Е.В. Соловова
Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США
Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК [336+339.7](075.8)

ББК 65.96я73

С60

Соловова Е. В.

В научно-практическом пособии рассматриваются ключевые этапы развития института публичного кредита в России и США как в теории, так и в законодательстве обозначенных стран. Помимо прочего, в работе анализируются общетеоретические аспекты, как например, вопрос соотношения понятий публичного долга и кредита, государственного (муниципального) кредита и займа, приводятся классификации основных видов данных категорий, рассматриваются их особенности, признаки, отличительные черты, выполняемые функции. Также проводится подробное исследование основных видов публичного долга и кредита, способов прекращения долговых обязательств, положений относительно структуры государственного и муниципального долга. Кроме того, в работе рассматриваются виды привлечения заемных средств органами публичной власти как применительно к опыту и законодательству России, так и США, исследуется ряд аспектов, посвященных обслуживанию и управлению публичным долгом в обозначенных странах.

Для научных работников, преподавателей высших учебных заведений, студентов, аспирантов, а также для тех, кто интересуется проблемами публичного долга и кредита.

Законодательство приведено по состоянию на октябрь 2013 г.

УДК [336+339.7](075.8)

ББК 65.96я73

© Соловова Е. В., 2014

© ООО «Проспект», 2014

ВВЕДЕНИЕ

Публичный кредит представляет собой один из ключевых элементов финансовой системы любой современной страны, выступая в качестве важного инструмента государственной экономической политики и являясь одним из способов мобилизации и аккумулирования, формирования и использования денежных ресурсов в форме централизованных денежных фондов (бюджета) государством.

Дополнительные денежные средства необходимы не только в целях покрытия бюджетного дефицита и погашения ранее размещенных займов и процентов по ним, но и для финансирования различных правительственных, целевых инвестиционных и социально-экономических программ, решения стоящих перед государством задач.

Аспекты, связанные с понятием государственного (муниципального) долга и кредита, их формированием, возникновением, управлением, финансовой эффективностью, изучаются уже много веков подряд, но по-прежнему остаются актуальными, о чем свидетельствуют размеры публичных заимствований, которые в ряде стран колоссальны и продолжают увеличиваться, так, например, государственный долг США превышает 17 трлн долл. США. Несмотря на тот факт, что российские показатели гораздо меньше, это не снижает значимости указанных положений для российских реалий, поскольку вопросы привлечения заемных средств и, как их следствие, бюджетного дефицита (его размер в 2013 г. составил более 500 млрд руб.) имеют особое значение в контексте дальнейшего развития страны.

Привлечение и эффективное управление заемными средствами сказывается на благополучии всего государства, его финансовой устойчивости, что свидетельствует о необходимости оптимизации как долговой политики страны в целом, так и применимого законодательства, поскольку именно нормативные акты являются базой для упорядочивания и построения системы государственных долгов.

Изучение не только российского, но и зарубежного опыта, в частности США, позволяет более подробно и глубоко проанализировать указанные аспекты.

Принимая во внимание вышесказанное, представляется важным и целесообразным определение понятия института публичного кредита и долга, изучение его исторического пути развития, анализ современных механизмов привлечения и погашения государством заемных средств в России, а также рассмотрение некоторых аспектов зарубежной практики на примере США, что в своей совокупности позволит сформировать комплексное представление относительно места и роли указанного института в финансовой системе страны, выделить особенности, характерные черты, выполняемые функции и основные принципы.

ГЛАВА 1
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ПОНЯТИЯ ИНСТИТУТА ПУБЛИЧНОГО ДОЛГА И КРЕДИТА И ПРОЦЕСС ЕГО СТАНОВЛЕНИЯ

1.1. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ПУБЛИЧНОГО КРЕДИТА И ДОЛГА КАК ИНСТИТУТА ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ

Государственный и муниципальный кредит, являясь, наравне с иными бюджетными поступлениями, одним из источников финансирования публичных денежных фондов, представляет собой ключевой элемент экономики любого современного государства. Данное утверждение обусловлено тем, что заемные средства необходимы в целях финансирования различных правительственных, целевых государственных инвестиционных и социально-экономических программ, реализации стоящих перед государством целей и задач, в том числе для решения проблем, непосредственно связанных с бюджетным дефицитом, погашением ранее размещенных займов и процентов по ним, поддержкой социальной сферы. В то же время привлечение заемных средств выступает альтернативой повышения налогового бремени, негативное влияние которого может быть значительнее не только в контексте финансовых, но и общесоциальных показателей. Вопросы, связанные с понятием государственного и муниципального долга и кредита, их формированием, возникновением, управлением, финансовой эффективностью, изучаются уже много веков подряд, изменяясь, углубляясь и трансформируясь со временем в зависимости от политического и экономического положения того или иного периода, укрепления или ослабления экономики отдельных государств, а также развития финансовых отношений между странами. В ходе проводимых исследований учеными выдвигались различные теории и предложения, в частности и применительно к вопросам терминологии. Так, например, нельзя не отметить, что, по мнению некоторых авторов, как то: Е. В. Покачаловой¹, М. В. Карасевой², общим термином, включающим понятие как государственного, так и муниципального долга и кредита, является термин «публичный долг/кредит». Данная концепция представляется вполне целесообразной как с точки зрения предложения универсального определения, так и с позиций содержания, поскольку участником возникающих отношений всегда выступают органы власти различных уровней, что обусловливает их публичный характер. При этом нельзя не согласиться с позицией А. И. Худякова, утверждавшего, что термин «публичный» отображает два свойства этого кредита. Первое – субъектами кредита выступают публичные образования: РФ, субъекты Федерации, муниципальные образования. Второе – кредиты осуществляются в «публичных интересах», т. е. в интересах общества (в рамках соответствующей территории)³. В данной монографии будет использоваться термин «публичный кредит/долг» как включающий и государственный, и муниципальный кредит/долг.

Возникновение института государственных заимствований обусловлено экономико-политическим развитием государств, которое привело к формированию новых и усложнению существующих механизмов привлечения дополнительных средств, в том числе внутренних либо внешних заимствований. Как отмечает в одном из своих трудов М. И. Боголепов, в истории «государств всех времен и всех народов слишком часто встречались такие моменты, когда единственным выходом из затруднительного положения оказывалось обращение к кредиту в той или иной форме»⁴. Таким образом, возникало множество ситуаций, при которых привлечение дополнительных средств в заем было неизбежным.

Изначально публичный кредит имел личный, а не государственный характер и предоставлялся непосредственно монарху. Размер предоставляемой суммы, условия возврата и начисление процентов чаще всего зависели от степени доверия к конкретному монарху-заемщику. Отдельно можно подчеркнуть, что довольно часто это был залоговый кредит, т. е. уже в тот период времени использовались такие способы обеспечения исполнения обязательств, известные и применяемые в современном праве, как залог. С течением времени кредит переходит из категории личного в категорию публичного, условия его предоставления связываются уже не непосредственно с правителем, а со стабильностью государства-заемщика, зависят от проводимой им политики, обусловливаются экономическим равновесием, при этом отношения, возникающие при предоставлении кредита, не прекращаются со смертью монарха, как это было ранее. Отдельно отмечается и изменение цели привлечения дополнительных средств в форме кредита. Так, если ранее заемные средства использовались на удовлетворение нужд непосредственного государя-заемщика, то со временем данные цели приобретают общенациональный характер, что представляется вполне закономерным процессом. Государствам становится необходимо все больше средств, что обусловлено такими причинами, как «войны, стихийные бедствия, государственное предпринимательство, рост иностранных капиталов, социальная политика государства»⁵. При этом доходов, получаемых в процессе обычной деятельности государства, не хватает на покрытие всех необходимых издержек, на финансирование не только чрезвычайных, предварительное планирование которых не представляется возможным, но и текущих расходов. В рассматриваемом контексте особое значение имеют непредвиденные расходы, возникающие в критических ситуациях, например, в случае войны, стихийных бедствий, поскольку для их покрытия необходимо получение дополнительных средств в максимально короткие сроки, что представляет собой сложный процесс в масштабах государства. Это можно объяснить тем, что государства не имеют возможности быстро и эффективно генерировать большой доход, поскольку такие механизмы, как повышение цен, увеличение налогового бремени, продажа государственного имущества, не всегда приносят желаемый результат в короткий срок и чаще всего бывают невыгодны. Данное утверждение обусловлено тем, что в случае возникновения необходимости немедленного привлечения дополнительных денежных средств использование механизма резкого повышения ценового или налогового бремени негативно сказывается на финансовом положении населения, это, в свою очередь, может повлечь ряд не только экономических, но и социальных негативных последствий. Продажа государственного имущества также не представляется целесообразным способом привлечения дополнительных средств, так как в условиях сжатых сроков сложно получить максимально возможную выгоду, особое значение имеет и общая тенденция на рынке, негативное состояние которой может привести к заключению сделки на невыгодных условиях. Кроме того, отчуждение государственного имущества влияет на общую экономическую стабильность и устойчивость государства. В подобного рода ситуациях представляется наиболее целесообразным и выгодным распределение возникающего бремени на более длительный период с отсрочкой его погашения, что может достигаться двумя путями:

постоянные систематические накопления средств при возникновении профицита, т. е. создание фондов, которые впоследствии могут быть использованы в соответствующих ситуациях;

привлечение дополнительных средств путем получения кредитов с последующей выплатой основной суммы займа и начисленных на нее процентов⁶.

При этом использование исключительно первого механизма, т. е. создание фондов, представляется недостаточно эффективным и не всегда возможным, поскольку «при нынешних размерах государственного хозяйства они могли бы явиться лишь ничтожным ресурсом, например, для покрытия первых расходов по мобилизации во время войны и т. п. Образование запасных фондов в размерах, соответствующих современным условиям, немыслимо и отразилось бы вредно на народном хозяйстве и на денежном рынке»⁷. Это обусловлено нерегулярностью наличия дополнительных средств, которые могут быть отложены на случаи возникновения непредвиденных ситуаций, изъятием данных средств из экономики, постепенным обесцениванием вследствие постоянной инфляции, а также возможностью расходования на покрытие текущих издержек государства. Тем не менее представляется вполне целесообразным использовать данный метод аккумулирования денежных ресурсов, но только совместно с иными механизмами. Принимая в расчет вышесказанное, можно утверждать, что наряду с формированием денежных фондов государство нередко вынуждено прибегать к заимствованиям из внешних источников для финансирования стоящих перед ним целей и задач, покрытия расходов.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что с течением времени страны часто вынуждены прибегать к такому механизму привлечения дополнительных денежных средств, как кредит, для финансирования не только непредвиденных, но и текущих затрат. С тем чтобы углубить представление о современных подходах к определению понятия публичного долга и кредита, его месте и роли в экономической и политической жизни государства, нужно коснуться исторического обоснования его изучения, исследовать поэтапное развитие более подробно.

Несмотря на тот факт, что указанные вопросы, а именно рассмотрение места публичного кредита и долга в регулировании экономических процессов, возможность применения кредита в качестве способа привлечения дополнительных средств, анализируются уже на протяжении многих веков, единообразного мнения по некоторым аспектам достигнуть не удалось. В то же время на настоящий момент представляется неоспоримым утверждение, согласно которому публичный кредит является неотъемлемым механизмом финансовой системы любого современного государства, необходимым для достижения сбалансированности бюджета и финансирования возникающих перед страной целей и задач.

Начало подробного изучения института публичного кредита и долга, его составляющих, а также закрепление сделанных на основе проведенного анализа выводов приходится на вторую половину XV в., когда начали появляться первые экономические школы, рассматривающие среди прочих аспектов и вопросы, связанные с привлечением либо предоставлением государством средств в форме кредита. Представители различных направлений разработали ряд подходов к анализу теории указанного института. При изучении работ научных школ XV–XVIII вв. прослеживается наличие различий в общих подходах к рассмотрению публичного кредита, необходимости и допустимости его применения, а также роли в экономической жизни общества. Несмотря на то что в рассматриваемый период большая часть теоретиков придерживалась мнения, согласно которому целесообразнее использовать такие финансовые инструменты, как налогообложение, ценовая политика, денежная эмиссия в целях регулирования экономических процессов государства, некоторые из них выступали в поддержку использования наряду с указанными инструментами и такого, как кредит. Так, возникшая в XV в. школа меркантилизма⁸ разработала теорию, согласно которой государство должно активно вмешиваться в хозяйственную жизнь, а также должно иметь своей целью поддержание торгового баланса, развитие промышленности. С целью реализации указанных задач государству необходимо использовать различные финансовые инструменты, в том числе публичный кредит. Представляется, что причиной такого подхода являлось то, что представители рассматриваемой школы видели источник богатства государства во внешней торговле⁹, именно поэтому придавалось большое значение активному внешнеторговому балансу. Для того чтобы поддерживать внешнеторговый баланс и накапливать денежное богатство, необходима активная деятельность государства. Государство должно посредством системы административных мер и экономической политики, в том числе посредством использования кредита, способствовать притоку в страну и удержанию золота и серебра, которые, по мнению сторонников рассматриваемой школы, представляли собой абсолютную форму богатства и отождествлялись с деньгами. Меркантилисты, например Томас Ман¹⁰, полагали, что при аккумулировании в стране богатства в виде драгоценных металлов должно достигаться ее общее благополучие и укрепление финансовой системы.

В рассматриваемый период, а именно в XV–XVIII вв., возникали различные научные течения, вследствие чего не все школы придерживались однообразных взглядов. Даже в рамках школы меркантилизма возникли два направления, а именно ранний меркантилизм (монетаризм) и поздний меркантилизм¹¹, что свидетельствует о постоянном развитии и формировании новых взглядов и представлений в зависимости от предлагаемых концепций, постоянно изменяющихся социально-политических и экономических условий, а также развития законодательства. Наличие различных направлений и школ вызвано постоянным развитием государства. Изначально предложенные идеи становятся неактуальными в новых условиях, что приводит к возникновению иных теорий. Кроме того, ученые рассматривают одни и те же факторы с разных точек зрения, что неизбежно ведет к формированию разнообразных мнений как внутри одного течения, так и между различными школами. Так, например, противоположных с меркантилистами взглядов придерживались представители физиократической школы¹². Сторонники данной школы считали целесообразным и выгодным только сельское хозяйство, а любые иные виды деятельности, например промышленное производство, торговлю, перерабатывающие продукты без увеличения их количества, бесполезными. Данное утверждение не являлось в абсолютной степени верным, что было доказано практикой в дальнейшем, поскольку земля (сельское хозяйство) не может рассматриваться в качестве единственного критерия, имеющего значение для функционирования государства; недостаточно обоснованно утверждать, что производство и торговля менее важны, поскольку именно они являются механизмами создания и обмена материальными ценностями, которые позволяют аккумулировать довольно значительные денежные средства, а их развитие и совершенствование позволяют государству получать все больше доходов. Рассматривая сельское хозяйство в качестве наиболее целесообразного источника получения дохода, физиократы полагали, что активное вмешательство государства в регулирование экономики неприемлемо, недопустимо¹³. В связи с чем неприемлемым считался и выпуск государством займов, так как при их выпуске изымаются финансовые ресурсы из сельскохозяйственного сектора¹⁴. С тем чтобы у государства не возникало необходимости в привлечении дополнительных средств в форме кредита, наиболее целесообразным, согласно концепции представителей рассматриваемой школы, является сокращение государственных расходов. То есть с тем чтобы избежать необходимости привлечения дополнительных средств, предлагалось исключить первопричину, а именно добиться того, чтобы размер расходов не превышал размер получаемых доходов, что, в свою очередь, могло обусловить отсутствие потребности в дополнительном финансировании. Представляется, что предложенный способ ограничения и снижения расходов может явиться фактором, в значительной мере тормозящим развитие государства, поскольку при недостаточности средств многие из возникающих задач не могут быть решены, так, например, не могут быть в необходимой степени профинансированы программы по модернизации производства, что приведет к неконкурентоспособности, которая, в свою очередь, негативно скажется на общем состоянии не только экономических, но и социальных показателей. При этом производство является лишь одним из множества примеров, поскольку государству необходимо постоянно совершенствовать и развивать и иные направления, в том числе проводить социальные программы, принимать достаточные меры для обороны страны, соответствовать уровню наиболее развитых стран или стремиться к нему, что неизбежно предполагает наличие достаточного финансирования. Идеи, предложенные представителями физиократической школы в отношении вмешательства государства в регулирование экономики посредством привлечения кредита, были поддержаны учеными иных школ. Аналогичных взглядов придерживались и некоторые сторонники классической политической экономии¹⁵. В то же время среди представителей данного направления не было абсолютного единства во взглядах. Некоторые полагали, что использование публичного кредита возможно, но только в самых крайних непредвиденных случаях, в таких как, например, ведение войны. Давид Рикардо занимал более жесткую позицию и считал, что привлечение заемных средств неприемлемо даже в самых крайних случаях, полагая, что в критических ситуациях выгоднее увеличивать налоговое бремя. Подобного рода утверждение представляется спорным, поскольку повышение налогов также имеет ряд отрицательных последствий, в большей мере социальных, и в некоторых ситуациях привлечение государством кредита будет более выгодно и позволит нивелировать указанные негативные последствия.

Противоположных взглядов придерживались представители исторической школы, возникшей в середине XIX в. в Германии, которые рассматривали публичный кредит как необходимый элемент нормального функционирования любого государства. Так, например, Карл Дитцель «держится весьма оптимистического взгляда на государственный кредит и допускает таковой в виде источника обыкновенных государственных доходов»¹⁶. Кроме того, он рассматривал публичный кредит как «величайший рычаг мощного народнохозяйственного прогресса»¹⁷. Таким образом, представители исторической школы не только допускали возможность использования кредита, но и рассматривали его в качестве механизма регулирования экономики наряду с такими, как налогообложение и дополнительная эмиссия денег. Как отмечал Лоренц Штейн, публичный кредит – это «необходимый элемент в каждом высокоразвитом государственном хозяйстве»¹⁸. Предложенная позиция является актуальной и в настоящее время, поскольку, привлекая дополнительные денежные средства, государство может оказывать непосредственное влияние на экономику страны в целом, финансируя, например, те или иные программы, производство и т. д. Кроме того, особым инструментом выступают государственные и муниципальные ценные бумаги, эмиссия которых также может представлять собой рыночный инструмент регулирования. Как свидетельствует практика, кредит действительно является механизмом, используемым всеми современными развитыми государствами.

Таким образом, в рассматриваемый период наблюдалась разрозненность взглядов относительно возможности и рациональности использования публичного кредита. При этом различие в подходах прослеживалось не только между отдельными школами, но и между представителями одного направления, что было вызвано сложностью, комплексностью и многоаспектностью анализируемого института, отсутствием единой системы норм, регулирующих данный вопрос.

Аналогичная разрозненность взглядов на возможность получения дополнительных средств путем использования внутренних или внешних заимствований наблюдается и в работах представителей экономических школ, образующихся впоследствии.

В период XIX – начала XX в. возникло два направления: марксизм и маржинализм. Представители данных направлений также анализировали привлечение государством средств путем заимствований и представили свое видение данного вопроса. Так, Карл Маркс рассматривал публичные заимствования в тесной связи с налогами, называя государственные займы заранее взятыми налогами или антиципированными налогами. Он отмечал, что «займы позволяют правительству покрывать чрезмерные расходы таким образом, что налогоплательщик не чувствует сразу всей тяжести последних, но те же займы требуют в конце концов повышения налогов»¹⁹. Таким образом, согласно данной позиции, увеличение публичного долга влечет за собой повышение налогов, поскольку государству необходимы средства как для погашения основной части долга, так и начисленных на нее процентов, т. е. чем больше сумма займа, тем большую сумму государству необходимо погасить, что, в свою очередь, ведет к большему налоговому бремени. Предложенный тезис был поддержан и развит известным немецким экономистом и статистом Карлом Давидом Генрихом Рау, который в своем труде «Основные начала финансовой науки»²⁰ отмечал, что, делая долги, государство переносит всю тяжесть их дальнейшего погашения на будущие поколения. В данном случае кредит, привлекаемый государством, также рассматривается в тесной связи с налогообложением. Интересно отметить, что Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон тоже определяют долгосрочный публичный кредит как «антиципацию», т. е. израсходование вперед налогов будущих сметных периодов. Очевидно, что данное положение аналогично идеям, предложенным К. Марксом и К. Д. Г. Рау. Несомненно, привлечение государством кредита и проводимая им налоговая политика не могут рассматриваться обособленно друг от друга, но представляется, что утверждение прямой зависимости повышения налогового бремени от размера привлеченных средств не всегда является в полной мере корректным, поскольку не каждый раз при получении займа будут увеличиваться налоги. Налоговые поступления не являются единственным источником погашения кредита и начисленных процентов, но, несомненно, составляют один из важнейших ресурсов для выплаты займа.

Интересными представляются теории сторонников школы неоклассицизма²¹. Представители данного направления при анализе роли государства в регулировании экономических процессов, в том числе посредством привлечения заемных средств, рассматривали его вмешательство как крайне отрицательный фактор. Интересно отметить, что модель функционирования экономики исследовалась в идеальных условиях, т. е. в «условиях свободы конкуренции, абсолютной эластичности цен, полной рациональности поведения капиталистической фирмы, отсутствия резких динамических изменений, связанных с техническим прогрессом и вмешательством государства в экономику»²². Идеи, сформулированные на основании анализа поведения экономики в идеальных условиях, часто не давали ответов на вопросы, возникающие в связи с практической применимостью и реализацией предложенных теорий. В связи с недостаточной практической направленностью идеи неоклассиков подвергались жесткой критике, в частности со стороны Джона Мейнарда Кейнса, основоположника теории кейнсианства, книга которого под названием «Общая теория занятости, процента и денег»²³, вышедшая в 1936 г., произвела настоящую революцию в экономической теории. Рассматривая вопросы, связанные с государственными заимствованиями, сторонники данной школы, в отличие от представителей неоклассицизма, отводили государству активную роль и полагали, что оно выступает в роли необходимого стабилизирующего элемента, необходимого для достижения экономического равновесия. Джон Мейнард Кейнс полагал, что двигателем экономики и основным фактором развития производства является спрос, при этом государству необходимо регулировать инвестирование, привлекать дополнительные средства в целях выхода из кризиса, увеличения спроса через увеличение покупательной способности²⁴. Подобного рода подход применим и в настоящее время. Государство, помимо привлечения кредитных средств, должно совершенствовать и инвестиционные факторы.

Несмотря на то что взгляды представителей теории кейнсианства имели большой успех, они подверглись критике со стороны других школ, что было обусловлено, помимо прочего, быстро меняющимися политическими и экономическими факторами, в рамках которых некоторые из выдвинутых гипотез становились неактуальными, так как не соответствовали современным на тот момент реалиям²⁵.

В XIX – начале XX в. возникали и иные теории, такие как теория экономики предложения, теория рациональных ожиданий, монетаристское учение, теория институционализма и другие, имеющие различные представления о роли и необходимости публичных заимствований. Некоторые из данных теорий по-прежнему отрицательно относились к использованию публичного кредита в качестве действенного механизма регулирования экономики. К таким относятся, например, теория экономики и предложения, монетаристское учение. Иные же школы, напротив, рассматривали возможность вмешательства государства, в том числе посредством использования заемных средств, как необходимый элемент, имеющий целью влияние на экономику; к таким теориям относится, в частности, теория институционализма. Таким образом, с течением времени вопросы, связанные с публичными заимствованиями, продолжали рассматриваться учеными в контексте новых реалий, с учетом актуальных политических, исторических и экономических факторов, трансформируясь и изменяясь, но единого мнения относительно их применимости, допустимости и роли достигнуть не удалось.

Вопросы, связанные с понятием публичного кредита и долга, их местом и ролью в жизни государства, соотношением с налогами, а также допустимостью и необходимостью использования, рассматривали не только зарубежные, но и российские ученые, такие как, например: М. Алексеенко, М. И. Боголепов, Н. Брежский, И. Горлов, А. Исаев, П. П. Мигулин, М. Х. Озеров, М. Слуцкий, Л. В. Ходский, И. И. Янжул²⁶ и др. Помимо вопросов, связанных с необходимостью и целесообразностью использования публичного кредита, также анализируется непосредственно определение и соотношение понятий «кредит» и «долг», отличие кредита публичного от частного, предлагается различная классификация видов публичного кредита и долга, формируются положения, сохранившие свою актуальность и в настоящее время. Так, например, в энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза, И. А. Ефрона статья, посвященная кредиту, закрепляет следующие положения: «под К. или кредитными отношениями разумеют такие сделки или промысловые обороты, при которых одна сторона уступает другой в собственность какие-либо ценности на условиях возврата эквивалента по прошествии некоторого времени»²⁷. При этом авторы отмечают, что обычно кредитные отношения являются возмездными, «т. е. предполагают, кроме возврата равноценности, еще добавочное вознаграждение кредитора (рост)»²⁸. Таким образом, выделяются характеризующие данное явление признаки, используемые и современными авторами в своих работах, такие как возвратность, срочность и платность. В отношении терминологии также присутствует ряд различных подходов, так, например, В. Н. Твердохлебов²⁹ использует не только термин «государственный кредит», но и «публичный кредит», считая при этом, что второй шире по своему определению и включает первый. Современная теория финансового права также использует термин «публичный кредит/долг» как более широкий, включающий государственный и муниципальный кредит/долг.

Интересно отметить, что в отличие от большинства ученых своего времени Ф. А. Брокгауз и И. А. Ефрон проводят различие между такими понятиями, как «кредит» и «долг», определяя долг как «отношение, возникающее в силу кредита между двумя сторонами»³⁰. Подобное разграничение между указанными понятиями проводит и В. Н. Твердохлебов в своем труде «Государственный долг», определяя его как «всякое обязательство казны уплатить определенному лицу некоторую сумму, а также совокупность таких обязательств»³¹, а публичный кредит как «совокупность кредитных отношений, в которых должником является государство»³². Таким образом, постепенно начинают более подробно и структурированно изучаться не только вопросы практической применимости государственного и муниципального кредита, но и общетеоретические вопросы, связанные с терминологией, соотношением с другими аналогичными институтами, такими как банковский или частный кредит, выделение характерных признаков. Некоторые авторы рассматриваемого периода пытаются проанализировать не только понятие государственного кредита, но и его соотношение с такими понятиями, как публичный кредит, государственный/публичный долг, заем. Многие из указанных вопросов актуальны и в настоящее время.

Таким образом, история развития и изучения вопросов публичного долга и кредита насчитывает не одну сотню лет. В течение такого длительного периода времени возникали и формировались различные идеи и подходы к анализу рассматриваемого института. Начало структурированного изучения проблем публичного кредита и долга относится ко второй половине XV в. и связывается с возникновением первых экономических школ, таких как школа меркантилизма, физиократическая школа, которые, помимо вопросов экономической теории, рассматривали и вопросы непосредственно публичного долга и кредита, нередко через призму экономических показателей и терминов. Отношение различных школ к такому инструменту финансирования, как кредит, варьировалось от абсолютно негативного, при котором использование государством кредита считалось неприемлемым и губительным для всей страны, так и положительным, при котором заемные средства воспринимались как действенный механизм и необходимый источник покрытия расходов государства. С течением времени взгляды и подходы к определению места и роли публичного кредита постепенно модифицировались, но единого мнения сформировано не было. Вопросы публичного кредита и долга начинают приобретать значимость и вызывают интерес ученых в связи с изменением общей природы, сущности данных понятий. Изначально кредит представлял собой источник получения дополнительных денежных средств конкретного государя для удовлетворения его нужд. Постепенно ситуация изменяется, общегосударственные нужды требуют дополнительных денежных вливаний для дальнейшего развития. Возникают ситуации, при которых государства вынуждены привлекать дополнительные средства для покрытия своих расходов и финансирования новых целей и задач. Страны вынуждены прибегать к такому механизму, как публичный кредит. Полученные средства идут уже не на финансирование интересов монарха, а на удовлетворение общенациональных нужд и потребностей. Условия предоставления публичного кредита более не связаны с государем-заемщиком, а зависят от финансовой и политической стабильности конкретной страны; постепенно они теряют залоговый характер, присущий им ранее. В подобной ситуации, когда появляется возможность выделить общие признаки и характерные черты института публичного кредита, дать определение рассматриваемому понятию, проанализировать общие условия его предоставления и возврата, возникают разнообразные подходы и концепции, сформулированные возникающими в тот период экономическими школами. Довольно часто представители отдельных направлений проводят анализ института публичного кредита через призму экономических факторов и явлений, определяя место механизма внешних или внутренних заимствований в жизни государства в качестве рычага воздействия на экономические процессы, происходящие в стране. Предлагаемые идеи не отличались единообразием. Более того, нередко в рамках одной и той же школы встречались диаметрально противоположные взгляды на указанный вопрос. Так, некоторые школы, в частности меркантилизма, полагали, что привлечение государством дополнительных средств в форме заимствований является фактором, благотворно влияющим на развитие страны в целом. Данная идея поддерживалась и представителями иных теорий, например представителями исторической школы, которые рассматривали публичный кредит как необходимый элемент нормального функционирования любого государства. Интересно отметить, что сторонники указанной школы не только допускали возможность использования государством кредита, но и рассматривали его в качестве механизма регулирования экономики наряду с такими, как налогообложение и дополнительная эмиссия денег. То есть с течением времени публичный кредит, приобретая все большее значение, рассматривается уже не только как способ привлечения дополнительных средств, но и как инструмент регулирования государством экономики страны в целом. Несмотря на то что многие школы выдвигали идеи, согласно которым использование публичного кредита не только допустимо и необходимо, но и полезно, некоторые ученые выступали против подобного рода утверждений. В частности, представители физиократической школы считали активное вмешательство государства в регулирование экономики неприемлемым. По их мнению, выпуск государством займов влечет изъятие финансовых ресурсов из сельскохозяйственного сектора, который рассматривался в качестве наиболее целесообразного источника получения дохода. Аналогичных взглядов относительно недопустимости вмешательства государства придерживались представители классической политической экономии. Интересными представляются идеи К. Маркса, который рассматривал публичный кредит в тесной связи с налогами, называя полученные займы заранее взятыми налогами или антиципированными налогами. В несколько ином контексте публичный кредит рассматривался представителями теории маржинализма, которые рассматривали государственные заимствования через призму математических расчетов и формул, определяя с их помощью такие показатели, как, например, предельно допустимый объем государственного долга. Стоит отметить, что не все предлагаемые концепции были применимы на практике, так как нередко они основывались на результатах, полученных в процессе анализа идеальных условий, создание которых в реальной жизни не представлялось возможным, как, например, идеи представителей школы неоклассицизма. Именно поэтому довольно часто выдвигаемые гипотезы подвергались активной критике со стороны других ученых. Возникновение различных концепций в основном обусловлено недостаточностью развития представлений об институте публичного кредита и долга ввиду начала его формирования и становления, а также отсутствием законодательно закрепленных принципов и понятий, на которых могли бы выстроиться единообразные подходы.

С течением времени, несмотря на различие взглядов и подходов, большинство ученых приходят к выводу о том, что в условиях быстрых темпов развития новых способов производства, межгосударственной торговли, усложнения экономических отношений, а также периодически возникающих непредвиденных ситуаций использование публичного кредита становится неизбежным. Более того, данный механизм уже рассматривается не только как способ получения дополнительного финансирования, но и как действенный инструмент воздействия на экономику со стороны государства наряду с такими, как налоговая и ценовая политика.

1.2. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПОНЯТИЯ ИНСТИТУТА ПУБЛИЧНОГО ДОЛГА И КРЕДИТА

Вопросы, связанные с определением таких понятий, как публичный долг и кредит, их сущность, отличительные признаки, принципы, разделение на виды рассматриваются учеными уже на протяжении долгого времени, в связи с чем была сформирована мощная теоретическая база, позволяющая провести подробный анализ данных явлений.

Рассматривая такие понятия, как публичный кредит и долг, можно сделать вывод о том, что они являются взаимозависимыми явлениями, соотносятся как причина и следствие, поскольку публичный долг является результатом возникновения кредитных отношений с участи – ем публичных образований, а кредит, в свою очередь, является его неотъемлемой составляющей. В контексте указанного утверждения близка позиция ряда авторов, как, например, Е. Ю. Грачевой, а также Е. В. Покачаловой, отмечавшей, что «государственный кредит и государственный долг прежде всего следует рассматривать через призму философских категорий "причина" и "следствие". Ведь образование государственного внутреннего долга является своеобразным экономико-правовым следствием госкредитных отношений, а точнее, следствием функционирования государственного кредита и одним из юридических выражений последнего»³³. Исходя из анализа работ некоторых авторов³⁴, можно сделать вывод о том, что указанная точка зрения поддерживается многими из них, при этом ученые рассматривают отдельно и предлагают определение таких понятий, как «государственный долг» и «государственный кредит», рассмотрение которых является необходимым в целях дальнейшего анализа механизмов функционирования исследуемого института.

Анализируя понятие «государственный и муниципальный долг», необходимо отметить наличие различных подходов в научной литературе, ввиду чего представляется целесообразным рассмотреть несколько позиций. Так, например, Ю. А. Данилов определяет государственный долг как общую сумму задолженности «государственной власти разного уровня перед другими секторами народного хозяйства. В общую сумму государственного долга включается сумма задолженности одного государственного органа перед другим», а также выделяется понятие долга, который «может возникнуть в будущем вследствие наличия обязательств государственной власти по гарантированию обязательств третьих лиц»³⁵. Указанное определение представляется достаточно общим и может применяться как к государственному, так и муниципальному долгу. Интересно, что в данном случае долг рассматривается только как заимствования у внутренних кредиторов, а не внешних, что не совсем верно, поскольку заемщики нередко прибегают к заимствованиям именно из внешних источников, как, например, у иностранных государств, международных организаций. В предложенном определении автором отдельно анализируется долг как потенциальная задолженность, которая может возникнуть в будущем, когда государство выступает в роли гаранта. То есть в случае неисполнения страной-должником своих обязательств по оплате кредита гарант будет обязан осуществить соответствующие выплаты, в результате чего у него появится долг. При этом на момент получения и гарантирования кредита неизвестно, сможет ли заемщик выплатить полученные средства в установленный срок, возникнет ли у гаранта долг, т. е. обязательство по возврату суммы займа, вследствие неисполнения должником своей обязанности, именно поэтому в определении говорится о том, что долг «может возникнуть», а не «возникает». Такой подход к рассмотрению анализируемого института представляется в достаточной степени обоснованным, поскольку в отношениях, возникающих вследствие привлечения заемных средств, государство и муниципальные образования могут выступать не только в роли заемщика, но и в роли гаранта. Отдельно можно отметить, что государство вправе выступать и в качестве кредитора, но анализируемое определение не охватывает данный аспект. Применительно к гарантии интересна позиция, предложенная А. И. Худяковым, согласно которой «гарантия и заем – это разные виды обязательств, существующие в рамках различных видов общественных отношений. Заем осуществляется в рамках кредитного отношения. Отношение по предоставлению гарантии не является кредитным отношением. Предоставление гарантии не выражает собой предоставления гарантом займа принципалу, где этот заем будет использован для погашения принципалом своего долга, возникшего перед бенефициаром. В основе компенсации затрат гаранта по выплатам, произведенным в пользу принципала, лежит не заемное отношение между ними, а право требования, возникающее в силу самой гарантии»³⁶. Следует отметить, что государственные гарантии, согласно положениям Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), относятся к государственному долгу, что закреплено ст. 97 Кодекса³⁷.

Заслуживает внимания позиция, предлагаемая Е. В. Покачаловой, которая рассматривает институт публичного долга как «финансово-правовую категорию, базирующуюся на экономическом содержании государственного (муниципального) кредита, представляющую юридическую форму финансового обязательства публично-территориального образования»³⁸. Интересно, что понятие публичного долга дается через призму государственного (муниципального) кредита. Из данного определения следует, что публичный долг изначально базируется на понятии кредита, таким образом, очевиден вывод о том, что данные категории являются взаимосвязанными, взаимозависимыми и не могут возникать и существовать обособленно друг от друга. Необходимо обратить внимание именно на финансово-правовую природу анализируемого понятия, что представляется вполне обоснованным, поскольку возникающие отношения касаются деятельности уполномоченных органов публичной власти по образованию и использованию централизованных фондов денежных средств. Особое значение имеет и правовая составляющая данной категории ввиду урегулированности условий формирования, погашения и обслуживания публичного долга на уровне внутреннего законодательства, международных соглашений и заключаемых в каждом конкретном случае договоров.

Другие авторы рассматривают публичный долг в качестве результата реализации публичного кредита, определяют данное понятие с материальной точки зрения как «общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и не выплаченным по ним процентам»³⁹. В данном случае особое внимание уделяется именно материальной сущности института публичного долга, что также является вполне обоснованным утверждением, поскольку кредит представляет собой сумму заимствованных средств и начисленных на них процентов, формирующих в своей совокупности публичный долг.

Одним из наиболее комплексных подходов, охватывающим практически все аспекты рассматриваемого понятия, является предложенное Е. В. Покачаловой определение, согласно которому государственный долг – это «установленная либо санкционированная государством совокупность всех видов задолженностей, закрепленных бюджетным законодательством в виде долговых обязательств, перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, возникших в ходе финансово-кредитной деятельности, осуществляемой в качестве заемщика или гаранта в целях достижения сбалансированности бюджета и других публичных интересов, при полном и безусловном их обеспечении всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну»⁴⁰. Необходимо обратить внимание, что данное определение касается именно государственного долга, применительно к муниципальному и долгу субъектов Федерации оно будет справедливо не в полной мере. Как верно указано в данном определении, предоставление / получение средств в заем должно быть предварительно одобрено государством, данное положение представляется вполне обоснованным, поскольку решение следует принимать в зависимости от финансового состояния страны как на момент такого получения/предоставления, так и в зависимости от прогнозируемых показателей. При этом долг представляет собой общую массу кредитных средств, предоставляемых как внутри страны, так и внешними источниками. Как уже неоднократно упоминалось, в качестве кредиторов могут выступать не только резиденты государства-заемщика, но и зарубежные страны и международные организации. Следует обратить внимание на то, что в предложенном определении подчеркивается, что задолженность является результатом финансово-кредитной деятельности, т. е. возникает в результате проведения и осуществления различных программ, требующих дополнительного финансирования, кроме того, она может явиться результатом ранее проведенной финансово-кредитной политики, например, в случае привлечения долга, в будущем могут потребоваться дополнительные ресурсы для его обслуживания и погашения, а также привлечение дополнительных денежных ресурсов может быть необходимо в целях достижения сбалансированности бюджета. В данном определении также подчеркивается, что такого рода задолженность обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, что обусловливает беззалоговый характер предоставления государственного кредита.

Таким образом, из проведенного анализа можно сделать вывод о наличии различных подходов к определению понятия публичного долга. Каждый из предложенных авторами вариантов имеет свои особенности, акцентирует внимание на различных элементах, что объясняется сложностью и комплексностью рассматриваемого института. В то же время учеными выделяются общие черты, согласно которым государственный и муниципальный долг представляет собой возникшую сумму задолженности, включая начисленные на нее проценты, предоставление/получение которой происходит согласно волеизъявлению публичной власти на установленных условиях, а также урегулированные соответствующими нормами права отношения, связанные с предоставлением и возвратом заемных средств. При этом органы государственной власти и местного самоуправления являются обязательными участниками рассматриваемых отношений, выступая в роли должника, кредитора или гаранта. Определение понятия государственного и муниципального долга сформулировано не только в теории финансового права, но нашло свое закрепление и в законодательстве. Согласно положениям БК РФ государственный или муниципальный долг – это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Россией, субъектом Федерации или муниципальным образованием⁴¹. Как видно из указанной дефиниции, законодатель на настоящий момент предлагает единое определение для государственного и муниципального долга, что также подтверждает обоснованность употребления такого термина, как «публичный долг», в качестве объединяющего общий размер задолженности органов публичной власти различных уровней. Принимая во внимание вышесказанное, предлагается следующее определение анализируемого явления: «Публичный долг – совокупность обязательств, возникающих из государственных и муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, других обязательств в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием». Представляется, что подобная дефиниция в полной мере соответствует терминологии, используемой в БК РФ, оперирующем, например, такими понятиями, как «публичные обязательства», «публичные нормативные обязательства», «публично-правовое образование».

Поскольку понятие публичного долга не может рассматриваться обособленно от понятия публичного кредита ввиду того, что указанные элементы являются взаимосвязанными, целесообразно отдельно проанализировать определение последнего.

Необходимо отметить разнообразие подходов к рассмотрению понятия публичного кредита. Так, например, в учебнике Н. М. Артемова и Е. М. Ашмариной под публичным кредитом понимается урегулированная «нормами финансового права деятельность государства (МСУ), направленная на получение в кредит денег от юридических лиц, граждан и других субъектов (государств, международных организаций и образований) на условиях возвратности, срочности, возмездности и добровольности, отношения по выдаче денег в кредит (взаймы) государством другим субъектам на тех же началах, а также отношения, при которых государство (МСУ) выступает в качестве гаранта»⁴². Данное определение охватывает практически все стороны анализируемого понятия. Так, упоминаются не только отношения, возникающие вследствие привлечения заемщиком средств, но и образующиеся вследствие предоставления их кредитором, т. е. охватываются обе стороны рассматриваемых отношений. Кроме того, помимо должника и кредитора, упоминается и гарант, сторона, которая может принимать участие в случае предоставления и получения заемных средств, гарантирующая исполнение принятых на себя должником обязательств по возврату полученной суммы кредита. Среди потенциальных кредиторов, помимо юридических лиц и граждан, упоминаются такие, как государства, международные организации и образования, т. е. можно сделать вывод о том, что заимствования могут быть сделаны как из внутренних, так и из внешних источников. Следует подчеркнуть, что в анализируемом определении отдельно выделяются признаки, характеризующие такое явление, как кредит, а именно срочность, возвратность, добровольность и платность, при этом данные признаки характерны не только для публичного, но и для частного или банковского кредита. Интересно, что в данном случае наравне с государственными упоминаются муниципальные заимствования, т. е. вполне обоснованно утверждать, что предлагаемое определение применимо к такому понятию, как «публичный кредит».

Анализируя понятие института публичного кредита, многие авторы высказывают точку зрения, согласно которой государственный и муниципальный кредит может быть определен как экономическая и как правовая категория. Как отмечает А. К. Саркисов в своей статье «Финансово-правовое регулирование государственного кредита в Российской Федерации»⁴³, кредит представляет собой сложную категорию, имеющую двойственную экономико-правовую природу. С экономической точки зрения публичный кредит представляет собой одну из форм движения ссудного капитала. При этом в экономической теории ссудный капитал традиционно рассматривается как «совокупность денежных средств, на возвратной основе передаваемых во временное пользование за плату в виде процента»⁴⁴. Предложенная позиция видится вполне обоснованной и логичной, поскольку кредит, при этом не только публичный, но и частный, представляет собой фиксированную сумму, предоставляемую на предварительно согласованных условиях на установленный срок.

В контексте рассмотрения публичного кредита как экономической и правовой категории интересны позиции ряда ученых. Так, например, авторы учебно-методического комплекса по финансовому праву под редакцией Н. И. Химичевой, рассматривая публичный кредит как экономическую категорию, определяют его как «систему экономических денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и муниципальными образованиями на добровольных и платных началах для временного использования свободных денежных средств юридических и физических лиц в целях формирования ссудного фонда»⁴⁵. То есть, давая определение рассматриваемому понятию, отдельно подчеркивается, что это система экономических денежных отношений. Интересно, что в данном случае кредит определяется именно как система отношений, что представляется вполне обоснованным, поскольку в случае необходимости привлечения средств в кредит государство-заемщик вступает в отношения с кредитором, целью которых является предоставление денежных средств на определенных сторонами условиях.

Другие авторы, анализируя рассматриваемый термин как экономическую категорию, дают еще более узкую дефиницию, определяя его как «систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов»⁴⁶. Из данного определения следует, что публичный кредит представляет собой исключительно денежные отношения, а не общественные или экономические. Предложенная формулировка видится также вполне логичной, поскольку кредит является именно определенной денежной суммой, перечисляемой кредитором заемщику на согласованных условиях.

Ряд авторов, напротив, дает более широкое определение, согласно которому публичный кредит представляет собой «определенный вид общественных отношений, связанных с движением стоимости на условиях возвратности»⁴⁷, т. е. данное понятие не ограничивается исключительно экономическими отношениями, а включает всю совокупность общественных отношений, возникающих в связи с движением заемных средств, при этом в отличие от рассмотренной выше дефиниции не отмечается исключительно денежный характер отношений. Интересным видится вопрос о движении именно «стоимости», поскольку данное понятие может быть определено как: «1) цена товара; 2) затраты денежных средств на приобретение товара, на выполнение работ и услуг, на получение благ; 3) в трудовой теории стоимости – овеществленный в товаре труд»⁴⁸. В данном случае, принимая во внимание приведенную дефиницию, возможно утверждать, что публичный кредит является затратами денежных средств на приобретение товаров для государственных нужд или оплаты каких-либо услуг.

В то же время публичный кредит является и правовой категорией. Положения, регламентирующие основные аспекты, касающиеся предоставления подобного рода кредитов, порядка погашения, управления долгом, и иные аналогичные вопросы содержатся в нормах финансового, международного, конституционного, административного, гражданского права. Так, авторы учебно-методического комплекса по финансовому праву под редакцией Н. И. Химичевой рассматривают публичный кредит как «урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями свободных денежных средств юридических и физических лиц и иных субъектов на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения»⁴⁹. Данное определение подчеркивает, что указанные отношения урегулированы правовыми нормами, что бесспорно верно, поскольку порядок привлечения и возврата заемных средств, условия обслуживания государственного и муниципального долга, возникающего вследствие получения кредита, урегулированы на уровне законодательных актов. Другие авторы, рассматривая публичный кредит как правовую категорию, определяют его как «самостоятельный институт финансового права, совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения, а также предоставления государством денежных средств в кредит зарубежным государствам и иным субъектам международного права»⁵⁰. Как и в рассмотренном выше определении, в анализируемой дефиниции, помимо основных принципов, на основании которых предоставляется кредит, делается акцент на правовую урегулированность возникающих отношений. Нельзя не согласиться с указанием на то, что публичный кредит рассматривается именно как отдельный институт финансового права, т. е. как обособленная группа норм права, регулирующих определенный комплекс однородных, взаимосвязанных отношений, а именно отношений по получению, предоставлению и возврату государствами и муниципальными образованиями денежных средств на условиях добровольности, срочности, возвратности и возмездности. Несомненно, институт публичного кредита и долга занимает важное место в системе финансового права, входя в самостоятельный раздел данной отрасли – государственные доходы⁵¹, в то же время некоторые положения, регулирующие возникающие отношения, установлены и иными отраслями права. Но, как отмечают некоторые авторы, с позицией которых нельзя не согласиться, несмотря на урегулированность отдельных вопросов, в частности порядка заключения договоров государственного займа нормами гражданского права, это не влияет на обоснованность вывода о том, что публичный кредит является финансово-правовым институтом⁵².

Как видно из анализа приведенных выше определений, понятие государственного и муниципального кредита в экономическом и правовом аспекте близки друг другу, имея лишь некоторые отличительные черты. Так, рассматривая данный термин с экономической точки зрения, авторы определяют его как сумму долговых обязательств, подчеркивают особый характер отношений, складывающийся в результате возникновения кредита, и его выражение именно в денежной форме. В правовом аспекте авторы акцентируют внимание на законодательной урегулированности складывающихся отношений, особо выделяют значение нормативных правовых актов, закрепляющих определение данного института, а также основные вопросы его возникновения и управления. В то же время, несмотря на различный подход авторов к исследованию категории публичного кредита, прослеживается единая мысль о том, что это отношения, направленные на привлечение или предоставление денежных средств государством или муниципальным образованием с целью финансирования стоящих перед ними целей и задач, а также покрытия бюджетного дефицита на принципах добровольности, платности, срочности и возвратности. То есть на заемные средства начисляются проценты, что подчеркивает платность предоставления займа, полученный кредит подлежит возврату в установленный срок, что означает его временность, кроме того, кредит предоставляется на добровольной основе, т. е. нельзя принудить потенциального заимодавца его выдать. Рассматриваемые отношения урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами, устанавливающими основные правила предоставления либо получения такого рода займов, возврата полученных средств и начисленных на них процентов, а также обслуживания возникающего государственного и муниципального долга.

Следует обратить внимание на отсутствие в законодательстве России четкой дефиниции понятия государственного и муниципального кредита, введение которой в ст. 6 БК РФ, содержащую перечень дефиниций, представляется в полной мере обоснованной, поскольку направлено на совершенствование вопросов терминологии, устранение неоднозначности (как, например, соотношения понятия государственного и муниципального кредита, займа, заимствований). Разработка подобного рода определения может быть сделана исходя из предлагаемых авторами подходов, поскольку, как видно из проведенного анализа, учеными проделана большая работа в данном направлении и сформирована хорошая теоретическая база, которая и сможет послужить основой для разработки соответствующей дефиниции. Одним из вариантов, на основании которого может быть сформулировано соответствующее определение, является следующий: «Государственный и муниципальный кредит – денежные средства, поступающие в бюджет либо выделяемые из бюджета Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, выступающих в качестве заемщиков, кредиторов либо гарантов на возвратной, возмездной/безвозмездной, срочной и добровольной основах». Подобного рода положение демонстрирует двойственный характер возникающих отношений, т. е. публичная власть может выступать не только в роли должника, но и в роли кредитора. Нормы БК РФ в текущей редакции регулируют в основном отношения, в которых органы государственной власти и местного самоуправления выступают в роли должников. Вопросы касательно задолженности перед соответствующим публичным образованием затрагиваются только в главе 15, посвященной внешним долговым требованиям Российской Федерации.

Анализируя вопросы, связанные с определением публичного кредита, возможно отметить, что нередко в качестве взаимозаменяемых употребляются такие термины, как «кредит» и «заем», что представляется не в достаточной степени верным, несмотря на то что на настоящий момент отсутствуют четкие дефиниции, позволяющие выделить их характерные черты и особенности, провести четкую однозначную черту между рассматриваемыми понятиями. Согласно определению, приведенному в российской юридической энциклопедии, кредит (лат. creditum – ссуда) – заем, предоставляемый в денежной форме на условиях возвратности и, как правило, платности (в виде процентов за пользование кредитом)⁵³. Из данного определения наглядно следует, что один термин «кредит» определяется другим термином «заем», т. е. данные термины употребляются как взаимозаменяемые, но в то же время не все авторы придерживаются такого мнения. Так, например, при рассмотрении данного вопроса применительно к государственному кредиту/займу В. Г. Залевский отмечает, что понятия «государственный кредит» и «государственный заем» тесно переплелись в отечественной науке и практике уже в конце XVIII – начале XIX в.⁵⁴ Данное утверждение обусловлено тем, что в то время, как и в настоящий период, отсутствовало четкое разграничение указанных терминов как в законодательстве, так и в теории. На тот момент закон использовал указанные термины, не раскрывая их содержания. Несмотря на отсутствие законодательно закрепленных дефиниций для каждого из рассматриваемых понятий, следует отметить, что изначально термин «государственный заем» имел более конкретное содержание и в официальных актах той эпохи, посвященных привлечению денежных средств в казну, использовался именно он. В то же время термин «государственный кредит» был шире, он объединял все долговые обязательства государства, включая эмиссию денежных знаков⁵⁵. Как отмечает В. Г. Залевский в своей статье, подобный подход, при котором отсутствовало законодательное закрепление значения терминов «государственный кредит» и «государственный заем», а также указанные термины употреблялись как равнозначные или взаимозаменяемые, сохранился и в советское время. С течением времени значение указанных понятий изменялось. Так, государственным кредитом стали именовать отношения по привлечению временно свободных средств населения во вклады в сберегательных кассах⁵⁶, дополнительное финансирование общественных потребностей сверх текущих расходов государства⁵⁷. Но данное положение так и не было зафиксировано в каких-либо законодательных актах. Таким образом, значение терминов «государственный кредит» и «государственный заем» постоянно модифицировалось, изменялось, получало новое содержание, но в то же время они так и не получили конкретных определений. На настоящий момент законодательство РФ содержит положения касательно понятия договора государственного займа. Так, согласно ст. 817 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), по договору государственного займа заемщиком выступает Российская Федерация, субъект Российской Федерации, а заимодавцем – гражданин или юридическое лицо. При этом договор государственного займа заключается путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг. Из указанного выше положения следует вывод, что в подобного рода отношениях государство выступает исключительно в качестве должника, при этом данные отношения возникают только в случае эмиссии соответствующих ценных бумаг. Указанные положения о договоре государственного займа применимы и к заимствованиям, осуществляемым муниципальными образованиями. Необходимо обратить внимание, что данная норма содержится именно в ГК РФ, применение положений которого в контексте реализации государственных заимствований ограничено. БК РФ оперирует такими понятиями, как государственные и муниципальные заимствования, определяя их как займы, осуществляемые перечисленными способами, подразделяя при этом государственные заимствования на внутренние и внешние. Такого рода займы могут осуществляться (в зависимости от того, выступает стороной государственный орган или орган местного самоуправления) в следующих формах: выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг, кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц. Продолжая тему соотношения таких понятий, как публичный кредит и заем, представляется, что понятие публичного кредита несколько шире, поскольку охватывает собой не только отношения, в которых государство или муниципальное образование выступает в роли должника, но и отношения, когда публичная власть выступает в роли кредитора. Кроме того, в состав государственного и муниципального кредита могут быть включены не только обязательства касательно выпуска и погашения ценных бумаг, но и иные, как, например, выдача бюджетного кредита. В то же время ввиду отсутствия четкого закрепления рассматриваемых понятий (государственный и муниципальный кредит и заем) употребление их в качестве синонимов в настоящее время допустимо. В случае если положениями БК РФ будет предусмотрено определение государственного и муниципального кредита, аналогичное указанному выше, можно будет утверждать, что понятие публичного займа (как оно предлагается ГК РФ) является его составной частью.

Анализируя понятие публичного кредита, интересно коснуться вопросов его соотношения с понятием частного кредита. Указанные элементы имеют как ряд различий, так и некоторые схожие черты. Так, например, в основе как публичного, так и частного кредита лежат единые принципы, а именно: возвратность, срочность, возмездность, добровольность. В то же время, как отмечал М. Ф. Орлов, «кредит публичный, или государственный, и кредит частный кроме имени и цели имеют мало подобия»⁵⁸. Данное утверждение представляется в определенной степени обоснованным, поскольку каждый из рассматриваемых институтов имеет свои исключительные характерные черты. Так, например, обязательным участником отношений, складывающихся при образовании публичного кредита, выступает государство или муниципальное образование, что a priori предполагает неравенство сторон, в то время как при формировании частного (банковского) кредита стороны заключают гражданско-правовой договор, неотъемлемой чертой которого является принцип равноправия сторон, законодательно закрепленный как один из основополагающих принципов гражданского права. Различны и цели привлечения указанных видов кредитов. Публичный кредит носит общенациональный характер, чаще всего направлен на погашение бюджетного дефицита, покрытие государственных и муниципальных расходов, при этом начисляемые проценты могут погашаться при помощи налогов или иных займов. Частный кредит имеет своей целью развитие, модернизацию, расширение производства, чаще всего проценты и сумма такого кредита погашаются именно за счет прибыли, которая является результатом подобного развития производства. То есть в отличие от публичного частный кредит направлен на удовлетворение потребностей отдельного физического или юридического лица – заемщика, в то время как государственный и муниципальный имеет своей целью решение более глобальных проблем и задач, таких как проведение социальных программ, покрытие бюджетного дефицита и других, результатом чего, в свою очередь, может явиться воздействие на целые отрасли экономики и производства, развитие отдельных регионов страны. Существенным отличием также является и наличие обеспечения при предоставлении денежных средств в долг. Так, в случае если имеет место банковская ссуда, предоставление обеспечения в форме залога чаще всего является обязательным, в то время как при предоставлении кредита государству или муниципальному образованию обеспечение не предоставляется, поскольку презюмируется, что публичный кредит полностью и безусловно обеспечен всем находящимся в государственной и муниципальной собственности имуществом. Данный факт обусловлен в большей мере тем, что государство или муниципальное образование, в отличие от конкретного частного лица, получающего заем, представляет собой стабильно функционирующую и более благонадежную структуру, выступающую в качестве должника в соответствующих отношениях. Кроме того, как было отмечено выше, публичный кредит гарантируется всем имуществом заемщика, в то же время вполне очевидно, что активы отдельной страны несоизмеримо больше имущества физического или юридического лица – заемщика, которое может быть предоставлено в залог.

Анализируя понятие публичного кредита и долга, нельзя не остановиться на их видах, на которые они подразделяются в зависимости от ряда факторов. Классификация может быть произведена по ряду оснований, так, например, в зависимости от срока оплаты публичный долг может подразделяться на⁵⁹:

капитальный.

Капитальным считается сумма всех полученных заимствований и проценты, подлежащие начислению на нее, срок выплаты которых, определенный сторонами возникающих отношений, наступит в будущем;

текущий.

В отличие от капитального, текущий представляет собой все выплаты по погашению полученных кредитов, срок осуществления которых уже наступил.

Кроме описанной выше, возможна классификация и по иным основаниям, например, в зависимости от того, кто является кредитором, а также в зависимости от того, в какой валюте должен быть осуществлен платеж, публичный долг подразделяется на:

внутренний.

В случае использования внутренних заимствований кредиторами являются резиденты государства-заемщика, т. е. юридические лица, учрежденные в соответствии с законодательством страны-должника, и физические лица, являющиеся его гражданами. Данный вид долга может быть выпущен только в национальной валюте. В случае использования данного механизма должник эмитирует государственные или муниципальные ценные бумаги, реализуемые на национальном фондовом рынке. При этом, с тем чтобы сделать инвестирование в подобного рода бумаги более привлекательными, нередко используются различные льготы, в частности налогового характера;

внешний.

В отличие от внутреннего, в случае если имеют место внешние заимствования, выпускаемые государством-должником ценные бумаги размещаются и торгуются на иностранных фондовых рынках в иностранной валюте. Сложность данного механизма заключается в том, что чтобы указанные ценные бумаги успешно торговались и пользовались спросом, необходимо учитывать специфику иностранных инвесторов. При этом внешние заимствования могут осуществляться в различных формах.

В зависимости от того, у субъекта власти какого уровня возникают долговые обязательства в результате привлечения кредита, различают: общегосударственный долг; государственный долг субъекта Федерации; муниципальный долг.

Подобная классификация применима именно к государствам с соответствующей иерархией субъектов власти, в частности к Российской Федерации. Аналогичная классификация, но с некоторыми особенностями представлена в США, где выделяется государственный (суверенный) долг и долг органов государственной власти более низкого уровня – муниципальный долг, под которым, согласно основному подходу в США, понимаются долги всех органов государственной власти, кроме центральных (федеральных), в то же время муниципальный долг может быть подразделен на собственно муниципальный долг и долг субсуверенных органов, к которым относятся органы власти субъектов федерации и муниципалитеты⁶⁰.

Помимо рассмотренной выше, возможна также классификация в зависимости от срока, по истечении которого должна быть погашена сумма долга и начисленные на нее проценты. Так, выделяют: краткосрочный – до 1 года; среднесрочный – от 1 до 5 лет и долгосрочный – от 5 до 30 лет (для муниципальных образований – до 10 лет).

Необходимо подчеркнуть, что законодательством каждой отдельной страны могут устанавливаться различные сроки для привлечения государственного и муниципального кредита.

Помимо классификации публичного долга, может быть отдельно произведена и классификация публичного кредита. Так, например, в зависимости от целей использования средств можно выделить следующие виды:

инвестиционный – направлен на финансирование различных проектов и программ, т. е. на производительные цели;

неинвестиционный – направлен на финансирование непроизводительных расходов, чаще встречается в условиях кризиса либо связан с нестабильностью экономики⁶¹.

Возможна классификация публичного кредита и по иным основаниям, так, например, выделяются две формы, в которых он может существовать, а именно:

несекьюритизированная форма.

В случае существования данной формы не происходит выпуска ценных бумаг (от англ. security, что означает «ценная бумага»). При этом кредитором выступает только одно лицо, в отличие от другой формы публичного кредита – секьюритизированной. Также в литературе данную форму называют безоблигационной, которая оформляется в виде подписания соответствующих договоров, записей в долговых книгах⁶².

Одним из видов безоблигационного займа является синдицированный кредит, т. е. «кредит, предоставляемый несколькими кредиторами одному заемщику»⁶³. При этом некоторые авторы, в частности Ю. А. Данилов, отмечают тенденцию, согласно которой на настоящий момент активно используются синдицированные кредиты ввиду наличия ряда существенных преимуществ, таких как:

одновременное привлечение финансовых ресурсов различных финансовых учреждений в рамках одного кредитного договора;

гибкость условий кредитования;

продолжающийся характер финансирования, что ведет к снижению трансакционных издержек⁶⁴.

Следующая форма публичного кредита в рассматриваемой классификации: секьюритизированная форма⁶⁵.

При данной форме кредита заемные средства привлекаются путем эмиссии долговых ценных бумаг органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами. Рассматриваемая форма также называется облигационной⁶⁶. Выпускаемые ценные бумаги можно подразделить на два вида: внутренние и внешние⁶⁷. При этом под внутренними понимаются ценные бумаги, номинированные в национальной валюте эмитента, размещающиеся и обращающиеся внутри страны. Внешние ценные бумаги, напротив, размещаются и обращаются на внешних рынках, при этом их номинальная стоимость выражается в иностранной валюте. В этом случае размещение, т. е. отчуждение ценных бумаг путем заключения гражданско-правовых сделок, может осуществляться в различных формах. Наиболее распространенными являются следующие:

Аукцион (Австрия, Франция, Германия, Великобритания, США).

Данная форма является наиболее распространенной на настоящее время и подразделяется на два вида: конкурентные и неконкурентные аукционы. При конкурентном аукционе участники рынка подают заявку на приобретение соответствующих размещенных ценных бумаг, и победителем становится предложивший наиболее выгодную цену. Конкурентные аукционы, в зависимости от применимого порядка их проведения, также подразделяются на виды: голландский (в процессе аукциона продавец снижает цену, первый согласившийся с предложенной ценой становится победителем); английский (побеждают заявки с самой высокой ценой); закрытый (каждый из участников предоставляет заявку с известной только ему ценой, побеждает наиболее выгодное предложение, при этом движение цены не происходит). При неконкурентном аукционе удовлетворяются все принятые заявки по единой цене.

Консорциальная, т. е. через консорциум/синдикат андеррайтеров (Германия, Япония, Швейцария).

При использовании данной формы все ценные бумаги либо их часть, выпущенные в рамках одной эмиссии, продаются членам консорциума, организованного ведущим менеджером на основании договора об андеррайтинге по поручению эмитента. В роли ведущего менеджера может выступать либо национальный, либо международный крупнейший финансовый институт в зависимости от того, происходит размещение внутри страны или на внешнем рынке.

«Дозированное» размещение (Германия, Италия, Великобритания).

Представляет собой размещение по мере поступления заявок на покупку от инвесторов и профессиональных участников рынка, подаваемых по их инициативе.

Выкуп агентом государства (Германия, Великобритания).

При данной форме в момент первичного размещения определенная доля ценных бумаг выкупается генеральным агентом государства с тем, чтобы впоследствии произвести доразмещение среди профессиональных участников при возникновении положительных изменений конъюнктуры рынка, а также формировании портфеля ценных бумаг, который может быть впоследствии использован для торговли на вторичном рынке или как механизм предотвращения финансовых спекуляций.

Специальное размещение среди мелких инвесторов (Япония, Великобритания).

При использовании данной формы не привлекаются профессиональные посредники, процедура покупки и продажи ценных бумаг максимально упрощена. Например, в Великобритании достаточно заполнить заявку и направить ее в уполномоченный орган – Департамент национальных сбережений. Также могут выпускаться специальные ценные бумаги, предусматривающие использование рассматриваемой формы размещения, как, например, федеральные ноты в Германии⁶⁸.

Необходимо отметить, что большинство стран использует несколько форм одновременно в зависимости от вида ценных бумаг и иных параметров. Так, например, форма специального размещения среди мелких инвесторов в большинстве случаев используется совместно с другими ввиду сложности практической реализации всего пакета эмитированных ценных бумаг исключительно с помощью данного механизма. Представляется, что использование секьюритизированной формы кредита позволяет избежать дополнительной эмиссии денежных средств, которая может повлечь ряд негативных факторов, в частности инфляцию. Рассматривая данную форму публичного кредита, нельзя не отметить, что выпускаемые ценные бумаги могут быть разбиты по группам по ряду параметров. Например, в зависимости от характера передачи прав они подразделяются на предъявительские и именные; в зависимости от метода выпуска – на документарные и бездокументарные; в зависимости от целей выпуска – на покрытие бюджетного дефицита, финансирование социальных программ и т. д.; в зависимости от формы выплаты дохода – процентные, выигрышные, с нулевым купоном. Подобного рода классификацию составляющих понятия публичного долга и кредита можно продолжать далее, производя при этом выделение подвидов и групп в каждом отдельном элементе, что обусловлено сложностью и многоаспектностью рассматриваемого института.