Desafíos para

la seguridad y la defensa

en el continente Americano

2020-2030

Desafíos para la seguridad y la defensa en el continente americano 2020-2030

John Griffiths Spielman y Juan Pablo Toro (eds.)

AthenaLab

Av. El Golf 40, Piso 12, Las Condes

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Inscripción registro de propiedad intelectual: Nº xxxxxx

© AthenaLab

ISBN epub: 978-956-9058-42-4

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Santiago de Chile, diciembre de 2020

Desafíos para

la seguridad y la defensa

en el continente Americano

2020-2030

John Griffiths Spielman

Juan Pablo Toro

Editores

Índice

Prefacio

James Stavridis

Introducción: Desafíos para la seguridad y defensa en la década 2020-2030

John Griffiths & Juan Pablo Toro

AMÉRICA DEL NORTE

Las fuerzas armadas canadienses en un mundo cambiante al 2030

Athanasios Hristoulas

La agenda de defensa de Estados Unidos para la próxima década: El papel de la fuerza militar

Craig A. Deare

El reto de la agenda de defensa de México: La ausencia de un enfoque integral de seguridad nacional

Agustín Maciel-Padilla

AMÉRICA CENTRAL

Fuerzas armadas de Centroamérica: nuevas amenazas a la soberanía

Mario A. Duarte García

AMÉRICA DEL SUR

Escenario de defensa de Argentina 2030. Prioridad: el Atlántico Sur

Rosendo Fraga

Situación de la Seguridad y Defensa de Brasil para la década de 2020-2030

Thiago Rodrigues & Mariana Kalil

Visión de la defensa nacional de Chile al 2030

John Griffiths Spielman

Reflexiones sobre la modernización y el futuro de las Fuerzas Armadas de Colombia: visión 2030

Juan Carlos Pinzón Bueno

La agenda de defensa de Perú para la próxima década: El papel de la fuerza militar

José H. Robles Montoya

¿Cuál es el rol de las Fuerzas Armadas en Venezuela?

Joseph M. Humire & José Gustavo Arocha

EPÍLOGO

Retos de las Fuerzas Armadas de Latinoamérica para responder a la pandemia del covid-19

Evan Ellis

Autores de la presente obra

Agradecimientos

Prefacio

James Stavridis

A lo largo de mi carrera en la Armada de Estados Unidos, una de las posiciones más interesantes que me tocó ejercer fue la de jefe del Comando Sur, que se encarga de todas las operaciones militares en Centroamérica, el Caribe y Sudamérica. Gracias a ella pude conocer gran parte de un continente bendecido por una extraordinaria riqueza de recursos naturales, así como por paisajes sorprendentes y personas que representan diversas culturas al mismo tiempo.

Se trata de una región, además, donde la guerra entre Estados parece altamente improbable. Pero ese entorno regional, en apariencia pacífico, no nos puede llevar a engaño. Son muchos los desafíos que enfrenta nuestro hemisferio en materia de seguridad; la mayoría compartidos, dado nuestros fuertes vínculos históricos, geográficos, políticos, económicos y demográficos. En esta casa común llamada América, cada día somos más dependientes los unos de los otros.

La década 2020-2030 que comienza, sin duda, quedará marcada por el sello de una pandemia que lamentablemente ha dejado miles de muertes y que también agudizará la pobreza y la desigualdad, que son factores estructurales detrás de problemas como el narcotráfico, la violencia de las pandillas y las olas migratorias que cruzan todo el continente. A ello se suman enormes desafíos, como el cambio climático y la presencia de actores extrarregionales con agendas disruptivas.

¿Cuál será el rol que tendrán las fuerzas armadas de la región en este escenario? Esa es justamente la reflexión que este libro del centro de estudios AthenaLab busca oportunamente recoger, invitando a expertos de distintos países en este propósito. Mis más de tres décadas en el mundo militar me enseñaron que si las fuerzas armadas quieren ser exitosas en entornos complejos —como los actuales— deben ser flexibles, abiertas y siempre estar pensando un paso más adelante.

También mi experiencia en el Comando Sur, entre 2006-2009, me permitió conocer directamente a los Ejércitos, Armadas y Fuerzas Aéreas de muchos de sus países, ya que juntos realizamos entrenamientos y ejercicios, operaciones antinarcóticos, respondimos a crisis humanitarias y llevamos adelante misiones médicas. Es evidente que las capacidades, tamaños, equipos y tradiciones no son las mismas.

Sin embargo, tenemos amenazas comunes que nos están impidiendo desarrollar todo el potencial de nuestras sociedades. Vivimos en una era peligrosa, guiada por un avance tecnológico sin precedentes, donde la globalización permite potenciar a actores radicales que intentan presionar a las democracias a través de tácticas criminales y terroristas. En este sentido, cada nación se vuelve más importante para enfrentar los desafíos que depara la nueva década.

Por eso, considero muy importante que se conozca cómo los distintos países avizoran el rol de sus fuerzas armadas en los próximos años. Cómo resolverán tareas que incluyen, en algunos casos, cooperar con aliados ante amenazas transnacionales; proteger recursos naturales en mares y selvas; ayudar a los ciudadanos en caso de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y colaborar con las policías en el marco de procesos interagenciales.

Espero que estos artículos que se han escrito sobre Argentina, Brasil, Canadá, Colombia, Chile, Centroamérica, Estados Unidos, México, Perú y Venezuela sirvan para entendernos mejor y tender puentes entre nuestras Fuerzas Armadas, que son vitales para cuidar esta casa común de las Américas, donde compartimos intereses, valores y metas. Si las amenazas a nuestra seguridad, prosperidad y estabilidad evolucionan, también tenemos que hacerlo nosotros, como una familia unida por un destino compartido.

Y por sobre todo, debemos navegar juntos, en una sociedad, en América.

Introducción: Desafíos para la seguridad y defensa en la década 2020-2030

John Griffiths

Juan Pablo Toro

El inicio de la década 2020-2030 quedará marcado de forma indeleble por los efectos de la pandemia de covid-19, que ha causado cientos de miles de muertos y ha generado una severa crisis económica en el mundo. La crisis sanitaria incluso tiene hoy al continente americano convertido en su epicentro. Para enfrentar la emergencia, muchos países han tenido que desplegar sus fuerzas armadas en distintas tareas, que incluyen ayudar a controlar cuarentenas, proteger fronteras, distribuir insumos médicos, trasladar pacientes críticos y prestar sus capacidades hospitalarias a los servicios nacionales de salud.

Si bien las pandemias no son un fenómeno nuevo, y varios ejércitos de la región se han movilizado en el pasado reciente para ayudar a frenar la propagación del cólera o del virus del Zika —como ha ocurrido también con los desastres naturales—, la necesidad de hacer frente a este nuevo coronavirus ha puesto en evidencia que hoy se impone un espectro amplio del uso de las fuerzas militares en ámbitos que no tienen que ver con lo bélico.

En particular en América Latina, donde la consolidación estatal es muy dispar, las poblaciones se dan cuentan de que no tienen otras instituciones mejor organizadas y preparadas para desplegarse rápidamente por el territorio y por eso recurren a ellas. Así es como los militares van sumando y sumando misiones de naturaleza social, que las alejan progresivamente de su propósito original de ganar la guerra y garantizar la paz. Ya en varios países están cumpliendo un rol policial sostenido frente a complejas realidades de tipo criminal. ¿Pero si hoy hacen de todo, podrán cumplir bien con sus numerosas misiones? ¿Qué nuevos escenarios demandarán la participación de los militares en esta década que comienza? ¿Con qué equipos o entrenamiento deberán contar?

Estimamos en AthenaLab que para reflexionar sobre estas interrogantes era propicia la Cumbre de Ministros de Defensa de las Américas que se celebró en Chile este 2020. El propósito original de este libro es justamente aportar con miradas y experiencias de destacados expertos de Argentina, Brasil, Canadá, Centroamérica, Chile, Colombia, Estados Unidos, México, Perú y Venezuela para ir generando respuestas. Evidentemente, no todos estarán de acuerdo con lo que acá se plantea, y algunos se preguntarán por qué faltan algunos países en el listado. Solo vamos a precisar que apostamos por los argumentos en el marco de un debate libre e incluimos a países que tienen fuerzas armadas considerables y con tradiciones propias.

Al revisar los artículos en su conjunto, notamos que sí existen problemáticas compartidas y recurrentes, como la necesidad de vigilar mejor enormes espacios y fronteras; la realidad de que los recursos económicos para las fuerzas armadas se volverán más escasos, pese a su utilidad social manifiesta, y que a los militares se les exigirá cumplir con una vasta lista de tareas y en los campos más variados.

Por otra parte, extraña que no se mencione con más énfasis la dificultad que enfrentarán las fuerzas militares para reclutar y retener talento, así como el rol que jugarán frente a los efectos del cambio climático y el impacto de la rivalidad Estados Unidos-China.

En un plano particular, resulta interesante revisar el dilema de Canadá ante la acelerada competencia estratégica en el Ártico; cómo Estados Unidos busca mantener capacidades de combate para ganar guerras del siglo XXI en el mundo y alentar los procesos de cooperación interagencial de sus fuerzas en América Latina, o la necesidad de que las Fuerzas Armadas mexicanas vuelvan a enfocarse en tareas de seguridad nacional y no de seguridad pública.

La crisis venezolana aparece con notoriedad en Sudamérica, inquietando a los vecinos que ya sufren directamente los efectos del deterioro del entorno de seguridad. Es lógico que de Brasil surjan reflexiones respecto del rol que jugarán las fuerzas armadas en asuntos regionales y sobre las tareas que impone la vigilancia de los inmensos espacios terrestres y marítimos de ese país. Para Colombia es clara la realidad de que hay que seguir haciendo frente a actores armados criminales, algunos ligados o subordinados al régimen chavista, mientras que las fuerzas militares buscan potenciar su inserción internacional.

En el caso de Venezuela, la politización y criminalización de vastos sectores de las fuerzas armadas permiten inferir que cuando se produzca algún día una transición a la democracia, una tarea de las autoridades será reconstituirlas en su totalidad.

Tanto Argentina como Chile transparentan sus prioridades australes. Pero mientras se intuye que el primer país orientaría sus fuerzas armadas hacia esa zona, el segundo también tiene que hacerse cargo de sus compromisos de seguridad en el Pacífico, que son cada vez más profundos, y llevar a cabo procesos de integración militar e interagenciales. En cuanto a Perú, se nota el marcado énfasis que se le otorga al sector castrense como factor de desarrollo y estabilidad institucional.

A pesar de la variada realidad hemisférica expuesta, fruto de las diversas asimetrías estatales en los procesos de institucionalidad, más las realidades geopolíticas y geoestratégicas particulares, sí es posible identificar áreas donde puede implementarse la cooperación en el ámbito de la defensa. Entre otros, sobresalen el empleo de las fuerzas armadas ante catástrofes o desastres naturales; emergencias sanitarias; defensa de recursos naturales comunes; mejor control de los espacios terrestres, marítimos y aéreos a través de una soberanía más efectiva, y despliegues en operaciones de paz para generar mayor estabilidad internacional y regional.

Volviendo a la pandemia, que marca el inicio de la década, es evidente que ya nos deja como lección compartida la necesidad de mejorar la preparación de las tropas para enfrentar una emergencia de este tipo y otras que están por venir; sobre todo, desarrollando enfoques preventivos en el marco de esquemas de seguridad amplios y combinados, que involucren cada vez más a los actores públicos y privados.

Esperamos que los textos que se entregan a continuación sean útiles a quienes los lean y estimulen la discusión. No solo de los ministros de Defensa y los militares, sino de los civiles que se dediquen o interesen por estos temas. Agradecemos a quienes quisieron participar en el proyecto y les expresamos nuestra disposición a seguir colaborando por un continente seguro, donde las fuerzas armadas profesionales sean un factor de paz, de contribución a la democracia y de orgullo para la ciudadanía.

AMÉRICA DEL NORTE

Las fuerzas armadas canadienses en un mundo cambiante al 2030

Athanasios Hristoulas

Las Fuerzas Armadas Canadienses (FAC) se encuentran en una encrucijada. Mal financiadas, mal equipadas, cansadas de la guerra, las FAC están en un proceso de revaluación de misiones, roles, e incluso del propósito fundamental de su existencia. Las Fuerzas Armadas siempre se han quejado de tener que hacer mucho con poco presupuesto. Pero lo que resulta diferente hoy es que la situación geopolítica se está imponiendo sobre los debates presupuestarios. Una Rusia renaciente y más beligerante ha complicado el papel de las FAC en Europa y en el Ártico.

Por consiguiente, los tomadores de decisiones canadienses deben equilibrar la capacidad de combate de las FAC con las misiones de mantenimiento de paz y de apoyo en desastres humanitarios. Además, las FAC desesperadamente necesitan realizar inversiones de capital significativas; la más importante de ellas es para avanzar en la adquisición de un nuevo interceptor que reemplace al viejo F-18. Este artículo trata sobre todo lo que esto significa para que las FAC puedan seguir adelante.

Sin embargo, antes de subrayar lo que se espera de las Fuerzas Armadas Canadienses en términos de política y de capacidad, este capítulo examina la evolución e historia de las Fuerzas Armadas y de cómo estas han impactado en su capacidad de defender la seguridad nacional canadiense.

El artículo también explica los cambios geopolíticos recientes que están impactando en la política militar. Con la naturaleza cambiante de las amenazas y con el presupuesto limitado, las Fuerzas Armadas pareciera que se están transformando en dos unidades separadas. Una de ellas (la más pequeña de las dos) está enfocada en la capacidad de despliegue rápido para el combate, y la otra, orientada al mantenimiento de la paz y a la atención de los desastres humanitarios.

Las Fuerzas Armadas Canadienses y su seguridad nacional

Canadá cuenta con un pequeño Ejército profesional especializado en misiones de combate conjuntas (con aliados) en el extranjero y ayuda en casos de desastres. Durante la Guerra Fría, el mantenimiento de la paz se consideró una prioridad en la política de defensa y seguridad canadiense. Sin embargo, los recortes presupuestarios y el cambio del tipo de misión —especialmente desde el 11 de septiembre de 2001 y la guerra en Afganistán— han llevado a Canadá a frenar este tipo de tareas. El fallido despliegue de mantenimiento de paz canadiense en Somalia (que se discutirá más adelante) también contribuyó a la reducción dramática en el número de tales misiones.

Todos los países priorizan la defensa de la soberanía en sus doctrinas militares y Canadá no es la excepción. No obstante, la forma en que el país opera la defensa de su soberanía es única. La naturaleza singular de la política exterior y defensa canadiense es el resultado de un vínculo con el Imperio británico. La historia moderna de las Fuerzas Armadas de Canadá está vinculada con su participación en la Primera Guerra Mundial, ya que se vio obligada a hacerlo dada su naturaleza servil con Gran Bretaña en el momento en que estalló la Primera Guerra Mundial en 19141.

Por otra parte, el gobierno canadiense tenía la libertad de determinar el grado de participación del país en la guerra. La milicia canadiense no fue movilizada y en su lugar se formó una fuerza expedicionaria canadiense independiente. Los puntos culminantes del logro militar canadiense durante la Primera Guerra Mundial se produjeron durante las batallas de Somme, Vimy y Passchendaele, lo que más tarde se conocería como los “Cien días de Canadá”2.

Para una nación de entonces ocho millones de personas, el esfuerzo de guerra fue considerado ampliamente notable3. Un total de 619.636 hombres y mujeres sirvieron en las fuerzas canadienses en la Primera Guerra Mundial, y de estos, 59.544 murieron y otros 154.361 resultaron heridos4. De hecho, fue el cuerpo canadiense el que finalmente logró atravesar el frente alemán en 1918 conduciendo al colapso al Ejército alemán y, posteriormente, al armisticio. Los sacrificios canadienses se conmemoraron en ocho monumentos, localizados en Francia y Bélgica. Dos de los ocho son únicos en diseño: el gigantesco Memorial de Vimy y el distintivo Soldado Melancólico en el Memorial de Saint Julien. El Memorial de Vimy es especialmente único, porque toda el área que rodea el cenotafio fue regalada por Francia a Canadá. Ahora se considera territorio canadiense y es administrado por Parks Canada.

Además, la torre central en el edificio del Parlamento de Canadá fue construida para conmemorar su participación en la Primera Guerra Mundial. Por lo tanto, no hace falta mencionar que la guerra fue fundamental para crear la identidad y fomentar el nacionalismo canadiense.

Más allá de alcanzar una gran experiencia en combate, las Fuerzas Armadas canadienses comenzaron desde entonces a desarrollar su interoperabilidad —una característica de defensa significativa que se mantiene hasta nuestros días—. Durante la guerra, el Ejército de Canadá estaba bajo el mando británico. Trabajar codo a codo con otras naciones se hizo realidad, lo que también sirvió a los intereses canadienses. Además, como es un país que tiene un enorme gasto territorial con una población mínima, requiere la asistencia militar de otros países. La contribución de Canadá en la Primera Guerra Mundial tuvo mucho que ver con el rey y el imperio, pero también porque implicaba la suposición de que si Canadá luchaba por Gran Bretaña, Gran Bretaña lucharía por nosotros. Trabajar en estrecha colaboración con otros países —incluso en misiones de combate— se convirtió en la característica definitoria de las Fuerzas Armadas de Canadá.

La Primera Guerra Mundial también fue catalizadora para la creación de la Fuerza Aérea Canadiense como una rama del Ejército y también ayudó a expandir la Armada canadiense que se había creado en 1910. Después de la guerra, Canadá insistió en un mayor grado de independencia de Estados Unidos y en 1931, el Estatuto de Westminster —aprobado por el Parlamento británico— otorgó total independencia en los asuntos internos y externos a Canadá5.

Canadá le declaró la guerra a la Alemania nazi el 10 de septiembre de 1939, una semana después que los británicos y los franceses. Inicialmente, la contribución de Canadá a la guerra estaba centrada en la Batalla del Atlántico, donde la Armada canadiense cumplió con el deber de escoltar a los buques de suministro británicos procedentes de Canadá y Estados Unidos. Canadá realmente no vio combate terrestre hasta la invasión de Sicilia, en julio de 1943. La 1.a División de Infantería canadiense y sus tanques de la 1.a Brigada Blindada Independiente tomaron parte en los desembarcos y la posterior invasión de Italia en septiembre. Las fuerzas canadienses eventualmente acabaron bajo el cuartel general de su propio cuerpo a principios de 1944, que era parte del 8.o Ejército del general Bernard Montgomery.

Sin embargo, el momento de mayor orgullo del Ejército canadiense durante la Segunda Guerra Mundial vendría cuando se asignó una de las cinco playas de desembarco de Normandía a la 3.a División Canadiense. Al final del día, los canadienses habían hecho las penetraciones en tierra más profundas que cualquiera de las cinco fuerzas de invasión marítima, pero fueron detenidas por el Ejército blindado de Alemania6. Canadá pasó a desempeñar un papel importante en los combates posteriores en Normandía, con la 2.a División de Infantería canadiense en tierra para julio y la 4.a División Blindada canadiense en agosto7. Se activaron tanto el Cuartel General del II Cuerpo (II Cuerpo Canadiense) como un Cuartel General del Ejército, que sería el primero en la historia militar canadiense. El ahora Primer Ejército canadiense luchó en dos grandes campañas más, en Renania, un camino para posteriormente cruzar el río Rin a principios de 1945.

Una vez más, Canadá reforzó los conceptos duales de defensa común e interoperabilidad. En este sentido, la creación de la primera fuerza de servicio especial —también conocida como la Brigada Devils— enseñó a los canadienses y estadounidenses a cómo luchar juntos. La Brigada Devils era una unidad de élite de las fuerzas especiales estadounidense-canadienses que peleó la mayor parte de sus combates en la campaña italiana durante 1943. Los canadienses y los estadounidenses tuvieron que luchar literalmente lado a lado. Al principio, ni los estadounidenses ni los canadienses se tenían confianza entre sí, pero las fuerzas operativas especiales modernas estadounidenses y canadienses rastrean su linaje hasta esta unidad de nivel de brigada de lucha conjunta. De hecho, la relación bilateral se había consolidado con la firma del Acuerdo de Ogdensburg, en agosto de 1940, mucho antes de que Estados Unidos entrara en la Segunda Guerra Mundial8. El acuerdo estableció un plan permanente para la defensa mutua en América del Norte y en el extranjero, así como el establecimiento de la Junta de Defensa Permanente (The Permanent Joint Board of Defense). Sin precedentes para ese momento, el acuerdo recopilaba una relación militar permanente entre Canadá y Estados Unidos, independientemente de si hubo o no hostilidades militares en los dos países. La Junta de Defensa sirve hoy como el órgano más importante en la defensa militar continental. Esta está compuesta por personal militar y civil, tanto canadiense como estadounidense. Su propósito consiste en proporcionar consultas a nivel político sobre asuntos de defensa bilateral y se reúne semestralmente, alternando entre ambos países.9

La Guerra Fría comenzó poco después del final de la Segunda Guerra Mundial, donde Canadá se insertó claramente en el sistema de alianzas occidentales, al convertirse en miembro de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y en el Comando de Defensa Aeroespacial de América del Norte (NORAD, por sus siglas en inglés). La defensa común y la interoperabilidad se habían convertido en piezas centrales de la política de seguridad canadiense10. Con Gran Bretaña significativamente debilitada, tanto por la Primera Guerra Mundial como por la Segunda Guerra Mundial, Canadá buscó a Estados Unidos como socio para la defensa de la soberanía canadiense11. Mirar hacia el sur no era solo una respuesta al debilitamiento del Reino Unido, sino también un reconocimiento de que el país enfrentaba una amenaza geopolítica significativa sobre el Ártico y que solo Estados Unidos estaba en condiciones de ayudar en la defensa del país.

Unirse a la OTAN era una prioridad para Canadá; incluso algunos países europeos argumentaron que, en el mejor de los casos, la contribución de Canadá a la alianza sería mínima y, por lo tanto, probablemente irrelevante. Sin embargo, con la ayuda de la insistencia de Estados Unidos, Canadá fue invitado a participar en la alianza. La motivación de Canadá fue doble. En primer lugar, Canadá quería demostrarle a la opinión pública, pero también a las naciones europeas, que el país tenía un interés en la defensa de Europa Occidental. Canadá creía que, al hacer esto, podría ampliar sus relaciones económicas12. Al final de la Segunda Guerra Mundial, casi todo el comercio de Canadá era con Estados Unidos. La OTAN debía ayudar a Canadá a mantener una presencia en Europa, y esto a su vez podría resultar en un beneficio económico. En segundo lugar, de acuerdo con la idea de una defensa común, los responsables de la toma de decisiones canadienses creían que, si Canadá ayudaba a defender a Europa Occidental, entonces Europa Occidental acudiría en ayuda de Canadá si fuera necesario13.

En su mejor momento, Canadá mantuvo una brigada de infantería mecanizada en Alemania Occidental a partir de la década de 1950, así como la Primera División Aérea, que constaba de 12 escuadrones de combate, cada uno con aproximadamente 12 interceptores de ataque totalmente modernizados; algunos contaban con capacidad de ataque nuclear. Sin embargo, en 1993, Canadá había retirado casi todos sus activos militares de Europa a medida que los recortes presupuestarios comenzaron a afectar las Fuerzas Armadas Canadienses. De hecho, ese año las capacidades militares de Canadá sufrieron enormemente por las restricciones fiscales. Se cancelaron los proyectos de modernización y se redujo el número de personal activo. El compromiso de Canadá con el mantenimiento de la paz, que había sido un sello distintivo de la política de defensa y seguridad canadiense, se redujo drásticamente. El prestigio de Canadá, como pacificador y combatiente, sufrió significativamente en la década de 1990 y se la conoce como la “década oscura”14. La década de 1990 fue particularmente difícil para las Fuerzas Armadas de Canadá debido al fracaso en dos despliegues. El primero ocurrió en 1993, en Somalia, donde se descubrió que varios paracaidistas canadienses habían torturado y posteriormente asesinado a un joven somalí bajo su custodia. Los investigadores determinaron que el entrenamiento y la mentalidad de la unidad contribuyeron al comportamiento del personal directamente involucrado. No solamente los soldados estaban directamente involucrados, sino que fueron encontrados culpables de delitos graves, y por otro lado, el oficial al mando también fue acusado de mala conducta, lo que llevó al regimiento a ser desmantelado permanentemente. Finalmente, el jefe de Gabinete y el ministro de Defensa renunciaron. A este episodio se le conoce como “La vergüenza de Canadá” y es, sin duda, el momento más oscuro de la historia militar canadiense.

El segundo despliegue que evidenció una falta de preparación se produjo con la contribución de Canadá a la guerra en Kosovo y Serbia, en 1999. La Fuerza Aérea desplegó un escuadrón de F-18 para la misión, el cual estuvo involucrado en varias campañas de ataque terrestre durante la guerra. Sin embargo, el problema con los F-18 de Canadá era que no tenían la aviónica adecuada para las misiones nocturnas. Por lo tanto, los F-18 de Canadá fueron relegados a misiones diarias con condiciones de vuelo casi perfectas. La misión en Kosovo demostró de forma muy clara y públicamente cómo una década de negligencia había impactado dramáticamente las capacidades de lucha de guerra de Canadá.

Canadá recuperó su reputación de tener un Ejército moderno y capaz con la guerra de Afganistán (2001-2013). Canadá envió de manera secreta a su primer grupo de soldados en octubre de 2001 desde la Joint Task Force 2, las fuerzas especiales de Canadá, mejor conocidas por su acrónimo JTF-2. El público canadiense no fue informado del despliegue. Los primeros contingentes regulares de tropas canadienses llegaron a Afganistán en enero-febrero de 2002. En agosto de 2003, las fuerzas canadienses se mudaron a la ciudad norteña de Kabul, donde se convirtió en la nación dominante de la recién formada Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad. Y en febrero de 2005, el ministro de Defensa canadiense anunció que Canadá duplicaría el número de tropas en Afganistán para el próximo verano, de 600 tropas en Kabul a 1.20015.

En la primavera boreal de 2005, los oficiales anunciaron que las fuerzas canadienses regresarían a la volátil provincia de Kandahar a medida que las fuerzas estadounidenses entregaran el comando a los canadienses en la región16. Justo un año después, Canadá tenía un papel importante en la región sur de Afganistán, con el Cuerpo Especial de Afganistán, que formaba un grupo de 2.300 soldados con base en Kandahar. Canadá también comandó la Brigada Multinacional para el Comando Sur, una fuerza militar principal en la región. En mayo de 2006, el gobierno canadiense extendió sus compromisos militares en Afganistán por dos años, reemplazando los planes originales de retirar soldados. En febrero de ese año, el control del Comando Regional Sur fue transferido desde el teniente general de Estados Unidos, general Karl Eikenberry, al general de brigada canadiense David Fraser, en una ceremonia en el aeródromo de Kandahar. En septiembre de 2006, el gobierno canadiense envió un escuadrón de tanques Leopard C2 y entre 200 y 500 soldados adicionales a Afganistán.

El gobierno del entonces primer ministro Stephen Harper extendió la misión militar nuevamente de febrero de 2009 hasta 2011. La extensión de otros casi tres años se centró en la reconstrucción y el entrenamiento de las tropas afganas, y estableció una fecha de retirada.

En diciembre de 2009, el presidente de Estados Unidos, Barack Obama, anunció que enviaría otras 30.000 tropas a Afganistán17, lo que representó un aumento importante. Las tropas canadienses permanecieron principalmente activas en los distritos de Panjwaii y Kandahar, donde estaban ubicadas a fines de 2009. Canadá retiró la mayor parte de sus tropas de Afganistán en 2011, incluyendo al Grupo de Batalla de Infantería a fines de julio y a todo el personal y equipo de Kandahar a fines de diciembre de 2011.

La misión de Canadá no terminó completamente allí. Después del final de las operaciones de combate, las fuerzas canadienses (cerca de 950 del personal especializado recién enviado) fueron reubicadas en la Misión de Entrenamiento de la OTAN-Afganistán para continuar el entrenamiento del Ejército Nacional Afgano y la Policía Nacional Afgana. A finales de 2013, Canadá comenzó a retirar a sus últimos soldados de la misión de entrenamiento. En octubre, la fuerza se redujo a 650 de más de 800 personas y estaba previsto que la retirada de Afganistán se completara en marzo de 2014. El 12 de marzo, el gobierno anunció que el despliegue de Canadá en Afganistán finalmente había terminado. Fue la guerra más larga de Canadá, con una duración de más de 12 años.

Entre el 2001 y el 2014, 159 soldados canadienses murieron durante una misión en Afganistán18. De estos, 123 debido a circunstancias hostiles; 95, por dispositivos explosivos improvisados (IED) o minas terrestres; 21, por granadas propulsadas por cohetes, armas pequeñas o fuego de mortero; 11, debido a ataques suicidas con bombas, y finalmente, uno murió al caer de una posición elevada en un acantilado durante una operación de combate que involucró un tiroteo. Otros 22 soldados fallecieron en accidentes u otras circunstancias no relacionadas con el combate, incluidos siete debido a “fuego amistoso”. Canadá sufrió el tercer número más alto de muertes de cualquier nación entre los participantes militares extranjeros y una de las bajas más altas per cápita de los miembros de la coalición desde el comienzo de la guerra19.

Más de 2.000 soldados resultaron heridos durante la guerra entre abril de 2002 y diciembre de 2011. De ellos, 635 soldados fueron heridos en acción, mientras que 1.412 resultaron heridos en una patrulla o en una situación de no combate. Lo que es particularmente notable sobre la misión de Canadá en Afganistán es que los tomadores de decisión insistieron en que su personal sirviera en una de las áreas más peligrosas de Afganistán: Kandahar. Este fue el resultado del deseo del gobierno de demostrar a la opinión pública y a los aliados por igual que, a pesar de ser una fuerza pequeña, el Ejército de Canadá está abastecido con el equipo más moderno y capaz, y sus soldados están entre los mejores entrenados en el mundo.

La opinión pública tuvo opiniones mixtas sobre la guerra durante los primeros años. Sin embargo, a medida que las bajas comenzaron a aumentar después de 2005, se produjo un efecto de recuperación. El orgullo en las Fuerzas Armadas aumentó dramáticamente. De hecho, el coronel Jamie Cade (hoy retirado), quien fuera el subcomandante de las fuerzas canadienses en Afganistán (2005-2006), argumentó en una entrevista realizada por el autor que la misión fue un éxito rotundo para Canadá y sus Fuerzas Armadas, principalmente porque demostró que el país se había recuperado de los recortes presupuestarios de la década de 1990, pero también porque demostró a sus ciudadanos y al mundo que Canadá podía hacer mucho más que solo mantener la paz.

Otra misión que vale la pena mencionar es la intervención militar en Libia, en 2011, por parte de las naciones de la OTAN. Canadá no solo contribuyó con activos aéreos y navales a la misión, sino que el oficial al mando de todas las fuerzas de la OTAN fue un teniente general canadiense.

Estructura

Un libro blanco de defensa de marzo de 1964 trazó una importante reestructuración de los tres servicios armados separados, describiendo una reorganización que incluiría la integración de operaciones, apoyo logístico, personal y administración de las ramas separadas bajo un sistema de comando funcional. La unificación lograría ahorros de costos y proporcionaría una mejora en comando, control e integración de las fuerzas militares. Sin embargo, el ministro de Defensa fue acusado de no preocuparse por las tradiciones detrás de cada servicio, especialmente por las antiguas identidades de la Armada, el Ejército y la Fuerza Aérea. En lugar de la lealtad a cada servicio —que como lo expresó el historiador militar Jack Granatstein, era “vital para los marinos, soldados y aviadores y mujeres” que “arriesgan sus vidas para servir”— el ministro quería lealtad a las nuevas “Fuerzas Armadas Canadienses”20.

Como parte de la unificación, la Marina Real Canadiense, el Ejército Canadiense y la Real Fuerza Aérea Canadiense se fusionaron y perdieron su condición de entidades legales separadas. La mayoría de los comandos de los servicios anteriores se eliminaron y se crearon nuevos comandos unificados. El personal y el equipo del Ejército se colocaron bajo una entidad conocida como Comando Móvil (más tarde renombrado Comando de la Fuerza Terrestre). El personal de la Marina y los buques fueron puestos bajo el Comando Marítimo. El personal y los aviones de la antigua Real Fuerza Aérea Canadiense se dividieron entre Comando Móvil, Comando Marítimo, Comando de Defensa Aérea, Comando de Transporte Aéreo y Comando de Entrenamiento.

Sin embargo, en agosto de 2011, los tres comandos de combate de las Fuerzas Armadas Canadienses fueron renombrados para reflejar los nombres históricos de los servicios armados originales. El comando aéreo fue cambiado a la Real Fuerza Aérea Canadiense; el Comando Marítimo fue cambiado a la Marina Real Canadiense, y el Comando de la Fuerza Terrestre fue cambiado al Ejército Canadiense. El gobierno realizó los cambios para alinear a Canadá con otros países clave de la Commonwealth cuyos ejércitos usan la designación real. El cambio también fue consistente con los intentos del gobierno de Stephen Harper de modificar la imagen de las Fuerzas Armadas de Canadá como una fuerza de combate moderna y bien entrenada en lugar de simplemente las fuerzas de paz del mundo.

La estructura de comando unificada de las Fuerzas Armadas de Canadá no fue alterada por este cambio. A diferencia de la situación anterior a 1968, donde los servicios existían como entidades jurídicas separadas, la Marina Real Canadiense, el Ejército Canadiense y la Fuerza Aérea Real Canadiense actuales no tienen un estatus legal separado y, según los términos de las enmiendas hechas a la Ley de Defensa Nacional en 2014, existen como comandos dentro de las Fuerzas Armadas Canadienses unificadas. Además, el jefe de Estado Mayor Conjunto, un oficial de tres estrellas de cualquiera de los servicios, se mantuvo junto con tres subjefes que comandaban las ramas individuales, respectivamente.

Hoy las Fuerzas Armadas están financiadas por, aproximadamente, C$ 20,1 mil millones anuales (USD$ 15,5 mil millones), pero esta cifra también incluye fondos para asuntos de veteranos y otras agencias relacionadas21. Las Fuerzas Armadas de Canadá están actualmente posicionadas en el puesto 74 en comparación con otras del mundo por su número total de personal y en el puesto 50 en términos de personal activo, con una fuerza de, aproximadamente, 68.000, más 27.000 reservistas primarios (es decir, listos para desplegar si es necesario), llevando la fuerza total a, aproximadamente, 95.000 efectivos22.

El Ejército canadiense está encabezado por el comandante del Ejército Canadiense y administrado a través de cuatro divisiones: la 2.a División canadiense, la 3.a División canadiense, la 4.a División canadiense y la 5.a División canadiense. Actualmente, el componente de la Fuerza Regular del Ejército consiste en tres grupos de brigadas mecanizadas listas para desplegarse. Cada una contiene un regimiento o batallón de artillería, blindado, ingenieros de combate y tres de infantería, así como unidades de apoyo para logística, cuartel general y otras unidades de apoyo (en Canadá, como regla general, un batallón es equivalente a un regimiento y puede abarcar en tamaño de 500 a 1.300 soldados con unidades de infantería, que tienden a ser las más grandes). Un escuadrón táctico de helicópteros y una ambulancia de campo se ubican conjuntamente con cada brigada, pero no forman parte de la estructura de mando de la brigada. En general, cada división tiene un grupo de brigada de la Fuerza Regular y dos o tres brigadas de la Fuerza de Reserva (en total, hay diez grupos de brigada de la Fuerza de Reserva). Aproximadamente, dos tercios de la Fuerza Regular están compuestos por unidades anglófonas, mientras que un tercio es francófono.

Reserva principal

La Reserva principal es el componente más grande del Ejército canadiense. La Reserva del Ejército está organizada en regimientos ligeros a lo largo de líneas geográficas. La Reserva del Ejército es muy activa y ha participado, en gran medida, en todos los despliegues del Ejército regular en la última década, contribuyendo en algunos casos hasta el 40% de cada despliegue en el aumento individual, así como en subunidades formadas ocasionalmente (compañías). Los regimientos de reserva tienen la capacidad administrativa teórica para apoyar a un batallón completo, pero generalmente tienen la mano de obra desplegable de solo uno o dos pelotones. Se mantienen como tales para la absorción de reclutas en tiempos de guerra. La fuerza actual de la Reserva del Ejército es de, aproximadamente, 18.000 efectivos.

Canadá es una nación industrial con un sector de ciencia y tecnología altamente desarrollado hace décadas. Desde la Primera Guerra Mundial, ha producido sus propios vehículos de combate de infantería, misiles guiados antitanque y armas pequeñas para el Ejército. A pesar de los extensos recortes financieros al presupuesto de Defensa entre las décadas de 1960 y 2000, el Ejército está relativamente bien equipado. Actualmente, el Ejército opera, aproximadamente, 2.700 vehículos blindados de combate, incluido el LAV-III (conocido como Stryker y ampliamente utilizado en los Estados Unidos23) y el tanque Leopard 2. El Ejército también opera, aproximadamente, 150 piezas de artillería de campo, incluido el obús M777 y el LG1 Mark II24.

La Flota Atlántica de la Marina Real Canadiense, conocida como Flota Canadiense Atlántica, está ubicada junto a las Fuerzas Marítimas Atlánticas (MARLANT), con sede en CFB Halifax, en Halifax, Nueva Escocia. Adjunto a MARLANT está el ala 12a de la Fuerza Aérea con base en el Helipuerto de Shearwater, que proporciona apoyo aéreo a bordo de la Flota Atlántica. El 14 Wing Greenwood de la Fuerza Aérea proporciona soporte aéreo de ala fija para MARLANT. La Flota Atlántica, con 18 buques de guerra y varios buques auxiliares, es responsable de la zona económica exclusiva de Canadá en la costa este, así como del área de responsabilidad de Canadá en el océano Atlántico y el océano Ártico oriental.

La Flota del Pacífico de la Marina Real Canadiense, conocida como Flota Canadiense Pacífica, está ubicada junto a las Fuerzas Marítimas del Pacífico (MARPAC), con sede en CFB Esquimalt, en Columbia Británica. MARPAC consta con un personal naval de más de 4.000 y 2.000 civiles. Con 15 buques de guerra y varios buques auxiliares, la Flota del Pacífico es responsable de la zona económica exclusiva de Canadá en la costa oeste y el área de responsabilidad de Canadá en el océano Pacífico y el océano Ártico occidental. El Escuadrón 443 de Helicópteros Marítimos de la Fuerza Aérea, con sede en el Helipuerto de Patricia Bay, brinda apoyo de helicópteros a bordo de la Flota del Pacífico, mientras que el 19 Wing brinda apoyo aéreo marítimo de ala fija.

La Reserva Naval de las Fuerzas Armadas Canadienses es el componente de Reserva Primaria de la marina. Su propósito principal es administrativo, generalmente solo sirve en estaciones terrestres. Finalmente, el Grupo de Operaciones Tácticas Navales (NTOG) es una unidad de entre 85 o 100 miembros de las fuerzas especiales de la marina. El entrenamiento incluye disparos de precisión, combate cuerpo a cuerpo, técnicas de interrogación, habilidades médicas avanzadas, planificación de misiones, e identificación de dispositivos explosivos improvisados.

La Armada opera doce fragatas, cuatro submarinos de patrulla, doce buques de defensa costera y ocho buques de patrulla/entrenamiento desarmados25. Las naves de superficie consisten en 12 fragatas de patrulla de múltiples funciones de clase Halifax y doce naves de defensa costera clase Kingston. Aparte de los buques de superficie, la RCN opera cuatro submarinos de clase Victoria que fueron adquiridos a la Armada británica en 1998. Las fragatas de clase Halifax fueron sometidas a un programa de extensión de vida útil que comenzó en 2010 y se completó en noviembre de 201626. Dados los problemas presupuestarios, especialmente en el contexto de los miles de millones que el gobierno canadiense ha gastado en la pandemia de covid-19, el plan anterior para reemplazar la clase Halifax, probablemente se demorará más de lo previsto. Aunque ya se escogió el modelo T26 de fragata como reemplazo.

Desde 1975, todos los aviones que apoyan a la marina son operados por la Real Fuerza Aérea Canadiense a través de la 1.a División Aérea Canadiense. El CP-140 Aurora y CP-140 Arcturus (modelos basados en el avión estadounidense P-3 Orion modificado para uso canadiense) se emplean para misiones antisubmarinas y de vigilancia de buques. El patrullaje marítimo costero lo lleva a cabo el CP-140A Arcturus, todos aviones de ala fija con base en tierra. A partir de febrero de 2019, la Armada empezó a reemplazar su antigua flota de helicópteros Sea King con el CH 148 Cyclone (una versión militarizada del Sikorsky S-92). Hasta la fecha, Canadá ha recibido 17 de estos nuevos helicópteros. Finalmente, existe un programa para construir de cuatro a seis buques patrulleros árticos clase 5 Polar (Harry DeWolf), capaces de operar entre los hielos y desde la instalación Naval Nanisivik, una estación naval de aguas profundas. Hasta la fecha, dos de los buques se han construido y están diseñados para proyectar soberanía en el Ártico27.

En la actualidad, Canadá no tiene capacidad de reaprovisionamiento en el mar, lo cual es bastante extraño para una Armada que se considera oceánica. Por el momento, y hasta que Canadá complete la construcción de dos nuevos buques de reabastecimiento, su Armada depende de los aliados de la OTAN para sus capacidades de reabastecimiento y de un petrolero comercial reconvertido. Esto demuestra qué tan lejos ha ido Canadá en términos de interoperabilidad. De hecho, las fragatas canadienses pueden incorporarse fácilmente en cualquier fuerza de tarea naval aliada y en numerosas ocasiones, incluso, han servido como buque de comando para una fuerza de tarea naval estadounidense. Esto simplemente resalta el nivel de confianza que existe entre las Fuerzas Armadas de las dos naciones.

La Real Fuerza Aérea Canadiense (RCAF) está encabezada por el comandante de la Real Fuerza Aérea Canadiense. El comandante de 1.a División Aérea Canadiense y la Región NORAD de Canadá, con sede en Winnipeg, es responsable del comando operativo y el control de las actividades de la Fuerza Aérea en todo Canadá y en todo el mundo. Las operaciones de la 1.a División Aérea Canadiense se llevan a cabo a través de once escuadrones ubicados en todo Canadá. La 2.a División Aérea Canadiense es responsable de las funciones de capacitación y apoyo. Un componente canadiense de la fuerza de alerta temprana aerotransportada de la OTAN también se ubica en la base aérea aliada Geilenkirchen en Alemania.

El desafío más importante que enfrenta la Fuerza Aérea hoy es qué hacer con su antigua flota de F-18 comprada en la década de 198028. Originalmente, Canadá tenía programado reemplazarlos con el nuevo F-35, al menos esa era la intención del gobierno conservador de Stephen Harper. Sin embargo, las acusaciones del partido de oposición, respecto de que el gobierno estaba ocultando el verdadero costo del programa, llevaron a su cancelación cuando Justin Trudeau y los liberales asumieron el poder en 201529. Sin una decisión sobre qué reemplazará al F-18, el gobierno de Trudeau decidió, entre otras cosas, comprar a Australia una serie de F-18 usados, pero aún totalmente funcionales, como una solución provisional30. No está claro cómo avanzará el gobierno en este tema: los posibles reemplazos incluyen el Super Hornet, el Eurofighter, el Gripen sueco e incluso el F-35, pero por el momento el gobierno simplemente ha decidido ignorar el problema. Además, dado el costo de la gestión de la pandemia, parece extremadamente probable que a corto e incluso mediano plazo (10-15 años) la Fuerza Aérea continúe asumiendo el envejecimiento de los F-18.

El tema se ha convertido en un punto de controversia entre Canadá y Estados Unidos. Primero, porque el gobierno canceló el programa F-35, pero lo que es más importante, continuar indefinidamente con los F-18 pone en tela de juicio la contribución de Canadá al NORAD. A medida que los interceptores canadienses continúen fallando, Canadá tendrá que depender cada vez más de los Estados Unidos, incluso para la patrulla de los sectores canadienses del NORAD. Canadá necesita desesperadamente adquirir lo antes posible nuevos interceptores para poder continuar haciendo una contribución proporcional a la defensa del espacio aéreo de América del Norte debido a su compromiso con NORAD.

Desafíos actuales de seguridad y defensa

En 2008, el impacto del calentamiento global en Canadá se convirtió en un factor importante en la política exterior y defensa del país. El primer ministro en ese momento, Stephen Harper, dijo, refiriéndose al Ártico como una prioridad nacional, “o lo ganamos o lo perdemos”31. La capa de hielo del Ártico, como muchos científicos habían advertido durante años, se redujo en una medida sin precedentes, lo que sugiere que una nueva ruta comercial marítima de este a oeste podría abrirse de forma permanente en un futuro próximo32. Lo más importante de este enlace comercial este-oeste es que sería significativamente más corto que emplear el Canal de Panamá, lo que puede significar que el pasaje ártico eventualmente se convertirá en la ruta preferida de los cargueros de todo el mundo que son conscientes de los costos y del tiempo. Igualmente, importante es la especulación de los geólogos con respecto a que el área podría tener importantes reservas de petróleo y gas natural. Se dice que el Ártico posee el 13% del petróleo y el 30% del gas natural no descubiertos del mundo33.

Es fácil ver, por lo tanto, cómo no menos de cinco países podrían verse envueltos en una disputa sobre un territorio escasamente poblado. Canadá, Rusia, Estados Unidos, Dinamarca (debido a Groenlandia) e incluso Noruega se han involucrado directamente en la disputa sobre quién es el propietario del Ártico. Rusia, por ejemplo, anunció en 2009 su intención de desarrollar fuerzas árticas para proteger su territorio continental. Rusia ha invertido en buques de carga y rompehielos con capacidad para cruzar las aguas del Ártico.

De hecho, “bajo el Presidente Vladimir Putin, Rusia lanzó el mayor despliegue militar en el Ártico desde la caída de la URSS, reforzando su flota de rompehielos de combustible nuclear, reabriendo bases militares soviéticas abandonadas y construyendo nuevas”34.

El rompehielos más nuevo de Rusia puede transportar misiles de cruceros, mientras que la costumbre es que estos buques solo deberían llevar armamento ligero en el mejor de los casos35. El propósito de estos barcos es mantener y desarrollar la Ruta del Mar del Norte como una alternativa más barata que dar la vuelta a la India y a través del Canal de Suez, viniendo del oeste, o del Canal de Panamá, viniendo desde el este. Esto es muy importante, ya que le da a Rusia el control sobre una importante ruta marítima que se está volviendo más accesible como resultado del cambio climático. El problema es referente a la superposición de reclamos, con los canadienses y los rusos disputando la mayor parte del Ártico.

Canadá ha invertido C$ 100 millones (USD$ 78,2 millones) para la construcción de una base naval en Nanisivik, en la isla de Baffin, que tiene como objetivo proporcionar una instalación de atraque para los activos navales. Además, hay una pequeña base militar ubicada en la isla de Ellesmere, Nunavut, en el extremo norte de Canadá. En 2007, con el propósito de mejorar el entrenamiento militar y el reconocimiento de la región, se estableció una base especial de entrenamiento en el Ártico en Resolute Bay, Nunavut. Y desde el 1 de julio de 2010, el gobierno exige que las embarcaciones extranjeras y nacionales de cierto tamaño se reporten a la Guardia Costera canadiense si viajan por las aguas árticas de Canadá.

El problema para Canadá es que simplemente no tiene los recursos para competir con Rusia. Bajo el gobierno de Stephen Harper, Canadá se comprometió a construir hasta ocho rompehielos pensados para patrullar la región. Más tarde, esto se redujo de seis a cuatro buques significativamente más pequeños y con una reducida capacidad para romper el hielo, llamada Clase Harry DeWolf. Canadá es superado tanto en clase de naves como en armas en el Ártico. Por lo tanto, su único recurso real es tratar de manejar la disputa a través del Consejo del Ártico.

El Consejo del Ártico es un foro intergubernamental establecido en 1996 que fue diseñado para gestionar las reclamaciones superpuestas. Los países miembro incluyen Canadá, Estados Unidos, Dinamarca, Finlandia, Noruega, Rusia, Suecia e Islandia. El propósito del foro es coordinar acciones entre los Estados del Ártico con respecto a los temas del desarrollo sostenible, las comunidades indígenas árticas y la protección del medio ambiente. Sorprendentemente, el Consejo del Ártico ha trabajado extremadamente bien en la gestión de los reclamos por competencia. De hecho, Rusia y Canadá han podido llegar a acuerdos mutuamente favorables sobre el tema de la soberanía del Ártico36. Por lo tanto, por el momento, el statu quo es más que satisfactorio para el gobierno canadiense. Lo que sigue siendo un problema son los sobrevuelos rusos del Ártico, ya que sus bombarderos recuerdan la Guerra Fría. Sin embargo, este problema es manejado por separado por NORAD.

Terrorismo y América del Norte

NORAD monitorea y rastrea objetos en el espacio aéreo de Canadá y Estados Unidos. También tiene la tarea de prevenir ataques a norteamericanos por aviones, misiles o vehículos espaciales. El comandante de NORAD es elegido tanto por el Primer Ministro canadiense como por el Presidente de Estados Unidos y es responsable ante ambos. NORAD está ubicado en la Base Aérea Peterson en Colorado Springs, Colorado.

Los ataques del 11 de septiembre produjeron un cambio estructural en la organización de NORAD. Los ataques terroristas desembocaron en la incorporación de NORAD al Comando Norte de los Estados Unidos (NORTHCOM). La misión de NORTHCOM es disuadir, prevenir y enfrentar las amenazas dirigidas contra Estados Unidos, sus territorios e intereses dentro de su área de responsabilidad. Esto incluye el espacio aéreo, los activos terrestres y marítimos, así como en Estados Unidos continental, Alaska, Canadá, México y aguas que se extienden hasta 500 millas náuticas, como el Golfo de México. El papel de Canadá dentro de NORTHCOM es ayudar en la defensa del espacio aéreo, según lo estipulado en el NORAD. Es importante tener en cuenta que NORTHCOM no se considera una amenaza para la soberanía canadiense. De hecho, debido a que NORAD ahora es parte de NORTHCOM, la mayoría de los analistas están de acuerdo en que cualquier renegociación del tratado eventualmente resultará en una cooperación militar más estrecha entre ambos países no solo con respecto al espacio aéreo, sino también a la defensa costera y territorial. Según el sitio web del Departamento de Asuntos Exteriores de Canadá, “… el gobierno (canadiense) seguirá desarrollando la cooperación entre Canadá y Estados Unidos en otras áreas, involucrando a otros departamentos, incluida la cooperación en seguridad marítima (...) y con respecto a los asuntos fronterizos”.

Canadá y Estados Unidos también habían implementado el Programa de Equipo Integrado del Control de Fronteras (IBETS) en 23 puntos a lo largo de la frontera entre Estados Unidos y Canadá. Este programa binacional permite que cinco agencias de seguridad intercambien información y trabajen juntas diariamente con las autoridades locales, estatales y provinciales. Estas agencias cooperan en asuntos como la seguridad nacional, el crimen organizado y otros delitos cometidos a lo largo de la frontera entre Canadá y Estados Unidos. Las agencias involucradas en el IBETS incluyen a la Real Policía Montada de Canadá (RCMP), la Agencia Canadiense del Servicio Fronterizo (CBSA), la Aduana y Protección Fronteriza de los Estados Unidos, la Oficina de Inmigración y Control de Aduanas de los Estados Unidos y la Guardia Costera de los Estados Unidos.

Canadá prefirió una respuesta bilateral de dos vías de manejo fronterizo a un acercamiento trilateral, porque los problemas que Canadá y Estados Unidos enfrentan son solo el flujo eficiente de bienes legítimos y viajeros dentro del contexto de las mayores preocupaciones de seguridad de los Estados Unidos. Por otro lado, la frontera Estados Unidos-México es mucho más compleja, está caracterizada no solo por un alto nivel de comercio, sino también por la existencia de migración ilegal, tráfico de drogas y corrupción. La negociación de un mecanismo de seguridad trilateral requeriría mucho más tiempo y la introducción de un tercer actor —desde la perspectiva canadiense— retrasaría innecesariamente el proceso entero o posiblemente la detección por completo. Además, la tecnología Frontera Inteligente (Smart Border) ha estado disponible por un tiempo en la frontera Canadá-Estados Unidos, precediendo a los ataques terroristas por varios años. No es el mismo caso en la frontera mexicana-estadounidense.

De hecho, al momento de escribir este documento, Canadá todavía no tenía una agenda trilateral de seguridad para América del Norte. En lo que respecta a América del Norte, la agenda ahora se ve más hacia el Ártico y los casquetes de hielo que se derriten hacia el sur, hasta la frontera compartida con los Estados Unidos (aún menos con México).

Diferentes gobiernos canadienses reconocen que, a pesar de los altibajos que el país ha experimentado con los diferentes presidentes estadounidenses, el arduo trabajo de mantener la relación es realizado casi exclusivamente por funcionarios públicos. De hecho, es improbable que un cambio radical en la Casa Blanca afecte la relación bilateral de forma significativa. Es un proyecto que cambió durante la Segunda Guerra Mundial y que improbablemente pierda su impulso.

Rusia y la OTAN

La sorprendente buena relación de Canadá con Rusia sobre la soberanía ártica no se repite cuando se trata de Europa y la OTAN. Tras la anexión de Crimea por parte de Rusia en 2014 y debido a su participación continua en los levantamientos armados en el este de Ucrania, Canadá desplegó su Ejército y sus activos aéreos en Europa como parte de la operación Reassurance. En primer lugar, Canadá lidera la presencia de grupos de batalla en Letonia con 540 soldados37. El grupo de batalla está diseñado para defender a Letonia de cualquier posible intento ruso de fomentar el descontento civil en el país, como lo hizo en el caso de Ucrania. Canadá también ha desplegado una fragata en grupos de tareas navales de la OTAN. Además, Canadá ha empleado alrededor de 135 personas y cinco F-18 en la región38. Finalmente, existen rumores de que las fuerzas especiales JTF-2 de Canadá están ayudando al gobierno de Ucrania en sus esfuerzos por gestionar los levantamientos a lo largo de su frontera con Rusia39.

El gobierno canadiense considera el amedrentamiento que representa Rusia contra la OTAN como la amenaza de seguridad nacional más importante en la actualidad40. Los jefes de Estado Mayor canadienses usan abiertamente términos como la “Nueva Guerra Fría” o incluso una “Paz Caliente” en referencia a Rusia. En una entrevista con un ex jefe de Estado Mayor canadiense, quien desea permanecer en el anonimato, admitió que la guerra con Rusia ya ha comenzado; hay literalmente miles de ataques cibernéticos o “sondas” cibernéticas contra los sistemas de la OTAN41. Los rusos también están probablemente una década por delante de los Estados Unidos y sus aliados de la OTAN en lo que respecta a la tecnología de misiles hipersónicos. La tensión en Europa entre la OTAN y Rusia es significativamente mayor y generalmente reportada. Además, se está produciendo una importante carrera armamentista en Europa. Sin embargo, la OTAN en su conjunto y Canadá en particular se enfrentan a un futuro incierto con respecto a la modernización de sus capacidades militares para poder afrontar eficazmente el desafío que plantea Rusia, principalmente por los miles de millones de dólares que ya se han gastado en la gestión de la pandemia. Es poco probable que la abrumadora mayoría de los países miembro alcance pronto la regla de gasto del 2% del PIB establecida por la OTAN. Este no es solo un tema político para satisfacer la retórica anti-OTAN del Presidente estadounidense Donald Trump, pues los expertos y funcionarios de defensa de la OTAN admiten que se debe aumentar el gasto.

Asia

Recientemente, Canadá mantuvo una relación cautelosamente cordial y constructiva con China. Participó y sigue haciéndolo en los ejercicios navales RIMPAC. Sin embargo, Canadá considera que China es un cliente potencialmente importante del petróleo canadiense y, por lo tanto, mantuvo relaciones relativamente buenas con ese país, a diferencia de sus aliados más importantes en la región.

Las relaciones entre Canadá y China comenzaron a deteriorarse hace aproximadamente dos años, luego de que el gobierno canadiense detuviera a un ejecutivo de Huawei buscado en los Estados Unidos, en cumplimiento de una orden de arresto estadounidense42. En respuesta, China detuvo a dos canadienses por cargos falsos. También impuso aranceles a otro número de productos canadienses, lo que agravó aún más el asunto. Por lo tanto, la relación bilateral cautelosamente cordial se ha convertido ahora en una disputa diplomática abierta y pública. Sin embargo, dado el hecho de que las Fuerzas Armadas Canadienses ya están sobrecargadas en otras áreas, es extremadamente improbable que esta disputa se intensifique más allá del ámbito diplomático, al menos en lo que respecta a Canadá. De hecho, la última vez que Canadá desplegó algún tipo de activos militares en la región fue durante la Guerra de Corea (1950-1953). El foco de la estrategia militar de Canadá en el Pacífico es la patrulla costera.

Desastres naturales

Las Fuerzas Armadas Canadienses han aumentado dramáticamente su participación en casos de desastres naturales. En los últimos dos años, por ejemplo, las Fuerzas Armadas han enviado personal a 10 despliegues nacionales de socorro en casos de desastre, los que van desde operaciones que involucran inundaciones o incendios forestales hasta ventiscas de invierno. En su operación más reciente, el personal médico de las fuerzas canadienses se desplegó en la provincia de Quebec para ayudar en el manejo de un brote masivo de covid-19 en casas de retiro. Se enviaron a cientos de militares para reemplazar a los empleados civiles de estas instituciones debido a su incapacidad para controlar la propagación del virus. Este último despliegue en caso de “desastre humanitario” duró más de dos meses y finalizó en julio de 2020, cuando las autoridades provinciales pudieron capacitar adecuadamente a sus propios trabajadores civiles en el uso de la gestión y atención correcta de los residentes y pacientes contagiosos de estas instituciones.

Por esto, no es de extrañar que cuando los canadienses piensan hoy en su Ejército lo vinculan a la ayuda que brinda en casos de desastres naturales. En una encuesta de opinión pública realizada en julio de 2018, la mayoría de los canadienses parecían vagamente conscientes de que tienen un Ejército y están confundidos o inseguros sobre lo que hace. Solo el 26% dice que tenía conocimiento de lo que habían estado haciendo los militares en el último año y menos de la mitad, el 42%, se describió a sí mismo como “algo familiarizado” con las Fuerzas Armadas. La encuesta encontró que el 90% de los encuestados cree que las tropas canadienses deberían estar prestando asistencia en casos de desastre, seguidos de cerca por el 85% que cree en la realización de misiones de paz43.

Rob Huebert, profesor de ciencia política en la Universidad de Calgary e investigador principal del Centro de Estudios Militares y Estratégicos, afirmó que es preocupante Canadá ya no pueda depender más de Estados Unidos para defender un mundo que se ha vuelto más inestable —algo que admitió el propio gobierno liberal del primer ministro Justin Trudeau—. Huebert explicó que los resultados de la encuesta muestran una falta fundamental de comprensión sobre el papel de los militares en el mundo, “y eso no es un buen augurio para el reclutamiento y para la sociedad en general”44.

Huebert continuó argumentando que el gobierno de Trudeau ha “desmilitarizado exitosamente a los militares”45, enfocándose en aspectos más “ligeros”, como el alivio de desastres y el mantenimiento de la paz, a pesar del hecho de que Canadá prácticamente no tiene fuerzas de paz desplegadas en ningún lugar del mundo en este momento. De hecho, “tenemos hombres y mujeres en peligro en Ucrania y Letonia, y si la situación explota, creo que habrá una gran cantidad de canadienses conmocionados, porque dirían: ‘pensé que nuestro Ejército estaba concentrado en el medio ambiente y el mantenimiento de la paz’”.

Stéphane Roussel, un especialista en defensa canadiense de la École Nationale d’Administration Publique (ENAP), predice que las Fuerzas Armadas Canadienses seguirán dos caminos distintos mirando hacia el futuro. El primero se centrará en su capacidad de combate en guerra, que será significativamente más pequeña en tamaño y se utilizará en el extranjero para apoyar las operaciones aliadas. Mientras que el segundo, más grande y público, se centrará en el desarrollo de capacidades de asistencia en casos de desastre y mantenimiento de la paz. El principal culpable de este cambio son las necesidades internas (como en el caso de la crisis de covid-19 en las residencias de ancianos de Quebec), así como las limitaciones presupuestarias. La forma en que esto afectará la capacidad de despliegue y combate de Canadá a largo plazo no está clara, pero lo que se argumenta con certeza es que esto tendrá un impacto en las relaciones de defensa del país con sus aliados.

América Latina

Los intereses político-económicos de Canadá en América Latina son escasos. Con excepción de algunas partes del Caribe, donde empresas canadienses tienen intereses mineros, y México, que forma parte del Tratado de Libre Comercio de América del Norte con Estados Unidos (T-MEC), Canadá ha tenido como política no involucrarse en asuntos de América Latina. Incluso en el caso de México, la voluntad canadiense de trabajar con el país ha sido casi inexistente en materia de defensa. En resumen, América Latina no es estratégicamente importante para los tomadores de decisiones canadienses.

Históricamente, Canadá ha seguido un enfoque de no involucrarse con América Latina en temas de seguridad, prefiriendo en cambio ver a la región como el “patio trasero” de Estados Unidos. Incluso durante la Guerra Fría, cuando los Estados Unidos se encontraba apoyando en repetidas ocasiones a regímenes dictatoriales brutales, Canadá evitó involucrarse. Desde una perspectiva canadiense, enfrentarse con los Estados Unidos sobre estos asuntos no merecía el riesgo de dañar la relación. Para Canadá, nada estaba en juego: no había nada que ganar y nada que perder. Por lo tanto, América Latina permaneció como una de las regiones del mundo donde los intereses canadienses eran extremadamente limitados. La postura de defensa de Canadá vis-à-vis con América Latina continuará siguiendo el modelo actual, en donde existe esporádica y mínima participación en ejercicios navales conjuntos.

Comentarios finales

La política de seguridad y defensa canadiense se encuentra ante una encrucijada. Las amenazas a la seguridad nacional de Canadá están en constante crecimiento, como se ha demostrado con el resurgimiento de Rusia. Sin embargo, desde una perspectiva financiera, los retos probablemente seguirán aumentando en un futuro. La solución, por ahora, es concentrarse en la modernización y en las capacidades de combate de un número limitado de unidades. El resto de las Fuerzas Armadas Canadienses sufrirá una falta de equipamiento, así como de entrenamiento. Parece que las FAC han elegido una misión de tipo “gendarmería”, con un pequeño contingente de personal altamente entrenado y capaz para cualquier tipo de misión de combate en el mundo.

La manera en que los aliados de Canadá vean este cambio en su política de defensa es poco claro, aunque lo más probable es que sea negativa. Desde principios de la Guerra Fría, los tomadores de decisiones canadienses han estado orgullosos al referirse a Canadá como una potencia media con una política exterior activa y constructiva combinada con una capacidad militar mucho mayor de lo que uno esperaría de un país de su tamaño. Después de todo, durante el Día D, Canadá fue el único país no considerado como gran potencia al cual le fue asignada una de las playas para la invasión con una división entera apoyada por elementos navales canadienses (Juno Beach, 3.a División).

La capacidad militar siempre se ha relacionado con el poder de un país. La falta de compromiso con las Fuerzas Armadas del gobierno de Trudeau tiene consecuencias no deseadas y trascendentales. Es probable que Canadá descienda de su estatus hacia una potencia menor, similar a pequeños países europeos. Con fuerzas militares muy parecidas a una “gendarmería” relativamente bien equipada.

1 Patmore, Greg (2016). Worker Voice: Employee Representation in the Workplace in Australia, Canada, Germany, the UK and the US 1914-1939. Liverpool: Liverpool University Press. Recuperado el 19 de agosto de 2020, desde www.jstor.org/stable/j.ctt1gn6brb.13

2 Fue una serie de ofensivas masivas aliadas que pusieron fin a la Primera Guerra Mundial.

3 Chartrand, René (2000). Canadian Military Heritage. Montreal: Art Global.

4 Ibidem.

5 Bercuson, David J. y Granatstein, Jack L. (1992). Dictionary of Canadian Military History. Don Mills: Oxford University Press Canada.

6 Granatstein, Jask (2002). Canada’s Army: Waging War and Keeping the Peace. Toronto: University of Toronto Press.

7 Bercuson, David J. (1995). Maple Leaf Against the Axis: Canada’s Second World War. Stoddart.

8 Stacey, Charles P. (1948). The Canadian Army 1939–1945: An Official Historical Summary. Ottawa: King’s Printer.

9 Ibidem.

10 Milberry, Larry (1984). Sixty Years - The RCAF and CF Air Command 1924 - 1984. Toronto: Canav Books.

11 Ibidem.

12 Morton, Desmond (1999). A Military History of Canada. Toronto: M&S.

13 Ibidem.

14 Granatstein, Jack (2002). Canada’s Army: Waging War and Keeping the Peace. Toronto: University of Toronto Press.

15 Granatstein, Jack (2004). Battle lines: Eyewitness Accounts from Canada’s Military History.

16 Ibidem.

17 CNN. “Obama Afghanistan strategy: More troops in quickly”. Recuperado el 17 de noviembre de 2020 desde: https://edition.cnn.com/2009/POLITICS/12/01/obama.afghanistan/index.html

18 Granatstein, Jack (2004). Battle lines: Eyewitness Accounts from Canada’s Military History.

19 Ibidem.

20 Millberry, Larry (1984). Sixty Years - The RCAF and CF Air Command 1924 - 1984. Toronto: Canav Books.

21 (2020). Canadian Security Department. 25 de 06. https://www.canada.ca/en/services/defence/caf.html.

22 Ibidem.

23 (2020). Canada Security Department. 06 de 07. https://www.canada.ca/en/services/defence/caf/equipment.html.

24 Ibidem.

25 (2020). Canada Security Department. 06 de 07. https://www.canada.ca/en/services/defence/caf/equipment.html.

26 Ibidem.

27 Kafanov, Lucy (2017). NBC News. 2017 de 04. https://www.nbcnews.com/news/world/russia-s-military-buildup-arctic-has-u-s-watching-closely-n753041.

28 (2018). El Radar. 27 de 03. https://www.elradar.es/canada-volara-los-aviones-hornet-f-18-50-anos/.

29 Ibidem.

30 (2019). Galaxia Militar Información de Defensa y Actualidad Militar. 9 de 01. http://galaxiamilitar.es/canada-podria-volar-este-verano-los-cazas-hornet-f-18-usados-de-australia/.

31 (2007). BBC Mundo. 10 de 08. http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/international/newsid_6938000/6938951.stm.

32 Roach, John. (2013). Contributing Writer, NBC News. 04 de 03. https://www.nbcnews.com/news/all/global-warming-open-crazy-shipping-routes-across-arctic-flna1C8678881.

33 Ibidem.

34 Kafanov, Lucy. (2017). NBC News. 2017 de 04. https://www.nbcnews.com/news/world/russia-s-military-buildup-arctic-has-u-s-watching-closely-n753041.

35 Ames, Paul. (2015). GlobalPost. 18 de 10. https://www.pri.org/stories/2015-10-18/russias-military-muscling-arctic-where-melting-ice-freeing-resources.

36 (2010). NBC News. 18 de 10. http://www.nbcnews.com/id/39721725/ns/us_news-environment/t/us-russia-cold-war-over-warming-arctic/.

37 (2011). NBC News. 13 de 02. http://www.nbcnews.com/id/41560860/ns/world_news-south_and_central_asia/t/nato-trainers-still-needed-afghanistan/#.XzR-Ki3mFlA.

38 (2014). NBC News. 06 de 08. https://www.nbcnews.com/storyline/ukraine-crisis/nato-says-russia-has-20-000-troops-ukraines-border-n173781.

39 Ibidem.

40 (2015). NBC News. 04 de 03. https://www.nbcnews.com/news/world/could-joint-european-army-protect-nato-russia-isis-n322841.

41 Ibidem.

42 Murphy, Jessica. (2018). BBC News. 21 de 12. https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-46640012.

43 Brewster, Murray. (2018). CBC News. 20 de 07. Último acceso: 2020. https://www.cbc.ca/news/politics/dnd-canadians-military-poll-1.4754083.

44 Ibidem.

45 Ibidem.

La agenda de defensa de Estados Unidos para la próxima década: El papel de la fuerza militar

Craig A. Deare

Introducción

El papel de la fuerza militar es un tema relevante dadas las realidades que vivimos en el hemisferio occidental. Si bien es cierto que en cada década se hacen estudios sobre los riesgos existentes en la región, la diferencia ahora es que el hemisferio no ha experimentado el impacto de una transición al nivel sistémico semejante desde los años 40 del siglo pasado.

Durante la década de 1940, el mundo sufrió el peor conflicto militar a nivel global de la historia, con más de 75 millones de muertos entre militares y civiles, la mayoría en la Unión Soviética y China. En los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, el sistema internacional generó un balance bipolar entre Occidente (liderado por los Estados Unidos y la Organización del Tratado del Atlántico Norte) y la URSS junto a sus aliados del Pacto de Varsovia. A lo largo de 45 años, el mundo vivió la Guerra Fría entre estos actores, y los demás países del hemisferio occidental se adaptaron a esta situación. Cuando cae el Muro de Berlín, en noviembre de 1989, el sistema internacional comienza una transición de ese mundo bipolar hacia un nuevo equilibrio. Con la desintegración de la URSS y antes de la regeneración1 de China, se experimentaron años en los que los Estados Unidos no tuvo un rival a su nivel, lo que Charles Krauthammer llamó el “momento unipolar”. Krauthammer reconoció que la multipolaridad llegaría, eventualmente, más rápido de lo que él mismo imaginó. Pero en 1990 afirmaba que “todavía no estamos allí (...), este es el momento unipolar”2. Política, ideológica y económicamente, Estados Unidos no tenía igual, y la derrota relativamente rápida de las fuerzas de Saddam Hussein en Irak, en 1991, demostró la capacidad convencional estadounidense de desplegarse a distancia y abrumar al cuarto Ejército más grande del mundo en poco tiempo. Pero ese momento ya pasó.

A principios de la década de 2020, el sistema internacional parece estar entrando en otro equilibrio bipolar, ahora entre Estados Unidos y China, aunque algunos expertos argumentan que la presencia de Rusia puede constituir un tercer polo, y de esa manera, el sistema tendría carácter multipolar. Los próximos años aclararán esta realidad, pero para la discusión que nos interesa en este momento, es una distinción sin importancia, dadas las semejanzas entre los sistemas autoritarios de China y Rusia. Lo que sí importa es la competencia económica y geopolítica, no ideológica, entre estos actores, y los efectos que tendrá en el hemisferio occidental.

Hay que reconocer que pretender pronosticar el papel de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos en la próxima década es una tarea bastante arriesgada. Como observó el exsecretario de Defensa Robert Gates en 2011 durante un discurso a los cadetes en West Point:

Al tratar de predecir la naturaleza y ubicación de nuestros enfrentamientos militares por venir, desde Vietnam, nuestro promedio ha sido perfecto. No le hemos acertado ni una vez, desde Mayagüez a Grenada, Panamá, Somalia, los Balcanes, Haití, Kuwait, Irak, y más —no teníamos la más mínima idea, un año previo, de que estaríamos involucrados así3.

Esta precisa observación explica de manera correcta por qué las Fuerzas Armadas estadounidenses tienen que contar con capacidades militares para realizar una gran variedad de misiones asignadas por los tomadores de decisiones políticos del país.

La competencia entre Estados Unidos y sus rivales siempre domina la manera en la cual los tomadores de decisiones responsables de la seguridad nacional del país planifican sus políticas y estrategias para el futuro inmediato. Las versiones más actualizadas de la Estrategia de Seguridad Nacional (2017) y la Estrategia de Defensa (2018) declaran claramente la visión de la administración en funciones:

China y Rusia quieren dar forma a un mundo antiético frente a los valores e intereses de Estados Unidos. China busca desplazar a los Estados Unidos en la región del Indo-Pacífico, expandir los alcances de su modelo económico impulsado por el Estado, y reordenar la región a su favor. Rusia busca restaurar su estatus de gran potencia y establecer esferas de influencia cerca de sus fronteras4.

El desafío central para la prosperidad y seguridad de Estados Unidos es el resurgimiento de la competencia estratégica a largo plazo, lo que la Estrategia de Seguridad Nacional clasifica como potencias revisionistas. Cada vez está más claro que China y Rusia quieren dar forma a un mundo consistente con su modelo autoritario, obteniendo autoridad de veto sobre las decisiones económicas, diplomáticas y de seguridad de otras naciones5.

Esta visión dominará la manera en la cual el Pentágono conceptualiza las amenazas en el mundo por el período de la administración en funciones, y va a distraer su atención respecto de las otras amenazas y desafíos que Estados Unidos tiene en el resto del mundo. En el hemisferio occidental, la gran mayoría de las amenazas y desafíos a los intereses de Estados Unidos no son de carácter militar y, por ende, no requieren de una solución que utilice a las Fuerzas Armadas. Eso no quiere decir que las Fuerzas Armadas estadounidenses no tienen misiones importantes que realizar en la región, porque sí las hay. Por ejemplo, el caso más llamativo para la aplicación militar bélica potencial es, obviamente, Venezuela, en el que las Fuerzas Armadas estadounidenses carecen de la doctrina y el adiestramiento adecuado para, eventualmente, intervenir de manera exitosa.

Me explico. No hay duda de que las Fuerzas Armadas estadounidenses tienen los medios para intervenir. Sin embargo, como se observó en Irak en 2003, después del período de combate convencional, las unidades estadounidenses se encontraron con la necesidad de confrontar un ambiente de guerra irregular. El gobierno de Venezuela lleva años desarrollando sus capacidades para conducir la guerra asimétrica en contra de las Fuerzas Armadas estadounidenses. Hugo Chávez y su mentor Fidel Castro empezaron a planificar esta realidad a principios de los años 2000, y ahora existe tanto doctrina como unidades adiestradas para conducir una guerra prolongada en contra de fuerzas intervencionistas6. El gobierno de Nicolás Maduro no es capaz de hacer muchas cosas, pero ha generado —con doctrina cubana y material tanto chino como ruso— una capacidad irregular bastante considerable7.

Las técnicas de guerra del siglo XXI

Sin extendernos demasiado, hay que empezar reconociendo que el conflicto y la guerra siempre han sido parte de la condición humana; es una visión realista del mundo, no idealista. Se reconoce que la “guerra es de importancia vital al Estado”; “la continuación de la política por otros medios”, y la “guerra política es el empleo de todos los recursos disponibles de la nación”8. La historia del mundo está repleta de evidencia de guerras a través de los siglos. Como observó el sociólogo Charles Tilley, “la guerra hizo al Estado, y el Estado hizo la guerra”9.

1 Empleo el término “regeneración” para enfatizar la manera en que el Partido Comunista de China descubrió la manera de ir más allá de simplemente restablecer la posición de China como poder regional; logró combinar el poder político autoritario con el poder del mercado comercial global para generar un modelo nuevo.

2 Krauthammer, Charles. “The Unipolar Moment,” in Foreign Affairs: America and the World (1990/91), 23.

3 Gates, Robert. Discurso a la Academia Militar de los Estados Unidos, West Point, N.Y., 25 de febrero de 2011.

4 National Security Strategy of the United States of America, December 2017, 25. Disponible en: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf

5 Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge, Washington, D.C., enero de 2018, 2. Disponible en: https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf

6 De las mejores contribuciones que describen esta realidad, véase el libro de Maria C. Werlau (2019). Cuba’s Intervention in Venezuela: A Strategic Occupation with Global Implications, Washington DC: Free Society Project.

7 El análisis del Dr. Max Manwarring sobre el desarrollo de estas capacidades es contundente: Venezuela’s Bolivarian Socialism, and Asymmetric Warfare (Carlisle, PA: Strategic Studies Institute, U.S. Army War College, 2005; Latin America’s New Security Reality: Irregular Asymmetric Conflict and Hugo Chavez, Security Issues in the Western Hemisphere, Carlisle, PA: Strategic Studies Institute, U.S. Army War College, 2007; Venezuela As Exporter Of 4th Generation Warfare, Carlisle, PA: Strategic Studies Institute, U.S. Army War College, 2012.

8 Estas definiciones se les atribuye a Sun Tzu, Carl von Clausewitz y George F. Kennan, respectivamente.

9 Entre otras publicaciones que se refieren a esta observación, véase “War Making and State Making as Organized Crime”, in Bringing the State Back In, edited by Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skocpol (Cambridge: Cambridge University Press, 1985).

GRÁFICO 1: CONFLICTO ARMADO POR TIPO, 1946-201910

Precisamente por eso, la estructura geopolítica actual en el hemisferio occidental es el resultado, en gran parte, de los efectos de la guerra. La buena noticia es que la prevalencia de la guerra convencional en el hemisferio occidental se ha reducido dramáticamente desde el siglo XIX.

La evidencia es clara: las guerras convencionales entre actores estatales se han reducido dramáticamente en la segunda parte del siglo XX (véase Gráfico 1). Esto no quiere decir que el nivel de conflicto o violencia haya desaparecido. Más bien, lo que ha ocurrido es un cambio de guerras convencionales declaradas por un país soberano en contra de otro país soberano, a un entorno más complejo y menos claro, compuesto de actores distintos y tácticas distintas11. El gráfico expresa de manera elocuente cómo los conflictos armados interestatales han disminuido de forma notable, a la par que han aumentado los conflictos armados intraestatales y aquellos que ocurren dentro de un Estado, pero que se internacionalizan. Esto se debe a varias razones, y no se presta a una explicación sencilla.

Esta realidad crea desafíos para tomadores de decisiones estadounidenses dada la realidad de que Estados Unidos es un actor global con intereses globales y no tiene el lujo de desarrollar fuerzas armadas únicamente para realizar misiones limitadas. Al contrario, tiene que desarrollar fuerzas armadas que puedan operar a lo largo del espectro de conflicto (véase Gráfico 2).

10 El gráfico se obtuvo en la siguiente dirección: https://ucdp.uu.se/downloads/charts/#__utma=1.1392113298.1588339601.1588339601.1588339601.1&__utmb=1.6.10.1588339601&__utmc=1&__utmx=-&__utmz=1.1588339601.1.1.utmcsr=ucdp.uu.se|utmccn=(referral)|utmcmd=referral|utmcct=/&__utmv=-&__utmk=80771351

11 Véase las investigaciones del Upsala Conflict Data Program , disponbile en esta dirección: https://www.pcr.uu.se/research/ucdp/. “The Uppsala Conflict Data Program (UCDP) is the world’s main provider of data on organized violence and the oldest ongoing data collection project for civil war, with a history of almost 40 years. Its definition of armed conflict has become the global standard of how conflicts are systematically defined and studied.”

GRÁFICO 2: ESPECTRO DE OPERACIONES MILITARES12

Esto incluye fuerzas nucleares preparadas para disuadir el uso de esas armas, y si fuese necesario, emplear esas armas para ganar un conflicto nuclear. Además de esa desastrosa posibilidad, Estados Unidos también tiene que mantener y modernizar sus capacidades convencionales de tierra, mar y aire, y al mismo tiempo, desarrollar nuevas capacidades en los dominios del ciberespacio y el espacio. En otro punto del espectro de conflicto, Estados Unidos tiene que desarrollar fuerzas militares capaces de efectuar operaciones de conflicto limitado, incluyendo la conducción de la guerra irregular. Cabe destacar que en el hemisferio occidental es mucho más probable la guerra irregular que la guerra convencional. Además, Estados Unidos tiene que tener fuerzas armadas que puedan dar apoyo a sus contrapartes para auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas, aspectos de desarrollo nacional y acciones cívicas, como así también en materia de asesoría y adiestramiento.

Mientras los estrategas estadounidenses se enfocan en las acciones de China en el Mar del Sur de China, las acciones de Rusia en Crimea y Ucrania, el creciente poderío nuclear de Corea del Norte y las ambiciones de Irán basadas en el terrorismo, prestan menos atención en las actividades de estos actores en el hemisferio occidental. No es que los estrategas estadounidenses ignoren las actividades económicas, diplomáticas y de seguridad que se realizan a través de la región, pero no hay evidencia de que exista un entendimiento profundo del vínculo entre las actividades de China y Rusia en el hemisferio y las estrategias geopolíticas de estas dos potencias globales. Más aún, la falta de acciones integradas del gobierno de Estados Unidos para enfrentar las incursiones de estos actores extrarregionales sugiere la falta de una comprensión adecuada de las estrategias que China, por su parte, y Rusia, por la suya, están implementando a nivel global, y sobre todo en esta región.

La superioridad militar convencional de Estados Unidos ha ocasionado que China y Rusia busquen evitar una confrontación directa con las Fuerzas Armadas estadounidenses cuando sea posible, por lo menos a corto plazo. Sin embargo, eso no implica que esos países no vayan a competir con Estados Unidos. Sí lo harán, pero de manera no convencional y asimétrica, utilizando otras formas y medios para lograr sus objetivos. Cada actor, por su parte, tiene sus propias técnicas para alcanzar sus intereses. Es importante subrayar la relevancia histórica del pensamiento estratégico chino, influido por una cultura de taoísmo de una civilización de más de 3.000 años, ejemplificado en las enseñanzas de Sun Tzu. Empleando estrategias del libro clásico “Arte de la guerra”, de Sun Tzu, el Partido Comunista Chino aplica la lección de que la mejor estrategia es atacar a la estrategia del enemigo. Reconociendo que la fuente del poder estadounidense es su economía, China está utilizando su poderío económico, adquirido, en parte, por su capacidad de inteligencia para robar propiedad intelectual, y también para influir e intimidar a países en todo el mundo. Por su lado, Rusia maneja conceptos refinados durante la Guerra Fría con la doctrina de Gerasimov o Antimov, que implican utilizar propaganda y desinformación, y los adapta a la actualidad manipulando internet y otros medios sociales.

El punto importante a resaltar es que China y Rusia actúan de manera irregular (no convencional) y asimétrica con el objetivo de alcanzar metas estratégicas en la región, y Estados Unidos no ha sido capaz de actuar de una manera efectiva para contrarrestar las acciones de estos dos adversarios. Dicho esto, la respuesta a las amenazas a la seguridad nacional que representan las acciones de China y Rusia en este hemisferio no se logra a través del uso de las fuerzas armadas en una primera instancia. De manera semejante que China y Rusia utilizan otros instrumentos de poder en sus estrategias, Estados Unidos debería desarrollar una estrategia integrada, utilizando sus propios instrumentos de poder para salvaguardar sus intereses, y no simplemente actuar de manera reactiva. Al contrario, Estados Unidos debería reconocer la importancia de la región y actuar para protegerla para el bienestar de todos los ciudadanos del hemisferio.

La buena noticia es que ya hay analistas estadounidenses que estudian las acciones de China y Rusia. Escribiendo a finales de 2007, mi colega Frank Hoffman expresó lo siguiente:

… las contingencias futuras probablemente presentarán amenazas combinadas o híbridas únicas que están específicamente diseñadas para atacar las vulnerabilidades de Estados Unidos. En lugar de retadores distintos con enfoques fundamentalmente diferentes (convencional, irregular o terrorista), podemos esperar enfrentar competidores que emplearán todas las formas de guerra y tácticas, tal vez simultáneamente. La actividad criminal también puede considerarse parte de este problema, ya que desestabiliza aún más al gobierno local (…) al socavar el Estado anfitrión y su legitimidad13.

Para los propósitos de los países del hemisferio occidental, el análisis de Hoffman es bastante útil. Hace más de una década supo que China y Rusia iban a emplear todas las formas de guerra simultáneamente, y que el crimen transnacional también estaría incluido en este concepto de amenazas híbridas.

La mala noticia es que, a pesar de la comprensión académica y analítica de que muchos actores estatales están utilizando las tácticas de la guerra híbrida, los tomadores de decisiones estadounidenses no han priorizado el desarrollo de una estrategia que tome en cuenta esta realidad. Lo interesante es que hasta al nivel del secretario de Defensa se reconoció esto:

En el pasado he expresado frustración por las prioridades de la burocracia de defensa y la falta de urgencia cuando se trata de conflictos actuales, lo que para muchos en el Pentágono ha sido lo de siempre, en lugar de una situación de guerra y una mentalidad de guerra. Cuando me refería a “Next-War-itis”, no estaba expresando oposición a pensar y prepararme para el futuro. Sería irresponsable no hacerlo, y la abrumadora mayoría de las personas en la industria del Pentágono, los servicios y la defensa hacen precisamente eso. Mi punto es simplemente que no debemos preocuparnos tanto por prepararnos para futuros conflictos convencionales y estratégicos que no proporcionemos, tanto a corto como a largo plazo, sino más bien en todas las capacidades necesarias para luchar y ganar conflictos como los que enfrentamos hoy14.

Aunque fue el secretario de Defensa en funciones, le costó esfuerzo imponer su voluntad sobre otros actores institucionales fuertes:

El apoyo para programas de modernización convencionales está profundamente integrado en nuestro presupuesto, nuestra burocracia, la industria de defensa, y el Congreso. Mi preocupación fundamental es que no hay un sustento institucional proporcional, incluso en el Pentágono, para las capacidades necesarias para ganar las guerras en las que estamos y de los tipos de misiones que tenemos más probabilidades de emprender en el futuro15.

Estas reflexiones de Gates expresan la realidad que continúa en el sistema de defensa estadounidense, la cual crea desafíos para emplear fuerzas adiestradas adecuadamente para actuar en la región. Retomaremos este punto crítico más adelante.

Realidades regionales

Siempre es arriesgado generalizar al hablar de América Latina, dada su gran heterogeneidad. Sin duda, el tema específico del papel de las fuerzas armadas es otro ejemplo importante de ese riesgo. Obviamente, los países comparten muchas características culturales similares, sobre todo la herencia española y la lengua castellana (con la excepción notable de Brasil). Pero los 19 países latinoamericanos tienen 19 historias distintas, algunas realmente únicas, que no se prestan a una explicación generalizada fácil o sencilla. Dado nuestro enfoque en el rol de las fuerzas armadas en este ensayo, quizás es útil mencionar un par de casos radicales en la región.

En un extremo se observan los ejemplos de países en donde los gobiernos han decidido no tener fuerzas armadas para proveer la seguridad interior y la defensa nacional, que son Costa Rica (desde 1948) y Panamá (desde 1990). En el otro extremo tenemos los países en donde las fuerzas armadas dominan el poder político y económico, como son los ejemplos de Cuba (desde la década de 1960) y Venezuela (desde la década de 2000). El dominio de las Fuerzas Armadas cubanas es tal, que el Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), que es una de las instituciones más prestigiosas en su análisis de defensa, no es capaz de divulgar cifras para Cuba. También hay que reconocer que la gran mayoría de los países experimentaron algún nivel de gobiernos militares durante el siglo XX. La buena noticia es que esa tendencia se redujo a finales de los años 80 y a principios de los años 90.

Otro elemento de importancia es el entorno actual de la región. Hay que reconocer que las transiciones de la mayoría de los países del hemisferio a economías de mercado también han tenido un impacto enorme. Con las excepciones importantes de Cuba desde los años 60, y Venezuela desde los 2000, los demás países han incrementado su participación en la economía del mercado global, unos más efectivamente que otros. Inclusive, esas expectativas económicas han sido responsables, en parte, de la percepción actual de inconformidad que se da a través de la región. Se pensaba que con la democracia todo iba a cambiar y que habría armonía interna y externa; se soñaba que con economías de mercado todo el mundo iba a tener un buen empleo y salarios dignos. A pesar del crecimiento al nivel macro de las economías de muchos países y de que los índices de pobreza han bajado algo —aunque aún dejan mucho que desear—, la región sigue siendo la más desigual del mundo, incluso con todo el progreso experimentado durante los años 200016.

Sin embargo, los principales desafíos que enfrentan los países latinoamericanos —aunque no son los únicos— se relacionan con la falta de gobernabilidad efectiva en muchos países. Esta realidad se debe, en gran medida, a la carencia de la capacidad efectiva de las instituciones ligadas al desarrollo. La fragilidad de las democracias, la desigualdad persistente producto de los programas económicos débiles y las carencias de los sistemas de justicia y la debilidad del Estado de Derecho son los asuntos que las sociedades y sus gobernantes aún necesitan resolver.

En algunos casos, una consecuencia de la falta de gobernabilidad ha sido la presencia incompleta del Estado en muchas partes de la región, contribuyendo al surgimiento de “espacios no gobernados” y la ausencia de una “soberanía efectiva”. Esto, a su vez, ha dejado vacíos que son ocupados por otros actores no estatales como el crimen organizado (y no tan organizado), insurgentes, narcotraficantes, maras, entre otros. Los resultados son alarmantes, según el reporte de las Naciones Unidas y su investigación sobre homicidios:

La actividad criminal causa muchas más muertes que los conflictos y el terrorismo combinados. Las 464.000 víctimas de homicidio superan por mucho a las 89.000 muertes en conflictos armados y las 26.000 víctimas fatales de la violencia terrorista en 2017. El crimen organizado, por su parte, puede ser una fuente importante de violencia letal; desde el comienzo del siglo XXI, el crimen organizado ha provocado, aproximadamente, el mismo número de asesinatos que todos los conflictos armados en todo el mundo combinado17.

Para la desgracia del hemisferio, la tasa de homicidios por 100.000 habitantes en las Américas fue 17,2, comparado con un promedio global de 6,1. Esta cifra es la más alta en comparación con las demás regiones del mundo: África está en segundo lugar, con 13,0, mientras que la región con las cifras menores es Asia, con 2,318.

Una parte importante está relacionada con la débil gobernabilidad en muchos países de la región, que tiene que ver con la manera en la que intentan tratar el tema del Estado de Derecho y el imperio de la ley. Cuando hay desacuerdos en la sociedad, el sistema de justicia tiene la tarea de resolver los problemas a través de la interacción de fuerzas de policía, las cortes y las prisiones. En el caso de muchos países del hemisferio, una o más de estas instituciones no operan de manera efectiva, ni hablar de la eficiencia. Cuando estas entidades no son capaces de procurar justicia, la inconformidad de la sociedad aumenta. En muchos casos, a las fuerzas armadas de la región se les ha dado la misión de involucrarse en tareas policíacas por varias razones. Ante esta situación, la realidad es que con relativamente poco presupuesto, las fuerzas armadas tienen que conducir las misiones tradicionales (defensa a la soberanía, apoyo a las autoridades civiles en caso de desastres naturales); las de desarrollo nacional (construcción de caminos, reforestación, etc.); las de índole internacional (misiones de paz, potencialmente misiones combinadas con las fuerzas de otros países), y se les agrega la misión de fuerzas de seguridad pública para las cuales no han sido ni creadas ni adiestradas.

Retomando el punto sobre el cambio desde los conflictos entre países soberanos hacia una nueva normalidad del conflicto entre otros actores que usan otras tácticas, el hecho es que, si bien es cierto que las hipótesis de conflicto clásico en la región han disminuido de manera importante, los niveles de violencia no se reducen.

Al igual que lo que ocurre en el resto del mundo, donde los conflictos interestatales son menos frecuentes, en la región las hipótesis de conflicto clásico también han disminuido de manera importante, pero no así los niveles de violencia.

Todo esto ha contribuido a aumentar una percepción generalizada de mayor inseguridad, la que, a su vez, abre la siguiente interrogante: ¿Cuál es, o debe ser, el rol de las fuerzas armadas para atender a los crecientes niveles de inseguridad y garantizar la soberanía del Estado? Las respuestas a estas preguntas esenciales varían de país a país por muchas razones: las constituciones, las leyes y reglamentos, las prácticas y las propias políticas nacionales. Es respecto de esta realidad dual sobre el rol de las fuerzas armadas de la región y las nuevas formas de conflicto utilizadas por China y Rusia, que vamos a examinar el rol de las Fuerzas Armadas estadounidenses.

El papel de las Fuerzas Armadas estadounidenses

Las Fuerzas Armadas de Estados Unidos del siglo XXI no tienen las mismas dimensiones que mantuvieron durante la Guerra Fría. Entre 1950 y 1989, el promedio de fuerzas en actividad nunca fue menor de dos millones de efectivos. Llegó a dos puntos máximos, uno durante el conflicto en Corea (3,63 millones en 1952), y otro durante el conflicto en Vietnam (3,54 millones en 1968)19. En 1992, el número de efectivos en actividad fue de 1,8 millones; para el 2003, la cifra se había reducido a 1,39 millones20, la cual se mantiene en el 202021.

En términos presupuestarios, entre 1950 y 1989 el promedio del gasto en defensa como porcentaje del Producto Interno Bruto fue de 7,5%. El punto máximo durante el conflicto en Corea fue de 11,3%, en 1953, y el punto máximo en el conflicto en Vietnam fue de 8,6%, en 196822.

12 Este gráfico fue desarrollado para dar una representación visual de un posible espectro de operaciones militares. Lo utilizo de manera visual como herramienta heurística. El gráfico se obtuvo en esta dirección: https://archive.defense.gov/DODCMSShare/briefingslide/214/010517-D-6570D-002.jpg

13 Hoffman, Frank G. Conflict in the 21st Century: The Rise of Hybrid Wars, Arlington, VA: Potomac Institute for Policy Studies, December 2007, 28. Énfasis en el original.

14 Gates, Robert M. “The National Defense Strategy: Striking the Right Balance,” en Joint Forces Quarterly, Issue 52, 1st quarter 2009, 3. “Next-War-itis” no se puede traducir literalmente; quiere decir sufrir de una enfermedad de pensar en la próxima guerra.

15 Ibid. Énfasis agregado.

16 UN Department of Economic and Social Affairs, World Social Report 2020 Inequality in a Rapidly Changing World, Vienna, 2020. Disponible en: https://www.un.org/development/desa/dspd/wp-content/uploads/sites/22/2020/01/World-Social-Report-2020-FullReport.pdf

17 UNODC, Global Study on Homicide 2019, Vienna, 2019, 12. Disponible en: https://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/gsh/Booklet1.pdf

18 Ibid.

19 FY2001-FY2003 from Office of Management and Budget, Budget of the United States Government for FY2003: Appendix, February 2002; FY1950-2000 from Under Secretary of Defense Comptroller, National Defense Budget Estimates for FY2002, June 2001.

20 Ibid.

21 DoD Personnel, Workforce Reports & Publications, https://www.dmdc.osd.mil/appj/dwp/dwp_reports.jsp

22 Office of Management and Budget, Historical Tables, Outlays by Budget Enforcement Act Category as Percentages of GDP: 1962-2025. Disponibles en: https://www.whitehouse.gov/omb/historical-tables/.

Gráfico 3, Gasto de defensa como porcentaje del PIB,

1953-202423

En 1992, el gasto empezó a reflejar el comienzo del “dividendo de la paz”, reduciéndose a 4,7% del PIB. Lo cierto es que el promedio de gasto de defensa desde el fin de la Guerra Fría es 3,7% del PIB; esto se refleja en un par de años cuando alcanzó su punto menor de 2,7% del PIB en 1999, 2000, y 200124. Aunque es cierto que en 2019 el gasto de defensa fue de $686 mil millones de dólares —una suma notable—, la verdad es que representa apenas el 3,2% del PIB.

Es importante observar que como resultado de la crisis económica de 2008-2009 en Estados Unidos, combinado con los gastos de defensa asociados con los conflictos en Irak y Afganistán, se tomó la decisión política en 2011 de reducir el gasto federal, en general, lo cual tuvo un impacto importante en el presupuesto de defensa. El gasto proyectado entre los años 2012 y 2018 se redujo 7% en gasto constante, y 16% en términos reales (es decir, ajustado por la inflación). Estas decisiones políticas tuvieron un impacto importante; así lo explicó el exsecretario de Defensa James Mattis ante el Congreso, en febrero de 2018:

Permítanme ser claro: a pesar de lo difícil que han sido los últimos 16 años de guerra para nuestras Fuerzas Armadas, ningún enemigo en el campo de batalla ha hecho tanto daño a la preparación de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos como el impacto combinado de los límites de gasto de defensa del Acta de Control del Presupuesto, empeorados por la necesidad de operar durante 10 de los últimos 11 años bajo resoluciones continuas de duración variada e impredecible25.

El efecto fue notable en capacidad militar real. Por ejemplo, el Ejército sufrió una reducción del 32% en sus brigadas de combate, que pasaron de 45 a 2011 a 31 en 2016.

Los tres párrafos previos se incluyen para proporcionar una perspectiva histórica breve del gasto militar de Estados Unidos para enfrentar las amenazas a la defensa nacional desde la Segunda Guerra Mundial. Las cifras muestran que Estados Unidos asigna menos de la mitad del promedio de sus fondos nacionales para la defensa que utilizaba durante la Guerra Fría. Y si el presupuesto representa la expresión cuantitativa del plan, es evidente que los gobernantes han priorizado otros gastos por sobre los de defensa en la era de post Guerra Fría.

Es con esta perspectiva que podemos empezar a analizar cómo Estados Unidos va a utilizar las Fuerzas Armadas en el hemisferio durante la década de 2020-2030. No cabe duda que la mayoría de las personas que leen este libro conocen el sistema de defensa estadounidense. Sin embargo, creo que es válido repasarlo brevemente por sus peculiaridades, las cuales contribuyen a visibilizar los desafíos que enfrentarán el Comando Sur y, en grado menor, el Comando Norte.

Desde 1986, pero realmente empezando en la década de 1990, el énfasis en la “conjuntez”26 ha dominado la doctrina operacional de Estados Unidos. El diseño estructural indica que las fuerzas individuales (Ejército, Armada, Infantería de Marina y Fuerza Aérea) son responsables de organizar, adiestrar y proveer material a individuos y unidades. El diseño operacional supone que hay mandos regionales y funcionales que reciben unidades para realizar misiones específicas. Esta manera de coordinar el esfuerzo de organizar y operar las Fuerzas Armadas tiene ventajas, pero también tiene desventajas. Hay que recordar la manera en la cual se presupuesta el gasto de defensa.

El resultado de las prioridades de las fuerzas individuales, combinado con las prioridades de los Mandos Regionales (Indo-Pacífico, responsable de China y Corea; Central, responsable de Irán, Afganistán, Irak, y Siria, y Europeo, responsable de Rusia y Ucrania), son fuerzas generadas para hacer frente al combate convencional. El listado de estas realidades deja muy en claro que las prioridades tienen que enfocarse en estas amenazas reales. Dado el énfasis estadounidense en estas amenazas y la necesidad de tener fuerzas para conducir la guerra convencional, el Comando Sur y el Comando Norte no se benefician de unidades adiestradas para conducir misiones de esa índole. Lo cierto es que durante muchos años las fuerzas disponibles para realizar misiones en la región han sido limitadas, tanto en cantidad como en tipo de adiestramiento. Esta realidad se debe a varios factores:

• El número, la naturaleza y el nivel de riesgo que representan las amenazas y desafíos a la seguridad nacional de Estados Unidos en el resto del mundo.

• En contraste, el número, la naturaleza y el nivel de riesgo que representan las amenazas y desafíos a la seguridad nacional de Estados Unidos en este hemisferio son mínimos, respecto del resto del mundo.

• El interés primordial de Estados Unidos en América Latina se ha concentrado, en términos generales, en cuestiones económicas.

• Los desafíos primordiales que enfrentan los países latinoamericanos, aunque no los únicos, se orientan más bien en el orden del desarrollo.

• Otro factor muy importante, y uno en que la región quizás no reconozca su impacto, es la naturaleza tan heterogénea de América Latina.

• Un elemento subordinado a este tema general es el hecho de que tal como cada país es diferente, cada uno (o casi) tiene una apreciación distinta de cuál debe ser el rol de las fuerzas armadas en la cuestión interna de seguridad y defensa27.

Es por todas estas razones que el Pentágono, generalmente, tiende a prestar menos atención en cuestiones de defensa en el hemisferio, sobre todo los tomadores de decisión a niveles superiores.

Por su parte, el Comando Sur declara que sus prioridades son fortalecer sus relaciones con los socios y contrarrestar amenazas28. Aclara que las amenazas que hay que contrarrestar son el crimen organizado, organizaciones terroristas, actores regionales malignos y actores estatales externos29. El Comando Norte —que tiene dentro de sus responsabilidades la cooperación en materia de seguridad— declara que fue establecido en 2002 para “proporcionar el comando y control de los esfuerzos de defensa de la soberanía del Departamento de Defensa y coordinar el apoyo de defensa de las autoridades civiles. El Comando Norte defiende la soberanía de Estados Unidos, protegiendo a nuestra gente, el poder nacional y la libertad de acción”30. Esto refleja perfectamente bien la prioridad del mando, que es la defensa nacional, mientras la misión de relacionarse con México y las Bahamas es claramente secundaria.

Es precisamente por esta razón que se ha recomendado fusionar el Comando Sur con el Comando Norte en un Comando Américas con dos misiones distintas, cada una liderada por un general de cuatro estrellas. El comandante del Comando Américas tendría la misión actual del Comando Sur, con la responsabilidad adicional de coordinarse con México y las Bahamas. El comandante de Comando USA asumiría la misión actual del Comando Norte de defensa de la soberanía sin la responsabilidad de coordinar la cooperación de seguridad con México y las Bahamas. Independientemente de que se adopte esta propuesta o no, lo cierto es que las fuerzas que reciben la misión de actuar en el hemisferio occidental tienen que estar adiestradas para realizar misiones en el otro extremo del espectro del conflicto31.

Uno de los desafíos para las Fuerzas Armadas estadounidenses para interactuar con sus contrapartes es la realidad de que las fuerzas armadas de la región no se organizan ni operan de manera conjunta. Sin embargo, los mandos conjuntos se organizan con mandos subordinados compuestos por organizaciones de una sola fuerza. Por ejemplo, el Comando Sur, con sede en Miami, es el cuartel general conjunto, pero hay un grupo de mandos subordinados. El más grande es el Ejército Sur (U.S. Army South), con sede en el Fuerte Sam Houston, en San Antonio, Texas. El componente naval se ubica en Mayport, Florida: las Fuerzas Navales Comando Sur y la 4.ª Flota (Naval Forces Southern Command and 4th Fleet). El componente aéreo es la Fuerza Aérea 12.ª (12th Air Force), que está en la Base Aérea Davis-Monthan, en Tucson, Arizona. Por su parte, el componente de la Infantería de Marina es Marine Corps Forces South, con sede en Doral, Florida. Finalmente, hay una sede de operaciones especiales en Homestead, Florida: el Mando Operaciones Especiales Sur (Special Operations Command South), una entidad conjunta con unidades del Ejército, Marina y Fuerza Aérea.

Cabe resaltar que la gran mayoría de las fuerzas militares que conforman estas unidades no son efectivos activos, sino que pertenecen a la Guardia Nacional o la Reserva. Un aspecto interesante de esta forma de organizarse es que sí se presta para mantener relaciones entre las fuerzas militares. De esa manera, los vínculos entre los ejércitos de la región y unidades bajo el mando del Ejército Sur son muy fuertes. Por muchos años, el Ejército estadounidense ha mantenido relaciones con países de la región a través de un programa llamado el Programa de Socios Estatales (State Partnership Program). Este programa fue creado en el contexto de los años posteriores a la Guerra Fría, en 1993, con elementos de la Guardia Nacional en diferentes estados de Estados Unidos, que han ido estableciendo relaciones con 24 países del hemisferio occidental. Los primeros vínculos se establecieron en 1996 entre Ecuador y la Guardia Nacional de Kentucky; Perú y West Virginia, y Panamá y Missouri. El más reciente ocurrió en 2019 entre Brasil y Nueva York. El enfoque de los intercambios tiende a concentrarse en asuntos de apoyo y logística, no de operaciones de combate32.

De semejante manera, las otras fuerzas se relacionan directamente con sus contrapartes, y por eso se mantienen buenas relaciones institucionales. En términos generales, estos mecanismos son adecuados para sostener relaciones institucionales aceptables, pero los presupuestos limitados restringen las oportunidades para ir más allá de la situación actual de adiestramiento ocasional a través de la región. La única excepción a esta rutina es el caso de Colombia, donde la combinación de amenazas, la voluntad política colombiana y el interés estadounidense resultaron en una relación de defensa bastante profunda. Las relaciones de defensa entre los Estados Unidos y Colombia se podrían caracterizar como aliados.

Esto no es decir que no haya buenas relaciones militares entre Estados Unidos y la región, sí las hay. Por razones coyunturales, las que existen con Brasil son las más cercanas en mucho tiempo. Las relaciones con México, por esfuerzos importantes que empezaron hace más de veinte años, también han mejorado. Si vamos país por país, las relaciones son positivas, con las excepciones esperadas: Cuba (no existentes), Venezuela (rotas, desde los 2000 por decisión de Hugo Chávez) y Nicaragua (¿reducidas? Por la influencia de Fidel Castro y Hugo Chávez sobre Daniel Ortega). A pesar de las ideologías de Michelle Bachelet y Cristina Fernández, las instituciones militares de Chile y Argentina han mantenido relaciones efectivas con sus contrapartes estadounidenses.

Por razones que tenían nada que ver con las realidades en el hemisferio occidental, en el 2011 —después de varios años operando en Irak y Afganistán— el Ejército empezó a desarrollar un concepto nuevo llamado Fuerzas Alineadas Regionales (Regionally Aligned Forces). Esto se debió, en gran parte, a las lecciones aprendidas con respecto a la importancia de asesorar y adiestrar a las fuerzas de países socios, más allá que realizar misiones de combate de manera independiente. Es decir, las Fuerzas Armadas estadounidenses tienen plena capacidad de derrotar a otras unidades, ya sean convencionales o irregulares33. El desafío en los dos casos es encontrar la ubicación del combatiente; obviamente, es mucho más difícil encontrar a los irregulares mezclados con la población. Con respaldo adecuado, las fuerzas armadas domésticas del país socio pueden ser muy exitosas en las misiones militares.

Si bien es cierto que elementos de las Fuerzas Armadas han realizado la tarea de lo que se conoce es inglés como Security Force Assistance (Asistencia a Fuerzas de Seguridad), la novedad que surge en 2011 es la idea de generar unidades más grandes que el modelo basado en el Equipo de Fuerzas Especiales A (Special Forces A Team)34. En enero de 2012, el Ejército implementa la política de Brigadas Alineadas Regionales (Regionally Aligned Brigades); el general Ray Odierno explicó la necesidad de este cambio así:

Nuestras experiencias en Irak y Afganistán claramente refuerzan que los resultados estratégicos duraderos se logran solo al influir efectivamente en las personas. El conflicto, en todas sus formas, sigue siendo un esfuerzo fundamentalmente humano… El éxito depende tanto de la comprensión del tejido social y político de los alrededores como de la capacidad de dominarlos físicamente. En un entorno definido por la mezcla de amigos, enemigos y partidos neutrales, comprender las redes sociales y culturales se vuelve tan importante como las armas que empleamos. Solo así podremos aislar enemigos, identificar centros de gravedad y lograr resultados duraderos35.

Este reconocimiento fue tremendamente importante para empezar a cambiar modelos que previamente no se enfocaban en materia de lo social y cultural.

Sin embargo, grandes cambios en las instituciones son difíciles de implementar y toman tiempo. Por ejemplo, el Ejército estima que se necesitan dos años para regenerar una unidad en actividad y hasta cinco años para regenerar una unidad de reserva. De esa manera, el Ejército ha tomado años en adoptar esta nueva doctrina y organización. Durante estos años, se formaron unidades de Brigadas Alineadas Regionales dentro del concepto de las Fuerzas Alineadas Regionales, utilizando unidades del Ejército en actividad, de la Guardia Nacional y de la Reserva. La primera Brigada Alineada Regional fue tomada de la Primera División, una unidad con elementos activos con sede en el Fuerte Riley, en Kansas, para conducir misiones de apoyo al Comando África en 201336.

No fue sorprendente que las primeras unidades fueran destinadas a Asia y el Medio Oriente. Desde entonces, el Ejército ha seguido desarrollando este concepto, con el relativamente nuevo modelo de Brigadas de Fuerzas Alineadas Regionales (Security Force Assistance Brigades, SFAB). La idea es crear seis SFAB para alinearse con los Mandos Regionales37. Es importante resaltar que la SFAB no tiene el mismo pie de fuerza que una brigada de combate tradicional, porque la tarea principal no es de combatir, sino asesorar y ayudar. La última SFAB en establecerse fue la orientada al hemisferio occidental, la 54th SFAB de la Guardia Nacional, que se activó oficialmente el 5 de marzo del 2020. La 54th SFAB es la única de las seis SFAB compuesta por unidades de la Guardia Nacional. El hecho de que la 54th SFAB esté formada por unidades de la Guardia Nacional se acopla muy bien con el Programa de Socios Estatales, el cual se basa en unidades de la Guardia Nacional.

Explico con detalle estas modificaciones del Ejército estadounidense por la importancia que los ejércitos juegan en las misiones de seguridad y defensa en el hemisferio. Si bien es cierto que hay marinas y fuerzas aéreas en la región, no cabe duda de que la fuerza más importante son los ejércitos. Dicho eso, todos los otros componentes de fuerza (Fuerzas Navales Comando Sur y la 4.ª Flota; Fuerza Aérea 12.ª; Marine Corps Forces South, y sus unidades subordinadas) también han establecido y han mantenido vínculos fuertes con sus contrapartes a través del hemisferio.

La buena noticia es que el Ejército estadounidense ha reconocido la importancia de reestructurarse para entenderse mejor con los ejércitos regionales, pero también para poder actuar con mayor efectividad en el caso de que fuese necesario conducir misiones. La no tan buena noticia es que el pensamiento convencional sigue dominando, no simplemente en parte de los generales, sino en parte de los dirigentes políticos también.

En el caso de la Fuerza Aérea estadounidense, también reconoce la necesidad de estar mejor preparada para interactuar con socios. A fines de la década de 1990 y principios de la de 2000, la Fuerza Aérea se reorganizó para ser más desplegable. Se construyó el modelo del Grupo Expedicionario para incluir aviones caza, ataques de precisión y supresión de defensas antiaéreas. Estas unidades se establecen para misiones específicas, y cuando la misión se termina se desactiva el grupo. En 2015, la Fuerza Aérea publicó su Concepto Operacional del Futuro, en el cual reconoció la tendencia emergente de “la importancia o frecuencia creciente de operaciones irregulares, urbanas, humanitarias y de inteligencia”38. Sin embargo, es evidente que el enfoque de la Fuerza Aérea estadounidense no se concentra en el hemisferio occidental. Las cinco misiones principales son superioridad aérea y espacial; ataque global; movilidad global rápida; inteligencia, vigilancia y reconocimiento, y mando y control39.

En cuanto a la Armada estadounidense, al igual que la Fuerza Aérea, sus prioridades no se encuentran en el hemisferio occidental. Si bien es cierto que en 2008 la 4.ª Flota se restableció, y con eso se constituyó un cuartel general para un componente naval del Comando Sur, esa flota tiene una sola unidad asignada: el Escuadrón 40. Sobra notar que es imposible actuar de manera efectiva en un área del tamaño del Caribe, Centro y Sudamérica con un solo escuadrón naval. El actual jefe de Operaciones Navales, el almirante Mike Gidday, emitió sus lineamientos para mantener la superioridad naval estadounidense en tres áreas: en el combate, en el guerrero y en la Armada del futuro40. Por su parte, su predecesor, el almirante John Richardson, enfatizaba la importancia de enfocarse en los dos adversarios principales, China y Rusia, lo que según el profesor James Holmes es un cambio dramático:

La estrategia del 2007 era un documento para un mundo que podría volverse competitivo o mantenerse cooperativo. El nombre de China no figuraba en ningún lado, mucho menos como un adversario potencial, mientras había unas cuantas generalidades y tópicos imprecisos mezclados por ahí41.

Todo esto para enfatizar que las prioridades son el combate convencional y la preparación para enfrentarse a China, Rusia, Corea del Norte e Irán, dejando poco tiempo y recursos para el hemisferio occidental o la guerra irregular.

Enfoque convencional distrae de las tareas primordiales de la región

El sistema de defensa de Estados Unidos está capturado por un pensamiento convencional. Es decir, la gran mayoría de los tomadores de decisión piensan que las Fuerzas Armadas estadounidenses tienen que seguir enfocándose en desarrollar capacidades convencionales para disuadir y derrotar a otras fuerzas armadas convencionales. Yo no pertenezco al grupo de analistas que arguyen que nunca se van a necesitar utilizar fuerzas convencionales; la realidad es que sí las tenemos que tener, y se tienen que mantener y modernizar. Sin embargo, no debería ser la prioridad; esta debería ser un enfoque en las misiones que sean más probables.

Este desafío representa otro ejemplo de la importancia de la tarea de identificar amenazas, riesgos y vulnerabilidades. Si aceptamos la realidad que China y Rusia están desafiando a los intereses de Estados Unidos, esto no implica que haya una amenaza de índole convencional. Aunque tanto China como Rusia sí invierten recursos en capacidades convencionales, lo hacen de manera muy inferior a la de Estados Unidos. Es más, es muy probable que el gasto que realizan en capacidades convencionales es precisamente para que Estados Unidos se enfoque en ese gasto y que se distraiga por todos los otros esfuerzos no convencionales. Y porque el sistema de defensa estadounidense está organizado para generar capacidades convencionales, lo sigue haciendo. Recordemos el consejo del exsecretario Gates:

El apoyo para programas de modernización convencionales está profundamente integrado en nuestro presupuesto, nuestra burocracia, la industria de defensa y el Congreso. Mi preocupación fundamental es que no existe sustento institucional proporcional —incluso42 en el Pentágono— para las capacidades necesarias para ganar las guerras en las que estamos y de los tipos de misiones que tenemos más probabilidades de emprender en el futuro43.

Una parte enorme de esta realidad, más allá que los intereses burocráticos del Pentágono y el Congreso, se explica en el hecho de que los generales y almirantes estadounidenses prefieren sistemas convencionales. Son sistemas, doctrinas y organizaciones que conocen y se sienten muy cómodos en ese ambiente. Tuvieron éxito durante sus carreras por sus logros convencionales. Su educación y adiestramiento militar se enfocó en tácticas y operaciones convencionales. Por lo contrario, las realidades de la guerra irregular —en todas sus formas— son conceptos que no estudian, porque el enfoque es convencional.

Por unos años, el Estado Mayor Conjunto, en su afán de desarrollar doctrina conjunta, se ha enfocado en el desarrollo de Operaciones Globales Integradas. La premisa es que las amenazas primordiales que los Estados Unidos enfrenta:

• tienen alcance global;

• actúan con “unidad de esfuerzo” global;

• se integran globalmente a través de todos los dominios;

• el ambiente de información no respeta fronteras, y

• pensar de manera geográfica puede generar compartimentos regionales44

Curiosamente, en algún sentido lo que argumenta es cierto, pero es cierto solo en un contexto de guerra irregular. Ni Rusia ni China tienen capacidades convencionales “de alcance global” (salvo en condiciones muy limitadas; se integran globalmente con capacidades en el ciberespacio, pero no convencionalmente). Sin embargo, el pensamiento conjunto se concentra primordialmente en el aspecto convencional.

Me parece que en el futuro cercano, que ciertamente abarca el horizonte 2020-2030, estas tendencias estadounidenses van a continuar, a menos que estalle alguna crisis mayor, como podría ser algún ataque nuclear de Irán o Corea del Norte, o algún enfrentamiento militar directo con China o Rusia. En tal caso, la desatención hacia el hemisferio occidental será aún peor. Pero ausente esas posibilidades, el sistema de defensa de Estados Unidos va a seguir enfocándose en fortalecer sus capacidades convencionales y minimizando su atención a sus capacidades no convencionales e irregulares. El sistema está estructurado así.

Reflexiones finales

La agenda de defensa de Estados Unidos para la próxima década, y sobre todo el papel de la fuerza militar en el hemisferio occidental, va a depender más que nada en las decisiones que tomen los líderes de los países soberanos de la región. En un escenario en que los partidos políticos llegan a consensos para atender las demandas sociales, las economías generan empleos con ingresos vivibles, y los sistemas de justicia normalizan un Estado de Derecho adecuado, habrá muy poca demanda para un papel de las Fuerzas Armadas estadounidenses, más que conferencias y adiestramiento combinado para mantener relaciones institucionales y alistamiento adecuado. Desafortunadamente, no hay evidencia de que ese escenario sea muy probable en el corto plazo.

Por esa razón, las Fuerzas Armadas estadounidenses van a tener que estar disponibles para responder a situaciones de crisis en el hemisferio. Más allá de colaborar en desastres naturales y ejercicios combinados, el Comando Sur y el Comando Norte van a necesitar disponer de fuerzas armadas entrenadas para realizar misiones de guerra irregular, integradas de manera coordinada con otros instrumentos de poder. Habrá que esperar para saber con certeza si los tomadores de decisiones del Pentágono priorizan esas capacidades.

23 El gráfico se obtuvo en esta dirección: https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2020/fy2020_Budget_Request_Overview_Book.pdf

24 Ibid.

25 Cronk, Terri Moon. “Mattis Urges Congress to Provide Budget Predictability for DoD,” in DoD News, 6 de febrero de 2018. https://www.defense.gov/Explore/News/Article/Article/1433784/mattis-urges-congress-to-provide-budget-predictability-for-dod/

26 La traducción literal de jointness en inglés.

27 Para mayor detalle sobre estos puntos, véase mi artículo “Time to Improve U.S. Defense Structure for the Western Hemisphere”, en Joint Forces Quarterly, Issue 53, 2nd Quarter, 2009, 36-37.

28 Véase la página web del Comando Sur, https://www.southcom.mil/.

29 Ibid.

30 Véase la página web del Comando Norte, https://www.northcom.mil/About-USNORTHCOM/.

31 La idea de la creación de un Comando Américas se discute hasta por lo menos 1997 y el Report of the National Defense Panel, “Transforming Defense: National Security in the 21st Century.” https://www.hsdl.org/?abstract&did=1834

32 Para una descripción breve, véase la página web del Comando Sur: https://www.southcom.mil/Media/Special-Coverage/State-Partnership-Program-in-Latin-America-and-the-Caribbean/

33 La unidad primordial de combate del Ejército es el Brigade Combat Team (BCT), el Equipo de Combate de Brigada.

34 El diseño del famoso “A Team” de 12 hombres de las Fuerzas Especiales se basa en lecciones aprendidas durante la Segunda Guerra Mundial (y antes), y creció con el apoyo del Presidente Kennedy en la década de 1960.

35 Odierno, general Raymond T. CSA’s Strategic Intent, en Army.mil, February 5, 2013, http://www.army.mil/article/95729/

36 Lopez, C. Todd. “Dagger Brigade to Align with AFRICOM in 2013,” en Army.mil, 21 de junio del 2012, http://www.army.mil/article/82376/Dagger_Brigade_to__align__with_AFRICOM_in_2013/

37 Para mayor información con respecto a las SFAB, véase “Army Security Assistance Force Brigades,” Congressional Research Service, IF10675 · VERSION 7 · UPDATED, 1 de junio del 2020. https://fas.org/sgp/crs/natsec/IF10675.pdf

38 Air Force Future Operating Concept: A View of the Air Force in 2035, Información de Relaciones Públicas de la Secretaría de la Fuerza Aérea, 15 de septiembre de 2015, 5. https://www.af.mil/Portals/1/images/airpower/AFFOC.pdf

39 Testimonio de la secretaria de la Fuerza Aérea, Dra. Heather Wilson, y el jefe de Estado Mayor de la Fuerza Aérea, general David Goldstein, ante el Congreso estadounidense, 14 de marzo de 2018. https://www.af.mil/Portals/1/documents/1/FY19_AF_POSTURE_STATEMENT_HIGH_RES.PDF

40 “Warfighting, Warrior, and Future Navy”, en inglés. “CNO Gilday Releases New, Simplified Command Guidance to Fleet”, en USNI News, 4 de diciembre de 2019. https://news.usni.org/2019/12/04/cno-gilday-releases-new-simplified-command-guidance-to-fleet

41 Larter, David B. “5 takeaways: Top US Navy officer releases updated strategy document”, en Defense News, 17 de diciembre de 2018. https://www.defensenews.com/naval/2018/12/17/top-us-navy-officer-releases-updated-strategy-document-five-takeaways/

42 Air Force Future Operating Concept: A View of the Air Force in 2035, Secretaría de la Fuerza Aérea, Relaciones Públicas, 15 de septiembre de 2015, 5. https://www.af.mil/Portals/1/images/airpower/AFFOC.pdf

43 Gates, op. cit. Énfasis agregado.

44 Presentación del director de Doctrina y Adiestramiento del Estado Mayor Conjunto, LtGen Dan O’Donohue, Universidad Nacional de Defensa, 27 de enero de 2020.

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