Francisco Durand es PhD en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Berkeley en California y sociólogo por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Estudia el poder de los empresarios y sus relaciones con el Estado, con énfasis en la captura del Estado. Es profesor emérito de la Universidad de Texas de San Antonio y profesor de Política en la PUCP. Entre sus publicaciones más recientes resaltan Los doce apóstoles de la economía peruana. Una mirada social a los grupos de poder limeños y provincianos (2017), Odebrecht. La empresa que capturaba gobiernos (2018) y La captura del Estado en América Latina. Reflexiones teóricas (2019).

Emilio Salcedo es egresado de la especialidad de Sociología de la PUCP. Cuenta con estudios en Periodismo y Derecho. Ha participado en investigaciones y estudios sobre relaciones entre empresas y Estado, captura política, decretismo y concentración de mercado con Francisco Durand. Trabaja, a su vez, temas sobre desigualdad, memoria y derechos humanos.

Francisco Durand

y Emilio Salcedo

El dinero de la democracia

Quién financia a los partidos políticos

El dinero de la democracia

Quién financia a los partidos políticos

© Francisco Durand y Emilio Salcedo, 2020

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2020

Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú

feditor@pucp.edu.pe www.fondoeditorial.pucp.edu.pe

© Oxfam © Oxfam América Inc

Equipo de Políticas y Campañas de Oxfam en Perú

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Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Primera edición digital: noviembre de 2020

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2020-08650

ISBN: 978-612-317-616-7

La gente vota, pero los recursos deciden.

Jorge García Laguardia

Con sus donaciones los ricos

compran las políticas económicas

que los benefician.

Branko Milanović

Lista de siglas y acrónimos

BM | Banco Mundial
CAF | Corporación Andina de Fomento
Capeco | Cámara Peruana de la Construcción
Confiep | Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas
EUA | Estados Unidos de América
FMI | Fondo Monetario Internacional
IDEA | Institute for Democracy and Electoral Assistance
INEI | Instituto Nacional de Estadística e Informática
JNE | Jurado Nacional de Elecciones
MEF | Ministerio de Economía y Finanzas
OCDE | Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OEA | Organización de Estados Americanos
ONPE | Oficina Nacional de Procesos Electorales
PNUD | Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
Sunat | Superintendencia Nacional de Administración Tributaria

Introducción

El dinero y la política se juntan en elecciones siguiendo un cronograma acorde con la legislación vigente de cada país. Darlo es un derecho y los partidos difícilmente pueden competir sin él. El problema es que se canaliza formal e informalmente, a veces delictivamente, siendo frecuentes las trasgresiones en la manera como se entrega y en los usos que le dan. Por lo mismo, es objeto de debate: ¿Es la leche que alimenta la democracia? ¿Es el veneno que la corroe?

En el caso del Perú el dinero se mueve cada lustro, cuando se elige al Congreso y al presidente por voto obligatorio. Aquí es donde empieza el problema que queremos investigar: cómo el dinero entra en la política, cómo la política entra con dinero, en qué momentos empieza esta problemática relación, cuándo se realizan las grandes donaciones y, sobre todo, quiénes son los principales financistas y qué los motiva.

Debido al sistema de dos vueltas (ballotage), en este evento democrático pueden ocurrir dos elecciones. Si en la primera el candidato ganador no llega a tener más del 50% de los votos válidos, solo se decide la composición del Congreso. Se pasa entonces inmediatamente a la segunda vuelta para decidir quién será elegido presidente. El dinero fluye con más fuerza durante esta segunda vuelta al ser la presidencia el premio mayor. Es en ese momento cuando se acentúa el rol de los grandes donantes. Los recursos materiales se canalizan de diversas formas: declarados o no declarados, con financiación directa o indirecta, en dinero o en especie; incluso fluyen después de la campaña o, de ocurrir un superávit, sirven para financiar a los partidos después de las elecciones y para preparar la siguiente.

La conclusión lógica es que el dinero se ha vuelto esencial para los partidos y sus actividades electorales y, del mismo modo, los partidos se han vuelto esenciales para los grandes donantes. Cabe preguntarse entonces ¿quién está en campaña?, ¿el dinero o el partido?, ¿de dónde procede el dinero y cómo se canaliza?, ¿qué «deudas» genera y cómo se pagan?

Inquietantes preguntas. Las intentamos responder con un enfoque crítico y realista, centrado en el poder y la captura del Estado, como alternativa a los enfoques jurídicos e institucionales que suponen una mejora de la financiación vía «buenas prácticas» o al enfoque, también convencional, que ve al dinero como derecho que, debido a la competencia entre privados, no conduce a una situación de captura del Estado ni a los privilegios y ventajas que dicho contexto conlleva.

Un enfoque como el que proponemos es necesario y útil en tanto advertimos que el origen del dinero entregado como donación es a veces desconocido y puede ser tanto legal como ilegal. Existen pocas, pero enormes, donaciones no declaradas. En suma, hay todo un mundo por descubrir; mejor dicho, por ir descubriendo, elección tras elección, escándalo tras escándalo, como ha sido el caso de las dos elecciones que estudiamos.

Este es el problema que abordamos: la financiación electoral, sobre todo aquella proveniente de los grandes donantes, ricos y grandes empresas, declaradas o no declaradas. Hacemos un estudio empírico —realizado por primera vez— de la base de datos de ingresos de los principales partidos y vemos no solo cuánto dinero ingresa a las arcas de los partidos políticos y de los candidatos sino también quién destaca como financista. Al mismo tiempo, dado que son parte de un mismo proceso, el libro incide en otra dimensión: cómo fluye el dinero, cómo se declara y cómo se supervisa.

Estas indagaciones son un insumo útil para el análisis político y el entendimiento de la realidad peruana ya que ofrecen un mejor diagnóstico. Esta tarea es tan urgente como necesaria, no solo para normar mejor, a partir de un diagnóstico, el proceso electoral —tema que está en la agenda política de muchos países, particularmente en el Perú—, sino también para tener mejores elementos de juicio sobre la democracia y los procesos de influencia de las elites económicas sobre las decisiones de Estado que les dan ventaja. La hipótesis de partida que intentamos comprobar es que las grandes donaciones privadas son un componente clave de la financiación electoral y que esa contribución, sobre todo la que no se declara, se usa como un mecanismo de captura del Estado al inicio del cambio de gobierno. Se desata, así, un proceso de influencias que luego se combina con otros instrumentos como el lobby, la puerta giratoria, los regalos, los favores, y, en algunos casos importantes, hasta los sobornos. Este libro analiza cómo se inicia esta secuencia al detectar a los grandes donantes y la manera en que se canalizan sus ingentes recursos a los principales candidatos. En suma, queremos ver no tanto a los partidos recibiendo dinero para la campaña, sino al dinero en campaña.

Constatamos que la realidad del dinero en las campañas es en parte oculta y en parte visible. Es más, dadas las debilidades institucionales del sistema electoral, en particular de la regulación, dicha realidad se caracteriza por una fuerte opacidad. Al parecer ni los donantes ni los partidos ni los organismos del Estado buscarán la transparencia. Existe mucha discusión sobre la financiación sin tener, hasta ahora, un mapeo exhaustivo de las donaciones sobre la base de fuentes oficiales. Tampoco hay una sistematización de las investigaciones de fuentes judiciales que den luces de casos ocultos de donaciones ligados a casos de colusión y corrupción, es decir, de influencias indebidas. Por ello, nos proponemos estudiar el fenómeno a partir de estas dos fuentes; juntas refuerzan la hipótesis sobre el rol del dinero en la política y su efecto en la democracia.

El objeto de estudio es polémico, controvertido. Las donaciones a partidos y candidatos, como frecuentemente se argumenta, son un derecho que trae consigo obligaciones (límites, registros, auditorías). Este derecho, como todos los expertos lo reconocen, puede dar fácilmente una ventaja a los bolsillos profundos, lo que incluye dinero mal habido. En otras palabras, la democracia «se puede comprar y los partidos se pueden vender», a veces —con bastante frecuencia— a los más poderosos económicamente: las grandes corporaciones (y en ciertos casos hasta al crimen organizado).

No falta ocasiones en las que se nota la financiación indirecta: el apoyo de las corporaciones a campañas mediáticas a favor del candidato de su preferencia y contra aquel percibido como amenaza. En realidad, es una forma camuflada de financiación electoral. Surge, entonces, otro gran tema: el rol de los grandes medios de comunicación de masas en apoyo o condena a candidatos. En este libro no entraremos a fondo en esta problemática, solo llamamos la atención sobre ella para tener un panorama más completo.

En consecuencia, no podemos dejar de asociar la financiación electoral con las estructuras de poder. El dinero fluye a los partidos en una sociedad organizada en torno a cuatro sistemas: económico, social, político y electoral. En este libro consideramos las principales características sistémicas que condicionan y enmarcan la financiación electoral.

Este análisis crítico y realista, de mirada amplia —que creemos indispensable, una vez revisada la literatura y entendida la matriz societal peruana— comienza con la revisión minuciosa de la información estadística oficial sobre ingresos y gastos de campaña, así como con el foco en los grandes donantes y en los partidos que más recursos manejan. En otras palabras, dirigimos nuestra mirada a los partidos que pasan a la segunda vuelta, periodo en que se incrementan los gastos, e identificamos, si no al donante, al menos a la manera como el partido ha tratado de declararlos; todo ello complementado con la información de investigaciones judiciales sobre donaciones no declaradas o camufladas.

Estudiamos las finanzas electorales en dos periodos electorales consecutivos: en 2011, las finanzas de Ollanta Humala (Gana Perú) y Keiko Fujimori (Perú 2011), y en 2016, las finanzas de Pedro Pablo Kuczynski (Peruanos Por el Kambio) y Keiko Fujimori (Fuerza Popular). Estos candidatos que pasaron a la segunda vuelta son los que más sed financiera tuvieron y en quienes fue más crítico, para los grandes intereses privados, ejercer influencias.

El libro está organizado de la siguiente manera: el capítulo 1 sintetiza el debate conceptual sobre dinero y política en América Latina a partir de otros casos importantes. Se revisan los argumentos sobre las donaciones como derecho y como abuso de derecho, evaluando qué tanta atención se pone a los grandes donantes. El capítulo 2 estudia el sistema económico, político, social y electoral peruano para entender el contexto institucional y el marco regulatorio en el que ocurre la financiación electoral. El capítulo 3 toma en cuenta la manera en que están organizadas las elecciones a partir de una revisión de las reglas y las instituciones. Estas dos dimensiones del análisis político-electoral son evaluadas considerando el comportamiento de los actores. Los capítulos 4 y 5 analizan en detalle las donaciones, en particular las más grandes, y los gastos de campaña en las elecciones congresal y presidencial de 2011 y de 2016, respectivamente. Asimismo, toman en cuenta las megadonaciones no declaradas y el camuflaje de ingresos. El capítulo 6 estudia el peso de las grandes donaciones electorales e identifica a los principales donantes, millonarios y grandes empresas, y también algunos donantes medianos y de dinero de origen dudoso. Finalmente, el capítulo 7 resume los principales hallazgos en materia de financiación de campañas en el Perú contemporáneo, el rol de las grandes donaciones y su relación con procesos de influencia excesiva o indebida.

Capítulo 1.

El debate sobre dinero y política

Sabemos que ingentes recursos materiales en forma de donaciones de dinero, uso de infraestructura y donaciones en especie se canalizan hacia las campañas electorales para que los partidos políticos y los candidatos puedan financiar sus gastos.

Una revisión de los principales estudios sobre financiación política en América Latina y en el Perú revela características comunes que vale la pena tomar en cuenta para entender el aporte de este libro, así como algunas de sus limitaciones:

1 Los estudios concuerdan en que la financiación de campañas es un tema controvertido. Si bien donar es considerado un derecho de todos, que incluye a minorías selectas que concentran recursos materiales, siempre queda la pregunta si acaso no es una forma de influencia que da privilegios a los grandes donantes y beneficios personales a los políticos. Si añadimos el hecho de que el crimen organizado también puede participar, el problema se agrava.

2 La mayoría de los estudios discuten la falta de regulación para evaluar el marco legal y proponer mejoras en el sistema de fiscalización del dinero en la política. En muy pocos casos tal análisis se basa en estudios empíricos:

1 Numerosos autores hablan de financiación de campañas en general sin considerar el peso o la importancia que tienen los grandes donantes privados.

2 Aunque existen algunos estudios que buscan establecer la relación entre financiación privada legal y la obtención de ventajas, favores o beneficios, se constata que existe una fuerte brecha de evidencias. Esta brecha es mayor en los países con menor transparencia y con organizaciones regulatorias electorales más débiles, como es el caso del Perú.

Derechos y distorsiones

Veamos en mayor detalle las razones de la controversia y los principales argumentos esgrimidos. Para empezar, los estudiosos más convencidos de las bondades de la democracia, de su estado esencialmente saludable, del derecho a participar donando recursos, inician sus reflexiones reconociendo que el dinero es un elemento imprescindible para la competencia democrática. Según Casas-Zamora y Zovatto:

hay un hecho ineludible: si bien la democracia no tiene precio, si [tiene] un costo de funcionamiento. El uso de recursos económicos es un elemento imprescindible para la competencia democrática. Más que una patología de la democracia —como frecuentemente se le presenta en la discusión pública— el financiamiento político es parte de la normalidad y la salud de la vida democrática (2002, p. 5).

En cuanto a los partidos, no faltan opiniones que los califican como la «esencia de la democracia» (Posada-Carbó, 2008, pp. 2-3). La opinión que la financiación electoral es «la leche que alimenta la democracia», a veces repetida por especialistas electorales, incide en esta visión positiva del fenómeno.

No obstante, cuando de financiación se trata, incluso los autores que defienden la tesis de las donaciones como un derecho inalienable que tiene efectos positivos no dejan de advertir inmediatamente que «puede introducir distorsiones importantes en el proceso democrático» (Casas-Zamora & Zovatto, 2012, p. 5).

¿Qué tanto predominan estas «distorsiones» o «patologías»? ¿Qué factores y circunstancias pueden causar que prevalezcan? ¿Quiénes, es decir, qué actores son los más propensos a provocar distorsiones? A los candidatos les es difícil responder a estas preguntas, sobre todo cuando se trata de los grandes donantes legales. En el caso del dinero sucio, que efectivamente puede ser una distorsión, los estudiosos no tienen problema en admitirlo, pero el dinero de ricos y corporaciones no se evalúa críticamente, porque su rol se pierde con la afirmación general —por lo demás obvia— de que los recursos son imprescindibles. La verdadera cuestión es quién entrega más recursos y por qué. Esta no es, como se sostiene, solo una cuestión de opiniones, de argumentos de debate público, sino un problema sobre el cual existen estudios y enfoques alternativos al liberal tradicional que peca de idealista.

El punto de partida de los autores arriba citados es una defensa de la democracia liberal como gobierno ideal, de allí que no se considere el «nuevo normal». A esta defensa le sigue una lista de posibles efectos negativos y la advertencia de que en América Latina estas «distorsiones» pueden ser particularmente serias debido a tres factores: a) la fuerte desigualdad material que le da una ventaja a los grandes donantes privados, b) la presencia del crimen organizado que suele ser un importante donante privado y c) la debilidad regulatoria del proceso electoral, en particular de la financiación, por parte de las entidades del Estado (2012, p. 6). Todo ello lleva, a nuestro juicio, a considerar en el análisis la matriz societal del país donde ocurre, es decir, tomar en cuenta factores estructurales e institucionales que le dan sentido, color, textura a las donaciones, en particular a las grandes.

Siguiendo una misma lógica, dos importantes organismos internacionales, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE o club de países desarrollados), y la Organización de Estados Americanos (OEA), defensoras globales de la democracia similar, razonan de manera similar sobre el Perú y América Latina.

El estudio de la OCDE sobre el financiamiento político en el Perú empieza por reconocer lo que, por lo demás, parece obvio: «el papel del dinero en política es controvertido» (2017, p. 154). Siguiendo el mismo tono de Casas-Zamora y Zovatto, incide en el tema de derechos ciudadanos. La financiación electoral en democracias parlamentarias a) sirve para que los ciudadanos apoyen a los partidos y candidatos, b) ayuda a que los políticos puedan comunicarse efectivamente con los electores, pero c) se advierte que existe una fuerte falta de transparencia sobre las fuentes, que esta opacidad: «Alienta a los actores políticos a responder a los intereses de personas u organizaciones que proporcionan los recursos financieros», lo que genera un problema mayor, esto es, que las elecciones aumenten el «riesgo de captura de políticas públicas» y que, además, algunas de esas fuentes estén vinculadas a la delincuencia organizada (p. 154). Esta referencia es, entonces, importante, porque eleva la mirada y problematiza la captura del Estado. La discute prudentemente como «riesgo» y señala, a los estudios, una pista de influencia excesiva e indebida. El estudio termina con una nota positiva: «Solo cuando se establezca un marco reglamentario sólido se p[odrán] abordar de manera eficiente y eficaz estas cuestiones» (p. 155). Asume que, a mejores reglas e instituciones, menor posibilidad de captura del Estado. Esta cuestión, sin embargo, es discutible.

Tenemos también estudios de financiación e influencia en decisiones de política pública que indican que, aun en los países de democracias más antiguas y mejor asentadas, como los países europeos y los EUA, hay un problema serio de captura (Cagé, 2018; Gilens, 2012; Sachs, 2011). Por tanto, con ello también se indica la necesidad de entender no tanto las elecciones, y sus reglas y organizaciones, sino la capacidad que tienen los grandes actores, las corporaciones, de penetrar el sistema. Ahora bien, lo que sí es cierto es que estos sistemas de democracias avanzadas son mucho menos proclives a recibir dinero ilícito o donaciones no declaradas, en buena parte porque los crímenes electorales se condenan. En realidad, el mayor riesgo de captura del Estado en América Latina deviene del dinero ilícito canalizado por el crimen organizado o del dinero originado en la corrupción (Rivas, 2017).

Una posible limitación de estos enfoques —dadas su excesiva prudencia y la falta de énfasis en los grandes donantes— es que son realizados por entidades internacionales dirigidas por gobiernos. En otras palabras, son instituciones que son objeto de influencias, sobre todo por las grandes corporaciones y que, por tanto, también pueden haber sido capturadas por los ricos (Moreno Ocampo, 2001). Por lo mismo, les es muy difícil explicar en detalle cómo han recibido y usado el dinero de los grandes financistas o donantes cuando fueron elegidos. Se limitan a llamar la atención del problema para, acto seguido, proponer una serie de recomendaciones.

Las discusiones sobre las debilidades del sistema regulatorio y la necesidad de reformas por lo mismo abundan. Gran parte de la literatura sobre financiación de partidos diagnostica los riesgos que devienen de las muchas patologías de la financiación electoral. Se pone el acento en el crimen organizado, ocasionalmente en los grandes donantes, en tanto no se puede asumir que las pequeñas donaciones sirven para la influencia política.

Destacan una serie de lineamientos de reforma: financiación pública directa e indirecta, mejoras regulatorias a través de cambios en el marco jurídico, eficacia fiscalizadora de los organismos de control y capacidad sancionatoria, autorregulación de las corporaciones a través de códigos de conducta, el rol de vigilancia de la sociedad civil y variadas formas de aumentar la transparencia.

Se dibuja ante nosotros todo un campo de propuestas realizadas bajo el supuesto de que las instituciones pueden mejorar, que los intentos de cambio incrementales basados en propuestas especializadas en distintos campos permiten introducir mejoras sustantivas que «controlen» el problema.

Sin embargo, los reformólogos rara vez toman en cuenta que, si el propio sistema político tiene serios problemas internos, estos devienen de quién canaliza las principales donaciones a los partidos y cómo lo hace. Asimismo, no consideran la posibilidad de que, una vez en el Congreso y la presidencia, estos políticos «receptores» no muestren mayor interés en las reformas, debido a que los afectan, y que defiendan, más bien, los intereses de los grandes donantes y sus propias fuentes de ingresos electorales. Por otro lado, las reformas incluso pueden dar lugar a un retroceso regulatorio, por lo que no se puede asumir que «el cambio» siga la dirección propuesta. Así, luego de proponer una serie de lineamientos de cambio, Casas-Zamora y Zovatto advierten que «no hay curas milagrosas», que, aun aprobándose, su aplicación efectiva «es prácticamente nula» (2012, p. 36).

Hay entonces dos cuestiones en estos enfoques: el regulatorio y el institucional. Así como los partidos no son propensos a autorreformarse en materia de financiación electoral y delitos electorales, las instituciones regulatorias, por operar en un sistema particular, pueden ser poco propensas a regular y no contar con los recursos para cumplir sus funciones, lo cual, a su vez, sirve de excusa para ocultar la falta de voluntad regulatoria.

Para otros analistas, la forma en que el dinero se canaliza a la política los lleva a proponer reformas privadas: la autorregulación de los donantes, en particular, las grandes empresas. La razón para dicha reforma es que esta actividad implica riesgos de daño reputacional y la ruptura de «la unidad en la empresa», lo que afectaría, si estalla un escándalo. Se afirma que su «sostenibilidad» contribuiría a generar una espiral de corrupción en las sociedades, en la medida en que «la corrupción tiene una tendencia inflacionaria» (Argandoña, 2001b, p. 14-16). El autor, además de alertar sobre los peligros contables y reputacionales de la financiación electoral, reclama que, en general, la gran empresa debe adoptar un código ético basado en dos principios: «no se puede ofrecer un soborno» y «no se puede ceder a una extorsión» (2001b, p. 13). Se trata de una propuesta interesante, marcada por el idealismo. Es así debido a que está demostrado que tanto la financiación electoral como el soborno multiplican las ganancias, objetivo principal de la empresa privada. En otras palabras, es posible afirmar que el incentivo perverso del soborno es mayor al incentivo ético de cumplir con el mandato moral.

Un estudio del financiamiento político de la OEA centra sus propuestas de reforma en la financiación de campañas, el aspecto más polémico de la democracia como cambio de gobierno. Reconoce, con acierto, que se trata de «uno de los aspectos menos explorados y probablemente más controversiales de la actividad política» (2011, p. 89). Señala, recuperando el optimismo, que una propuesta, la financiación pública, se ha extendido en América Latina. En varios países, entre los que destaca México, se registran «crecientes esfuerzos regulatorios» por parte del Estado al financiar directamente a los partidos y regular el acceso a medios de comunicación. Esta reforma reduce la dependencia del capital en elecciones por parte de los partidos, pero no la influencia sobre ellos. Sin embargo, reconoce que la gran financiación privada prevalece y que, además, sigue siendo opaca o desconocida: «son muy pocos los países en los que existe información razonablemente confiable… [del financiamiento privado]» (p. 95). México, por otra parte, es considerado uno de los países más corruptos de América Latina, lo que indica una falla sistémica que nos hace ser pocos optimistas sobre los efectos de la reforma1.

Los organismos internacionales, y los especialistas en ética empresarial, coinciden en considerar que se pueden proponer cambios legislativos y normativos como una forma adecuada de enfrentar los problemas que derivan de la relación entre dinero y política. En ningún trabajo, sin embargo, se han analizado en detalle las lógicas que están detrás de los partidos para obtener ingentes sumas de dinero y las modalidades que desarrollan para cumplir sus propósitos, ni tampoco la lógica de las corporaciones para realizar grandes inversiones electorales. ¿Cómo juzgar, entonces, aquello que no se conoce suficientemente? ¿Tiene mayor sentido proponer una serie de reformas si no se hace primero una evaluación a fondo de los grandes donantes y sus formas de canalizar recursos a los partidos?

Levantamos estas interrogantes ante la constatación de que los estudios específicos sobre cómo el dinero influye en la política son considerablemente escasos, lo que hace urgente llenar ese vacío, a pesar de las dificultades de obtener información, para, de ese modo, partir del diagnóstico de la gran financiación de elecciones que pueden servir de base de las propuestas.

Una de las principales cuestiones que emergen de esta discusión, y que debemos comprobar y rechazar con estudios concretos, es si los partidos dependen de los grandes donantes privados, incluso en aquellos países donde el Estado brinda financiación pública directa, lo que justifica priorizar su estudio. Aquí la discusión se desdobla entre quienes estudian la financiación ilegal (Rivas, 2017), preocupados por el uso que pueda darle el crimen organizado, y quienes consideran la legal, en la que destacan las corporaciones.

La democracia del dinero

La gran pregunta es si, de este modo, con estas propuestas se están generando formas efectivas de influencia de los financistas sobre los partidos y el sistema político (los tres poderes del Estado), y si dicha influencia se relaciona con otros instrumentos como el lobby, la puerta giratoria y el soborno. En síntesis, si la financiación de campañas electorales es el inicio de un proceso más amplio y complejo de relaciones colusivas, partidos-grandes donantes, y de formas de influencia que pueden derivar fácilmente en corrupción (Campos & Giovannoni, 2007; Rivas, 2017), se puede llegar a la preocupante conclusión, sobre todo en América Latina, de que «la gente vota, pero los recursos deciden» (García, 2001-2002, p. 522).

El tema de fuentes dudosas o ilegales ligado a la corrupción como causa y efecto está relacionado no solo con las redes ilícitas y el crimen organizado (Casas-Zamora & Zovatto, 2012, p. 6; OCDE, 2017, p. 155; OEA, 2011, p. 100; Rivas, 2017), sino también con una serie de escándalos de sobornos de empresas legalmente constituidas.

De este modo, de la discusión de financiación de campañas y la constatación de que los grandes donantes pueden armar una red de influencias que se prolongue, una vez formados los gobiernos, pasamos rápidamente a la discusión de la captura del Estado: que las corporaciones (legales o ilegales) están en posición de influir el proceso de toma de decisiones, sea para «comprar leyes» (Hellman & Kaufmann, 2001) o para «dictarlas» (Durand, 2017a; Omelyanshuk, 2001).

La discusión de financiación electoral, entonces, es como una llave que abre una puerta que conduce a una sala mayor. Nos lleva a ver la esencia misma de un sistema político y una sociedad, y permite echar luces sobre la calidad (o falta de calidad) de los partidos políticos. También hace visible la manera en que funciona el Estado a partir de influencias que se originan cuando el dinero privado legal e ilegal discurre hacia los partidos y si es un mecanismo efectivo de captura del Estado, como se pregunta la OCDE, que solo lo ve como posibilidad, no como hecho (OCDE, 2017; Perdomo & Bucher, 2016, p. 133). Y, finalmente, revela si mejora o no la calidad de la democracia, en tanto el financiamiento privado tiene, o puede tener, una serie de efectos negativos.

Basta mencionar sobre este último punto las opiniones de García. Yendo más allá de las virtudes formales de la democracia, del derecho de los individuos y las organizaciones para realizar aportes, se argumenta que, por la manera como están organizadas las sociedades latinoamericanas, tomando en cuenta no solo los partidos y las normas de financiación, se han producido situaciones que favorecen al poder económico. Estamos, debido a la alta concentración de este poder, frente a una «dinerocracia». Las consecuencias son claras. El incesante flujo de grandes sumas de dinero, sumas cada vez mayores (en condiciones de opacidad, sin la debida regulación), genera: «síntomas de un desarreglo generalizado […] desencanto, rechazo, desconcierto […]» (2001-2002, p. 527).

Estas afirmaciones surgen en las primeras décadas del siglo XXI en plena democratización de América Latina y otros continentes. Se puede afirmar que, a pesar de los avances de algunas reformas en materia regulatoria y financiación política, en lo sustantitvo, no parece haber cambiado la relación problemática de dinero y política, pero sí en la manera como es vista. Ha dado lugar a remezones políticos, incluso en la más organizada democracia de América Latina, una que cuenta con los partidos más sólidos: Chile. Olas de protesta en 2019 han sacudido la democracia formal a partir de la ocupación de plazas, calles y carreteras, durante semanas, por gente que reclama cambios que la democracia formal bloqueaba o no se atrevía a proponer por influencias de las elites económicas sobre los partidos y gobiernos.

Existe otro problema de legitimidad además del desencanto o, en todo caso, se trata de un factor que lo acentúa: el efecto de los escándalos nacionales e internacionales de corrupción sobre el cual conviene incidir. El caso que destaca más es Lava Jato del Brasil, en particular una empresa, la constructora Odebrecht. Este caso estalló en 2014 y, por las investigaciones a que dio lugar en más de diez países latinoamericanos y dos africanos, tiene efectos que se prolongan hasta este 2020 y probablemente sigan por un tiempo más. Lo distintivo del caso Odebrecht es que financiaba elecciones de modo regular a numerosos partidos y candidatos en los países donde era favorecida con contratos de obras públicas, y recurría también a los sobornos y otros mecanismos de influencia para inflar presupuestos y obtener sobreganancias (Cabral & Oliveira, 2017; Durand, 2018; Rodríguez, 2019). Gracias a este y de otros casos, de fuerte impacto en el caso peruano, brasileño y otros países, al punto que ha hecho caer a varios presidentes, tenemos mejores elementos de juicio para ilustrar casos concretos de cómo el dinero ha estado en campaña y estimar, al mismo tiempo, sus efectos en la legitimidad de elecciones ganadas, financiadas bajo la mesa.

Al respecto, Casas-Zamora afirma, en un artículo del New York Times del 26 de julio de 2019, que el efecto de los escándalos de corrupción y su relación con la financiación electoral ha sido devastador para la imagen de la democracia:

En el último lustro, América Latina ha sido sacudida por una sucesión de grandes escándalos de corrupción, casi todos con una relación directa o indirecta con el financiamiento de campañas. Así fue con la Operación Lava Jato en Brasil, donde el monumental desfalco de Petrobras terminó alimentando las arcas de casi todos los partidos. Fue así también con el saqueo del Instituto Hondureño de Seguridad Social, del cual, presumiblemente, cientos de miles de dólares fueron a parar a la primera campaña del presidente Juan Orlando Hernández. Lo fue, asimismo, con los casos de los conglomerados Penta y Soquimich en Chile, que develaron una trama de financiamiento ilegal y evasión fiscal que salpicó prácticamente a todas las agrupaciones políticas, incluyendo las campañas de la expresidenta Michelle Bachelet y del actual mandatario Sebastián Piñera. Y así fue, sobre todo, con la maraña del caso Odebrecht, cuyas ramificaciones se han extendido como una mancha por todo el continente. Cada uno de estos escándalos ha sido un trauma para la democracia en la región (párr. 2).

En realidad, como queremos demostrar, el tema de fondo no son las donaciones, sino las grandes donaciones, que se conocen poco o simplemente se desconocen o minimizan. Algunos casos emergen de vez en cuando, pero no tenemos una visión de conjunto. Este lado de la luna no se ilumina ni se explora porque todos los principales actores lo ocultan: gran parte de las grandes donaciones no se pueden identificar al no declararse, al camuflarse cuando los partidos reportan ingresos, al ocurrir como gastos de campaña pagados directamente por el donante, al ser objeto de entregas en efectivo a los candidatos, o en especie, o por ocurrir como financiación indirecta. Los grandes donantes y los partidos y candidatos receptores prefieren guardar silencio y los organismos reguladores no colaboran al ser poco eficaces y transparentes, o simplemente, desinteresados en regular a los partidos y a los donantes, hasta en algunos casos posiblemente capturados por los partidos para evitar fiscalizaciones.

Por lo mismo, debido a que se reconoce en América Latina (también en otros países) la centralidad del gran financiamiento privado de las elecciones —que se admite que se conoce poco por la falta de información confiable—, este es el aspecto central sobre el cual debemos empezar a reflexionar de manera más organizada e iniciar investigaciones, aunque sean aproximadas, que permitan echar luces sobre los bolsillos profundos que financian las elecciones.

Debemos empezar reconociendo no solo que el dinero participa e influye en las elecciones vía partidos que requieren financiar sus campañas a falta de otros medios, sino también el problema desde un ángulo complementario: desde la lógica del gran financista, la manera como ven las elecciones y la importancia que tiene para sus propios intereses esta actividad como una instancia que permite iniciar un proceso de influencia sobre el Estado. Es el dinero el que está en campaña.

Es como si tuviera vida propia, muy agitada, por cierto, porque circula por muchas manos y tiende a esconderse o camuflarse. A partir de esas donaciones se desata un complejo y organizado sistema de influencias que, muchas veces por la dinámica que da lugar la financiación al iniciarse un gobierno, sigue con el uso del lobby, la puerta giratoria, los favores y el soborno.

El tema no deja de mencionarse por varios autores, aunque no siempre es visto de manera crítica o reconocido como un factor determinante. En general, se reconoce que la financiación electoral masiva por parte de instituciones poderosas (poderes fácticos), las corporaciones, individuos y familias ricas sirven para o posibilitan el ejercicio de formas ventajosas de influencia. Se admite, al mismo tiempo, que este peso es mayor mientras más desigual sea el país, es decir, mientras más concentrada esté la riqueza (Casas-Zamora, 2005; Petrova, 2008; Posada-Carbó & Malamud, 2005). Pero ¿qué tanto peso tiene esta financiación?, ¿qué efectos de pacto o dependencia entre partidos y donantes existe? y ¿hasta qué punto conduce a la captura del Estado? Aquí es donde se notan las diferencias de enfoque. No todos se mueven en esta dirección o comparten estas implicaciones.

A partir algunos estudios, tanto internacionales como regionales, es posible encontrar ciertas constantes en los argumentos o estudios sobre el rol de los grandes donantes. La regla general es que financien a varios partidos al mismo tiempo en sucesivas elecciones. Solo actores con bolsillos profundos pueden estar en capacidad de hacerlo, lo que constituye una gran ventaja, que demuestra que «el terreno de juego» no está nivelado para todos los votantes y grupos sociales. Puede ocurrir además que se financien con fortunas particulares o corporaciones. En muchos países las corporaciones son «personas» y, por lo tanto, gozan de los mismos derechos, tema que ha dado origen a discusiones jurídicas sobre un exceso de protección legal a las corporaciones o empresas privadas.

El dinero amasado y concentrado como familia o empresa (o grupos de empresa, en el caso de los conglomerados) les da esta ventaja y lo pueden utilizar elección a elección. En el caso de las multinacionales, lo pueden hacer en varios países al ser actores globales. Estamos entonces frente a un problema que se manifiesta con particular intensidad en las «democracias de mercado», en las que la desigualdad socioeconómica (que se acrecienta en el Norte global) coexiste con la igualdad política de una persona, un voto (Cage, 2018; OEA, 2011, p. 68).

Dada la importancia de las elecciones en la formación de gobiernos, y el volumen de dinero corporativo que se vuelca a ellas como principal fuente de financiación, por vías regulares e irregulares, directas e indirectas, este factor es pues un elemento determinante del desnivelamiento del terreno de juego político (Argandoña, 2001b, p. 4).

Extrema riqueza

Los grandes donantes se encuentran en todas las latitudes, pero solo en cierto tipo de sociedades su peso es tal que llegan a ser definidos como «los dueños del país». Es el caso de América Latina (Carmona, 2002 y 2004; Majul, 1992; Malpica, 1968; Rangel, 1971; Reyes, 2003; Rosario, 1988; Traibel, 2008). Es en este continente donde el término «oligarquía» se asocia marcadamente, ayer y hoy, con la extrema riqueza y, por lo tanto, la desigualdad (Blofield, 2011; PNUD, 2017). Bajo estas condiciones, la política se convierte en un terreno desnivelado, además de conflictivo e impredecible (Cameron, 2018; Foweraker, 2018).

El dinero grande y los pagos en especie que se utilizan en las campañas está marcado por una fuerte opacidad (OEA, 2011, p. 70; OCDE, 2017, p. 154). El estudio de la OEA, luego de realizar una exhaustiva revisión de fuentes en todos los países, reconoce que pocos donantes con grandes fondos realizan los mayores aportes:

[...] una vez descontada la proporción cubierta por las subvenciones estatales, el financiamiento de las campañas electorales en América Latina recae, casi sin excepción, en círculos extremadamente reducido de donantes, sean personas físicas o jurídicas, reclutadas entre los círculos empresariales del país (2011, p. 95).

Esto ocurre, cabe remarcar, en países que tienen financiación pública directa o indirecta, tanto como en aquellos que no la tienen o donde es poco significativa. No obstante, la dependencia de los partidos sobre el capital es marcadamente mayor en países sin financiación pública directa electoral.

Por varias razones, la concentración extrema de la riqueza, aunada a la tendencia a tener sistemas multipartidarios de bajo nivel representativo —por el predominio de políticos con una cultura de aprovechamiento para aumentar sus ingresos y de votantes ganados clientelistamente, así como por la adopción de una cultura de hiperconsumo— hace que esta dependencia del capital por parte de los partidos esté muy acentuada en el continente2.

Cuando nos referimos al «capital», o a «empresarios», hablamos, sobre todo, de los principales donantes: las corporaciones, sean nacionales o extranjeras, y el crimen organizado. También nos referimos a los millonarios, personas o familias, cuando se trata de donaciones personales, quienes no dejan de estar vinculados a las corporaciones como accionistas o propietarios-gerentes.

Es tan fuerte esta dependencia, tan críticos los aportes de quienes tienen bolsillos profundos para partidos y candidatos (sobre todo conservadores o prosistema), que incluso en países con mayor clase media, como Uruguay y Costa Rica, el diagnóstico no cambia mayormente:

[…] los partidos aceptan la idea de que el financiamiento privado debe buscarse exclusivamente entre los grandes empresarios y que, por tanto, es inútil estimular la participación de los pequeños donantes [como es el caso de EUA y Canadá] (Casas-Zamora, 2005, citado por OEA, 2011, p. 98).

Ahora bien, hay que ver esta dependencia en una línea de tiempo para entender qué tan crítico es el rol de las grandes donaciones corporativas o empresariales.

La necesidad urgente de dinero que sienten partidos y candidatos para hacer publicidad y sostener la campaña es mayor mientras más cerca estén de ganar las elecciones y en los momentos decisivos de la campaña, en las últimas semanas. Esta urgencia genera una oportunidad de influencia para quien tiene bolsillos profundos, sea legalmente o bajo la mesa, en dinero o en especie, porque muy pocos actores tienen la capacidad de hacer donaciones rápidamente, lo que es imposible para el militante o simpatizante de un partido.

Advirtamos que no solo se trata de dinero, de billetes. Por ejemplo, las corporaciones cuentan con un gasto anual en publicidad y pueden entregar parte de los espacios a los partidos y candidatos de su preferencia. Los pedidos a la militancia demoran y no generan grandes resultados. Los pedidos a los grandes donantes o financistas, si se tienen los contactos, y hay acuerdos, se dan a gran velocidad. En unas cuantas gestiones se recogen grandes sumas. Este es el momento clave de dependencia del capital, por parte de los partidos, que es quizás el más importante mecanismo de captura del Estado, pero que, al mismo tiempo, es uno entre varios instrumentos que se usan secuencial y combinadamente.

En los países con ballotage (segunda vuelta o renovación parcial del parlamento) se necesitan donaciones en dinero y especie, no en uno sino en dos momentos, siendo más fuerte y urgente en la segunda vuelta, el runoff election. En realidad, los políticos profesionales, o los que quieren serlo, buscan fondos desde muy temprano y de manera bastante regular, pues anticipan la ola de gastos futuros. Así, se acentúa esta dependencia de los grandes donantes, donde destacan ricos y corporaciones. Las grandes donaciones no declaradas son, al mismo tiempo, una oportunidad de corrupción. Los fondos se entregan en efectivo (maletines, bolsas), sin recibos, sin ser bancarizados. Es el comienzo de la coima, que luego puede continuar (Rivas, 2017, p. 157).

En la medida en que las elecciones se generalizan como sistema formal de rotación de los gobiernos y la economía globalizada es manejada principalmente por grandes corporaciones, esta oportunidad de influencia para satisfacer la insaciable sed financiera de las campañas se hace casi universal en países con sistemas republicanos liberales, que son la mayoría.

América Latina es considerada una región más democrática del Tercer Mundo debido a su temprana experiencia electoral —sus países se independizaron a partir de la década de 1820 y desde allí ha experimentado con la democracia y las elecciones por casi 200 años— y a sus niveles de inequidad (Foweraker, 2018, p. 2), donde las elecciones se suceden regularmente según los calendarios establecidos desde la década de 1980.

En el caso de países excomunistas de Europa —también fuertemente desiguales y con elecciones libres desde la caída del muro de Berlín, en 1989— al estar más concentrada la riqueza como resultado de la privatización abrupta de activos estatales, resultan más favorables las opciones electorales con abundante financiamiento y que van contra el interés público (Corneo, 2006; Petrova, 2008).

En general, en las democracias de mercado, sea en países en desarrollo o desarrollados, las contribuciones materiales corporativas a partidos tienden a crecer en el mundo, por lo que cabe preguntarse por qué y si es solo para cubrir costos crecientes. Fuchs y Lederer, en su estudio del business power global, afirman que la financiación electoral de las corporaciones (como el lobby) «se han expandido cualitativa y cuantitativamente» (2007, p. 5). Quiere decir que estos mecanismos funcionan bien y existen incentivos para que los actores corporativos vuelquen más recursos a las campañas.

Castells, sin embargo, se mueve en otra dirección, coincidiendo con otros analistas, cuando afirma que: «La financiación no solo se debe a las crecientes necesidades de unas campañas políticas que disponen de fondos limitados. En realidad, es un mecanismo de influencia de las empresas y de otros grupos de interés en la política a todos los niveles de gobierno» (2009, p. 290). Por lo tanto, el problema va más allá de las mayores necesidades de fondos para las elecciones, estamos frente a un sistema de influencias mayor, proyectado al Estado.

Instrumentos de captura del Estado

La financiación electoral bien puede ser más que un factor de la captura del Estado, en la medida en que el cabildeo o lobby y la puerta giratoria ocurren después de que se comienzan a establecer relaciones en las elecciones que condicionan su uso. Hay que considerar, entonces, la secuencia que se establece en el uso de distintos instrumentos en función a una estrategia de todo el proceso de influencias en momentos distintos del ciclo político y del ciclo de políticas públicas. Esta es una conclusión lógica para los jugadores de mayor peso y con más sentido del largo plazo. Es así debido al extraordinario tamaño de sus inversiones y sus expectativas de retorno.

Resultan importantes los argumentos sobre la gravitación del dinero y la política, en el caso de Estados Unidos. Stiglitz, por ejemplo, le concede más importancia a la financiación electoral como mecanismo de influencia. Afirma que existe una fuerte conexión entre el sistema regulatorio capturado «por aquellos que se suponen deben ser regulados» y añade que el riesgo «es particularmente severo en un sistema político […] altamente dependiente de contribuciones de campaña» (2009, p. 20). Castells, que toma en cuenta el caso de Europa Occidental, coincide y sostiene, además, que la financiación es el principio de la corrupción. Constata que es frecuente que las elites económicas y las organizaciones con bolsillos profundos donen fondos no declarados, los «fondos negros», para que los partidos lo gasten con total libertad e incluso los financien, a pesar de que pueda estar prohibido, o que reciban fondos públicos, lo cual crea una relación personal entre el empresario donante y el partido político aceptante (2009, p. 299).

Cabe añadir otra consideración sobre los sistemas políticos que median en esta relación entre economía y política. Mientras mayor sea el número de partidos y menores fondos públicos obtengan, mayor será la dependencia del capital por parte de los partidos (y los candidatos). Si los gastos de campaña suben y el sistema de partidos está más centrado en el candidato, quien opera por su cuenta y crea una maquinaria personal para conseguir donaciones —tendencia que predomina en la actualidad—, mayor será la dependencia.

Ergo, a las elites económicas se le abren más posibilidades de acceso e influencia para ellas y sus operadores e intermediarios. Si el sistema político es propenso a la corrupción, es posible que las influencias indebidas empiecen en las elecciones, siga cuando se deciden los cuadros de gobierno con los políticos elegidos y que continúe luego cuando ocupen cargos en el Ejecutivo y el Legislativo o se realicen cambios en el gabinete o los organismos regulatorios.

Hasta aquí lo general de la financiación. Para adentrarnos en la problemática se debe reconocer que los actores hacen donaciones por distintas razones. Esta distinción es importante analítica y empíricamente (hasta donde es posible obtener información, dado que también con este mecanismo existe opacidad, sobre todo en América Latina) en tanto la donación la pueden hacer individuos y familias ricas o corporaciones. Cada uno de estos actores tienen lógicas diferentes: unas son personales, las otras colectivas; unas son basadas en la convicción, otras en la necesidad o la avaricia.

Cualquier individuo pudiente puede contribuir de modo importante al partido de su preferencia para financiar sus ingentes (y crecientes) gastos de campaña, sea para llegar al Congreso o para ocupar la Presidencia. Lo mismo ocurre en el ámbito regional y local, según cómo cada país se organice en sus tres niveles de gobierno (nacional, regional, local). Los individuos y familias con dinero y propiedades están particularmente motivados a participar porque los pueden perder, mantener o acrecentar. Por lo tanto, apoyan preferentemente a los partidos y candidatos cercanos a sus ideas o intereses. Quienes mejor defienden esos intereses son los partidos conservadores y aquellos que, por conveniencia, terminan siendo pro mercado, globalización económica y defensores de los derechos de propiedad de las elites (Cannon, 2018). Este tipo de financiación electoral puede ser un factor de peso si se trata, por ejemplo, de un multimillonario, porque dota de grandes recursos a los partidos, lo que, ceteris paribus, puede inclinar la balanza a favor del partido o candidato de su preferencia si sabe conseguir votos. Aquí la motivación es principalmente ideológica.

Los demás individuos o grupos sociales actúan de igual manera, pero con la diferencia de que las mayorías están en otra situación: tienen más votos y menos recursos. Las elites, con menos votos y más fondos, pueden «comprar» políticos con preocupante frecuencia. Las masas cuentan más por votar por ellos, y a veces lo hacen por un candidato progresista o radical, o por quienes les hacen promesas de mejora inmediata y no falta el clientelismo, que es una forma perversa pero efectiva de atraer el voto popular.

Cuando se trata de corporaciones (grupos de poder económico o multinacionales3, también poderes fácticos externos que disponen de grandes fondos, jugadores importantes en Latinoamérica, sobre todo en países medianos y pequeños), la lógica de las donaciones no se guía tanto por la ideología, la comunidad de principios con partidos y candidatos, sino por la necesidad de influir.

El gran poder económico se inclina preferentemente por los partidos con mayor posibilidad de victoria, pues de ello dependen las posibilidades de influirlos y hasta de capturarlos. La financiación de campañas de este tipo es pragmática. El objetivo de los grandes financistas, dada la creciente dependencia del capital por parte de los partidos, es establecer una relación cercana, en un alto nivel, con partidos y candidatos, con el fin de que los favorezcan o como «protección» para que no los afecten, en tanto la política es siempre incierta (Casas-Zamora, 2005). Y estas acciones dependen fuertemente de las posibilidades de victoria electoral para controlar el Ejecutivo y tener presencia en el Legislativo. Como el resultado de las elecciones no se conoce hasta el día de la elección y las corporaciones requieren influencia en varios poderes del Estado, pueden «apostar a varios caballos», prefiriendo al posible ganador, aquel que controla el Legislativo y el Ejecutivo.

Pocos jugadores que disputan el manejo del poder tienen esta ventaja, que resulta claramente de la mayor capacidad material/organizativa y disponibilidad rápida de dinero de las corporaciones. Aun si pierden en sus apuestas, como tienen estrategias de influencia de largo plazo, mantienen relaciones con partidos y personajes que tienen presencia en el Legislativo, de modo que el dinero está bien invertido.

Corporaciones

Discutamos ahora en mayor detalle al actor principal: las grandes corporaciones.

Empecemos citando a Barndt, quien, en un raro estudio sobre corporaciones y partidos en América Latina, confirma la gran importancia de los recursos, capacidades organizativas y redes de influencia de las corporaciones como activos en las elecciones:

Las empresas (businesses) tienen acceso a financiación que puede ser usada discrecionalmente —especialmente ante la ausencia de regulación de campañas reguladas (Zovatto, 2011)— y por lo tanto puede proveer fondos de campaña y ayudar a los partidos a mantener presencia ante el público entre elecciones. Las empresas pueden compartir con los partidos oficinas (a nivel central y local) y redes de tecnología informativa. Las redes logísticas y de transporte pueden ser usadas para transportar a los candidatos y hacer campañas clientelísticas en todo el país. Las empresas emplean un abanico de personal especializado en materia legal, financiera y de publicidad que puede ser transferida al partido y brindar equipos talentosos para poder reclutar candidatos y nombrar funcionarios […] Más aún, las empresas controlan recursos que pueden ser usados para apelar efectivamente a los votantes de diversos estratos sociales. Muchas empresas son dueños de activos mediáticos y de marketing que pueden ser usados para fines políticos. Y, en el nombre de la filantropía o la «responsabilidad social corporativa», las empresas pueden distribuir bienes de forma parecida a prácticas clientelistas (2014, p. 7).

Otra posibilidad es la de formar partidos en lugar de financiar a entes electorales de diverso grado de organización que están en búsqueda de fondos. Aquí estamos frente a casos un tanto excepcionales, pero que muestran cómo las corporaciones pueden desarrollar sus propias formas de acción política partidaria si se lo proponen gracias, sobre todo, a la enorme masa de recursos materiales y organizativos de la que disponen.

Barndt sostiene que, a diferencia de los viejos partidos oligárquicos, los de hoy se apoyan en el mayor poder y la transformación interna de ese poder corporativo que hemos discutido líneas arriba:

Hoy en día, los partidos corporativos son más bien creados en función a los activos de las empresas del siglo XXI, empresas que tienen sus propias instituciones financieras, gerencias de marketing, ventas, redes, cadenas logísticas y estudios de abogados. Por medio del redireccionamiento de activos hacia el partido político, las elites económicas han sido capaces, por fin, de reinventar una versión de los partidos conservadores que puede competir efectivamente en la democracia de masas contemporánea (2014, p. 6).

Deben considerarse varias formas directas e indirectas, formales e informales, de apoyo corporativo a partidos o candidatos en campaña para entender las variantes tácticas de los donantes y la manera como juega a financiar las elecciones en el caso que donen a otros.

Si el probable ganador es considerado «enemigo del sector privado», ello puede ser un incentivo para negar donaciones, organizar una campaña en contra, negative politics, o financiarlo. Si no dan señales de acercarse o aceptar donaciones para «crear una deuda», lo que acentúa el riesgo, threat factor, las corporaciones y los gremios empresariales de grandes empresas intervienen con todos sus recursos para oponerse vigorosamente a ellos activando su poder estructural, instrumental y discursivo. Al mismo tiempo, los grandes fondos empresariales, individuales y colectivos se vuelcan a favor de los rivales más cercanos del partido radical.

Las corporaciones son organizaciones avanzadas con múltiples recursos que pueden realizar donaciones fácilmente, no solo en dinero sino en especie (locales, transporte, publicidad), aspecto que generalmente no es regulado.

Estas poderosas organizaciones económicas que reinan en el mercado pueden ofrecer o brindar empleo a familiares de políticos en sus empresas e incluso, en casos menos frecuentes, a los propios congresistas se les puede «poner en la planilla» (nómina), a pesar de que incurren en abierto conflicto de intereses (si los descubren, pero la probabilidad de que ocurra es baja, porque la relación opera con un pacto de silencio). Los estudios de abogados utilizan una forma parecida para asegurar sus niveles de influencia y, a su vez, demostrar su efectividad ante sus clientes corporativos cuando colocan a los jueces en una planilla.

Esta problemática del gran poder económico ha sido estudiada por expertos en captura mediática, también desde una perspectiva crítica, por dos razones:

1 Una gran parte de los gastos electorales se invierte en medios de comunicación de masas y expertos en campañas (Castells, 2009, pp. 290 y ss.; Cárdenas & Robles-Rivera, 2018).

2 Las corporaciones mediáticas pueden subsidiar a los partidos y candidatos dándoles «tarifas diferenciadas», créditos subsidiados, hecho que los convierte de facto en uno de los principales donantes en especie (OEA, 2011, p. 99; Casas-Zamora & Zovatto, 2012, p. 10; Barndt, 2014, p. 6).

De este modo, las corporaciones mediáticas matan dos pájaros de un tiro: tienen utilidades extraordinarias y logran influencia con los partidos y candidatos favorecidos con este subsidio.

Los costos de avisos en televisión, periódicos, revistas y medios no tradicionales representan un gasto muy fuerte: entre un 70% u 80% de los gastos, según algunos autores (Nassmacher, 2009, p. 167; Rivas, 2017, p. 275). No sorprende. Además, se necesitan fondos para pagar comunicadores, estrategas y encuestadores, todos profesionales de la comunicación, la publicidad electoral y la psicología política. Todos cobran tarifas muy altas, sobre todo cuando se contratan expertos internacionales. El lobby también ha dado lugar a un mercado de las influencias, se ha formado un mercado internacional de la consultoría política que es altamente lucrativo.

Como lo señalan varios expertos, las corporaciones mantienen lazos cercanos con el poder mediático (Hallin & Mancini, 2008), otro elemento de crítica a la versión pluralista de la democracia que supone que actúan con objetividad y neutralidad. Este es un poder aparte, que cumple un fuerte rol ideológico (omite temas, resalta otros; genera tótems y tabúes) y es capaz de marcar la agenda nacional. Lo hace exhibiendo un sesgo procorporativo, antiestatista y contrario a los que violan «el orden» y que cuenta con los recursos como para elaborar narrativas sobre la base de esos sesgos, sobre todo en campañas.

El hecho que esté fuertemente concentrado en América Latina, que pocos medios tengan mayores audiencias radiales, televisas y de lectoría, los convierte en un actor todavía más formidable. Se trata de un «poder fáctico» dirigido por elites bien conectadas que forja un «compromiso de clase» (Blofield, 2011). Vía directorios cruzados, financiación y publicidad se forja una cercana relación con las corporaciones financieras y productivas que facilita hacer campañas rápidas en función a sus objetivos políticos electorales (Schiffrin, 2017).

La relación de compromiso entre el poder mediático y las corporaciones permite apoyarse en esta relación para «cargar las tintas» a favor o en contra de partidos y candidatos (Acevedo, 2017; Becerra & Mastrini, 2017). A ello se suma el hecho de que tenemos corporaciones que son dueñas de grandes conglomerados mediáticos (Barndt, 2014) o que pueden comprarlas o financiarlas.

Las corporaciones tienen los recursos y la capacidad para formar partidos, fenómeno que se está haciendo más frecuente en América Latina (Barndt, 2014, pp. 5-6), donde destaca el caso de Bucaram en Ecuador, Martinelli en Panamá, Kuczynski en Perú, Piñera en Chile y Macri en Argentina (Stefanoni, 2018; Castellani, 2018, sobre este último caso). Son gobernantes que ahora forma parte importante del giro conservador del continente.

Esta posibilidad también está abierta al crimen organizado, aunque suele limitarse al plano local para un mejor control de los corredores donde opera, pero no han faltado casos de «dictaduras de facto», como la de Noriega en el Panamá de la década de 1980 y la de Montesinos en el Perú de la década de 1990, en las que se manejaron las riendas del gobierno, en los últimos años de su gestión, desde los servicios de inteligencia.

Dado el compromiso entre elites individuales y corporaciones con los partidos que defienden mejor sus intereses (así lo manifiesten o no en las campañas), no es infrecuente que exista un superávit de fondos, es decir, que, terminada la contienda electoral, sobren fondos (Castells, 2009). Este hecho está regulado en algunos países y si no hay vigilancia efectiva puede derivar en corrupción4.

Como se ve, el despliegue de poder instrumental de las corporaciones en elecciones es tan fuerte como complejo y variado, así como pragmático y supeditado a sus estrategias de influencia cuando se forma un gobierno o, en algunos casos, cuando entran directamente a la política. Podrá ser un derecho que no puede ser conculcado, pero se trata de un derecho que da enormes ventajas, que opera en una zona gris, allí donde se borran las fronteras legales y el respeto a las instituciones, que se puede alejar rápidamente del espíritu ético y la letra del interés general la ley.

Concluimos que el mecanismo de financiación electoral es más importante que el binomio lobby-puerta giratoria, no solo porque se emplean más recursos directa o indirectamente, en dinero o especie, sino porque ocurre en un momento determinante, el inicio de un gobierno o al empezar un nuevo ciclo político, donde, de partida (salvo que no logren contacto con el partido de gobierno) las elites económicas han ganado (o van o pueden ganar fácilmente) espacios de influencia en altas esferas, en varias ramas (Ejecutivo, Legislativo, Judicial) y niveles (nacional, regional, local).

Es a partir de este momento clave de la secuencia de influencias que luego entran en acción más fácilmente los otros instrumentos una vez formado el gobierno. Sus influencias pueden llegar al punto que la(s) corporación(es) sugieren listas de técnicos o funcionarios de empresa y sus intermediarios para ocupar cargos, o que los partidos les conceden un ministerio como retribución a sus generosos aportes. Incidir en el proceso de nombramientos, sobre todo del aparato económico del Estado es clave. Ahí entra en acción la puerta giratoria. Igual sucede con el lobby. A su vez, la puerta giratoria facilita el lobby.

Aunque pueden darse casos en que la gestión de intereses puede activarse después, una vez formado un gobierno (activándose primero el lobby como mecanismo de inicio al proceso de acceso e influencia), en el caso de los donantes se facilita notablemente el acceso y la influencia porque la financiación crea una «deuda» que se cobra tarde o temprano, y tiene la doble ventaja de generar formas de influencia en por lo menos dos poderes, el Ejecutivo o el Legislativo5. Cuando las donaciones son ocultas o indirectas, sirven para horadar «túneles» ocultos que conectan los dos poderes, el privado y el público, y que se combinan con «puentes» oficiales (Oszlak, 2018, p. 19).

Esta visión de instrumentos de captura del Estado desde una perspectiva de tiempo político con énfasis en lo electoral se resume en la figura 1, que sintetiza las investigaciones de uno de los autores sobre la captura del Estado en América Latina desarrolladas en otra publicación (Durand, 2018).

La figura debe ser vista de izquierda a derecha para entender la secuencia. Empieza con las elecciones y sigue con los contactos y las decisiones.

Lo importante de la financiación electoral, en suma, es que inicia la secuencia de influencias con nuevos gobiernos y congresos. De esa manera, se teje una relación, un compromiso que luego condiciona o determina formas de influencia sobre el Estado basadas en otro tipo de instrumentos que pueden ser complementarios o alternativos. Estos instrumentos son la puerta giratoria, importante cuando comienzan los nombramientos, el lobby (al Ejecutivo y al Legislativo), el soborno (a funcionarios públicos mayormente), los favores (a políticos con cargos directivos en el Ejecutivo y el Legislativo).

Figura 1. Donaciones electorales y otros mecanismos de influencia en el ciclo político y de políticas públicasElaboración: Francisco Durand.

Conclusiones

En este capítulo hemos discutido, a partir de diversas fuentes, la problemática de la relación entre dinero y política, es decir, la manera como ingentes recursos materiales en la forma de donaciones de dinero, uso de infraestructura y donaciones en especie se canalizan hacia las campañas electorales para que los partidos políticos puedan financiar sus ingentes gastos.

Esta problemática se puede resumir de la siguiente manera:

 En primer lugar, la financiación de campañas privada es un tema polémico. Si bien es considerada un derecho de todos, incluyendo a minorías selectas que concentran recursos materiales, es una forma de dejar que los partidos políticos funcionen sin mayor intervención de fondos estatales. Sin embargo, siempre queda la pregunta si acaso no es una forma de influencia que da privilegios a los grandes donantes.

 En segundo lugar, la mayoría de los estudios discuten sobre todo la problemática de la falta de regulación o mejoras en el sistema de fiscalización del dinero en la política, pasando inmediatamente a proponer un conjunto de recomendaciones para mejorarlo.

 En tercer lugar, se habla de financiación de campañas en general y, aunque admiten que los grandes donantes privados predominan en la financiación electoral, no existen mayores trabajos sobre ellos. Sin embargo, hay cierta abundancia de estudios sobre delitos electorales por parte del crimen organizado, fenómeno o problema que es particularmente serio en América Latina. Sobre este punto hay consenso.

 En cuarto lugar, en América Latina la desigualdad es un factor estructural que condiciona fuertemente la financiación de campañas en la medida en que existe una extrema concentración de la riqueza que lleva a generar desigualdad de participación política.

 En quinto lugar, aunque existen algunos estudios puntuales que buscan establecer la relación entre financiación privada legal y la obtención de ventajas, favores o beneficios, se constata que, sobre este problema, el central, existe una fuerte brecha de evidencias.

 En sexto lugar, son los grandes donantes, principalmente las grandes corporaciones, los que destacan en la financiación de partidos. Sus donaciones generan una dependencia del capital por parte de los partidos que se acentúa cuando no existe financiación pública directa.

 Finalmente, last but no least, el carácter opaco, a veces corrupto, incluso el dinero ilícito que se filtra a las campañas, lesiona la legitimidad de la democracia y genera un desarraigo, una desazón. Este es uno de los aspectos más controvertidos de la financiación electoral de grandes fuentes privadas.

1 En segundo lugar, según un estudio de 2019. Ver https://mundo.sputniknews.com/america-latina/201909241088768960-estos-son-los-paises-mas-corruptos-de-america-latina/. Fecha de consulta: enero de 2020.

2 Ahora bien, reiteramos que las donaciones son un mecanismo legal, un derecho (al igual que el lobby) y, aunque es discutible considerar a los partidos como «la esencia de la democracia», el planteamiento de fondo es la libertad política. Estas consideraciones nos llevan a tomar en cuenta el punto de vista de los pluralistas. Bajo esta perspectiva, las elites económicas, minorías ricas, operan normal y legítimamente en una democracia abierta. Bajo esta perspectiva se diluye adrede el poder económico. Se trata de un tema de ciudadanía, no de concentración de riqueza. A veces este énfasis parte de la idea de que operan en una economía competitiva, de modo que el dinero se diluye en la competencia electoral y se deja de poner énfasis en los grandes donantes (Dahl, 1971). Sin embargo, desde un punto de vista realista y crítico, el énfasis debe ser el contrario: enfocarse en los grandes donantes y en los grandes medios de comunicación de masas debido al rol crítico que cumplen. Dado el peso de la realidad de las elecciones y los problemas de la democracia, han surgido visiones alternativas que se centran en las nuevas oligarquías como elementos dominantes (Cameron, 2018; Foweraker 2018). Estas oligarquías, o corporatocracias, como las llama Sachs (2011) en referencia a los EUA, son el elemento dominante de las democracias.

3 También los llamados «poderes fácticos externos», que disponen de grandes fondos, pueden realizar fuertes donaciones utilizando intermediarios. Estos jugadores son importantes en América Latina, sobre todo en países medianos y pequeños, por ejemplo, gobiernos extranjeros pro multinacionales que esperan invertir en el país y presionan para lograr incentivos.

4 Esta afirmación queda demostrada con el escándalo Lava Jato al revelarse cómo unas constructoras brasileñas, en una decena de países latinoamericanos, organizaban entregas de dinero no declaradas, muchas veces en efectivo, para generar una «deuda» que luego se cobraba con contratos favorables, adendas a los contratos y arbitrajes amañados.

5 El grupo Odebrecht, tanto en Brasil como en otros países, financiaba partidos y candidatos de modo regular. De acuerdo a Marcelo Odebrecht, en su primera declaración ante la fiscalía, cuando decidió confesar sus delitos, la financiación era como «crear una deuda», es decir, que después la cobraba (Cabral & Oliveira, 2017; Durand, 2018).

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