В. Ю. Панченко
Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов
Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.2

ББК 67.405

П16

Рецензенты:

Автономов А. С., доктор юридических наук, профессор;

Малько А. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ;

Сырых В. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

Панченко В. Ю.

В монографии рассматриваются теоретические и прикладные проблемы государственных и муниципальных услуг юридического характера (публичных юридических услуг) и юридической помощи, оказываемой органами государственной власти и местного самоуправления (публичной юридической помощи), как форм юридического содействия реализации прав и законных интересов.

Для юристов, работников органов государственной власти и местного самоуправления, преподавателей, аспирантов, студентов и всех заинтересованных читателей.

УДК 349.2

ББК 67.405

© Панченко В. Ю., 2014

© ООО «Проспект», 2014

Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов

Список сокращений

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации

Бюллетень ВС РФ – Бюллетень Верховного суда Российской Федерации

БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

КоАП РФ – Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации

Конституция РФ – Конституция Российской Федерации

НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации

РФ – Российская Федерация

УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации

ФЗ – Федеральный закон

ФКЗ – Федеральный конституционный закон

гл. – глава

доп. – дополнения

изм. – изменения

млн. – миллионов

п. – пункт

подп. – подпункт(ы)

подр. – подробнее

разд. – раздел

ред. – редакции

руб. – рублей

с. – страница

сб. – сборник

см. – смотри

ст. – статья

тыс. – тысяч

т. д. – так далее

т. е. – то есть

т. п. – тому подобное

ч. – часть

Введение

Если какая-то социально-значимая деятельность осуществляется в обществе, значит, она востребована и доступ к ней в любом случае существует. Иными словами, как пелось в известной песне: «Кто ищет – тот всегда найдет!». Другой вопрос: какого рода усилия, в какой степени нужно будет прилагать гражданину для этого.

Не требует доказательств тот факт, что только наличие у гражданина реальной возможности воспользоваться разнообразными юридическими средствами делает последние действенным инструментом правового решения жизненных проблем и, в полной мере фактором, сдерживающим внеправовые, противоправные пути удовлетворения разнообразных экономических, политических и иных интересов.

В монографии под рубрикой публичных форм юридического содействия реализации прав и законных интересов объединены во многом сходные между собой виды правовой деятельности органов публичной власти – государственные и муниципальные услуги и юридическая помощь, оказываемая органами государственной власти и местного самоуправления. Если государственным и муниципальным услугам, повышению их доступности и качества в настоящее время уделяется достаточно серьезное внимание на всех уровнях власти, наблюдается своего рода «правотворческий бум» административных регламентов, устанавливающих порядок их оказания, то публичная юридическая помощь находится пока за рамками внимания субъектов политико-правовой деятельности, что, в свою очередь, не может не сказываться на уровнях ее доступности и качества.

Постановка проблемы юридического содействия реализации прав и законных интересов отличается новизной. Юридическое содействие реализации прав и законных интересов – сложное правовое явление, объединяющее комплекс правовых средств, видов правовой деятельности и ее отдельных функций, способствующих беспрепятственной реализации прав и интересов субъектов права, которое имеет разные формы проявления (адвокатская и нотариальная деятельность, юридическое информирование и консультирование, публичные услуги, отдельные направления контрольно-надзорной деятельности и т. д.).

Своевременность предлагаемого читателю монографического исследования обусловлена противоречием между объективно существующими потребностями социально-правовой практики в условиях модернизации российского общества в формировании и развитии правовых средств общественно-государственной поддержки правовой активности граждан и недостаточностью имеющихся научно-практических разработок соответствующей проблематики. В теории и на практике необходимо выработать научно обоснованное представление о доступности различных форм юридического содействия реализации прав и законных интересов, важнейшими из которых являются публичные юридические услуги и публичная юридическая помощь. Актуальность изучения последних вызвана новизной института публичных услуг для правовой жизни России, неоднозначностью теоретических трактовок понятий, видов и форм. Публичная юридическая помощь до настоящего времени не становилась предметом общетеоретических правовых исследований. Необходимо выработать рекомендации по повышению доступности (информационной, профессиональной, и др.) населению государственных и муниципальных (публичных) услуг юридического характера (публичных юридических услуг) и юридической помощи со стороны органов публичной власти (публичной юридической помощи), факторах, влияющих на нее, а также о системе оценки доступности на основе как можно более объективных критериев, поддающихся измерению.

Различные системы оценки доступности публичных юридических услуг существуют и реализуются в стране¹, однако их анализ позволяет обозначить ряд негативных черт, в частности, излишнюю ориентацию на субъективные оценки граждан, смешение доступности и качества публичных услуг, чрезмерную сложность процедур и алгоритмов сбора первичных данных и самой оценки и пр., которые в своей совокупности создают благодатную почву для тенденциозных интерпретаций, манипуляций с результатами. Принципиально нельзя признать объективной оценку деятельности публичных властных структур самими публичными властными структурами, поскольку она нарушает правовую аксиому «nemo judex in propria causa» (никто не судья в собственном деле).

Все это обусловливает необходимость научного поиска новых и уточнения имеющихся подходов к понятию публичных юридических услуг и публичной юридической помощи.

Особенностью настоящего исследования является совместное рассмотрение разных по содержанию, но очень близких по форме своего осуществления социально-правовых явлений: публичных юридических услуг и публичной юридической помощи. Такое совмещение позволило увидеть преимущества и недостатки в подходах к правовой регламентации и практике обеспечения доступности одной формы юридического содействия реализации прав и законных интересов по отношению к другой, а также уточнить категориальный аппарат юридической науки в отношении рассматриваемых явлений. В качестве задач исследования автор ставит также систематизацию форм и видов публичных юридических услуг и публичной юридической помощи и выработку рекомендаций по совершенствованию их доступности и оценки доступности.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, а также результаты проектных разработок по проблеме доступности правосудия, публичных услуг, юридической помощи; нормативную – федеральные законодательные и иные нормативно-правовые акты, законодательные и иные акты субъектов РФ, относящиеся к организации и осуществлению, публичных юридических услуг и публичной юридической помощи; эмпирическую основу – практика работы государственных и муниципальных органов, оказывающих публичные юридические услуги и публичную юридическую помощь, данные периодической печати, интернет-источников, результаты опросов и иные эмпирические данные.

Реквизиты нормативных правовых и судебных актов (наименование органа, принявшего акт, дата и номер, а в необходимых случаях название акта), которые использованы в настоящей монографии, приводятся как в сносках, так и в самом тексте либо в скобках после соответствующего упоминания с указанием источника его опубликования. Если после реквизитов акта не указан источник опубликования, то соответствующий документ содержится в справочно-правовой системе «КонсультантПлюс», и читатель легко сможет найти этот акт по наименованию органа, дате и номеру. Если не указано иное, то нормативные правовые акты приводятся в той редакции (т. е. с учетом всех действующих изменений и дополнений), в которой они действуют по состоянию на 15 июля 2013 года.

Автор выражает признательность и благодарность рецензентам доктору юридических наук, профессору Алексею Станиславовичу Автономову, доктору юридических наук, профессору, заслуженному деятелю науки РФ Александру Васильевичу Малько, доктору юридических наук, профессору, заслуженному деятелю науки Владимиру Михайловичу Сырыху за высказанные ценные замечания и предложения, которые были учтены при подготовке рукописи.

1. Теоретические вопросы публичных форм юридического содействия реализации прав и законных интересов

1.1. Понятие публичных юридических услуг и публичной юридической помощи как форм юридического содействия реализации прав и законных интересов

Подходы к понятию публичных услуг. Категория «публичные услуги» до 2005 года не была характерной для российской правовой системы, являясь заимствованной из системы правопорядка стран Западной Европы². Как отмечено в литературе, научные дискуссии относительно понятия государственных, муниципальных, публичных услуг, как правило, связаны с тем или иным пониманием «сервисной» концепции государства, получившей широкое распространение в США и ряде стран Западной Европы в 80—90-х гг. прошлого века. Согласно этой концепции смысл и назначение государства заключаются в служении индивиду, и, при ее буквальном толковании, практически любая деятельность государства по взаимодействию с индивидом оказывается государственной услугой, а «сервисное государство» выступает как особая политическая форма организации публичной власти, располагающая специальным аппаратом управления, направленным на оказание публичных услуг индивидам, а также система социально-правовых гарантий достойного жизнеобеспечения человека, его прав и свобод³.

Категория «публичные услуги» объединяет по субъектному признаку (субъекту оказания услуг) государственные и муниципальные услуги. Государственные услуги реализуются от имени государства, муниципальные – от имени муниципального образования. Все они включают в себя самые разнообразные виды действий (выдача паспорта, пособия; регистрация в качестве безработного; регистрация недвижимости; регистрация СМИ; регистрация брака; предоставление субсидий, выписок, справок; информирование; консультирование; рассмотрение обращений; дача разъяснений и т. д.).

Государственное управление по предоставлению публичных услуг рассматривается как комплексное политическое, экономическое, правовое и социальное явление, органично вписывающееся в представления о либеральном правовом государстве (Э. Форстхофф). Сервисная идея развития государственной системы основывается на классической экономической схеме: «производитель услуг – потребитель», где устойчивость и легитимность государственных институтов связана с эффективностью выявления, моделирования и реализации индивидуальных и групповых интересов и потребностей⁴. В «сервисной» организации управления доминирующим показателем эффективности выступает «удовлетворенность потребителей». Для этого обосновывается необходимость использования комплексного подхода к нормированию целей и задач управленческой деятельности (системная взаимосвязь социологических, психологических, административных, экономических, информационных, правовых форм, методов, способов и приемов). Ответственность за жизненное обеспечение и безопасность возлагается на государство, которое призвано гарантировать удовлетворение потребностей и интересов отдельных личностей и их групп⁵.

Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ (в редакции от 28 июля 2012 года) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» впервые комплексно урегулировал правовые взаимоотношения государства и получателей услуг; требования к формированию реестров государственных и муниципальных услуг, административных регламентов, устанавливающих порядок предоставления услуг; требования к созданию информационной системы, обеспечивающей предоставление услуг в электронной форме; основные принципы предоставления услуг, права заявителей и обязанности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги. В этом акте представлены легальные дефиниции понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга», которые выступают родовыми категориями по отношению к публичным юридическим услугам.

Согласно Федеральному закону от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ (в редакции от 28 июля 2012 года) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», государственная услуга – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Муниципальная услуга – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее – орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

Из этих определений следует, что:

– во-первых, по сути, публичные услуги рассматриваются как форма реализации функций публично-правовых образований (государства, его территориальных единиц и муниципальных образований);

– во-вторых, согласно такому подходу публичная услуга – это деятельность по реализации функций органов публично – правовых образований, осуществляемая на основе обращений граждан и организаций в рамках полномочий соответствующих органов власти;

– в-третьих, под публичными услугами понимаются практически любые действия органа публичной власти (а также по его уполномочию иного субъекта – учреждения, организации), которые он обязан выполнить в отношении гражданина или организации, все, на что получатель имеет право при наличии соответствующих условий, что он вправе потребовать от публично-правовых образований по закону⁶.

Уточнение содержания понятия «публичные услуги» является важным отправным моментом исследования публичных юридических услуг как формы юридического содействия реализации прав и законных интересов.

Дать определение того или иного понятия – «определить» в буквальном смысле (например, в польском языке) означает «опред лить», т. е. установить границы его применения⁷.

В литературе высказаны различные точки зрения на определение и признаки публичных, государственных, муниципальных, социальных услуг.

Л. К. Терещенко выделяет следующие признаки публичных услуг:

– обеспечение деятельности общезначимой направленности;

– неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;

– осуществление либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом;

– основанность как на публичной, так и на частной собственности⁸.

Государственные услуги, по мнению Э. В. Талапиной, характеризуются тем, что их предоставление является одной из государственных функций; данные услуги предоставляются в установленных федеральными законами областях – образовании, здравоохранении и др.; их стоимость регулируется государством (они предоставляются безвозмездно или по государственным расценкам), т. е. такие услуги не подчинены законам рынка; субъекты оказания государственных услуг – органы государственной власти, подведомственные им государственные учреждения либо иные организации; субъекты получения услуг (потребители) – граждане и организации⁹.

Под публичной услугой О. В. Симагина понимает все формы взаимодействия государства (муниципалитета) и внешнего окружения (население, бизнес) – как добровольные, так и принудительные. При этом государственные и муниципальные услуги выступают элементами системы публичных услуг, так как направлены на удовлетворение общественно-значимых потребностей определенной части общества. К публичным услугам автор относит все общественно значимые услуги, оказываемые государственными, муниципальными и негосударственными организациями за счет ресурсов бюджетной системы. Для публичной услуги, по мнению О. В. Симагиной, характерны: определенный в соответствии с нормативными актами круг лиц; исключительная общественная значимость социальной сферы как базовой в оказании услуг; выгоды от многих из таких услуг потребляются не тем лицом, которое обратилось за услугой, а совокупностью третьих лиц; ресурсное обеспечение за процесс предоставления услуг возлагается на государственный или местный бюджет¹⁰.

В числе особенностей муниципальных услуг исследователями названы: наличие субъекта регулирования; несовпадение субъекта контроля предоставления услуги с субъектом предоставления услуги; предоставление услуги в пользу третьего лица (признак отчуждаемости); бесперебойность оказания; максимальное приближение к месту проживания человека; наличие местного монополизма¹¹.

В качестве функций муниципальных услуг рассматриваются: удовлетворение потребностей части общества, проживающего на территории определенного муниципального образования, прежде всего, в социальной сфере: образование, культура, здравоохранение, социальная помощь, физическая культура, спорт, отдых; удовлетворение потребностей части общества, проживающего на территории определенного муниципального образования, которые отдельный член данной части общества не может удовлетворить в индивидуальном порядке: водопровод, общественный транспорт, содержание дорог, озеленение и благоустройство, охрана общественного порядка¹².

С. Е. Нарышкин и Т. Я. Хабриева под государственной услугой понимают добровольное или обязательное, в силу закона, взаимодействие физического или юридического лица (клиента) с органом исполнительной власти или его должностным лицом (агентом), в результате которого происходит изменение прав, ресурсов, полномочий клиента¹³.

Муниципальные услуги – услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут определенную ответственность¹⁴. В отличие от государственного регулирования, государственная услуга носит индивидуальный, адресный характер. Именно поэтому создается возможность ее стандартизации, исходя из особенностей (потребностей, характера) клиента. Признаками государственной услуги, по мнению авторов, являются, во-первых, индивидуальный характер предоставления (оказывается конкретному физическому или юридическому лицу), во-вторых, наличие взаимодействия с органом государственной власти¹⁵.

Е. Н. Маланина отличительными признаками публичных услуг считает следующие:

– публичные услуги направлены на удовлетворение общественных интересов (обеспечение общественной безопасности, экономических интересов, конституционного строя и т. д.);

– порядок оказания публичных услуг осуществляется путем государственно-правового регулирования;

– для предоставления публичных услуг разрабатываются и внедряются стандарты их оказания;

– публичные услуги предоставляются специально уполномоченными на то органами и учреждениями неограниченному кругу субъектов¹⁶.

С. А. Кудреватых выделяет следующие подходы к пониманию публичных услуг:

– широкая трактовка понятия «публичная услуга», которая охватывает и властно-распорядительные действия, и контрольные полномочия органов государственной власти;

– внутренние организационные действия публичных субъектов по поиску оптимального способа удовлетворения общественно значимых потребностей и организации предоставления населению жизненно необходимых благ (продуктов, работ и услуг);

– публичный характер имеют те услуги, предоставление которых организует публичный субъект, хотя сам их чаще всего и не оказывает, но за предоставление которых несет в конечном итоге ответственность; предоставление такого рода услуг коммерческими организациями осуществляется на основе публичного договора; цены и тарифы на эти услуги регулируются публичным субъектом;

– термин «публичные услуги» понимается гораздо шире «государственных услуг», которые могут оказывать и государственные, и негосударственные структуры, их объединяют заинтересованность общества в их выполнении, общественный интерес, социальная значимость¹⁷.

Категория «публичные услуги» понимается и как деятельность, отличная от реализации властных, прежде всего, контрольно-надзорных полномочий, и как практически вся деятельность государственного органа. Услуги – это конкретные действия, повседневная деятельность государственных органов и служащих в отношении физических или юридических лиц, в ходе которой гражданин или юридическое лицо получают определенные блага. И в этом случае среди полномочий государственных органов необходимо обособить те виды деятельности, которые предполагают получение гражданином благ, выгодных лично ему, а не абстрактному обществу в целом¹⁸.

На наш взгляд, такое многообразие трактовок понятия публичные услуги связано не с изменением сущности и функционирования публичных властных структур (государственных и муниципальных), а скорее с желанием современных государств изменить внешние параметры социально-правового взаимодействия с личностью, обществом; укрепить в массовом сознании населения социальную направленность деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; подчеркнуть зависимость действий и решений последних от потребностей и интересов людей, их групп и объединений.

Однако сама по себе деятельность органов публичной власти, а также учреждений и организаций, которым делегированы полномочия по предоставлению публичных услуг, в содержательном плане остается неизменной как в понятийном поле «сервисного государства», так и вне его – это правоприменительная деятельность, в нашем случае – деятельность по рассмотрению обращения гражданина и принятия по нему индивидуального решения.

Нет оснований не согласиться с позицией, что «взаимная ответственная зависимость между публичными органами власти и населением сегодня моделируется и развивается на основе внедрения сетевых и электронных технологий для качественной реализации публично-правовых услуг населению. Однако следует учитывать, что данные технологии не дают никакого нового знания о деятельности государственного аппарата. Они лишь формируют политическую иллюзию доступности информации о юридико-политической деятельности государства, которое традиционно функционирует в закрытом режиме. В то же время можно утверждать, что эти технологии увеличивают возможности политической активности населения и осуществления властно-правовой коммуникации, позволяющей контролировать и управлять (в ходе интерактивного мониторинга, электронных запросов, наказов и т. п.) общественным мнением. В рамках подобного интерактивного властно-правового взаимодействия общества и государства важным является формирование позитивного образа юридической деятельности органов власти, а не осуществление самой этой деятельности. Другими словами, интерактивные властно-правовые отношения предполагают обязательное наличие у интерпретатора позитивного (или негативного) образа сообщающего, а наличие адекватного знания или деятельности при этом является вовсе не обязательным. На сегодняшний день данные технологии в основном направлены на активизацию взаимодействия в форме публичных симуляций (т. е. виртуального аналога реального взаимодействия)»¹⁹.

Такая неизменность содержания деятельности публичных властных структур подтверждается и тем, что, например, в странах Западной Европы под публично-государственными услугами понимается, прежде всего, правоохранительная деятельность судов, органов полиции, учреждений по исполнению наказаний, а государство рассматривается как поставщик услуг²⁰. Так, во Франции понятие публичной службы охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах государства. Это – государственные службы обеспечения суверенитета, социальные и культурные службы, службы экономического характера²¹. Такой подход воспринят и в отечественной практике²².

Следуя логике Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314, который определил понятие функции по оказанию государственных услуг как предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами, государственную услугу также следовало бы определять как одну из государственных функций²³.

Условность наименования «услуга» применительно к деятельности публичных властных структур проявляется также в том, что их деятельность далеко не всегда характеризуется типичными признаками услуг, отличающими их от товаров и работ: неосязаемость, неотделимость от источника, несохраняемость, непостоянство качества²⁴, хотя наиболее общеупотребительный смысл слова «услуга» как какое-либо действие, приносящее пользу, помощь другому, они сохраняют.

«Публичные услуги» и «публичные функции» (функции государственных органов и органов местного самоуправления) допустимо рассматривать как частично совпадающие правовые явления, поскольку:

– оказание услуг нормативно определяется как одна из функций органов власти наряду с контрольными, надзорными, правоприменительными и прочими функциями. При этом административно-принудительная деятельность государственных органов в отношении граждан услугой считаться не может;

– функции исторически изменчивы, зависят от потребностей общества в услугах (но не всегда функции формируются с учетом потребностей в услугах);

– если реализация функций предполагает двусторонние обязанности государства в лице его компетентных органов власти и граждан или организаций, то оказание услуг подразумевает одностороннюю обязанность государства в лице уполномоченных представителей оказать услугу ²⁵.

В этой связи мы разделяем мнение Н. В. Путило о том, что «полноценных» публичных услуг не так уж много (прежде всего, это предоставление информации (правовой и особенно правоприменительной), а также различные формы консультативной и иной поддержки)²⁶.

Это, однако, не означает, что понятие «публичные услуги» лишено смысла и может лишь рассматриваться как «украшение» правовой системы, своеобразный «PR» государственной и муниципальной деятельности.

Функции понятия «публичные услуги». При определении понятия «публичные услуги» следует исходить из тех функций, которые выполняет это понятие в науке, правовом регулировании и правовой жизни (если же функции этого понятия будут полностью совпадать с функциями уже имеющихся в арсенале правоведения понятий «форма осуществления функций государства», «механизм государства» и т. д., не будет и оснований для рассмотрения публичных услуг в качестве самостоятельной категории).

На наш взгляд, основными функциями понятия «публичные услуги», включающими государственные и муниципальные услуги, выступают следующие:

Во-первых, установление круга правовых и фактических взаимодействий по типу содействия удовлетворению потребностей и интересов конкретных физических и юридических лиц за счет действий (решений), осуществляемых (принимаемых) со стороны органов публичной власти.

Во-вторых, определение и доведение до граждан информации о том, на какое содействие со стороны публично-властных структур, в каком порядке и на каких условиях лицо может рассчитывать в конкретной жизненной ситуации, каким образом должна быть организована социальная инфраструктура доступа к тем или иным действиям публично-правовых образований.

В-третьих, обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (в противоположность ведомственной закрытости и непрозрачности, долгое время господствовавшей в отечественном механизме публичной власти).

В-четвертых, приведение деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в последовательно регламентированную нормативными правовыми актами правовую форму, доступную для понимания порядка, условий, результатов и иных параметров действий и решений, принимаемых по обращению граждан и юридических лиц (внешняя формализация отдельных юридически и фактически значимых действий публично-властных структур). По существу, распространение категории «публичные услуги» призвано внедрить в практику новые принципы публичного управления (наличие доступной для населения информации об отдельных аспектах осуществления функций государства; их доступность; право выбора функции гражданином; ответственность государства за качество и своевременность осуществления своих функций, а также за объективность и регулярность информации о них; обеспечение для граждан возможности влиять на улучшение функций государства)²⁷.

В-пятых, внедрение принципа «одного окна», т. е. исключение из деятельности граждан и организаций сбора информации и документов, уже имеющихся в распоряжении государственных или муниципальных органов и установление между последними межведомственного взаимодействия.

В-шестых, создание в массовом сознании населения позитивного психолого-социального образа «сервисного государства»²⁸, взаимодействующего с гражданами по заранее установленным, доступным для восприятия правилам, причем взаимодействия «условно равного»²⁹, т. е. установление субъективных юридических прав граждан и корреспондирующих им субъективных юридических обязанностей органов публичной власти по совершению в установленном порядке определенных действий в пользу гражданина при отсутствии властного, принудительного начала в этих правоотношениях. Иными словами, такое взаимодействие формирует требования к инструментарию осуществления деятельности, именуемой предоставлением публичных услуг.

В-седьмых, ориентация органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц на содействие (юридическое, социальное и др.) гражданам и организациям в максимально доступном режиме для реализации их прав, свобод и законных интересов, поскольку публичные услуги являются механизмом реализации прав и свобод граждан, а в целом публичное управление можно представить в виде совокупности механизмов в сфере государственно-общественных отношений по реализации прав и свобод граждан³⁰.

В этой связи верно утверждение Я. В. Коженко о том, что «сервисное государство» и сетевая методология совершенствования управленческой деятельности «исправляют» недостатки бюрократического стиля управления, безапелляционного способа воздействия на других людей, указывая на системные пороки и практические проблемы взаимодействия государства и общества при традиционных формах и технологиях управления»³¹.

Анализ функций понятия «публичные услуги» позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на неизменность деятельности публичных властных структур в рамках смыслового поля «сервисного государства» и вне его, понятие «публичные услуги» имеет свое собственное содержание, отражает особые качества государственной и муниципальной деятельности, прежде всего, в аспекте форм и процедур правового взаимодействия с гражданами и организациями.

Определение и признаки публичных услуг. Исходя из представленного выше анализа научных подходов к понятию «публичные услуги» и его функций, попытаемся проанализировать признаки и сформулировать дефиницию рассматриваемой категории.

Во-первых, это вид институционализированного, организованного и профессионального социального содействия. В философии, социологии, психологии, юриспруденции и других науках активно разрабатываются понятия, описывающие конфликтное взаимодействие субъектов («конфликт», «противодействие», «меры принуждения (охраны, защиты, пресечения)», «борьба» и т. д.). Юридическая конфликтология в последние десятилетия прошла этап становления в качестве самостоятельного направления теоретических и прикладных исследований в отечественном правоведении. В то же время другой тип взаимодействия субъектов права, выражающийся в терминологическом ряде «консенсус», «компромисс», «сотрудничество», «содействие», остается изученным в гораздо меньшей степени. Одна из причин такого положения, на наш взгляд, состоит в том, что в течение длительного времени в отечественной философии, социологии, политологии, юриспруденции и других гуманитарных науках господствовала традиция абсолютизации борьбы как источника развития и недооценки единства, согласия, сотрудничества, содействия. Немалую роль в утверждении такой традиции сыграло утверждение В. И. Ленина, что «единство (совпадение, тождество, равнодействие) противоположностей условно, временно, преходяще, релятивно. Борьба взаимоисключающих противоположностей абсолютна, как абсолютно развитие, движение»³². В начале ХХ века П. А. Кропоткин в книге «Взаимная помощь, как фактор эволюции», изучив многочисленные факты содействия, сотрудничества, помощи в живой природе и обществе, пришел к обоснованному выводу о том, что «война всех против каждого вовсе не является преобладающим законом природы, взаимная помощь – настолько же закон природы, как и взаимная борьба»³³. Как верно отмечает А. Н. Иезуитов, «всюду, везде и всегда видеть только борьбу и считать борьбу единственным источником всякого развития и способом решения любых проблем и, более того, важнейшим атрибутом жизни вообще – все это обедняет и упрощает представления о мире и человеке, природе и обществе, культуре и искусстве, цели и смысле жизни, о правилах человеческого общения и поведения…»³⁴.

Содействие есть такой вид взаимодействия, в процессе которого две и более взаимодействующие системы способствуют обоюдному сохранению³⁵. Ни для кого не секрет, что низкий уровень качества публичных услуг, в конечном счете, наносит ущерб не только экономике, но и государственно-властному механизму целой страны и напрямую влияет на жизнь общества. Поэтому в надлежащем качестве публичных услуг власть в принципе заинтересована не менее, чем население³⁶. Признание публичных услуг видом социального содействия раскрывает сущностную черту рассматриваемой деятельности публично-властных структур – она заключается в поддержке разнообразных видов социальной активности граждан и организаций, реализации ими прав, свобод и законных интересов посредством получения публичных услуг.

Во-вторых, это урегулированная нормами права деятельность публично-властных структур (государственных органов и органов местного самоуправления), а также уполномоченных ими учреждений, органов и организаций. При этом правовой регламентации подлежат не только сами действия, порядок их совершения, результат, основания для отказа и иные параметры, образующие содержание услуги, но и связанные с ним инфраструктурные компоненты (оснащенность помещений, информационное обеспечение и т. д.).

Правовыми нормами должны быть установлены обязательные требования к: а) качеству услуг, которое можно определить как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности граждан и юридических лиц, и б) качеству обслуживания, т. е. совокупности характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение установленных или предполагаемых потребностей³⁷.

В-третьих, это деятельность, направленная, с одной стороны (и в первую очередь), на удовлетворение потребностей и интересов, вытекающих из прав и свобод человека и гражданина, гарантированных государством (а также законных интересов), а с другой – на реализацию функций государства и местного самоуправления³⁸. Данный признак требует уточнения в связи с распространенным включением в понятие «публичные услуги» разрешительной властной деятельности органов публичной власти: лицензирование, аккредитация, обязательная сертификация, контрольно-надзорные мероприятия и т. д. Данные действия обусловлены не интересом гражданина, а исполнением обязательств и являются «вынужденными» действиями³⁹. Следуя этой логике, понятие «публичная услуга» должно применяться к правовой регламентации ситуаций, регулируемых нормами права, в которые гражданин вступает добровольно, а не из-за спровоцированной потребности выполнить императивное веление органа власти⁴⁰.

Однако добровольность не может рассматриваться в качестве свойства публичной услуги. Свобода выбора, а точнее, усмотрение частного лица обращаться или нет за публичными услугами (соответственно платить или не платить сборы), носит ограниченный характер. Речь идет о существенных субъективных правах – на судебную защиту, на предпринимательство, на владение, пользование и распоряжение собственностью и др., – от реализации которых гражданин вряд ли сможет отказаться. Поскольку реализация таких прав в ряде случаев невозможна без участия государства и обременена платежом сборов, уплата последних для частного лица приобретает нередко вынужденный характер⁴¹.

В качестве одного из путей разрешения указанных теоретических противоречий Г. В. Субботин предлагает разграничивать публичные услуги и функции государственного управления. Так, при обращении лица к органам исполнительной власти за получением блага на добровольной основе в зависимости от личной необходимости, а не в порядке исполнения принятых государством правил имеет место «публичная услуга». Если же это благо навязано государством и не вытекает из индивидуальных нужд лица, т. е. присутствует элемент принуждения в рамках и на основе законов со стороны государства и его органов, то налицо функция государственного управления⁴². Это предложение, на наш взгляд, касается спора о терминах – функцией или услугой именовать деятельность, но не снимает проблемы – слишком уж подавляющее большинство таких «личных необходимостей» завязано на неизбежности взаимодействия с органами публичной власти.

Добровольность как свойство публичных услуг могла бы рассматриваться лишь в случаях существования альтернативы, выбора варианта поведения. И если при принятии решения обращаться вообще за получением конкретной услуги или не обращаться, тем самым воздерживаясь от реализации своих прав, свобод и законных интересов, у субъекта выбор есть (хотя бы формально, при осознании ущерба его опосредованным такой публичной услугой интересам), то при решимости к реализации прав, свобод, законных интересов, которая нормативно запрограммирована на обращение за публичной услугой, такого выбора нет.

Отсюда нет оснований для квалификации добровольности в качестве существенного отличительного признака публичных услуг. Принудительное же начало правового регулирования в публичных услугах приобретает характер не прямого принуждения, связанного с ограничением прав и свобод субъектов права, а обязательности, которая выражается в необходимости следовать нормативно установленному порядку реализации права.

Обязательность публичных услуг и возможность причинения вреда охраняемым законом правам и интересам граждан и организаций при дефектности их оказания (недоступности, низкого качества) и есть одна из причин, по которой в ходе российской административной реформы столь повышенное внимание уделяется детальной нормативно-правовой регламентации, стандартизации форм и процедур деятельности государственных органов.

Нет и оснований считать обязательное участие государственных и муниципальных органов в процессе реализации прав в виде публичных услуг правовым препятствием (конечно, лишь в том случае, если соблюдается разумность в нормативном регулировании и не допускается избыточность административных процедур)⁴³.

Публичные услуги связаны именно с реализацией или подтверждением наличия прав граждан в конкретной сфере общественных отношений, выступают формой (способом) такой реализации (подтверждения), но не связаны с возникновением таких прав. Если государство искусственно создает этот интерес посредством возложения на гражданина обязанностей или установления того или иного юридического факта, без которого не возникнут правоотношения, то, по справедливому мнению Н. В. Путило можно говорить о навязанной, вынужденной «услуге»⁴⁴. На наш взгляд, в таких случаях, когда от действий публичных властных структур зависит сама возможность иметь право (например, право на предпринимательскую лицензируемую деятельность), нет оснований говорить о публичных услугах, такие действия следует именовать, исходя из их содержания.

В-четвертых, публичная услуга всегда носит конкретный адресный характер, ее адресат до обращения за услугой может определяться родовыми признаками, но оказывается услуга только персонально определенному лицу. Включение в понятие «публичная услуга» и в его видовые понятия «государственная услуга», «муниципальная услуга» услуг, оказываемых государством, муниципальными образованиями неограниченному кругу лиц (например, озеленение города, уборка улиц и пр.), не несет описанной выше функциональной нагрузки понятия «публичные услуги» и представляет собой обычную реализацию функций государства, местного самоуправления.

В-пятых, публичная услуга возникает и реализуется, как правило, по инициативе того или иного физического лица или организации, характеризуется добровольностью процесса и принятия результата со стороны услугополучателя. Вместе с тем, признак наличия инициативы не является универсальным. Некоторые виды публичных услуг должны оказываться и в отсутствие инициативы, особенно применительно к гражданам, которые в силу объективных либо субъективных причин, жизненных обстоятельств не способны такую инициативу проявить.

В-шестых, по своему содержанию публичная услуга представляет собой действия юридического либо фактического характера, либо их сочетание. Не случайно в определении публичной услуги подчеркивается юридически и социально значимое действие⁴⁵. Сложность содержания определенных видов услуг, оказываемых органами государства и органами местного самоуправления, нередко приводит к терминологической путанице, когда в одном классификационном ряду с государственными услугами выделяют, например, социальные услуги. Думается, что понятие «публичные услуги» должно строиться по признаку субъекта, от имени которого такие услуги оказываются, независимо от юридического или фактического характера. Социальные же услуги возможно понимать в двух смыслах: как синоним фактических услуг (материальных – выплата пособия, совершение фактических действий – бытовые услуги и т. д.), а также в смысле отсутствия непосредственной оплаты их со стороны получателя (термин «бесплатность» хотя и представляется неудачным, но в силу распространенности допустим, однако при этом всегда следует помнить, что в обществе ничего бесплатного вообще быть не может).

В-седьмых, оказание публичной услуги влечет за собой наступление позитивных для услугополучателя последствий.⁴⁶ Оказание публичных услуг не может быть сопряжено с применением принудительных властных мер в отношении услугополучателя, отказ же в оказании услуги вообще или отказ в конечном результате, на достижение которого нормативно запрограммирована та или иная услуга, допускается только по предусмотренным в законе точным и определенным юридико-фактическим основаниям.

Можно предложить следующее определение: публичная услуга – это урегулированная нормами права юридико-социальная деятельность публично-властных структур (государственных органов и органов местного самоуправления), а также уполномоченных ими учреждений, направленная на удовлетворение потребностей и интересов, вытекающих из прав, свобод, законных интересов граждан, организаций, а также реализацию функций государства и местного самоуправления, осуществляемая как правило, по инициативе конкретного персонифицированного получателя путем фактического или юридического осуществления либо официального подтверждения наличия таких прав, свобод и законных интересов.

Публичные услуги и социальная помощь. Связанность публичных услуг с реализацией прав, свобод, законных интересов граждан сближает их с другой формой социального содействия – социальной помощью (имеются в виду все виды организованной профессиональной медицинской, материальной, юридической и иной помощи).

В отличие от обычных услуг (или услуг в гражданско-правовом смысле), при которых участники взаимодействия способствуют взаимному достижению их общей цели, решению единых задач⁴⁷, содействуют друг другу, объединяют усилия на основе свободной договоренности (в любой форме) между получателем и другим лицом (партнером, услугодателем), публичные услуги как условие (форма, способ) осуществления прав, свобод и законных интересов характеризуются большей зависимостью получателя от публичных властных структур, оказывающих услуги: неоказание или ненадлежащее оказание публичных услуг будет препятствием для удовлетворения правомерных интересов. Аналогичным образом при оказании социальной помощи имеет место доставление блага, совершаемое в ситуации необходимости, поскольку его недоставление причинит (может причинить) существенный вред нуждающемуся.

Различие между социальной помощью и другими видами социального содействия состоит в основании доставления блага, удовлетворяющего интерес нуждающегося. При оказании помощи необладание каким-либо благом причиняет лицу существенный вред, лицо часто не может даже избрать доставителя необходимого блага, и тогда помощь оказывается первым, кто может ее оказать, в ряде случаев даже помимо воли нуждающегося. Свобода и необходимость доставления блага различаются существенностью ущерба от необладания им⁴⁸.

Отсюда видно, что публичные услуги имеют специфику, отличающую ее от обычных услуг. Указанная выше особенность обусловливает тот факт, что и в литературе, и на практике понятия «услуга», «обслуживание» используются как однопорядковые, а часто и как синонимичные понятия «помощь», «оказание помощи».

В других случаях предпринимаются попытки развести понятия «услуга» и «помощь». Так, по мнению А. В. Тихомирова, смысл деятельности субъекта оказания помощи – это профессиональные действия во благо обратившегося за помощью. Отношения экономического содержания остаются вне отношений оказывающего помощь и ее получателя в процессе оказания, даже если последний за нее платит. Услуга как экономико-правовая категория подчиняется правилам рынка, конъюнктура которого предопределяет ее изменяемость, помощь имеет неизменную основу, недоступную законам рынка, она подчиняется только профессиональным правилам и представлениям о нравственности, сложившимся в обществе⁴⁹. Такое представление вряд ли работает в отношении публичных услуг, которые законам рынка не подчиняются.

Публичные услуги, так же как и социальная помощь, для нуждающегося необходимы, а если они не получены, то человеку, его правам, свободам, законным интересам будет причинен существенный вред. В то же время неполучение обычных услуг наступление такого вреда не влечет, а лишь затрудняет приобретение благ, без которых лицо может обойтись⁵⁰.

Поэтому многое из того, что именуется услугами в экономико-правовом смысле (медицинские, социальные, юридические и другие услуги), допустимо рассматривать как разновидности социальной помощи и наоборот.

Различия между публичными услугами и видами социальной помощи, безусловно, есть:

– во-первых, помощь всегда оказывается в связи с проблемной ситуацией, в которой имеются препятствия, самостоятельно непреодолимые получателем для реализации прав и законных интересов, тогда как публичные услуги выступают условиями нормального, нормативно запрограммированного действующим правом осуществления прав и законных интересов;

– во-вторых, публичные услуги направлены на реализацию нормативно закрепленных интересов получателя, определяемых типичными, родовыми признаками, общими для любого обратившегося за их оказанием, помощь же предполагает содействие в реализации индивидуальных, заранее не определяемых интересов получателя помощи;

– в-третьих, публичные услуги – действия в гораздо большей степени урегулированные, запрограммированные правовыми нормами в части процесса и результата, технологии (те средства-инструменты, которые используются в процессе их оказания) заранее определены и известны, стандартизированы и детально регламентированы, в то время как помощь предполагает большее творческое начало и меньшую регламентированность самого процесса осуществления, когда субъект, оказывающий помощь, самостоятельно определяет стратегию и тактику своих действий по оказанию помощи, исходя из конкретной жизненной ситуации, и необходимость реализовать индивидуальный интерес нуждающегося.

Кроме того, социальная помощь есть деятельность институализированная в достаточно ограниченном числе помогающих профессий и соответствующих организаций, в то время как перечень услуг очень широк.

Разумеется, данные отличия не носят абсолютного характера (например, консультирование может составлять содержание как публичных услуг, так и юридической помощи) и, вероятно, в силу этого очень часто не учитываются в правовом регулировании, которое именует социальную услугу (например, выплату социального пособия) – социальной помощью.

Таким образом, несмотря на приведенные выше различия таких форм социального содействия, как публичные услуги и социальная помощь, их вполне допустимо рассматривать как однопорядковые, особенно в аспекте формализации доступа к ним.

Принципиальным, на наш взгляд, выступает отмеченное выше деление публичных услуг по их содержанию на услуги юридического характера (связанные с совершением действий, имеющих юридическое значение, использованием правовых средств) и услуги фактического характера (они заключаются в предоставлении материальных средств, совершении конкретных фактических действий в пользу услугополучателя). Конечно, совершение фактических действий подвергается правовому регулированию, критерии же разграничения юридических и фактических публичных услуг – характер интереса (ценности), удовлетворение (приобретение) которого с помощью публичной услуги составляет смысл для получателя, и характер средств, используемых для удовлетворения интереса.

В литературе делались попытки разведения данных видов публичных услуг. Так, путанице в понятиях, используемых при стандартизации и регламентации, пишет А. Мальцев, способствует, в частности, отсутствие такого понятия, как «административные услуги», отличающегося от понятия «социальные услуги». Эти типы услуг требуют разработки существенно различающихся по структуре и содержанию регламентирующих документов. Суть административных публичных услуг выражается понятием «юридически значимые действия», результатом которых является предоставление официального документа, дающего конкретному гражданину лишь формальное право на получение какой-либо реальной услуги. Именно такое, по мнению автора, довольно узкое административное понимание государственной услуги было заложено первоначально в Концепции административной реформы. Оно не имело в виду оказание социальных услуг, что явствует из многих документов и методических рекомендаций.

Социальными же услугами называются те, что удовлетворяют массовые потребности граждан, прежде всего в сферах образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и поддержки, занятости населения, физкультуры и массового спорта. Они гарантируются государством и финансируются из бюджетов соответствующих уровней, но предоставляются не органами власти, а публичными (также частными и общественными) социальными учреждениями, предприятиями, организациями⁵¹.

Думается, что в целом верное понимание необходимости разграничения публичных услуг на услуги фактического и юридического характера проводится А. Мальцевым не до конца последовательно. Если административными услугами признавать «юридически значимые действия, результатом которых является предоставление официального документа, дающего конкретному гражданину лишь формальное право (выделено нами – В. П.) на получение какой-либо реальной услуги», – возникают вопросы о том, какова ценность такой услуги, какой интерес она способна удовлетворить? Нельзя признавать публичными услугами части услуг, их этапы, отдельные действия, что очень часто встречается в нормативных документах («прием заявлений», «постановка на учет» и т. п.), они лишь создают иллюзию надлежащего осуществления государством, муниципальными образованиями своих функций. Такие действия, на наш взгляд, вообще не могут быть признаны услугами, поскольку их «формальность» не приносит (и может на практике и не принести никогда) никакой пользы получателю. В то же время в рамках услуг, обозначенных автором как «социальные», есть услуги и фактического, и юридического характера (выдача справок, иных документов в сфере здравоохранения, соцзащиты и т. п.).

Предметом дальнейшего рассмотрения в аспекте доступности будут именно публичные услуги юридического характера (публичные юридические услуги), которые, помимо общих признаков публичных услуг, рассмотренных в предшествующем изложении, обладают признаками такого вида правовой деятельности, как юридическое содействие реализации прав и законных интересов.

Публичные юридические услуги в механизме юридического содействия реализации прав и законных интересов. В теории и на практике понятие «юридическое содействие реализации прав и законных интересов» до сих пор мало употребляется. Одним из первых на феномен юридического содействия реализации прав человека обратил внимание И. В. Ростовщиков. По его мнению, «в качестве своеобразного вида гарантий прав и свобод личности выступает специфическая деятельность субъектов права, которую можно квалифицировать как содействие реализации прав личности. Примером служит деятельность адвокатуры. Гражданин может обратиться в коллегию адвокатов за консультацией по вопросам наличия права (обязанности), содержания права (обязанности), процедуры его реализации, с просьбой оказать иные виды услуг (написать заявление, составить проект договора и т. д.)»⁵².

В. М. Шафиров выделил содействие позитивной деятельности управомоченного в отдельный блок механизма обеспечения права, включив в него юридические средства, гарантирующие создание конкретных условий наиболее полного, всестороннего, оперативного, экономичного осуществления прав и свобод, особенность которых в том, что их обеспечительная энергия направлена не на охрану и защиту прав, а на создание комфортных условий для более благоприятного использования прав. К формам содействия при использовании гражданами прав В. М. Шафиров относит правовое информирование, толкование (разъяснение) содержания права (прав и свобод), юридическое консультирование, установление правового положения личности, проведение юридически значимых мероприятий, составление и выдачу правовых документов, правовое представительство⁵³.

К числу признаков юридического содействия реализации прав и законных интересов можно отнести следующие:

– это тип (вид) социального, правового взаимодействия, т. е. обмена правовыми деятельностями, правовой информацией между как минимум двумя субъектами, возникающий на основе особой нормативно-регулятивной системы – права;

– взаимодействие субъектов права, которые используют нормативно-регулятивные средства (правовые принципы, цели, задачи, нормы права и др.);

– связано с осуществлением разнообразных экономических, политических, социальных и иных интересов субъектов, получающих отражение в праве и приобретающих тем самым характер правовых интересов, и возникает по поводу реализации субъектами юридических дозволений – прав (свобод) и законных интересов;

– особенностью данного типа правового взаимодействия выступает направленность правовой деятельности одного субъекта права на поддержку в различных формах правовой деятельности, правовой активности другого. Такая поддержка может быть взаимной, когда обе взаимодействующие между собой стороны извлекают выгоду из данного процесса, либо односторонней, когда пользу получает лишь один из участников взаимодействия (при отсутствии вреда другому);

– вызывается к жизни наличием правовых препятствий различных видов (объективных, субъективных и т. д.) к реализации прав и законных интересов;

– не предполагает применения мер правового принуждения к получателю такого содействия, вынесения в отношении него властных, обязывающих предписаний, ограничивающих или иным образом сужающих его правовые возможности;

– представляет собой определенным образом организованную (обладающую собственной инфраструктурой) и профессиональную юридическую деятельность, институционализированную в виде специализированных организаций (органов, лиц) либо осуществляющуюся в виде выполнения предписываемых правом функций (полномочий, прав и обязанностей) субъектов права, которые могут быть для последних основными либо дополнительными, сопутствующими;

– имеет процедурный, процессуальный характер, выражает динамическую сторону правовой системы, правовой жизни, включает в себя правовые средства-деяния (инструменты, технологии), а также средства юридического характера, формирующие готовность к правовой деятельности (информирование, консультирование, правовое обучение, подготовку правовых документов и т. д.), при помощи которых субъекты права удовлетворяют свои социально значимые интересы, выраженные в праве посредством прав (свобод) и законных интересов.

Юридическое содействие реализации прав и законных интересов можно определить как осуществляемую в предусмотренных позитивным правом видах и формах различными субъектами (органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, организациями и гражданами) в качестве основной либо дополнительной функции непринудительную в отношении получателя профессиональную юридическую деятельность, способствующую средствами юридического характера реализации правовых возможностей (прав, свобод и законных интересов) в целях наиболее полного и беспрепятственного удовлетворения интересов субъекта права.

Юридическое содействие – один из типов правового взаимодействия, взятый применительно к особому предмету – осуществлению правовых возможностей лица (прав, свобод и законных интересов).

Р. А. Ромашов определяет правовое взаимодействие как «урегулированное (предусмотренное) правом отношение, связывающее двух и более персонифицированных субъектов, реализующих в рамках данного отношения свои… интересы»⁵⁴. На первый взгляд, правовое взаимодействие сведено в данной дефиниции к понятию правоотношения. Однако Р. А. Ромашов отмечает, что «более наполненными в правовом отношении, нежели категория "правоотношение", являются понятия "правовые состояния" и "правовые взаимодействия"» и заключает: «1. Юридическое состояние и юридическое взаимодействие являются качественно различными и вместе с тем неразрывно связанными формами отношений (положений) (курсив наш – В. П.) субъектов. 2. Юридическое состояние – это отношение (курсив наш – В. П.) с участием единственного персонифицированного субъекта, определяемое внутренними и внешними параметрами его правового положения. 3. Юридическое взаимодействие – это отношение (курсив наш – В. П.), в рамках которого устанавливается связь между двумя и более субъектами, стремящимися реализовать в рамках данного отношения свои разнонаправленные интересы»⁵⁵.

Думается, что «правовое отношение» и «правовое (юридическое) взаимодействия», с позиций Р. А. Ромашова, понятия все же не тождественные, последнее представляет собой содержательное, причем деятельностное (включающее не только субъективные юридические права и обязанности, но и действия участников по их приобретению (установлению), изменению, прекращению, а также деятельность по их осуществлению) наполнение первого. Терминологическую неясность, на наш взгляд, можно объяснить универсальным, всеобщим смыслом термина «отношение», который используется в русском языке для обозначения «взаимной связи разных предметов, действий, явлений, касательство между кем-чем-нибудь»⁵⁶, а в философии – как категория, выражающая характер расположения элементов определенной системы и их взаимозависимости⁵⁷. При этом термин «отношение», употребляемый применительно к юридическому состоянию и применительно к юридическому взаимодействию, имеет разные смыслы, о чем указывает и сам автор⁵⁸.

По мнению Л. С. Мамута, правовое общение (это понятие, с его позиции, тождественно понятию «правовое взаимодействие») есть ролевое (социентальное) и обоюдополезное взаимодействие участвующих в общении людей, которое реализуется посредством обмена; субъекты взаимодействия (партнеры, имеющие разные, но устремленные друг на друга интересы) обмениваются принадлежащими им равнодостойными (и одинаково ценными для них) ролями, получая посредством этих актов благо, потребное каждому из контрагентов – участников общения⁵⁹.

В. М. Сырых предлагает следующее определение: «правовое взаимодействие – взаимосвязь, при которой каждое лицо, действующее правомерно, приобретает для себя нечто значимое, ценное, реализует в правоотношении свой интерес»⁶⁰.

Значимым и перспективным в данной трактовке представляется синтез категорий «правоотношение» и «правовая деятельность», что выступает конституирующим признаком категории «правовое взаимодействие».

В отличие от правоотношений (достаточно формальной характеристики движения правовой материи) юридическое содействие реализации прав и законных интересов как тип правового взаимодействия выступает понятием, описывающим не только правовую форму общественных отношений (деятельности), но и социально-психологическую, инфраструктурную их сторону, которая акцентирует внимание, помимо описываемых при помощи конструкций правоотношения и реализации права изменения и осуществления правовых возможностей, на субъективных составляющих (целях, мотивах, интересах в их субъективном аспекте, которые определяют стратегию и тактику возникновения, изменения, прекращения и осуществления правоотношений), а также на внешних (объективных) условиях протекания этого процесса (материальные, кадровые, территориальные и иные условия, обеспечивающие комфортность взаимодействия и удовлетворенность субъектов).

Публичные юридические услуги как вид публичных услуг и форма юридического содействия реализации прав и законных интересов характеризуются осуществлением при помощи средств юридического характера.

Содержание публичных юридических услуг и публичной юридической помощи как видов правовой деятельности имеет общие и отличительные черты.

Содержание публичных юридических услуг, а равно и публичной юридической помощи образуют действия с использованием средств юридического характера, осуществляемые услугодателем, и именно они придают таким услугам свойство «юридичности», правовой характер, направленность на получение правового результата⁶¹. Публичные юридические услуги и публичная юридическая помощь заключаются в адресном предоставлении получателю средств юридического характера для самостоятельной деятельности по реализации прав и законных интересов.

Такие средства бывают двух видов:

а) правовые или юридические средства, которые представляют собой, по определению А. В. Малько, «правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей»⁶². К таковым относятся выдача разнообразных юридически значимых документов, совершение регистрационных действий и т. п. Результат услуг, публичных услуг, предоставленных с использованием средств этого вида, обладает свойством юридического факта;

б) к числу средств публичных юридических услуг и публичной юридической помощи относятся и предоставление правовой информации, консультации, результатом которых является выбор из всего набора правовых средств – установлений и деяний – наиболее адекватных, оптимальных, эффективных для реализации прав и законных интересов, т. е. средства, формирующие готовность субъекта получения к самостоятельному использованию правовых средств-установлений и правовых средств-деяний. Средства, формирующие готовность субъекта получения к самостоятельному использованию правовых средств, относятся к группе субъективных явлений правовой действительности⁶³, и именно при их помощи «происходит теоретическое и практическое освоение правовых средств, формируются навыки, умения, установки и, в конечном счете, готовность к их практическому использованию»⁶⁴.

Таким образом, публичные услуги юридического характера (публичные юридические услуги) можно определить как вид публичных услуг, оказываемых средствами юридического характера (собственно правовыми средствами и средствами, формирующими готовность к правовой деятельности).

В предмет рассмотрения, наряду с публичными услугами юридического характера, включена юридическая помощь, оказываемая со стороны органов публичной власти (публичная юридическая помощь).

Публичная юридическая помощь как разновидность такой формы юридического содействия реализации прав и законных интересов, как юридическая помощь, имеет отличия от публичных юридических услуг.

Юридическая помощь может быть определена как осуществляемое средствами юридического характера адресное невластное профессиональное и организованное содействие реализации правовых возможностей субъекта права в целях преобразования проблемной правовой ситуации и максимально благоприятного удовлетворения его индивидуальных интересов⁶⁵.

На юридическую помощь в полной мере распространяются обозначенные выше различия между «услугой» и «помощью».

Кроме того, в аспекте содержания как деятельности юридическая помощь содействует реализации прав и законных интересов только теми правовыми средствами, которые позитивное право признает за нуждающимся (гражданином, организацией) как правоспособным субъектом, но фактическое использование этих средств для него представляет проблему, затруднение.

Содержание юридической помощи могут составлять лишь те правовые средства-установления и средства-деяния, использование которых возможно лицом как правоспособным субъектом. При осуществлении юридической помощи деятельность субъекта оказания может дополнять, замещать деятельность субъекта получения, но объем и характер деятельности субъекта оказания не может выходить за рамки правоспособности, а значит и правовой деятельности субъекта получения, которую он мог бы осуществить, если бы правовая ситуация не была проблемной и он не нуждался бы в помощи. Эта особенность в совокупности с объектом и целью юридической помощи позволяет отграничить последнюю от иного содействия осуществлению прав, свобод, законных интересов граждан и, в том числе, от публичных услуг, оказываемых государственными органами и органами местного самоуправления⁶⁶.

Однако, несмотря на имеющиеся различия между публичной юридической помощью и публичными юридическими услугами, при рассмотрении в аспекте доступности эти формы юридического содействия реализации прав и законных интересов поддаются оценке на основе единых критериев.

1.2. Виды и формы публичных юридических услуг

Современная практика знает множество видов и форм публичных услуг, в том числе публичных услуг юридического характера. Так, согласно данным Интернет-портала «Госуслуги» Красноярского края⁶⁷, общее количество публичных услуг, оказываемых населению Красноярского края, составляет 3918, из них: федеральных – 427; региональных – 168; муниципальных – 3323. Портал содержит также описания 817 органов власти, из них: федеральных – 51; региональных – 84; муниципальных – 682.

Выделение видов и форм публичных юридических услуг является результатом проведения такой познавательной операции, как типология, без которой вряд ли возможно составить достаточно полное представление о том или ином феномене. Типология представляет собой классификацию, проводимую по наиболее важным, существенным признакам⁶⁸. В основе типологии лежит понятие о множествах, не имеющих четких границ, когда переход от принадлежности элементов к множеству к непринадлежности их к множеству происходит постепенно, не резко, т. е. элементы некоторой предметной области относятся к ней лишь с известной степенью принадлежности⁶⁹. Предполагается, что различия между формирующими тип единицами (в интересующем исследователя отношении) носят случайный характер и незначительны по сравнению с аналогичными различиями между объектами, относимыми к различным типам⁷⁰.

Методологическое значение типологии состоит в том, что она позволяет достаточно полно охарактеризовать явление, «проведя» его по всем возможным типологическим рядам⁷¹, поскольку в ней один и тот же предмет может принадлежать к различным типам⁷².

Публичные юридические услуги, оказываемые органами государственной власти и местного самоуправления, а также государственными и муниципальными учреждениями, могут быть типологизированы по различным основаниям.

1. По источнику финансового обеспечения (оплаты со стороны получателя либо отсутствия таковой) публичные юридические услуги могут быть платными и бесплатными (оплачиваемые за счет соответствующих бюджетов).

2. Публичные юридические услуги можно классифицировать по субъектам, их предоставляющим:

а) публичные юридические услуги, предоставляемые органами государственной власти (государственные услуги), которые в свою очередь делятся на публичные юридические услуги, оказываемые территориальными подразделениями федеральных органов государственной власти, и публичные юридические услуги, оказываемые органами государственной власти Красноярского края;

б) публичные юридические услуги, предоставляемые органами местного самоуправления (муниципальные услуги);

в) публичные юридические услуги, оказываемые субъектами негосударственного сектора, но от имени и по поручению публично-правовых образований, которые предоставляются коммерческими и некоммерческими организациями, а также индивидуальными предпринимателями.

3. По получателям публичные юридические услуги делятся на:

а) публичные юридические услуги, направленные на удовлетворение интересов физических лиц (выдача справок, иных документов и т. п.);

б) публичные юридические услуги, направленные на удовлетворение интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (регистрационные действия, налоговое, таможенное правовое информирование);

в) услуги, направленные на удовлетворение интересов как физических, так и юридических лиц (регистрация прав на недвижимое имущество, кадастровый учет объектов недвижимого имущества пр.).

Например, подобная классификация проведена на Интернет-портале Красноярского края «Госуслуги», где публичные услуги разделены на услуги для граждан и услуги для бизнеса.

4. Исходя из целей получателей, публичные юридические услуги могут быть разделены на: бесплатные услуги, реализующие конституционные права граждан; бесплатные услуги, обеспечивающие содействие получателям в реализации юридических обязанностей; услуги, реализующие законные интересы получателей на платной основе⁷³.

5. В зависимости от области предоставления публичные юридические услуги могут подразделяться на публичные юридические услуги в различных областях жизнедеятельности: гражданство; жилищно-коммунальное хозяйство; здравоохранение; имущественные отношения; культура и СМИ; налоги и сборы; наука; образование; пенсионное обеспечение; правопорядок и безопасность; производство и торговля; семья; социальное обеспечение; спорт и туризм; транспорт; труд и занятость (соответствующая рубрикация проведена на интернет-портале Красноярского края «Госуслуги»).

6. Публичные услуги типологизируются также по такому критерию как «жизненная ситуация» – совокупность общественных отношений, возникающих на основании определенного юридического факта (действия или события), наступившего как по воле участников данных отношений (открытие бизнеса, вступление в брак, приобретение квартиры), так и вне зависимости от воли (болезнь, смерть) и связанного с необходимостью обращения в органы власти за получением требующегося в сложившихся обстоятельствах результата предоставляемых публичных услуг.

С точки зрения органов власти в «жизненной ситуации» происходит объединение группы услуг по признаку их направленности на решение определенного социально значимого вопроса и необходимых для эффективной реализации прав и законных интересов участников соответствующих правоотношений. «Жизненная ситуация» формируется в связи с каким-либо событием в жизни человека, или деятельностью хозяйствующего субъекта, или необходимостью получения ими разрешения на какое-либо действие и взаимодействием по этому поводу с органами власти.

«Жизненная ситуация» предполагает несколько вариантов своего развития в зависимости от конкретных складывающихся в реальной жизни обстоятельств. Например, существуют различные формы приобретения недвижимости: купля-продажа, дарение, предоставление жилья на условиях социального найма. При этом в ходе получения государственных услуг в рамках «жизненной ситуации», как правило, подразумевается получение нескольких результатов (например, в случае рождения ребенка требуется оформить свидетельство о рождении, организовать получение соответствующих мер социальной поддержки, а с течением времени обеспечить ребенку получение дошкольного и среднего образования и др.). В качестве основных признаков «жизненной ситуации» О. А. Иванюк и С. Н. Китрар называют: наступление того или иного юридического факта в жизни человека или хозяйствующего субъекта, влекущего правовые последствия: возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей – как у него, так и у соответствующего органа власти на федеральном, региональном или местном уровне; социальная значимость и востребованность услуг, предоставляемых органами власти и уполномоченными организациями, с выделением наиболее массовых услуг, которые будут входить в перечень услуг «по жизненным ситуациям»; урегулированность возможных вариантов развития «жизненной ситуации» на законодательном уровне; наличие у государства в лице его уполномоченных органов, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочий по предоставлению услуг в рамках «жизненной ситуации»; интеграция нескольких услуг (простых и сложных) в рамках какой-либо одной «жизненной ситуации»; несколько возможных вариантов развития «жизненной ситуации»; несколько результатов на «выходе» из «жизненной ситуации»⁷⁴.

Среди рубрик (видов) «Жизненных ситуаций», выделенных на интернет-портале Красноярского края «Госуслуги»: «Безработные», «Беременность и роды», «Взаимодействие с таможней», «Выезд за границу», «Выход на пенсию», «Изменение семейного положения», «Награды», «Оформление документов» (включает подрубрики «Оформление документов на недвижимость» и «Оформление личных документов»), «Получение информации», «Предпринимательство», «Смерть», «Студенты».

7. По форме обращения за оказанием публичной юридической услуги и форме предоставления ее результатов публичные юридические услуги делятся на:

а) публичные юридические услуги, предоставляемые при личном обращении граждан;

б) публичные юридические услуги, обращение за которыми возможно дистанционно (по почте, телефону, электронной почте и пр.), но предоставление результата услуги в документальной или иной форме возможно при личном присутствии гражданина;

в) публичные юридические услуги, предоставление которых осуществляется в электронной форме.

8. Важную теоретическую и практическую ценность представляет типология публичных юридических услуг по их формам.

Форма публичной юридической услуги – это способ внутренней организации ее содержания, который, с одной стороны, отражает определенным образом организованный и самодостаточный вид деятельности органа публичной власти по предоставлению публичной юридической услуги, а с другой – характеризует внешнее выражение, объективирование результата услуги.

Несмотря на значительное разнообразие отдельных разновидностей, публичные юридические услуги укладываются в достаточно ограниченное число форм, которые характеризуются спецификой задач, особенностями предмета и содержания деятельности услугодателя (действий, средств, методов, технологий их совершения) и особенностями конечного результата, предоставляемого услугополучателю.

С учетом этого публичные юридические услуги могут осуществляться в следующих основных формах: правовое информирование, правовое консультирование, выдача правовых документов. Возможно выделение и других форм публичных юридических услуг, однако основными все же являются перечисленные. Рассмотрим их подробнее.

Правовое информирование. В широком смысле публичное правовое информирование охватывает все каналы, посредством которых правовая информация доводится до граждан, в узком смысле – это целенаправленное распространение правовых сведений населению (в случае применительно к публичным юридическим услугам в виде доступа к специализированным источникам правовой информации по запросу гражданина). Так, базовой предпосылкой правового регулирования общественных отношений выступает нормативно-правовое информирование. Полвека назад Л. Фуллер обоснованно признал сообщение юридических норм их адресатам в качестве одного из правил процессуального естественного права, обеспечивающего достижение целей правового регулирования⁷⁵. Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются, а любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Отсюда, с учетом положений ст. 18 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, практически все нормативные правовые акты (сложно назвать те, которые бы не затрагивали права и свободы человека и гражданина) должны быть официально доведены до адресатов.

Правовое информирование как форма публичных юридических услуг направлено на доведение правовых норм до сведения обратившегося и разъяснение их смысла.

Правовое информирование как форма публичной юридической услуги – это передача услугодателем по запросу в установленной нормативными правовыми актами форме получателю персонифицированной, полной, достоверной, адресной и доступной правовой информации по поводу предмета обращения.

Правовое информирование, осуществляемое в порядке оказания публичных юридических услуг, характеризуется тем, что оно направлено на восполнение недостатка правовой информации, устранение имеющихся у лица сомнений и неясностей⁷⁶, его предметом выступает правовое сознание получателя услуги, в котором в результате получения информации происходят изменения в виде приобретения знаний о правах и обязанностях, способах их реализации и защиты. Предоставляемая в порядке оказания публичных юридических услуг юридическая информация должна давать возможность правильно ориентироваться в жизненной ситуации, позволять принимать на ее основе правильное решение, но может не содержать готовых вариантов последнего.

Содержание правового информирования как публичной юридической услуги составляет сам процесс и результат передачи субъектом оказания получателю правовой информации, которая должна обладать достоверностью и полнотой (достаточностью), конкретностью (быть относимой к конкретной жизненной ситуации), адресностью, полезностью для обратившегося, доступностью (иметь определенную степень адаптированности для восприятия гражданином).

В правовом информировании как форме публичных юридических услуг можно выделить предоставление собственно правовой и юридически значимой информации⁷⁷.

К сожалению, правовым последствиям персонифицированного правового информирования со стороны государственных и муниципальных органов в пределах их компетенции, в том числе в порядке оказания публичных юридических услуг, для оценки той или иной юридически значимой деятельности как правомерной либо противоправной, должное внимание законодателем в настоящее время не уделяется.

Позитивный пример в этом плане дает ст. 111 НК РФ. В ней к обстоятельствам, исключающим вину лица в совершении налогового правонарушения, отнесено выполнение налогоплательщиком (плательщиком сбора, налоговым агентом) письменных разъяснений о порядке исчисления, уплаты налога (сбора) или по иным вопросам применения законодательства о налогах и сборах, данных ему либо неопределенному кругу лиц финансовым, налоговым или другим уполномоченным органом государственной власти (уполномоченным должностным лицом этого органа) в пределах его компетенции (указанные обстоятельства устанавливаются при наличии соответствующего документа этого органа, по смыслу и содержанию относящегося к налоговым периодам, в которых совершено налоговое правонарушение, независимо от даты издания такого документа), кроме случаев, если указанные письменные разъяснения основаны на неполной или недостоверной информации, представленной налогоплательщиком (плательщиком сбора, налоговым агентом).

Думается, есть все основания ввести аналогичные нормы в УК РФ, КоАП РФ и иные законодательные акты, что, безусловно, будет способствовать, с одной стороны, повышению качества работы и ответственности за предоставляемую правовую информацию должностных лиц органов публичной власти, а с другой – позволит исключить неблагоприятные правовые последствия для субъектов права, добросовестно исполнивших указания органов публичной власти, избегать ситуаций противоположных правовых оценок одних и тех же действий (бездействия) различными контролирующими, надзирающими и иными органами публичной власти.

Правовое консультирование. Правовое консультирование как форму публичных юридических услуг можно определить как урегулированный нормами права процесс взаимодействия услугодателя и услугополучателя с целью выявления возможных правовых путей решения жизненной ситуации⁷⁸. Правовое консультирование как форма публичных юридических услуг и самостоятельный вид таких услуг (т. е. не связанный с консультированием по поводу оказания других публичных услуг) встречается относительно нечасто. Например, среди видов публичных услуг, размещенных на интернет-портале Красноярского края «Госуслуги», встретилось лишь «Консультирование представителей молодежных общественных объединений по вопросам участия в конкурсах социальных проектов, составления заявок на грант, менеджмента общественных объединений» и «Оказание консультационной и организационной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства», к консультированию могут быть отнесены некоторые действия, связанные с совершением органами государственной власти, местного самоуправления нотариальных действий при отсутствии на территории нотариуса.

Это объясняется тем, что правовое консультирование как разъяснение получателю всех возможных вариантов решения жизненной ситуации, правовых последствий каждого из них, рекомендация наиболее оптимального варианта решения и определение стратегии и тактики юридических действий по его реализации, которое могло бы быть «руководством к правовой деятельности», более характерно для юридической помощи как формы юридического содействия реализации прав и законных интересов.

Консультирование в любой сфере характеризуется строго индивидуальным характером, максимальной степенью адресности, поскольку предполагает детальный анализ конкретной ситуации конкретного гражданина, его конкретные правовые интересы и цели, что сильно затрудняет унификацию, стандартизацию и правовую регламентацию содержания рассматриваемого процесса.

Кроме того, консультирование обязательно включает в себя рекомендацию, совет о наиболее оптимальном способе правовой деятельности и тем самым предполагает ответственность консультанта за ее последствия (однако в отличие, скажем, от адвоката, иного лица, оказывающего юридическую помощь, у субъектов оказания публичных юридических услуг степень контроля за действиями обратившегося минимальна, поскольку обращение носит, как правило, разовый характер).

Правовое информирование и правовое консультирование могут составлять публичную юридическую услугу двух видов: а) самостоятельную услугу и б) услугу по предоставлению правовой информации о порядке оказания, результате и прочих параметрах иных публичных услуг.

Выдача правовых документов. Выдача правовых документов как форма публичных юридических услуг – это предоставление получателю официальной правовой информации, материализованной на определенном носителе (бумажном, электронном), оформленной в соответствии с правовыми требованиями и направленной на подтверждение, удостоверение, возникновение, изменение, прекращение прав и обязанностей гражданина⁷⁹.

Выдачу правовых документов можно без преувеличения назвать основной формой оказания публичных юридических услуг⁸⁰, суть которой: предоставить в распоряжение (самостоятельное использование) гражданина для юридически значимой деятельности особого правового средства – юридического документа.

Юридические документы, предоставляемые гражданам в порядке оказания публичных юридических услуг, характеризуются:

а) законностью содержания – содержание документа должно строго соответствовать действующему законодательству и предусмотренным специальным правилам оформления, подачи;

б) стандартизированностью внешней формы (бумажной, в форме электронного документа, скрепленной печатью, подписью и т. д.);

в) стандартизированностью внутренней формы, т. е. оформление юридического документа должно соответствовать правилам юридической техники – наличие реквизитов, необходимых сведений, которые должны содержаться в юридическом документе того или иного вида (в этом смысле одинаковыми для любого обратившегося);

г) нормативно установленными предельными сроками выдачи юридического документа.

По уровню нормативно-правового регулирования (нормативно-правовой основе) система публичных юридических услуг может быть представлена как трехуровневая.

Первый уровень – федеральные нормативные правовые акты, прежде всего, Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ (в редакции от 28 июля 2012 года) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и принятые в соответствии с ним постановления Правительства Российской Федерации⁸¹

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.