Francisco Durand es Ph.D. por la Universidad de California, Berkeley. Es profesor principal de Ciencia Política y Gobierno en la Pontificia Universidad Católica del Perú y ha sido profesor principal de Ciencia Política de la Universidad de Texas, San Antonio, donde actualmente es Profesor Emérito. Ha sido profesor invitado de la Universidad de Harvard, Oxford, Notre Dame y la Freie Universität de Berlín. Recibió el premio Herbert Moll de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos por sus investigaciones económicas.

Es autor de artículos y libros publicados en revistas y editoriales de varios países entre los cuales destacan Los industriales y el poder (1983), Business and Politics in Perú (1994), Organized Business, Economic Change and Democracy in Latin America (con E. Silva, 1996), El Grupo Romero: fe, fama y fortuna (2014), Los doce apóstoles de la economía peruana (2017), Peru: Power Elites and Political Capture (Con J. Crabtree, 2017) y Odebrecht: la empresa que capturaba gobiernos (2018).

Se especializa en estudiar desde diversos ángulos las relaciones entre los empresarios y el Estado, en el Perú y en América Latina. Últimamente ha realizado varios estudios empíricos sobre la captura corporativa del Estado en el Perú. Sobre estos temas ha colaborado con artículos y columnas en diversos medios periodísticos peruanos como las revistas Quehacer y Actualidad Económica del Perú, en diarios como La República y El Comercio, el semanario Hildebrandt en sus Trece, y en editoriales de la cadena Vocento de España publicados en diversos diarios peninsulares.

Actualmente investiga el rol del dinero en la política.

Francisco Durand

La captura del Estado en América Latina:

REFLEXIONES TEÓRICAS

La captura del Estado en América Latina: reflexiones teóricas

© Francisco Durand, 2019

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2019

Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú

feditor@pucp.edu.pe www.fondoeditorial.pucp.edu.pe

© Oxfam © Oxfam América Inc

Equipo de Políticas y Campañas de Oxfam en Perú

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Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Primera edición digital: noviembre de 2019

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

ISBN: 978-612-317-542-9

Table of Contents

Listado de siglas

Prefacio

Introducción

Capítulo 1. Captura y cambios de contexto

Capítulo 2. Poderes e influencias corporativas

Captura regulatoria

Contexto y desarrollo de poderes corporativos

Capítulo 3. Factores que facilitan la captura en América Latina

Capítulo 4. Los instrumentos del poder económico sobre la política

Capítulo 5. Conclusiones

Referencias

A Luli, mi esposa de siempre,

y a mis hijas, Ursi y Ale, siempre con ellas

Poquitos son los que mandan en todo el universo,

cielo y tierra, agua y mar.

José María Arguedas, novelista peruano

La regla de oro: el que tiene el oro hace la regla

Dicho popular colombiano

Listado de siglas

BINGO | Business Non Governmental Organization
BM | Banco Mundial
ETN | Empresas Transnacionales
EUA | Estados Unidos de América
FMI | Fondo Monetario Internacional
GPE | Grupos de Poder Económico
M&A | Mergers & Acquisitions (fusiones y adquisiciones)
NAFTA | North American Free Trade Agreement
OCDE | Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
OEA | Organización de Estados Americanos
OIT | Organización Internacional del Trabajo
ONG | Organizaciones No Gubernamentales
ONU | Organización de Naciones Unidas
PNUD | Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
UNSRID | United Nations Research Institute for Social Development

Prefacio

Durante varias décadas, mis investigaciones y publicaciones se han centrado en el poder económico en el Perú y en América Latina y su proyección a la política. Esta cuestión se vincula con varios otros temas, igualmente complejos: la coparticipación de trabajadores en las industrias, los grupos de poder, la acción colectiva a través de gremios sectoriales y confederaciones, las rebeliones empresariales contra el estatismo, los patrones de relación entre los empresarios y el Estado, la influencia de las corporaciones sobre políticas tributarias, el desplazamiento del capital nacional, extractivismo y política ambiental, responsabilidad social empresarial, y decretismo económico, entre otros. Mis preocupaciones actuales buscan enhebrar este abanico de cuestiones en la teoría de captura del Estado, complementada con las teorías del poder corporativo.

Estas dos teorías son particularmente útiles para una problemática tan actual como importante: el acrecentamiento del poder de las corporaciones y el uso calculado de distintos instrumentos de influencia sobre el Estado. La teoría de captura del Estado sirve para entender la manera cómo actúa esta «captura» en el sistema político, el ciclo político y las políticas públicas. Por su parte, los estudios sobre el poder empresarial analizan su peso y organización desde un mercado globalizado para ver cómo estos se proyectan de manera organizada en el Estado y la sociedad, lo que permite sacar conclusiones de sus experiencias a nivel local, nacional y global.

Gracias a estos estudios entendemos que las corporaciones, aunque han sido siempre poderosas e influyentes, hoy lo son más que nunca, un dato de la realidad que no puede seguir siendo ignorado o subestimado y que es central para esta discusión de captura. Esto es así porque su poder, a diferencia del Estado y la sociedad civil, ha crecido exponencialmente, generando una fuerte asimetría en relación a los dos últimos. Aprovechando este fortalecimiento, el capitalismo ha desarrollado acciones globales e inteligentes, dirigidas por corporaciones que pueden tener centenas de miles de millones de dólares en activos fijos, coordinando numerosas empresas en varios continentes, reproduciéndose ideológicamente con nuevas narrativas y afinando constantemente sus formas de influencia política y social. Es más, las corporaciones han acrecentado su influencia legal porque cuentan ahora con un ejército de abogados, consultores y expertos en todos los campos. Es tal la gravitación de las corporaciones del siglo XXI que influyen al mismo tiempo sobre comunidades indígenas, gobiernos locales y nacionales, y organizaciones regionales y mundiales (Unión Europea, ONU, FMI), fundaciones y tanques de pensamiento globales, además de eventos deportivos y culturales. Por otro lado, coordinan constantemente en foros selectos, generando influencias que antes no se daban de manera tan profesional, sistemática, global.

Este gran cambio de fuerzas y capacidades corporativas, que se reflejan en su mejor y más hábil manejo de contextos, tiene un enorme impacto, que debemos estimar, en el Estado y la sociedad civil. Es importante además entender esta situación porque para que siga operando la captura se quiere disfrazar el poder corporativo o negar su existencia. El argumento más usado contra la teoría de captura del Estado y otras similares es que se trata de «teorías conspirativas» o especulativas, porque «no existen evidencias»1, olvidando que por regla general no solo existe aquello que se puede observar con nitidez, y que más bien hoy en día, en la era de la información, tenemos mayores casos y datos para entender el accionar de los agentes que intervienen en esta situación y casi literalmente podemos observar cómo operan regularmente.

La escala y ámbito de operaciones de estos actores les obliga a innovar su modelo de negocios, que es visible, y desarrollar al mismo tiempo su modelo de influencias, que no es fácilmente detectable, para manejar al mismo tiempo contextos locales, nacionales y globales. Uno de los propósitos de este libro es evidenciar este modo de operar y entender la mutua relación que existe entre el modelo de negocios y el modelo de influencias corporativo.

Permítaseme tomar un poco más espacio del acostumbrado en un prefacio para dar cuenta de cómo y cuándo, a mi parecer y en mi tiempo, estas dos teorías, que pueden verse como complementarias, cobran relevancia. La cuestión de la creciente influencia corporativa asume inusitada importancia a fines del siglo XX y comienzos del siglo XXI por tres factores principales que están interrelacionados. Uno, el aumento exponencial de su escala y ámbito de operaciones en el mundo a medida que «triunfa» el capitalismo democrático al decaer sus rivales: el socialismo soviético y el nacionalismo-populismo tercermundista a fines del siglo XX. Dos, la aceleración de la globalización económica, que integra mercados y genera conectividad a mayor velocidad en todo el planeta. Tres, el aumento de la influencia ideológica de las fuerzas del mercado en los países de capitalismo originario, cuyo modelo de acumulación global, y la política económica que lo sustenta, el neoliberalismo, es trasplantado luego a gran parte de los países del mundo.

Sin embargo, en medio de esa transición siempre me llamó la atención el exacerbado optimismo por el crecimiento que generaba la nueva economía, al mismo tiempo que se olvidaba la idea del desarrollo y la justicia social, volviendo a esa convicción linear del progreso económico y político basado en la libertad y generando una fe ciega en el mercado, olvidando al mismo tiempo lo importante que era el Estado para grupos vulnerables.

Precisamente, la discusión sobre captura económica empieza en países del ex bloque soviético europeo que adoptaron el modelo de libre mercado auspiciado por la triada Europa Occidental-Japón-Norteamérica. El Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) comenzaron a estudiar casos de «compra de leyes» por parte de empresas coludidas con políticos elegidos en los países que dejaron el comunismo. Destacó el caso de Rusia bajo Boris Yeltsin (1991-1999), y la influencia de «los oligarcas», que surgieron luego de que se privatizaron los ingentes recursos de la ex Unión Soviética, problemática que se detectó también en los países de Europa Central y Asia Central que estuvieron dentro de su órbita. Esta concentración económica, facilitada por la privatización y un eventual abuso de poder, también se manifestó en América Latina luego de que la región hiciera una doble transición en la década de 1990: del autoritarismo a la democracia, y de la economía protegida al libre mercado.

Como respuesta a este enfoque de captura, limitado al soborno, algunos estudiosos ampliaron la mirada para discutir la influencia de las corporaciones y el uso de distintos mecanismos de influencia, legales o no. En paralelo, surgieron discusiones sobre la globalización económica y el rol de su principal beneficiario y actor: las corporaciones. Otros analistas, siguiendo esta línea realista, comenzaron a profundizar el tema de la corrupción y lo ilegal, aplicando la noción de captura al crimen organizado.

Luego de la crisis financiera global 2008-2009 —que viví personalmente cuando trabajaba en los Estados Unidos (EUA)—, que contaminó a los mercados del mundo, y del rescate de los principales bancos internacionales con recursos públicos, el concepto de captura ha sido utilizado mayormente como metáfora para discutir la influencia corporativa en los EUA y Europa. A partir de esta crisis se hace evidente el aumento de la desigualdad y se quiebra la tesis del bienestar creciente y el continuo crecimiento de la clase media, símbolo de los logros del capitalismo avanzado que funciona en democracias.

Luego siguieron episodios que sacudieron a los poderosos globales, cuando se conocieron mecanismos de colusión delatados de manera anónima por hackers o por filtraciones de investigaciones oficiales. Destacan las grandes revelaciones sobre los paraísos tributarios que permiten a los ricos y las corporaciones, así como al crimen organizado, eludir y evadir impuestos; y el escándalo de corrupción corporativa Lava Jato en Brasil, que empieza en 2014 y que sacude a América Latina y parte del África, por tratarse de empresas constructoras globalizadas. En este contexto, la teoría de captura del Estado y el poder corporativo se incorpora como problemática de investigación en numerosas organizaciones no gubernamentales (ONG) globales y organismos internacionales como la Organización de Naciones Unidas y una de sus unidades de investigación, la UNRISD, con sede en Ginebra, y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), lo que permitió la aparición de estudios en distintos continentes.

Estas tendencias, que he observado como testigo que soy de los cambios del poder empresarial que ocurren en mi tiempo, me empujan a escribir este libro. Dada mi especialidad, el interés principal es estudiar la captura económica o corporativa en América Latina, enfatizando qué tiene en común en los distintos países y cuáles los rasgos generales que se manifiestan en la mayoría de aquellos con democracias de mercado donde predominan las corporaciones, para ver cómo se manifestaron en el pasado inmediato y cómo se desarrollan hoy.

Concluyo este prefacio, ya de por sí un tanto largo, reconociendo el aporte de diversas personas e instituciones. En la Pontificia Universidad Católica (PUCP), mi agradecimiento a Alejandro Diez, jefe del Departamento de Ciencias Sociales; a Narda Henríquez, fundadora del grupo de investigaciones GICO; y a Patricia Arévalo, directora del Fondo Editorial, donde he publicado varios libros. No puedo dejar de mencionar a mis colegas Santiago Pedraglio, Edmundo Beteta, y Camila Gianella, con quienes colaboramos en este centro universitario en una investigación sobre captura en el sector salud, con el apoyo de Oxfam.

Agradezco asimismo al programa trAndeS de la Freie Universität de Berlín y la PUCP, que me permitió dictar clases en su programa de Maestría y pasar un semestre de investigación en Berlín. La primera versión de este trabajo apareció como un Working Paper de trAndeS. También a la profesora Benedicte Bull, de la Universidad de Oslo, quien me dio la oportunidad de presentar los resultados de investigación sobre captura en el caso Odebrecht en Oslo. A John Crabtree de la Universidad de Oxford, coautor de un libro publicado en Londres y Lima, con quien participamos en varios eventos para discutir el problema de captura en la Universidad de Oxford, Oxford Brookes University y en un panel de Latin American Studies Association en Barcelona, va mi reconocimiento. También a otro colega y amigo, Maxwell Cameron, de la Universidad de British Columbia, quien trabaja ahora temas relacionados con la vuelta de la oligarquía y su impacto en la precaria democracia latinoamericana. A la Fundación Friedrich Ebert, oficinas de Berlín, Sāo Paulo, Buenos Aires y Lima, que apoyaron y organizaron varias conferencias en las cuales participé.

Un merecido reconocimiento a las diversas oficinas de la confederación Oxfam que apoyaron mis estudios, destacando Nick Galasso de Oxfam América en Washington D.C., Hernán Cortés y Susana Ruiz de Oxfam Intermón en España, Rosa María Cañete de la Plataforma Latinoamericana de Oxfam, Isabel Crabtree- Cóndor de Oxfam Novib en Holanda; y, muy particularmente, a la oficina de Oxfam en Perú, donde debo un especial reconocimiento a su director Frank Boeren, al investigador Armando Mendoza y, más especialmente todavía, a Alejandra Alayza, Gerente de Políticas y Campañas , quien impulsó una serie de estudios, publicaciones y eventos sobre captura.

Varios politólogos peruanos, Nicolás Lynch, Alberto Adrianzén y Rolando Ames, han comentado las primeras versiones de este trabajo, permitiendo introducir mejoras. Jonas Wolff, investigador del Peace Research Institute de Frankfurt, hizo observaciones que permitieron mejorar el trabajo.

A mis colegas de Otra Mirada, en cuyo directorio discutimos la coyuntura en Lima, reuniones gratificantes que afinan la mirada, mi reconocimiento a Alberto Adrianzén, Humberto Campodónico, Gonzalo García Nuñez, Cecilia Israel, Salomón Lerner, Nicolás Lynch, Francisco Pérez y Rosa Alva. También al experto en derecho electoral Jorge Jáuregui, que conoce las realidades ocultas del sistema de financiación electoral que afecta a muchos partidos. Finalmente, un particular agradecimiento a Emilio Salcedo, con quien trabajamos en la PUCP y con el apoyo de Oxfam varias investigaciones.

Se me escapan posiblemente varios nombres más, de modo que me adelanto pidiendo disculpas si por ahí cometí alguna omisión. No puedo, finalmente, olvidar a los doctores. Este libro empezó en Berlín el segundo semestre del 2018, continuó en Lima el primer semestre del 2019, y tuve que terminarlo en EUA cuando una crisis de salud interrumpió mi rutina. Gracias a los doctores que me trataron, logré terminarlo entre tratamientos y medicamentos. A ellos va este último reconocimiento. Y gracias a los cuidados de mi esposa e hijas encontré las energías y el tiempo para terminarlo. A ellas dedico este libro.

1 De acuerdo a un texto de metodología, «La única manera para que los investigadores puedan acceder al entendimiento de un evento en particular es entrevistando a un participante o apreciarlo con sus propios ojos» (Johnson, Reynolds & Micoff, 2016). Sin embargo, mi experiencia me dice que las relaciones de poder no se develan con entrevistas por el pacto de silencio de las élites económicas y políticas y debido a que no las puedes ver con tus propios ojos. Por lo tanto, la aproximación teórica y metodológica dede adaptarse a realidades ocultas o difícilmente perceptibles. Una de esas metodologías es el análisis de seguimiento de procesos (Collier, 2011).

Introducción

Las teorías críticas de la política, en particular aquellas sobre la influencia excesiva de intereses económicos y el abuso de poder, tienen gran importancia pasada y presente en América Latina. Problemas persistentes como las desigualdades, que se manifiestan en recursos y oportunidades concentrados en élites de origen europeo en sociedades con mayorías indígenas, africanas y mestizas —problema colonial reproducido en la república—; la inestabilidad política, que produce una constante oscilación pendular entre regímenes y frecuentes cambios constitucionales y legales; y la debilidad institucional, que se ve representada en el manejo discrecional, la debilidad regulatoria, la corrupción y el clientelismo, hacen particularmente atractivos estos enfoques a intelectuales, académicos, políticos y activistas sociales.

Pero las preocupaciones no terminan allí. Estas cuestiones de manejo del poder también intranquilizan y a veces agitan a las mayorías, para quienes la captura del Estado y los privilegios de las elites económicas modernas es una realidad que no se puede negar, aunque sea sobre un razonamiento aproximativo o intuitivo. Las encuestas confirman lo que piensan. El 79% de los latinoamericanos considera que «se gobierna para unos cuantos grupos poderosos en su propio beneficio», antes que «para el bien de todo el pueblo»; tan solo 5% piensa que existe una «democracia plena», mientras 43% considera que tiene «grandes problemas» (Latinobarómetro, 2018, pp. 38 y 31, respectivamente). Los porcentajes tienden a acentuarse, indicando un débil enraizamiento de las prácticas democráticas y un creciente cuestionamiento a las élites del poder2.

Estamos entonces frente a «un problema»; algo que no tiene solución inmediata y que se suma a la lista de principales preocupaciones continentales. En este libro nos proponemos analizar este poder elitista y juego de dados cargados propio del siglo XXI. Lo hacemos apoyándonos en la teoría de captura del Estado, complementada con la teoría del poder corporativo, para argumentar que el juego político se caracteriza por fuertes asimetrías que benefician a las élites económicas, relacionadas y coludidas con las élites políticas, cuestionando de ese modo el paradigma pluralista de la democracia de mercado. El viejo debate continúa: la pregunta clave en política no es quién gobierna sino quién manda, sobre todo en el momento actual (Culpepper, 2015).

El pluralismo supone, siguiendo a Dahl (1971), su principal exponente contemporáneo, que existe un predominio de juegos políticos equilibrados de una poliarquía con poderes dispersos. El poder económico se encuentra diluido porque el sistema opera en una «economía competitiva» donde el interés económico es simplemente uno entre varios factores. El sistema político, por ser abierto, genera similares condiciones de participación y funciona con representación política. Un supuesto central es que el Estado es neutral. Por lo tanto, el terreno político se encuentra nivelado y existe igualdad de oportunidades de participación política. La ley y la justicia son ciegas, los medios de comunicación son independientes y existe un sistema adecuado de rendición de cuentas vertical3. Ergo, en este sistema de gobierno participativo y abierto, las políticas públicas responden a las preferencias de los votantes, porque están basados en la igualdad política (PNUD, 2018, pp. 371-372).

Esta teoría se traslada a América Latina bajo el concepto de «democracias de mercado», market democracies, y reclama todas esas virtudes, al menos la posibilidad de hacerlas realidad, dado que a partir de la década de 1990 se combinan las libertades económicas con las libertades políticas (Domínguez, 1998). Se trata de un hecho histórico. Antes de 1990, las libertades de mercado las impulsaron gobiernos elitistas oligárquicos o dictatoriales, mientras las democracias populistas-nacionalistas y los gobiernos socialistas fueron fuertemente intervencionistas y discrecionales. América Latina, por primera vez, pasa por un momento liberal, acercándose y desarrollando, en la mayoría de países, sistemas propios de las democracias de mercado del Norte global, aunque en realidades diferentes (Franco, 2013; Forewaker, 2018). Ante la crisis del modelo soviético y la caída de los gobiernos nacionalistas-populistas de América Latina ocurre una crisis de paradigmas e incluso pensadores de izquierda inician, en palabras de Franco, una «fuga hacia el pensamiento liberal» (2013, p. 54) abandonando las discusiones del poder y centrándose en construir gobiernos democráticos, postura que todavía perdura.

En nuestra visión del poder —más que del gobierno—, en base a la experiencia histórica de principios del siglo XXI, argumentamos que las políticas públicas bajo situaciones de captura responden a un factor clave de influencia, las corporaciones nacionales y extranjeras, que actúan en colusión con la clase política para beneficiarse de esta desigualdad política y obtener privilegios y beneficios. Para entender esta proposición, debemos tomar en cuenta la concentración del poder económico y estimar sus efectos políticos, pues estamos frente a un nuevo mapa de fuerzas. Tomamos en cuenta los cambios en la correlación, en la medida en que se ha concentrado la propiedad como nunca antes, gracias a las políticas de apertura de los mercados, las libertades y oportunidades que brinda la globalización económica, las masivas y continuas privatizaciones de activos estatales y privados, el acceso a propiedades comunitarias de pueblos indígenas por medio de concesiones extractivas y la creación de jurisdicciones especiales para los inversionistas. Estas élites económicas operan con un sistema discrecional y tecnocrático de decisiones políticas, relacionados íntimamente con un Estado poroso o penetrable, donde existen fallas del sistema de rendición de cuentas, pocos contrapesos de la sociedad civil y formas débiles de representación política. Es un panorama complejo, donde entran a tallar varios condicionamientos y factores que, combinados de cierta manera, abren situaciones de captura del Estado que desatan procesos de influencia excesiva o indebida, gracias al uso efectivo de instrumentos de influencia en ciertas coyunturas políticas. Al mismo tiempo, abren la posibilidad de grandes estallidos sociales.

Esta opción analítica que, por ser realista pretende ver la política «tal cual es», está en sintonía con los cambios en la correlación de fuerzas que la teoría pluralista ignora, y más cerca de las corrientes de la opinión pública latinoamericana que, como hemos visto, piensa mayoritariamente que se gobierna para unos pocos. Esos todopoderosos, «los dueños de América Latina», son los que poseen y dirigen los grandes grupos de poder económico y manejan los recursos del país asociados a las empresas transnacionales (ETN), teniendo un estatus especial y conformando una clase aparte. El juego político está marcado por el renacimiento de una oligarquía (Cameron, 2018), que es otra manera de enfocar este problema para entender qué clase de democracia y democracia de qué clase tenemos.

A los analistas políticos les atrae hoy en día el enfoque de captura del Estado por ser un intento por explicar las influencias detrás de los procesos y el modus operandi de los sistemas políticos donde el gran poder económico obtiene ventajas. A partir de ahí se pueden entender los problemas que generan las desigualdades de acceso e influencia política en democracias formales. Por lo mismo, los problemas de América Latina no se limitan a la consabida lista de pobreza, subdesarrollo, corrupción, debilidad institucional, discriminación e inseguridad ciudadana, que son los grandes temas en la agenda de los gobiernos y los organismos internacionales. No sorprende en ese sentido que se hable siempre de cambio y que permanentemente se anuncien reformas. En realidad, lo que indica este pedido continuo es que no hay tal cambio, en buena parte porque hay fuerzas económicamente poderosas y políticamente influyentes que lo traban, porque prefieren mantener el statu quo y tienen la ventaja de aparecer como solución más que como problema4.

Afirmamos entonces que existe «otro problema» que tiene que ver con las élites del poder, y que no se visualiza oficialmente en parte porque las élites económicas tienden a colocarse fuera de la agenda nacional e internacional. Este actor corporativo, apoyado por los principales gobiernos y organismos internacionales, así como por los grandes medios de comunicación global, protegidos por los partidos políticos de centro y derecha, y la derechización de la izquierda, solo le exigen aprobar voluntariamente códigos de conducta, y logran ocultar su poder. Para las instituciones globales, la corporación global o globalizada es una fuerza civilizatoria que todo lo cambia para mejor; son la punta de lanza de las innovaciones tecnológicas y la génesis de una incesante renovación de los productos de consumo que beneficia al «consumidor soberano», que escogerá lo mejor al mejor precio, satisfaciendo sus necesidades y deseos. En suma, la corporación es un actor clave para el bienestar. En realidad, las corporaciones son parte del statu quo, un jugador cada vez más poderoso e influyente, con gran capacidad de propuestas y de veto, interesado en pagar bajos salarios, evitar las negociaciones con los sindicatos y beneficiarse de una declinante contribución tributaria. Por lo tanto, en materia de recursos para reformas, su baja tributación no contribuye a realizarlas. Tampoco permite mejoras sustantivas del sistema regulatorio, menos una activación de los sindicatos; muestra siempre su rechazo a las protestas sociales como «ruido político», exigiendo orden y afirmando que la prioridad siempre es «incentivar las grandes inversiones, base del bienestar». Aunque existen otras trabas culturales e institucionales para el cambio, la poca disposición a grandes reformas si estas tocan los intereses económicos es un factor clave. No puede ni debe ser ignorado en tanto hablamos del actor más poderoso, aquel que tiene mayor influencia mediática y política.

Este discurso liberal o neoliberal, como a veces se le denomina para distinguirlo de periodos históricos anteriores al surgimiento del nacionalismo y el populismo, es más importante hoy que ayer, porque antes las corporaciones no necesitaban construir su legitimidad en América Latina. Operaban cómodamente con dictaduras, como el caso del general Pinochet en Chile. No tenían un discurso innovador. Pero en democracias, y al desatarse la globalización, tienen que ver la manera de influir directa e indirectamente en las mayorías, justificar el trato especial que reciben del Estado, camuflar su cada vez más reducida contribución fiscal, y también el creciente poder que van adquiriendo a medida que se fortalecen en el mercado.

El libro busca dar sentido a este actor, abriendo en lugar de cerrando los ojos, viéndolo como es, pero entendiendo su discurso. Para avanzar en esta discusión, evaluamos las principales teorías del poder como actores capaces de proponer, vetar y convencer; explicamos las capacidades de influencia que desarrolla crecientemente el poder corporativo y las relacionamos al fenómeno de captura. De esa manera, ponemos énfasis en factores explicativos claves como la concentración de poderes corporativos tridimensionales —materiales, instrumentales, discursivos— que la globalización neoliberal amplifica, lo que facilita la captura económica del Estado; analizamos los elementos históricos e institucionales que en el contexto latinoamericano abren la posibilidad de cooptarlo; identificamos las redes y los modos de influencia excesiva e indebida que les sirven para dictar o comprar decisiones de política pública y neutralizar las resistencias que pudieran venir del Estado y la sociedad civil.

Antes de empezar a realizar este necesario balance, conviene precisar que la captura corporativa del Estado no es un fenómeno homogéneo, en tanto, visto como un proceso, experimenta variaciones temporales y espaciales, dependiendo de los cambios en las correlaciones de fuerza, las alteraciones de ciclo político y económico y los sistemas económicos, políticos y culturales de cada continente y país. Una breve mirada al panorama presente y el pasado reciente de América Latina muestra estas diferencias.

La variabilidad se puede observar en los Andes centrales en las primeras décadas del siglo XXI. En esta subregión se pueden detectar casos acentuados de captura corporativa, donde las corporaciones, y sus intermediarios nacionales y soportes globales, tienen altos niveles de influencia. Tenemos a Perú y Colombia, países de la Cuenca del Pacífico, firmantes de tratados de libre comercio con EUA y alineados con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), donde las corporaciones operan con notable comodidad por su cercanía con el Estado. Este par de casos contrastan con otros dos, la Bolivia de Evo Morales y el Ecuador de Rafael Correa, donde se formaron gobiernos radicales que intentan o intentaron reducir o superar la captura corporativa —no por ello exentos de escándalos de corrupción y casos de mal gobierno—, frenando su influencia política e ideológica, aunque sin limitar su poder estructural. En Ecuador han recuperado el poder y en Bolivia queda por ver si recapturan el Estado. Estas variaciones, que se observan en todo el continente en un escenario mayor donde predominan las situaciones de captura corporativa, abren interesantes posibilidades de análisis.

Nos concentramos en lo que es común o general, tomando en cuenta las situaciones de captura que se inician cuando se introduce el neoliberalismo a comienzos de la década de 1990, momento de cambio de paradigma al adoptarse, por necesidad o convicción, las recomendaciones del Consenso de Washington y, más adelante, a partir de 2016, cuando luego de un giro a la izquierda, una buena parte del continente, incluyendo los países más importantes, hacen un giro conservador, regresando a la misma senda, al mismo tiempo que las corporaciones privadas y sus soportes recuperan sus niveles de influencia. En Brasil, para citar un caso prominente, el gobierno de Jair Bolsonaro elegido en 2018 muestra ser un caso de recuperación política de las élites del poder, donde el Estado vuelve a considerar la promoción de la inversión privada como la gran prioridad del Estado. El de Mauricio Macri, un presidente empresario elegido en Argentina en 2016 es parecido, y destaca por el uso de la «puerta giratoria», que ha permitido extremar la influencia corporativa. A estos se suma el giro conservador de Lenin Moreno en Ecuador en 2017 y el segundo gobierno de Sebastián Piñera en Chile en 2018. Este giro conservador, sin embargo, no solo no se disemina en todo el continente, sino que los gobiernos de derecha de marcada influencia elitista tienden a generar fuerte rechazo social una vez que están en el gobierno e imponen medidas de austeridad mientras mantienen los privilegios de los ricos. Tal ha sido el caso de Macri en Argentina, Moreno en Ecuador y Piñera en Chile, países en los cuales han aparecido movimientos de rechazo y fuertes estallidos sociales en 2019.

La experiencia latinoamericana tiene estos vaivenes, pero el panorama general, incluso durante el periodo de auge del giro a la izquierda (1998-2016), con gobiernos intervencionistas y redistributivos que experimentan problemas distintos a los discutidos aquí, seguía siendo de predominio de situaciones de captura corporativa del Estado. Durante este periodo ocurrió un superciclo de commodities que mejoró los indicadores de crecimiento, empleo y pobreza, razón de más para discutir enfoques que dan cuenta de este persistente fenómeno conservador, en lugar de distraernos con el más precario, aunque más atractivo, caso de gobiernos radicales (Levitsky & Roberts, 2011).

Estos vaivenes y variaciones pueden ser tomados en cuenta sobre todo para un análisis comparativo. Para nuestros propósitos, sin desconocer la importancia de tales estudios, vemos el fenómeno de captura como algo general, que afecta, si no a todos, al menos a muchos de los países del continente, casi en su totalidad democracias y donde las fuerzas del mercado están encabezadas por grandes corporaciones privadas. Nos enfocamos en las principales tendencias con una visión de mediano más que de corto plazo, poniendo el énfasis en los elementos habituales de la captura. El panorama que se dibuja es un tipo ideal de dominación o influencia extrema de las élites del poder sobre el Estado para obtener beneficios que afectan el interés común. Este fenómeno es reconocido como problema —algo que no tiene solución inmediata— por expertos y ciudadanos, excepto para quienes evitan verlo como uno de los grandes problemas de nuestro tiempo, creyendo en una idealizada democracia de mercado, o debido a que se benefician de la captura y, por lo mismo, no identifican el problema para no cambiar arreglos y prácticas que les convienen. Sea por convicción o interés, diversas fuerzas económicas y políticas que idealizan a las corporaciones —y afirman que estamos frente a una verdadera democracia de terreno nivelado— coinciden en la defensa del statu quo, lo que beneficia a los actores captores.

El enfoque metodológico que analiza regímenes político-económicos ha sido objeto de importantes aportes. Un modelo de reflexiones abstractas sobre las democracias basado en atributos en regiones ha sido utilizado por Dahl, el teórico de la democracia liberal ideal que llama poliarquía. Lo mismo ha hecho O’Donnell con su teoría de la democracia delegativa de América Latina. Aquí caminamos por la misma senda con una visión más crítica de la democracia contemporánea, delineando un tipo ideal de captura corporativa en América Latina, tomando en cuenta una variable que los otros minimizan: el poder corporativo en mercados crecientemente oligopolizados. Hasta que los pueblos se levanten.

Tanto la ideología reinante como los intereses particulares, que gracias al poder discursivo de las corporaciones y los neoliberales pueden presentarse como beneficiosos para todos y como la única alternativa para salir adelante, intervienen no solo para bloquear las ideas divergentes sino para impedir el pensamiento crítico que pudiera generarlas. En este libro asumimos esta perspectiva crítica, basándonos en los distintos estudios de varios continentes sobre la captura del Estado y sus variantes. También nos apoyamos en la experiencia del presente y el pasado reciente del continente latinoamericano y en el caso peruano, donde la captura corporativa es extrema y antigua, y ha sido estudiada en detalle y por largo tiempo por diversos investigadores y analistas, incluyéndonos5.

El libro está organizado de la siguiente manera. La definición de captura, y la identificación más precisa del tipo principal, la captura corporativa del Estado, se discute en el primer capítulo. La captura se asocia con cambios en el contexto: el neoliberalismo globalizador, la tercera ola de la democracia, y las consecuencias de las propuestas de cambio de políticas impulsadas por Thatcher y Reagan para países que salían de la órbita comunista y populista radical y luego continuados por Blair y Clinton.

En este contexto se inicia la discusión de las formas y niveles de influencia corporativa sobre el Estado, y en el segundo capítulo se distingue la «influencia indebida», basada en el soborno, de la «influencia desmedida», que se apoya en múltiples mecanismos, algunos legales, otros grises e ilegales. Se relaciona la discusión de captura con el análisis del poder corporativo y se discute sus poderes tridimensionales —estructural, instrumental y discursivo—.

En el tercer capítulo se discuten los factores estructurales e institucionales que facilitan la captura corporativa del Estado en América Latina, región con una historia propia que condiciona el proceso de toma de decisiones, con énfasis en las particularidades de la concentración de poder económico y político, la porosidad y discrecionalidad del sistema político y la acentuada ausencia de la sociedad civil.

Los principales instrumentos del poder corporativo para penetrar el Estado son materia del cuarto capítulo, en el que se analiza por separado el lobby, la puerta giratoria, la financiación electoral y los sobornos, y se considera la posibilidad de que las corporaciones —actores inteligentes, ricos y organizados— pueden usarlas de manera secuencial, siguiendo la lógica del ciclo político y sobre la base de una estrategia de influencias.

El último capítulo presenta las conclusiones del trabajo y resume las ideas centrales sobre poder empresarial y captura corporativa del Estado en América Latina, estimando las consecuencias que esta situación genera en términos económicos, políticos y sociales.

2 Uno de los temas más populares y que, con variantes, se repite en América Latina, es la crítica a los «dueños del país». Esta noción está generalmente referida a las familias propietarias, tanto la vieja oligarquía del siglo XIX y XX como a la nueva del siglo XXI, que por extensión incluyen a las empresas transnacionales, sobre todo en el siglo XXI, donde la globalización y la apertura de mercados ha atraído gigantes corporativos de todos los continentes. Sobre esa «dueñidad» propietaria, véase el libro pionero de Malpica Los dueños del Perú, que tuvo varias ediciones (3ª ed. 1963). Luego salió una larga lista con el mismo título en otros países; en Panamá con Hughes y Quintero (1989), en Argentina con Majul (1992), en Chile y Venezuela con Carmona (2002 y 2004 respectivamente), en República Dominicana con Rosario (1988), en Uruguay con Traibel (2008) y en América Latina con Reyes (2003). Estos trabajos, escritos por periodistas de investigación y activistas sociales, dan cuenta de qué riqueza está en manos de qué familias, pero no explican (aunque lo suponen) cómo ello influye en los juegos de poder, tarea que realizamos en este libro. Un intento por demostrarlo en el caso de la familia Romero y en los principales grupos de poder peruanos, inspirado por Malpica, se encuentra en Durand 2013 y 2017, respectivamente.

3 Este supuesto es cuestionado por Lindblom (1977), quien afirma que debemos abandonar el hábito de considerar que los distintos grupos de interés juegan en un terreno nivelado, pues las grandes empresas tienen más recursos y una relación privilegiada con el Estado por su poder estructural: generan empleo y desarrollo tecnológico (pp. 193-198). Schattschneider (1960), por su parte, considera que la teoría pluralista de los grupos de interés exagera su rol representativo y transparente, incidiendo en que la política no es siempre pública y que existen formas de acceso individual e informal al Estado (p. 40). Sobre el sistema de rendición de cuentas vertical, ver los comentarios de Foweraker, 2018, pp. 15-16.

4 Hay, ciertamente, países más desarrollados que otros, pero los «casos de éxito» (generalmente Costa Rica, Uruguay, quizás Chile, país muy desigual) son, en realidad, excepciones.

5 Ver Távara (2004, 2006), Dammert (2010), López (2010, 2012) y Alarco (2012). El primer trabajo en el que analizo la captura —de modo preliminar— es de 2005, La mano invisible en el Estado: efectos del neoliberalismo en el empresariado y la política. El tema fue luego retrabajado, y en 2010 publiqué La mano invisible en el Estado: crítica a los neoliberales criollos. Luego he profundizado el tema en varios artículos, capítulos y libros que se irán mencionando a lo largo del libro, manteniéndose la hipótesis de que la introducción y profundización de políticas llamadas neoliberales contribuye de modo importante a generar situaciones de captura del Estado al concentrar poderes económicos y políticos, y al debilitarse la sociedad civil y, en particular, los sindicatos. Se han realizado varios estudios sobre casos concretos y con base empírica para cerrar «la brecha de evidencias» que aqueja a esta temática, como son los sistemas de impuestos, la normativa ambiental y la propia empresa constructora Odebrecht, que funcionan como cuestiones decisionales que determinan el «decretismo».

Capítulo 1. Captura y cambios de contexto

Diversas escuelas y autores han desarrollado la teoría de captura del Estado, que ha sido objeto de variadas contribuciones empíricas, algunas más profundas y mejor documentadas que otras. No falta un debate sobre su carácter conspirativo, que ciertamente existe como fenómeno en la arena política, y que a veces se filtra en las contribuciones académicas (Romero, 2008). Todo ello obliga a ordenar y matizar la discusión, particularmente la variante conocida como captura corporativa —tanto en América Latina como en otras regiones—, en tanto es un tipo más universal que ocurre en contextos donde las fuerzas privadas predominan en el mercado y se proyectan a la política gracias a Estados porosos que les permiten operar con relativa comodidad en democracias6.

Los estudios de captura corporativa se centran en procesos o situaciones donde una élite influyente, la económica moderna, representada por altos ejecutivos y grandes propietarios, va desarrollando una relación colusiva con las élites políticas a medida que acumula riquezas, representada por políticos elegidos y funcionarios, a varios niveles —local, regional, nacional— y en diversas instancias del Estado, como los organismos regulatorios, los ministerios de línea, las principales instancias burocráticas económicas, y la propia presidencia, el Congreso y el Poder Judicial. En este libro usamos un enfoque dinámico-relacional para entender este acuerdo, identificando los factores estructurales e institucionales que generan o facilitan situaciones más marcadas de captura, y las redes y los mecanismos que utilizan las élites corporativas para proyectarse con ventaja al Estado. Este balance permite comprender mejor los alcances de la teoría, definir los conceptos con más precisión, entender las variantes o tipos de captura y elaborar hipótesis más útiles para entender también los procesos de «recaptura» cuando las élites económicas recuperan sus niveles de influencia política.

Si bien la discusión de captura está referida a América Latina, toma en consideración los avances teóricos de otros continentes, sobre todo aquellos que pueden catalogarse como democracias de mercado, caracterizados por la oligarquización de la política y la aparición de una «corporatocracia». Esta amplia y diversa discusión planetaria es un reconocimiento de la vigencia de teorías críticas en lugares con distintos niveles de desarrollo económico y político que, coincidentemente, tienen en común el acentuado poder de las corporaciones privadas que la globalización fomenta, y su eficaz manejo político en democracias formales. La discusión de captura está entonces asociada al llamado neoliberalismo, los intereses que promueven la globalización económica y, como lo dicen con dureza varios analistas, a las democracias «dirigidas» (Wolin, 2008) o «secuestradas» por las élites (Oxfam Internacional, 2018), términos que se aplican a países con distintos niveles de desarrollo.

La captura corporativa —en el pasado inmediato y en el presente— predomina cuando ocurre una recuperación política y un acelerado fortalecimiento económico de las fuerzas privadas del mercado sobre un Estado con funciones y voluntades reducidas. De este modo, gracias a esta acentuada asimetría de poder, la situación laboral de las clases mayoritarias, antes beneficiadas con políticas redistributivas de un Estado fuerte y con la capacidad negociadora de los sindicatos, se precariza. Una vez cooptado el poder —a veces literalmente ocupado—, las élites económicas se benefician con la implementación y profundización del modelo de globalización neoliberal, generando un nuevo statu quo que defienden con vigor, empezando por la política económica, siguiendo por «los derechos adquiridos» en materia tributaria y laboral y las condiciones político-jurídicas que les permiten operar con ventaja.

La adopción de este modelo es resultado de la manera como fue manejada la globalización neoliberal al ser impulsada desde los países del norte por los gobiernos aliados de Ronald Reagan en EUA y Margaret Thatcher en el Reino Unido a partir de 1980, cuando ocurrió un gran cambio político. Esas políticas fueron luego impulsadas por Bill Clinton y Tony Blair, y por los socialdemócratas europeos en la última década del siglo XX. Estos líderes fueron «seducidos» por el neoliberalismo, a pesar de representar o decir representar a las mayorías trabajadoras.

En palabras de Wolin, en estos países desarrollados —y luego en sus zonas de influencia—, surgió un sistema de poder asimétrico que «representa fundamentalmente la madurez política de las corporaciones y la desmovilización política de la ciudadanía» (2008, p. 12). Gracias a las influencias de los aliados anglosajones, estas políticas y sus principios ideológicos fueron diseminados en gran parte del planeta con la ayuda de los organismos financieros internacionales, influenciados por las superpotencias al controlar los votos de sus directorios y a medida que pasaban por crisis que eran resueltas o manejadas por estos poderes.

El modelo fue crecientemente cuestionado a partir de la crisis financiera mundial 2008-2009, al revelarse que los financistas, y sus privilegiados ejecutivos, fueron responsables de una crisis con dramáticas consecuencias, pero terminaron siendo rescatados con millonarios recursos fiscales a la vez que poco investigados y sancionados. La crisis global, la más seria desde la Gran Depresión de 1929-1930, revelaba los juegos del poder a favor de las élites globales, al mismo tiempo que al acentuarse las desigualdades (Picketty, 2014; Therborn, 2015), polarizaba las sociedades y socava las democracias (Kupferschmidt, 2009, p. 14). A partir de este momento se comenzó a hablar del 1% que concentra la riqueza.

Al respecto, para sopesar la importancia de este megaevento, que a diferencia de la Gran Depresión del siglo XX no generó cambios en políticas ni modificaciones en la correlación de fuerzas, pero sí preocupaciones, tensiones y discusiones. Se hablaba incluso de una crisis del capitalismo global moderno. Cabe señalar el siguiente balance. Ricardo Dudda (2019) identifica con claridad las preocupaciones al interior de las élites globales, y añade que a pesar de las crisis y las propuestas se mantuvo la defensa del statu quo, acentuándose los cuestionamientos:

De pronto, más de diez años después de las famosas palabras de Sarkozy («hay que refundar el capitalismo»), todos hablamos de la crisis del capitalismo. Y no solo en la izquierda, sino también en el establishment financiero. Martin Wolf del Financial Times recorre los grandes foros económicos globales para hablar de una crisis sistémica, Adrian Wooldridge intenta convencer a sus lectores en The Economist de que hay que leer a Marx para comprender lo que nos pasa, el gurú financiero Ray Dalio avisa de una revolución si el capitalismo no se reforma y el presidente billonario de Starbucks se ofrece como candidato presidencial con una propuesta de subir los impuestos a las grandes fortunas (Dudda, 2019, p. 10).

A pesar de todas estas discusiones e iniciativas, el statu quo se mantuvo. Cabe preguntarse por qué. Una posible explicación la dan dos pensadores franceses. La adopción y profundización del paradigma económico neoliberal, y su correspondiente filosofía individualista, se mantiene porque, más que como una política económica, opera como «razón del mundo» (Laval & Dardot, 2013). En otras palabras, es la influencia ideológica y la penetración del individualismo en la sociedad civil lo que ha impedido aprovechar la crisis para iniciar un proceso radical de cambios, como sucedió luego de la Gran Depresión. Mientras tanto, el poder corporativo continúa impertérrito su acumulación de riqueza y mantiene su indiferencia frente el resquebrajamiento del pacto social.

América Latina escapa a esta crisis del capitalismo originario debido a que algunos países han girado en dirección hacia la redistribución, y todos, más allá de su orientación, gozaban de la bonanza exportadora del periodo 2002-2014, en gran parte alimentada por el hambre de materias primas de una China en expansión. La bonanza le alarga la vida a esta opción, que, en realidad, a pesar del aumento del trabajo y el consumo, continúa generando una correlación de fuerzas favorable para las minorías selectas y desfavorable para las mayorías. Esta asimetría es más acentuada en América Latina que en los países del norte que promocionaron la globalización neoliberal.

En la segunda década del siglo XXI, estas tendencias, atenuadas durante el periodo 2002-2014 por el superciclo de commodities y el exceso de gasto fiscal que produjo el fortalecimiento del polo radical (Stefan, 2014), se han acentuado con el giro conservador iniciado en 2016 con la salida de gobiernos radicales (Cannon, 2018; Kingstone & Rami, 2018). Si bien los cambios de gobierno fortalecieron políticamente la opción neoliberal en el continente, esto sucedió luego de la erosión del efecto de su discurso modernizador y en un clima político más represivo (Stefanoni, 2018). En varios casos de vuelta de gobiernos neoliberales de derecha, la adopción de medidas de ajuste fiscal mientras se mantienen los privilegios tributarios ha dado lugar a expresiones violentas de conflicto social.

Ello nos indica que a pesar de este giro conservador y de la acentuación del fenómeno de captura corporativa del Estado que se observa en América Latina —al igual que en el norte global, más polarizado cuando emerge el llamado populismo de derecha—, las élites del poder neoliberales enfrentan dificultades para estabilizar su hegemonía, en parte por el desgaste de sus promesas de modernización, su menor contribución tributaria, el efecto negativo de las políticas de austeridad fiscal en los países con serios déficits, la tendencia represiva y antisindical, y factores nuevos como los escándalos y revelaciones de los juegos de poder de las élites, que afectan su legitimidad.

Cabe comentar el factor escándalo, que ha entrado en la escena política como un huracán que ha dejado desnudas a las elites del poder. En efecto, los escándalos de corrupción y malos manejos divulgados por internet son un nuevo elemento que ha puesto a la defensiva a los actores captores, e indican nuevos desarrollos políticos generados por cambios tecnológicos en una sociedad global que opera en red (Castells, 2009). Han surgido graves denuncias internacionales de corrupción empresarial y gubernamental a partir de escándalos reveladores en España, y otros aún más fuertes, como Lava Jato en América Latina y el África portuguesa, en 2016. Este caso muestra casos extremos de colusión y corrupción de las empresas multilatinas brasileñas asociadas a empresas locales en países latinoamericanos y algunos africanos para desarrollar prácticas colusivas y delictivas7. Solo en el caso de la constructora Odebrecht se han reconocido pagos de sobornos y otras formas de influencia para conseguir contratos de obras públicas y sacar ventajas por distintos medios en diez países latinoamericanos y dos antiguas colonias portuguesas africanas (Cabral & Oliveira, 2017; Durand, 2018; Rodrigues, 2019).

A ello se añaden otras revelaciones sobre evasión fiscal y ocultamiento de riquezas en paraísos tributarios como las conocidas como Luxemburg Leaks (2014), Swiss Leaks (2015), Panama Papers (2016)8 y Paradise Papers (2017). Estas «islas del tesoro», cuyo número crece en varios puntos del planeta e incluso se ubican en territorios de países desarrollados (Delaware en EUA) o se encuentran alojados en la propia Unión Europea (Luxemburgo, uno de los fundadores), son usadas por piratas modernos para esconder sus fortunas. Su extensión es el resultado de poderosos lobbies globales, y sus principales usuarios no son los políticos corruptos ni el crimen organizado, sino las corporaciones y no pocos políticos considerados decentes (Shaxson, 2014; Zucman, 2015)9. El impacto de estos escándalos de élites económicas y políticas ha sido profundo y global, motivando respuestas por parte de la OCDE para contener la hemorragia fiscal y el secretismo con el plan BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), y la publicación, a regañadientes, de listas negras y grises de países de baja fiscalización y tributación10. La tolerancia de las grandes potencias a los paraísos tributarios —en realidad su protección— muestra ese doble estándar al institucionalizar el incumplimiento. Justamente de eso se trata: el modus operandi de la élite corporativa global es avanzar teniendo la ley por delante, no asaltando el Estado. Este es el modo preferido de la cleptocracia política.

Tanto Lava Jato como los escándalos de evasión fiscal global y ocultamiento masivo de riquezas de distintos orígenes han generado mayores cuestionamientos de privilegios y abusos. La crítica es fuerte, porque toca al mismo tiempo a las élites económicas y políticas del planeta. Se apoya en documentos reveladores que circulan libremente por internet, promoviendo un debate local y global, alimentando exigencias de justicia, transparencia, equidad tributaria, contrabalance al poder corporativo, defensa de derechos y nueva democracia, sin faltar intentos por «salvar al capitalismo» (Dudda, 2019, p. 2).

El reforzado predominio neoliberal de Latinoamérica en la segunda década del siglo XXI es, entonces, más inestable y tiene menos posibilidades de consolidarse si la performance económica declina, tendencia ya manifiesta al terminar el superciclo de commodities 2003-2013, el desgate de algunas grandes reformas privatizadoras como los fondos de pensiones (Ortiz y otros, 2019), el inicio de las tensiones comerciales de EUA con Europa y China y los estallidos de violencia popular en Ecuador y Chile del 2019. La crítica se acentúa por el «desnudamiento del poder», un efecto del cambio tecnológico, y el mayor rechazo social a los privilegios de las élites económicas. Sin embargo, para que los opositores avancen se requiere de paradigmas alternativos que todavía no aparecen con claridad. No bastan las reacciones, sobre todo las de derecha. El surgimiento de populismos de derecha de corte caudillista en Europa, EUA y América Latina, limitados a atacar a la clase política, más no a la económica —limitando sus discursos contra las élites económicas o incluso favoreciéndolas abiertamente— genera inestabilidad política (Pappas, 2012; Greven, 2016). Las corporaciones se acercan o financian los populismos y abandonan a sus viejos aliados políticos, acomodándose con los «nuevos líderes del pueblo», que enfrentan a la clase política vinculada a los partidos de corte socialdemócrata. El precio de esto es que al acentuar la captura del Estado pueden provocar, más adelante, una respuesta.

A nivel global, se vive un periodo de concentración de la riqueza, revelaciones de aumento de la desigualdad y preocupación por los privilegios políticos de las corporaciones y la nociva influencia del dinero en la política. Este debate toca a países líderes de la globalización neoliberal como la Unión Europea (Bouwen, 2004; Coen & Richardson, 2009) y los EUA, y cobra fuerza como efecto de la crisis financiera 2008-2009 y el aumento de la desigualdad (Wolin, 2008; Sachs, 2011; Winters & Page, 2011; Kay, 2015). Para algunos académicos, el problema de fondo ha venido acumulándose durante los últimos treinta años, debido a que las ETN se han fortalecido con las privatizaciones, la liberalización de los mercados y la financiarización, convirtiéndose en los drivers de un paradigma «de relaciones de poder que van más allá del Estado-nación» (Fichter, 2013, p. 3)11. Los sociólogos más influyentes también aportan al debate, preocupados porque mientras las ETN se fortalecen, los Estados se achican, la soberanía nacional se reduce, la desigualdad crece y la polarización política aumenta. Según Touraine, este periodo contemporáneo se caracteriza por una distorsión de prioridades de políticas públicas debido al determinismo económico, recientemente asociado a un populismo de derecha con rasgos antidemocráticos (2018, pp. 7-8). El afamado Estado de bienestar, en el que tanto el Estado como el mercado impulsaron el crecimiento de la clase media, y permitió que en 1945 se abriera una era de capitalismo avanzado, reconciliado con los sindicatos y la democracia, es cosa del pasado (Dudda, 2019).

Como ejemplo de estos tiempos nuevos, vale citar una conferencia organizada por UNRISD de Ginebra en 2018, que muestra preocupaciones en grandes instituciones, preocupación que, sin embargo, ya llevaba tiempo en el mainstream académico de la ciencia política: «Mientras el poder de las élites crece y las brechas sociales aumentan, las instituciones que representan el bien común y los valores universales están siendo crecientemente debilitadas o cooptadas y las visiones de justicia social y equidad pasan a ser menos prioritarias» (traducción libre).12

Otra organización internacional, la OCDE, el club de países desarrollados de Europa y Norteamérica, territorio de «democracias avanzadas», a los cuales se han sumado México, Colombia y Chile (el Perú está en la lista de espera), ha generado estudios sobre riesgos de captura de políticas públicas, advirtiendo sobre las debilidades regulatorias del dinero que fluye hacia la política y los partidos durante elecciones (OCDE, 2016, 2017). Incluso se puede argumentar, como se ha hecho antes, que estos organismos internacionales actúan tardía y débilmente porque se trataría de «organismos capturados» debido a la fuerte presencia de gobiernos con ese rasgo (Moreno Ocampo, 2001).

Sobre este peligro hay docenas de advertencias, y se encienden las alarmas sobre todo en países donde opera el crimen organizado, pero también se repiten admoniciones y recomendaciones en países democráticos donde el cuestionamiento principal es sobre el 1% que concentra la riqueza legal, donde los gobiernos rotan sobre la base del voto ciudadano por partidos crecientemente financiados por grandes donantes privados.

A continuación se presenta un ejemplo de esta declaración de buenas intenciones de los organismos internacionales, que van de intentos del Foro de Davos o la Asamblea de Gobernadores del FMI por discutir la desigualdad sin inquirir sobre algunas de sus causas. La cita es larga pero ilustrativa y va directo al grano, es decir, a la captura. Discute el caso de México, uno de los dos países más grandes e importantes de América Latina:

Acordados por los Estados miembros de Naciones Unidas y diseñados «para poner fin a la pobreza, proteger el planeta y garantizar que todas las personas gocen de paz y prosperidad», y para dar continuidad a la agenda de desarrollo tras los Objetivos de Desarrollo del Milenio, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) son en verdad admirables como metas a alcanzar en 2030. Pero tres años después de su adopción por parte de los líderes mundiales, su progreso es muy lento, particularmente en México. ¿Qué es lo que no está funcionando?

La captura del Estado por parte de la élite corporativa, a pesar de que no sea esta la única causa, explica en gran parte el problema. La indebida influencia corporativa en las instituciones estatales y sobre los responsables de la toma de decisiones relacionadas con políticas públicas socava la capacidad del Estado para estimular el crecimiento económico, reducir la pobreza y la desigualdad y proteger el medio ambiente.

Esta captura del Estado es a la vez causa y efecto de las fuertes disparidades en términos de riqueza de las que adolece México, que la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible reconoce como uno de los «grandes desafíos». Al día de hoy, la economía mexicana es la decimoquinta más grande de mundo, pero México ocupa el lugar número 17 del ranking de países más desiguales en términos de distribución de la riqueza. Y dado que el poder económico se traduce en poder social y político, lo que tenemos es un sistema en el que la élite económica puede conseguir que se gobierne el país según sus intereses. Lo cual, a su vez, tiende a intensificar las desigualdades.

En todo el mundo, la extrema concentración de la riqueza ha reducido los recursos públicos disponibles para el desarrollo. A la vez que los países se vuelven más ricos, los gobiernos se vuelven más pobres, debido en gran parte a los altos niveles de evasión fiscal, los flujos financieros ilícitos y el uso de paraísos fiscales para ocultar ganancias privadas. Un informe de 2018 del Banco Mundial demuestra que las empresas multinacionales trasladan alrededor del 40% de sus ganancias a paraísos fiscales y que México es uno de los países más afectados por este fenómeno. En 2015 el Estado mexicano perdió 197 150 millones de pesos (14 200 millones de dólares al tipo de cambio promedio de 2015) por evasión fiscal de empresas privadas (Dowley, 2019).

Estamos, por lo tanto, frente a un problema planetario que viene impulsado por varios factores y genera diversas consecuencias que luego discutiremos. Es importante anotar, sin embargo, que la captura corporativa más acentuada ocurre en las regiones de mayor liberalismo económico y político del mundo, particularmente allí donde existe menor equidad y desarrollo institucional, como Latinoamérica y Europa Central, entre otros. Coincidentemente, estos países han puesto todos los huevos en la canasta de la globalización económica corporativa privada y desarmado o debilitado fuertemente al Estado y la sociedad civil, intentando sostener una democracia cada vez más débil. No sorprende que allí la captura corporativa del Estado sea persistente y extrema, aunque tampoco se descartan casos de captura en gobiernos radicales, que pueden padecer patologías similares sobre todo por corrupción, más no en la orientación general de políticas públicas. En el caso del África, se discute más una captura del Estado cleptocrática, aunque no exenta de colusión con grandes intereses privados, con un actor captor principal político (Public Protector of South Africa, 2016; Mungwari, 2019). Se trata de un doble abuso.

Dadas estas tendencias, no han faltado pensadores liberales que reconocen una crisis ideológica. Cabe citar el ensayo de The Economist, una revista proglobalización neoliberal, que publica «A Manifesto for Renewing Liberalism» (Nº 175, setiembre de 2018). De allí que los agentes auspiciadores de la globalización neoliberal insistan en proponer reformas del sistema global, adoptando muchas veces planes de autorregulación, pero sin modificar la correlación de fuerzas favorable a las corporaciones ni corregir la desigualdad tributaria. Al mismo tiempo, mantienen bajo su esfera de influencia a Latinoamérica, en gran parte atada a tratados de comercio y, en algunos casos, por ser o aspirar a ser miembros de la OCDE.

Mientras estas tendencias negativas se manifestaban en los países de capitalismo originario, en América Latina la Gran Recesión, como hemos comentado líneas arriba, causó un efecto menor en tanto la región continuó gozando de una inusual bonanza exportadora gracias al rol más activo de China como comprador masivo de materias primas y sus bajos niveles de endeudamiento. Durante este periodo dorado, todos los países mostraron, por efecto del shock externo positivo, una reducción sensible de la pobreza, atenuando por un tiempo la cuestión de la desigualdad, sin importar su alineamiento ideológico. Terminada la bonanza —un periodo de prosperidad largo que ocurre muy rara vez—, los índices de pobreza promedio en el continente comenzaron a subir, indicando que se trataba de un fenómeno «porfiado», al bajar los ingresos de los grupos más vulnerables (Campodónico, 2019). En este nuevo contexto post bonanza, el reto es ver cómo estas fuerzas corporativas se adaptan a la tendencia populista de derecha en curso y, de otro lado, cómo enfrentan los estallidos de ira popular o la resistencia sindical.

Viendo la relación entre texto y contexto, no sorprende la proliferación de trabajos relacionados con la captura en América Latina, las discusiones relacionadas al «secuestro de la democracia» (Foweraker, 2018), los estudios de las nuevas oligarquías (Birle, 2007; North & Clark, 2018; Cameron, 2018; Codato & Espinoza, 2018) y sus conexiones con las distintas expresiones de la derecha (Cannon, 2018). También en la ex Unión Soviética han proliferado los estudios sobre captura del Estado (Omelyanshuk, 2001; Yakolev, 2006; Pesic, 2007; Innes, 2014; Fasekas & Tóth, 2016; Marandici, 2017). En los países desarrollados, más aferrados al discurso liberal, si bien no se discute abiertamente la captura corporativa del Estado, esta se menciona como metáfora (Fichter, 2013; Stiglitz, 2016) y aparecen también estudios sobre los privilegios y abusos de la «corporatocracia» (Sachs, 2011) y las élites influyentes que operan en la sombra (Wedell, 2009). Sobre la influencia política de la financiación electoral, dos trabajos sistemáticos demuestran que en EUA (Gilens, 2012) y en Francia (Bekkouche & Cagé, 2018; Cagé, 2018) el dinero corporativo que fluye a la política condiciona sus decisiones legislativas. A este torrente de investigación crítica se suma incluso el senador demócrata Sheldon Whitehouse (2017), quien discute explícitamente la captura como infiltración corporativa de la democracia.

Esta breve revisión de los ciclos políticos en América Latina y las tendencias mundiales indica en qué circunstancias y por qué razones surgen los debates sobre la captura corporativa del Estado, qué reacciones generan y cuándo van apareciendo corrientes críticas en distintas partes del mundo que cuestionan el paradigma liberal reinante. Estas corrientes buscan interpretar las tendencias a partir de enfoques realistas antes que con anclaje histórico-institucional, razonando sobre la base de modelos abstractos e idealizados de mercado y democracia, para analizar el ejercicio crudo del poder y no la manera ideal como debería funcionar. Se dibuja así una alternativa teórica interpretativa más apropiada para América Latina, que se vuelve incluso más relevante a partir de episodios importantes de recaptura corporativa del Estado con el giro conservador o los estallidos de violencia social contra gobiernos capturados.

6 Lo interesante de la teoría de captura es que, además de la captura de élites económicas, considera que actores políticos fuertes (caso de familias, partidos o caudillos, o una mezcla de esos componentes, como el gobierno de Daniel Ortega en Nicaragua o Jacob Zuma en Sudáfrica), pueden ejercer influencias excesivas e indebidas y abusar el poder yendo contra el pacto social. Sin embargo, no es una captura puramente de elementos políticos pues por lo general se asocia a grandes empresas, como en el caso de Sudáfrica con el grupo Gupta y en Nicaragua con el grupo Pellas. Asimismo, la teoría explica casos de «captura de mafias» a nivel subnacional (Garay & Salcedo-Albarán 2012; IDEA, 2017), que tiene mayor aceptación, pues no cuestiona el statu quo.

7 Sintomáticamente, en algunos países se han frenado las investigaciones, pero en otros —los menos— han activado distintas formas de oposición, sobre todo en Brasil y Perú.

8 Ver al respecto Panama Papers: Dirty Money and Tax Tricks. GUE/NGL Parlamento Europeo, 2017. https://www.guengl.eu/content/uploads/2017/12/dirtymoneyandtaxtricks.pdf

9 De acuerdo a Fichter (2013, p. 11), cien empresas de la Bolsa de Valores de Londres controlan 34 216 subisidiarias, joint ventures y otras empresas asociadas, incluyendo 8492 en paraísos tributarios. Estas empresas son legalmente independientes, pero están vinculadas a la matriz y gozan, para efectos tributarios, del beneficio de que sus movimientos comerciales son considerados como transacciones entre empresas diferentes y no entre empresas del mismo grupo. Este recurso, en realidad una ficción legal, es altamente favorable a la elusión y evasión de impuestos.

10 Al respecto, véanse los debates en la Unión Europea, que tiene a su interior paraísos tributarios como Luxemburgo, y algunos nuevos como Irlanda. La primera lista negra se publica, a pesar de la renuencia de las autoridades de Bruselas, luego de presiones de las ONG globales como Oxfam. En diciembre de 2017 solo incluía a diecisiete países. En marzo de 2018 se retiraron de la lista ocho países, incluido Panamá.

11 Para reforzar el argumento con datos, la UNCTAD informa que el 80% del comercio mundial está en manos de las empresas transnacionales (Lakhani y otros, citado por Fichter, 2013, pp. 4-5).

12 Conferencia de UNRISD «Superando las desigualdades en un mundo fracturado: entre el poder de las élites y la movilización social». Ginebra, 8 y 9 de noviembre de 2018.

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