И. Т. Тарасов
Полиция России. История, законы, реформы

© B. C. Чижевский, составление, редакция 2011

© «Книжный мир», 2011

Вступление

В четырех статьях, напечатанных в журнале «Юридический Вестник» за 1884 г., я сделал попытку указать на главнейшие моменты в историческом развитии русской полиции, как правительственного учреждения, со времени возникновения ее в 1718 г. до реформ прошлого царствования. Прогрессивное начало в истории этого учреждения за указанный период времени обнаружилось особенно рельефно в развитии соотношения между полицией и юстицией, вследствие чего различные фазы этого соотношения, в их прогрессивной последовательности, и положены были в основании деления всего периода на следующие четыре эпохи:

1) эпоха смешения полиции и юстиции, 1718–1775 гг.;

2) эпоха попыток к разграничению полиции и юстиции и отделения последней от администрации, 1775–1802 гг.;

3) эпоха выделения из суда расправы и отождествления последней с полицейским судом, 1802–1826 гг.;

4) эпоха выделения полицейского суда из расправы, 1826–1858 гг.

Следя шаг за шагом за прогрессивными изменениями в соотношении между полицией и юстицией, в связи с историческим развитием первой, нельзя было не заметить в то же время тех условий, которыми определялось это развитие и которые порождались, главнейшим образом, двояким воззрением законодательства на созданное и развиваемое им новое учреждение в общем строе государственного управления. С одной стороны, законодательство смотрело на полицию как на нечто такое, чему можно было поручить выполнение всех вообще неорганизованных задач государственного управления, для которых не установлено было особых учреждений или которые не подходили под компетенцию существовавших нормальных учреждений, причем число таких задач множилось чрезвычайно и в состав их входило немало задач совершенно фантастических, неудобоосуществимых. С другой стороны, законодательство смотрело на ту же полицию не столько как на учреждение, имеющее свою точно определенную компетенцию, сколько как на известную форму действия, приложимую к самым разнообразным задачам и чрезвычайно пригодную к уврачеванию всякого рода внутренних недугов. Как при определении задач полиции, так и при определении значения ее, оба воззрения были неоднократно формулированы законодательством до того ясно, что в господстве их в течение всего вышеуказанного периода времени не может быть никакого сомнения: оба воззрения были как бы вожжами, которыми законодательство направляло бег полиции.

В инструкции 1719 г. Петр I предписывает земским комиссарам «возможно и пристойно в своем уезде стараться, чтобы подданные при всех случаях страху Божию и добродетели, к добрым поступкам, правде и справедливости ко всем людям, тако ж к подданейшей верности и покорности Его Царскому Величеству обучены и наставлены были, тако ж, чтоб они своих детей в таких добрых порядках воспитали, и сколь возможно читанию и письму обучали». В регламенте, данном главному магистрату в 1721 г., говорится о полиции, что «оная соспешествует в правах и правосудии; рождает добрые порядки и нравоучения; всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников, обманщиков и сим подобных; непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу; чинит добрых домостроителей, тщательных и добрых служителей; города и в них улицы регулярно сочиняет; препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой; предостерегает все приключившиеся болезни; производит чистоту по улицам и в домах; запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешения; призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих; защищает вдовиц, сирых и чужестранных; по заповедям Божиим воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце же, над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков, и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».

Екатерина II, определив в большом наказе задачу полиции словами «благочиние или порядок в государстве», что «как установление сего правления (т. е. полиции), намерение и конец есть хороший порядок и благочиние вообще в гражданском сожитии, то отсюда явствует, что каждый член общества, какого бы чина и состояния он ни был, зависит от сего правления». «Полиция приводит к жизни по учрежденным в обществе правилам», причем «уставы сея части суть совсем другого рода от прочих гражданских законов». Полиция снабжается властью, удерживающей «в почтении сию часть правительства, и в повиновении оному всех прочих сограждан», и, «где пределы власти полицейской кончатся, там начинается власть правосудия гражданского». В учреждении о губерниях и в наказе управы благочиния законодательница вменяет полиции в обязанность сохранение благочиния, добронравия и порядка, и чтобы предписанное законами полезное повсюду исполняемо и сохраняемо было, причем полиция должна была «с пути сошедшему указывать путь», наблюдать, чтобы «муж прилепился к своей жене» и т. п. Управе благочиния предписывалось, между прочим, «ежедневно приступать к рассмотрению дел, по каждой части, касательно убогих, вдов и сирот, потом неимущих, тяжущихся с богатыми и знатными». В круг обязанностей старшин и старост в казенных селениях входило, между прочим, отвращение жителей от худых толков, наблюдение за тем, чтобы дети отдавались в школы, защита жителей от обид, воспрепятствование дроблению семейств, наблюдение, чтобы жили дружно и не чинили обид, предотвращение случаев вытравления плода и детоубийства, попечение о сиротах, увечных и т. п. Приказные и выборные по учреждению об императорской фамилии должны были, между прочим, толковать, вразумлять и научать, что до добронравия и пользы поселян относится, поддерживать церковное благочестие, предостерегать о благочинии гражданском, иметь над вдовами и сиротами, равно как над ленивыми и нерадивыми, опеку и лично надзирать за их хозяйством.

Александр I в самом начале своего царствования высказался категорически, что «дела и спокойствие обывателей составляют истинный предмет всех судебных и полицейских мест, и этот предмет должен быть единственным и непременным основанием их учреждения». Полиция считается «одной из действительнейших частей управления», а между предметами ее «земское благоустройство наипаче должно быть уважено». «Приучите обывателей, – говорится в инструкции саратовскому губернатору, – видеть в сем (т. е. полицейском) действии правительства не только орудие, смиряющее преступление, но и покровительствующее от притеснений и охраняющее их собственность, тогда полиция будет вместе и строга и всеми уважаема». При Александре же сделана была попытка учредить особое министерство полиции, в котором сосредоточились все полицейские дела. Но, с одной стороны, разнородность, множественность и случайность задач этого учреждения, как результат условий исторического развития их, и, с другой стороны, господство воззрения на полицию не столько как на учреждение, сколько как на известную «благодетельную» форму действия, никоим образом не могли содействовать успеху этой попытки: министерство полиции исчезло бесследно после кратковременного болезненного существования.

Наконец, при Николае I, законодатель, как бы изверившись в способности общей полиции оправдать возлагавшиеся на нее лучшие надежды, учреждает «высшую полицию» – III Отделение, на которое в особенности распространяется господствовавшее воззрение на полицию вообще как на складочное место для наиболее «деликатных» задач государства и как на особую «утонченную» форму действия. Шефу жандармов и подчиненным ему чинам поручается осушать слезы несчастных, защищать слабых от сильных, предупреждать и пресекать все злоупотребления, добрыми внушениями стараться поселить в заблудших стремление к добру и вывести их на путь истины, доводить глас страждущего человечества до престола царского, беззащитного и безгласного гражданина ставить под Высочайшую защиту Государя Императора, отличать скромных верноподданных и должностных людей, совершенно бедных или сирых, живущих без корысти одним лишь жалованьем, и т. п., причем определение формы и пределов власти этой полиции предоставлено было ее прозорливости и благородному благоусмотрению, «ибо невозможно предначертать правила, которыми она должна руководствоваться».

Оба эти воззрения параллельно сопутствовали полиции в ее поступательном движении, однако исторические судьбы их неодинаковы.

Воззрение на полицию преимущественно как на известную форму действия, то усиливаясь, то ослабевая, устояло до сих пор перед напором враждебных ему элементов и в новейшее время проявило себя с особенной силой, причем, как мы укажем в заключении нашего исследования, оно повлияло в сильнейшей степени на судьбу почти всех реформ прошлого царствования и на реформу полиции в особенности. Благодаря этому воззрению, в обществе и отчасти даже в правительственных сферах установились некоторые совершенно превратные понятия о полиции, вследствие чего, например, словами «полицейские меры» у нас заведомо и всегда определяются исключительно только меры превентивные, репрессивные или вообще принудительные, между тем как те же слова в переводе на любой иностранный язык отнюдь такого исключительного значения не имеют, определяя собою не только меры отрицательные, но и положительные, т. е. вообще меры, направленные к достижению общего блага. Благодаря этому воззрению, у нас до сих пор не усвоено и не применено на практике то основное положение, что принудительная власть отнюдь не составляет исключительного присвоения только ей этой формы исполнения, необходимой, в сущности, всем органам управления, будут ли они правительственными или общественными, снабжена у нас непомерно интенсивной властью, несоответствующей значению полиции, как учреждения, ведающего одну только безопасность. Наконец, благодаря все тому же воззрению, наша полиция поставлена в совершенно ложное положение, которое не может не оказывать отрицательного влияния на взаимные отношения между ею и обществом.

Что же касается воззрения на полицию, как на складочное место для всякого рода задач, имеющих целью уврачевание разнообразнейших внутренних зол, то оно шло, развиваясь до неудачного опыта учреждения министерства полиции, когда впервые зародилось сомнение в правильности такого воззрения. Но, как указывает факт учреждения III Отделения в качестве «высшей полиции», долженствующей предупреждать и пресекать всякого рода отрицательные явления в общественной и даже частной жизни, сомнение это было мимолетное и уступило свое место новому господству все того же воззрения. Однако и III Отделение далеко не оправдало возлагавшихся на него надежд, вследствие чего господствовавшее воззрение на полицию было опять поколеблено, и с этого времени законодательство начинает искать новых путей к достижению тех же задач, и этими-то поисками ознаменовывается вся та эпоха в истории русской полиции, которая послужила нам предметом исследования. Начиная с 1858 г., законодательство стремится посредством целого ряда реформ достигнуть того «общего благополучия», которое должна была дать полиция, но не дала. Крестьянской реформой уничтожается могущественное орудие для «порабощения слабых сильными»; преобразование сельского, земского и городского самоуправления направлено было к водворению «благосостояния и спокойствия всех сословий»; реформой суда пытались приблизиться к идеалу «совершенного правосудия»; коренным же улучшением устройства полиции имелось в виду обеспечить «безопасность».

Не произнося приговора над реформами минувшего царствования по существу, мы можем тем не менее теперь, по прошествии более чем 20 лет со времени начала преобразований, имея в виду цели правительства, средства к осуществлению их и достигнутые результаты, подвести итог этой преобразовательной деятельности в отношении к полиции, рассматриваемой не отдельно, а в связи с общим строем государственного управления.

Сельское самоуправление, построенное на сословных началах и при полной обособленности от более интеллигентного слоя общества, никоим образом не могло сохранить своей самостоятельности и естественно должно было подпасть влиянию местной администрации, чему в значительной степени содействовали еще и позднейшие частные отступления от начал положения 19 февраля. Введением земских учреждений 1864 г. компетенция полиции претерпела значительное сокращение, так как вся хозяйственно-распорядительная часть, ведавшаяся ею, отошла к земству. Но, возложив на земство чуть ли не универсальные задачи по местному благоустройству, закон не снабдил его необходимой для осуществления этих задач принудительной властью, оставшейся исключительным достоянием полиции, вследствие чего явилось крайне странное несоответствие между целями и средствами к достижению их, а ближайшим результатом такого несоответствия было совершенно несправедливое обвинение русского общества в «незрелости», в бессилии «оправдать надежды правительства». Более интимная связь преобразованного в 1870 г. городского самоуправления с полицией выразилась сколько-нибудь реально лишь в том, что на городскую казну возложены были расходы по содержанию полиции. Но, обременяя городской бюджет крупной статьей расхода по содержанию полиции и лишая в то же время городское общество сколько-нибудь действительного влияния на состав и организацию полиции и контроля над ее деятельностью, реформа содействовала более разобщению этих двух сфер, нежели их солидарности, столь необходимой для целей городского благоустройства.

Достижение целей правосудия обусловливалось по мысли законодателя как фактическим, так и юридическим отделением судебной власти от административной, полной независимостью суда от администрации. В судебной реформе однако же допущены были некоторые отступления от этого начала, так как, с одной стороны, вся область так называемой административной юстиции была оставлена по-прежнему главнейшим образом в руках активной администрации[1], с другой же стороны – предание должностных лиц суду за преступления по службе также по-прежнему обусловливалось предварительным согласием их начальств. Тем не менее, не взирая на эти отступления от принципа, судебная реформа 1864 г. внесла в наши суды существеннейшие улучшения, устранив, между прочим, полицию от отправления правосудия и участия в следственном производстве, причем за полицией оставлено только производство дознаний. Но, к сожалению, неопределенное отношение полиции к судебным властям, остававшееся слишком долго не урегулированным, породило между обоими ведомствами такого рода антагонизм, который не мог не отразиться самым невыгодным образом на всей следственной части. Еще более пагубное значение имел закон 19 мая 1871 г., возложивший на жандармских чинов производство дознаний по политическим преступлениям, с предписанием руководствоваться при этом правилами, установленными для предварительных следствий. Такое отождествление дознания с предварительным следствием, сделанное, конечно, для большего уяснения жандармским чинам существа новой обязанности их, шло однако же решительно вразрез с духом судебных уставов, тем более, что затем самое понятие о политических преступлениях было расширено и чины прокурорского надзора приобщены были к делам, производившимся административным порядком.

Рядом с преобразованием общественного самоуправления и суда шла деятельная реформа полиции, как органа безопасности. Реформа эта, задуманная первоначально в весьма широких размерах, скоро приняла однако довольно одностороннее направление. Внимание правительства сосредоточилось почти исключительно только на увеличении личного состава полиции и на усилении полицейской централизации; по крайней мере, в этом именно направлении получились результаты вполне осязательные. С упразднением городских полицейских кварталов городская полиция приобрела возможность действовать быстрее и интенсивнее; учреждение градоначальства поставило столичную полицию в более непосредственную связь с центральной администрацией; господствовавший прежде дуализм между городской и уездной полициями устранен был объединением их в одном уездном полицейском управлении. Рядом с этим произошло как бы повышение чином главных представителей полиции в сфере местного управления. Исправник, поставленный во главе уездной полиции, будучи лишен своего сословного характера, получил значительное приращение власти в качестве члена уездных по крестьянским делам и по воинской повинности присутствий и превратился как бы в маленького губернатора. В то же время губернаторская власть, сделавшись более интенсивною вследствие реформы губернских правлений на началах централизации и вследствие права издавать обязательные постановления, стала приближаться к типу власти генерал-губернаторов. Эти же последние, получая постоянное приращение власти в целом ряде узаконений, были наконец облечены положением об охране чуть ли не диктаторской властью в управляемой ими области, причем высшее свое объединение вся эта областная централизация нашла в министерстве внутренних дел, в котором сосредоточились и все функции жандармской полиции, утратившей свое обособленное и самостоятельное положение после упразднения III Отделения.

Подводя итоги полицейской реформы, мы можем без колебания сказать, что значительное сокращение компетенции полиции не только не ослабило последней, но она вышла из эпохи преобразований с более интенсивной и централизованной властью; если же принять во внимание полномочия, предоставленные ей положением об охране, то придется признать, что она получила возможность в небывалых до сих пор размерах воздействовать на юстицию и на общественное самоуправление. Подобный исход широко задуманной реформаторской деятельности мог бы, при нормальном течении государственной жизни, привести к заключению, что законодатель, отступившись принципиально от намеченной им программы, решился достигнуть иного рода средствами целей государственного благоустройства, безопасности и правосудия. Но целый ряд слишком памятных событий делает более вероятным иного рода предположение, а именно – что правительство, не отказываясь от основных начал своей преобразовательной деятельности, увидело себя вынужденным, ввиду чрезвычайных обстоятельств, сосредоточить все свое внимание и всю интенсивность своей власти на целях государственной безопасности, временно принося этому в жертву все прочие цели государственного управления. Если предположение это находит себе полное подтверждение в том, что отступления от реформ прошлого царствования идут параллельно с проявлениями революционной деятельности известной партии, то, с другой стороны, все усиливавшаяся деятельность эта, завершившаяся в страшный день 1 марта, столь же недвусмысленно доказывает, что в существующей организации нашей высшей и низшей полиции коренятся существеннейшие недостатки, которыми и обусловливается резкое несоответствие между громадностью затрачиваемых средств и сравнительной бедностью достигаемых результатов.

Обилие правительственных агентов, при дружном взаимодействии всех их и при строгом контроле центральной власти, служит, конечно, весьма действительным средством для энергического проведения мероприятий правительства. Но такое же самое изобилие агентов, при недостаточно строго определенной компетенции каждого из них, приводит неизбежно к взаимным столкновениям, противодействию или полному бездействию власти, что в свою очередь порождает необходимость в новом увеличении личного состава и в еще большей централизации, при столь же мизерных результатах. Кроме того, непомерное увеличение личного состава всевозможных полиций, обременяя государственную казну непосильным расходом, препятствует правительству установить сколько-нибудь достаточное содержание для огромной армии низшего служебного персонала, и, ухудшая неизбежно качество его, делает столь необходимый в данном случае контроль совершенно иллюзорным. Между тем, активное участие общества в заботах правительства о государственной безопасности представляется бесспорно одним из самых надежных средств для достижения цели. При правильном течении государственной жизни оно имеет всегда самое благотворное воспитательное значение для общества, а в эпохи кризисов оказывает неоценимые услуги правительству. Тогда как требование этого содействия, обращенное ко всем классам общества только в виде крайней, чрезвычайной меры, а к низшим классам – в виде постоянной и притом безвозмездной натуральной повинности, разумеется, может дать только весьма скудные или даже сомнительные результаты.

Исключительные обстоятельства требуют, без сомнения, и мер исключительных. Учащенные государственные преступления, принявшие в позднейшее время как бы стихийный характер, заставили в Западной Европе обратить особое внимание на сыскную полицию. Вполне заслуженной известностью пользуется в этом отношении английская сыскная полиция, успешная деятельность которой в значительной степени обусловливается ее популярностью. В глазах общества она отнюдь не имеет одиозного характера, так как ей не присвоена судебная власть, предоставленная же ей принудительная власть обставлена всеми необходимыми гарантиями для правильного пользования ею, причем от возможных со стороны этой полиции промахов общество вполне обеспечено правильным судебным процессом. У нас же есть тайная политическая полиция, не обладающая преимуществами хорошей сыскной полиции и притом осужденная действовать среди таких препятствий, от которых правильно организованная сыскная полиция может быть совершенно свободна. Среди этих препятствий первенствующее место принадлежит той карательной власти, которою облечена тайная полиция и которая не только не содействует предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, но является весьма существенной помехой, так как вселяет в гражданах тревогу и лишает полицейскую деятельность того общественного сочувствия и той общественной поддержки, без которых, в сущности, полиция бессильна сколько-нибудь полно удовлетворять своему назначению.

Все вышесказанное не оставляет, кажется, никакого сомнения в том, что судьбы реформ прошлого царствования были теснейшим образом связаны с ходом преобразования полиции, а потому все ошибки в новой организации полиции не могли не отразиться более или менее отрицательно на ход реформ и на достигнутых ими результатах. Задача нашего исследования и заключается именно в том, чтобы научно обосновать это положение и указать на эти ошибки, с устранением которых реформы прошлого царствования неизбежно дадут более положительные результаты.

Отдел I. Записки, мнения, предложения, проекты и высочайше утвержденные положения, касавшиеся реформы полиции

Прошлое царствование застало русскую полицию в крайне неудовлетворительном состоянии, что, ввиду обширной судебной власти, предоставленной ей, не могло не отражаться весьма пагубно на течении дел не только собственно полицейских, но и судебных, причем судоустройство и судопроизводство, в свою очередь, не удовлетворяли основным условиям для правильного отправления правосудия. Явление это не могло ускользнуть от внимания высшего правительства, воодушевленного гуманными и прогрессивными целями. Встрепенувшееся общество также перестало быть безучастным созерцателем тех прискорбных явлений в общественной жизни, которые были прямым порождением жалкой полиции. Сама полиция как бы утратила чувство собственного достоинства в сознании своей негодности. Название «полицейский» было бранным словом.

В сравнительно короткий промежуток времени появляется значительное число общих и частных проектов и предложений новой организации полиции, разработанных разными канцеляриями и комиссиями, а также и отдельными лицами[2]. По воле Государя учреждена была особая комиссия для разработки проектов преобразования губернских и уездных учреждений; в состав этой комиссии вошли лучшие представители бюрократии того времени. Наконец, самою законодательною властью преподаны были в 1858 и 1859 гг. основные начала реформы полиции, приступая к этому делу снизу, с уезда[3].

Какие же пожелания, стремления и реформенные политико-административные программы выражались во всех этих многочисленных записках, предложениях и проектах, стремившихся оживить, упорядочить и облагородить русскую полицию?

В апреле месяце 1858 г. представлена была записка об устройстве сельского, уездного и губернского управлений. Сельское управление предполагалось составить из:

1) мирского схода большого, собирающегося несколько раз в году, причем решения его по некоторым предметам должны были поступать на утверждение вотчинного начальства;

2) мирского схода малого – для решения маловажных дел;

3) сельского старосты, ведающего сельскую полицию и подчиненного вотчинному начальству;

4) вотчинного начальника в лице помещика или управляющего;

5) станового суда.

В этой же записке указано было на необходимость учреждения в уездах должности следственных приставов. Псковский губернатор писал в 1859 г., что с предполагаемым образованием уездного управления, при достаточном обеспечении всех полицейских чиновников и служителей, полиция, не сомнения, будет постепенно идти вперед и в нравственном, и в служебном отношении; но бесспорно также и то, что при всем том нельзя оставить ее без надлежащего руководства и надзора, а потому «губернатору следует дать для этой цели особых чиновников по особым поручениям». Могилевский губернатор находил существенный недостаток в раздроблении обязанностей внутренней стражи (так называл он всю полицию) между тремя ведомствами (т. е. сельской полицией, уездной и жандармерией), вследствие чего нет единства в распоряжениях, происходят столкновения между отдельными лицами и учреждениями и, наконец, совершается «излишняя трата средств и труда чрез употребление для одной и той же цели нескольких лиц, вместо одного». Министр внутренних дел полагал, что главнейшее достоинство благоустроенной полиции заключается в быстроте распоряжений и быстроте исполнения приказаний непосредственного начальства, а потому коллегиальное начало неуместно в применении к полицейскому управлению[4]. Министры юстиции и внутренних дел составили предложение о необходимости изъять из ведения губернских правлений наблюдение за ходом арестантских дел. Во многих проектах сделано было указание на ничтожность тех средств, которые предоставлены полиции, сравнительно с разнородностью круга ее деятельности и множеством предметов ее ведомства; равно как обращалось внимание правительства на положение сословных депутатов в строе полиции, которое, представляясь «совершенно ничтожным», вызывает только излишний расход по содержанию их. Относительно полицейских обязанностей и полицейской власти, предоставленных некоторым сословным управлениям, высказывалось мнение, что «следовало бы, в видах единства полицейских мер и действий, все такие обязанности в отношении особых сословий предоставить исключительно общей полиции, подчинив ей в этом отношении помянутые органы. Что же касается особых полиций, каковы горная, карантинная, дворцовая, военная, морская, духовная, судоходная, торговая и железнодорожная, – если такие управления имеют в исключительном своем заведывании определенную территорию (карантин, лагерь, крепость, порт, монастырь и т. п.) и свою особую полицию, учрежденную силою особых узаконений, на равных правах с общей полицией, – то, конечно, в таких местах общая полицейская власть не может вмешиваться во внутренние распоряжения и полицейские меры тех управлений; но на практике часто бывают случаи, что какое-нибудь особое управление, не имея ни своей особой полиции, ни изъятия по закону из подчинения общей полиции, считает между тем свое помещение чем-то вроде древних убежищ. Так, например, министерство путей сообщения, ссылаясь на то, что в положении о железных дорогах сказано, что местные приставники и распорядители по железным дорогам должны извещать начальников и офицеров полицейских управлений о всяком важном, в полицейском отношении, происшествии на пути или станции и оказывать по требованию жандармских чинов законное им содействие, – выводит из этого безусловное заключение, что и дознания об этих происшествиях должны производиться офицерами полицейских управлений железных дорог. Все это неверно, ибо полиция должна знать обо всем, а в особенности о важных происшествиях, и знание это полиции не может быть только пассивным; в противном случае, допуская что-либо подобное для железных дорог, надлежало бы также допустить это и для сообщений почтовых, пароходных и т. п. Таким образом общая полиция потеряла бы всякое значение власти, охраняющей общественный порядок и благочиние. Предоставить же это участие исключительно полицейско-административному управлению железных дорог, значило бы сделать администрацию последних как бы судьею в своем собственном деле, вследствие чего интересы частных лиц не были бы достаточно гарантированы. Вообще в этом отношении нужно принять за принцип, что при охранении общественного порядка и безопасности полиция не может и не должна быть стесняема никакими изъятиями и привилегиями; одно изъятие неизбежно, это – дела иностранных посольств и лиц». Указывалось еще на ненормальное положение исправников и становых, которые представляют собою начальство без правильно организованной исполнительной силы; – на необходимость усилить власть полиции и дать ей надлежащий простор и самостоятельность, при возможно более точном определении порядка ее действия, дабы сделать эту усиленную власть законной и чуждой произвола; – на бесполезность особых присутствий, под названием временных отделений; – на необходимость учреждения конных полицейских команд; – и вообще на другие недостатки или пробелы в законодательстве, определяющем организацию полиции, предметы ее ведомства и пределы власти.

Относительно пределов власти полиции некоторые проекты требовали более точного определения их, объясняя недостатки законодательства в этом отношении, с одной стороны, чрезвычайною разнородностью дел полиции, с другой – условиями, при которых определялись обязанности полиции и дела, вошедшие в круг ее действия. «Из всех обязанностей полиции, – говорится в одном проекте, – самая существенная есть охранение общественного порядка, благочиния и безопасности мерами предупреждения и пресечения законопротивных действий, и в этих делах полиция является установлением вполне самостоятельным, действующим по собственному своему усмотрению, независимо от посторонних требований; власть ее исходит непосредственно от ее законных прав и ограничивается только пределами, в существующих узаконениях указанными». Поэтому необходимо рядом общих, но точных и определительных правил указать полиции на границы ее деятельности, причем правила эти по необходимости должны иметь преимущественно отрицательный характер, т. е. должно означить те пределы, за которыми действия полиции становятся произвольными и стеснительными для граждан. Между тем, совершенно устаревший устав о предупреждении и пресечении преступлений и другие узаконения решительно не удовлетворяют этому требованию, вследствие чего является необходимым, «по пересмотре этого устава, начертав проект общего полицейского устава, применив в нем правила о порядке действий полиции ко всякому ее учреждению, равно как и к уставам других ведомств, дабы, таким образом, чины полиции имели общую, так сказать, настольную книгу законов об их обязанностях».

Почти всеми составителями проектов или предложений указывалось на необходимость отнять у полиции судебную власть, причем министры юстиции и внутренних дел полагали, однако, необходимость допустить некоторые отступления от этого правила. Считалось также совершенно ненормальным освобождение полиции от подчинения судебному ведомству, а губернских чиновников – от ответственности перед судом по непосредственной жалобе частных лиц, потерпевших убытки вследствие их неправильных действий, так как «это ведет не к усилению полиции, а открывает только широкий простор к безнаказанному произволу, который не может быть терпим ни в каком благоустроенном государстве».

Но во всех этих проектах, предложениях, представлениях и т. п., несомненно, особенное внимание посвящено было вопросу о наилучшем личном составе нижних полицейских служителей как в городской[5], так и в уездной полициях. Комплектование городских полицейских команд и порядок назначения сотских, при определении правильного соотношения между органами уездной и сельской полиции, были теми скромными вопросами, которые наиболее приковали к себе внимание общества.

Относительно городских полицейских команд указывалось на то, что «первоначальный порядок учреждения нижних полицейских служителей в городах мало разнился от порядка учреждения нижних чинов земской полиции. Необходимое для городской полиции число служителей назначалось от городов по наряду, в виде общественной повинности. Служители брались из низшего городского сословия – из мещан; прочие сословия участвовали в исполнении этой повинности денежными взносами. От этого во многих городах и доселе нижние служители городской полиции сохранили обычное название. Мало-помалу во многих местах наряд служителей в наем. В некоторых городах вместо назначенных по наряду или наемных служителей сформированы были, на основании особых частных распоряжений, полицейские команды из нижних военных чинов. Так было до 19 июня 1853 г., когда полицейских и пожарных служителей начали замещать нижними чинами 2-го разряда. После этого распоряжения только в уездах Костромской губ. и еще в 6-ти небольших уездных городах разных губерний полицейская служба осталась повинностью; в некоторых же местах по-прежнему служили по найму. Опыт, однако, не оправдал ожидаемой пользы от полицейских служителей из военных нижних чинов – обнаружились важные неудобства. Бульшая часть нижних чинов оказалась малоспособной к полицейской службе и, кроме того, весьма неблагонадежной по своей нравственности. В полицейские команды, судя по отзывам полицейских начальников и губернаторов, назначались или люди нездоровые, с физическими недостатками, препятствовавшими отправлению службы, или люди порочные и оказавшиеся на деле неблагонадежными к исполнению обязанностей военной службы. Часто назначали евреев, пока в 1857 г. это не было воспрещено, равно как назначение штрафованных. «Чрез это сформированные военные полицейские команды, вместо содействия порядку и безопасности, во многих местах были причиной усиления преступлений и нарушения безопасности лиц и имуществ. Не раз начальники губерний свидетельствовали, что увеличение кражи и грабежей в городах было последствием сформирования военных полицейских команд. Так, например, в 1857 г. нижегородский губернатор доносил, что нижние полицейские чины, состоя в значительной части из евреев, преступными действиями своими поселили страх и смятение в жителях города. Вместе со сформированием полицейских команд из военных чинов, перемена неблагонадежных и замещение их другими сделались почти невозможными; для этого должно было начинать всякий раз продолжительную переписку с военным ведомством, которое, естественно, затруднялось исполнять подобные требования и нередко отказывало в удовлетворении оных. Двойственная зависимость полицейских служителей, которые в некоторых отношениях оставались подведомственными и военному начальству, имеет тоже свои неудобства, ибо влечет к столкновениям власти и пререканиям между военными и гражданскими начальниками». Могилевский губернатор Беклемишев писал по этому же поводу, что причину неудовлетворительного состояния полиции нужно искать не в недостатке числа исполнительных членов, а в способе заведывания ими и в порядке пополнения подлежащих команд. «Министерству внутренних дел, – говорит он, – правительство дает, в качестве исполнительных чинов, да и то только для городских полиций, одно лишь отребье армии, а затем, для исполнения всех распоряжений полиции, для охраны порядка и спокойствия между 60 миллионами жителей, тому же министерству предоставлено отребье всего населения, назначаемое на то обществами под именем сотских и десятских».

Министр внутренних дел находил, что низшие служители уездной полиции заслуживают в вопросе об улучшении полиции наибольшего внимания. «Из деления уездов на станы, – говорил он, – нельзя не видеть, что границы станов, по числу жителей и пространству, велики; немногие уезды имеют по 4 стана, бульшая же часть 2 и 3, так что, в общем среднем выводе, не приходится и по 3 стана на уезд. Огромное пространство станов представляет физически непреодолимое препятствие для успеха действий одного человека, т. е. станового пристава, который не имеет при себе ни помощника, ни штатной канцелярии, ни рассыльных в достаточном числе[6]. При таких недостаточных средствах становых управлений, главнейшее наблюдение за сохранением благочиния, общего спокойствия, безопасности и порядка в уезде лежит на обязанности избранных обывателями сотских и десятских». «Хотя закон требует, чтобы в эти должности избирались лучшие люди, но цель эта оказывается по опыту совершенно недостижимой. Причина этому заключается как в самом способе избрания, так и в трудности и хлопотливости обязанностей, ничем не вознаграждаемых, а между тем отвлекающих крестьян от их домашнего хозяйства и промышленности. Поэтому наиболее благонадежные люди избегают этих должностей и они достаются, преимущественно, лицам, мало способным и мало заслуживающим доверия, или же возлагаются на людей, которые принимают эти должности против их желания и избираются в них для того только, чтобы было кем отбыть тягостную общественную повинность»[7]. «В некоторых местностях, по укоренившемуся обычаю, недозволенному, впрочем, законом, выбранные в должности сотские и десятские передают свои обязанности к исполнению другим лицам, по особому с ними условию и с дозволения полицейских чиновников. Само собою разумеется, что во всех этих случаях способность и добросовестность отправляющих должностные обязанности лиц и приносимая ими польза подвержены большому сомнению». По закону, сотский и десятский не только полицейские служители, но и лица начальствующие, уполномочиваемые действовать, во многих случаях, самостоятельно; вообще же на них возлагается такой служебный труд, который едва ли по силам даже лучшим людям из сельских обывателей, между тем как на самом деле на эти должности попадают люди неграмотные, недостаточно развитые для понимания весьма разнообразных полицейских обязанностей, от умелого и добросовестного исполнения которых зависят в изначальной степени благоустройство и безопасность. Относительно применения выборного начала к замещению должности сотских многие составители проектов находили, что выборами, без сомнения, достигается весьма полно одна из сторон учреждения: сохраняется прямое влияние на эту должность местных обывателей. Но, с другой стороны, почти совершенно теряется влияние полицейской власти, «которая, однако, имеет важный интерес в назначении сотских, как ее непосредственных исполнителей и орудий». Кроме того, выбор сотских имеет и частные практические неудобства. Первое затруднение заключается в организации избирательных собраний сотских участков, необходимой ввиду предполагаемого сообщения одинаковых прав управления всем сельским сословиям[8]. Во-вторых, нередкое соединение в сотни многих селений разных ведомств, имеющих между собою мало общих отношений и интересов, не представляет достаточного ручательства в правильности и сознательности выбора. В-третьих, выбор имеет необходимым условием срочность должности, вследствие чего нельзя установить для сотских такие служебные преимущества, которые, имея большое значение для привлечения достойных людей, могут быть, однако, назначаемы только за довольно продолжительную службу. В-четвертых, едва сотские и десятские ознакомятся со своими обязанностями и едва привыкнут к службе, как должны уступить свои места другим; эти, в свою очередь, сменяются новыми и таким образом места сотских и десятских занимаются людьми малоопытными. Наконец, в-пятых, выборная служба ставит избираемых более или менее в зависимость от избирателей, причем выбор не всегда дает людей полезных и благонадежных. Назначение же сотских полицейским начальством не имеет ни одного из вышеобъясненных неудобств, но так как назначение сотского начальством уничтожает всякое местно влияние на сотского, то неудобство это устранимо определением сотского из оседлых жителей сотни или, по крайней мере, уезда. По мнению же министра внутренних дел следовало бы предоставить начальнику уездной полиции определять как сотских, так и десятских по найму, из военных отставных или бессрочно отпускных унтер-офицеров и нижних чинов, грамотных, честных, трезвого поведения. Обращалось внимание правительства также и на то, что, несмотря на стремление закона поставить сотских и десятских в исключительное подчинение полиции, разделение сельских сословий на различные ведомства и подчинение их особым управлениям, независимым от полиции, препятствует достижению этой цели, ставя сотских в зависимость от этих управлений. Поэтому министр внутренних дел полагал желательным поставить сотских и десятских в такое положение, чтобы они могли прямо и непосредственно относиться к сельским обществам по всем делам полицейского ведомства, минуя их особых сельских начальников.

Ввиду такого почти единодушно отрицательного отношения к существовавшим низшим органам уездной полиции возник вопрос о необходимости учреждения в уезде особой полицейской стражи. Пользу такого учреждения отстаивал в особенности министр внутренних дел, указывая на необходимость иметь, кроме сотских и десятских, еще, так сказать, подвижную полицейскую силу, комплектуемую из людей, имеющих служебный навык, свойства служебной дисциплины и, наконец, свойства и внешние признаки вооруженной силы.

[…]

Что же именно из области мнений, предложений, предположений, проектов, начал и т. п. проникло в действительность, получило приложение к жизни, сделалось реальным достоянием полиции? Ответ на этот далеко не праздный вопрос может дать только законодательство, к которому мы и обратимся за справкой.

Отдел II

1. Городская полиция

Средства для количественного и качественного изменения личного состава городских полицейских команд: улучшение порядка комплектования этих команд, установление особых условий для вступления в полицейскую службу, увеличение содержания, дарование особых прав и наград, усиление ответственности за упущения и злоупотребления по службе и увеличение числа нижних полицейских чинов. Узаконения относительно городской полиции вообще. Те же меры для улучшения столичной полиции. Результаты.

Город, будучи колыбелью полиции, всегда и неизменно шел впереди при поступательном движении этого учреждения. Так было и в описываемую эпоху реформы русской полиции: преобразование начато было с полиции городской и именно с городских полицейских команд, на неудовлетворительное состояние которых настойчиво указывалось в печати, частных представлениях и официальных актах.

Средством для количественного и качественного изменения личного состава городских полицейских команд законодательство избрало улучшение порядка комплектования этих команд, установление особых условий для вступления в полицейскую службу, увеличение содержания, дарование особых прав и наград, усиление ответственности за упущения и злоупотребления по службе и увеличение числа нижних полицейских чинов[9].

На основании Высочайше утвержденного 4 июля 1858 г. всеподданнейшего доклада министра внутренних дел и согласно с неоднократными отзывами военного министра, полицейские команды предположено было образовать во всех городах из вольнонаемных служителей, взамен прежнего комплектования этих команд негодными нижними чинами 2-го разряда. В тех же городах, где доходы будут совершенно недостаточны, имелось в виду, впредь до увеличения доходов, или оказывать пособие из особо ассигнованной на то суммы, или оставить отправление обязанностей нижних полицейских служителей в виде натуральной повинности. Однако, нормальный порядок комплектования городских полицейских команд до сих пор не получил общего распространения, причем законодательство вынуждено было прибегать неоднократно к добавочным постановлениям все по тому же вопросу, достигнув вообще ничтожных результатов, сравнительно с тем, чего желало общество, чему учит пример западноевропейских городов и что затрачивается на этот предмет. До сих пор, например, у нас возможны случаи совершенно анормальные, что полицейский служитель, исполняя свои полицейские обязанности, этим самым, при известных условиях, совершает преступление против военной дисциплины.

Первый шаг к установлению более целесообразных условий для приема в полицейскую службу сделан в 1859 г., когда постановлено было принимать в эту службу из военного ведомства только людей расторопных и отличного поведения. Затем, наибольшее внимание на тот же предмет обращено было в постановлениях, касавшихся улучшения столичной полиции. В 1866 г. образован при С.-Петербургской полиции полицейский резерв, в видах подготовления полицейских чинов. Резерв вверен управлению особого начальника, заведующего школой, в которой приготовляют к полицейской службе. Последняя мера, без сомнения – наиболее целесообразная, имеет пока только местное, весьма ограниченное значение, и не влияет на качество полиции во всех городах государства.

Частые узаконения о штатах городской полиции и сильное давление на городские управления, чтобы они отпускали большие суммы на содержание полиции, ясно обнаруживают стремление правительства заменить скудное жалованье нижних полицейских чинов таким содержанием, которое соответствовало бы тяжести их службы и тому социальному положению, которое они должны были бы занимать как охранители общественной и частной безопасности и порядка. Однако и в этом отношении сделано пока еще слишком мало, судя по недостаточному жалованью городовых даже столичной полиции, где оклад вообще значительно повышен.

Относительно определения особых прав и наград, связанных с полицейской службой, в нашем законодательстве, по какому-то странному недоразумению, сделано сравнительно весьма мало, хотя нельзя было не заметить, что служба эта находилась на крайней степени принижения. Впервые в 1870 г. установлены были относительно службы в С.-Петербургской полиции особые служебные права и преимущества. Затем определен порядок награждения полицейских и пожарных служителей из вольнонаемных медалью с надписью «За беспорочную службу в полиции» и освобождены были от воинской повинности лица, служащие в полиции по вольному найму. Позднее определен порядок выдачи в известных случаях пособий чинам полицейских, жандармских и пожарных команд, а в 1881 г. постановлено было относительно нижних чинов Варшавской полиции, что при увольнении от службы они отправляются на родину на счет транспортного сбора. Несомненно, что постановлений этих слишком недостаточно для привлечения лучших людей на службу в такое учреждение, на котором, по понятиям значительной части общества, лежит печать чего-то одиозного.

По вопросу об ответственности нижних чинов полиции 3 февраля 1872 г. издано было узаконение об учреждении над ними суда по делам об упущениях и злоупотреблениях по службе. Кроме того, постановлено было, что вольнонаемные чины полиции подвергаются ответственности за нарушения служебных обязанностей наравне с лицами, состоящими на государственной службе[10]. Но постановления эти, как мы укажем ниже, не имели и не имеют ровно ничего общего с теми указаниями на решение вопроса о судебной ответственности полиции, которые сделаны были не только обществом и печатью, но и отдельными высшими органами правительства. Принципиально в данном отношении не последовало никаких изменений к лучшему.

По-видимому, правительство возлагало особые упования на увеличение личного состава нижних полицейских чинов или низшей полиции, так как по этому предмету издано было особенно много узаконений и число таких органов полиции, различных наименований, в самом деле возросло необычайно. Независимо от множества постановлений об увеличении штата низших чинов городских полиций, независимо также от учреждения в некоторых городах новых специальных полиций, о которых сказано будет ниже, установлены еще в разных городах совершенно новые органы низшей полиции, и высшим начальникам администрации предоставлено право, в известных местностях и при известных условиях, идти в этом направлении еще дальше, применяясь к обстоятельствам. К числу таких новых органов относятся учрежденные в разных городах конно-жандармские команды и конно-полицейская стража. В 1866 г. учреждается в С.-Петербурге особая служительская команда при полицейском управлении и вводится новая должность околоточных надзирателей; а затем, по мере преобразования полиции в других городах, в состав ее включались и эти новые должностные лица, заменившие собою старших городовых. 26 марта 1874 г. был издан закон относительно порядка разрешения ходатайств городских обществ об учреждении на их средства новых полицейских должностей в городах. В 1871 г. в С.-Петербурге учреждена была пригородная полиция, отдельная от уездной. В силу закона от 5 апреля 1879 г. некоторые генерал-губернаторы установили дежурство дворников, придав последним значение органов полиции[11]. На основании того же закона полицейские обязанности возложены на домовладельцев и на их управляющих, и в некоторых городах полиция усилена еще казаками и солдатами. В Положении об охране от 14 августа 1881 г. не только подтверждается такое право возлагать полицейские обязанности на частных лиц, причем право это присвоено генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам в местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, но, кроме того, главноначальствующим в местностях, объявленных в положении чрезвычайной охраны, предоставляется право «учреждать для содействия существующим органам полиции особые военно-полицейские команды с кругом прав и обязанностей, указываемым при самом их учреждении».

В сущности, достаточно знакомства с одним только этими постановлениями, имевшими целью увеличение личного состава полиции, чтобы прийти к безошибочному заключению о неудовлетворительном состоянии городских полиций, так как именно хорошая полиция нуждается в наименьшем числе служащих, между которыми полицейские функции специализируются настолько правильно, что является возможность:

а) с наименьшими расходами иметь на службе наиболее способных людей;

б) с бульшим успехом достигать цели, так как навык к специальному делу ускоряет и улучшает производство его и в) наилучше организовать контроль, так как наблюдение за меньшим числом служащих, разумеется, легче, чем за бульшим. Но, кроме того, среда, насчет которой главнейшим образом достигнуто увеличение личного состава низшей полиции, никоим образом не может быть признана пригодной для правильной полицейской службы: если городовые вызвали против себя нарекания со стороны начальства – за неумелость, со стороны обывателей – за дерзость и своеволие, то могли ли оказаться лучше в этом отношении дворники, солдаты и казаки, отбывающие в данном случае как бы тяжкую натуральную повинность, ничем не вознаграждаемую.

Законодательство, занявшись улучшением личного состава городских полицейских команд, обратило свое внимание и на городскую полицию вообще, на столичную же полицию в особенности.

Первое узаконение о С.-Петербургской полиции относится к 1858 г., когда Охтенская и Выборгская части соединены были вместе и увеличен состав наружной полиции и городской стражи. В следующем году предоставлено было с. – петербургскому обер-полицмейстеру назначать, с разрешения военного генерал-губернатора, на каждые две части по одному следственному приставу и одного стряпчего полицейских дел[12]. В 1862 г. городские и уездные полиции соединяются вместе[13], за исключением столичных, губернских и некоторых других городов, сохранивших свою особую полицию. Во главе особой городской полиции поставлен полицмейстер, имеющий помощника. Отдельными частями города заведуют частные приставы, их помощники и надзиратели. Городская полиция объединяется в общем присутствии городского полицейского управления, в состав которого входят, кроме полицмейстера и его помощника, еще 2 ратмана городового магистрата или ратуши. Увеличено содержание полиции. Затем, 4 мая 1866 г., столичная полиция подверглась существенной реформе, имевшей тем большее значение, что впоследствии по образцу ее организован были полиции в большей части других городов. Упразднены главное полицейское управление и должность военного генерал-губернатора, причем дела полицейского городского управления переданы были обер-полицмейстеру[14]. Обер-полицмейстер поставлен был по делам исполнительной полиции в непосредственное подчинение министру внутренних дел, а по делам охранения общественной безопасности и общественного порядка III Отделению собственной Е. И. В. канцелярии. Общее полицейское управление, под начальством обер-полицмейстера, составляли полицмейстеры, чиновники особых поручений, канцелярия, иностранное отделение и сыскная полиция, обязанность которой должна была заключаться в сыске преступлений и преступников[15]. Организация так называемой наружной полиции изменена так, что прежнее разделение города на 3 отделения и 12 частей хотя и сохранилось, но приобрело иное значение: части сохранили значение центра только в отношении пожарном и медико-полицейском, а отделение стало означать отдельный, вверяемый отдельному полицмейстеру, округ для производства инспекции и надзора за точным исполнением участковой полицией возложенных на нее обязанностей. Весь город разделен на 38 участков, вместо прежних 58 кварталов; каждый участок вверен особому участковому приставу, при котором состоял один или два помощника и письмоводитель. Участки разделены на 2 или 3 околотка, и в каждом околотке состоят 2 околоточных надзирателя. На другой день после этого учреждена в столице речная полиция, с предоставлением обер-полицмейстеру права издавать и изменять обязательные правила о судоходстве[16]. В 1869 г. в штат с. – петербургской полиции вводится новая должность помощника обер-полицмейстера, а в 1871 г. учреждается пригородная полиция, подчиненная в 1880 г. с. – петербургскому градоначальнику, и в том же году вводится в С.-Петербурге, а позднее и в других городах[17], новое городовое положение, в силу которого полиция, с одной стороны, освобождена была от некоторых своих административных обязанностей, с другой – она приобрела для расходов на свое содержание новый обильный источник[18]. 20 марта 1873 г. последовала новая реформа столичной полиции, заключавшаяся в учреждении С.-Петербургского градоначальства, а в следующем году упразднена С.-Петербургская управа благочиния, дела которой распределены были между коммерческим судом, канцелярией градоначальника и участковыми приставами. Новым положением заведывание столицей в административном и полицейском отношениях вверено градоначальнику[19], определяемому по непосредственному назначению Е. И. В. Градоначальник, руководствуясь общими узаконениями, установленными для губернаторов, пользуется, кроме того, правом непосредственно доносить государю о важнейших происшествиях в столице и о главнейших предметах полицейского управления. В качестве главного начальника столичной полиции он подчинен министру внутренних дел и шефу жандармов, которые, по взаимному соглашению, снабжают его инструкцией. Министры и главноуправляющие могут делать представления высшим правительственным учреждениям о мерах, касающихся благоустройства и нужд столицы, только после истребования соображений и заключений градоначальника. При градоначальнике состоят его помощник, канцелярия и совещательное присутствие. В состав присутствия, под председательством помощника градоначальника, входят управляющий канцелярией, его помощник, чиновник особых поручений по судебным делам и полицмейстер. Присутствие, имея значение совещательной коллегии, ведает дела: а) о предании суду чинов полиции и градоначальства за преступления по службе; б) об исключении порочных членов по постановлениям столичных городских обществ и в) дела, предложенные ему на обсуждение градоначальником. Затем, в 1879 г., назначены были в С.-Петербурге, Харькове и Одессе временные генерал-губернаторы, снабженные особыми полномочиями, которые распространены были также на постоянных генерал-губернаторов в Киеве, Москве и Варшаве, а в следующем году, с учреждением в С.-Петербурге Верховной распорядительной комиссии, главный начальник которой снабжен был чрезвычайными полномочиями, должность с. – петербургского генерал-губернатора упразднена, градоначальник же подчинен был непосредственно главному начальнику комиссии. Но в том же году Верховная комиссия закрылась одновременно с передачей дел III Отделения собственной Е. И. В. канцелярии ведению министерства внутренних дел, а в следующем году упразднено С.-Петербургское градоначальство, издан был новый штат дворцовой полиции, временно возникло особое собрание из представителей от города для обсуждения и изыскания мер борьбы с опасностью и учреждено было жандармское управление г. С.-Петербурга, упраздненное в 1883 г. В новейшее время опять восстановлено С.-Петербургское градоначальство, причем градоначальник пользуется теми чрезвычайными полномочиями, которые предусмотрены в положении об охране от 14 августа 1881 г.

Что же дали все эти важнейшие постановления о столичной и других городских полициях? Достигнуто ли ими такое улучшение, которое соответствовало бы упованиям правительства, желаниям общества и указаниям науки? Ответ едва ли получится утвердительный, в особенности же если принять в соображение чрезвычайную разницу в затратах на содержание городской полиции до и после реформы ее, причем разница эта выражается не только в денежных суммах, но и в сумме затрачиваемого труда. Уничтожением кварталов достигнуто было сокращение инстанций, в чем, разумеется, нельзя не видеть некоторого улучшения; но положительное значение остальных изменений может быть оспариваемо на основании весьма серьезных данных.

К улучшению городской полиции вообще законодательство шло тем же путем, который оно избрало для улучшения низшей полиции. Правительство пыталось улучшить личный состав полиции и, отчасти достигнув этого относительно высших полицейских должностей, отнеслось совершенно невнимательно к тем именно органам городской полиции, на которых, по-видимому, оно возлагало наиболее надежды, т. е. к околоточным надзирателям. «Околоточные надзиратели, – как выразилась одна газета, – вербуются, что называется, с борку, да с сосенки; среди них есть и бывшие писари, и приказчики, и выгнанные гимназисты, и бывшие канцелярские чиновники. Понятно, что от этих лиц нельзя требовать того высокого уровня нравственного развития и честности, без которых отправление полицейской службы невозможно». В Петербурге один околоточный надзиратель оказался убийцей; там же недавно один дежурный дворник сознался в зверском предумышленном убийстве с целью грабежа. Впрочем, и состав высших чинов столичной полиции, по-видимому, не огражден достаточно от проникновения в него личностей весьма сомнительной нравственности, судя, например, по характеристике бывшего участкового пристава Мироновича, сделанной в обвинительном акте по делу об убийстве Сарры Беккер, в котором, между прочим, указывается и на то обстоятельство, что обличитель Мироновича был выслан из Петербурга, Миронович же после 15-летней службы в полиции подал в отставку по собственному желанию.

Относительно улучшения порядка замещения полицейских должностей, в 1879 г. в С.-Петербурге частным распоряжением градоначальника введены были, для получения мест пристава, его помощника и околоточного надзирателя, испытания в знакомстве с полицейскими законами. Но в данном случае речь идет об одном только Петербурге, в остальных же местах, по-прежнему, можно сделаться полицейским, не имея никакого не только специального образования, но даже и общего.

Для увеличения содержания чинов городовой полиции жалели средства казначейства и пытались быть щедрыми на счет средств городского управления, которое, в свою очередь, не получая от полиции желаемой суммы благоустройства и безопасности, всячески противилось и противится этой щедрости, отпуская требуемые суммы только как бы с боя. Неуместная скупость одной стороны и вынужденное противодействие другой стороны привели правительство к установлению натуральной повинности в форме полицейской службы, т. е. правительство вернулось к тому именно, что само же осудило, приступая к реформе городской полиции.

Относительно особых прав, преимуществ и наград, связанных с полицейской службой, кроме постановлений, на которые указано уже выше и которые или имеют слишком ничтожное значение или находят себе только местное применение, издано было еще несколько узаконений о вознаграждении чинов полиции за исполнение каких-либо добавочных обязанностей[20]. Т. е. никаких существенных, целесообразных изменений в данном случае сделано не было, так что к полицейской службе по-прежнему могут привлечь только поиски за куском насущного хлеба, а не почет и вообще высокое служебное положение.

Учреждением при некоторых полициях особых судов, на правах судов полковых, и включением в компетенцию совещательного присутствия при с. – петербургском градоначальнике дел о предании суду чинов полиции за преступления по должности, вопрос о судебной ответственности полиции не изменился ни на одну йоту, вследствие чего по-прежнему, не без успеха и в большей части случаев совершенно безнаказанно, полиция, чувствуя себя виновною, сама же возбуждает судебное преследование против потерпевших от нее лиц, т. е. выступает обвинительницей тогда, когда при нормальных условиях она должна была бы быть обвиняемой.

Существенное изменение произошло только в количестве чинов полиции – оно возросло до весьма внушительных размеров. Возрастание это совершилось не столько за счет учреждения в некоторых городах новых специальных полиций, сколько от увеличения полицейских штатов вообще. Но, кроме того, вообще власть полиции чрезвычайно усилена и централизованна, что, разумеется, ввиду указанных условий, не могло не сопровождаться существенным ущербом общим условиям политико-гражданской свободы.

Следовательно и в данном случае цель не была достигнута, и в настоящее время отовсюду слышатся серьезные нарекания не только на городские полиции вообще, но даже и на столичные полиции, на которые обращено было особенное внимание правительства и которые снабжены бульшими материальными средствами. Относительно столичной полиции указывается в особенности на чрезмерное обременение приставов, их помощников и околоточных такой работой, которая прямого отношения к полицейским обязанностям не имеет. Хотя в Петербурге существует несколько специальных полиций (речная, сыскная, секретная, пригородная, военная, обывательская, дворцовая), тем не менее начало специализации полицейских обязанностей выдержано весьма слабо. Власть начальников в отношении к подчиненным не приноровлена к особому характеру и значению полицейской службы, вследствие чего в одних случаях она чрезмерна, а в других недостаточна. Вообще же стеснения, причиняемые этой многолюдной полицией, не соответствуют приносимой ею пользе.

2. Уездная полиция

Реформа низшей уездной полиции: сельские старосты, волостные старшины, сотские, земская стража, урядники. Реформа уездной полиции вообще. Оценка этой реформы.

Начало реформе уездной полиции положено в 1861 г., когда в Положении 19 февраля определены были обязанности волостных старшин и сельских старост, не только как распорядителей и представителей сельскохозяйственных и сословных интересов крестьянских обществ, но и как органов волостной и сельской полиции, т. е. полиции общественной. Значит и здесь реформа была начата снизу, с т. н. низшей полиции.

Впоследствии полицейские обязанности этих новых должностных лиц были неоднократно подтверждаемы и, по исполнению их, волостные старшины поставлены были в полную зависимость от исправников, снабженных значительною дисциплинарной властью[21]; а в законе 15 декабря 1862 г. к составу нижних чинов уездной полиции отнесены сотские и десятские, о которых упоминается и в положении 19 февраля. В том же законе министру внутренних дел предоставлено ввести повсеместно уездные конные полицейские команды[22], причем комплектование этих команд нижними чинами военного ведомства опиралось на то общее начало, допускаемое нашим законодательством, по которому военные чины и команды назначаются не только на военные потребности, но, в известных случаях, и на гражданские полицейские надобности (как то: ночные обходы, патрули, экзекуции, отряжение военной силы в случае беспорядков). Такого рода команды, под названием земской стражи, введены в 1866 г. в 10 губерниях Царства Польского, одновременно с преобразованием губ. и уездного управления в этом крае[23]. Эта стража оказалась, по отзывам администрации, «вполне надежной полицейской силой, правильно организованной, действующей во всех отношениях с замечательным успехом, верно понимающей и строго исполняющей многосторонние обязанности, на нее возложенные, снискавшей уважение и доверие местного населения»[24]. В 1868 г. вводится, в виде опыта, в Юго-Западном крае 9 команд конных полицейских объездчиков, впоследствии упраздненных, а в 1873 г. в 6 северо-западных губерниях учреждены были, в виде временной меры, вызванной политическими условиями, жандармские уездные команды, состав которых изменялся в зависимости от изменения положения края. Наконец, как бы заключительным актом в законодательной деятельности по данному предмету явилось временное положение 9 июня 1878 г. о полицейских урядниках, как органах уездной полиции вообще, причем 20 июля того же года урядникам дана была инструкция[25]. Урядники должны исполнять полицейские обязанности, надзирать за действиями сотских и десятских, равно как руководить ими, причем они имеют право давать приказания также волостным старшинам и сельским старостам. Урядники распределяются по участкам уезда и они должны следить за проявлением каких бы то ни было действий и толков, направленных против правительства и к подрыву в обществе доброй нравственности и прав собственности. Они производят первоначальные дознания; им же поручается ближайший надзор за соблюдением, в пределах вверенного им участка, правил относительно общественного благоустройства и благочиния.

Уже при самом учреждении общественной полиции, в лице волостных старшин и сельских старост, указывалось на затруднительность определить сколько-нибудь правильно и целесообразно соотношение между этими новыми должностными лицами, с одной стороны, и сотскими – с другой. В Положении 19 февраля сказано, что сотский может передавать старшине или старосте только приказания местной полиции и не имеет права вмешиваться в дела волостного и сельского управления, но может требовать их содействия к исполнению предписаний полиции и задержанию преступников или подозрительных людей. В этом случае сельские и волостные начальства обязаны исполнять требования сотских и оказывать им надлежащую помощь, равно как и сотские обязаны содействовать сельским и волостным начальствам в исполнении их полицейских обязанностей и сохранении порядка. Но то же Положение поручило сельским старостам почти те же полицейские обязанности, которые исполняются сотскими и десятскими и, при отсутствии надлежащих границ между полицейской властью тех и других, происходит на деле или поглощение одной власти другою, или взаимные пререкания, разрешающиеся полным бездействием с той и другой стороны; причем в позднейшее время старосты и старшины, утратив значение самостоятельных органов полиции, превратились постепенно в лиц, состоящих почти в полном и бесконтрольном подчинении у исправников и становых; сотские же и десятские, в свою очередь, оказались настолько несостоятельными для исполнения множества крайне разнообразных и сложных полицейских обязанностей, возложенных на них, что превратились в простых рассыльных и стойщиков, состоящих на послугах у становых приставов и исправников. Что же касается новейшего института урядников, то он вызвал против себя почти единодушное порицание, приведшее наконец к постановке вопроса об упразднении этой должности. Указывалось, между прочим, на то, что урядники несут, в сущности, те же обязанности, какие возложены законом на десятских и сотских, потому что других полицейских обязанностей нет. Обязанности урядников, в общем, даже ограниченнее, эже полицейских обязанностей старост и волостных старшин. Между тем, права урядников не только несравненно шире прав сельских и мирских властей, но имеют даже значение прав чрезвычайных, стоящих выше прав становых и исправников. В инструкции этим чинам уездной полиции, между прочим, сказано, что если урядник сам лично или через кого-либо узнает о каких-либо противозаконных и преступных действиях, совершаемых в чужом, хотя бы и весьма отдаленном от места его службы участке, то он отнюдь не должен оставлять его без внимания, а обязан разузнать, по возможности, подробно и обстоятельно – кто, где и в чем именно обвиняется, и сведения эти тотчас же представить своему становому приставу. Урядники непосредственно сносятся не только со всеми чинами полицейского ведомства и следственной части, но и с прокурорским надзором. И такого-то рода чрезвычайными полномочиями пользуются, по большей части, необразованные и невежественные лица, вступление которых в полицейскую службу не обусловливается ровно никаким цензом, между тем как при учреждении института урядников ссылались главнейшим образом на существующую в Царстве Польском земскую стражу, удовлетворительное состояние коей сама же администрация мотивировала теми именно условиями, которые не нашли себе ни малейшего применения ко вновь созданному, дорогостоящему и более вредному, чем полезному, институту урядников.

Согласно с этими несомненными недостатками низшей уездной полиции, одни указывали на необходимость, освободив волостных старшин и сельских старост от лежащих на них полицейских обязанностей, организовать на целесообразных началах одну общую казенную уездную полицию, которая отличалась бы не столько количеством, сколько качеством своих органов[26]; другие же полагали более правильных и целесообразным возвращение к проведенному в Положении 19 февраля принципу общественной, народной полиции, не выдержавшему натиска враждебных ему элементов, чему в значительной степени содействовало само же законодательство, изменившее этому принципу[27]. Вообще же указывалось на то, что улучшение полиции не могло и не может быть достигнуто соревнованием между органами общественной и казенной полиции и увеличением числа нижних полицейских чинов, вследствие чего и оказалось возможным даже столь анормальное явление, что замена дореформенной, вотчинной, частной полиции полицией общественно-государственной дала не положительные результаты, а отрицательные.

Реформа не ограничилась низшей уездной полицией; она распространилась и на всю уездную полицию вообще.

Временными правилами 25 декабря 1862 г. о преобразовании полиции[28] соединены были городская и земская полиции в одно уездное полицейское управление, в видах того, чтобы установлением единства полицейской власти в городе и в уезде доставить полиции более средств к быстроте и своевременности распоряжений, а также уменьшить во многих случаях напрасную переписку и замедление дел, происходившие единственно от раздробления полицейской власти.

Согласно с этими временными правилами, уездное полицейское управление составляют:

а) уездный исправник (вместо земского исправника)[29];

б) помощник исправника;

в) общее присутствие уездного полицейского управления и

г) временные его отделения.

Общее присутствие уездного полицейского управления, под председательством исправника, состоит из его помощника и заседателей от сословий. Ведению этого присутствия должны подлежать, между прочим, дела о принятии чрезвычайных мер к исполнению законов и к восстановлению порядка, спокойствия и безопасности, независимо от распоряжений, возлагаемых в случаях особой спешности на исправника[30]. Впредь до преобразования судебной части, тому же присутствию вверены: а) дела по бесспорным частным взысканиям, ущербам, самовольным завладениям и по судебно-полицейскому разбирательству проступков; б) рассмотрение поступающих в полицейское управление дознаний.

Этот первый значительный шаг к преобразованию уездной полиции сопровождался затем весьма важной реформой, произведенной введением в 1864 г. положения о земских учреждениях, в силу которого от уездной полиции отошли дела хозяйственно-распорядительные и остались за ней только дела административно-полицейские. Затем, учреждением в 1874 г. уездных по крестьянским делам присутствий и уездных по воинской повинности присутствий как бы заключилась реформа уездного управления и уездной полиции. Учреждение первого из названных присутствий в местностях, где введено было земство, сопровождалось упразднением мировых посредников, функции которых отошли отчасти к этим присутствиям, отчасти к общим полицейским, судебным и нотариальным учреждениям. На уездного исправника, независимо от лежащих на нем общих полицейских обязанностей, возложено было: а) попечение об исправном поступлении податей, выкупных платежей и принятие указанных законом мер для взыскания; б) взыскание по просьбам помещиков оброков и выкупных платежей; в) утверждение в должности полевых и лесных сторожей, выдача им блях для ношения на груди, удаление их от должности; г) разрешение заключать в тюрьму лиц, удаляемых из общества в случае покушения на побег. Что же касается уездного по воинской повинности присутствия, то исправник входит в состав его в качестве члена и несет соответствующие этому званию обязанности.

Уже при самом введении временных правил 1862 г. указывалось на неправильность одинакового определения предметов занятий как уездной, так и городской полиции. Кроме того, применение коллегиального порядка для решения дел признано было в отношении к полиции нецелесообразным. Наконец, указывалось еще и на то, что новым законом несколько изменена организация полиции, но по-прежнему в этом учреждении беспорядочно совмещены административные, полицейские и исполнительные функции, при отсутствии какого-либо объединяющего начала и при полной обособленности должности исправника. Говорили, что от полицейского чиновника требуют по-прежнему, что бы он был одновременно:

1) постоянным стражем против всех и всего, что в мирной жизни государства может нарушить спокойствие, здравие, личную и имущественную безопасность как общества в целом, так и отдельных его членов;

2) санитаром;

3) химиком;

4) архитектором;

5) цензором;

6) прокурором;

7) постоянным помощником судебного следователя;

8) судебным приставом;

9) рассыльным;

10) сборщиком податей;

11) акцизным надзирателем;

12) агентом разных ведомств;

13) исполнителем предписаний как высшего, так и губернского начальства;

14) земским хозяином;

15) блюстителем нравственности.

О значении для уездной полиции введения земских учреждений сказано будет ниже, в соответствующем месте, что же касается уездных по крестьянским делам присутствий, то, подобно институту урядников, они вызвали против себя всеобщий ропот, причем мольбы крестьян об упразднении этого учреждения проникли даже и в печать. Во всяком случае учреждение как этого присутствия, так и присутствия по воинской повинности привело к усилению власти исправников и к усложнению их чисто административных обязанностей, что никоим образом не могло входить в задачи законодательства, стремившегося, с одной стороны, специализировать полицейские обязанности в видах наилучшего исполнения их, с другой – уравновесить власть органов суда, полиции и администрации. Превращение исправника в маленького губернатора не входило и не могло входить в задачи реформенного законодательства.

Вообще, для улучшения уездной полиции законодательство применило те же средства, которые испытаны были и на городской полиции. Стремление улучшить порядок комплектования уездной полиции обнаружилось в отмене выборного начала в применении к исправникам и в правилах образования полицейской и земской стражи. Относительно новых условий для поступления на полицейскую службу, только для исправников есть указание, что вообще для занятия этой должности необходимо получить среднее образование. Кроме того, согласно ст. 506, 510 и 686 1 ч. II т. свод. зак. «при канцелярии губернатора или губернском правлении могут числиться для испытания способностей и употребления по усмотрению кандидаты на полицейские места и желающие поступить к должностям по городской и уездной полиции. Кандидаты на полицейские места, по истечении четырехмесячного испытания, если дотоле не будут утверждены в штатных должностях, отчисляются от канцелярии губернатора или губернского правления». Следовательно, одного лишь четырехмесячного испытания, независимо от установления какого-либо иного ценза, считается достаточным для замещения полицейских должностей. Для увеличения содержания чинов уездной полиции сделано было столь мало, что, сравнительно, положение городской полиции в этом отношении может показаться даже удовлетворительным[31]. Относительно дарования каких-либо особых прав, преимуществ и наград, связанных с тяжелой и ответственной полицейской службой, не издано было ровно никаких постановлений, равно как и вопрос о судебной ответственности принципиально не подвергся никаким таким изменениям, которые ослабили бы благоусмотрение начальства и усилили бы гарантии для граждан. Как бы в противоположность этому, замечается чрезвычайное напряжение законодательной деятельности для увеличения личного состава полиции и ради этого увеличиваются штаты, учреждаются новые должности, множится число уездов, станов, приставств и т. д. Но особенное внимание в этом отношении уделено было, несомненно, урядникам. Число этих новых чинов уездной полиции, возросшее в 1879 г. до 5.109 человек, увеличено было в этом году еще на 550 человек, а затем учреждаются все новые и новые урядничества, причем дело доходит даже до того, что частным лицам (помещикам) и частным промышленникам (заводским и фабричным администрациям) разрешается содержать своих урядников, т. е. правительство возвращается к системе особого рода частной, как бы вотчинной, полиции, несравненно худшей и более опасной, чем та вотчинная полиция, с устранением которой начата была реформа уездной полиции.

3. Губернская полиция

Закон 1865 г. о Губернских Правлениях. Узаконения о власти губернаторов и генерал-губернаторов. Соотношение между земскими и правительственными органами. Результаты.

Независимо от учреждения губернских по крестьянским делам присутствий и губернских акцизных управлений, не имевших прямого отношения к преобразованию губернской полиции, существенная реформа этой полиции произведена была в 1864 г. Положением о земских учреждениях, значительно сократившим задачи полиции по благоустройству, а 8 июня 1865 г. последовала реформа губернского правления, названная временной, до полного преобразования этого учреждения. Согласно с новым законом, губернское правление, врачебная управа, губернский комитет соединены, под председательством начальника губернии, в одно общее управление, именуемое губернским и имеющее значение высшего административного правительственного места в губернии. Общее присутствие губернского правления составляется из губернатора, как председателя[32], вице-губернатора[33], советника, губернского врачебного инспектора, губернского инженера, губернского архитектора и асессоров, причем губернатор, вице-губернатор, советник и асессоры заседают по всем делам, остальные же члены только при обсуждении вопросов их ведомства. Дела, производимые в губернском правлении, разделены на судные и административные.

К судным делам относятся:

а) отдача под суд чиновников;

б) дела по наказаниям за кормчество, порубку лесов и пристанодержательство;

в) вопросы о подсудности;

г) вопросы по сомнению в законах;

д) наложение денежных взысканий за упущения по службе в возмещение убытков казны и частных лиц;

е) отрешение от должности канцелярских чиновников.

В том же законе определена власть губернатора, но в следующем году, 22 июля, издано было по тому же предмету дополнительное узаконение, в силу которого власть губернаторов значительно усилилась, причем подтверждены были постановления, предоставлявшие начальникам губерний особые полномочия в чрезвычайных случаях[34]. По этому закону губернатор есть вообще начальник губернии, которому все должностные лица и учреждения в губернии обязаны подчинением и уважением и должны, по его требованию, давать ему объяснения; он имеет право производить ревизии во всякое время; при назначении и перемещении должностных лиц администрации он дает свое согласие или несогласие, имея в виду степень благонадежности данного лица; назначение и представление к наградам идет через него. Губернатору предоставляется, между прочим, право закрывать общества, клубы, артели, собрания, в видах благосостояния и безопасности, доводя об этом до сведения министра внутренних дел[35].

13 июля 1876 г. появляется новый закон, в силу которого власть губернаторов усиливается еще новым правом, а именно: им предоставлено издавать в пределах своего ведомства обязательные постановления, имеющие в виду общественный порядок, безопасность и благочиние, виновные же в неисполнении этих распоряжений отвечают по ст.29 уст. о наказ., нал. мировыми судьями. С этого же года появляется целый ряд узаконений, направленных к чрезвычайному усилению власти генерал-губернаторов и губернаторов, которое, казалось доведено было до небывалых размеров указом 5 апреля 1879 г., когда назначены были временные генерал-губернаторы в С.-Петербурге, Харькове и Одессе.

Этим указом, независимо от чрезвычайной судебно-полицейской власти, на которую мы укажем ниже, генерал-губернаторам предоставлены следующие особые права:

а) генерал-губернаторам подчиняются губернии и смежные места, по указанию;

б) все решительно места, не исключая и учебных заведений, подчиняются генерал-губернаторам так, как будто объявлено военное положение;

в) генерал-губернаторы могут принимать все вообще меры, которые по местным обстоятельствам они признают нужными, в видах безопасности и порядка. После этого судебно-полицейская власть генерал-губернаторов была расширена еще больше, до такой степени, что, в сущности, граница между судебной и административно-полицейской сферами как бы растаяла, завися не столько от закона, сколько от благоусмотрения высших органов центральной власти.

В том же году:

а) предоставлено постоянным генерал-губернаторам: московскому, варшавскому и киевскому, а также временным генерал-губернаторам распространять действие указа 5 апреля на губернии, входящие в состав местных военных округов;

б) губернаторы уполномочены удалять от должности по земским и городским учреждениям тех лиц, которые будут признаны ими неблагонадежными;

в) действие указа 5 апреля распространено на Владимирскую, Нижегородскую, Черниговскую, Полтавскую, Курскую, Орловскую и Воронежскую губернии, а Ярославская, Тверская и Костромская губернии подчинены московскому генерал-губернатору.

В 1880 г. чрезвычайная полицейская власть генерал-губернаторов как бы централизуется в учрежденной тогда Верховной распорядительной комиссии, причем главному начальнику этой комиссии даны были почти неограниченные полномочия, близкие к диктатуре. В законе об учреждении этой комиссии сказано, что в видах объединения всех властей для борьбы с нарушителями спокойствия:

1) предоставляются главному начальнику Верховной распорядительной комиссии права главноначальствующего в С.-Петербурге и окрестностях с непосредственным подчинением ему с. – петербургского градоначальника;

2) ему принадлежит ведение и направление дел по государственным преступлениям в С.-Петербурге и С.-Петербургском округе;

3) ему же принадлежит верховное направление всех дел по всем другим местностям Российской Империи;

4) все требования его немедленно исполняются всеми местными начальниками, генерал-губернаторами, губернаторами, градоначальниками и вообще всеми ведомствами, не исключая и военного;

5) все ведомства обязаны ему своим содействие;

6) он испрашивает непосредственно у Е. И. В. повеления и указы;

7) вообще он принимает все меры для охранения государственного порядка и спокойствия, как в С.-Петербурге, так и в других местностях Империи;

8) меры и распоряжения его должны быть принимаемы и исполняемы всеми и отменить их может только Император.

Должность с. – петербургского генерал-губернатора упраздняется. В том же году главному начальнику комиссии подчинено было III Отделение собственной Е. И. В. канцелярии, равно как и отдельный корпус жандармов, с представлением главному начальнику прав шефа. Но через несколько месяцев, 6 августа, Верховная распорядительная комиссия была закрыта, с передачей дел ее в министерство внутренних дел, причем упразднено было также III Отделение собственной Е. И. В. канцелярии, с передачей дел его в образованный при министерстве внутренних дел особый департамент государственной полиции, а заведование отдельным корпусом жандармов перешло к министру внутренних дел, на правах шефа. В следующем году, 14 августа, издано Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, в котором все чрезвычайные права главноначальствующих, генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников, исправников и полицмейстеров сведены вместе.

К каким же результатам привели все эти узаконения, которые касались управления и полиции в губернии и которыми как бы венчалась реформа полиции уездной? Об уездной полиции было уже сказано выше, в дополнение же к сказанному приведем удачную характеристику уездного управления, сделанную профессором Градовским. «Еще в 1859 г., – говорит он, – при образовании комиссии о местных учреждениях, ей были указаны две как бы совершенно различные задачи. Именно ее работы были разделены на два отдела: к первому отнесено составление проектов об устройстве учреждений административно-полицейских; ко второму – составление таких же проектов об устройстве учреждений хозяйственно-распорядительных. Такое разделение казалось весьма естественным и вытекающим из существа дела. Но в действительности, как показывает ежегодный опыт, нет почти ни одной хозяйственной задачи, которая могла бы быть осуществлена без мер административно-полицейских и, наоборот, нет административной задачи, которая не имела бы хозяйственной подкладки и не была бы, так или иначе, связана с хозяйственными пользами и нуждами местности. Функции административно-полицейские и хозяйственно-распорядительные суть, в сущности, две стороны одного и того же дела, и при разделении их ни одна не осуществляется как следует. Этого мало. Вследствие разделения означенных функций, законодательству нашему не удалось достигнуть того, к чему оно стремилось: отделить административно-полицейские дела от хозяйственно-распорядительных. Разделяя учреждения, оно оставляло в прежнем смешении дела и призывало к их ведению эти разделенные учреждения, не имея, однако, возможности определить истинную компетенцию тех и других. Земским учреждениям предоставлено попечение о народном здравии, но та же обязанность возлагается и на полицию; дорожная часть вверена земству, но и на полицию возлагается непосредственное наблюдение за выполнением дорожной повинности и самые меры исполнения ее; земствам предоставлено издание разных правил относительно пожарной части, но те же обязанности возлагаются и на полицию и т. д. Долговременный опыт показал, что конечный результат указанных выше разделений приводит к разновластию, безвластию и бездействию. Ведомства препираются, а дело стоит. Мы не видим на месте никакого объединительного и руководящего начала, будь это начало правительственное или земское. По закону, ввиду неотмеченных наказов и уставов, все-таки полиция правит уездом и она отвечает за его безопасность и благосостояние, но по закону же администрация уезда вверена земству, за которым однако не признаются права правительственных установлений».

Относительно же губернского управления, внимание печати и общества скоро обращено было на отсутствие сколько-нибудь правильного соотношения между правительственным и земским элементами. Указывали на то, что земству вверено множество, даже, может быть, слишком много предметов, не снабдив его сколько-нибудь достаточной властью для достижения своей задачи и не поставив его в сколько-нибудь целесообразное положение по отношению к правительству, так что прежние многочисленные приказы, правления, комиссии и комитеты, хозяйственно-распорядительные дела которых отошли к земству, пользовались большей властью. Как выразился проф. Градовский, «в руках правительственных мест и лиц (губернаторов, губернского правления и полиции) осталась власть без компетенции; в руках земских учреждений сосредоточилась компетенция без власти». Вследствие этого «правительственные учреждения, оставшиеся при nudum jus власти, в ее отвлеченном понятии, часто грустят о компетенции, ушедшей из их рук и, не давая себе точного отчета в происшедшей перемене, часто говорят о необходимости усиления власти; земские же учреждения, чувствуя, что они действуют без авторитета и, опять-таки не догадываясь, в чем дело, твердят о необходимости расширения их компетенции». Таким образом, общественное и правительственное начало в губернском управлении оказались не солидарными, как это следовало бы желать и ожидать, а противоположными и даже враждебными, согласно с чем и полиция, как учреждение правительственное, стала в отношении к земству в ложное положение. «Когда полиция выступает в роли правительствующего учреждения, она возбуждает против себя нарекания и неудовольствие; когда земство пробует выступить в роли административной, оно встречается с указаниями на свой хозяйственный характер». Полиция очутилась обособленной, независимой от администрации, если включить в понятие о последней и земские органы управления; земство же, хотя в законе сказано, что оно действует самостоятельно в кругу вверенных ему дел, однако этой самостоятельностью не пользуется. В результате же огромное множество задач так называемой полиции благосостояния, отпав от полиции и перейдя в руки безвластного и несамостоятельного земства, оказалось чуть ли не в худшем положении, чем это было в некоторых местах до реформы, когда эту часть ведали органы правительственные и помещики; тесный же и весьма ограниченный круг задач так называемой полиции безопасности, в самом узком смысле этого слова, остался в руках полиции, снабженной небывало интенсивной властью и совершенно очищенной от каких-либо общественных и земских элементов[36], причем граница между полицией и юстицией, принципиально установленная самим законодательством, была нарушена чрезвычайным расширением судебно-полицейской власти полиции и администрации, дисциплинарная власть полицейских начальников доведена была до высшего пункта, судебная ответственность полиции, как гарантия для граждан, не подверглась никаким изменениям к лучшему, зависимое и безвластное положение общественных и земских органов сделалось еще более зависимым и безвластным. Словом, в результате получилась даже не административная централизация, а полицейская, т. е. та именно централизация, господство которой всегда и везде, сопровождаясь застоем, апатией, отсутствием частной и общественной инициативы и общим неопределенным неудовольствием, приводило в конечном результате к тому, что полиция сама же пресыщалась своим многовластием, приложимым больше к людям, чем к делу, границы которого специализированы и сужены до точки.

4. Жандармская полиция и военная сила

Железно-дорожная жандармская полиция. Положение 1867 г. о корпусе жандармов. Упразднение III Отделения собственной Е. И. В. канцелярии и оценка этой реформы. Различие между сыскной и тайной полициями. Расширение компетенции и усиление власти жандармской полиции. Увеличение личного состава жандармской полиции. Узаконения о призвании полицией военной силы и о вооруженном принуждении. Оценка результатов.

Военная полиция или жандармерия, как предмет законодательной деятельности, занимает в полном собрании законов за прошлое царствование первенствующее место по чрезвычайному изобилию постановлений, касавшихся этого предмета.

Первое узаконение, сюда относящееся, издано было в 1861 г. и имело целью учреждение жандармской полиции на железной дороге, после чего следует длинный ряд постановлений всё о той же железно-дорожной жандармской полиции, что, разумеется, объясняется быстрым и частым возникновением всё новых и новых рельсовых путей. Подробное определение прав и обязанностей этой юной полиции и порядка подчиненности ее сделано было в 1866 г., причем на жандармские полицейские управления железных дорог возложено исполнять:

а) обязанности наружной полиции и наблюдательные;

б) предписания министерства путей сообщения;

в) приказания ж.-д. инспекции.

Затем, начиная с 1869 г., следует постоянное увеличение штата ж.-д. жандармских полицейских управлений. Кроме того, на некоторых ж.-д. станциях учреждены были особые чины общей (не жандармской) полиции – полицейские надзиратели, а 13 мая 1881 г. учреждена была должность полицейского инспектора ж. д. для обеспечения порядка и безопасности на ж. д. на случай Высочайших путешествий.

Относительно общей жандармерии первое узаконение прошлого царствования касается учреждения в 1863 г. жандармской полиции в западных губерниях: Минской, Ковенской, Виленской, Гродненской, Витебской и Могилевской; а затем, после определения в 1865 г. порядка комплектования жандармов, 9 сентября 1867 г. было издано Положение о корпусе жандармов. На основании этого Положения весь корпус жандармом состоит из следующих частей:

1) главное управление;

2) окружные управления – Варшавское, Кавказское и Сибирское;

3) губернские жандармские управления;

4) уездные жандармские управления в Варшавском округе и северо-западных губерниях;

5) С.-Петербургский и Московский дивизионы;

6) тринадцать конных команд в различных городах;

7) жандармские полицейские управления железных дорог;

8) наблюдательный состав.

Все управления и части находятся в исключительном ведении шефа: по строевой части – через начальника штаба корпуса жандармов, а по наблюдательной – через III Отделение собственной Е. И. В. канцелярии. В военно-судном отношении шеф пользуется правами и властью командующих войсками в военных округах. Состоящий при шефе начальник штаба пользуется властью таких же начальников в военных округах. Губернские жандармские управления заведуются губернскими жандармскими начальниками, избираемыми шефом; они пользуются правами полковых командиров. Уездные жандармские управления находятся под наблюдением управлений губернских. Те и другие управления несут главным образом обязанности наблюдательные; по приглашению местных властей они принимают участие в восстановлении нарушенного спокойствия; по собственной же инициативе они восстанавливают нарушенное спокойствие и вообще выполняют обязанности полиции за отсутствием последней. Жандармские команды и дивизионы употребляются:

а) при приведении в исполнение правительственных распоряжений и судебных приговоров в случае надобности;

б) при преследовании разбойников и рассеянии запрещенных скопищ;

в) при усмирении буйства и восстановлении нарушенного порядка;

г) при поимке и преследовании лиц с запрещенными, тайно провозимыми товарами;

д) для препровождения важных преступников;

е) для сохранения порядка на парадах войск, народных гуляниях, разных публичных съездах, ярмарках, похоронах и проч.

Бульшая часть последующих узаконений имела целью увеличение штата жандармских управлений и производство некоторых изменений в управлении корпусом жандармов. Увеличение штата, начавшееся с 1867 г., делало необыкновенные успехи и по этому предмету издано было чрезвычайно много постановлений, тогда как, наоборот, только по исключению встречаются отдельные постановления, касающиеся упразднения каких-либо жандармских учреждений. В 1870 г. последовало преобразование Кавказского жандармского округа таким образом, что окружное управление упразднено, а дела его перешли к центральному жандармскому управлению в Империи; кавказские жандармы поставлены в те же служебные отношения к местной администрации, как и во всей Империи; штат корпуса жандармов увеличен[37]. В том же году чины наблюдательного состава корпуса жандармов переименованы в дополнительный штат губ. жандармских управлений, а в следующем году учреждены должности товарища шефа жандармов и главного начальника III Отделения.

В 1873 г. последовало изменение некоторых статей Положения о корпусе жандармов: должность помощника начальника штаба упразднена и обязанности его возложены на начальника штаба; о товарище шефа жандармов постановлено, что он назначается Императором и на обязанности его лежит инспектирование всех частей жандармского управления по поручению шефа. Но через 2 года делается опять новое изменение в том же Положении: учреждена новая должность помощника начальника штаба, одновременно с упразднением должностей одного старшего адъютанта штаба и начальника архива, причем корпусу жандармов присвоено наименование отдельного корпуса; в следующем же году упразднены должности помощников секретарей в канцелярии шефа жандармов и при начальнике III Отделения. В 1876 г., по случаю войны, сформированы кадровые жандармские команды при войсках для исполнения полицейских обязанностей.

Вскоре после учреждения Верховной распорядительной комиссии, в 1880 г., главному начальнику ее временно подчинено было III Отделение, а затем то же сделано было и относительно отдельного корпуса жандармов. Но в том же году, после закрытия комиссии, прекратилось независимое, самостоятельное существование III Отделения и дела его переданы министерству внутренних дел, в котором два полицейских департамента соединены были в одно учреждение-департамент государственной полиции, входящий в состав того же министерства. В 1881 г. учреждено жандармское управление в С.-Петербурге, но через 2 года управление это упразднили, с передачей дел в управление губернское. Затем, в 1882 и 1883 гг. издано было три узаконения, которыми завершилась реформа III Отделения. По закону 25 июня 1882 г. права и обязанности по управлению корпусом жандармов распределены между министром внутренних дел, как шефом этого корпуса, таким образом:

1) министр есть главноначальствующий над всеми управлениями и частями корпуса, за исключением жандармских кадровых команд при военных округах;

2) ему принадлежит высшее руководство деятельностью чинов корпуса по обнаружению и исследованию преступлений;

3) один из товарищей министра, будучи командиром отдельного корпуса жандармов, пользуется правами и властью, присвоенными командующим войсками военных округов;

4) от командира зависят назначения на должности жандармских штаб – и обер-офицеров, кроме дивизионных командиров;

5) от него же зависят перемещения и

6) лица, состоящие на основании штата главного управления корпуса жандармов в различных должностях при шефе, перечисляются в те же должности при командире отдельного корпуса жандармов.

В том же году дана инструкция товарищу министра внутренних дел, заведующему государственной полицией и состоящему командиром отдельного корпуса жандармов. По этой инструкции:

1) департамент государственной полиции и с. – петербургский обер-полицмейстер состоят в непосредственном подчинении товарища министра, заведующего государственной полицией;

2) ему же, как ответственному распорядителю всех учреждений, призванных к предупреждению и пресечению государственных преступлений, подчиняются в этом отношении прочие обер-полицмейстеры, равно как по тому же предмету ему принадлежит руководство деятельностью губернаторов и градоначальников;

3) по управлению департаментом заведующий государственной полицией разрешает собственной властью все вопросы, разрешаемые по учреждению министерств властью министра;

4) товарищ министра, заведующий государственной полицией, председательствует в особом совещании, образованном на основании ст.34 Положения о государственной охране, и разрешает все вопросы, возникающие при осуществлении гласного полицейского надзора, устанавливаемого в порядке ст.1 Положения об этом надзоре;

5) он же есть распорядитель всех кредитов, ассигнуемых министерству внутренних дел по управлению полицией;

6) он дает заключения по существу поступающих в министерство внутренних дел производств по делам о государственных преступлениях во всех тех случаях, в которых право это существующими узаконениями предоставлено министру внутренних дел и шефу жандармов;

7) ему принадлежит высший надзор за всеми местами заключения, предназначенными для содержания под стражей государственных преступников и лиц, обвиняемых в государственных преступлениях;

8) по всем вопросам, подлежащим его решению, он сносится со всеми правительственными местами и лицами непосредственно.

18 февраля 1883 г. судебный отдел, состоявший при министерстве внутренних дел, включен в состав департамента государственной полиции; происхождение же этого отдела было следующее: при упразднении III Отделения юрисконсультские части, состоявшие при шефе жандармов, были также упразднены, дела же, ведавшиеся ими, переданы вновь организованному при министерстве внутренних дел особому судебному отделу, т. е. оставалось еще некоторое обособление тайно-полицейских дел от общей полиции, причем дела эти ведались как бы особым учреждением.

Чтобы правильно оценить значение этой реформы, необходимо выяснить различие между так называемой сыскной и тайной полициями вообще, определить их соотношение и указать на условия, которыми должно быть обставлено существование этих учреждений в общем строе полиции. Сыскная полиция имеет обязанностью раскрытие (розыск) всех вообще преступлений, тогда как тайная полиция занимается только розыском преступлений политических. Черта общая обеих этих полиций заключается в том, что, в отличие от явной полиции, они производят свой розыск тайно, в качестве тайных агентов общей полиции. Говоря о сыскной полиции вообще, нельзя не признать необходимости ее для более успешной деятельности общей полиции в деле предупреждения, пресечения и обнаружения преступлений, а потому учреждение это существует во всех государствах, но в России она не имеет значения общегосударственного учреждения, так как эта полиция существует пока только в столицах и в некоторых больших городах.

Необходимые условия, которым должна удовлетворять хорошо организованная сыскная полиция, сводятся к следующему:

1) образование главных агентов этой полиции из органов общей полиции, всецело посвятивших себя полицейской службе и обнаруживших достаточные опытность и склонность к сыскной деятельности;

2) выбор добавочных агентов, т. е. так называемых шпионов или сыщиков в ограниченном числе, и сколь возможно разборчиво, безусловно избегая порочных людей;

3) органы эти отнюдь не должны пользоваться принудительною властью – например, правом на личное задержание, обыск и т. п., – ограничиваясь исключительно только тайным розыском, а когда нужно прибегнуть к принуждению, то агенты сыскной полиции обращаются за содействием к полиции явной, снабженной соответствующей принудительной властью;

4) поручение заведывания этой полицией особому опытному начальнику, подчиненному, однако, общему начальнику всей полиции вообще, и

5) слияние сыскной полиции с общей так, что обе они составляют одно органическое целое.

19 мая 1871 г. были утверждены правила о порядке действий чинов корпуса жандармов по исследованию преступлений. По этим правилам:

1) учрежденная в 1862 г. следственная комиссия по делам о государственных преступлениях упразднена;

2) жандармские чины производят дознания по политическим преступлениям;

3) полиция обязана немедленно сообщать не только прокурорскому надзору, но еще и жандармскому начальнику о всех преступлениях, имеющих малейшие признаки преступлений государственных;

4) жандармерия имеет право принять все меры, если это окажется нужным, чтобы предупредить уничтожение следов преступления и пресечь подозреваемому способы уклониться от следствия и суда;

5) лицам, производящим дознания о государственных преступлениях, губернаторы и вообще все присутственные места и должностные лица оказывают содействие, полиция же исполняет все законные требования;

6) лица, производящие дознание, имеют право делать осмотры, освидетельствования, обыски и выемки;

7) всякое дознание о политических преступлениях представляется министру юстиции, который, по соглашению с шефом жандармов, делает надлежащее распоряжение.

Как бы в дополнение к этому 7 июня 1872 г. издан закон о суде над государственными преступниками и о производстве дознаний по порядку, определенному 19 мая 1871 г.; закон 16 июня 1880 г. о распространении тех же правил на местности Восточной и Западной Сибири, а также на область Уральскую и Тургайскую; жандармерии предоставлено во всякое время посещать фабрики и заводы, 30 октября 1878 г. законом определено право жандармерии на осмотр и выемку корреспонденции частных лиц. В 1878 г. последовало узаконение о том, что чины отдельного корпуса жандармов, при встрече ими вооруженного сопротивления во время исполнения своих служебных обязанностей, признаются за военный караул.

Относительно жандармерии, в особенности, законодательство предполагало достигнуть улучшения этого учреждения увеличением личного состава и усилением компетенции и власти. Выше было уже указано на необычное множество постановлений, направленных именно к тому. В результате получилось то, что избранные средства сделались целью: улучшения жандармерии не воспоследовало[38], увеличение же личного состава этой полиции и чрезвычайное расширение ее власти и компетенции являются фактом несомненным, но едва ли вообще желательным и согласующимся с предначертаниями и стремлениями реформенного законодательства. И здесь мы встречаемся с полицейской централизацией небывалой интенсивности.

Постановления о жандармерии, как военной полиции, восполняются постановлениями о действии военной силы по призыву полиции и администрации. Уже в Высочайшем повелении от 25 марта 1859 г. выяснено было, что при разработке проекта наказа полиции следовало различать в определении обязанностей уездного исправника деятельность его в обыкновенное время и в чрезвычайных случаях. Во втором отношении следовало, пересмотрев до того времени существовавшие законы о чрезвычайных мерах, принимаемых в случаях нарушения общественного порядка, точно определить случаи, когда уездная полицейская власть должна была пользоваться чрезвычайными правами и полномочиями, и в чем именно они будут состоять. Кроме того, следовало предоставить право губернаторам командировать чиновников с особенными полномочиями в случаях нарушения общественного спокойствия, донося о том министру внутренних дел; в известных же случаях губернатор мог действовать именем Императора. Первый наиболее полный закон, изданный во исполнение вышеуказанных предначертаний 4 сентября 1861 г., носит название наставления военным начальникам в случаях употребления войск для усмирения народных волнений и беспорядков[39]. В силу этого закона, все войска, по требованию начальников губерний и уездов[40], принимают участие в подавлении беспорядков. Воинские начальники только выполняют требования полиции; согласно с этим, оружие может быть употреблено в действие только по требованию полиции и не иначе как после троекратного предупреждения толпы чиновником полиции, что «оружие будет употреблено в действие». Воинские начальники сами распоряжаются всеми действиями только тогда, когда городничий или исправник будут в плену. Без указания полиции и троекратного предупреждения оружие может быть употреблено в действие только тогда, когда бунтовщики нападают на войско, когда, вследствие насилия со стороны бунтующих, кому-либо угрожает опасность лишиться жизни. Войска, находящиеся в карауле, обходах, патрулях тогда только употребляют оружие в действие, когда делают нападение на караул, когда оказывается сопротивление с угрозой, когда сопротивляются отдать оружие, когда делают покушение к захвату оружия.

Таким образом восполнен был один существенный пробел в нашем законодательстве о полиции – выработалось нечто подобное французскому закону прошлого столетия о полицейском вооруженном принуждении. Вообще подобного рода законы всегда и везде были продуктом тревожного времени и, собственно говоря, с реформенной деятельностью они ничего общего не имеют. Однако, некоторой неполнотой вышеуказанного постановления о действии военной силы вызвана была необходимость в издании в 1877 нового закона о призыве войск для содействия гражданским властям. По этому закону войска призываются в следующих случаях:

I) а) при церковных торжествах, ярмарках, торгах, народных гуляньях;

б) для сопровождения казенного имущества;

в) при народных бедствиях: пожарах, наводнениях;

г) для сопровождения арестантов;

д) для поимки зажигателей, разбойников, грабителей, которые могут оказать вооруженное сопротивление;

II) при преследовании партий контрабандистов, вооруженных и многочисленных;

III) в случаях, законом установленных:

а) для караулов;

б) для присутствия при исполнении судебных приговоров;

в) для содействия судебным властям. Право призыва войск принадлежит: ревизующим сенаторам, генерал-губернаторам, губернаторам, градоначальникам, исправникам и полицмейстерам, председателям судебных мест и судебным следователям.

Требование войск должно быть письменное, с указанием цели призыва. Призванными войсками распоряжается лично военный начальник, гражданские же власти делают им только указания. При народных беспорядках определение времени употребления оружия в действие зависит от гражданских властей, которые непременно обязаны предварить бушующую толпу, что, после троекратного сигнала на трубе, горне или барабане, оружие будет употреблено в действие. Без предварения оружие может быть употреблено в действие только тогда:

а) когда будет сделано нападение на войско;

б) когда нужно быстрым движением спасти жизнь лиц, подвергающихся насилию.

Военные действия прекращаются, по усмотрению военной власти, когда беспорядки будут прекращены. С этого времени охранение общественного порядка снова переходит исключительно к местным гражданским властям. Как необходимое дополнение к этому, несомненно, весьма обстоятельному закону, изданы были 10 октября 1879 г. правила об употреблении оружия полицейскими жандармскими чинами[41].

По этим правилам оружие может быть употреблено в действие чинами полиции жандармерии в следующих случаях:

1) когда на них произведено вооруженное нападение;

2) когда нападение было не вооруженное, но совершенное несколькими лицами и другого способа отразить это нападение не было;

3) для обороны других лиц от нападения;

4) при задержании преступников, когда они будут препятствовать этому насильственными действиями, или когда невозможно будет преследовать или настигнуть убегающих;

5) при побеге арестантов, когда нельзя настигнуть их или когда они оказывают сопротивление насильственными действиями.

Об употреблении в дело оружия должно быть немедленно доложено ближайшему начальству. В случаях призыва полицейских и жандармских команд для восстановления порядка должны быть соблюдаемы следующие правила:

1) время, когда следует приступить к действию оружием, определяет полицейское начальство, распоряжающееся на месте беспорядков;

2) к действию оружием можно приступить только после троекратного предупреждения об этом;

3) без предварения бушующей толпы можно употребить оружие в дело только тогда, когда надо отразить произведенное нападение, или когда надо спасти жизнь лиц, подвергшихся насилию со стороны бунтовщиков.

Смертоубийства, совершенные при действии оружием полицией, жандармерией и военной силой, не вменяются в вину.

И здесь мы встречаемся с восполнением в нашем законодательстве существенного пробела, заключавшегося в недостаточности дореформенных постановлений о праве вооруженного принуждения со стороны полиции, но не следует упускать из виду, что, как мы указали выше, самая необходимость восполнения этого пробела вызвана была, главнейшим образом, существенным изменением в вооружении полиции. Лучшей общей полицией считается вообще полиция не вооруженная, но раз она вооружена с головы до ног не только холодным, но и огнестрельным оружием, то употребление в действие этого оружия должно быть тотчас же нормировано законом, а потому закон 1879 г. нельзя не назвать законом запоздалым, имея в виду, что новое оружие дано было в 1859 г.

5. Ответственность полиции

Значение судебной ответственности полиции. Ответственность полиции перед начальством и лицами судебного ведомства. Оценка значения этой ответственности. Гражданская и уголовная судебная ответственность полиции по жалобам частных лиц. Оценка.

О дореформенной ответственности полиции мы говорили уже в нашем историческом очерке этого учреждения[42]. Эта ответственность никого не удовлетворяла и, как доказала практика, цели своей не достигала, а потому с самого начала реформенной эпохи речь шла об установлении системы так называемой судебно-исковой ответственности полиции, как она практикуется в настоящее время во всех культурных государствах Европы и Америки. Высказывалось желание, чтобы полиция, будучи снабжена достаточной властью для удовлетворительного исполнения возложенных на нее задач, была ответственна не только перед начальством своим, но и перед теми гражданами, права которых она нарушит противозаконными и произвольными действиями, т. е. чтобы граждане имели право в таких случаях обращаться непосредственно в суд, а не только к начальству виновного[43], причем указывалось, что, считая даже почему-либо опасным или преждевременным установление такого порядка ответственности для всех должностных лиц вообще, в отношении к полиции, ввиду особого характера ее власти и особого значения вверенных ей задач, применение судебно-исковой системы ответственности может быть только выгодным для самой же полиции.

Выгоды эти следующие:

1) контроль над действиями полиции, столь трудный для одного правительства, будет облегчен содействием граждан;

2) в действиях ее устранен будет произвол, вследствие чего

3) выиграют условия гражданской или общей безопасности[44];

4) полиции реже придется встречать сопротивление или скрытое противодействие, а потому

5) личный состав полиции может быть значительно сокращен;

6) в действиях полиции будет отсутствовать тот одиозный элемент, в силу которого действия эти не подлежат публичному обсуждению;

7) полиция приобретет себе то уважение, которое для нее столь необходимо, чтобы действовать успешно и чтобы привлечь к полицейской службе достойных лиц, и

8) слово «полиция» утратит в общественном мнении свое отрицательное значение, выражая собой понятие о строгой законности, а не о произволе и угнетении.

Спрашивается, в какой же мере существующий порядок ответственности удовлетворяет этим указаниям? Кроме ответственности по жалобам частных (потерпевших) лиц[45] и кроме ответственности по их инициативе или перед непосредственным начальством[46] и полковым судом, где он существует, по Судебным уставам полиция ответственна еще перед председателями судов, мировыми судьями, судебными следователями и прокурорами, так как на нее возложены теми же уставами некоторые судебно-полицейские обязанности.

Относительно председателей судов, полиция, согласно ст.311 Устава уголовного судопроизводства, ответственна наравне с судебными приставами, при исполнении обязанности последних. По ст.53 указанного Устава, в случае неисполнения полицией обязанностей, возложенных на нее по производству дел у мировых судей, последним предоставляется делать полицейским чинам предостережения, а о важных с их стороны упущениях сообщать прокурору или его товарищу. На основании статей 485–487 того же Устава, полицейские чины за упущения и беспорядки по следственной части привлекаются к ответственности прокурором, который или предостерегает неисправных лиц или предлагает действия их на рассмотрение надлежащего суда. Если суд признает вину незначительной, то о вынесении виновному замечания или выговора сообщает непосредственному начальству; в случае же важных упущений суд предоставляет прокурору войти в сношение с начальством обвиняемого о предании его законной ответственности, согласно с заключением суда о свойстве и степени их. Когда между прокурором и начальством последует разномыслие, то дело поступает или в губернское правление или в соединенное присутствие первого и кассационного департаментов Сената, в зависимости от класса должности обвиняемого[47]. В случаях, когда в преступлении вместе с должностными участвовали и частные лица, когда с обвиняемого требуется вознаграждение за вред и убытки, причиненные его действиями, и когда должностное лицо обвиняется в таком преступлении по должности, которое по закону влечет за собой лишение всех прав состояния или же потерю всех особенных, лично и по состоянию присвоенных виновному прав и преимуществ, – тогда требуется производство предварительного следствия через судебного следователя, а начальству обвиняемого предоставляется командировать к следствию своего чиновника. Следствие, по окончании его, представляется прокурору того суда, коему обвиняемый подсуден, а от него, при его заключении о дальнейшем направлении дела, передается начальству обвиняемого. Если начальство, вопреки мнению прокурора, признает, что обвиняемый не подлежит судебной ответственности, то возникшее разномыслие, как указано выше, разрешается губернским правлением или Сенатом.

Таким образом полиция поставлена была под двоякий надзор – начальства и некоторых органов судебного ведомства. Мировые судьи и прокуроры могут делать предостережения, имеющие значение легчайшей меры дисциплинарного взыскания, которая стоит ниже замечания и не ведет ни к каким определенным законным последствиям, как и замечание[48]. Собственно же судебно-уголовная ответственность полиции не подверглась какому-либо принципиальному изменению, оставшись в сильнейшей зависимости от начальства, снабженного, кроме того, огромной дисциплинарной властью в отношении к подчиненным. Тем не менее такое решение капитальнейшего вопроса об ответственности полиции не удовлетворило ни полицию, ни суд[49].

Полиция и администрация указывали, что в данном случае не следует упускать из виду, что по буквальному смыслу ст.1316 Устава гр. суд. предостережения, объявляемые в смысле осуждения известного рода действий, могут подать повод к начатию иска об ущербах и убытках, причиненных частным лицам, обществу или казне, а потому, принимая в соображение те последствия, с коими это может быть сопряжено для виновного, вина которого нередко состоит только в том, что он ревностно исполнял приказания начальства, – следовало бы, применяясь к статьям 284–288 Устава уг. суд., предоставить чинам полиции право обжалования по инстанциям, а затем предоставить им же, если они подвергнутся взысканию со стороны судебного ведомства, и на этом основании привлечены будут к ответственности за убытки, в порядке суда гражданского, просить о предании их суду уголовному, с тем, чтобы в таком случае иск гражданский был приостановлен до окончания суда уголовного. Затем указывалось, что, независимо от вышеприведенных статей, определяющих ответственность полиции перед судебными органами, независимо также от того, что по новым узаконениям полицейские органы сделались более исполнителями приказаний судебной власти, нежели административной, крайнее подчинение полиции судебному ведомству выражается, главнейшим образом, в совершенной невозможности для полиции, на случай обвинения со стороны судебных мест и лиц в неисполнительности или в каких-либо других противозаконных действиях, опровергнуть или даже устранить эти обвинения. Непосредственное начальство полиции, определяющее и увольняющее чинов ее, обязано подчиниться безусловно постановлению суда о наложении административного взыскания на чинов полиции, равно как принимать в соображение заключение его о привлечении тех чинов к ответственности по суду, потому что, например, хотя полицейским чиновникам предоставляется право изъявлять неудовольствие на приговоры мировых судей, представляя их товарищу прокурора, но так как от последнего вполне зависит, предъявить ли отзыв мировому же судье или оставить его без последствий, то, несомненно, что, при принципе возвышения судебной власти, товарищ прокурора может действовать всегда именно последним способом, вследствие чего полицейские чины лишены будут возможности оправдываться. Наконец, относительно возложенного на прокуроров надзора, министерство внутренних дел развивало ту мысль, что, «вникая ближе в существо сих обязанностей и самого надзора и соображая при этом указания продолжительного опыта, можно, кажется, заключить безошибочно, что, с одной стороны, означенные обязанности имеют преимущественно значение чисто бюрократическое, которое, не принося существенной пользы делу, усложняет только переписку и нередко возбуждает пререкания между властями; с другой же стороны, самый надзор, состоящий в отрицательном праве протеста или предложения, которые могут быть оставлены без последствий и в губернии, и в министерстве юстиции, очевидно, не достигает своей цели и потому не имеет никакого практического значения. Таким образом в губернии является двойственный надзор двух самостоятельных властей – прокурора и губернатора», а потому министерство внутренних дел полагало более целесообразным, устранив прокуроров от надзора над полицией, возвысить власть губернаторов, причем делалась ссылка на недовольство правительства существующим порядком и на то, что во Франции надзор этот принадлежит префектам, в Пруссии – обер-президентам, в Австрии – штатгальтерам. Судебное же ведомство, в свою очередь, и несравненно более основательно, ссылаясь на пример западноевропейских законодательств, роптало на Судебные уставы, что они не захотели поставить органы полицейские в подчинение органам судебной власти, вследствие чего получилась полная разобщенность как деятельности, так и интересов тех и других.

Относительно частных лиц, потерпевших от неправильных действий полиции, в Судебных уставах, в ст. 1316 Устава гр. суд., постановлено было, что все должностные лица, в случае причинения их нерадением, неосмотрительностью или медленностью убытков частным лицам, могут быть привлекаемы к судебной ответственности. По поводу этой статьи министерство внутренних дел полагало, что вопрос о наличии нерадения, неосмотрительности или медленности должен подлежать предварительному обсуждению высшего в губернии начальства, так как действия, которыми нанесен убыток частному лицу, могли быть вызваны распоряжением начальства обвиняемого, а потому и преследование перед судом не могло бы доставить должного удовлетворения потерпевшему. Против же всякого излишнего снисхождения потерпевшие лица имеют достаточно обеспечения а праве обжалования. Но Государственный Совет рассуждал по поводу той же статьи следующим образом: «Не подлежит сомнению, что действия сих чинов бывают весьма часто принудительные, и что чины эти во многих случаях находятся в необходимости действовать не по одному указанию закона, а по инструкции и даже по словесному приказанию своего начальства. Точно в такой же мере не подлежит сомнению, что никакое административное начальство не имеет права давать подчиненным инструкции или словесные приказания на совершение действий, недозволенных законом или причиняющих частному лицу вред или убытки. По сему, для того, чтобы всякое должностное лицо административного ведомства действовало в пределах законности и не только само не делало бы распоряжений противозаконных, но и не уполномочивало бы подчиненные себе лица на распоряжения, в чем-либо нарушающие права частных лиц, необходимо, чтобы все распоряжения чинов администрации подлежали рассмотрению в случае принесения на них жалоб со стороны тех, чьи права теми распоряжениями нарушаются. Чтобы такое рассмотрение было беспристрастным и привело к справедливому разрешению, необходимо предоставить оное не самому административному начальству, по предписанию или инструкции которого действовало административное лицо и которое поэтому не может быть судьей в своем деле, а суду, и притом суду в особом присутствии, в котором, кроме чинов судебных, участвовали бы и чины администрации для того, чтобы обсуждение распоряжения административного лица могло происходить и с полным беспристрастием, при уравнительном участии элементов судебного и административного, и с полным знанием свойств сделанного административными лицами распоряжения… Когда жалобы на административных чинов стали бы рассматриваться начальством, число подаваемых жалоб не только не могло бы от того уменьшиться, но скорее увеличилось бы, ибо отказ непосредственного начальства повлек бы новые жалобы высшему начальству и т. д.» Вообще же Государственный Совет пришел к тому заключению, что «по коренным гражданским законам и по тем началам, по которым, согласно воле Государя Императора, должна быть произведена судебная реформа, предъявление исков к должностным лицам о вознаграждении за причиненные их действиями вред или убытки должно зависеть лишь от усмотрения лица, понесшего вред или убытки; отступления же от этого порядка не могут быть допускаемы».

Так определена ответственность полиции в порядке суда гражданского; что же касается уголовной ответственности чинов полиции, то Судебные уставы оставили в полной силе прежнее коренное правило нашего законодательства, на основании которого предание суду должностных лиц за упущения и преступления по службе во всяком случае зависит от начальства. Поэтому ответственность полиции вообще оказалась нормированной таким образом, что она служит не столько к обеспечению правильности действий полиции, сколько к еще большему усилению и без того уже непомерной власти высшего полицейского начальства, вследствие чего, как мы указывали уже однажды по поводу вопроса об ответственности администрации вообще, нередко органы полиции изображают собой как бы двуликих субъектов, одно лицо которых, обращенное к начальству, запечатлено страхом и раболепием, другое же лицо, обращенное к гражданину и обществу, выражает дерзость и пренебрежение. В результате же, как это все знают или чувствуют, наша чрезвычайно многочисленная и пестрая полиция, снабженная огромной властью, не стоит на высоте своей задачи, в ущерб своему достоинству и условиям общей безопасности.

Заключение

В первом отделе нашего исследования, после предисловия, мы указали как на те цели, которые имелись в виду при реформе полиции, так отчасти и на избранные для этого средства. Следующий отдел посвящен был исследованию, в какой мере избранные средства были выдержаны в отношении к городской, уездной, губернской и жандармской полициям, и в какой мере достигнуты были намеченные цели, причем вопрос об ответственности полиции рассмотрен был особо. В том и другом случае получился ответ безусловно отрицательный. Внутренняя политика, касавшаяся предмета нашего исследования, отличалась замечательной, чуть ли не беспримерной неустойчивостью, знаменующейся резкими переходами к радикально противоположным началам; цели же оказываются, в большей части случаев, не только не достигнутыми, но, кроме того, искаженными самым прискорбным образом до такой степени, что поступательное движение, прогрессивное начало делаются неуловимыми в густом тумане непримиримых противоречий и внутренней политики «от случая к случаю».

Этот ответ, как результат научного исследования, вполне совпадает с таким же ответом, к которому приведено было правительство исследованием практики и который дважды формулирован был официально: при назначении сенаторской ревизии в 1880 г. и при учреждении так называемой Кахановской комиссии. Тем более в таком ответе, имея в виду, что он касается оценки результатов реформенной деятельности, нельзя не видеть явления необычайного, чрезвычайно знаменательного в истории вообще, в истории же полиции – в особенности. Искать объяснения этому явлению, как это делали и делают некоторые, в афоризмах, что «слишком поспешный опаздывает так же, как и слишком медленный», или что «стремясь к лучшему, часто губим мы и хорошее», по меньшей мере, ненаучно, так как вместо объяснения предлагается одно только голое порицание, нисколько не содействующее раскрытию тех именно внутренних и внешних причин, которые привели к отрицательному результату, формулированному в данном отрицательном ответе.

Внутренние причины явились прямым порождением тех условий, при которых разрабатывались все реформы прошлого царствования. Нет и не было никогда реформ совершенных, а потому не только не удивительно, а совершенно естественно, что в быстро следовавшие одно за другим реформенные законоположения вкрались более или менее существенные ошибки, которые обусловливались, с одной стороны, бюрократическим порядком разработки большей части этих законоположений, с другой – явным и тайным противодействием со стороны тех лиц и общественных групп, интересы которых существенно затрагивались этими реформами, или же – независимо от интересов и вообще своекорыстных видов – взгляды которых не согласовались с началами, положенными в основании реформ, так как при одинаковом стремлении к добру можно резко расходиться в выборе средств для достижения общей цели. Влияние этих чреватых последствиями условий было, разумеется, весьма различно, но во всяком случае ими порождены те погрешности, которые с самого начала выразились в реформах и которые заключались в неудачных компромиссах, отступлениях от основных начал, непрактичности некоторых законоположений, смешении разнородных принципов, неравномерности разработки частей и т. п. Отрицательное воздействие этих погрешностей, конечно, неизбежно до тех пор, пока они остаются незамеченными и не устраненными; но в настоящее время, благодаря энергическим усилиям единичных лиц, общества и правительства, погрешности эти найдены, на них указано и отчасти изысканы средства для устранения их. Поэтому, упомянув только о существовании этих внутренних причин, мы пройдем их мимо, а остановимся на причинах второй категории – на причинах внешних, тем более, что воздействие их, будучи более интенсивным и экстенсивным, оказывает на реформы наиболее пагубное влияние, до такой степени, что от реформ могут остаться только принципы, парящие над жизнью, но не проникающие в нее; а так как принципы эти были облечены в форму закона, то всё более и более отступающая от них практика окрашивается всё гуще и гуще оттенком незакономерности. Отсюда неизбежные неудовольствие, шатание, резкие противоречия и нетерпеливая погоня за лучшим, не изведав еще хорошего…

В числе внешних причин, т. е. не в самих реформах заключающихся, первенствующее место принадлежит, несомненно, тому самому явлению, господством которого с удивительной последовательностью ознаменовывается всё историческое развитие русской полиции, начиная с момента возникновения ее в 1718 г. и кончая началом эпохи реформ. Явление это заключается в признании за полицией значения не столько учреждения с определенной задачей[50], сколько известной формы действия, которой приписывается такое огромное положительное значение, что, с одной стороны, ей постоянно отдается предпочтение перед всеми другими формами действия, с другой же – на нее уполномочивается возможно большее число органов не только полиции, но и администрации и даже судебного ведомства. Полицейскому предупреждению и пресечению и, в особенности, полицейской репрессии неизменно отдается преимущество перед всеми другими средствами борьбы со злом, и чем интенсивнее зло, тем большее значение придается полицейской форме действия – именно полицейской, а не судебной или какой-либо другой, причем вера в безусловную целесообразность этой формы и во все преимущества ее до того незыблема, что никакие указания опыта не могут поколебать ее. Обнаруживается зло: тотчас же ему противопоставляется полицейская форма действия – полицейские предупреждение и пресечение и полицейская репрессия; зло не исчезает, а усиливается: усиливается та же форма действия; зло делается еще интенсивнее и экстенсивнее: то же делается и с полицейской формой действия и т. д., как бы упуская из виду, что есть еще другие, несравненно более действенные и менее опасные средства борьбы со злом, и что самое усиление последнего могло быть вызвано именно преимущественным применением этого обоюдоострого орудия борьбы.

[…]

Указанное резкое и неотступное предпочтение, оказываемое полицейской форме действия перед всеми другими средствами борьбы со злом, разумеется, не могло остаться безрезультатным и не отразиться на общих ходе дел и на развитии реформ, требовавших, в особенности на первых порах, особенно бережного отношения к ним. Результат же этот в данную эпоху, как и во все предшествующие, был отрицательный, так как от полиции требовали и требуют большего, чем она может дать. Правительство тщетно возлагает свои упования на полицейскую практику, бессильную оправдать эти упования, полиция же должна рано или поздно сознать свое неловкое положение пигмея, которому поручают двигать каменные горы. Бессилие пигмеев приходиться возмещать увеличением личного состава их и снабжением их тяжеловесным оружием, которое нередко бывает им не по силам. В данном случае как бы упускается из виду, что против зла можно бороться не одними только отрицательными мерами, но и положительными, и что в числе первых из них полицейские меры суть не только не единственные, но даже и не главнейшие. При оценке практического значения полицейской формы действия следовало бы вспоминать иногда о той палке, о которой пишет в своих мемуарах Гейне, что хотя она была желтой, но когда ею били, то она оставляла на теле следы сине-багровые. Полицейская форма действия обладает совершенно таким же свойством, а потому пользование ею требует значительной осторожности, тем более, что в данном случае удары наносятся всему общественному организму, врачевание которого одной лишь полицейской омнипотенцией, не только не приноровленной, но даже прямо враждебной успешному росту этого организма, не менее ошибочно и опасно, чем врачевание физического организма, при заведомом невнимании к гигиене, одними лишь героическими средствами.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

Положение и значение 1-го департамента правительствующего сената, в качестве высшего в империи административного судилища, было как бы упущено из виду судебной реформой, не коснувшейся этого чрезвычайно важного судебно-административного учреждения.

Вернуться

2

Сенатор Я. А. Соловьев свидетельствует в своих интересных записках о крестьянском деле в 1858–1859 гг. о том сильном возбуждении общественного внимания, которое вызвано было всяческими предложениями об уездных управлении и полиции.

Вернуться

3

Преобразование полиции снизу, с уезда, предпринято было правительством после предварительного обсуждения вопроса о том, в какой мере такое преобразование выполнимо до реформы губернских учреждений? На этот вопрос последовал утвердительный ответ, с указанием, между прочим, на опыт: уездная полиция была преобразована в 1838 г., а губернское правление – в 1845 г. Лица, решавшие этот вопрос, полагали, что скорее трудно сделать наоборот, равно как невозможно преобразование полиции без реформы судебной части, и обратно.

Вернуться

4

Не отрицая необходимости сосредоточения личной власти в полиции больше, нежели в прочих частях администрации, некоторые полагали однако, что и тут коллегиальный элемент может быть не бесполезен, и в деле полиции следовало бы воспользоваться общественными силами и частью даже выборным началом, так как «не надо упускать из виду то важное соображение, что полиция существует и в интересе общества вообще и каждого частного лица в особенности, и что учреждается она для оказания им в нужных случаях защиты и исполнения их законных требований».

Вернуться

5

До какой степени преимущественное внимание к данному вопросу было основательно, можно судить, например, по следующему факту: Ростовская городская дума, по просьбе самих жителей, сознавших весь вред для них от полицейских неурядиц, предоставила им избрать из своей среды старшин и на них возложила обязанность наблюдать за общественным порядком. Такое распоряжение думы генерал-губернатор оставил, в виде временной меры, впредь до полного устройства в г. Ростове полицейского управления.

Вернуться

6

Раньше еще указывалось на пользу замены вольнонаемных письмоводителей у становых приставов канцелярскими служителями, в видах привлечения к исполнению этих обязанностей людей более достаточных и образованных. Кроме того, указывалось на то, что вольнонаемные письмоводители не могут служить благонадежными помощниками, «так как они не имеют распорядительной власти и, не пользуясь правами государственной службы, не несут никакой законной ответственности. В случае смерти, болезни или отпуска станового пристава не имеется лиц для командирования к исправлению его должности. Поэтому еще лучше дать становым штатных помощников».

Вернуться

7

Как уже упомянуто было выше, могилевский губернатор Беклемишев называл сотских «отребьем всего населения»; в менее резкой форме, но также неодобрительно, отозвались об этих должностных лицах уездной полиции псковский губернатор граф Пален и мн. др. В другой записке также указывалось, что сельское население смотрит на эту должность как на тягостную повинность. Сознавая, что с нею сопряжены хлопоты, ответственность перед начальством и упущения в хозяйстве, крестьяне выбирают в сотские не лучших и достаточных людей, а, напротив, худших хозяев, неисправных плательщиков, часто бездомных пройдох. «И вот, эти-то люди, неграмотные, нетрезвые и неимущие, являются не только непосредственными и единственными исполнителями приказаний становых приставов, но и ближайшими на местах представителями полицейской власти, охраняющей общественный порядок и предупреждающей преступления».

Вернуться

8

Прежде не было надобности в таких избирательных собраниях, так как «сотский назначается почти везде тем же порядком, каким отправляется всякая натуральная повинность; притом выбор, если и случался, то обыкновенно производился только жителями очередного селения сотни, а прочие в нем не участвовали, да и не имели охоты участвовать».

Вернуться

9

Кроме того, неоднократно подвергались изменению обмундирование и вооружение нижних полицейских чинов, причем отменены были уродливые и крайне непрактичные алебарды, входившие в состав вооружения «будочников».

Вернуться

10

По поводу вопроса о вычетах из жалованья 15 декабря 1882 г. было сделано противоречащее этому постановление, в котором околоточные надзиратели, служащие по вольному найму, приравнены к лицам, состоящим на частной, а не на государственной службе.

Вернуться

11

Домохозяева обязаны были снабдить дежурных дворников особыми бляхами по установленному образцу. О полицейских обязанностях дежурных дворников выработаны особые правила.

Вернуться

12

В этом же году полиция была вооружена револьверами.

Вернуться

13

За год перед тем начальникам губерний предоставлено было право назначать полицмейстеров и городничих в некоторых городах и тогда же определено во временном наказе полиции право городничих призывать на помощь военную силу.

Вернуться

14

Остальные дела управления генерал-губернатора распределены были таким образом: дела военного ведомства и комендантская часть переданы в управление командующего войсками петербургского военного округа, дела же общего управления – петербургскому губернатору.

Вернуться

15

По штату от 30 декабря 1876 г. столичная сыскная полиция должна состоять из начальника, его помощника, 4-х чиновников, 20 полиц. надз. сыскн., делопроизводителя, его помощника, архивариуса (он же журналист).

Вернуться

16

В следующем году такая же полиция установлена была в Нижнем Новгороде.

Вернуться

17

Наиболее поздно в городах прибалтийских губерний, а именно в 1877 г.

Вернуться

18

О затратах городов на содержание полиции можно судить, например, по следующим данным: из постановления от 29 ноября 1882 г. видно, что г. Киев расходовал на полицию в 1882 г. 117.180 р., г. Харьков – 63.378 р.; в силу же нового постановления г. Киев должен расходовать на тот же предмет 176.480 р., а Харьков – 125.800 р. ежегодно, т. е. в одном случае расход увеличен сразу на 50 %, а в другом на 100 %.

Вернуться

19

Он же заведует врачебно-полицейской частью, судебно-медицинской, фармацевтической и ветеринарной.

Вернуться

20

В 1871 г. издано было постановление о вознаграждении чинов полиции за исполнение ими обязанностей судебных приставов в мировых съездах. В 1872 г. постановлено о выдаче прогонных и суточных полицейским чинам, вызываемым в суд по служебным делам. В том же году издан закон о вознаграждении чинов полиции за приведение в исполнение решений уездных судов и областных правлений в Оренбургском крае и Западной Сибири.

Вернуться

21

Исправник имеет право наложить на волостного старшину штраф до 5 руб. или подвергнуть его аресту на срок до 7 дней.

Вернуться

22

В том же году, 29 мая, учреждена была охранная стража в Тверской области; 3 марта 1862 г. издано положение о Закавказской земской страже, а в 1874 г. учреждается должность инспектора земской стражи в Елизаветпольской губ.

Вернуться

23

Главное начальство и высшее наблюдение над з. стражей вверено наместнику, непосредственное же ведение всех дел з. стражи поручено главному директору правительственной комиссии МВД. В губернии начальствует над з. стражей губернатор, в уезде – уездный начальник, в участке – старший стражник. В 1871 г. определены правила о поставке обывателями подвод для нижних чинов з. стражи.

Вернуться

24

Такой результат достигнут был, по отзывам той же администрации, тем, что: а) губернаторам даны были в помощь штаб-офицеры специально для наблюдения за з. стражей; б) уездные начальники получили помощников по полицейской части исключительно только для постоянного наблюдения за службой стражников; в) желающие поступить в з. стражу подвергаются предварительно испытанию, будучи прикомандированными к этой части; г) письменные обязанности стражников уменьшены до крайней возможности.

Вернуться

25

Одновременно с учреждением урядников последовало упразднение должности тысяцких, конных рассыльных и помощников становых приставов.

Вернуться

26

Сторонники этого взгляда полагали, что исполнение старшинами и старостами полицейских обязанностей является столь же тягостным, как и несоответствующим цели, причем постоянная и непременная солидарность их интересов с интересами обществ делает их еще и ненадежными органами полиции, особенно в случаях неповиновения крестьян. Назначение же еще и сотских из крестьян может поставить помещиков в довольно невыгодное положение.

Вернуться

27

Сторонники этого взгляда указывали на то, как в 1863–1864 гг. крестьяне в губерниях Западного Края, по собственному почину, завели конную стражу и усилили пешую, которая являлась то вооруженной, то невооруженной, и оказалась настолько сильной и деятельной, что, несмотря на чрезвычайные условия, не потребовалось никаких экстраординарных мер для усиления состава уездной полиции.

Вернуться

28

Большая часть важнейших узаконений о полиции носили название временных законов, потому что наступавшие реформы по другим частям управления постепенно изменяли взгляд правительства на вопрос. При опубликовании таких законов правительство всегда предупреждало, что окончательная разработка полицейского вопроса стоит еще впереди и обусловливается теми результатами, к которым дарованные реформы приведут на практике.

Вернуться

29

Еще раньше, в 1860 г., последовало узаконение об увольнении губернаторами неблагонадежных выборных земских исправников и вообще об отмене выборного начала в применении к этой должности. В том же году велено было ассигновать 1 млн. руб. больше ежегодно для улучшения личного состава земской полиции. В 1859 г. упразднены должности корчемных заседателей в земских судах и следственных приставов по пресечению конокрадства.

Вернуться

30

В 1861 г. издан был временный наказ, в дополнение к наказу об учр. полиц. судов в западных губерниях, где на исправников и городничих возлагается, между прочим, обязанность доносить губернатору об особых происшествиях, бунтах и проч., с правом принимать немедленно меры к подавлению беспорядков и призывать на помощь войска.

Вернуться

31

По нормальным штатам 1862 г. исправник получает 1500 р. и квартиру, становой 600 р., квартиру и 500 р. на канцелярию, урядник 350 р. и квартиру.

Вернуться

32

При губернаторе находится особая канцелярия, которая ведает дела: а) по обозрению губернии; б) по составлению отчетов; в) по выдаче подорожных, паспортов и других срочных видов; г) печати; д) по делам, требующим особенной тайны.

Вернуться

33

В 1861 г. издан закон о дозволении вице-губернаторам временно исправлять обязанности губернаторов.

Вернуться

34

В том же году отнесены к ведомству прокуроров, между прочим: а) просмотр постановлений губ. правлений по сомнениям, возникающим в низших присутственных местах, в порядке производства, в подсудности и в самом образе действия и применения; б) право входить в присутственные места и требовать к своему рассмотрению производящиеся в них дела, а также предлагать о восстановлении нарушенного порядка подсудности и пределов власти и т. п.; в) надзор за тюремными местами.

Вернуться

35

В том же году исправникам вменено в обязанность доносить губернатору обо всех беспорядках, принимая в крайних случаях самостоятельно меры чрезвычайные. 13 июня 1867 г. издан закон о правах председателей общественных собраний, причем председатели снабжены этим законом весьма обширной полицейской властью для охранения порядка. В тот же день опубликован закон о том, что отчеты о заседаниях в земских, дворянских, городских, общественных и сословных собраниях – постановления, суждения, прения, речи – печатаются не иначе, как с дозволения губернского начальства.

Вернуться

36

На анормальное положение общественной полиции было уже указано выше, равно как на отмену выборного начала в применении к замещению полицейских должностей.

Вернуться

37

В 1880 г. сформировано было Кубанское областное жанд. управление и к штату губ. жанд. управлений на Кавказе добавлены переводчики. Оклады жандармов кавказских губерний усилены.

Вернуться

38

Одним из сильных доказательств этому может служить весьма распространенное в жандармской среде, в особенности высшей, стремление избегать ношения жандармского мундира. Надо полагать, что в основании такого стремления лежит какая-нибудь серьезная психическая причина, так как эта замена не сопряжена с какими-либо служебными или иными выгодами.

Вернуться

39

В том же году во временном наказе полиции говорится о праве городничих и исправников призывать войска и здесь же указываются правила о предупреждении бунтовщиков относительно того, что будет употреблено в действие оружие.

Вернуться

40

Позднее, 22 июля 1866 г., сделано было как бы дополнительное разъяснение об обязанностях исправников в случае волнений и беспорядков: а) они должны немедленно доносить о них губернаторам и б) в крайних случаях могут самостоятельно принимать чрезвычайные меры, донося о том губернатору.

Вернуться

41

Такого рода узаконение являлось тем более необходимым, что в эпоху реформ существенно изменилось вооружение полиции, в состав которого вошли, между прочим, револьверы – оружие, несомненно, гораздо более опасное и смертоносное, чем забавные дореформенные алебарды будочников.

Вернуться

42

«Юридический вестник» 1884 г., № 11. По прежнему порядку потерпевшие от незаконных действий полиции могли обращаться или к начальству виновного или в суд, который в таком случае все-таки препровождал дело к начальству. Порядок этот, хотя и нецелесообразный, но, несомненно, очень простой, охарактеризован комиссией о преобразовании губернских и уездных учреждений таким образом: по указанию опыта, судебное рассмотрение не ведет ни к каким полезным последствиям и отличается от рассмотрения дела непосредственным начальством полиции только большей медленностью и сложностью форм.

Вернуться

43

Комиссия о преобразовании губернских и уездных учреждений формулировала свой взгляд на этот предмет следующим образом: нельзя не признать, и по теоретическим данным, и на основании практических данных, что единственно надежного охранения и защиты от нарушения частных прав можно искать только в судебной власти.

Вернуться

44

Без сомнения, многочисленный и негодный штат безответственной полиции, снабженной огромной властью, представляет сам по себе весьма серьезную опасность.

Вернуться

45

Позднейшее узаконение по этому предмету находится в Положении об охране, где в ст.27 сказано, что на действия подчиненных главноначальствующему учреждения жалобы могут быть приносимы в порядке подчиненности в двухнедельный срок.

Вернуться

46

В ст.22 Положения об охране сказано, что за бездействие власти при исполнении обязанностей по охранению государственного порядка и общественного спокойствия виновные могут, по определению суда, быть подвергаемы определенным в законе взысканиям не только в высшей мере, но даже одной или двумя степенями выше.

Вернуться

47

Законом 7 марта 1866 г. прокурорам предоставлено, между прочим, право предлагать подлежащим присутственным местам или должностным лицам о назначении следствия, предания суду или о наложении адм. взысканий на служащих. В 1871 г. последовал новый закон о порядке сношений прокурорского надзора с полицией и о напоминании последней относительно выполнения всех законных требований прокурорского надзора.

Вернуться

48

В ст.1201 Устава о службе гражданской сказано, что чиновник, подвергшийся в течение одного года многократным замечаниям, предается суду. Но слово «многократно» имеет значение условное, законом не определенное; толкование же, что здесь речь идет о 3-х замечаниях в течение календарного года, не имеет приложения в данном случае, ибо в соответствующей статье, очевидно, говорится исключительно только о мировых судьях.

Вернуться

49

Комиссия, занимавшаяся приготовительными работами для составления Судебных уставов, руководствовалась при составлении этих статей следующими соображениями: «Имея в виду множества жалоб, которые полиция вызывает своими действиями по судебной части, комиссия сочла долгом обратить внимание на причину этого зла и на средства к его исправлению; из ближайшего соображения практических сведений по этому предмету оказывается, что причина медленности и нерадения полиции заключается преимущественно в безответственности ее, которая происходит главным образом от того, что взысканиям за проступки они подвергаются не иначе, как по усмотрению той административной власти, которой непосредственно подчинены. Такое ненормальное состояние содействия полиции судебному делу комиссия признала необходимым изменить и нашла, что зла этого избежать возможно будет лишь тогда, когда за упущения и противозаконные действия полицейских чинов наложение дисциплинарных взысканий и предание суду будет зависеть непосредственно от власти судебной». Однако вопрос о предании суду решен был иначе, при сохранении прежнего принципа.

Вернуться

50

В нашем исследовании истории русской полиции указано, между прочим, на положение этого учреждения в общем строе управления и на значение этой задачи в общей сумме задач управления. Когда говорится о полиции как об учреждении, то может быть речь только о полиции в теснейшем смысле, как части администрации, входящей в состав последней, ибо полиция в обширном смысле есть понятие отвлеченное, имеющее в настоящее время исключительно только историческое и теоретическое значение, а отнюдь не практическое. Полиция в обширном смысле немыслима в форме учреждения, и всякая попытка к созданию такого учреждения была бы грубой насмешкой над действительностью и указаниями опыта.

Вернуться