Las claves de seguridad del desafío

migratorio actual para España

y para la Unión Europea (UE)

Key safety factors regarding

the issue of migration for Spain

and the European Union (EU)

Colección/Collection

Cuadernos de Estudios Europeos/Journal of European Studies

N.º 6

Carlos Echeverría Jesús

Colección/Collection

Cuadernos de Estudios Europeos/Journal of European Studies

(Edición bilingüe/Bilingual version)

Coordinadora/Coordinator:

Ana González

Colaboradores/Collaborators:

Vicente Garrido

Eva Ramón

© 2017 Carlos Echeverría Jesús

© 2017 Editorial UFV

Universidad Francisco de Vitoria

Crta. Pozuelo-Majadahonda, km 1,800

28223 Pozuelo de Alarcón (Madrid)

Tel.: (+34) 91 351 03 03

editorial@ufv.es

Diseño de cubierta/Cover design: Ismael Medina

Traducción/Translation: Charles Jones

Primera edición/First edition: febrero de 2017

ISBN: 978-84-16552-16-0

ISBN edición digital/digital version: 978-84-16552-17-7

Depósito legal/Legal depository: M-34169-2016

Impresión/Printing: Safekat, S. L.

Impreso en España/Printed in Spain

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ÍNDICE

Las claves de seguridad del desafío migratorio actual para España y para la Unión Europea (UE)

1. Introducción: el antes y el después del desafío migratorio

2. El sobredimensionamiento del desafío migratorio para España y para la UE: la primera década del siglo xxi y sus principales hitos

3. Las primeras medidas de respuesta con particular atención a España

4. El agravamiento de la situación con las revueltas árabes

5. El desafío para gobernantes y ciudadanos y el papel de la UE y de otros marcos multilaterales

6. Conclusiones

Key safety factors regarding the issue of migration for Spain and the European Union (EU)

1. Introduction: before and after the challenge of migration

2. The huge migratory challenge for Spain and the EU in the first decade of the twenty-first century and its major turning points

3. The initial measures adopted as a response to this challenge, with particular attention paid to Spain

4. The worsening of the situation with the Arab unrest

5. The challenge for leaders and citizens and the role of the EU and other multilateral frameworks

6. Conclusions

Lista de siglas

ACNUR — Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.

CPS — Comité Político y de Seguridad de la Unión Europea.

CAAS — Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen.

EUROSUR — Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras.

FRONTEX — Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de la UE.

JAI — Consejo de Ministros de Interior y Justicia de la UE.

OIM — Organización Internacional para las Migraciones.

PEV — Política Europea de Vecindad.

SIS — Sistema de Información de Schengen.

SIV — Sistema Integrado de Vigilancia Exterior.

UpM — Unión por el Mediterráneo.

1. Introducción: el antes y el después del desafío migratorio

Los grandes movimientos de población producidos a partir de principios de la pasada década en dirección a Europa Occidental han supuesto y suponen un desafío para la Unión Europea (UE) en general y para países-frontera, como es, entre otros, el caso de España, en particular. Y lo es porque los flujos procedentes de África son —y serán— no solo permanentes sino crecientes en progresión aritmética y, previsiblemente, incluso en progresión geométrica; tanto por los motivos que en esta monografía veremos como porque los flujos aún más abundantes hoy procedentes de los Estados y regiones situadas al sureste de las fronteras de la UE —y que se han incrementado exponencialmente en los dos últimos años— se deben más que a motivos económicos, que explican en buena medida los flujos procedentes de África y particularmente del África subsahariana, a motivos de seguridad en términos clásicos. Con esto último nos referimos, y queremos hacerlo con claridad en el arranque de nuestro estudio, a la conflictividad o, mejor, a la guerra. Esta última realidad, que en Europa se quiere apartar desde hace largo tiempo, no solo de nuestro territorio sino incluso de nuestro vocabulario, está, lamentablemente, presente en escenarios como Siria, Irak, Afganistán o Somalia, entre otros, y ello incide y va a seguir incidiendo dramáticamente en nuestro suelo.

Los enormes flujos provocados por la guerra en estos y otros escenarios —en buena medida masivos debido a que conflictos intratables se han hecho aún más dramáticos (como en Siria o en Irak)— comparten el hecho de ser un elemento identificador que afecta en buena medida a grupos de personas pertenecientes al orbe árabe y/o musulmán, por lo que se incorporan a debate cuestiones que tienen que ver no solo con la llegada masiva de personas sino también con su identidad, tanto en términos comunitarios como en términos religiosos. Esta última dimensión, la del islam, contribuye a hacer aún más sensible el tratamiento del desafío.

Al desmoronamiento de Estados de Oriente Próximo y del Norte de África hay que añadir el redimensionamiento acelerado de amenazas terroristas, como la representada por grupos como el Estado Islámico (EI, también conocido por las siglas en árabe del Estado Islámico de Irak y del Levante, DAESH), la red Al Qaida o los también yihadistas nigerianos de Boko Haram. A todo ello, hemos de añadir los efectos medioambientales y económicos que hacen que diversas regiones de África sean territorios cada vez más inhabitables; todos ellos son factores que están incrementando exponencialmente los flujos de migrantes que se dirigen hacia latitudes varias, en nuestro caso la de Europa Occidental.[1]

Aunque en clave histórica guerras como la de Afganistán en los ochenta o las de los Balcanes Occidentales en los noventa provocaron importantes movimientos de población y, aunque el proceso cuyo detonante fue la caída del Muro de Berlín (1989) también lo hizo, lo cierto es que las revueltas árabes y sus consecuencias nacionales y regionales, unidas al deterioro de la seguridad en estas y otras latitudes de África, están suponiendo en términos de desafío algo de mucha más enjundia y gravedad para Europa que aquellas.[2]

Lo que cambia ahora y es importante destacar —aparte de cifras mucho más altas de migrantes— es que, a partir de la década pasada y hasta la actualidad en lo que es un proceso muy acelerado de deterioro, es que, aparte de cifras mucho más altas de migrantes, es la gran variedad de los orígenes de los llegados a suelo de la UE.

Más de dos millones de personas abandonaron Irak como consecuencia del deterioro de la seguridad en dicho país árabe a partir de 2003; y, aunque la mayoría se establecieron en los primeros años en países limítrofes o cercanos, como Jordania, con motivo de la perduración de la inestabilidad en su país, parte de ellos han emprendido en años recientes un éxodo que los está llevando hacia Europa. Un fenómeno parecido se produciría también en Afganistán, pues históricamente los que huían de la guerra en dicho país centroasiático se instalaron durante lustros e incluso décadas en países limítrofes, la mayoría en Pakistán, pero al irse haciendo endémica la violencia en su país de origen muchos han emprendido, a través de Irán y de Turquía, un éxodo que los está también trayendo a territorio comunitario.

Finalmente, es obligado que nos refiramos a África. Lo haremos en términos de presente y, sobre todo, de futuro. Las tendencias demográficas y de seguridad en África obligan a considerar este continente el punto central de atención para la UE. El número de personas que en años recientes se han venido moviendo por diversas latitudes del continente crece y, lo que es más preocupante, pugnan cada vez más por abandonarlo al haberse desvanecido escenarios de oportunidad que hasta hace poco existían para absorber esos flujos. Destacamos como escenarios de oportunidad, pero hablando ya en pasado, desde Suráfrica en África Austral, pasando por Costa de Marfil en África Occidental, hasta Libia en el Norte de África. Cuando revueltas, guerras o deterioro económico y de seguridad se han combinado afectando a dichos países clave, que durante largos años ofrecieron oportunidad de empleo a millones de africanos, los flujos de migrantes comenzaron a buscar como destino la pujante y a la vez próxima Europa Occidental, pero ya fuera del continente.

Estamos usando el término migrantes para identificar a tantas personas en movimiento porque es el que nos permite incluir tanto a emigrantes económicos como a buscadores de asilo y refugio, categorías muy diferentes. Por eso deberemos ser muy cuidadosos en el uso de los términos, pues la casuística es muy variada. Así, mientras que los sirios abandonan desde 2011 un escenario claro de guerra, este no es el caso de eritreos, de senegaleses o de marfileños, y ello sin incluir a argelinos o marroquíes. Tal realidad debe ser tenida en cuenta tanto por el estudioso como por el decisor político, pues tal distinción ha de considerarse no solo para conceder o no el estatuto de refugiado a un migrante, sino también para gestionar flujos cada vez más numerosos que llegan y que seguirán llegando a suelo de la UE.

Aparte del fenómeno de la llegada, en buena medida sobrevenida y caótica, de crecientes flujos de migrantes procedentes de escenarios donde además es difícil vislumbrar prontas soluciones a los conflictos y/o a otras situaciones que los provocan, estudiaremos también en la presente monografía las profundas fisuras entre Estados miembros de la UE que aquella ha provocado y que sigue y seguirá provocando. También se han provocado fisuras dentro de los propios Estados, entre los partidarios de abrir o no las fronteras en términos de compromiso humanitario, lo que incorpora al debate cuestiones tradicionalmente difíciles de tratar y sobre las que existen opiniones encontradas, una situación que precisa de análisis sosegados para alimentar dicho debate, huyendo todo lo posible de ideas preconcebidas y de eslóganes fáciles.

Es importante señalar aquí —en el arranque de nuestro análisis— que los flujos sobrevenidos en sí más las cuestiones relacionadas con el perfil de estos han provocado, entre otras cosas, la celebración de más de una docena de cumbres de la UE en menos de dos años, lo que ha multiplicado la cadencia de los dos consejos europeos que, desde antiguo, se venían celebrando durante cada Presidencia rotatoria de la UE.

Destacaremos en nuestro estudio de entre todas las cuestiones sensibles que emergen en relación con la inmigración irregular y masiva, o potencialmente masiva, al menos dos de ellas, si bien también procuraremos, cuando menos, evocar otras. Y resaltaremos tan solo dos porque este estudio ni pretende ni puede ser omnicomprensivo al tratarse de un tema aún abierto y cargado de dificultades en su definición y en su análisis: el desafío planteado por dicha inmigración irregular masiva a la UE y a sus Estados miembros.

Uno de los temas es el papel de Turquía en la gestión de esta cuestión, asumiendo que no es un país cualquiera ni un candidato más a la adhesión a la UE —desde que le fuera concedido tal estatuto por el Consejo Europeo de Helsinki, en diciembre de 1999—, sino que es un actor cada vez más importante en la región de Oriente Próximo/Medio. Turquía tiene múltiples facetas y sus gobernantes desde 2002, los islamistas del Partido de la Justicia y el Desarrollo (AKP, en sus siglas en turco), inciden más en unas o en otras en función de las prioridades marcadas en su ambiciosa agenda política.

Y el otro gran tema que debemos evocar de forma particular está relacionado no tanto con el islam como religión sino con el islamismo como definición política de una identidad dentro de dicha religión monoteísta. Además, destacaremos dentro de dicho islamismo su versión más radical, el yihadismo salafista, reflejada en el activismo terrorista fuera de Europa, pero también dentro de ella. Esta realidad contribuye a dificultar aún más la gestión del tema aquí tratado. La vigencia del islamismo más o menos radicalizado —especialmente visible gracias al aprovechamiento que actores islamistas varios hicieron del caos generado por las revueltas árabes que se iniciaran en diversos escenarios desde el otoño de 2010— contribuye a hacer aún más difícil la gestión del desafío migratorio irregular masivo que vivimos con intensidad en los últimos años. Este segundo tema se relaciona además con el primero, Turquía, lo que aporta a nuestro estudio un contenido aún más compacto.

Como quiera que vamos a hablar y mucho de Europa, particularmente de la UE, pero también de algunos de sus Estados miembros, bueno es culminar este arranque en términos introductorios ilustrando con algunas cifras los actores y escenarios de los que luego nos ocuparemos ya en el contexto específico del tratamiento de la cuestión migratoria.

La UE posee 550 millones de habitantes, de los que 80 son alemanes. Más de 1,7 millones de trabajadores cruzan con fluidez fronteras a diario dentro del Espacio Schengen gracias a la vigencia del acuerdo de mismo nombre, un acuerdo al que nos referiremos en su momento. Esta Europa recibe cada año alrededor de 3 millones de inmigrantes, pero la presión actual, reflejada en más de un 1 millón de migrantes irregulares sobrevenidos a lo largo de 2015, preocupa tanto por el volumen como sobre todo por lo sorpresivo y dramático de su llegada, además de por las expectativas de que dichos flujos se mantengan al mismo ritmo o incluso con mayor intensidad dadas las causas que llevan a dichos migrantes a venir y dado también el perfil de quienes llegan.

Lo que está claro por las evidencias vividas en los últimos meses y hasta la actualidad, y que confirmaremos a lo largo de nuestro estudio, es que la UE —que en septiembre de 2010 reconoció que no disponía de los mecanismos para hacer frente a la crisis financiera y creó la Unión Bancaria— es el mismo actor que entre 2014 y 2016 asumió que sufría otra debilidad importante. Esta última se ha reflejado y se refleja aún hoy en su incapacidad para hacer frente, con los medios hoy disponibles como organización internacional de integración que es, al desafío de los flujos de migrantes irregulares que masivamente llegan a sus fronteras exteriores: de ahí la necesidad urgente de encontrar respuestas.

Para culminar nuestra Introducción queremos subrayar que nuestro estudio plantea como hipótesis de trabajo principal que el desafío migratorio irregular masivo en él analizado marca un antes y un después tanto para España como para el resto de los Estados miembros de la UE. Ello es así por al menos dos motivos principales. Uno es que las perspectivas de futuro, tanto en términos de conflictividad endémica en nuestro vecindario inmediato (Norte de África y Oriente Próximo y Medio) como en términos de importante crecimiento demográfico en el continente africano sin un reforzamiento de las medidas de estabilización política, económica y de seguridad que lo acompañe, son preocupantes. Y el segundo motivo tiene que ver con Turquía y con la evolución de su política interior, exterior y de seguridad que, aparte de alejar a este país del objetivo de culminar exitosamente sus negociaciones de adhesión a la UE, plantea también inquietudes legítimas en lo que al control de los flujos migratorios irregulares que se dirigen y podrían seguir dirigiéndose desde su territorio hacia el territorio de la UE respecta.

Nuestra obra viene a añadirse y, también a completar no solo en términos de actualización sino también de incorporación de más actores y factores e interrelación cada vez más compleja entre estos, a importantes obras colectivas publicadas sobre la materia en nuestro país en años recientes, y de las que queremos destacar dos por su aportación al objeto de estudio de los desafíos migratorios desde la perspectiva de España y de la UE incidiendo en la importancia de la evolución de nuestro vecindario inmediato.[3]

[1] Dado que el estudio del yihadismo salafista como ideología que dinamiza a un buen número de grupos terroristas, entre los que están los antes citados, no es el objeto central de nuestro análisis, sí recomendaremos una lectura que, además de reciente, es omnicomprensiva. Vid. Echeverría Jesús, C. (2014). La nueva dimensión del desafío yihadista salafista. Bilbao: Universidad del País Vasco-Colección de Estudios Internacionales, n.º 16, año 2014/15, 52 páginas. [Disponible en: http://www.ehu.eus/ojs/index.php/ceinik/article/view/15127]

[2] La guerra de Afganistán (1979-1989) desplazó a millones de personas a los vecinos Pakistán e Irán, pero también provocó un proceso acelerado de deterioro que permite hoy la llegada de flujos de nacionales afganos a suelo europeo. Las guerras balcánicas (1992-1995), producidas estas ya en Europa, provocaron el éxodo hacia países de Europa Occidental de más de 700 000 personas. Finalmente, la caída del Muro y el fin de la guerra fría como fenómenos ambos producidos entre las guerras de Afganistán y las balcánicas provocaron la salida desde Europa del Este hacia Europa Occidental de más de 1,5 millones de personas.

[3] Vid. Marquina, A. (ed.), (2008). Flujos migratorios subsaharianos hacia Canarias-Madrid. Madrid: UNISCI; y Rodrigues, T., Ferreira, S. y García, R. (2015). La inmigración en la península ibérica y los dilemas de la seguridad (1990-2030). Madrid: Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado de la UNED-Colección Investigación.

2. El sobredimensionamiento del desafío migratorio para España y para la UE: la primera década del siglo xxi y sus principales hitos

Aunque la década de los noventa, ya en plena posguerra fría, fue testigo de algunos movimientos de población de cierta importancia desde la perspectiva de la UE y de sus Estados miembros —conectados en buena medida a la reunificación de Alemania y al estallido de las guerras balcánicas en los Balcanes Occidentales a partir de 1992— estos no tuvieron efectos dramáticos ni en términos estatales ni en términos de la UE como tal.

La mayoría de los Estados miembros de la UE forman parte del Acuerdo de Schengen, firmado en 1985 en dicha ciudad luxemburguesa por Alemania, Bélgica, Francia, Holanda y Luxemburgo. Diez años después entró en vigor, el 26 de marzo de 1995, y desde que el Tratado de Ámsterdam está en vigor dicho acuerdo forma parte del derecho comunitario. Forman parte de Schengen 26 Estados, 22 de Aunque la década de los noventa, ya en plena posguerra fría, fue testigo de algunos movimientos de población de cierta importancia desde la perspectiva de la UE y de sus Estados miembros —conectados en buena medida a la reunificación de Alemania y al estallido de las guerras balcánicas en los Balcanes Occidentales a partir de 1992— estos no tuvieron efectos dramáticos ni en términos estatales ni en términos de la UE como tal.

La mayoría de los Estados miembros de la UE forman parte del Acuerdo de Schengen, firmado en 1985 en dicha ciudad luxemburguesa por Alemania, Bélgica, Francia, Holanda y Luxemburgo. Diez años después entró en vigor, el 26 de marzo de 1995, y desde que el Tratado de Ámsterdam está en vigor dicho acuerdo forma parte del derecho comunitario. Forman parte de Schengen 26 Estados, 22 de ellos son miembros de la UE.[1] Reino Unido e Irlanda mantienen una cláusula de exclusión que les permite solicitar su participación en una parte o en la totalidad del acuerdo, y por ello pertenecen a la red de datos conocida como Sistema de Información de Schengen (SIS). Dinamarca también disfruta de una cláusula especial. Bulgaria, Croacia, Chipre y Rumanía no cumplen aún los requisitos necesarios. El Código de Fronteras de Schengen, en vigor desde 2006, permite que cualquier Estado miembro restablezca los controles fronterizos por un tiempo limitado cuando haya motivo justificado por seguridad.

En suma, el Convenio de Aplicación de Schengen (CAAS), un cuerpo jurídico que permite la aplicación del acuerdo, supone para aquellos países que son parte de este la supresión de las inspecciones fronterizas a las personas que cruzan las fronteras interiores de los Estados participantes y las ha trasladado a las fronteras exteriores, tema este último cada vez más relevante, como veremos más adelante, sobre todo cuando dichas fronteras exteriores comienzan a sufrir la creciente presión irregular de la que trataremos aquí.[2]

Esa década de los noventa, en la que entró en vigor el Acuerdo de Schengen, fue un período de contrastes, exultante por ser posguerra fría y optimista por la emergencia de marcos como el Proceso de Barcelona (1995), que inició una Cooperación Euro-Mediterránea llena de potencialidades —entre otras cosas porque se apoyaba en el esperanzador Proceso de Paz para Oriente Medio que arrancara en Madrid en el otoño de 1991—, por la profundización de la integración europea (con el Tratado de Maastricht) y por la continuación de la ampliación de la UE misma (entrada de Austria, Finlandia y Suecia en 1995). Pero tales procesos eclipsaban otros escenarios menos esperanzadores, desde las guerras balcánicas en suelo europeo hasta lo que estaba gestándose en el vecindario inmediato de la UE, tanto en el sur (Magreb y otras latitudes africanas) como en el sureste (Oriente Próximo y Medio), en términos de inestabilidad política, económica y de seguridad.

En África podíamos ya distinguir —pues solo había que fijarse con cierto detenimiento— países de origen de flujos migratorios, países de tránsito y países de destino. Entre estos últimos aún no se veía a Europa como tal, ni a los países mediterráneos de la UE como destinatarios finales, pues aún no lo eran, al menos no de forma prioritaria como lo son ya hoy. Existían aún en el continente africano ventanas de oportunidad —como Costa de Marfil, en África Occidental, o como Libia, en el Norte de África— para absorber no solo a centenares de miles, sino incluso a millones de personas que, por motivos económicos, los más, pero también políticos, abandonaban sus países para buscar un futuro mejor.[3]

Los flujos migratorios desde África hacia determinados países europeos tenían que ver hasta entonces con los vínculos coloniales en vías de desaparición y afectaban sobre todo a tres países: Francia, Reino Unido y Portugal. España era, hasta bien entrados los años noventa, más un país de emigración que de inmigración, y era también ante todo y sobre todo un país de tránsito para flujos que continuaban camino hacia Francia, Bélgica, Alemania u Holanda, desde Marruecos, Argelia o Túnez. Pero ya en esa década diversos procesos que se van viviendo en África irán sintiéndose en suelo español, primero en Melilla y luego ya en la península, y en diciembre de 1996 unos 280 inmigrantes irregulares fallecían ahogados al sur de Sicilia permitiéndonos ello evocar a una Italia situada en posición tan delicada como España.

En España, en 1997, se aprobaba ya el denominado Plan Sur como una iniciativa integrada, y ello porque había empezado a inventariarse un número creciente de intentos de alcanzar Europa como inmigrantes irregulares realizado por ciudadanos magrebíes. Dicha toma de conciencia española tendría una dimensión internacional al tratar de involucrar a Marruecos en un esfuerzo cada vez más necesario para controlar los flujos y gestionar mejor la frontera común. Si ya en febrero de 1992 ambos vecinos habían firmado el Acuerdo Relativo a la Circulación de Personas, de Tránsito y de Readmisión de Extranjeros Entrados Ilegalmente, la puesta en marcha de dicho acuerdo tardaría aún largos años en producirse, y no lo fue hasta que España presionó para ello casi una década después, cuando ya el desafío estaba dibujándose con claridad.

Antes de entrar en detalle en el proceso evocado, es fundamental que tengamos en cuenta una realidad preexistente desde antiguo, pero que el mundo de la guerra fría no había permitido visualizar con claridad, y que lamentablemente perdura hasta el día de hoy. La fractura Norte-Sur que a su vez dibuja una frontera Norte-Sur existen desde antiguo, es la más dramática del mundo y está aquí: el diferencial de desarrollo de 1 a 13 entre España y Marruecos no solo afecta a dos países, sino a dos orillas y a dos continentes. La posguerra fría, con su fluidez en el movimiento de la información, de los actores y de los factores, dibujaba cada vez más una orilla norte integrada y desarrollada y una orilla sur fragmentada y subdesarrollada, una rémora estructural extremadamente difícil de superar. Si además la aproximación geopolítica y geoeconómica se hacía, y se hace hoy también, más generosa, Europa hasta los países nórdicos sigue siendo el marco de integración y desarrollo comunitario y África crece hacia el sur, pero sin ver desaparecer los problemas de seguridad citados. Más fragmentación política y de seguridad y más fractura económica será lo que encontremos (el diferencial de desarrollo entre España y Malí o Níger se dispararía ya de 1 a 40 o a 50).[4]

África estaba cambiando su fisonomía humana, económica y de seguridad muy deprisa, y manifiestamente a peor. Por ejemplo, llegados al verano de 2003 en Liberia, y tras catorce años de guerra civil en este pequeño país de África Occidental, la escalada militar en ese año expulsaba a más de 3 millones de personas de sus hogares dificultando la vida cotidiana en el país y también en vecinos como Sierra Leona —cuya propia guerra civil se extendió desde 1991 hasta 2002—, Guinea Conakry o Costa de Marfil. Este último país había venido siendo, desde su independencia en los sesenta, un polo de desarrollo en una región en general convulsa, y había venido atrayendo a su suelo a millones de personas que no encontraban trabajo en sus países de origen. Pero también Costa de Marfil se vería sacudido por la guerra, en este caso en la primera mitad de 2000, lo que provocó el desplazamiento de sus hogares de más de 4 millones de personas, muchos de ellos dentro de las fronteras marfileñas como desplazados, pero muchos otros hubieron de marchar como refugiados a Burkina Faso, Ghana, Guinea Conakry o a Malí. Mientras en 2005 la situación era aún grave —el 30 de octubre de 2005 se retrasaban las elecciones previstas—, en Liberia la recuperación avanzaba aún demasiado despacio. En otros rincones de África Subsahariana cabe recordar también momentos críticos, como el fin del boom de los precios altos de los hidrocarburos a mediados de los ochenta y su efecto en la ya entonces superpoblada Nigeria o en la confiada Argelia, o la entrada en un proceso de guerra y caos en Somalia desde 1991 y hasta la actualidad.

A los problemas políticos hemos de añadir los medioambientales y de otra naturaleza, claves para entender también movimientos de población que empezaban a hacerse endémicos. En 2003, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) alertaba sobre una hambruna que amenazaba a 5 millones de personas en la franja del Sahel, debida, entre otros motivos, a una plaga de langosta peregrina que destruyó 4 millones de hectáreas, 1 millón de ellas tan solo en Malí.[5] Los campesinos de Níger, Malí, Chad, Burkina Faso o Benín no podían hacer frente a los factores climáticos y, además, tenían en su contra las subvenciones agrícolas de los países ricos —con los de la UE a la cabeza— al algodón y a otros productos. La caída del precio del algodón incrementaba la tasa de pobreza en Benín del 37 al 59 %. Recordemos que, al mismo tiempo que defienden incrementar las ayudas al continente vecino, Estados miembros de la UE como Francia o España apoyan también dentro y fuera de marcos como las Cumbres UE-África la vigencia de una Política Agrícola Común (PAC) que incluye dichas subvenciones a sus productos frente a los procedentes del exterior.

También es relevante que recordemos que la sequía que afectó a la franja del Sahel y al sur del Magreb a mediados de los noventa fue la responsable de que, por una creciente presión migratoria, España decidiera construir vallas en Ceuta y en Melilla. Una década después, en 2005, fue la plaga de langosta en el Sahel la que en buena medida explicaba que el 35 % de los internados en el centro de acogida de Melilla procedieran del Sahel.

Hablábamos anteriormente de la toma de conciencia en España, o también en Italia, sobre la evolución de la situación en el vecindario sur, pero en la UE como tal y entre la mayoría de sus Estados miembros la toma de conciencia sería algo más tardía: en 1999 el Consejo Europeo de Tampere ya incluyó un punto en el orden del día dedicado específicamente a la cuestión migratoria, pero no ha sido hasta los últimos años, y gracias a la llegada masiva de migrantes irregulares a suelo europeo que el tema está ya en las agendas de las reuniones.

Hasta que la cuestión migratoria empezó a hacerse central, los diversos marcos y foros de cooperación interestatal en la región mediterránea —con la Declaración de Barcelona y su Plan de Acción, de 28 de noviembre de 1995, euromediterránea— habían ido incluyendo en sus agendas referencias a esta de forma progresiva. Nos referimos aquí a la cooperación informal en el Mediterráneo Occidental denominada 5+4, primero, y 5+5, después, en hibernación desde 1994 pero reflotada en 2000, o, ya a fines de la década, en la primera Cumbre UE-África, celebrada en El Cairo en 2000 y que abrirá, aunque lentamente un proceso que llega hasta la actualidad.[6]

En la primera década del siglo xxi la cuestión migratoria pasará ya a ser central, en los foros ya citados y en otros. En noviembre de 2004, Argelia presentó en Orán una iniciativa, dentro del marco del Grupo 5+5, para llevar adelante una acción colectiva frente a la creciente migración irregular, aunque sin éxito, y lo hacía porque las autoridades de Argel, país árabe y africano con vocación panafricana y desarrollista durante décadas, había tenido que expulsar ese mismo año 2004 a más de 6000 inmigrantes subsaharianos que habían atravesado irregularmente sus fronteras meridionales para alcanzar sus costas mediterráneas y, desde ellas, Europa.

[1] El último Estado en incorporarse al tratado fue Liechtenstein. Vid. «Schengen, a prueba», Básicos de Política Exterior, 1 de abril de 2016 [disponible en: http://www.politicaexterior.com/actualidad/basicospolext-schengen-a-prueba/]. Los Estados miembros de la UE que no pertenecen a Schengen son Bulgaria, Chipre, Croacia, Irlanda, Reino Unido y Rumanía. No son miembros de la UE y sí miembros de Schengen—aparte de Liechtenstein— Islandia, Noruega y Suiza.

[2] Olesti Rayo, A. (2016). La crisis migratoria y la reinstauración de los controles de las fronteras interiores en el espacio Schengen, Revista Española de Derecho Internacional (REDI), vol. 68, n.º 1, p. 244.

[3] Eso no impidió que se dieran algunos casos que bueno es destacar como antecedentes muy lejanos. Fue en 1995 cuando llegó a la costa canaria la primera barca con irregulares, en la época algunos individuos que huían de la inestabilidad generada en África Occidental por guerras como las que sufrían Liberia y Sierra Leona.

[4] Echeverría Jesús, C. (2014). Análisis del futuro de los riesgos y las amenazas para la seguridad nacional de España, en C. R., García Servert, (coord.), Perspectivas para el desarrollo futuro de la estrategia nacional de seguridad, Madrid: Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN)-Documentos de Seguridad y Defensa n.º 63, p. 50. [disponible en: http://www.defensa.gob.es/ceseden/Galerias/destacados/publicaciones/docSegyDef/ficheros/063_PERSPECTIVAS_PARA_EL_DESARROLLO_FUTURO_DE_LA_ESTRATEGIA_DE_SEGURIDAD.pdf]

[5] Níger perdió tan solo en 2003 el 15 % de sus cosechas.

[6] El Grupo o la Iniciativa 5+4 incluía a los cinco Estados del Magreb (Argelia, Libia, Marruecos, Mauritania y Túnez) y a los cuatro Estados del llamado «arco latino» —España, Francia, Italia y Portugal— al que en 1991 se le uniría también Malta.

3. Las primeras medidas de respuesta con particular

atención a España

Los primeros años de la década de los 2000 irían viendo aparecer iniciativas varias destinadas tanto a tratar de poner freno a los crecientes flujos de irregulares como a definir las raíces del problema y posibles fórmulas de solución al mismo. Y tales iniciativas no solo venían de las autoridades nacionales, sino también de organizaciones internacionales tanto gubernamentales como no gubernamentales (ONG). Destacaremos en este arranque el papel de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), nacida en 1951 y que cuenta hoy, en 2016, con 160 Estados miembros.

En 2005, Armand Roussselot, director para África Occidental y Central de la OIM, hablaba de redes de tráfico y trata operativas en Gao (Malí) y Agadez (Níger), y de unas bolsas de 30 000 individuos en espera para dar el salto a Europa a través de España, y ello aparte de cifrar en 10 000 los marroquíes y en 20 000 los argelinos en idéntica situación. En aquel año y en el Sahel más de 5 millones de personas estaban en peligro de morir de hambre, la mayoría de ellos en Malí, Níger, Mauritania y Burkina Faso. Son estas cifras crudas que sorprenden a Europa ya a mediados de la pasada década, cuando la UE acababa de celebrar su mayor ampliación de la historia —con diez nuevos socios desde 2004— y que veía la emergencia de guerras en su vecindario, pero aún estas no tenían una incidencia directa, y, por tanto, preocupante, en el devenir comunitario.

La presión migratoria irregular vivida en España desde fines de los noventa y principios de los 2000 había llevado a reforzar las fronteras y los instrumentos para garantizar tal refuerzo, y a tratar de consolidar la cooperación con los vecinos, particularmente con Marruecos, Marruecos, que negociaba desde abril de 2003 un acuerdo de readmisión con la UE, hacía pública la detención a lo largo de dicho año de 23.851 irregulares subsaharianos, la mayoría procedentes de Guinea Conakry, Malí, Nigeria y Sierra Leona. En 2004 se lanzaban las patrullas mixtas Guardia Civil Española-Gendarmería Real Marroquí mientras se iba ampliando el refuerzo de las costas meridionales de la península extendiendo el esfuerzo al Archipiélago Canario. El Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE) se consolidaría en Málaga, ampliándose a Granada desde diciembre de 2004 y luego llegaría a Canarias, arrancando en Fuerteventura y extendiéndose a Lanzarote. El esfuerzo español para cooperar con países terceros para controlar los flujos de inmigración irregular se extendían en aquellos momentos también a otros países, y en diciembre de 2004 España cedía la patrullera «Javier Quiroga» a Túnez para reforzar los medios del país magrebí.

Pero si alguna conclusión podemos extraer de lo dicho hasta ahora es que, en aquellos tiempos no tan lejanos, el desafío de los crecientes flujos de migrantes irregulares que llegaban a territorio europeo recibía una respuesta de la mano del país de llegada que procuraba controlar la situación lo mejor que podía, pero que pronto intentó contar también con otros socios de la UE y con esta como tal.

La presión desde el Magreb y desde África Subsahariana no dejaría ya de intensificarse desde mediados de la pasada década, siendo particularmente visible en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. En Ceuta, frente a 30 irregulares detenidos entre enero y agosto de 2004, serían 135 los detenidos en el mismo período de 2005. En Melilla, entre enero y agosto de 2005 hasta 10 936 personas trataron de saltar la valla.

En España el Consejo de Ministros aprobaba el 21 de octubre de 2005 el nombramiento de Jesús Atienza Serna como embajador en Misión Especial para Asuntos Migratorios y autorizaba la firma del Acuerdo de Readmisión con Ghana, a añadir a los ya firmados con Marruecos, Argelia, Nigeria y Guinea Bissau.[1]

Para entonces la UE ya había creado su Agencia de Control de las Fronteras Exteriores (FRONTEX), en buena medida por la presión de España, dada la envergadura que estaba adquiriendo el desafío para este país, uno de los garantes de la frontera exterior de la UE, y dicha envergadura iba a hacerse particularmente visible en el Atlántico oriental. Como España y Marruecos habían redoblado sus esfuerzos contra el incremento de la emigración irregular, habían empezado a abrirse autopistas marítimas con inicio en Mauritania o Senegal. La ubicación de Nuadibú, a 800 kilómetros de las costas canarias, permitía en 5 o 6 días de navegación en cayuco un acceso relativamente sencillo a suelo europeo. Es por ello que en 2006 llegaron 31 678 irregulares a Canarias del total de 39 180 que llegaron en total a España.[2]

El 29 de septiembre de 2006 se reunieron en Madrid los ministros de Asuntos Exteriores y de Interior de la UE para tratar de profundizar en un debate propiamente europeo del desafío. Días después, el Consejo JAI celebrado en Luxemburgo el 5 y 6 de octubre aprobaba entre sus Conclusiones el refuerzo de la frontera exterior marítima meridional. Ya en junio de 2007 se crearía la Red Europea de Patrullas para potenciar la cooperación entre los Estados miembros en materia de vigilancia marítima.[3] Tales esfuerzos, tanto nacionales como multinacionales empezarían pronto a dar sus frutos.

Si en 2007 habían arribado a Canarias 32 000 irregulares, llegados en cayucos y en pesqueros, la cantidad cayó a menos de 200 en 2010, y ninguno llegó, por ejemplo, de Senegal. En 2012 llegaron 170, todos ellos procedentes de Marruecos. El esfuerzo multidimensional acometido por España, que había permitido reducir drásticamente las cifras hasta los 108 cayucos llegados desde Mauritania a Canarias en 2008, se reflejó en una cooperación con los países de tránsito (Senegal, Marruecos y Mauritania) que incluyó patrullas mixtas y la puesta en pie del sofisticado sistema de radares del Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE).[4] Cabe destacarse que dichos patrullajes en aguas territoriales de Senegal y en la Zona Contigua de Mauritania se apoyan jurídicamente en los acuerdos de cooperación administrativa firmados por España con ambos países africanos.[5]

Esta colaboración entre los países de destino y los de origen y/o de tránsito de los flujos migratorios —que hemos visto en términos prácticos entre España y algunos países del África Noroccidental— sería animada en términos institucionales por el Consejo Europeo celebrado en los días 15 y 16 de octubre de 2008. Aprobaba la cumbre europea el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, cuyo objetivo prioritario era alimentar la colaboración global con los países de origen y de tránsito que favoreciese las sinergias entre la migración y el desarrollo. Tal cooperación llega hasta hoy, en pleno 2017, y las tendencias migratorias en el continente africano dejan cada día claro que será preciso seguir manteniéndola en el futuro.

[1] Se estaban negociando acuerdos similares con Malí, Guinea Conakry, Gambia y Camerún.

[2] Peregil, F. (2015). Así se detuvo el éxodo de migrantes en cayucos desde África Occidental, El País, 15 de septiembre de 2015. [disponible en: https://elpais.com/internacional/2015/09/15/actualidad/1442308752_629804.html]

[3] Ruiz González, F. J. (2014). El papel de España en la seguridad marítima del Mediterráneo Occidental, Madrid, Fundación Alternativas-Documento de Trabajo OPEX, n.º 76, p. 155.

[4] What other Europeans can learn from Spanish efforts to limit illegal migration, The Economist, 17 de octubre de 2015.

[5] Ruiz González, F. J. (2014), op. cit., p. 156.

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