© Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC)

Primera publicación: enero de 2017

Impreso en el Perú-Printed in Peru

Autor: Francisco Merino Amand

Edición: Diana Félix

Corrección de estilo: Luigi Battistolo

Diseño de cubierta: Christian Castañeda

Diagramación: Diana Patrón Miñán

Editor del proyecto editorial

Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas S. A. C.

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Primera edición: enero de 2017

Versión ebook febrero 2017

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172.2

M43

Merino Amand, Francisco

Ética en la función pública : de la indiferencia al reconocimiento / Francisco Merino Amand.-- 1a ed.-- Lima : Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, 2017 (Lima : Gráfica Biblos).

293 p. : il. ; 24 cm.

Bibliografía: p. 275-293.

D.L. 2017-01015

ISBN de la versión impresa: 978-612-318-087-4

ISBN de la versión PDF: 978-612-318-088-1

ISBN de la versión e-pub y Mobi: 978-612-318-089-8

1. Ética política 2. Función pública 3. Funcionarios públicos - Ética profesional 4. Administración pública - Aspectos morales y éticos I. Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas II. Título

BNP: 2017-0239

Registro de Proyecto Editorial en la Biblioteca Nacional del Perú nro. 31501401700084

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El contenido de este libro es responsabilidad del autor y no refleja necesariamente la opinión de los editores.

ÍNDICE

Agradecimiento

Prólogo

Introducción

Capítulo 1. Conceptos básicos y estado de la cuestión

1.1 ¿Ética pública o ética de la función pública?

1.2 Algunos apuntes sobre Estado, Administración pública y función pública

1.3 ¿Hasta dónde llega la ética de la función pública?

1.4 ¿Cómo surge la actual ética de la función pública?

1.5. Perspectivas filosóficas en ética de la función pública

Capítulo 2. Un enfoque de ética aplicada para la función pública

2.1 ¿Qué son las éticas aplicadas?

2.2 Características básicas y estructura de una ética de la función pública

2.3 ¿Qué tareas tiene una ética de la función pública?

Capítulo 3. La ética de la función pública como prevención de la corrupción

3.1 La construcción del «problema» de la corrupción

3.2 Corrupción y cultura: los borrosos límites entre lo privado y lo público

3.3 ¿Cómo comprender la relación entre ética de la función pública y corrupción?

Capítulo 4. La ética de la función pública como demanda de la sociedad civil

4.1 ¿Qué es la sociedad civil?

4.2 Las potencialidades éticas de la sociedad civil

4.3 El potencial ético de la sociedad civil… ¿en el Estado?

Capítulo 5. La ética de la función pública como respuesta a cambios en los modelos de racionalidad administrativa

5.1 El modelo burocrático y sus límites

5.2 Modelo burocrático y patrimonialismo en América Latina

5.3 El modelo de la nueva gestión pública y sus límites

5.4 Nueva gestión pública en América Latina: reformas frustradas y retos pendientes

5.5 Modelos actuales de racionalidad administrativa: la perspectiva de la gobernanza

5.6 Síntesis: contenidos de una ética de la función pública

Capítulo 6. ¿Cómo se relacionan identidad y reconocimiento?

6.1 Identidad y reconocimiento: el aporte de Charles Taylor

6.2 Identidades sociales y reconocimiento

Capítulo 7. ¿Cómo surgió el paradigma del reconocimiento recíproco?

7.1 El paradigma de la autoconservación, de Maquiavelo a Hobbes

7.2 De la autoconservación al reconocimiento en Hegel

Capítulo 8. Aportes contemporáneos al paradigma del reconocimiento recíproco

8.1 La teoría del reconocimiento de Honneth

8.2 Reconocimiento de sí y gratitud: el aporte de Ricoeur

8.3 El reconocimiento recíproco como interlocutores de un diálogo. Aportes desde la ética del discurso de Apel y Habermas

8.4 El reconocimiento recíproco como reconocimiento cordial en Cortina

8.5 Síntesis: dimensiones ineludibles del reconocimiento recíproco

Capítulo 9. Relaciones de reconocimiento en la función pública

9.1 Identidad y reconocimiento de quienes ejercen funciones públicas

9.2 Funcionarios que reconocen, funcionarios que son reconocidos

9.3 Formas de reconocimiento en la función pública

Capítulo 10. Ética de la función pública en las organizaciones públicas y en la formación de funcionarios

10.1 Organizaciones públicas e «infraestructura ética»

10.2 Componentes de una infraestructura ética para el control

10.3 Componentes de una infraestructura ética para la orientación

10.4 Componentes de una infraestructura ética para la gestión

10.5 La formación ética de funcionarios públicos: apuntes para una pedagogía basada en el reconocimiento

Conclusiones

Bibliografía

Francisco Merino Amand (Lima, 1972)

Es Doctor por la Universitat de València (España), del programa Ética y Democracia, y Licenciado en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú. En los últimos años, se ha desempeñado como profesor y coordinador de cursos en el Departamento de Humanidades de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Así mismo, ha colaborado en el diseño y dictado de cursos de ética para la gestión pública en la Escuela Nacional de Administración Pública – ENAP, el Ministerio de Educación y la Defensoría del Pueblo.

ORCID 0000-0003-2165-5850

AGRADECIMIENTO

Quiero expresar los debidos agradecimientos. Este texto se origina en la tesis doctoral para el Programa de Doctorado en Ética y Democracia de la Universitat de València (España), dirigido por la profesora Adela Cortina Orts. Ser del Perú y realizar el doctorado en España es una empresa viable solo si se cuenta con el apoyo de muchas personas. Agradezco a los profesores del mencionado Programa de Doctorado, tanto en la Universitat de València como en la Universitat Jaume I de Castelló, por contribuir a la reflexión y el aprendizaje necesarios para emprender este camino. Va mi más cálido agradecimiento a Adela Cortina, por una asesoría marcada tanto por la lucidez de sus anotaciones como por su hospitalidad, generosidad y sencillez personales. Gracias a Rafa Monferrer, por su amistad y apoyo administrativo «intercontinental». Agradezco a la Fundación Étnor, por todo el apoyo recibido, especialmente a través de Carmen Martí, cuando por ahí andaba. También a la Fundación CeiMigra, en las personas que apoyaron mi estancia académica, especialmente a Ximo García Roca. Gracias a los compañeros y amigos en Valencia que se convirtieron en mi familia durante dos años. Gracias a mi familia en Lima; gracias a María, por su impulso permanente, por ayudarme a ser mejor persona cada día. Finalmente, gracias al equipo de la Editorial de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), por el amable y dedicado trabajo que permitió que un proyecto se hiciera realidad.

PRÓLOGO

La ética es una necesidad vital, para las personas y para las sociedades. Y esto lo vienen reconociendo en los últimos tiempos no solo los éticos, sino también economistas relevantes, al afirmar que entre las causas de la crisis económica, energética, alimentaria y medioambiental que padecemos se encuentra la escasez de valores éticos como la justicia, la honestidad, la convicción de que decir la verdad es una obligación, la profesionalidad o la compasión. Ciertamente, los valores tienen efectividad en la vida social, lo queramos o no. Cuando la impregnan, la convivencia es más solidaria e inclusiva; cuando faltan, la vida común se deteriora, menudea la corrupción, se violan los derechos humanos y sufre la sociedad en su conjunto, pero sobre todo los más vulnerables.

Precisamente por eso la ética, que es filosofía moral, no puede quedarse encerrada en los despachos y en las aulas universitarias, sino que tiene que salir a la calle, compartir sus reflexiones con los ciudadanos y aprender de la experiencia, de las personas y de las instituciones, para reelaborar sus propuestas desde ese laboratorio que es la vida compartida. Ese es el modo de proceder de lo que se han llamado las éticas aplicadas, un tipo de éticas comprometidas con la reflexión y con la transformación hacia mejor de las sociedades humanas, que nació en la década de 1970. El excelente libro que el lector tiene entre sus manos es un muy buen ejemplo del quehacer de las éticas aplicadas; en concreto, de la ética para la función pública.

En efecto, en la segunda mitad del siglo XX la ética, como filosofía moral, parecía implicarse sobre todo en una doble tarea: tratar de dilucidar qué es la moral, esa dimensión humana presente en todas las culturas, e intentar fundamentarla, es decir, dar razón de ella. Como el quehacer de la filosofía ha consistido desde sus orígenes, entre otros aspectos, en intentar dar razón del acontecer cósmico y del actuar humano, en el caso del fenómeno moral parecía que el objetivo de la ética se asentaba ante todo en responder a la pregunta «¿Por qué hay moral?», y también en dilucidar si debe haberla. Esta cuestión ocupó buena parte de las páginas de los libros sobre ética en esa segunda parte del siglo pasado y se abrió un elenco de respuestas que caminaba desde la afirmación de que no es posible encontrar un fundamento racional para la moral (emotivismo y racionalismo crítico), pasando por la convicción de que es imposible y ni siquiera es deseable (pragmatismo rortyano, pensar posmoderno), y la defensa, por el contrario, de una fundamentación racional (MacIntyre, pragmática universal y trascendental).

Sin embargo, desde la década de 1970, sin abandonar el problema de la fundamentación, que es crucial, nacen las éticas aplicadas como una nueva forma de saber y de comprometerse con la vida cotidiana. Fueron pioneras la ética del desarrollo humano, la ética de la economía y la empresa, y la bioética, y tras ellas han ido desarrollándose la ética política, la de los medios de comunicación, la ética profesional, la de la educación, la neuroética, la infoética y un amplio número que crece poco a poco. En ese número cuenta, como una muy destacada, la ética para la función pública. Como es evidente en la vida diaria, resulta imposible que una sociedad funcione con bien si cada uno de estos ámbitos sociales no asume responsablemente la ética que le es propia.

Pero sucede que para elaborar cada una de ellas es necesario cumplir unos requisitos difíciles de satisfacer, es menester contar con un bagaje que no todos tienen. Por una parte, es preciso dotarse de una rigurosa y profunda formación ética, que requiere estudio y dedicación. Pero además se debe conocer el campo social correspondiente (función pública, empresa, sanidad o cualquier otro de los existentes), bien por tener experiencia directa de él, bien por trabajar codo a codo con quienes trabajan en él. Por poner dos ejemplos, no es de recibo que el funcionario público o el médico inventen la ética para la función pública o la bioética sin tener un riguroso conocimiento de ética, ni es tampoco aceptable que el ético invente lo que puede ocurrir en la función pública o en la sanidad desde el despacho cerrado de su universidad. Precisamente, una de las características ineludibles de las éticas aplicadas es que son interdisciplinares, que deben construirlas quienes están bien pertrechados de los dos saberes: el ético y el de la actividad social respectiva.

Este es sin duda el caso de Francisco Merino, por eso cuando le conocí era ya una persona excepcionalmente preparada para trabajar en ética de la función pública y para escribir un libro como el presente. No es extraño que sea una obra excelente desde el punto de vista de la reflexión rigurosa, y a la vez una espléndida guía para la acción.

Como él mismo relata en la Introducción, Francisco Merino vino a la Universidad de Valencia con un sugestivo proyecto: el de hacer su tesis doctoral elaborando una ética para la función pública, motivado por una experiencia vital, la de haber trabajado en la Defensoría del Pueblo, en relación, por tanto, con entidades públicas y con distintos grupos de ciudadanos. Esto le permitió conocer ese mundo «desde dentro», venir con una buena mochila de experiencias, y conocer asimismo desde dentro esos problemas e inquietudes que precisaban para resolverse una orientación ética. Y es que las éticas aplicadas deben hacerse desde dentro de la actividad misma, no desde un mundo ajeno que nada sabe de las entretelas de esa actividad social. La corrupción en las instituciones, la flagrante violación de derechos humanos, las demandas de la sociedad civil, no le llevaban tanto a preguntarse con el Santiago Zavala de Conversación en La Catedral: «¿Cuándo se jodió el Perú, Zavalita?», sino a tener en cuenta hechos y causas en la historia del Perú, pero sobre todo a tratar de elaborar orientaciones éticas para salir del marasmo, orientaciones que se plasmasen incluso en un curso que pudiera impartirse a funcionarios públicos en su país.

Como él mismo me comentó, allá en el sexto piso de la Facultad de Filosofía de la Universidad de Valencia, el Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación había presentado un conjunto de recomendaciones para que no se repitieran jamás experiencias dramáticas como las vividas. Resultaba imprescindible introducir reformas en el campo de la administración de justicia, en el papel de las fuerzas armadas y policiales, y configurar políticas públicas indispensables para crear oportunidades equitativas de desarrollo para todos. Pero se hacía también necesario contar con funcionarios públicos con capacidades técnicas adecuadas para la gestión de los asuntos públicos y con facultad para evaluar éticamente situaciones en las que la finalidad del servicio a los ciudadanos corría el riesgo de desvirtuarse al anteponer los intereses particulares al bien común. Reflexionar sobre la ética para la función pública y elaborar un curso para la formación de funcionarios públicos sería la meta.

El proyecto era espléndido. ¿Qué más puede desear nuestro Programa de Doctorado en «Ética y Democracia» de la Universidad de Valencia que construir trabajos pertrechados con una reflexión ética profunda, con experiencia en el campo a desbrozar, y con el propósito de hacer al fin «transferencia de conocimiento» al tejido social? Este libro, que tiene en su origen la tesis doctoral del autor, bien trenzada sobre ese proyecto inicial, es un ejemplo palmario de que los trabajos en humanidades tienen una inmensa capacidad innovadora, una enorme influencia en la vida de las sociedades, si las instituciones correspondientes tienen la inteligencia suficiente y la voluntad decidida de transferirlos al tejido social. Ojalá que lo hagan así aquellos a los que concierne.

Si es verdad, como se ha dicho, que la historia de la ética puede contarse tomando en cuenta tres etapas y que nos encontramos en la tercera de ellas, la tesis de Francisco Merino venía como anillo en dedo. En la primera etapa –se dice– Platón describió un mundo de las ideas al que nuestro mundo del devenir debería imitar, y Aristóteles daría carne de realidad a ese mundo ideal en el único existente que es el de la polis, el de nuestra vida cotidiana. Kant en un segundo momento diseñaría los trazos de un deber ser que ha de orientar nuestro actuar, y Hegel entendería que es preciso plasmar el deber ser en las instituciones de la vida política y social dando cuerpo a la eticidad. Por último, la ética del discurso habría bosquejado los rasgos de una situación ideal de habla, y nuestro tiempo sería el de la éticas aplicadas, el de plasmar en las instituciones y en las costumbres la eticidad dialógica, que surge del reconocimiento mutuo de quienes se saben interlocutores válidos. Hacer del reconocimiento mutuo la clave de una ética que se plasma en las instituciones de la función pública, y dotar a ese reconocimiento de una razón cordial, era el objetivo de ese valioso proyecto.

Por eso en este libro Merino hace pie en la realidad abordando el problema de la corrupción y describiendo la sociedad civil para escuchar sus demandas. Lleva a cabo después una espléndida reconstrucción de los modelos de racionalidad administrativa, y se adentra en esa tradición del reconocimiento recíproco en que inscribe su trabajo desde el punto de vista ético para responder a la pregunta «¿Por qué el funcionario público debe optar por unos determinados valores y deberes?».

Las propuestas individualistas son incapaces de responderla, porque se mueven sobre el trazo de la racionalidad estratégica, incapaz de tratar a los seres humanos como fines en sí mismos, absolutamente valiosos. No pueden generar sino indiferencia, como reza la primera parte del subtítulo del libro. Solo el reconocimiento mutuo de quienes se saben y sienten iguales en dignidad y derechos puede encontrar una respuesta, que es tanto más firme cuanto más enraizada en la compasión. Por decirlo con palabras del autor, «es fundamental contar con funcionarios profesionalmente competentes, pero también capaces de una reflexión ética crítica que les lleve a considerar al ciudadano como persona, con capacidades y derechos, como fin último de la función pública».

Como se echa de ver, la estancia de Francisco Merino –de Pancho– en la Universidad de Valencia, estudiando ética a fondo en los cursos del doctorado, profundizando en las entrañas de la función pública y redactando su tesis, fue para nuestro grupo de investigación un regalo. Por supuesto, por el trabajo bien hecho día a día, que le llevó a culminar esa espléndida tesis que da origen a este libro. Pero también por su derroche de humanidad, por su sencillez y por su espíritu cordial. Para lo que algunos llaman nuestra «Escuela de Valencia», embarcada en la tarea de construir una versión cálida de la ética del diálogo –una ética de la razón cordial–, la aportación de nuestro querido amigo peruano ha sido y es impagable.

Y confío en que este libro, diáfano y bien informado, iluminado de tanto en tanto con cuadros que permiten sintetizar y aclarar su recorrido, riguroso y pertrechado de propuestas para la acción, pueda ser leído y trabajado por una gran cantidad de personas preocupadas por cambiar el mundo hacia mejor.

Valencia, noviembre de 2016

Adela Cortina
Catedrática de Ética y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Directora del Máster y Doctorado en «Ética y Democracia»

INTRODUCCIÓN

«¿Estás investigando sobre ética y función pública? ¿Cómo es eso?». Estas preguntas suelen ir acompañadas de una sonrisa poco expresiva que muestra cierta extrañeza mezclada con escepticismo. ¿De dónde estas reacciones de duda cuando se asocian ética y función pública? ¿Qué experiencias vienen a la mente cuando se piensa en la ética de quienes ejercen funciones en el Estado? Quizá vengan a la memoria diversas imágenes en las que aparecen empleados públicos que toman decisiones buscando favorecer a sus conocidos o a algún grupo de interés, imágenes en las que se les ve involucrados en actos de corrupción o llevando a cabo una ineficiente gestión de los recursos estatales. Son imágenes recurrentes en distintas realidades nacionales. Son imágenes de una función pública que ha perdido orientación. Son percepciones de un Estado que pierde el vínculo con sus ciudadanos¹.

¿Será posible conciliar ética y función pública? ¿Es posible que las decisiones y acciones de quienes trabajan en el Estado se orienten al servicio a los ciudadanos? ¿Es posible un Estado donde se administren los bienes y recursos en favor de los derechos de los ciudadanos? Estas cuestiones obligan a que uno se pregunte, una y otra vez, por la finalidad del Estado y el sentido que debería tener para quienes ejercen funciones públicas. Son cuestiones que van desde los terrenos político, jurídico o administrativo –desde los cuales es usual pensar en el Estado– hacia el ámbito de la ética. Son preguntas que indagan por cuáles son las prioridades de los funcionarios, cuáles las obligaciones que deberían asumir y qué hacer para que el Estado vuelva a conectarse con la ciudadanía. Se trata de las siempre vigentes preguntas respecto a qué Estado queremos para los ciudadanos.

Este libro habla acerca de la ética de la función pública. Se trata de una ética aplicada que comprende al conjunto de orientaciones sobre cómo deben actuar quienes ejercen funciones públicas, en el marco de un Estado democrático y de las organizaciones públicas que lo conforman. Se sabe que un funcionario o servidor público debe comportarse de determinadas maneras, que debe ser honesto, transparente, eficiente, que no debe maltratar a los ciudadanos, etcétera. Es decir, existen normas y prescripciones sobre cómo deberían comportarse los funcionarios públicos. Pero ¿por qué los funcionarios deben comportarse de estas maneras? ¿De dónde nace la obligación de actuar de tal o cual modo?

Estas son algunas preguntas que dieron origen al presente texto. Son preguntas relativas al fundamento de las obligaciones morales de los funcionarios públicos. Son preguntas que buscan argumentos razonables que pretendan explicar por qué un conjunto de orientaciones éticas pueden ser consideradas como obligatorias para las personas que desempeñan funciones en un Estado.

Este trabajo pone a discusión una propuesta de fundamentación para una ética de la función pública. El argumento central es que esta fundamentación puede encontrarse en el paradigma filosófico del reconocimiento recíproco, que la perspectiva del reconocimiento recíproco es la alternativa con mayores potencialidades a la hora de fundamentar una ética de la función pública.

Con esta propuesta, se trata de superar las insuficiencias de las aproximaciones que privilegian un enfoque económico-administrativo o un enfoque jurídico. ¿Podrá estar el fundamento de las obligaciones de los funcionarios en la necesidad de maximizar el logro de sus propios intereses al menor costo posible? Desde una aproximación de tipo económicoadministrativa, se podría argumentar que todo funcionario público persigue sus propios intereses, aquellos que permitan maximizar sus beneficios con menor costo. Actúan en el marco de la estructura de incentivos que pueda ofrecérseles, evitando todo aquello que signifique una disminución de sus niveles de satisfacción individual. Según este enfoque, los funcionarios públicos están obligados a seguir ciertos lineamientos éticos porque es conveniente para el logro de sus intereses. Sin embargo, aparece de inmediato una objeción: ¿qué ocurre si el funcionario encuentra que le es conveniente incumplir alguna de sus obligaciones y decide hacerlo? Como se verá más adelante, la obligación moral no puede sustentarse únicamente en consideraciones estratégicas acerca de los beneficios que puedan obtener los sujetos.

¿Podrá estar el fundamento de la obligación de los funcionarios en la fuerza coercitiva de los deberes legales? En el caso de una aproximación de tipo jurídico, el hecho de que la función pública se defina y organice a partir de un ordenamiento legal propio de un Estado de derecho nos da razones legales para que los funcionarios estén obligados a seguir las prescripciones relativas a cómo deben comportarse en el ejercicio de sus funciones. Están obligados porque es un deber sancionado por las normas positivas a las que se remite la misma función pública. Este enfoque también ofrece una justificación para la obligación del funcionario: este debe cumplir la ley. Sin embargo, ¿qué obliga al funcionario a cumplir la ley? Surge aquí la cuestión de los límites de una obligación moral sustentada únicamente en deberes legales. Que un deber sea sancionado por ley no necesariamente obliga moralmente. En el mejor de los escenarios, el funcionario actuará obligado por la fuerza coercitiva de la ley (cuando no por el temor a la sanción administrativa). En el peor, hará caso omiso del deber legal y utilizará el poder administrativo para beneficios particulares, evitando ser descubierto.

Entonces, si no son suficientes las perspectivas económico-administrativas o jurídicas para fundamentar la obligación de los funcionarios públicos respecto a seguir determinadas orientaciones éticas, ¿dónde encontrar argumentos? Parece, pues, que la fundamentación de una ética de la función pública debe buscarse en otros ámbitos. En este trabajo, se buscará dicho fundamento en el ámbito de la filosofía moral.

¿Cuál puede ser el fundamento filosófico de una ética de la función pública? La propuesta que se desarrollará en este texto desea superar los límites de algunas perspectivas que, a nuestro juicio, no ofrecerían una argumentación filosófica suficiente para aproximarse a esta ética aplicada. Se considera insuficiente, por ejemplo, la fundamentación que la tradición liberal contractualista podría ofrecer a una ética de la función pública. Esta tradición puede dar cuenta de las obligaciones y deberes de los funcionarios públicos en tanto garantes del pacto político que los individuos establecen entre sí y cuyas reglas de juego se expresan en una Constitución a la que los funcionarios han de remitirse en todo momento. A pesar de los significativos aportes a la comprensión de una ética de la función pública, esta tradición no ofrece respuesta a la pregunta de por qué un funcionario está obligado a garantizar el pacto y a actuar según lo que cada Constitución establezca. Asimismo, la tradición utilitarista, aunque podría ofrecer una fundamentación ética para que los funcionarios actúen neutralmente persiguiendo el interés general definido democráticamente por la mayoría, no responde a la cuestión de cómo debería orientarse un funcionario ante asuntos públicos que afecten negativamente a grupos minoritarios, que, con frecuencia, constituyen colectivos histórica o culturalmente marginados de la atención del Estado.

La tesis central de este trabajo es que el fundamento adecuado para una ética aplicada a la función pública se encuentra en el paradigma filosófico del reconocimiento recíproco. Este paradigma hunde sus raíces filosóficas en una tradición dialógica que puede remontarse hasta los antiguos griegos y que cobra forma articulada en los escritos de G. W. F. Hegel, a inicios del siglo XIX. La potencia de los planteamientos hegelianos será recogida en el siglo XX por autores como George H. Mead, así como por los creadores de la ética del discurso: Karl-Otto Apel y Jürgen Habermas. Finalmente, a partir de la década de 1990 hasta la actualidad las intuiciones hegelianas recibirán actualizaciones desde diversas preocupaciones y caminos no siempre convergentes, como es el caso de los planteamientos de Axel Honneth, Charles Taylor, Paul Ricoeur y, en el mundo castellanohablante, Adela Cortina.

Se postula que desde las categorías del reconocimiento recíproco es posible dar cuenta de una ética aplicada a la función pública, en la que se consideran las relaciones entre funcionarios y ciudadanos como relaciones de reconocimiento, lo que permitiría ofrecer un nuevo sentido al vínculo entre ambas partes. Este vínculo de reconocimiento, anterior a cualquier forma de contrato, posibilita que funcionarios y ciudadanos puedan identificarse mutuamente como personas con dignidad y ciudadanos con derechos, seres autónomos y con capacidades. Entender de esta manera las relaciones entre administradores y administrados posibilita rediseñar los mecanismos existentes referidos a la promoción de una ética en la función pública, de modo que puedan orientarse hacia el logro de más amplios y profundos niveles de reconocimiento.

El libro está dividido en cuatro partes. La primera incluye una delimitación de algunos términos del ámbito de la ética aplicada de la función pública, así como su origen y desarrollo como ética aplicada (capítulo 1). A continuación, se presenta el enfoque de ética aplicada asumido en este trabajo, sus características básicas, su estructura y las tareas a las que se enfrenta (capítulo 2). Dado que este enfoque metodológico implica identificar los contenidos éticos en la misma praxis del ejercicio de la función pública, es necesario indagar por los espacios en los que esta se expresa en los tiempos actuales. De ahí que en la segunda parte se exploren algunas instancias en que se desarrolla la reflexión ética relacionada con los funcionarios. En la actualidad, ¿dónde es posible encontrar orientaciones éticas para el ejercicio ético de la función pública? Básicamente, en tres instancias: en los discursos y prácticas sobre la lucha contra la corrupción (capítulo 3), en las demandas que se efectúan desde la sociedad civil para elevar los estándares éticos de quienes desempeñan funciones en el Estado (capítulo 4) y en los cambios en los modelos de racionalidad administrativa que condicionan a la Administración pública y le exigen orientarse según determinados valores y normas que se resaltan de modo diferenciado según el momento y los contextos. Se ha tomado en consideración el caso de los contextos anglosajones y europeos occidentales y, en contraste, el de los contextos latinoamericanos (capítulo 5). El resultado de esta exploración, al final de la segunda parte, es una formulación sintética de los principales contenidos de la actual ética de la función pública.

En la tercera parte del texto, se da a conocer parte del proceso de construcción filosófica del paradigma del reconocimiento. Al inicio, se muestra la relación fundamental entre identidad y reconocimiento (capítulo 6), con ayuda de los planteamientos de Charles Taylor. Tras presentar, a modo de contraste, el paradigma de la autoconservación y sus insuficiencias, se ofrece la primera articulación del paradigma del reconocimiento recíproco en los planteamientos de Hegel (capítulo 7). Tras Hegel, se muestran algunos significativos aportes contemporáneos para la comprensión del paradigma del reconocimiento recíproco. Un lugar importante lo ocupa la teoría del reconocimiento de Axel Honneth y, a partir de ella, los aportes de Paul Ricoeur, los de Karl-Otto Apel y Jürgen Habermas desde la ética del discurso y, finalmente, la propuesta de reconocimiento cordial de Adela Cortina (capítulo 8). El resultado final de este recorrido será una síntesis de aquellas dimensiones del reconocimiento recíproco que se proponen como ineludibles para comprender el concepto.

En la cuarta y última parte de la obra, se trata de relacionar las distintas dimensiones del reconocimiento identificadas con las tareas y contenidos de ética de la función pública esbozados en los capítulos precedentes. En este punto, se vinculan los hallazgos respecto a los contenidos de una ética de la función pública con las categorías y conceptos del reconocimiento, ejercicio que permite ofrecer un fundamento para las normas específicas, valores y virtudes identificadas (capítulo 9). Al final del trabajo, el análisis «aterriza» y considera los aspectos organizativos de la ética de la función pública. La dimensión normativa es necesaria pero insuficiente si se trata de mostrar el potencial crítico de una ética aplicada, es decir, si se quiere incidir en la transformación de las condiciones en que se ejerce la función pública, para que esta pueda orientarse al servicio de los ciudadanos y al fortalecimiento del Estado democrático. Es preciso, pues, llegar al nivel de las organizaciones públicas concretas para dar cuenta de los mecanismos de orientación, control y gestión por medio de los cuales la ética de la función pública se «encarna» en las organizaciones, así como el modo en que la perspectiva del reconocimiento recíproco permitiría reorientar y enriquecer sus alcances (capítulo 10). Dada la importancia de la formación ética de los funcionarios públicos, las reflexiones finales contienen algunas orientaciones pedagógicas para el desarrollo de acciones de formación en ética, dirigidas a quienes ejercen funciones públicas.

¿Desde qué inquietudes personales y profesionales surgió el interés por investigar sobre ética en la función pública? Debido a que todo texto surge de situaciones e intereses que van más allá de lo estrictamente académico, lo que se anuncia en esta introducción puede comprenderse mejor si se hacen explícitas tales inquietudes. Quien esto escribe dedicó varios años de su experiencia profesional trabajando en una entidad pública: la Defensoría del Pueblo. Como es común a las instituciones del ombudsman, se establecen vínculos directos con el resto de entidades públicas, así como con variados grupos de ciudadanos. Desde esta plataforma, con ocasión de actividades de capacitación en temas de ética y derechos humanos dirigidas a funcionarios, el autor tuvo la oportunidad de tomar contacto con muchos de ellos, en sus distintos cargos y niveles de responsabilidad. Fue una oportunidad para conocer «desde dentro» algo de sus visiones y prácticas, sus motivaciones y problemas frente al ejercicio de la función pública en contextos adversos de debilidad institucional o escasez de recursos; también para conocer parte de un escenario complejo, construido en medio de la legalidad de las normas, las jerarquías y cargos, la distribución de funciones, las demandas de las autoridades y las expectativas de los ciudadanos.

Del mismo modo, a lo largo de los últimos años, como docente en diversos programas de formación en ética de la función pública en entidades públicas, el autor se nutrió del encuentro con funcionarios de diferentes sectores. Teniéndolos como interlocutores, dialogaron sobre el Estado que es necesario construir, como actor responsable de generar mínimas condiciones de vida digna para los ciudadanos de las diversas regiones de nuestro país. Si algo le enseñaron estas experiencias es que es fundamental contar con funcionarios profesionalmente competentes, pero también capaces de una reflexión ética crítica que les lleve a considerar al ciudadano como persona, con capacidades y derechos, como fin último de la función pública.

Junto con estas experiencias personales y profesionales, es preciso destacar dos procesos de la reciente experiencia histórica peruana que marcan el lugar desde el cual nos preguntamos sobre el rol del Estado y lo que esperamos de los funcionarios públicos desde una perspectiva ética. El primero de ellos se refiere al periodo de violencia política que vivió el Perú en las dos últimas décadas del siglo XX y sus consecuencias. Las conclusiones de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) estimaron en 69 280 las personas muertas o desaparecidas por efectos de la violencia entre los años 1980 y 2000. Cerca del 75% de las víctimas mortales del conflicto armado tenía el quechua u otras lenguas indígenas como idioma materno y hubo relación entre el hecho de ser pobre y excluido socialmente y la probabilidad de ser víctima de violencia². La CVR señaló como principal causa inmediata de esta violencia política el accionar de los grupos subversivos, cuyas acciones y métodos terroristas causaron el mayor número de víctimas. También se determinaron responsabilidades que involucran directamente a agentes del Estado en violaciones de derechos humanos, así como responsabilidades políticas de los gobernantes que dirigieron el país durante esos años. Además de la indiferencia de la clase política y de los sectores integrados de la sociedad, volvió a constatarse que la discriminación y exclusión históricas de los sectores indígenas y pobres de la población constituyeron las causas estructurales (el llamado caldo de cultivo) de esta violencia. Tras los hechos y las causas, el Informe Final de la CVR presentó un conjunto importante de recomendaciones para que estas dramáticas experiencias no se repitan jamás. De todas ellas, las que se refieren a la actuación del Estado se centran en reformas en el campo de la administración de justicia, el rol de las fuerzas armadas y policiales en un Estado democrático de derecho y las políticas públicas imprescindibles para crear oportunidades equitativas de desarrollo para todos.

Como todo ejercicio de memoria histórica, el trabajo de la CVR significó enfrentar un pasado doloroso, para identificar demandas presentes por justicia y reparación, así como para recomendar qué acciones emprender para que ese dolor no se repita. Estos grandes retos involucran al conjunto de actores sociales y, en el caso del Estado, constituyen una oportunidad para viabilizar políticas inclusivas y redistributivas, así como reformas institucionales necesarias para acercarlo a los ciudadanos. Para llevar a cabo estas reformas y políticas, queda claro que no bastan ciertos conocimientos técnicos o herramientas de gestión. Se hace esencial una permanente reflexión ética para la promoción de actitudes y hábitos basados en el respeto a la dignidad de las personas, así como para propiciar políticas públicas impregnadas de un sentido de servicio a la ciudadanía, especialmente cuando se trata de quienes viven en situaciones de pobreza y discriminación por razones étnico-culturales.

El segundo proceso es el contexto de deterioro político y moral que el Perú vivió durante los últimos años del siglo XX debido a los más altos niveles de corrupción política conocidos en nuestra historia republicana. Se trata de los años de gestación y desarrollo de una red de corrupción que buscó consolidar en el poder al expresidente Alberto Fujimori desde el golpe de Estado que diera en el año 1992, contando para ello con la oscura colaboración de su asesor Vladimiro Montesinos. Desde finales del año 2000, el país fue tomando conciencia de cómo y en qué magnitud el Estado y sus recursos habían servido durante la anterior década para satisfacer los afanes de poder y enriquecimiento de un grupo de delincuentes ubicados en las más altas esferas de los poderes político y económico. Durante aquellos años, la corrupción llegó al centro mismo del Estado. La iniciativa corruptora provino desde el mismo poder político, el cual se ejerció de manera discrecional y sin rendición de cuentas. La corrupción alcanzó a gran parte del Estado (Poder Judicial, Congreso, Fuerzas Armadas, organismos electorales) y también parcialmente a la clase política, los medios de comunicación y el sistema financiero³. Se trató de un duro golpe para nuestra moral colectiva. Los sentimientos de desmoralización, tras el progresivo develamiento de los escándalos y el conocimiento público de los niveles de corrupción alcanzados, llevaron a que nos cuestionásemos seriamente sobre cómo fue posible que hubiésemos permitido por tanto tiempo tal grado de descomposición en la vida pública.

Desde aquellos años, la indignación de un grupo grande –aunque no necesariamente mayoritario– de ciudadanos motiva el análisis y la búsqueda de propuestas de solución para los problemas que nos llevaron a tales descalabros en el terreno de la moral pública. En este marco de acontecimientos, la ética de la función pública entró «por la puerta grande» a la agenda público-política. ¿Qué hacer para restablecer la confianza ciudadana en quienes supuestamente deben encargarse de los intereses generales? ¿Cómo fundamentar una reflexión ética que exija y al mismo tiempo involucre e invite a los funcionarios a comprometerse con el servicio a la ciudadanía? ¿Qué mecanismos y herramientas pueden ayudarnos a ello?

Los dos procesos sociales y políticos reseñados dejaron una lección histórica fundamental: la necesidad de contar con funcionarios públicos con capacidades técnicas adecuadas para la gestión de los asuntos públicos, pero también con capacidades para evaluar éticamente situaciones en las que la finalidad del servicio a los ciudadanos corre el riesgo de desvirtuarse al anteponerse intereses particulares que agravan las situaciones de vulneración de derechos y generan la invisibilización de determinados grupos sociales.

Aunque estas consideraciones hayan surgido en un contexto regional y nacional específico, queda claro que los procesos a los que se ha hecho referencia no resultan ajenos a las actuales preocupaciones de toda sociedad que se pretenda democrática. El interés por contar con funcionarios públicos centrados en los fines que le dan sentido al ejercicio de sus funciones, capaces de razonar y dar cuenta de la responsabilidad de sus acciones, de enfrentar conflictos de interés que pueden derivar en actos de corrupción, etcétera, constituyen preocupaciones plenamente vigentes (y, lamentablemente, frecuentes) en diversas realidades nacionales. Por esta razón, es necesario e importante contribuir al conocimiento de la ética de la función pública y reconstruir sus fines y contenidos, así como ofrecer un fundamento para esta ética aplicada. A juicio de este estudio, al profundizar la comprensión de sus fundamentos, se está en mejores condiciones para potenciar y mejorar el diseño y la implementación de los mecanismos de promoción de una ética de la función pública actualmente existentes.

La investigación fue fundamentalmente bibliográfica, recogiendo aportes y puntos de vista en fuentes secundarias, tanto del ámbito filosófico como de los campos de las ciencias sociales y políticas, desde una mirada interdisciplinaria. En términos metodológicos, se asumió un enfoque específico de análisis para las éticas aplicadas, el denominado método hermenéutico-crítico, que trata de encontrar en el interior de cada actividad humana los fines que la definen y le otorgan legitimidad social, las normas específicas que deben guiar las acciones para alcanzar dichos fines, las virtudes y valores necesarios, así como el fundamento filosófico de aquellas normas específicas. Este método ha sido adoptado por el Grupo de Investigación en Ética y Democracia que reúne a profesores de las universidades de Valencia y Castellón, en España, y es el que se ha tomado como referencia para ser puesto en movimiento en el caso del ejercicio de la función pública.

Como podrá notarse, este libro está dirigido a distintos públicos, quienes podrán sacar provecho de él en varios sentidos. Cualquier ciudadano o lector interesado en la ética de los funcionarios y sus fundamentos podrá encontrar un conjunto de planteamientos con los que podrá dialogar. Quienes ejerzan funciones públicas, en calidad de funcionarios, servidores o gestores administrativos, podrán profundizar sobre el sentido ético de sus acciones, cómo han surgido y cómo se fundamentan las diversas orientaciones éticas presentes en discursos y códigos a los que tienen alcance. Quienes se dedican a la docencia en materias de administración o gestión pública podrán encontrar planteamientos en torno a cuestiones que vinculan ética y variados contenidos de sus materias. Finalmente, quienes se dedican a la investigación académica en filosofía práctica, ciencias políticas y sociales podrán someter al debate los múltiples postulados que esta obra ofrece. Una vez expuestos los planteamientos, se abre el tiempo del diálogo y las propuestas en torno a cómo fortalecer una función pública puesta al servicio de los ciudadanos.

PRIMERA PARTE

¿Qué es la ética aplicada a la función pública?

CAPÍTULO 1

Conceptos básicos y estado de la cuestión

1.1 ¿Ética pública o ética de la función pública?⁴

Antes de comprender los alcances de una ética de la función pública, es necesario clarificar algunas nociones y conceptos. Los diversos usos y connotaciones de términos como ética pública o función pública pueden ser fuente de confusión, que conviene prevenir desde un inicio.

¿Es lo mismo ética pública y ética de la función pública? No es lo mismo. La ética pública se entiende como las consideraciones éticas orientadas a la vida pública en su conjunto, en la que las personas se relacionan entre sí, se asocian, conforman organizaciones, coordinan acciones que tienen consecuencias en la vida de otras personas y, eventualmente, responden por tales acciones ante otros. En este sentido, una ética pública no se restringe únicamente a la esfera política y/o estatal ni se centra exclusivamente en el ámbito de quienes ejercen funciones públicas en el Estado, sino que considera a la persona en cuanto ciudadano en el ámbito público⁵. A veces se relaciona la ética pública con «los actos humanos en tanto que son realizados por gobernantes y funcionarios públicos» (Diego 2007: 50), pero esta mirada deja al margen de la ética pública a todos aquellos grupos que participan en la esfera pública, incluyendo a los propios ciudadanos. Según Muguerza, una ética pública, sin perjuicio de «hundir sus raíces» en una ética individual o personal, «será eminentemente una Ética social, o sea una Ética que atiende, ante todo, a lo que se ha dado en llamar el individuo en relación. Es decir, una Ética que atiende al individuo […] ‘situado’ dentro de una ‘comunidad’, e incluso dentro de varias comunidades a un mismo tiempo» (Muguerza 2007a: 510-511).

En este texto, se entenderá ética pública en su sentido general, utilizando, en cambio, las denominaciones ética de la función pública, ética del servicio público o ética de la Administración pública (public service ethics, administrative ethics, ethics in public Administration) para hacer referencia a las actuaciones específicas de quienes ejercen funciones en el ámbito estatal de la administración y gestión de los recursos públicos.

¿Y por qué hablar de función pública y no de Administración pública, servicio público o servicio civil? Todos estos términos están cargados de diversos significados que provienen del ámbito académico especializado y del uso jurídico-político en los distintos contextos regionales y nacionales. Más allá del uso legítimo que tienen en tales contextos, una primera razón para optar por función pública es que esta denominación es coherente con la definición de función pública que aparece en el debate contemporáneo sobre la profesionalización del empleo público en Iberoamérica⁶. Una segunda razón es porque se habla de función pública y funcionario público en el ámbito de discusión y en la normativa internacional sobre corrupción⁷. Finalmente, esta denominación permite identificar el ejercicio de la función pública como una actividad social, cuestión que, como se verá más adelante, resulta pertinente en el enfoque de ética aplicada que se asume en este trabajo.

En cualquier caso, al ser preferible utilizar función pública en el marco de esta investigación, resulta necesario bosquejar algunas ideas acerca de qué entender por Administración pública, función pública, servicio civil y empleados públicos, categorías que se hacen inteligibles con relación al concepto central de Estado.

1.2 Algunos apuntes sobre Estado, Administración pública y función pública

No es el lugar para dar cuenta adecuada de la complejidad de significados que se articulan alrededor de la idea de Estado y las múltiples perspectivas que sobre él pueden desarrollarse. Es suficiente identificar una definición básica que englobe un conjunto de características que resulten consistentes y útiles para los fines buscados en la presente investigación.

Una primera aproximación es aquella que describe al Estado como una forma de organización jurídico-política, surgida históricamente en Europa, en la que se configura una autoridad permanente y pública que domina un espacio territorial y a las personas que viven en él, reconocida como tal por otras entidades similares⁸. Los procesos históricos que llevaron a la emergencia de esta forma moderna de organización jurídico-política están asociados a la expansión del capitalismo, en tanto se hace indispensable un poder central que garantice la propiedad privada, así como la posibilidad de comprar y vender libremente propiedades inmobiliarias y fuerza de trabajo⁹. Para la creación de estos espacios económicos, el Estado requiere monopolizar algunos servicios esenciales para mantener el orden interno y externo, en particular: la producción de las reglas que definen la legalidad y la creación de un aparato coercitivo necesario para la aplicación de tales reglas. Estas ideas quedan expresadas en la difundida concepción de Max Weber sobre el Estado como un aparato administrativo que se ocupa de la prestación de los servicios públicos y del monopolio legítimo de la fuerza¹⁰.

Afín a esta aproximación, se puede tomar como referencia la definición de Estado que ofrece Guillermo O’Donnell¹¹:

«Un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de éstas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese Estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geográficamente. Esas instituciones tienen como último recurso, para efectivizar las decisiones que toman, la supremacía en el control de medios de coerción física que algunas agencias especializadas del mismo Estado normalmente ejercen sobre aquel territorio» (O’Donnell 2008: 28).

Según esta definición, el Estado incluye las siguientes cuatro dimensiones, a modo de tendencias históricamente contingentes que ningún Estado ha materializado completamente¹²:

› Un conjunto de burocracias, es decir, organizaciones complejas y jerárquicamente pautadas que tienen legalmente asignadas responsabilidades orientadas a lograr o proteger algún aspecto del bien o interés público general. Es el aspecto de la «eficacia» del Estado como conjunto de burocracias.

› Un sistema legal, entendido como un entramado de reglas, formuladas en el lenguaje del derecho, que penetran y codeterminan numerosas relaciones sociales. Es el aspecto de «efectividad» del Estado como sistema legal.

› Un foco de identidad colectiva para los habitantes de su territorio, en tanto el Estado pretende garantizar la continuidad histórica de la unidad territorial respectiva que es concebida como un «nosotros» como nación o como pueblo (lo que puede no ser verosímil para buena parte de la población). Es el aspecto de la «credibilidad» del Estado como realizador del bien común de la nación o pueblo.

› Un filtro que trata de regular cuán abiertos o cerrados son los diversos espacios o fronteras que median entre el «adentro» y el «afuera» del territorio y la población que delimita. Es la condición de «filtro» adecuado al interés general de su población.

A juicio de este estudio, se trata de una definición con un suficiente potencial descriptivo y explicativo que puede servir de marco para incluir las definiciones de Administración pública y función pública que se detallarán más adelante. Además, resulta especialmente interesante el esfuerzo que realiza O’Donnell para incluir un potencial normativo a su definición. Dicho potencial aparece cuando el autor distingue entre un «Estado que contiene régimen democrático» y un «Estado de y para la democracia» (o simplemente «Estado democrático»). Para el autor, en un régimen democrático el acceso al gobierno se logra mediante elecciones competitivas e institucionalizadas, lo que supone el ejercicio de diversas libertades políticas (asociación, expresión, movimiento, información). Por lo tanto, en un «Estado que contiene un régimen democrático», el sistema legal sanciona y respalda los derechos y libertades y las instituciones pertinentes actúan en dirección a efectivizar e implementar esos derechos. Siguiendo el mismo razonamiento, si el Estado puede expandir y consolidar el conjunto de los derechos ciudadanos, puede describirse como un subtipo de Estado diferente, cuando adquiere el carácter de «Estado de y para la democracia». Así, O’Donnell define al «Estado democrático» como un

«Estado que además de sancionar y respaldar los derechos de ciudadanía política implicados por un régimen democrático, por medio de su sistema legal e instituciones sanciona y respalda una amplia gama de derechos emergentes de la ciudadanía civil, social y cultural de todos sus habitantes» (O’Donnell 2008: 31).

De modo explícito, este autor identifica esta definición de Estado democrático como un «horizonte normativo». Se trata de un ideal que se desea alcanzar, pero no deja de tener consecuencias empíricas, puesto que permite indagar en qué magnitud y acerca de qué derechos específicos se observan avances y retrocesos en las diversas dimensiones de la ciudadanía implicadas por la democracia; es decir, en qué medida se avanza o no en la democratización de una sociedad¹³.

La propuesta de definiciones de Estado de O’Donnell parece adecuada no solo por la pertinencia en el análisis de los rasgos centrales de un Estado, sino también por la identificación de tal dimensión normativa, que lleva a preguntas relevantes para los propósitos de esta investigación. Desde una perspectiva ética que centra su mirada en la función pública, ¿qué Estado es el que tomamos como punto de partida y cuál nos interesa promover? ¿Qué tipo de Administración pública es la que nos interesa definir y construir para qué tipo de Estado? Una investigación en ética aplicada a la función pública no solo debe limitarse a establecer un análisis de qué y cómo se reflexiona sobre la función pública desde la filosofía moral, sino que se hace ineludible ofrecer razones que sustenten determinados modos de comprender el Estado y el servicio público. En este caso, el marco normativo de un Estado democrático resulta apropiado para dar cuenta de una ética de la función pública¹⁴.

¿Qué entender por Administración pública? Desde las ciencias políticas y administrativas, la Administración pública constituye parte del conjunto de burocracias de un Estado y se refiere a una «estructura del poder ejecutivo, subordinada al gobierno, que tiene la misión de coordinar e implementar las políticas públicas» (Molina 2004: 8). La Administración pública en un Estado democrático encuentra su finalidad en la consecución del interés general expresado en el marco constitucional correspondiente, finalidad que persigue conforme va siendo interpretada en cada momento por el poder legitimado para hacerlo, es decir, el gobierno. Así, la Administración pública posee una dinámica que le permite continuar con su actividad aunque se produzcan ceses, dimisiones o cambios en el gobierno¹⁵. Finalmente, siguiendo a Oszlak, la Administración pública juega un doble rol en un régimen democrático. De un lado, interviene en la implementación de las políticas públicas y en el logro de sus objetivos. De otro, su desempeño y productividad en este campo provee de legitimidad a la acción de gobierno, lo que la convierte en un actor con un poder relativo frente a otros actores¹⁶.

La Administración pública y los elementos que la definen han variado a través del tiempo según el papel social que se le reconoce al Estado y las relaciones que se establezcan entre este y la sociedad. Así, cada momento en el desarrollo del Estado moderno llevaría aparejado un criterio de legitimidad para la Administración¹⁷. Por ejemplo, en la concepción clásica del denominado Estado liberal de derecho, las funciones del Estado se limitan a las de soberanía y a la de ser garante de las libertades individuales y del principio de libre concurrencia económica. La Administración pública ejerce «vicariamente» las prerrogativas del Estado y su tamaño y función están limitados a las funciones de soberanía. Al transformarse en Estado social de derecho, ante la expansión continua del tamaño y las funciones del Estado, la Administración pasa a convertirse «de garantista de legalidad a creadora de legalidad en el plano reglamentario. […] Su función social es redistributiva, de protección de los ciudadanos marginales y de prestación de servicios» (Bañón 1997: 34-35).

Así, con las transformaciones en el papel del Estado, la Administración pública se hace más compleja y su campo de actuación se amplía, crece en número de órganos, personal y presupuesto, y pasa a hacerse cargo directa o indirectamente de una gran variedad de actividades destinadas a satisfacer las demandas de la colectividad, actividades que se constituyen en «servicios públicos». Estas condiciones conllevan la necesidad de que sea atendida por personas técnicamente cualificadas, cuyo acceso y permanencia han de estar institucionalizados y a quienes se les pueda exigir actuar con imparcialidad de acuerdo con las normas, los intereses generales y los requerimientos técnicos de cada caso¹⁸. Es decir, se hace indispensable la organización y gestión de la función pública o del servicio civil, así como su profesionalización.

De este modo, se ha encontrado una manera de entender la función pública (o el servicio civil) que hace referencia directa a los sistemas de profesionalización de quienes desempeñan funciones institucionalizadas en la Administración pública¹⁹. La profesionalización del servicio civil implica que su existencia esté prevista y exigida por ley, que el personal sea seleccionado de acuerdo con principios meritocráticos y que trabaje con ciertas garantías que le otorguen independencia de juicio y de acción –imparcialidad o neutralidad– para la defensa de los valores superiores del ordenamiento jurídico²⁰. Hasta aquí la función pública o el servicio civil se entienden en un sentido restringido, se refieren al régimen estatutario o funcionarial, articulado sobre la base del sistema de mérito, garantizador de la imparcialidad profesional del funcionario²¹.

Para poder seguir hablando de una ética de la función pública, en un contexto como el peruano –en el que por diversas razones no ha existido un servicio civil profesional–, se necesita ir más allá de este modo específico de entender la función pública. Es preciso encontrar una manera de entender la función pública que, sin dejar de lado la dimensión institucional, haga referencia al conjunto del empleo público, no solo al específicamente funcionarial. Una definición así la ofrece la Carta Iberoamericana de la Función Pública:

«La función pública está constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que integran éste, en una realidad determinada. Dichos arreglos comprenden normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas, procesos, prácticas y actividades cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una Administración pública profesional y eficaz, al servicio del interés general» (Villoria 2007a: 131).

Este documento señala que los arreglos institucionales que definen el sistema de función pública pueden incluir distintos tipos de relación de empleo entre las organizaciones públicas y sus empleados. Se busca trascender la dimensión jurídico-administrativa de la noción de función pública, y así atender una articulación efectiva de los mecanismos que la hacen posible en la práctica social²². Como se ve, el énfasis está puesto ahora en el empleo público en general, no solo en el sistema de servicio civil profesional de carrera. Se trata de un sentido amplio de función pública, el mismo que adopta este trabajo.

Entonces, ¿quiénes constituyen el servicio civil o función pública? ¿Quiénes ejercen función pública? Las respuestas a estas cuestiones no son fáciles, pues se hace preciso considerar el ordenamiento jurídico existente en cada realidad nacional, no hay una pauta común, las denominaciones varían de un lugar a otro y el panorama suele ser complicado incluso dentro de cada Estado. Como anota Prats, en la Administración y en el derecho comparados, función pública y empleo público son categorías que se hallan frecuentemente separadas (como en el Reino Unido y en Alemania) y, cuando no lo están (como en Francia o en Estados Unidos), los estatutos o regímenes especiales se encargan de especificar los valores y principios de la función pública según las exigencias particulares de cada colectivo de funcionarios²³.

Hay complejidad en el uso de los términos y sus connotaciones. Sin embargo, según los propósitos de este trabajo, se considerará la denominación genérica empleados públicos para designar al conjunto de colectivos que sirven en la Administración pública. Del mismo modo, funcionarios públicos hará referencia, en un sentido amplio, a todas las personas que trabajan en la Administración pública, sin hacer restricciones al contexto particular de algún régimen estatutario o servicio civil de carrera.

En síntesis, se considerará un concepto amplio de función pública, que no se identifique con algún grupo particular de empleados públicos y que englobe al conjunto de personas vinculadas de algún modo a la Administración pública y al Estado. Como ya fue mencionado, se adopta este concepto amplio en coherencia con los términos del debate actual sobre la profesionalización del empleo público en el ámbito iberoamericano y en documentos internacionales relacionados con la prevención de la corrupción.

Tomando en cuenta las fórmulas utilizadas en estos textos y sintetizando sus alcances, se puede señalar que la función pública incluye a quienes desempeñan actividades remuneradas u honorarias en los diferentes sectores políticos y administrativos del Estado, de manera temporal o permanente, que hayan sido elegidos o designados en cualquiera de sus niveles jerárquicos y niveles de gobierno, tanto nacionales como subnacionales.

Cada vez que se haga referencia a «quienes ejerzan función pública», «empleados públicos» o «funcionarios públicos», se tendrá en mente esta definición general. De esta manera, de acuerdo con estos propósitos, una ética aplicada a la función pública contempla los distintos colectivos de personas vinculadas a la Administración y centra su atención en el ejercicio mismo de la función pública.

1.3 ¿Hasta dónde llega la ética de la función pública?

Antes de continuar, es fundamental clarificar dos cuestiones importantes referidas a aspectos «limítrofes» de la ética de la función pública. La primera de ellas es cómo ubicar a los grupos particulares de profesionales que pertenecen a sectores o regímenes especiales del empleo público y reclaman especificidad en las cuestiones éticas que enfrentan. Por ejemplo, la actuación de quienes son docentes en entidades educativas públicas, el personal sanitario en hospitales y centros de atención públicos, los que realizan funciones jurisdiccionales, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, etcétera. Es claro que para cada uno de estos grupos no resulta suficiente una ética aplicada a la función pública en general. Los docentes demandarán una reflexión sobre cómo promover mayor autonomía en los educandos, el personal sanitario expondrá situaciones de índole médica que trascienden el campo administrativo, los jueces requerirán que se trate de cuestiones vinculadas a la imparcialidad de sus evaluaciones, los policías preguntarán por cómo brindar seguridad a los ciudadanos respetando sus derechos en situaciones violentas, etcétera.

Dado que las éticas aplicadas se desarrollan en las distintas esferas en las que convivimos con otros, una reflexión sobre ética aplicada a la función pública en general requiere complementarse con reflexiones específicas correspondientes a ámbitos concretos como los descritos. Es el caso, por ejemplo, de la ética aplicada al quehacer educativo, o la ética de las profesiones sanitarias, etcétera. El modo general de entender la ética de la función pública no está reñido con la opción de especificar algunos de sus alcances para un determinado grupo de empleados públicos, como puede ser el caso de una ética aplicada a funcionarios encargados de hacer cumplir la ley o una ética relativa a la función jurisdiccional. Para ello, como se comentará más adelante, resulta necesario considerar la perspectiva de las éticas profesionales. En conclusión, en una misma persona o colectivo pueden integrarse diversas perspectivas de ética aplicada, como diversas son las dimensiones y roles que confluyen en tales personas o colectivo. Elegir un ámbito general de aplicación de una ética de la función pública no excluye preguntarse por otros ámbitos o focalizar aún más nuestros intereses en un determinado aspecto.

La segunda cuestión por aclarar se refiere a la relación entre una ética de la función pública y una ética del quehacer político. En este tema, el telón de fondo lo constituye la relación entre ética y política, o entre filosofía moral y filosofía política, asunto de larga data y múltiples aristas en el que uno de los temas recurrentes es si la política pertenece a un horizonte normativo diferente del de la moral²⁴.

A continuación se presenta una descripción que hace Prats sobre una ética del «buen político»:

«la ética necesaria para este oficio es muy exigente. Los dilemas éticos que enfrenta el buen político son permanentes. En casi todas las decisiones importantes hay más de un bien ético en juego y la información sobre los costes y beneficios de toda decisión nunca es suficientemente precisa (a veces ni siquiera está claro lo que conviene ya no al país sino al político que decide). Desde luego siempre hay un límite por debajo del cual las decisiones son éticamente reprobables, pero los contornos son borrosos (¿dónde termina la política industrial razonable y comienza la concesión a las empresas poderosas de privilegios que deteriorarán la institucionalidad propia del mercado eficiente?). En general, en contextos decisionales específicos, casi nunca se impone una sola solución como la única éticamente correcta. La grandeza de la política reside en que, una vez rechazadas las decisiones abiertamente contrarias a los intereses generales, hay que optar entre bienes públicos igualmente valiosos» (Prats 2003: 205).

En esta descripción es posible identificar ciertas cuestiones que pertenecen al ámbito propio del quehacer de los políticos. Se podría añadir algunas otras. Por ejemplo: la tensión entre responsabilidad moral y responsabilidad política en una decisión efectuada por un político en el gobierno, cuáles son los límites éticos del ejercicio de la oposición política, cómo conciliar principios y estrategias frente a un escándalo político, los conflictos éticos que pueden originarse frente al manejo de fondos para la financiación de partidos políticos, la fidelidad a la postura partidaria o a los propios principios cuando ambos colisionan; o también, desde una lectura más general y menos dilemática, qué herramientas proponer para orientar las decisiones políticas en favor del desarrollo sostenible y la gobernabilidad²⁵.

Estas situaciones se ubican en el terreno propio de una ética del oficio político. No hay duda del interés y relevancia de estos asuntos, pero escapan metodológicamente al interés principal de este texto. Si bien se trata de importantes cuestiones que requieren ser atendidas y analizadas y que, eventualmente, tienen repercusión indirecta en la actuación de quienes ejercen función pública, se sitúan fuera del foco de una ética de la función pública.

En cambio, sí se incorporan a la reflexión aquellas cuestiones que se desarrollan en el espacio donde confluyen la ética del quehacer político y la ética de la función pública. Por ejemplo, en las últimas décadas se han promovido cambios en la gestión de la Administración pública que llevan a modos de proceder más flexibles, que traen consigo mayores niveles de discrecionalidad en las decisiones de los funcionarios, principalmente quienes ocupan cargos altos en las jerarquías administrativas o aquellos contratados para puestos clave de dirección en órganos autónomos subordinados a los poderes ejecutivo o legislativo. En este caso, no es posible distinguir tajantemente entre actuación política y administrativa, la tensión entre discrecionalidad y responsabilidad se sitúa en medio del terreno que comparten ambas éticas aplicadas. Otro ejemplo en que confluyen ambas perspectivas es el de los cargos elegidos o designados, donde el factor político en la toma de decisiones es determinante; sin embargo, al ejercer funciones públicas también llegan hasta ellos –al menos parcialmente– las exigencias y deberes de quienes ejercen funciones públicas en el Estado. Situaciones como las presentadas podrían ser atendidas desde una ética de la función pública.

1.4 ¿Cómo surge la actual ética de la función pública?

Las reflexiones sobre cómo deberían actuar quienes desempeñan funciones administrativas en el marco de alguna forma de organización política (incluyendo la estatal) son tan antiguas como las mismas formaciones políticas en distintas regiones y culturas. Así como en el terreno de la bioética se alude a las concepciones y prácticas antiguas en medicina humana y, por ejemplo, se cita el juramento hipocrático como una referencia importante, la investigación sobre la actual ética de la función pública tendría que remontarse hasta sus orígenes remotos en los testimonios existentes en antiguas comunidades políticas, con relación a sus gobernantes y a las figuras encargadas de realizar funciones que hoy caracterizaríamos como administrativas. Para ello, tendríamos que rastrear la información disponible en la historia, la filosofía política o la literatura y buscar referencias a los criterios que orientaban la conducta de los encargados de gobernar y administrar las formas dominantes de organización política (lo que para nosotros correspondería al Estado). Así, por ejemplo, los testimonios más antiguos se encontrarían en algunas ideas confucianas sobre esta materia, así como su desarrollo y aplicación en la Administración pública de la antigua China por la llamada escuela legista (siglos IV y III a. C.) o en las reflexiones de Kautilya, antiguo ministro de la India (siglo IV a. C.) en el tratado de economía y política Arthashastra (que podría traducirse como «la ciencia económica»), acerca de los principios y acciones de gobierno²⁶.

Este trabajo deja constancia de la antigüedad de estas reflexiones y se centra, más bien, en los antecedentes inmediatos de lo que hoy llamamos ética aplicada a la función pública.

En el ámbito occidental, en tanto que la actual Administración pública se configura a la par que el Estado moderno, las reflexiones específicas sobre ética administrativa (administrative ethics) aparecen con la consolidación de los Estados-nación liberales a fines del siglo XIX y las primeras formas institucionalizadas de función pública. En el mundo anglosajón destacan, por ejemplo, los estudios de Dorman Eaton (1880) sobre el servicio civil británico, en los que recomienda la defensa de la profesionalidad y el mérito en el acceso al mismo; así como el clásico ensayo de Woodrow Wilson The Study of Administration (1887), que proponía controles y constricciones a la discrecionalidad de los empleados públicos y afirmaba la radical separación entre política y administración: administrative questions are not political questions²⁷.

A lo largo del siglo XX, de una visión que enfatizaba la separación entre política y administración se pasó a otra que asumía la naturaleza inevitablemente política del quehacer de la Administración pública, es decir, una que asumía la necesaria cuota de discrecionalidad con la que han de desempeñarse los empleados públicos. Aparecen temas como el de si se deben priorizar los controles externos del derecho a la política, frente a los controles internos derivados de la profesionalidad y su específica deontología, debate situado en la década de 1930 y conocido como el debate Friedrich-Finer en el medio especializado norteamericano. Posteriores discusiones en las décadas siguientes irán señalando las particularidades de una ética administrativa, como su inseparabilidad de los valores democráticos²⁸.

En este tiempo surgen también las primeras iniciativas institucionales y se desarrollan las primeras herramientas. Por ejemplo, en los Estados Unidos se pueden mencionar el código de ética (1924) de la International City Management Association, que promueve la profesionalidad en la conducta en la gestión de gobiernos locales; el primer código de conducta a nivel federal para empleados públicos (1958) y A Guide on Ethical Standards to Government Officials (1961)²⁹.

La década de 1970 marca el surgimiento de la actual ética aplicada a la función pública. Como sucede con otras éticas aplicadas, un importante desarrollo de la producción académica se inicia en los Estados Unidos de América. Desde la década de 1950 hasta inicios de la década de 1970, la publicación de artículos académicos sobre ética administrativa fue escasa. Sin embargo, a mediados de la década de 1970 empezaron a proliferar los estudios. ¿Qué propició este cambio? En junio de 1972, la opinión pública norteamericana (y mundial) pudo conocer las primeras informaciones de lo que luego se denominaría el caso Watergate y la serie de escándalos políticos posteriores, hechos delictuosos que involucraron a funcionarios de alto nivel y cuyo momento máximo de atención mediática llegó en 1974, con la dimisión del presidente Richard Nixon³⁰. No es casualidad que, de ahí en adelante, se haya iniciado una nueva ola de estudios e investigaciones sobre los comportamientos éticos de los funcionarios públicos: la ética administrativa se convierte en campo de estudio³¹. Como puede constatarse aquí (y de modo similar en otros campos de la ética aplicada), las demandas por recuperar la confianza, credibilidad y legitimidad públicas deterioradas revitalizan la reflexión acerca de cómo deberían desempeñarse quienes ejercen funciones públicas.

Pueden identificarse algunos hitos significativos que marcan esta nueva etapa de la ética de la función pública en el ámbito estadounidense, hitos que se ubican en distintos niveles del quehacer institucional, académico y político. En primer lugar, en 1975, la conformación del Grupo de Trabajo Ethics, Responsibility, and Accountability in the Public Service en el seno de la International Association of Schools and Institutes of Administration (IASIA), cuyas investigaciones sobre el comportamiento ético y la responsabilidad en el servicio público llevaron al diseño de programas de ética para funcionarios y a iniciativas para reforzar los códigos de ética y el fortalecimiento de medidas anticorrupción. Luego, en 1976, el primer Professional Standards and Ethics Committee de la American Society for Public Administration (ASPA), que tuvo como primer mandato formular un código de ética, labor que concluyó en 1984 pero que en el proceso permitió institucionalizar el debate y la deliberación acerca de estos temas entre sus miembros. En tercer lugar, se puede señalar la publicación en 1978 de la primera edición del libro de John Rohr Ethics for Bureaucrats: An Essay on Law and Values, primer volumen monográfico dedicado totalmente a los fundamentos normativos y constitucionales de la Administración pública. Por último, se ha de subrayar un hito en el aspecto jurídico-político, que corresponde a la importante Ethics in Government Act de 1978, una ley federal pos-Watergate que establece las condiciones para obtener información financiera de funcionarios que ocupan altos cargos, así como restricciones para exempleados gubernamentales respecto a acciones de presión política (lobbying).

En el mundo académico estadounidense, la década de 1990 significó el florecimiento de una corriente de investigación en temas de ética administrativa. No solo se trata de ciertos aportes teóricos que contribuyeron a la compresión de los problemas relacionados con el quehacer ético de la función pública, sino de la promoción y realización de investigaciones de corte empírico que han culminado en la publicación de numerosos artículos en revistas especializadas. Un muestra de esta producción académica queda registrada en tres importantes textos compilatorios: Ethics and Public Administration (1993), editado por H. G. Frederickson; Handbook of Administrative Ethics (2001), editado por Terry L. Cooper; y Ethics in Public Management (2005), editado por H. G. Frederickson y Richard Ghere.

Respecto a los contenidos de esta producción académica, una revisión sistemática de los artículos referidos a ética en la Administración pública y gobierno aparecidos en diez revistas especializadas entre 1970 y 2003 dio como resultado que tales textos giran alrededor de los siguientes temas de investigación empírica: (i) toma de decisiones y desarrollo moral en quienes ejercen función pública o desempeñan funciones de gobierno; (ii) leyes y organismos orientados a la regulación del comportamiento; (iii) ética en el desempeño de las organizaciones, incluyendo temas de liderazgo ético y cultura organizativa; (iv) estrategias de gestión de los asuntos éticos, incluyendo formas de control; y (v) relación entre ética, comunidades y cultura³².

Fuera de los Estados Unidos, el desarrollo actual de la ética aplicada a la función pública alcanzó al resto de los países anglosajones algunos años después y a los países de Europa continental en la década de 1990. Una razón posible para esto último estaría en que los temas de ética en la Administración pública, «en países de tradición jurídica más positivista» (Villoria 2000: 31), estaban tradicionalmente asociados al campo especializado del derecho administrativo; por tanto, centrados en una perspectiva jurídica de los derechos, deberes, responsabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos. Las reflexiones sobre una ética de la Administración pública, en el caso europeo, al predominar una concepción centrada en el enfoque de derecho administrativo, habrían estado alejadas de las preocupaciones prácticas y técnicas que llevaron, en cuanto a los Estados Unidos de América, a que se investigue teórica y empíricamente en el campo de esta ética aplicada³³.

En cualquier caso, es en la década de 1990 cuando podemos hablar de un boom de la ética de la función pública y su incorporación en la agenda pública de la mayoría de los países anglosajones, europeos y latinoamericanos. En estos años se amplía el interés público por el tema y las iniciativas gubernamentales se multiplican, al igual que los eventos académicos y las publicaciones sobre el tema. Se trata de una revitalización de las cuestiones éticas en el mundo del servicio público, proceso que define la actualidad de la ética aplicada a la función pública.

En el escenario europeo, un hito muy importante en este contexto es la aparición y difusión del llamado Informe Nolan. El primer ministro del Reino Unido encomendó a un denominado Comité sobre Normas de Conducta en la Vida Pública –de carácter permanente, conformado por diez personas y cuyo primer presidente fue lord Michael Nolan– que elaborara unas «normas de conducta para la vida pública», las que fueron presentadas al Parlamento británico en 1995. El primer informe de este comité, titulado On Standards in Public Life y conocido como el Informe Nolan, formula normas de conducta para el Parlamento, gobierno central y principales organismos públicos. Esta tarea por «restablecer los valores de la vida pública» estuvo impulsada por la necesidad de recobrar la confianza y credibilidad de las instituciones de la vida pública³⁴. De ahí en adelante, es la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) quien asume un importante rol promotor y coordinador de esfuerzos en la reflexión, diagnóstico y propuestas a favor de una ética en el servicio público en el ámbito de los Estados que la conforman. Respecto al mundo académico europeo, cabe resaltar la creación, en el año 2003, del Study Group on Ethics and Integrity of Governance, en el interior del European Group for Public Administration (EGPA)³⁵.

En el ámbito general de los países en vías de desarrollo, y en particular en América Latina, el impulso central para el surgimiento de la preocupación por la ética de la función pública en la década de 1990 estuvo relacionado con los procesos de reforma administrativa y con las estrategias de lucha contra la corrupción promovidas por organismos financieros internacionales (sobre todo el Banco Mundial) y organismos multilaterales (como las Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos). Estos procesos y estrategias incluían un conjunto de medidas políticas para la consolidación de instituciones públicas eficientes y transparentes³⁶. En el contexto americano, es conveniente mencionar la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), conformada por un equipo de expertos que buscan ampliar el debate ético en América Latina e impulsar temas vinculados a ética del desarrollo, responsabilidad social empresarial, capital social, voluntariado y concertación social para enfrentar la pobreza. Entre sus metas está la de brindar cooperación para la adopción de códigos éticos por parte de actores sociales claves en la construcción de capital social en la región.

Otra organización que centra su interés en los procesos de reforma administrativa y en la preocupación por la ética en la función pública en la mencionada década es el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). Desde este organismo intergubernamental, destaca la realización anual del Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública y sus paneles dedicados a los temas de ética pública, transparencia y lucha anticorrupción. Esta institución ha impulsado un Código Iberoamericano de Buen Gobierno y una Escuela Iberoamericana de Administración y Políticas Públicas. Asimismo, cabe mencionar la Red de Instituciones de Combate a la Corrupción y Rescate de la Ética Pública (Ricorep), fundada en 1998 y promovida por el CLAD. Esta red congrega a instituciones gubernamentales y no gubernamentales de Estados Unidos y América Latina que tienen el interés común del combate a la corrupción y el fortalecimiento de principios éticos en el ejercicio de la función pública.

1.5. Perspectivas filosóficas en ética de la función pública

Como se ha mencionado, uno de los enfoques predominantes en la producción académica sobre ética de la función pública ha sido el jurídico, desde el derecho administrativo. Este enfoque ha contado con un énfasis en lo administrativo desde las denominadas ciencias de la administración. Así, las investigaciones y estudios sobre ética de la función pública no necesariamente hacen explícitos los fundamentos filosóficos que subyacen a sus planteamientos. Aun con esta restricción, es posible identificar algunas propuestas que explícitamente buscan justificar una ética de la función pública a partir de ciertas tradiciones en filosofía moral y política.

Tomando en cuenta el ámbito académico estadounidense, Charles Fox (2001) y Manuel Villoria (2000) realizan un balance sobre este tipo de propuestas. Si bien estos autores asumen la distinción entre perspectivas éticas fundacionales y antifundacionales³⁷, inspirándose en las ideas de Richard Rorty y Richard Bernstein, aquí se utilizará la distinción entre éticas formalistas-universalistas y perspectivas sustancialistas-contextualistas, que corresponden respectivamente a los enfoques o paradigmas de inspiración kantiana y aristotélica en filosofía moral³⁸. Esta distinción de perspectivas permitirá ordenar las ideas de algunos autores que desde la década de 1970 han realizado aportes importantes que interesa destacar.

En lo que se refiere a la perspectiva ética formalista-universalista, una primera contribución significativa es la de John A. Rohr, uno de los estudiosos más influyentes en la ética administrativa norteamericana. Desde Ethics for Bureaucrats: An Essay on Law and Values (1978) propone como fuente de legitimidad para la Administración y la discrecionalidad funcionarial la Constitución de los Estados Unidos y sus interpretaciones, donde se expresarían los principios surgidos del «consenso entrecruzado» rawlsiano³⁹. Según Rohr, la legitimidad de la Administración pública se basa en el principio de soberanía popular que se manifiesta en la Constitución. Así, la Administración pública es un instrumento de la Constitución más que de las autoridades elegidas, lo que implica que los funcionarios pueden legítimamente mantener cierta autonomía profesional basada en principios constitucionales⁴⁰. La Constitución, en tanto marco de contenidos que definen el interés público, ha de servir de guía para la deliberación ética de los funcionarios. Además, de modo similar a los planteamientos rawlsianos, Rohr sugiere explorar los debates y sentencias de la Corte Suprema de los Estados Unidos como fuente específica para encontrar criterios en la toma de decisiones administrativas⁴¹.

En segundo lugar está Kathryn Denhardt, quien en The Ethics of Public Service. Resolving Moral Dilemmas in Public Organizations (1988) busca fundamentar un «orden moral» universalista que pueda ser entendido y asumido por los funcionarios públicos. Se trata de un orden moral siempre abierto al desacuerdo, en tanto siempre existirán distintas interpretaciones sobre sus contenidos. Se busca que los funcionarios se adhieran a un conjunto de reglas morales y, en la práctica, no es importante si se justifican según tal o cual perspectiva filosófica. No se espera que las cuestiones filosóficas se lleguen a resolver pero, en el camino, es posible encontrar un acuerdo suficiente sobre principios, de modo que pueda desarrollarse una reflexión ética dirigida a los funcionarios⁴². Esta autora propone un modelo teórico para la acción ética en la Administración pública. En este modelo, un funcionario ético debe

«ser capaz de enfrentar con independencia el proceso de examinar y criticar razonablemente los criterios desde los que se toman las decisiones administrativas, al menos las que legítimamente pueden hacerse en el nivel organizativo correspondiente. Los contenidos de estos criterios pueden cambiar con el tiempo […] y un administrador debe estar preparado para adaptarse a estos cambios, siempre en correspondencia a los valores centrales de su sociedad y a los fines de su organización. El administrador ha de hacerse responsable [accountable] por las decisiones que toma y por los criterios que asume en las mismas, tanto en lo personal y profesional, como al interior de la organización» (Denhardt 1988: 26, traducción propia).

Se deben resaltar dos aspectos de la propuesta de esta autora. El primero, la necesidad de atender tanto a los contenidos de una ética administrativa como a los procedimientos, es decir, de brindar a los funcionarios alguna orientación sobre el contenido de ciertos estándares de comportamiento ético, así como del proceso del razonamiento ético en la toma de decisiones. De este modo, cuando los estándares cambian o cuando los principios no pueden ser inmediatamente aplicables, los funcionarios tendrían la capacidad de tomar decisiones con sentido ético. El segundo aspecto es que la autora considera relevante enriquecer su propuesta con los aportes de las corrientes deontológicas y teleológicas en filosofía moral. Aunque se inclina por considerar más defendible la perspectiva deontológica en el ámbito de la ética de la función pública, en su propuesta no deja de lado los aspectos vinculados a la toma de decisiones responsables en el marco de organizaciones concretas.

Respecto a la perspectiva sustancialista-contextualista, se han de destacar los aportes de quienes hacen suya la corriente ética denominada ética de la virtud (virtue ethics) o ética del carácter (character ethics). Se trata de propuestas neoaristotélicas que parten por criticar a las posturas que han privilegiado la indagación por lo moralmente correcto en la filosofía moral moderna y que hacen resurgir, en el contexto contemporáneo, la pregunta aristotélica de «¿qué rasgos de carácter hacen de alguien una buena persona?» (Rachels 2006: 265). En el terreno de la ética de la Administración pública, se busca reorientar la reflexión hacia el carácter moral y las virtudes de los administradores, en tanto se habría privilegiado una moralidad basada en principios y reglas⁴³.

Un exponente de esta perspectiva es Terry L. Cooper, quien desde su obra The Responsible Administrator (1982) cuestiona intentos como los de Rohr, que tratan de prescribir un conjunto de valores o principios para el servidor público, y se centra en el proceso individual de toma de decisiones por parte de los administradores públicos. En este proceso, los funcionarios hacen frente a un entorno organizacional en el que existen roles, obligaciones y responsabilidades que restringen las decisiones y sirven como formas de control. Es dentro de una organización donde un funcionario puede considerar ciertos estándares éticos y cómo aplicarlos⁴⁴. En textos posteriores, Cooper enfatiza el rol de las diversas comunidades que se ubican entre los «ciudadanos legales» y el Estado. Dentro de estas comunidades, al estilo de las asociaciones voluntarias que admiró Tocqueville, los «ciudadanos éticos» (a diferencia de los «ciudadanos legales») pueden buscar la excelencia. Para este autor, los administradores públicos constituyen una comunidad profesional, dentro de la cual se pueden alcanzar las virtudes y la integridad que favorecen la acción administrativa, asumiendo su práctica profesional como una entrega vital al ejercicio del cargo público⁴⁵.

Siguiendo a Fox, una contribución dentro del discurso comunitarista sería la de Curtis Ventriss, quien propone una filosofía de la «virtud cívica» que implica practicar la discusión y escrutinio públicos en la elección de políticas, respecto a sus posibles impactos en los distintos sectores sociales, principalmente los más débiles. Ello generaría un lenguaje público que otorgue primacía a los fines políticos sustantivos y sociales. Los empleados públicos deben perseguir la virtud cívica como la base de una verdadera estabilidad política⁴⁶.

Respecto a las visiones utilitaristas, Fox sostiene que esta perspectiva ética ha inspirado la puesta en práctica, más que una reflexión teórica explícita, del que ha sido el modelo «ortodoxo» en el ejercicio de la Administración pública. Se trataría de un utilitarismo procedimental (procedural utilitarianism) que, llevado a la práctica, se traduce en una «ética del mandato de la autoridad» (ethics of authoritative command): la sujeción de los funcionarios a las jerarquías, el valor de la eficiencia y la separación entre política y administración. El principio del «mayor bien para el mayor número» se traduce en el interés general definido democráticamente por la mayoría. Los valores de la función pública deben corresponder a tales objetivos racionales y finalistas. El burócrata no participa en la definición de la política sino en su ejecución, de forma neutral, eficaz y eficiente. Según Fox, el cuestionamiento de este modelo utilitarista «ortodoxo» ha llevado a movilizar esfuerzos para brindar propuestas alternativas desde otras perspectivas filosóficas en el ámbito de la ética de la función pública⁴⁷.

En el marco de esta somera revisión de algunas propuestas, se puede constatar que cada perspectiva ética muestra un potencial aprovechable para comprender diversas dimensiones de la ética de la función pública. Por un lado, es necesario incorporar una perspectiva universalista para precisar cómo ciertos principios formales han de ir modulándose en la esfera de la función pública. Así también, se ha de integrar una perspectiva contextualista que recupere el escenario de las comunidades políticas y las organizaciones donde se desempeñan los funcionarios. Por otro lado, las aproximaciones filosóficas identificadas hacen énfasis en aspectos que ciertamente dan cuenta de las diversas cuestiones que conforman una ética aplicada a la función pública: la dimensión contractual del vínculo entre administradores y administrados, la necesidad de ofrecer un servicio público que responda a las necesidades de las mayorías o las virtudes que requieren cultivar los funcionarios. Sin embargo, se hace primordial articular una fundamentación filosófica que integre estos distintos aspectos y ofrezca elementos que permitan profundizar la comprensión de las obligaciones morales referidas al quehacer de los funcionarios públicos, así como de los vínculos que se establecen entre funcionarios y ciudadanos.

CAPÍTULO 2

Un enfoque de ética aplicada para la función pública

2.1 ¿Qué son las éticas aplicadas?

Esta investigación hace suya una manera particular de comprender las éticas aplicadas. Se trata del método de ética aplicada como «hermenéutica crítica» de las actividades humanas, método que ha sido adoptado y desarrollado por el Grupo de Investigación sobre Éticas Aplicadas y Democracia, que congrega a profesores de las universidades españolas de Valencia y Jaume I de Castellón. En los siguientes acápites, se ofrecen los rasgos centrales de este enfoque⁴⁸.

2.1.1 Surgimiento y características de las éticas aplicadas

Las éticas aplicadas surgen en los países con tradición occidental en las décadas de 1960 y 1970. Es el llamado giro aplicado en el ámbito de la filosofía moral. Junto con las tareas esenciales de la ética –dilucidar en qué consiste la moral, intentar fundamentar la moral– y contando con los frutos ganados en el proceso, se sumó la tarea de tratar de diseñar una ética aplicada a las diferentes esferas de la vida social⁴⁹. Las cuestiones de las que se ocupan las éticas aplicadas contribuyen actualmente a ensanchar los espacios de discusión sobre los que recae la atención de la filosofía moral⁵⁰.

Quizá lo más característico de esta tarea de aplicación es su configuración desde los actores situados en la misma realidad social y no tanto desde los especialistas del mundo académico. La necesidad de orientaciones éticas proviene desde los mismos ámbitos en los que se desenvuelve la vida humana en sociedades pluralistas. Esto es así en los terrenos de la medicina y la biología, ante el desarrollo de las biotecnologías y sus consecuencias en las prácticas médicas e investigaciones; en el terreno de la ecología, frente a la responsabilidad compartida ante los daños causados por el ser humano a su entorno; en el mundo económico y empresarial, de cara al deber de ponerle límites a una racionalidad económica centrada únicamente en la competitividad y la eficacia; en el mundo de las profesiones, los medios de comunicación, la política y la Administración pública, frente a la necesidad de revitalizar éticamente la legitimidad y confianza deterioradas tras diversos escándalos y malas prácticas; y un largo etcétera que podría virtualmente extenderse al conjunto de actividades humanas. Según Kurt Bayertz, en cada una de estas esferas los problemas a los que se enfrentan las éticas aplicadas tienen una naturaleza normativa, pues son resultado de la incertidumbre a la hora de orientar nuestros actos; pero se relacionan de un modo complejo y nada trivial con cuestiones empíricas⁵¹.

Por tratarse de sociedades pluralistas, las cuestiones morales que surgen desde los distintos ámbitos no pueden abordarse desde un único código moral que ofrezca respuestas válidas para todos los grupos de personas. Tratándose de cuestiones actuales ineludibles, resulta imprescindible encontrar orientaciones comunes que es preciso descubrir o construir desde estos mismos ámbitos. Así, la ética aplicada «funciona más ‘de abajo arriba’ que de arriba abajo, más desde la base republicana de las distintas esferas que desde la monarquía del saber filosófico» (Cortina 2001: 165)⁵².

Camps y Cortina señalan que la «clave del éxito» de la ética aplicada radica en cuatro elementos que la componen y la caracterizan, a modo de «ventajas comparativas»⁵³:

› En tanto es la realidad social la que lleva la iniciativa, son los gobiernos, expertos y ciudadanos quienes buscan dar respuesta a las cuestiones que surgen en los diversos ámbitos. Todos ellos son los nuevos protagonistas del mundo ético. Así, los gobiernos se ven en la necesidad de formar comisiones de ética y comités de asesoramiento ético; los expertos y profesionales aspiran a responder problemas complejos y al mismo tiempo a revitalizar su actividad profesional; los ciudadanos se vuelven cada vez más conscientes de sus derechos pero también de sus responsabilidades para participar como protagonistas –en tanto afectados– en la solución de los problemas morales que repercuten en las distintas esferas; los filósofos morales –finalmente– entienden su compromiso con la ética colaborando con el resto de saberes.

› La elaboración de las éticas aplicadas es un trabajo interdisciplinar en el que colaboran académicos, expertos y ciudadanos legos.

› Los resultados del trabajo de las éticas aplicadas se recogen en estudios académicos, así como en documentos públicos (códigos, declaraciones, orientaciones, informes de auditoría ética, balances de responsabilidad), que buscan tener fuerza normativa.

› Quienes trabajan en éticas aplicadas no lo hacen solos, sino en instituciones y organizaciones, políticas o cívicas, en los ámbitos local, estatal, transnacional o global.

En suma, las éticas aplicadas nacieron como demanda de una realidad social que necesita respuestas multidisciplinares en sociedades moralmente pluralistas, de ahí que «forman parte de esa misma realidad social, se han incorporado a ella de forma institucional tanto en los Estados nacionales como en las comunidades transnacionales y en el orden global» (Camps y Cortina 2007: 447). En otras palabras, se entienden como un momento del proceso de solución de los problemas a los que se enfrentan, abandonan los institutos filosóficos y se envuelven en procedimientos prácticos-institucionales⁵⁴. En palabras de Cortina:

«profesionales, ciudadanos y gobiernos exigen un mayor nivel ético en las distintas esferas sociales y sobre todo la institucionalización de ese nivel en comités, comisiones, guidelines y documentos bien perfilados, de suerte que es la realidad social misma la que exige a la filosofía moral comprometerse con la vida corriente» (Cortina 2010: 41).

En un marco multidisciplinar, el filósofo moral podrá aportar un estilo argumentativo y un bagaje de conocimientos éticos que han de nutrirse de variadas teorías éticas, puesto que problemas diferentes requieren el concurso de teorías éticas distintas para ser resueltos. Esto ayuda a discernir en cada caso cuál de las teorías éticas resulta más fecunda para ayudar en la toma de decisiones⁵⁵.

2.1.2 Ética aplicada como «hermenéutica crítica»

La expresión ética aplicada puede dar la impresión de que existe un conjunto de principios diferenciados y que solo se trata de aplicarlos a casos concretos, de un modo deductivo. Sin embargo, desde esta propuesta, las éticas aplicadas tienen la estructura circular de una «hermenéutica crítica».

La idea central es que las éticas aplicadas «detectan hermenéuticamente en los distintos ámbitos de la vida social principios éticos y valores que se modulan de forma distinta en cada ámbito; justamente los principios éticos y valores que constituyen la ética cívica, común a todos los ámbitos» (Camps y Cortina 2007: 451). Una metáfora que nos muestra esta idea es la de dichos principios éticos como una melodía común a diferentes versiones de la misma. Las éticas aplicadas han de atender tanto a la melodía común como al modo en que es interpretada en las diferentes versiones: de ahí la necesidad de una perspectiva interdisciplinaria⁵⁶.

Según Conill, en una concepción de ética aplicada como hermenéutica crítica, el punto medular es cómo entender la noción de aplicación en su sentido hermenéutico. Este autor señala que una ética aplicada que se entiende a sí misma desde su trasfondo hermenéutico reconoce que «la aplicación es un ingrediente constitutivo de la comprensión, es decir, de una mejor comprensión de la lógica real de cada actividad humana» (Conill 2003a: 123). En su propuesta, esto supone considerar las virtualidades de una noción amplia de razón práctica, una «razón experiencial» que nos permita comprender más adecuadamente cada ámbito y su peculiar racionalidad, situándonos «en la realidad histórica y vital de las comunidades y personas humanas en sus respectivos horizontes y contextos» (Conill 2003a: 124-125). Se trata, pues, de considerar la aplicación como parte del proceso de aproximación y transformación de la propia realidad. No se entiende la aplicación «como la imposición de determinadas normas surgidas de algo externo a la realidad de cada organización, sino como integración, es decir, como la reflexión sobre el fenómeno organizativo concreto para extraer de ahí las normas que le son propias» (Lozano 2004: 115).

Los fines que constituyen los principios en cada ámbito, para decirlo con Hortal, «no están claros de una vez por todas»; al cambiar las circunstancias, metas y aspiraciones de los agentes morales, estos se hacen –al menos parcialmente– problemáticos tanto subjetiva como socialmente:

«La mayor parte de la veces los principios se hacen problemáticos no tanto por no ser válidos en sí o por no haberlo sido nunca, sino más frecuentemente porque la formulación en la que vienen presentándose se ha hecho problemática al cambiar los supuestos pragmáticos subyacentes a su formulación. Hay que reinterpretarlos, hacer hermenéutica» (Hortal 2003: 105).

En coherencia con lo expresado, este enfoque de ética aplicada cuenta con una estructura en la que se distinguen, al menos, dos momentos centrales:

a. Ética de una actividad social o «momento aristotélico»

Cada ética aplicada hace referencia a un campo específico: la sanidad, la economía y la empresa, la ecología, los medios de comunicación, las actividades profesionales, la Administración pública, etcétera. Lo que tienen en común es que son actividades sociales, realizadas por sujetos humanos. En las éticas aplicadas, se trata de identificar «los bienes internos que persigue la actividad correspondiente, los principios de nivel medio que orientan moralmente la acción, los valores que es necesario alcanzar y las virtudes que importa cultivar para poder alcanzar los bienes internos» (Camps y Cortina 2007: 451).

Cada actividad social cobra sentido desde el bien interno que la identifica como práctica: la sanidad cobra sentido por su bien interno que puede definirse como el bien del paciente, la empresa cobra sentido por la satisfacción de necesidades humanas con calidad, la docencia por el bien de la formación de personas críticas, y en el ejercicio de la función pública –desde ya puede anunciarse– el bien interno queda definido como el servicio a los ciudadanos. Quien ingresa en cualquiera de estas actividades «no puede proponerse una meta cualquiera, sino que ya le viene dada y es la que presta a su acción sentido y legitimidad social» (Cortina 2003: 32), lo que no quita que los bienes puedan transformarse a través de la historia de la actividad (dado que cada práctica tiene su propia historia⁵⁷) o que también puedan cobrar diversos significados sociales de acuerdo con los contextos culturales en los que nos ubiquemos.

Cabe señalar que, a diferencia de los bienes internos que dan sentido a la existencia misma de la actividad social y que solo ella puede proporcionar, los bienes externos (como lo son el dinero, la fama y el prestigio) pueden obtenerse a través de muchas otras actividades y no definen la meta por la que dicha actividad cobra sentido. Las actividades sociales legitimadas por la validez pública de sus bienes internos se corrompen cuando se sustituye la búsqueda de estos por el afán de obtener bienes externos a dichas prácticas⁵⁸.

En suma, la tarea de las distintas éticas aplicadas consiste en averiguar qué principios de alcance medio, valores y virtudes permiten alcanzar en cada caso los bienes internos. Para ello, los aportes de la ética de las virtudes, del comunitarismo y del contextualismo son imprescindibles en este momento de las éticas aplicadas⁵⁹. Más aún, las éticas comunitaristas de inspiración aristotélica, al prestar atención al contexto social, a las tradiciones culturales y al agente moralmente cualificado por las virtudes, facilitan un planteamiento diferenciado en el tratamiento del ethos profesional, que siempre será de carácter histórico y contextualizado⁶⁰.

b. Marco deontológico o «momento kantiano»

Aquí se parte del hecho de que esa actividad social se produce en una sociedad que ha alcanzado el nivel posconvencional de desarrollo de la conciencia moral⁶¹, por lo que ha de perseguir sus bienes internos respetando un marco deontológico: el marco de los principios y valores que los ciudadanos de una sociedad pluralista ya comparten, sean cuales fueren sus concepciones de vida buena; es decir, el marco de una común «ética cívica» en la que se han cristalizado los principios y valores compartidos por las diferentes ofertas de vida buena o «éticas de máximos» en dichas sociedades⁶².

La ética cívica es, siguiendo a Cortina, una «ética de mínimos», porque se refiere a lo que no puede transgredirse sin caer bajo mínimos de justicia. Así, el terreno específico de la ética cívica es «el de la justicia, que es un ámbito de exigencia, no sólo de invitación (éticas de máximos), pero tampoco es un ámbito de imposición o coacción externa (derecho)» (Cortina 2005: 138). La ética cívica es una ética de ciudadanos y en las sociedades occidentales contemporáneas se expresa en valores como la libertad, la igualdad, la solidaridad, el diálogo y el respeto activo⁶³, y en derechos como los derechos humanos en su conjunto⁶⁴.

Ambos momentos están entrelazados. Una ética cívica que reconoce a los seres humanos como interlocutores legítimos, con un valor en sí mismos, nos ofrece un criterio para valorar las consecuencias de las decisiones en cada ámbito de actividad social. La especial dignidad o valor de los seres humanos, como momento incondicionado, permite valorar las consecuencias de las decisiones para estos seres en cada esfera de la vida social. La capacidad normativa que pueden tener las éticas aplicadas deriva precisamente de tales principios éticos universalizables⁶⁵.

«cualquier actividad o institución que pretenda ser legítima ha de reconocer que los afectados por las normas de ese ámbito son interlocutores válidos, y esto exige considerar que tales normas serán justas únicamente si pudieran ser aceptadas por todos ellos tras un diálogo racional. Por lo tanto, obliga a tratar a los afectados como seres dotados de un conjunto de derechos y capacidades, que en cada campo recibirán una especial modulación» (Cortina 2003: 35).

Los principios universalizables del momento kantiano, al ser abstractos y formales, poco dicen sobre su aplicación correcta y nada respecto a cómo proponer y evaluar normas morales en las diferentes esferas de actividad. No son principios materiales ni sustantivos de los que se deriven instrucciones para situaciones concretas, sino procedimentales que sugieren el curso de acción más indicado en una variedad amplia de casos⁶⁶. Por eso, el momento aristotélico viene a complementarlo al centrarse ya no en principios o deberes sino en virtudes, en las disposiciones para actuar según el telos de la vida humana o los principios que la definen.

Así pues, a las éticas aplicadas se les pide una síntesis de los dos momentos, el kantiano y el aristotélico; se ubican en la frontera entre el espacio de la vida buena y el de la justicia⁶⁷. Esta confluencia es resaltada por otros autores, como Hortal:

«Los principios para ser prácticos y tenidos en cuenta deben adaptarse a las situaciones. Las situaciones y decisiones, para ser entendidas en lo que está en juego en ellas, deben ser descritas y narradas en términos que las presentan como subsumidas o subsumibles, al menos parcialmente, bajo principios. Sólo desde la mediación permanente entre los principios y las situaciones en las que tenemos que actuar se iluminan recíprocamente la moral vivida en concreto y la ética pensada en términos universales, sean éstos genéricos o específicos» (Hortal 2003: 100).

O también Conill:

«prestar más atención a los contextos históricos concretos y a las situaciones vitales en que se realizan las actividades humanas en cada caso no significa prescindir de los principios; de ahí la necesidad de aunar en una hermenéutica crítica esos dos lados ineludibles de la razón práctica, la pretensión universalista expresada a través de los principios y la atención a los casos y a los contextos que conforman la trama de nuestra vida» (Conill 2003a: 125).

Todas estas consideraciones han de tenerse presentes a la hora de tomar decisiones en situaciones concretas, cuando nos situamos en el nivel de la ética «que reflexiona, acompaña y busca iluminar y orientar el proceso de toma de decisiones en casos concretos» (Hortal 2003: 95). De este modo, en los procedimientos de toma de decisiones debe evaluarse la actividad de que se trata y el bien interno por la que esta cobra sentido; los valores, principios y actitudes particulares que son necesarios para alcanzar dicha meta interna, modulando los principios éticos mencionados y los datos de la situación, y la mayor descripción posible de esta última⁶⁸.

En síntesis, cualquier ética aplicada consiste en una hermenéutica crítica que trata de descubrir cinco elementos desde el interior de cada actividad: las metas que le dan sentido y legitimidad social, las máximas o normas éticas específicas por las que ha de orientarse para alcanzar esas metas, las virtudes que deben cultivar quienes trabajan en ese ámbito, los valores que es preciso alcanzar y, finalmente, el fundamento filosófico de las máximas, que les presta validez racional y proporciona un criterio para la crítica⁶⁹. Estos cinco elementos definen los rasgos generales que toda ética aplicada está llamada a descubrir en la actividad social correspondiente. Las instituciones, organizaciones y personas pueden encontrar en tales rasgos reconstruidos desde la misma actividad un referente ético hacia donde orientar su acción.

Antes de finalizar este acápite, es preciso resaltar un aspecto importante: el carácter público de las éticas aplicadas. Como fue señalado líneas antes, las éticas aplicadas se desarrollan desde la demanda de los mismos actores sociales que conforman las sociedades pluralistas: gobiernos, expertos, profesionales y ciudadanos. La implementación práctica de instancias institucionales y la elaboración de herramientas (códigos éticos, comisiones éticas, comités de asesoramiento ético, realización de auditorías éticas, etcétera) en cada país o región cuentan de hecho con los aportes que provienen de iniciativas similares que se hallan en otras instituciones de los ámbitos local o nacional, pero también de otros países y espacios supranacionales, en todo el intercambio de opiniones, conocimiento y experiencias que permiten actualmente las tecnologías de la información y los medios de transporte. Este hecho ayuda a constatar que existe una dinámica nacional y transnacional en que se ponen en discusión orientaciones y principios éticos que buscan hacerse comunes en espacios amplios de opinión pública.

2.2 Características básicas y estructura de una ética de la función pública

Desde la perspectiva de las éticas aplicadas como hermenéutica crítica, la ética de la función pública consiste en descubrir y adoptar los valores y normas de una ética cívica en el ámbito de la Administración pública y para quienes ejercen funciones públicas. Desde un enfoque interdisciplinario, se trata de encontrar las distintas formas en que se modulan los valores de libertad, igualdad, solidaridad, diálogo y respeto activo, así como la integralidad de los derechos humanos en el quehacer institucional, organizativo y profesional de los empleados públicos. De modo coherente con la perspectiva asumida, esta definición contempla una aproximación tanto a las instituciones y organizaciones como a las personas que conforman la Administración pública.

De acuerdo con esta definición y con el método asumido, se proponen algunas características básicas de la ética aplicada a la función pública:

› Tal como sucede con el conjunto de éticas aplicadas, la realidad social lleva la iniciativa y son los propios gobiernos, los profesionales de la función pública, los expertos en el terreno académico y los mismos ciudadanos quienes –algunas veces desde la estela de indignación que tras su paso dejan los escándalos de corrupción– se preocupan por responder a cuestiones tales como «¿de qué manera asegurar que quienes ejerzan funciones públicas lo hagan responsablemente, cumpliendo la ley y respetando los derechos de todas las personas?» o «¿qué mecanismos institucionales se han de crear o reforzar para que los intereses particulares no antecedan a los intereses públicos a la hora de tomar decisiones que afectan a la ciudadanía?». Estas preocupaciones son las que llevan a formular leyes preventivas o sancionadoras, códigos de ética para los distintos niveles de gobierno, comités de seguimiento para dichos códigos, creación de instancias de recepción de quejas o denuncias en el interior de las entidades públicas, etcétera.

› La ética aplicada de la función pública se desarrolla desde un necesario marco interdisciplinar en el que participan gobernantes, políticos, los mismos empleados públicos, expertos en diversas ramas de conocimiento, agrupaciones de la sociedad civil, empresas y actores económicos, medios de comunicación y ciudadanos de a pie. En el aspecto académico, los aportes principales provienen de las canteras de las ciencias de la administración, el derecho administrativo, las ciencias políticas, las ciencias sociales y, finalmente, la filosofía. Sin el aporte de alguna de estas disciplinas resultaría imposible dar cuenta de esta ética aplicada.

› Por la naturaleza de los temas que aborda, que involucran forzosamente a la Administración pública en sus dimensiones institucionales y organizativas y en su relación con los gobiernos y los ciudadanos, los productos que surgen de su reflexión y acción (iniciativas legislativas, códigos de conducta, informes de responsabilidad ética, etcétera) están situados en un terreno forzosamente público (pues, en principio, todos los miembros de una comunidad política somos virtualmente los afectados) y han de someterse al escrutinio público para ganar en legitimidad hacia el interior de las entidades públicas y frente al resto de la sociedad.

› La ética aplicada a la función pública se integra a la misma realidad social que demanda su existencia. Todas las propuestas que puedan plantearse en este campo han de considerar su implantación en alguna instancia institucional, en organismos existentes o creados con fines específicos.

Tomando en cuenta estas características, resulta indispensable bosquejar una «estructura» para la ética aplicada a la función pública. Aquí se retoma lo señalado acerca de las éticas aplicadas y cómo cuentan con una estructura que consta de dos momentos confluyentes, que definen una circularidad propia de toda hermenéutica crítica. Se ha de recordar que el momento aristotélico se constituye al considerar el bien interno que se convierte en meta y da sentido a una actividad social. Asimismo, el marco deontológico o momento kantiano indica un momento incondicionado que nos brinda los criterios para valorar las consecuencias de nuestra acción en un ámbito de la vida social.

En la definición presentada líneas antes se expresan ambos momentos. La ética cívica, que tiene como núcleo el reconocimiento de los seres humanos como interlocutores válidos con dignidad, sirve de marco normativo que obliga a tratar al conjunto de personas que participan en la vida de la Administración pública como seres con determinados derechos y capacidades que requieren ser modulados con las especificidades de esta actividad. Ambos momentos han de estar integrados en una ética aplicada de la función pública.

A continuación, se plantean algunas especificidades de cada uno de los momentos de la estructura de las éticas aplicadas cuando se trata de la ética de la función pública. En primer lugar, en lo que se refiere al marco deontológico, que las personas se consideren como fin en sí mismas y que sea necesario reconocer a cada una como un interlocutor válido cuando se tratan cuestiones que les afectan, brinda «razones éticas por las que la Administración Pública debería tener en cuenta a la opinión pública […] y a la sociedad civil, considerándolas como cooperadoras suyas» (Cortina 1998a: 160), razones éticas para que los funcionarios públicos tomen en cuenta la voz y participación de los ciudadanos y ciudadanas a la hora de elaborar, formular, implementar y evaluar las iniciativas que desarrollen o busquen promover, ya sean estas de carácter normativo o vinculadas a políticas y servicios públicos. Este componente normativo referido a la participación de los afectados por las normas jurídicas y políticas públicas lleva a integrar las exigencias de la deliberación pública dentro del marco deontológico de una ética de la función pública.

Asimismo, al considerar la Administración pública y su vínculo político y organizativo con el Estado democrático de derecho, puede constatarse que los valores y derechos que conforman la ética cívica ya son reconocidos por el Estado como principios de su ordenamiento jurídico-político, los mismos que constituyen el núcleo de su marco constitucional. Desde este reconocimiento, el Estado tiene la misión de garantizar y promover el ejercicio de los derechos para el conjunto de ciudadanos. Como parte constitutiva del mismo Estado y como principal herramienta para lograr sus fines, la Administración pública solo puede alcanzar legitimidad política y social si actúa públicamente de acuerdo con tales principios democráticos constitucionales. Se trata de la ética cívica que se hace derecho y que, junto con su exigibilidad moral, suma una exigibilidad político-legal. Aquí aparece en primer plano uno de los temas centrales en la ética de la función pública: la insuficiencia de la mera legalidad cuando se consideran las obligaciones de los funcionarios públicos; el derecho se nos muestra en su necesidad y, al mismo tiempo, en su insuficiencia. Este tema volverá a aparecer posteriormente; sin embargo, es preciso anotar que los marcos jurídicos y políticos propios del Estado democrático han de situarse en el interior del marco deontológico, en una zona en la que se encuentran las exigencias morales con las exigencias jurídico-políticas.

En lo que se refiere al momento aristotélico en la ética de la función pública, este se centra en la definición de cuál es el bien interno que le da sentido al quehacer de los funcionarios. Hay consenso, entre los especialistas y profesionales de ese ámbito, en que este bien interno es el servicio a los ciudadanos. Es la meta que, de no ser alcanzada, hace perder sentido y legitimidad a la función pública⁷⁰. Cuando alguien ingresa a la actividad de la Administración pública, «se encuentra ya con esta finalidad, que esa persona no inventa, sino que le viene ya dada por la actividad misma y que tiene que aceptar y desarrollar en su trabajo diario» (Lozano 2004: 115).

Este bien interno está usualmente plasmado en los marcos constitucionales de los Estados democráticos de derecho, formulado de diversos modos cuando se afirma que quienes trabajan en la Administración pública están al servicio de «los intereses generales» o «el interés público». Sin embargo, más allá de estas fórmulas, no se debe olvidar que se trata de una expectativa de los propios ciudadanos en sociedades democráticas y pluralistas, una demanda social por un desempeño profesional a la altura de la ética cívica y del bien interno del servicio público.

Elementos centrales en el momento aristotélico son los referidos a las virtudes del funcionario público y a las disposiciones para actuar según la meta interna que define el sentido de la función pública, así como a los valores específicos de una ética de la Administración pública. En el caso de las virtudes, es frecuente encontrar distintas formulaciones de cuáles deberían ser estas. Así, por ejemplo, el Informe Nolan presentó siete «principios» de la vida pública que podrían interpretarse como virtudes que todo funcionario debería hacer habituales en su quehacer profesional: el altruismo, la integridad, la objetividad, la responsabilidad, la transparencia, la honestidad y el liderazgo⁷¹. Toda la literatura referida a las virtudes que deben poseer y ejercitar los funcionarios públicos, así como la relacionada con los valores que han de guiar su comportamiento –temas que han estado presentes en la reflexión sobre ética de la función pública desde sus orígenes–, pueden encontrar cabida en el momento aristotélico. Asimismo, resulta evidente señalar que aspectos como los mencionados tienen especial relevancia para la formación ética de los funcionarios y el diseño de programas de capacitación.

2.3 ¿Qué tareas tiene una ética de la función pública?

Desde el enfoque de ética aplicada asumido, se requiere un esfuerzo para reconstruir desde la misma actividad social, en este caso el ejercicio de la función pública, un conjunto de rasgos éticos desde los cuales las instituciones, organizaciones y personas pueden preguntarse por la orientación de sus decisiones y acciones. Así, es necesario descubrir, desde un ejercicio hermenéutico del quehacer concreto de quienes ejercen funciones públicas, los siguientes elementos ya mencionados: las metas que le dan sentido y legitimidad social a la función pública, las máximas o normas éticas específicas por las que ha de orientarse para alcanzar esas metas, las virtudes que deben cultivar quienes trabajan en este ámbito, los valores que se desea alcanzar y, finalmente, un fundamento filosófico de las normas específicas encontradas, para que cuenten con validez racional y se ofrezcan criterios para su crítica.

Cada uno de estos elementos constituye una tarea para cualquier ética de la función pública. A continuación se revisan estas tareas:

› Primera tarea. Respecto a las metas que le dan sentido y legitimidad social a la función pública, hay un consenso en señalar que el bien interno de esta actividad social es el servicio a los ciudadanos. Esta formulación centra la acción del quehacer de quienes ejercen función pública en la persona en tanto ciudadana, como titular de derechos fundamentales que deben ser protegidos y promovidos. En el marco de un Estado constitucional de derecho, la acción del Estado recibe legitimidad desde la voluntad de los ciudadanos, lo que justifica que los funcionarios identifiquen y definan el sentido de su acción a partir del servicio hacia esos mismos ciudadanos. Es tarea de una ética de la función pública profundizar en la comprensión de esta finalidad identificada, explorando su significado e implicancias en cada contexto regional y cultural.

› Segunda tarea. En lo que se refiere a las máximas o normas éticas específicas por las que ha de orientarse para alcanzar la finalidad del servicio a los ciudadanos, es tarea de una ética de la función pública identificarlas y justificarlas. Cuando, por ejemplo, se afirma la necesidad de brindar servicios públicos de calidad, cuando se enfatiza en el deber de los funcionarios de respetar las leyes, cuando se promueve que la acción estatal se realice a través de procedimientos transparentes, cuando se dice que los funcionarios no deben por ninguna razón discriminar a los administrados, etcétera, se está definiendo un conjunto de orientaciones normativas que constituyen los contenidos de una ética de la función pública. ¿Cuáles normas éticas específicas podrían postularse y justificarse en la actualidad? ¿Cómo estas normas adquieren significados particulares en distintos contextos regionales? En el presente trabajo, se dará cuenta de ciertas condiciones y contextos que hacen posible comprender la actualidad de la ética de la función pública. Es a través de estas indagaciones por la actualidad de la ética de quienes ejercen función pública, en la segunda parte del texto, que se propone un conjunto de normas específicas que definen los contenidos actuales de esta ética aplicada. Estos contenidos requieren ser justificados considerando las connotaciones particulares que reciben en contextos regionales concretos, como es el caso de los Estados latinoamericanos.

› Tercera tarea. Acerca de las virtudes⁷² que deben cultivar quienes trabajan en este ámbito, ¿cuáles son las más recomendadas por los diversos actores sociales interesados en promover hábitos en los funcionarios públicos conducentes al logro de la meta identificada? Es también tarea de una ética de la función pública proponer cuáles podrían ser estas virtudes y señalar caminos de cómo pueden ser incorporadas en las prácticas de los servidores públicos.

› Cuarta tarea. De modo análogo, respecto a los valores⁷³ que se persigue alcanzar, ¿cuáles han de modularse específicamente teniendo en cuenta los fines de la función pública, para que sean desarrollados y vividos por quienes la ejercen? En este punto, pueden encontrarse diversas propuestas, existentes en variados códigos y normas éticas publicadas, las que han de ser puestas en discusión y en contexto como tarea de una ética de la función pública. Así, por ejemplo, Cortina indica que los valores específicos para la Administración pública serían los siguientes: la profesionalidad, la eficiencia, la eficacia, la calidad en el producto final, la atención y el servicio al ciudadano, la imparcialidad y la sensibilidad suficiente para percatarse de que el ciudadano es el centro y quien le da sentido a la función pública⁷⁴. Desde otras coordenadas, un estudio de la OCDE identifica los ocho valores del servicio público más frecuentemente citados en las normas éticas de los países que conforman tal organización: imparcialidad (mencionado en 24 países, de 29), legalidad (22 países), integridad (18 países), transparencia y eficiencia (14 países), igualdad y responsabilidad (11 países), justicia (10 países). Queda claro que, más allá de la coincidencia nominal, se requiere conocer cómo se definen, se entienden y se aplican estas ideas de denso significado en contextos determinados⁷⁵.

› Quinta tarea. Finalmente, una ética de la función pública requiere desarrollar un fundamento filosófico de las normas y máximas encontradas. ¿Desde dónde fundamentar filosóficamente aspectos tales como el respeto al principio de legalidad en la actuación de los funcionarios o la necesidad de incorporar el valor de la transparencia en la gestión pública o la importancia de la eficacia para una administración de los servicios públicos? Para el caso de la ética de la función pública, se propone una fundamentación dirigida específicamente a la ética de la función pública desde el paradigma filosófico del reconocimiento recíproco, labor que se lleva a cabo en la tercera parte del texto.

La realización de estas tareas define, en la práctica, un «programa» para una ética de la función pública, con aspectos que pueden ser desarrollados para dar cuenta y justificar racionalmente sus alcances. Para ello, siguiendo el método de la hermenéutica crítica, es preciso aproximarse al propio ámbito de la función pública y a los discursos y prácticas en que se hacen explícitas las orientaciones valorativas sobre cómo deben actuar los funcionarios públicos.

¿Dónde se manifiestan actualmente estas orientaciones? En la siguiente parte, se exploran con cierto detalle tres ámbitos en que se desarrollan los planteamientos actuales de la ética de quienes ejercen funciones públicas. Aproximarse a tales ámbitos permite desarrollar un ejercicio interpretativo que tendrá como resultado una propuesta de valores, virtudes y contenidos normativos específicos para el ejercicio ético de la función pública. Con ello, se ofrece una respuesta a las tareas identificadas.

En la tercera parte del texto también se tratará de fundamentar filosóficamente las máximas y normas específicas encontradas: tras explorar algunos aportes filosóficos centrales para la comprensión del paradigma del reconocimiento recíproco, se ofrece una lectura de tales máximas y normas específicas desde unas dimensiones ineludibles del reconocimiento recíproco. Sea como fuere, este esfuerzo de articulación de una reflexión ética sobre la función pública no puede limitarse a la descripción de determinados contenidos de carácter normativo, pues, como puntualiza García-Marzá, «la explicación y justificación de la perspectiva ética que toda actuación, práctica e institución presuponen quedaría incompleta si no atendiéramos a la cuestión fundamental de su aplicación a la praxis» (García-Marzá 2004: 115). De ahí que, en la cuarta parte de esta investigación, se ofrezca un conjunto de reflexiones que intentan «aterrizar» los conceptos hallados en la fundamentación en el mundo práctico de la Administración pública.

SEGUNDA PARTE

Más que una moda. Actualidad de la ética de la función pública

CAPÍTULO 3

La ética de la función pública como prevención de la corrupción

Es posible identificar tres ámbitos donde encontrar discursos y prácticas relativos a la ética aplicada a la función pública. El primer ámbito es el de la prevención y lucha contra la corrupción. El argumento aquí es que la ética de la función pública adquiere vigencia y actualidad porque la actuación estatal necesita ganar legitimidad y confianza institucionales frente a los actos de corrupción, los cotidianamente experimentados por los ciudadanos o aquellos visibilizados a través de los medios de información en la forma de escándalos políticos⁷⁶. En este sentido, la ética de la función pública recibe atención como parte de los aspectos que han de promoverse para la prevención de la corrupción.

El segundo ámbito es el de las demandas de la sociedad civil por un Estado orientado al servicio de los ciudadanos. Aquí el argumento es que la ética de la función pública se ha de entender como una demanda democrática que recibe fuerza moral y política desde las acciones de una sociedad civil cada vez más consciente de su rol como protagonista en el espacio público.

Un tercer ámbito actual donde encontrar discursos y prácticas en cuanto a una ética de la función pública es el de los cambios en los modelos de racionalidad administrativa que guían la gestión pública estatal. El argumento en este tercer ámbito es que la ética aplicada a la función pública expresa una respuesta a los cambios en los modelos de racionalidad administrativa que orientan las reformas de la Administración y la función pública. En este punto, se mostrará cómo determinados contenidos de una ética de la función pública están asociados a estos modelos y cómo se redefinen mientras varían estas maneras de comprender y administrar la institucionalidad pública a lo largo del tiempo y con relación a contextos económicos, políticos y culturales particulares.

El presente capítulo se centra en el primero de los ámbitos mencionados. Tanto en el Perú como en el resto del mundo, la relevancia de la ética de la función pública en las últimas décadas está asociada al deterioro de la legitimidad y confianza de los ciudadanos y ciudadanas hacia las instituciones públicas estatales, lo que se hace notorio cuando estallan escándalos de corrupción, principalmente los promovidos o cometidos por funcionarios de alto rango y por autoridades del gobierno. Así, parece que la ética de la función pública se convierte en un tema importante cada vez que encontramos problemas de corrupción que son visibilizados en la esfera de la opinión pública. Este punto de vista se confirmaría en el hecho de que, luego de un tiempo, cuando ya los escándalos dejan de ser noticia, las voces de indignación callan y las propuestas e iniciativas que surgieron para la promoción de una reflexión ética en el ámbito de la función pública quedan en el olvido o (en el mejor de los casos) restringidas a la aprobación de códigos que no se aplican y al funcionamiento de comisiones de ética sin mayor protagonismo.

Una caracterización como esta puede hacer que se llegue a la conclusión de que la dimensión ética en la función pública no es más que una «moda» que surge según los vaivenes de la publicidad de los casos de corrupción. Pero es fundamental ir más allá y dar cuenta de un panorama mucho más complejo. Puede ser que la ética de la función pública se ponga ocasionalmente «en vitrina» cuando surgen fenómenos de corrupción político-administrativa que alcanzan visibilidad pública. Sin embargo, este aspecto debe integrarse a una argumentación más amplia que explique por qué desde las últimas décadas del siglo XX la ética de la función pública adquiere vigencia y actualidad, en el sentido de constituirse en un tema permanente en la agenda pública, presente en el quehacer institucional y en las reflexiones a nivel organizacional y personal de quienes están involucrados.

El planteamiento general es que, en la actualidad, la promoción de una ética en la función pública ha adquirido relevancia en tanto constituye un medio fundamental para prevenir la corrupción política y administrativa. Cuando se hace frente a fenómenos de corrupción, una mirada reactiva enfatiza los aspectos de persecución y sanción de los actos de corrupción, los que son considerados como faltas administrativas o como delitos. Sin embargo, también existe una mirada preventiva que privilegia los componentes que contribuyen a generar comportamientos éticos por medio de procesos de reflexión y formación, reformas en los sistemas de gestión, cambios normativos y, en general, a través del establecimiento de mecanismos institucionales que se enfrentan a la corrupción antes de que esta aparezca. La primera mirada, centrada en el quehacer del derecho administrativo y penal, presupone una evaluación ética. La segunda mirada ofrece explícitamente un lugar para una reflexión ética y su concreción en herramientas de gestión y control. En ambos casos confluyen la promoción de una ética para los servidores públicos y los procesos de prevención y lucha contra la corrupción. Queda definido así un primer argumento central para explicar la actualidad y vigencia de la ética aplicada a la función pública.

Esta relación entre ética de la función pública y lucha contra la corrupción puede hallarse como discurso predominante en distintas instancias y organismos internacionales. Por ejemplo, en el informe especializado La ética en el servicio público. Cuestiones y prácticas actuales⁷⁷ (1997) se señala la preocupación de los países que conforman tal organización por la pérdida de confianza en las Administraciones, la misma que era alimentada por los escándalos de corrupción:

«Es evidente que los gobiernos de los países de la OCDE sienten la necesidad de reaccionar ante esta situación […] La ética y los principios en la vida pública se han convertido en una importante cuestión de interés público en estos países, interés que se refleja en la variedad de intentos de ‘limpiar’ la vida pública incluida la revisión de los sistemas de gestión ética y de comportamiento de los funcionarios» (OCDE 1997a: 27-28).

De modo similar, en el Libro de consulta (Source Book) de Transparencia Internacional⁷⁸ (2000) se afirma lo siguiente:

«De manera creciente, se ha enfatizado la necesidad de impulsar y mantener altos niveles de ética en el sector público. Existe, casi universalmente, una sospecha constante en muchos países de que los servidores públicos (tanto los miembros del servicio público como sus jefes políticos) han estado forrando sus bolsillos [sic] a expensas del público, de manera que ahora se escuchan llamados en todos los continentes para monitorear particularmente los bienes de los encargados de la toma de decisiones de alto rango en el sector público. Estas sospechas están alimentadas por escándalos que tienen implicaciones morales serias, dadas a conocer casi todos los días, tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo» (Transparencia Internacional 2000: 271).

Como puede apreciarse, se entiende la ética de la función pública como una de las banderas que se deben enarbolar en la prevención y lucha contra la corrupción.

3.1 La construcción del «problema» de la corrupción

En un sentido general, la corrupción puede referirse tanto al sector privado como al público. Así, es posible hablar de corrupción dentro de una empresa, con o sin la participación de funcionarios públicos⁷⁹. Sin embargo, el foco de atención en este trabajo está en los actos de corrupción en que intervienen quienes ejercen función pública. La atención estará, por tanto, en el nivel de la corrupción administrativa, e incluye las formas de corrupción política de quienes, habiendo sido elegidos según las reglas de juego democráticas, ejercen funciones públicas y, por tanto, están sujetos a las exigencias morales y políticas de una ética de la función pública⁸⁰.

Cuando se invoca a la ética para enfrentar la corrupción, ambas ideas son situadas en orillas opuestas, se da por supuesta una valoración radicalmente negativa de la corrupción⁸¹. Efectivamente, es de actual sentido común entender la corrupción como uno de los mayores problemas que se deben enfrentar en los escenarios políticos nacionales e internacionales. En el ámbito académico, un gran número de autores trata de analizar y comprender las diversas dimensiones que componen la corrupción, mostrándose que tiene implicancias negativas para el desarrollo económico y la superación de la pobreza, que es un factor negativo para la democracia o que produce déficits de gobernabilidad. La corrupción se ha convertido en una «patología social», de modo que «las connotaciones de desintegración y descomposición que acompañan al término sólo permiten la conclusión que las consecuencias de la corrupción no pueden ser otra cosa que nefastas» (Huber 2008: 17).

Según Ludwig Huber, esta caracterización de la corrupción como eminentemente negativa es relativamente reciente. Se empezó a construir en la década de 1970 y se consolidó en la última década del siglo XX. Así, por ejemplo, en la década de 1960 una corriente importante en las ciencias sociales, representada por autores como Nathaniel Leff, David Bayley, Colin Leys, Joseph Nye y Samuel Huntington, consideraba la corrupción como una consecuencia inevitable en los procesos de modernización que, en algunas ocasiones, puede resultar funcional para el desarrollo económico y como mecanismo efectivo para estabilizar sistemas políticos. Para estos autores, bajo ciertas circunstancias y en determinados contextos, la corrupción a pequeña escala podía contribuir a una mayor eficiencia burocrática, a la estabilización de gobiernos débiles, a la inclusión de grupos marginados y a la formación de instituciones políticas, cumpliendo así funciones sociales⁸².

Desde la década de 1970 y más en la de 1980, se produjo un giro en el enfoque y otros autores apuntaron únicamente hacia las dimensiones negativas de la corrupción. Hacia 1990 esta comprensión negativa se generaliza. Así, por ejemplo, a partir de 1997 el Banco Mundial empieza a diseñar sistemáticamente programas para combatir la corrupción. En este contexto, el World Development Report de ese mismo año consagra la definición de corrupción más utilizada por agencias e intelectuales, la corrupción como «abuso de poder público para beneficio privado»⁸³. Tras un recorrido por diversas definiciones de corrupción, Francisco Laporta concluye que el «esqueleto descriptivo» en ellas es el mismo, la función pública es convertida en fuente de enriquecimiento privado⁸⁴.

No hay duda de que los actos de corrupción tienen consecuencias negativas que afectan el desarrollo de oportunidades y capacidades de las personas en el interior de una comunidad política. El beneficio de unos pocos implica indiferencia y exclusión de otros. Como señala Portocarrero, la existencia de quienes ostentan poder y reciben beneficios y prebendas, en complicidad con quienes –sin detentar poder– apoyan a los primeros con su colaboración activa o pasiva, conlleva la existencia de los excluidos, negados en oportunidades e ignorados en sus derechos⁸⁵. Sin duda, es posible y necesario realizar una evaluación ética sobre lo que entendamos como corrupción. No obstante, el punto aquí es que se busca comprender el fenómeno de la corrupción para fortalecer una apuesta por una ética en la función pública. Desde esta premisa, se hace fundamental evaluar críticamente las perspectivas habituales de entender la corrupción, así como sus presupuestos.

En este sentido, un primer límite en la definición convencional de corrupción es que centra su atención en el Estado y sitúa el problema en el ejercicio de la función pública. Aquí, el riesgo es dejar de lado la responsabilidad y el rol que ejercen los actores y las corporaciones privadas, haciendo pasar desapercibidas formas complejas de corrupción en las que, por ejemplo, actores económicos externos al Estado entran en complicidad con quienes, estando dentro de él, promueven reformas, políticas y leyes que favorecen el enriquecimiento de todos los implicados⁸⁶. Es un ámbito de corrupción en que prevalece la ambigüedad entre ilegalidad e inmoralidad, en que «no todas las acciones ilegales son corruptas ni todos los casos de pagos son ilegales porque existe una línea fina entre lo corrupto, que viola las prácticas habituales de conducta, lo que está penalizado en el código penal o por la sociedad, y lo inmoral» (Ugarteche 2005: 111). En estos casos, no se trata de pagos impropios ni de sobornos, sino de la «captura del Estado», un conjunto de actividades entre funcionarios del Estado y actores privados, dirigidas a la formación misma de las reglas de juego y su implementación⁸⁷.

Sin embargo, las limitaciones principales en la concepción convencional sobre corrupción provienen de los marcos de comprensión utilizados. Aunque es razonable argumentar a favor de la multidimensionalidad del fenómeno de la corrupción y, por tanto, de la necesaria aproximación interdisciplinaria⁸⁸, la perspectiva predominante en el estudio de la corrupción ha sido la económica⁸⁹. En particular, han prevalecido un enfoque microeconómico y los presupuestos teóricos del rational choice (elección racional). En este enfoque, la capacidad de agencia humana queda reducida al cálculo estratégico de beneficios individuales; se considera al agente económico como un maximizador de beneficios, tomando como punto de partida sus preferencias individuales. Así como en la economía capitalista encontramos empresas, productos y consumidores, en el sistema político concurren actores gubernamentales, grupos de interés y electores que siguen una conducta racional⁹⁰. Desde estos supuestos, predomina una visión de aplicación universal, que analiza la corrupción como «disfunción» de funcionarios públicos que responden a un conjunto de incentivos. Las consecuencias prácticas guardan paralelo con la simplificación del enfoque teórico: se proponen soluciones instrumentales universales derivadas del análisis económico, sin dar suficiente importancia a los entornos políticos y culturales⁹¹.

Los economistas Susan Rose-Ackerman y Robert Klitgaard, dos expertos reconocidos mundialmente sobre temas de corrupción, contribuyeron en gran medida a desarrollar este análisis económico, incorporando componentes de la llamada nueva economía institucional. Este enfoque neoinstitucionalista en la disciplina económica parte de la afirmación de que los agentes económicos maximizarán sus beneficios en el marco de instituciones (reglas de juego formales e informales) que perciben como vigentes y exigibles⁹².

En el caso de Klitgaard, la corrupción puede ser analizada desde el modelo económico denominado principal y agente. Se trata de un modelo de información asimétrica en que el «principal» tiene el poder de formular las metas y el del dinero, pero el «agente» ostenta el poder que le otorga el conocimiento acerca del proceso de producción. Aplicando esto a las organizaciones públicas,

«el principal establece las metas y da a los agentes un presupuesto para el cumplimiento de un conjunto de objetivos. El agente, sin embargo, tiene el poder del conocimiento, que implica un espacio de discrecionalidad para escoger cursos de acción y para tomar decisiones. Uno de los principales problemas que se confrontan con esta teoría es el hecho de que las metas del principal y del agente pueden no coincidir» (Boorsma 1997: 4).

Se asume que cada actor trata de maximizar sus metas privadas. Así, por ejemplo, el gerente público en posición de agente no necesariamente habrá de trabajar de acuerdo con las metas formuladas por los políticos, y la discrecionalidad de que dispone puede ser usada para su beneficio privado. La corrupción se da cuando un empleado público (agente), contratado por el Estado (principal) para realizar funciones en su nombre, dada la naturaleza de sus labores y las condiciones en las que se llevan a cabo, confabula con terceros (clientes) para apropiarse de un bien público en vez de transferirlo al Estado⁹³. Desde este modelo, Klitgaard define la corrupción a través de su conocida fórmula:

C = M + D – A

corrupción (C) = monopolio de la decisión pública (M) + discrecionalidad de la decisión pública (D) – rendición de cuentas (A – accountability)

De este modo, la corrupción ocurre si un agente tiene libertad exclusiva de las decisiones, si las funciones de su competencia no están definidas y si no existe un sistema de rendición de cuentas⁹⁴.

En la década de 1990, distintos organismos internacionales –como el Consejo de Europa, el Banco Mundial, la OCDE y el Fondo Monetario Internacional (FMI)– deciden incluir el problema de la corrupción en sus agendas de trabajo. Estos organismos, particularmente el Banco Mundial, asumen los enfoques teóricos antes descritos y empiezan a diseñar programas para combatir la corrupción dirigidos fundamentalmente a países en vías de desarrollo. Al mismo tiempo, las instancias encargadas de administrar la asistencia al desarrollo comienzan a condicionar su apoyo a la adopción de medidas correctivas anticorrupción. Desde la orilla de la sociedad civil, organismos como Transparencia Internacional comparten estas visiones y elaboran sus particulares propuestas de intervención e incidencia política⁹⁵.

Como ya se mencionó, los programas anticorrupción que unos y otros impulsan adolecerían de las mismas debilidades y sesgos que limitan el enfoque que utilizan: un predominio del análisis económico frente a consideraciones éticas, políticas y culturales, expresado en propuestas de reforma normativa e institucional de aplicación general que privilegian la desregulación y el control de la estructura de incentivos que afectan a los actores individuales⁹⁶. Se trata de medidas que inciden en las motivaciones del agente público y privado, así como en la naturaleza y estructura de las decisiones públicas⁹⁷. Además, se espera de este tipo de reformas que puedan prevenir y eliminar la corrupción de modo rápido y efectivo. La pregunta de cómo la corrupción puede ser eliminada rápida y efectivamente se entiende en el sentido de cómo puede ser controlada como una variable económica, para regular o planificar las inversiones y los mecanismos de control de riesgos⁹⁸.

No se trata de desconocer el aporte del análisis económico a la comprensión de los fenómenos sociales, como es el caso de la corrupción. Más bien, lo que es necesario superar es el reduccionismo de los análisis que toman como punto de partida a individuos y organizaciones como maximizadores de utilidad. En palabras de Prats, la metáfora del intercambio entre individuos puede ayudar a captar aspectos fundamentales de la vida política y social, pero esta perspectiva solo puede ser útil si es criticada, modificada y completada. Algunas razones para esta crítica son las siguientes: (i) este tipo de análisis no considera la disparidad inicial de los agentes en términos de riqueza, poder o competencias, lo que puede llevar a que se deje de lado la cuestión de la redistribución; (ii) la lógica del intercambio entre individuos y organizaciones maximizadores no incluye las esferas de la dignidad y libertad de las personas, ni el intercambio de bienes fuera del cálculo de intereses; (iii) los equilibrios entre actores requieren guiarse por criterios éticos de justicia y solidaridad que van más allá de la mera cohesión social; y (iv) el cálculo egoísta puede ser consistente con ciertos aspectos reales del comportamiento humano pero no se puede fijar como un modelo de naturaleza humana, limitando la posibilidad de equilibrios entre el propio interés y el interés general⁹⁹.

Así, es necesario superar las limitaciones del enfoque económico predominante y entender la corrupción tanto desde las perspectivas que toman en consideración la conducta disfuncional de los individuos como desde aquellas que les dan mayor peso a los aspectos institucionales, políticos y culturales que hacen inteligible tal conducta. En palabras de Huber, es preciso tratar la corrupción como el producto de una relación entre Estado y sociedad, como «una práctica social que se basa en códigos morales disyuntivos y sistemas informales de interacción, tanto o más poderosos que las estructuras formales y oficiales» y en el que «las oportunidades y los incentivos incrementan la incidencia actual de la corrupción sólo en la medida que coinciden con un clima sociocultural favorable» (Huber 2008: 147). En otros términos, se trata de incorporar en nuestra comprensión la relación entre reglas formales e informales en un contexto determinado, puesto que «si un comportamiento es penado por ley, pero tolerado socialmente, es probable que el cambio institucional no se produzca» (Ortiz de Zevallos y Calderón 2005: 133).

3.2 Corrupción y cultura: los borrosos límites entre lo privado y lo público

Planteamientos como los señalados permiten una aproximación a la corrupción desde parámetros multidimensionales e interdisciplinarios. Ayudan a comprender mejor las particularidades de cómo se vive y entiende la corrupción política y administrativa en contextos en que se desdibujan los marcos de la institucionalidad estatal moderna, como puede ser –en parte– el caso de los países latinoamericanos. Las definiciones estándar de corrupción, como «abuso de un cargo público para el beneficio privado», asumen tácitamente la separación entre esfera privada y pública, separación que forma parte de un complejo proceso histórico relacionado con la formación del Estado-nación moderno en Occidente.

El establecimiento de una burocracia profesional en el sentido weberiano¹⁰⁰ –especializada en sus funciones, con competencias delimitadas, en jerarquías establecidas en lo referido a la toma de decisiones, sujeta a procedimientos racionales de disciplina y control, con remuneración asegurada, sin titularidad del cargo y que debe actuar con imparcialidad frente a intereses particulares– presupone precisamente la separación entre lo público y lo privado. Por ello, el discurso sobre la corrupción, como hoy lo conocemos, requiere «de una autoridad racional y legal con la idea de un oficio público, reglas impersonales y la demarcación entre lo público y lo privado, entre oficina y casa […] La corrupción es el espectáculo donde se fusionan estos antagonismos» (Visvanathan y Sethi, citados por Huber 2008: 132-133).

Sin embargo, como apunta Deborah Poole, ocurre que la línea divisoria que separa la vida pública de la vida privada en quienes ostentan cargos públicos está lejos de ser evidente, la separación entre «desinterés» e «interés» es altamente flexible y ambigua. Así, la corrupción puede ser considerada como «un aspecto latente y permanentemente presente en cualquier burocracia o gobierno representativo que se construye sobre la idea de que la legitimidad de la gestión pública depende de la ficción del servicio ‘desinteresado’» (Poole 2005: 61).

En efecto, el análisis de diversos estudios sobre corrupción realizados en países de América Latina, África y Asia muestra la compleja y permanente tensión entre las exigencias de un orden burocrático sustentado en la separación entre lo público y lo privado, y determinadas «lógicas culturales» presentes en las relaciones que establecen cotidianamente los ciudadanos en su relación con los agentes del Estado. Por ejemplo, para el caso africano, Olivier de Sardan, a quien Huber recurre en su propio análisis, identifica cinco lógicas muy arraigadas en la vida cotidiana que influyen en las prácticas de corrupción: la lógica de la negociación y el intercambio, la lógica de dar y recibir regalos, la lógica de las redes de solidaridad, la lógica de la autoridad depredadora (los «derechos» de la autoridad para obtener recursos de sus subalternos) y la lógica de la acumulación redistributiva (el deber de compartir con el entorno cercano los beneficios generados al estar en posiciones de poder)¹⁰¹. Estas lógicas no están forzosamente relacionadas con la corrupción, pero al otorgar un alto nivel de preferencia al contexto social primordial (familia, etnia, amigos), pueden entrar en contradicción con la estructura oficial y contribuir al desarrollo de la misma¹⁰². En suma, para este autor

«la mera adopción del marco burocrático-administrativo formal no necesariamente implica el establecimiento de valores correspondientes o la eliminación de prácticas tradicionales, de modo que en estos países a menudo siguen coexistiendo diferentes sistemas normativos» (Huber 2008: 134).

Esta coexistencia de sistemas normativos formales e informales –códigos oficiales coexistentes con códigos informales-prácticos¹⁰³– permite entender la contradicción entre un discurso compartido por la gran mayoría de personas e instituciones que buscan enfrentar la corrupción, y las prácticas cotidianas corruptas o actitudes de tolerancia hacia ellas¹⁰⁴. En su investigación, Huber afirma que el discurso anticorrupción «ofrece una plataforma de protesta oportuna para una población que se siente relegada a los márgenes del Estado […] Ante el sentimiento de marginación o exclusión, el discurso popular anti-corrupción no es sólo un discurso sobre transparencia o buen gobierno; es también un reclamo de igualdad y justicia» (Huber 2008: 89). Sin embargo, este discurso entra en contradicción flagrante con las prácticas cotidianas analizadas por este autor, quien concluye que «sólo con la complicidad, expresa o tácita, de la población se puede generar una cadena de comportamientos que convierte las prácticas corruptas en una conducta habitual, la que termina finalmente anclándose en la estructura social» (Huber 2008: 127-128). En otras palabras:

«sólo en coincidencia con disposiciones socioculturales favorables, la corrupción puede obtener un nivel de ‘normalidad’ tan alarmante y un rango estructural, diríamos casi autónomo, que la inmuniza en buena medida contra medidas de reforma; es decir, funciona de acuerdo a su propia lógica sociocultural y las iniciativas dirigidas hacia la reforma de aspectos externos, como la estructura de incentivos, no la afectan» (Huber 2008: 149).

A juicio de este trabajo, el hecho de identificar «lógicas culturales» que nos ayuden a comprender y contextualizar la corrupción no nos debe llevar hacia posturas relativistas desde las cuales no podamos valorar éticamente la corrupción. Por el contrario, como sugiere Huber, siguiendo a Qizilbash, diferentes culturas pueden tener percepciones disímiles sobre las manifestaciones de la corrupción, pero eso no quiere decir que no compartan la misma idea sobre la corrupción en sí y su naturaleza maléfica¹⁰⁵. Para la mayoría de personas en los países en vías de desarrollo, «el sentimiento de indignación ante la codicia de los funcionarios públicos y líderes políticos se funda en nociones de integridad y justicia arraigados en el contexto local» (Qizilbash 2001: 275). Por lo tanto, aquí como en otros temas, la idea de un pluralismo cultural no está reñida con el universalismo. El pluralismo es compatible con la idea de que todas las culturas comparten ciertos valores fundamentales, ciertos mínimos éticos para la convivencia.

Si bien se ha hecho hincapié en los contextos de países en vías de desarrollo, donde los procesos de modernización se enfrentan a condiciones socioculturales distintas de las vividas en América del Norte o Europa occidental, la ambigüedad en la demarcación de límites entre la esfera de lo privado y lo público es, en general, un factor explicativo de la corrupción que afecta al conjunto de sociedades. La distinción entre lo público y lo privado no siempre goza de la claridad pretendida en el ideal de Estado moderno: se trata de una distinción que, aun entre las experiencias de Estados con democracia liberal, cambia con el tiempo, configurando una «distinción contingente» que, para perdurar, debe reproducirse a través de prácticas sociales sostenidas en el tiempo¹⁰⁶.

3.3 ¿Cómo comprender la relación entre ética de la función pública y corrupción?

Las reflexiones anteriores brindan un marco desde el cual comprender la relación entre corrupción y ética de la función pública. Al respecto, una primera idea importante apunta hacia la necesidad de una revisión crítica de los supuestos teóricos y metodológicos que analizan el comportamiento de los funcionarios. No se trata de negar la coherencia interna de los análisis que parten de una concepción del individuo maximizador de beneficios. Tampoco de descartar el potencial metodológico o explicativo de los modelos de análisis de tipo económico basados en dichas premisas. Se trata de identificar con la mayor rigurosidad posible los límites de este tipo de enfoques centrados en los individuos y sus propios intereses. La idea es proponer y justificar otros puntos de partida que permitan comprender tanto el propio interés individual como la construcción del espacio intersubjetivo que caracteriza a la acción humana. En el caso de una ética de la función pública, aparece como primordial ofrecer una fundamentación alternativa a la que presenta al funcionario y al ciudadano como individuos que defienden sus propios intereses y demandan incentivos. Esa alternativa, a juicio de esta investigación, puede constituirse a partir del paradigma ético del reconocimiento recíproco de quienes se saben y sienten, antes que nada, personas. Es la perspectiva que será desarrollada más adelante.

Una segunda idea que se puede destacar es la necesidad de tener presente, desde un inicio, la moral pública realmente existente, la cultura política y las condiciones socioculturales del contexto donde queremos actuar. Cualquier discurso o propuesta en torno a la promoción de ética en la función pública ha de comprenderse vinculada a las formas de moralidad concreta (ethos) en las que se inserta y desde las que cobra sentido. Esta comprensión resulta central, además, para determinar su razonabilidad y aplicabilidad práctica.

Desconocer estas dimensiones a la hora de diseñar los mecanismos e implementar acciones que intenten favorecer el comportamiento ético de los empleados públicos –tales como códigos éticos, comisiones, auditorías éticas, planes de formación de funcionarios, proyectos legislativos, etcétera– puede volver inútiles e ineficaces tales esfuerzos, lo cual, a su vez, puede servir de refuerzo para quienes piensan que es imposible construir un sentido de lo público en sociedades donde los límites entre lo público y lo privado son histórica y estructuralmente borrosos. Si, por ejemplo, el contexto cultural y político está marcado por patrones de conducta que privilegian a quienes forman parte de redes sociales particulares (familia, amigos, partido político, lugar de procedencia), es probable que encontremos resistencias a la implementación de reformas bien intencionadas basadas en formas de incentivos diseñadas en otros contextos.

Otra idea importante aparece tras constatar que se ha necesitado una aproximación multidimensional e interdisciplinaria para comprender el fenómeno de la corrupción y la conducta de los funcionarios públicos. Distintas visiones desde las ciencias sociales y políticas, la economía institucional y el derecho brindan elementos para complejizar las perspectivas, así como para diseñar propuestas de acción enriquecidas por tales visiones. Puede ser que estas disciplinas tengan como propósito principal describir y analizar la complejidad del fenómeno; sin embargo, desde la filosofía moral, las pretensiones no pueden restringirse a lo descriptivo y han de abarcar lo normativo. En este sentido, un aporte central al fenómeno de la corrupción desde una ética de la función pública es, por un lado, la posibilidad de someter ciertas normas y costumbres a una evaluación ética crítica, lo que requiere, por otro lado, imaginar y proponer un horizonte normativo crítico desde el cual realizar esta evaluación. Como señala Portocarrero, a propósito de la corrupción:

«Si la gente no imagina la posibilidad de una gobernabilidad no corrupta, entonces la corrupción permanece naturalizada como un conjunto de prácticas demasiado implicadas en nuestra vida social como para ser controladas. De esta actitud surge la frase […] ‘está bien que robe, pero que haga’. Es decir, el fatalismo y la resignación. La clave estaría, entonces, en imaginar luchas más eficaces contra la corrupción. Luchas que tienen que partir de la ruptura […] de la aspiración a la complicidad» (Portocarrero 2005: 129).

Las prácticas sociales requieren ser evaluadas desde una instancia crítica, a partir de la cual imaginar otras alternativas a lo existente. Parece que esta tarea de imaginación de horizontes normativos alternativos es el lugar propio de la ética. Más aún, una perspectiva de ética aplicada como la que se ha adoptado aquí es idónea para las dos tareas anotadas: dar cuenta de metas, valores y normas que le dan contenido a una ética de la función pública, así como ofrecer un horizonte crítico universalizable desde el cual poder evaluar dicho contenido. Este doble ejercicio permite superar visiones desarraigadas y principistas de cómo debe comportarse un funcionario público y, al mismo tiempo, posibilita dejar de lado posturas relativistas que se conforman con lo que dicta la norma o la costumbre ya establecida.

Como se ha señalado, tomar en cuenta los sistemas normativos relevantes en cada sociedad no niega que podamos postular un conjunto de valores y principios universalizables, comunes a las diversas culturas y a las ofertas normativas vigentes. Tales valores y principios constituyen la plataforma crítica para construir un sentido de lo público de carácter inclusivo, en el que los intereses de todos los ciudadanos puedan verse reflejados. Además, como también se ha dicho, una ética aplicada a la función pública cuenta ya con que el Estado democrático tenga como base de su legitimidad esos mismos principios y valores expresados en derechos y deberes constitucionales. En este sentido, los elementos que conforman una ética cívica y que se reflejan en estos ideales democráticos constituyen criterios éticos para limitar y orientar el cambio de aquellos hábitos y prácticas sociales que deterioran la viabilidad de una convivencia social a la altura de nuestra dignidad.

Por último, una cuarta idea importante que se debe reafirmar es que una ética de la función pública que intenta contribuir a prevenir la corrupción requiere de una mirada en la que ha de estar incluido el conjunto de actores involucrados en el ejercicio de la función pública. Si la prevención de la corrupción cobra sentido cuando nos situamos en las relaciones que se tejen entre Estado y sociedad en contextos políticos y culturales determinados, las medidas vinculadas al impulso de una ética de la función pública que forman parte de esta labor no pueden privilegiar el trabajo solo con quienes ejercen función pública: han de integrar al conjunto de ciudadanos, actores y organizaciones de la sociedad civil que de hecho participan y construyen dichas relaciones. Esta última idea da paso al siguiente argumento en estas reflexiones sobre la actualidad de la ética de la función pública.

CAPÍTULO 4

La ética de la función pública como demanda de la sociedad civil

La idea central en este capítulo es que una de las razones para que la ética aplicada a la función pública cobre actualidad es su inclusión como preocupación importante para los ciudadanos y organizaciones que conforman la sociedad civil. Esta preocupación se traduce en una permanente demanda democrática por mayores niveles de control, vigilancia y participación de la ciudadanía como una manera de contribuir a que el Estado funcione con eficiencia, equidad y transparencia en su tarea de garantizar y promover el ejercicio de derechos. Este planteamiento supone una manera de entender la sociedad civil que debe ser coherente con el marco de ética aplicada asumido y, por consiguiente, con los valores y principios de una ética cívica.

En un capítulo anterior, se señaló que las éticas aplicadas nacieron por imperativos de la misma realidad social en sociedades moralmente pluralistas, donde los protagonistas y actores de los distintos ámbitos que la componen reclaman criterios éticos que les orienten en la solución de cuestiones específicas. También se vio que, en el caso de la ética de la función pública, son los gobiernos, las Administraciones, los expertos y los propios ciudadanos quienes establecen una serie de exigencias respecto a cómo deben desempeñarse quienes ejercen función pública, cuáles deben ser las orientaciones que guiarán el diseño institucional de las entidades públicas y la implementación de políticas. Como puede notarse, se trata de asuntos que no solo competen a los titulares o encargados de la administración de lo público. Los ciudadanos organizados en asociaciones que conforman la sociedad civil han adquirido un protagonismo que es fundamental conocer más de cerca para identificar el «potencial ético» de carácter universalizador que ella encierra¹⁰⁷.

Para dar cuenta de estas ideas, se abordará el concepto de sociedad civil, luego se discutirá la cuestión del potencial ético presente en sus dinámicas y, finalmente, cómo este potencial se extiende de un modo específico al mismo ejercicio de la función pública en el Estado.

4.1 ¿Qué es la sociedad civil?

En el lenguaje de la vida cotidiana y en el del mundo político, la expresión sociedad civil va generalmente asociada al término Estado, conformándose una dicotomía que tiende a concebir negativamente el significado de sociedad civil a partir de lo que no es Estado. Así, por ejemplo, se entiende por sociedad civil a «la esfera pública que está fuera […] del control directo por parte del aparato de gobierno» (Molina 2004: 122).

En la historia del pensamiento social y político, la idea de sociedad civil ha recibido múltiples y sucesivos significados. Norberto Bobbio señala que, en su acepción moderna originaria, sociedad civil (societas civilis) se contrapone a sociedad natural (societas naturalis) y es sinónimo de sociedad política (en correspondencia con la derivación de civitas a partir de polis) y, por tanto, de Estado. Esta «sociedad civil», desarrollada según el modelo iusnaturalista, nace en contraste con un estado primitivo de la humanidad en el que el hombre vive según leyes naturales y con la consiguiente institución del poder común capaz de garantizar a los individuos asociados algunos bienes fundamentales como la paz, la libertad, la propiedad y la seguridad. En este marco general de orientación liberal y contractualista, predominante en el pensamiento político de los siglos XVII y XVIII, podrían inscribirse los planteamientos de Thomas Hobbes, John Locke e Immanuel Kant¹⁰⁸. Además, autores como Jean-Jacques Rousseau, junto a Adam Ferguson y otros pensadores de la llamada Ilustración escocesa, ampliarían la comprensión de lo «civil», dándole el significado de «civilizada», en contraposición a «primitiva»¹⁰⁹. En líneas generales, esta «sociedad civil» aún se identifica con el Estado, en tanto una asociación voluntaria que nace de un contrato para la protección externa de los bienes de cada individuo¹¹⁰.

Es con Hegel, en los Principios de la filosofía del derecho (1821), que el concepto de sociedad civil se separa del concepto de Estado¹¹¹. En el sistema hegeliano, el espíritu objetivo está conformado por los momentos del derecho abstracto, la moralidad y la eticidad. La eticidad, a su vez, es distinta en sus momentos de familia, sociedad civil y Estado. Así, la sociedad civil aparece como un momento preliminar del Estado.

«En la sociedad civil cada uno es un fin para sí mismo y todos los demás no son nada para él. Pero sin relación con los demás no puede alcanzar sus fines; los otros son, por lo tanto, medios para el fin de un individuo particular. Pero el fin particular se da en la relación con otros la forma de la universalidad y se satisface al satisfacer al mismo tiempo el bienestar de los demás» (Hegel 2005 [1821]: §182, agregado).

La sociedad civil hegeliana comprende, a su vez, el «sistema de necesidades», la «protección de la propiedad por la administración de justicia» y, finalmente, el «poder de policía y la corporación». Hegel describe el sistema de necesidades como un conjunto de individuos que satisfacen mutuamente sus necesidades a partir de una división del trabajo que los hace interdependientes, configurando sistemas particulares de necesidades que dan lugar a diferentes clases sociales¹¹². Bobbio argumenta que esta descripción del sistema de necesidades, al representar al mundo de las relaciones económicas entre individuos que viven en conflicto entre sí, es la que da origen al concepto de sociedad civil burguesa (bürgerliche Gesellschaft) en el pensamiento de Karl Marx. A juicio de Bobbio, «al término de este proceso de modificaciones, o tal vez sea mejor decir de desplazamientos de significado, sociedad civil ha terminado por tener finalmente un significado opuesto al que había tenido en sus inicios» (Bobbio 1997: 1522).

Otras descripciones de la sociedad civil surgirán, también en el siglo XIX, ante el temor de que la sociedad civil esté siendo amenazada por nuevas formas de intervención estatal, esta vez, desde Estados democráticos. Aquí cabe destacar el aporte de Alexis de Tocqueville en La democracia en América (1835) y su insistencia en el valor de las asociaciones voluntarias como espacios donde profundizar las libertades particulares y aprender cómo ser ciudadanos¹¹³. En el siglo xx, tras las contribuciones de Antonio Gramsci respecto a las relaciones sociedad civil-Estado, dentro del marco de interpretación marxista, aunque en una posición muy distinta de la de Marx¹¹⁴, el concepto de sociedad civil quedó a la espera de una nueva reactualización.

Desde la década de 1980, el concepto ha vuelto a recibir atención por parte de los académicos y los mismos ciudadanos. Este resurgimiento se asocia a la caída de regímenes autoritarios y a los consiguientes procesos de transición democrática en ciertas regiones del mundo, así como al creciente descrédito de los ciudadanos hacia el desempeño de los políticos y el Estado. En cualquier caso, queda distante la concepción de sociedad civil hegeliana en la que los intereses individuales entran en permanente competencia y el Estado encarna el lugar de lo universal. Variadas experiencias históricas en diversas regiones del mundo han mostrado que podía suceder todo lo contrario: libertad, disidencia y solidaridad en la sociedad civil; control, paternalismo y egoísmo en el Estado.

Un elemento central en la actual comprensión de la sociedad civil es su naturaleza espontánea y voluntaria, en contraste con el poder coactivo que legítimamente puede ejercer el Estado¹¹⁵. Es, por ejemplo, lo que se enfatiza en la definición de sociedad civil que ofrece Michael Walzer, cuando señala que sociedad civil designa «tanto el espacio de la asociación humana no coaccionada como el conjunto de redes relacionales (formadas en aras de la familia, la fe, el interés y la ideología) que llenan este espacio» (Walzer 2010: 177). Para este autor, se trataría de un «escenario de escenarios», un «terreno de fragmentación y lucha, pero también de solidaridades concretas y auténticas», donde están incluidas todas las personas en tanto seres sociales, como hombres y mujeres

«que son ciudadanos, productores, consumidores, miembros de una nación y muchas más cosas adicionales, sin que sean ninguna de ellas por naturaleza o porque sea lo mejor que se pueda ser. La vida asociativa de la sociedad civil es el terreno real donde se elaboran y se prueban todas las versiones del bien […] y donde se muestran parciales, incompletas y, en última instancia, insatisfactorias. No puede ser que el hecho de vivir en ese terreno sea bueno en sí: es que no hay otro sitio en el que vivir» (Walzer 2010: 188).

Más aún, para el autor la vida digna puede ser vivida solo en la sociedad civil, puesto que son «personas que se asocian y se comunican libremente entre sí, formando y reformando grupos de toda clase» (Walzer 2010: 187-188) por la sociabilidad misma, porque somos seres sociales antes que seres políticos o económicos.

Propuestas como las de Walzer buscan apartarse de un modo hegeliano de entender la sociedad civil, uno que gira en torno al mundo económico y a las relaciones entre individuos en el mercado¹¹⁶. Sin embargo, este tipo de propuestas, al subrayar el papel de la sociedad civil como «las redes a través de las cuales se produce y reproduce la civilidad» (Walzer 2010: 178), estarían olvidando, como indica Cortina, que en la sociedad civil «hay de todo»: tanto asociaciones que persiguen intereses solidarios y universalizables como sociedades secretas, mafias y grupos de diversa índole con fines particulares que podrían ser abiertamente «anticívicos»¹¹⁷.

4.2 Las potencialidades éticas de la sociedad civil

Se dice que una de las implicancias del proceso de globalización es el retroceso del Estado nacional en su posición estelar como responsable único de lo público. Paralelamente, desde la década de 1990 han proliferado las perspectivas que se dedican a la recuperación de las potencialidades de la sociedad civil, a la que se asigna un nuevo protagonismo referido al aumento de su poder y a la responsabilidad de los actores que la componen¹¹⁸.

Teniendo como propósito principal la fundamentación de una ética empresarial, que entiende a la empresa como un espacio donde la eficiencia y la competitividad comparten relevancia junto a «recursos morales» como la confianza, García-Marzá se ha ocupado de una revisión crítica del concepto de sociedad civil de Jürgen Habermas. Es importante dar cuenta brevemente de la argumentación que sigue este autor, puesto que ayudará a proponer que, en el ámbito del ejercicio de la función pública y desde una perspectiva de ética aplicada a la función pública, también es posible identificar mecanismos de coordinación de la acción que no solo se basan en lógicas estratégicas centradas en la aplicación de normas legales y en el ejercicio de poder administrativo, sino también en acciones que buscan ganar legitimidad, credibilidad y confianza entre los mismos funcionarios y frente a la ciudadanía. En otras palabras, en las siguientes líneas se tomarán en cuenta los planteamientos de García-Marzá para fundamentar que el potencial ético puede identificarse en la sociedad civil. Este potencial ético no solo puede encontrarse en el mundo empresarial, sino también en el interior de la sociedad política, en la acción de quienes ejercen funciones públicas.

En el marco de su modelo normativo de democracia que denomina política deliberativa, Jürgen Habermas sostiene que el núcleo institucional de la sociedad civil está constituido por

«esa trama no-estatal y no-económica, de base voluntaria, que ancla las estructuras comunicativas del espacio de la opinión pública en la componente del mundo de la vida, que (junto con la cultura y con la personalidad) es la sociedad. La sociedad civil se compone de esas asociaciones, organizaciones y movimientos surgidos de forma más o menos espontánea que recogen la resonancia que las constelaciones de problemas de la sociedad encuentran en los ámbitos de la vida privada, la condensan y elevándole, por así decir, el volumen o voz, la transmiten al espacio de la opinión pública-política. El núcleo de la sociedad civil lo constituye una trama asociativa que institucionaliza los discursos solucionadores de problemas, concernientes a cuestiones de interés general, en el marco de espacios públicos más o menos organizados» (Habermas 2005 [1992]: 447).

La sociedad civil, así entendida, es la encargada de mantener las estructuras comunicativas del espacio de la opinión pública. Sociedad civil y opinión pública, por tanto, quedan asociadas al mundo de la vida y a la racionalidad comunicativa.

Para Habermas, la sociedad civil ejerce un doble rol: la propia estabilización y ampliación de la sociedad civil y del espacio de la opinión pública, y la influencia sobre el poder político¹¹⁹. En palabras del autor: «Directamente la sociedad civil sólo puede transformarse directamente a sí misma, e, indirectamente, puede operar sobre la autotransformación del sistema político estructurado en términos de Estado de derecho» (Habermas 2008: 453). Deja en claro que la sociedad civil puede ejercer influencia, pero no poder político. Las agrupaciones de la sociedad civil son sensibles a los problemas, «pero las señales que emiten y los impulsos que dan son por lo general demasiado débiles como para provocar procesos de aprendizaje en el sistema político o para reorientar los procesos de toma de decisiones» (Habermas 2008: 454). Sin embargo, esto puede ocurrir en situaciones percibidas como crisis. En estos casos, los actores de la sociedad civil pueden desempeñar un papel activo y exitoso, a pesar de su escasa complejidad organizativa y débil capacidad de acción; pueden convertirse en movimientos sociales y generar subculturas que conduzcan sus temas a la agenda pública a través de los medios de comunicación de masas. Una vez que estos temas han penetrado desde la periferia de la esfera de la opinión pública, donde se ubica la sociedad civil, hacia los ámbitos centrales del sistema político, son tratados allí de manera formal a través de los procedimientos institucionalizados de formación democrática de la opinión y voluntad políticas¹²⁰.

En el planteamiento de Habermas, señala García-Marzá, la sociedad civil se vincula con las capacidades de los individuos para actuar orientados al entendimiento y al acuerdo, en coherencia con el concepto de acción comunicativa¹²¹. Se aporta el potencial ético-comunicativo de la sociedad civil, aunque se restringe su acción a la búsqueda de intereses generalizables en el espacio de la opinión pública y a la indirecta (y ocasional) influencia sobre el poder político a través de los mecanismos institucionalizados por el derecho. En este sentido, no solo se excluye de la sociedad civil a los componentes del subsistema económico (que orienta su actividad por el dinero) y a los del subsistema político (que orienta su actividad por el poder), sino que también se estarían excluyendo los elementos de la misma sociedad civil que de hecho implican relaciones estratégicas de poder. En palabras de García-Marzá, «quedan fuera aquellos ámbitos de acción en los que de hecho se establecen la gran mayoría de las relaciones sociales y se produce y reproduce el poder social» (García-Marzá 2004: 41).

Refiriéndose a las interacciones que se realizan en la esfera de la economía y la empresa, García-Marzá señala que es evidente que todas ellas no corresponden a la lógica de la acción comunicativa, pero ello no implica que en ellas no se produzcan este tipo de acciones, ni que no jueguen ningún papel el diálogo y el acuerdo.

«También en las negociaciones que se dan en la empresa, en el cálculo estratégico, así como en la búsqueda de pactos, compromisos y negociaciones entre todos sus grupos de intereses, nos hacemos preguntas acerca de su posible justicia y acerca de la moralidad en la actuación de los actores implicados. Y, sobre todo, también la empresa como institución pretende y requiere una credibilidad,