Andreas Zumach

Reform oder Blockade

Welche Zukunft hat die UNO?

Für Kristin Flory

Der Rotpunktverlag wird vom Bundesamt für Kultur mit einem Strukturbeitrag für die Jahre 2021–2024 unterstützt.

© 2021 Rotpunktverlag, Zürich

www.rotpunktverlag.ch

eISBN978-3-85869-912-1

1. Auflage 2021

Inhalt

Die Vision bleibt

»Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechte für alle« – die überfällige Reform der UNO

»In größerer Freiheit. Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle«

Agenda 2030, mehr Geld und eine ständige UNO-Truppe

Zu wenig Geld für immer mehr Aufgaben

Corona und Klimawandel – größte Herausforderungen für die Weltgemeinschaft

Von globaler Verflechtung zu globalen Bedrohungen

Corona, Ebola – Gesundheit als Ware statt öffentliches Gemeingut

Die Ebola-Epidemie als Warnsignal

Einfluss von Bill Gates bei der WHO – Verschwörungsmythen und Wahrheit

Von Woodrow Wilson zu Joe Biden – das Ende des amerikanischen Jahrhunderts und seine Konsequenzen für die UNO

»America First« – vier Jahre erklärte Feindschaft gegen die UNO

UNO-Gründer USA – zwischen Altruismus und Eigeninteressen

Globale Dominanz und Kontrolle der UNO

Täuschung über Trump sollte zu Vorsicht bei Prognosen über Biden führen

Mögliche Veränderungen der US-Außen-, Sicherheits- und Militärpolitik ab 2021

Im Einzelnen

Globaler Führungsanspruch oder Anerkennung der multipolaren Realität

Syrien, Ukraine, Israel und Palästina – das Scheitern der UNO-Mitgliedstaaten in den aktuellen Krisen und Konflikten

Syrien – die Dauerblockade des UNO-Sicherheitsrats

Krieg gegen den Terrorismus – kurzfristige Erfolge, aber langfristiges Scheitern

Ukraine – politische Vermittlung der UNO nicht erwünscht, doch dringend notwendig

Israel und Palästina – politische Rolle der UNO jahrzehntelang verhindert

Erosion des Völkerrechts – UNO-Charta und Menschenrechtsnormen werden zu Makulatur

Verstöße gegen das Völkerrecht seit Ende des Kalten Krieges gravierender

Irakkrieg 2003 – der bislang schwerste Anschlag auf das Völkerrecht

Kosovokrieg 1999 – der Präzedenzfall für die Missachtung des Völkerrechts

Der 11. September 2001 und seine gravierenden Folgen für das Völkerrecht

Vom Kosovokrieg zu den Drohnenmorden – das Völkerrecht wird obsolet

Ted Turner, Bill Gates, Nestlé und der Global Compact – die neoliberale Privatisierung der UNO und der wachsende Einfluss von Wirtschaftsunternehmen

Ted Turners »harmlose« Milliardenspende

Verbindliche Regeln für Wirtschaftsunternehmen oder freiwillige Verantwortung?

Konzernkampagnen gegen Regulierungspläne

Die Global-Compact-Partnerschaft auf schiefer Ebene

Imageproblem für die Vereinten Nationen

Vom Global Compact zu den Ruggie-Leitprinzipien – ein Fortschritt?

TTIP, CETA, TPP und TISA bedrohen existierende Normen und Standards

Staaten haben extraterritoriale Verantwortung – die Maastricht-Prinzipien

UNO und die Wirtschafts-, Finanz- und Währungspolitik

Rüstungskontrolle und Abrüstung im Rahmen der UNO – gefährdete Erfolge, unzulängliche Abkommen, häufiges Scheitern und ein historischer Durchbruch

Rüstungsregelung statt Abrüstungsverpflichtung

Atomwaffenverbotsvertrag der UNO gegen massive Widerstände

Der Atomwaffensperrvertrag

Atomarer Teststopp – was lange währt, ist immer noch nicht gut

Chemiewaffen – Verbotsbemühungen seit 1899

Biowaffen – Verbot ohne ausreichende Überwachung

Konventionelle Waffen – weitgehend außer Kontrolle der UNO

Von Rom nach New York – kleine Geschichte der UNO

Ideengeschichtliche Vorläufer des Völkerbundes

Der UNO-Vorgänger Völkerbund

1945 – der Neubeginn

Anhang

Fünf Schritte zur Reform der globalen Gesundheitspolitik

Wie lässt sich eine weitere Finanzkrise vermeiden?

Nichtregierungsorganisationen bei der UNO

Abkürzungen

Einleitung
Die Vision bleibt

Runde Geburtstage sind in der Regel ein Grund zum Feiern, zumal im höheren Alter. Doch im 75. Gründungsjahr der UNO gab es zum Feiern wenig Lust und kaum Möglichkeiten. 2020 war bestimmt durch die Corona-Pandemie und dramatisch eskalierende humanitäre Katastrophen, durch die seit vier Jahren ständig verschärfte UNO-Feindschaft der USA unter Donald Trump und durch das Scheitern aller Bemühungen, laufende Kriege zu beenden und neue Gewaltkonflikte zu verhindern. Ende Dezember überstieg die weltweite Zahl der von der UNO registrierten Flüchtlinge und Vertriebenen die traurige Rekordmarke von 80 Millionen. Zudem blieben dringend erforderliche Reformen des UNO-Systems, für die den Mitgliedstaaten seit 2005 detaillierte Vorschläge vorliegen, weiterhin aus. Einziger Lichtblick war die im Oktober 2020 erfolgte 50. Ratifikation des UNO-Abkommens zum Verbot von Atomwaffen, damit das völkerrechtliche Verbot derartiger Massenmordinstrumente über 75 Jahre nach ihrem Einsatz in Hiroshima und Nagasaki am 22. Januar 2021 endlich in Kraft treten konnte.

Wegen der Corona-Pandemie war 2020 für viele Menschen auf der Erde das schlimmste Krisenjahr seit dem Zweiten Weltkrieg. Bis Mitte Januar 2021 registrierte die Weltgesundheitsorganisation (WHO) bereits über 100 Millionen Infizierte und fast 2,2 Millionen Tote. Betroffen waren Menschen in sämtlichen 193 UNO-Mitgliedsländern sowie in weiteren 20 Territorien und Gebieten. Damit hatte die Pandemie bereits nach nur zwölf Monaten noch globalere Auswirkungen als der Klimawandel, über dessen Bekämpfung die UNO-Staaten bereits seit den achtziger Jahren verhandeln. Wird sich die Corona-Pandemie 2021 noch weiter verschärfen und in den Kriegs- und Notstandsgebieten dieser Welt zur größten humanitären Katastrophe seit dem Zweiten Weltkrieg führen, wie UNO-Generalsekretär Antonio Guterres im Dezember 2020 befürchtete? Oder wird es gelingen, diese Pandemie durch Impfprogramme und andere Maßnahmen einzudämmen oder gar ganz zu überwinden? Und dies nicht nur in den reichen Industrieländern, sondern überall auf der Welt? Das hängt ganz wesentlich davon ab, ob die Industriestaaten Solidarität mit den ärmeren Ländern und gerechte Kooperation im Rahmen der WHO nicht nur ankündigen, sondern endlich auch umsetzen. Und ob alle Mitgliedstaaten bereit sind, die seit den achtziger Jahren betriebenen neoliberalen Fehlentwicklungen in der globalen und in den nationalen Gesundheitspolitiken zu korrigieren und die WHO wie auch die eigenen Gesundheitssysteme bei der Prävention und Bekämpfung von Pandemien wieder handlungsfähig oder handlungsfähiger zu machen.

Die Reform der WHO war einer von über 100 Vorschlägen zur Stärkung des UNO-Systems, die Generalsekretär Kofi Annan den Mitgliedstaaten zum 60. Geburtstag im Jahr 2005 vorgelegt hatte. Unter dem prophetischen Titel »In größerer Freiheit: auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle« machte Annan detaillierte Vorschläge für politische, strukturelle und finanzielle Reformen, um die Handlungsfähigkeit der UNO zur Bewältigung der globalen Herausforderungen sowie zur Eindämmung zwischen- und innerstaatlicher Gewaltkonflikte zu stärken. Damals herrschte noch eine gewisse Aufbruchstimmung. Die Generalversammlung im Herbst 2005 nahm Annans Reformvorschläge zustimmend zur Kenntnis. Über 90 Prozent von Annans Vorschlägen harren allerdings weiterhin der Umsetzung.

Auch zum 70. UNO-Geburtstag im Jahr 2015 bekundeten die Mitgliedstaaten noch einmal den Willen zu gemeinsamen Fortschritten. Die Generalversammlung verabschiedete nach zweijährigen intensiven Verhandlungen die ambitionierte Agenda 2030 mit Zielen für eine nachhaltige Entwicklung, die die Mitgliedstaaten bis zum Jahr 2030 erreichen wollen. Die erste, Ende 2020 vorgelegte Zwischenbilanz fiel allerdings enttäuschend aus. Die meisten Staaten sind bei der Umsetzung ihrer Agendaverpflichtungen zum Teil erheblich im Verzug. Ähnliches lässt sich für die Umsetzung des Pariser Klimaabkommens feststellen, das im November 2016 in Kraft trat.

Nach vier Jahren UNO-Feindschaft der USA

Am 20. Januar 2021 endeten vier Jahre, in denen die USA, das seit 1945 gewichtigste Mitglied der UNO, stärker als je zuvor auf Konfrontationskurs gingen gegen die Weltorganisation, das Völkerrecht und andere multilaterale Institutionen, Verträge und Normen. Seinen ersten Auftritt vor der UNO-Generalversammlung im September 2017 missbrauchte Präsident Donald Trump für eine völkerrechtswidrige Vernichtungsdrohung mit »atomarem Feuer« gegen Nordkorea. Danach vollzogen die USA den Austritt aus der UNO-Organisation für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO), aus der WHO und aus dem Pariser Klimaabkommen. Die USA kündigten das vom UNO-Sicherheitsrat einstimmig abgesegnete Abkommen über das iranische Nuklearprogramm, den wichtigsten außenpolitischen Erfolg von Trumps Vorgänger Barack Obama. Zudem verhängte die Trump-Administration völkerrechtswidrige Sekundärsanktionen gegen ausländische Banken und Unternehmen, um diese zum Abbruch von Wirtschaftsbeziehungen mit Iran zu nötigen. Mit ebenfalls völkerrechtswidrigen Sanktionen und der Festnahme bedrohte die Trump-Administration auch die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH), um sie von Ermittlungen wegen mutmaßlicher Kriegsverbrechen von US-Soldaten in Afghanistan und Irak abzuhalten.

Der neue Präsident Joe Biden hat mit der Rückkehr der USA in die WHO und in das Pariser Klimaabkommen zwar erste Korrekturen der verheerenden Politik seines Vorgängers vollzogen und zudem die Bereitschaft seiner Administration zu »multilateraler Kooperation« versprochen. Zugleich erheben Biden und andere Mitglieder seiner Regierung aber sehr deutlich den Anspruch auf eine »globale Führungsrolle« der USA. Wie wird sich diese widersprüchliche Zielformulierung in der künftigen praktischen Politik der USA auswirken? Ist eine unipolare Führungsrolle der USA, die sich bereits seit den neunziger Jahren zumindest ökonomisch in einem relativen Machtabstieg befinden, in einer inzwischen multipolaren Welt mit mehreren anderen Global Players – China, Russland, EU, bald auch Indien und andere – überhaupt möglich? Wie sich die USA und – zum Teil in Reaktion auf die Politik Washingtons – die anderen Global Players künftig verhalten, wird ganz entscheidend die Handlungsfähigkeit des UNO-Sicherheitsrats und anderer Institutionen des UNO-Systems bestimmen. Das Worst-Case-Szenario wäre, die USA entscheiden sich für einen harten, auch militärisch unterfütterten Konfrontationskurs gegen Peking und versuchen die EU sowie ihre pazifischen Verbündeten, Japan, Australien und andere, einzubinden in eine Allianz gegen China, mit dem sich dann wahrscheinlich Russland verbünden wird. Und beide Allianzen bemühen sich, Indien auf ihre Seite zu ziehen. Das würde zu einem neuen globalen Kalten Krieg und einer Totalblockade des Sicherheitsrats führen.

Neben den USA lieferten auch andere Global Players in den letzten fünf Jahren besorgniserregende Beispiele für die Missachtung völkerrechtlicher Normen, internationaler Institutionen sowie humanitärer Grundprinzipien und Verpflichtungen. Die Regierung Chinas warf das Urteil in den Papierkorb, mit dem der internationale Ständige Schiedshof in Den Haag 2016 auf eine Klage der Philippinen hin Pekings Hoheitsansprüche auf weite Teile des Südchinesischen Meers als Verstoß gegen das UNO-Seerechtsabkommen verurteilte. Russland verfestigte seine Kontrolle über die 2014 völkerrechtswidrig annektierte Krim – unter anderem mit dem Bau der Brücke über das Asowsche Meer – und setzt die Unterstützung der Sezessionskrieger in der Ostukraine fort. Gemeinsam erzwangen Russland und China 2020 im UNO-Sicherheitsrat mit ihrem Veto, dass drei von ursprünglich vier offenen Grenzübergängen für die Lieferung humanitärer Überlebensgüter an die notleidende syrische Bevölkerung geschlossen werden mussten. Und die EU-Staaten verstoßen nach einer Ende Januar 2021 veröffentlichten Analyse des UNO-Hochkommissariats für Flüchtlinge (UNHCR) mit ihrer Behandlung und Zurückweisung von Geflüchteten an den Außengrenzen der EU in immer stärkerem Maße gegen die Genfer Flüchtlingskonvention der UNO von 1951.

Das Verhalten der Global Players lässt die Aussicht, regionale Kriege und Spannungen sowie innerstaatliche Gewaltkonflikte durch Vermittlung oder Friedensmissionen der UNO zu beenden und politische Lösungen herbeizuführen, noch geringer werden. Bereits die letzten fünf Jahre waren in dieser Hinsicht sehr enttäuschend. Die im Januar 2016 begonnenen Genfer UNO-Verhandlungen über eine Nachkriegsordnung in Syrien verliefen auch in ihrer inzwischen neunten Runde im Januar 2021 erfolglos. Ähnliches gilt für die Bemühungen der UNO im Libyenkonflikt. Im opferreichen Jemenkrieg ist die UNO darauf beschränkt, eine der schlimmsten humanitären Krisen und Hungerkatastrophen seit dem Zweiten Weltkrieg mit völlig unzureichenden Mitteln wenigstens etwas abzumildern. Im anhaltenden Sezessionskrieg in der Ostukraine und im Konflikt um die von Russland völkerrechtswidrig annektierte Krim ist die UNO weiterhin zur Untätigkeit verdammt. Dasselbe galt für den Krieg, der im Herbst 2020 zwischen Armenien und Aserbeidschan stattfand. Die Türkei erhielt für ihren im Oktober 2019 begonnenen Krieg gegen die Kurden in Nordsyrien sogar grünes Licht von den USA und von Russland, zwei ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats, dessen vorrangige Verantwortung »die Bewahrung des Friedens und der internationalen Sicherheit« ist. Und im israelischpalästinensischen Konflikt hat Donald Trump unter mehrfacher Missachtung des Völkerrechts Fakten geschaffen, die den Konflikt nicht befrieden, sondern weiter anheizen werden. Zumal es bislang keine Anzeichen dafür gibt, dass Präsident Biden vorhat, diese völkerrechtswidrigen Akte seines Vorgängers wieder zu korrigieren. Im seit 2002 geführten »Krieg gegen den Terrorismus« unter Führung der USA, der von fast allen UNO-Staaten mehr oder weniger unterstützt wird, gab es mit der Vertreibung der meisten Kämpfer des »Islamischen Staats« (IS) aus Syrien und Irak lediglich einen Etappenerfolg. Dieser ist nicht nachhaltig, und keine der Ursachen für islamistisch gerechtfertigten Terrorismus wurde bislang überwunden.

Schon seit 2014 – lange vor der Corona-Pandemie und vor Beginn der UNO-feindlichen und völkerrechtswidrigen Politik der Trump-Administration ab Januar 2017 – hatten die Ausbreitung und Eskalation von scheinbar unkontrollierbaren Epidemien (Ebola) und Gewaltkonflikten (Ukraine/Krim, Irak, Syrien, Gazastreifen) und die dadurch ausgelösten humanitären Krisen und Flüchtlingsbewegungen nach Europa bei vielen Menschen den Eindruck von einem »globalen Chaos« erzeugt. Noch verstärkt wurden dieser Eindruck und die damit verbundenen Bedrohungsgefühle durch den schnellen erfolgreichen Eroberungsfeldzug des IS im Irak und in Syrien sowie die spektakulären und opferreichen islamistischen Terroranschläge der Jahre 2015 bis 2017 in Paris, Nizza, Berlin, Manchester und anderen europäischen Städten.

Die UNO ist mit ihren Bemühungen zur Eindämmung und Beendigung dieser Krisen und Gewaltkonflikte entweder gescheitert, oder sie hat erst gar keine unternommen. Das hatte den Eindruck vom »globalen Chaos« und von einer »aus den Fugen geratenen Welt« noch verstärkt und zu der Meinung geführt, die 1945 gegründete UNO sei inzwischen überflüssig geworden.

Doch anders als die Rede vom »globalen Chaos« nahelegt, sind Kriege und Krisen, die die letzten Jahre seit 2014 geprägt haben, weder ein unausweichliches Schicksal noch eine Naturkatastrophe oder gar göttlicher Wille. Das gilt auch für all die anderen opferreichen Gewaltkonflikte und Krisen vor allem auf dem afrikanischen Kontinent, die weitgehend durch das Raster der Wahrnehmung westlicher Medien fallen. Für sämtliche dieser Gewaltkonflikte und Krisen existieren analysierbare und benennbare kurz-, mittel- und langfristige Ursachen, seien es absichtsvolle Handlungen oder Fehler und Versäumnisse. Und es gibt Täter und Verantwortliche für diese Handlungen, Fehler und Versäumnisse.

Für all die genannten Krisen und Gewaltkonflikte lässt sich auch erklären, warum die UNO mit ihren Vermittlungs- und Eindämmungsbemühungen gescheitert ist oder warum sie derartige Bemühungen erst gar nicht unternommen hat. Und es lässt sich auch beschreiben, was geschehen müsste und welche Reformen erforderlich sind, damit die UNO künftig wieder handlungsfähiger wird sowohl in inner- und zwischenstaatlichen Konflikten als auch gegenüber globalen Herausforderungen wie der Corona-Pandemie und dem Klimawandel, der Finanzkrise oder dem islamistisch gerechtfertigten Terrorismus.

»Die UNO«

Die Zweifel an der UNO und an ihrer weiteren Nützlichkeit sind allerdings nicht erst 2014 und in der Folge entstanden. Sie wurden bereits im ersten Jahrzehnt nach dem Ende des Kalten Krieges genährt. Dieses Ende war zunächst mit großen Hoffnungen auf eine Weltorganisation verbunden, die, befreit von der Blockade der Ost-West-Konfrontation, nun endlich uneingeschränkt handlungsfähig sei und den Blick frei auf alle Ziele und Aufgaben richten könne, die in der Gründungscharta von 1945 definiert worden waren. Warum hat die UNO die Völkermorde von Ruanda und Srebrenica nicht verhindert? Wieso tut die UNO nichts gegen die völkerrechtswidrige Besatzung der palästinensischen Gebiete durch Israel? Was ist das Völkerrecht noch wert, nachdem es vor allem vom gewichtigsten UNO-Mitglied USA seit Ende der neunziger Jahre immer häufiger gebrochen wurde? Warum tut die UNO nicht mehr, um verbindliche Arbeits-, Sozial- und Umweltnormen auch gegenüber großen Konzernen durchzusetzen? Wieso halten sich die fünf Vetomächte des UNO-Sicherheitsrats nicht an ihre Verpflichtungen zur Abrüstung von Atomwaffen? Warum kommen die Bemühungen der UNO um das Verbot von Kleinwaffen, Uranmunition und anderen grausamen Rüstungsgütern nicht voran? Wieso hat die UNO nicht auf die globale Finanzkrise von 2008 und ihre Folgen reagiert?

Auf all diese Fragen will dieses Buch versuchen, detaillierte Antworten zu liefern. Wobei sich all diese Antworten auf eine oftmals übersehene Tatsache gründen: »Die UNO« als ein eigenständig handlungsfähiges Subjekt existiert nicht, sondern die UNO ist ein kompliziertes Netzwerk von inzwischen 193 souveränen Nationalstaaten mit oftmals sehr unterschiedlichen Interessen. Dieser Satz ist zwar banal, aber man muss ihn sich immer wieder in Erinnerung rufen. In der Alltagssprache von Medien und Politik taucht »die UNO« alltäglich als Subjekt auf, das »beschließt, fordert, verurteilt, handelt, untersucht, scheitert« und so weiter. Durch diese undifferenzierte Sprache von Politik und Medien wird in der Wahrnehmung der Öffentlichkeit immer wieder neu die Vorstellung genährt, es gebe »die UNO« als eigenständiges Subjekt, das uneigennützig und nach objektiven Maßstäben zur Schlichtung und Lösung von Konflikten wie ein unabhängiger Richter eingreifen könne. Jedes Mal, wenn sich diese Vorstellung dann als Illusion erweist, entsteht Enttäuschung über die Weltorganisation.

Tatsächlich bestimmen die Mitgliedstaaten das Handeln der UNO. Ob sich die UNO überhaupt um ein Problem kümmert oder nicht, ob sie dabei erfolgreich ist oder scheitert – das ist immer das Ergebnis der Interessen von Mitgliedstaaten, die sich bei den Entscheidungen des Sicherheitsrats, der Generalversammlung oder anderer Gremien und Institutionen des UNO-Systems entweder durchsetzen oder nicht. Allerdings setzen sich die Mitgliedstaaten mit hohem politischem, wirtschaftlichem und militärischem Gewicht besonders häufig durch und bestimmen das Handeln der UNO. Diese Tatsache sowie der Umstand, dass einige dieser übergewichtigen Mitgliedstaaten, insbesondere die USA, die UNO-Charta und andere Bestimmungen des Völkerrechts in den letzten Jahren in besonders eklatanter Weise gebrochen haben, ohne dass diese Verstöße irgendwelche Folgen hätten, haben inzwischen selbst bei vielen langjährigen Befürwortern der UNO zur resignativen bis zynischen Abkehr von der Weltorganisation geführt.

Diese Haltung ist zwar verständlich, aber sie übersieht, dass die UNO trotz aller auch in diesem Buch beschriebenen Unzulänglichkeiten und Widersprüche in den letzten 75 Jahren viel erreicht hat. Und diese Haltung der Abkehr von der UNO gibt auch keine Antwort auf die Frage, was denn die Alternative wäre.

Die letzten 75 Jahre ohne die UNO?

Gemessen an dem in der Gründungscharta von 1945 formulierten Hauptziel, »künftige Generationen vor der Geißel des Krieges zu bewahren«, ist die UNO, oder besser, sind ihre inzwischen 193 Mitgliedstaaten gescheitert. Das ist sicher richtig. Über 265 bewaffnete Konflikte fanden in den letzten 75 Jahren statt, oftmals verbunden mit Völkermord und anderen schweren Menschenrechtsverletzungen.

Doch ohne die UNO und ihre Bemühungen zur Beilegung gewaltsamer Auseinandersetzungen hätten viele dieser Konflikte noch länger gedauert, noch mehr Tote und Verwundete gefordert und noch mehr Zerstörungen hinterlassen. Ohne die UNO wäre es wahrscheinlich zu einem dritten Weltkrieg gekommen, möglicherweise sogar unter Einsatz atomarer Waffen. Zahlreiche Situationen, in denen die Welt sehr nahe am Abgrund eines atomaren Krieges stand – wie im Oktober 1962 während der Krise wegen der sowjetischen Raketen auf Kuba –, wurden im UNO-Sicherheitsrat entschärft. Und ohne die UNO und ihre humanitären Unterorganisationen wären in den letzten 75 Jahren Hunderte Millionen Opfer von Naturkatastrophen, Hungersnöten und gewaltsamen Vertreibungen nicht versorgt worden. Schließlich bot die UNO den Rahmen für die Vereinbarung zahlreicher internationaler Normen, Regeln und Verträge zu Rüstungskontrolle und Abrüstung, Menschenrechten, Umweltschutz, Sozialstandards und auf zahlreichen anderen Gebieten. Diese Normen, Regeln und Verträge haben die Erde zwar nicht in ein Paradies verwandelt. Aber sie trugen und tragen immerhin dazu bei, die Lebensbedingungen für viele der inzwischen über sieben Milliarden Erdbewohner in zahlreichen Bereichen zu verbessern.

Eine Auflösung der 1945 gegründeten UNO bedeutete den Rückfall in die Barbarei weitgehend ungeregelter zwischenstaatlicher Beziehungen.

Eine handlungsfähige Weltorganisation – heute mindestens so dringend nötig wie 1945

Tatsächlich bedarf es heute einer funktionierenden und handlungsfähigen Weltorganisation mindestens so dringend wie 1945. Unterentwicklung, Aids, Hunger, Umweltzerstörung, Terrorismus, Massenvernichtungswaffen, Konflikte um Wasser, fossile Energieträger und andere Ressourcen – das sind heute die zentralen globalen Herausforderungen. Die Völker und Staaten dieser Erde werden diese Herausforderungen, wenn überhaupt, nur durch vermehrte kooperative Anstrengungen im Rahmen einer politisch, finanziell und strukturell gestärkten UNO bewältigen können. Die Vorschläge von Kofi Annan aus dem Jahr 2005 sind heute noch alle aktuell und richtig, und ihre Umsetzung ist noch dringender geworden.

In den letzten fünfzehn Jahren wurden vor allem von Nichtregierungsorganisationen noch weiter gehende Reformvorschläge entwickelt – etwa zur Finanzierung der UNO oder zur Durchsetzung verbindlicher Menschenrechts-, Arbeits-, Sozial- und Umweltnormen für Wirtschaftsunternehmen.

Koalition williger Multilateralisten statt Weltordnung der G2, G8 oder G20

Eine Umsetzung all dieser Vorschläge zur Stärkung der UNO und ihrer Handlungsfähigkeit hängt davon ab, ob sich unter den 193 Mitgliedstaaten der Generalversammlung eine strategische Koalition williger Multilateralisten zusammenfindet. Eine Koalition, die bereit ist, diese Vorschläge auch dann umzusetzen, wenn sich die USA, China, Russland oder andere Vetomächte und gewichtige Mitgliedstaaten zunächst nicht beteiligen oder sogar ausdrücklich dagegen sind. Zu dieser Koalition müssten neben den europäischen Staaten erklärte Multilateralisten aus anderen Weltregionen gehören wie zum Beispiel Kanada, Mexiko, Brasilien, Indien, Südafrika, Ägypten und Australien.

Das UNO-Abkommen zum Verbot von Atomwaffen, die Schaffung des Internationalen Strafgerichtshofs, die Vereinbarung des Kyoto-Protokolls und des nachfolgenden Pariser Abkommens zum Klimaschutz sowie die drei Konventionen zum Verbot von Antipersonenminen und von Streumunition sowie zur Kontrolle des konventionellen Waffenhandels – jeweils durchgesetzt ohne Beteiligung oder gar gegen den erklärten Willen der USA, teilweise zunächst auch Russlands und Chinas – sind sechs erfolgreiche Beispiele für derartige Koalitionen aus den letzten 25 Jahren. In allen sechs Fällen bestand die ursprüngliche Koalition zunächst nur aus einer kleinen Minderheit von maximal zwei Dutzend der UNO-Mitgliedstaaten, die – angetrieben und unterstützt von Nichtregierungsorganisationen – in der Generalversammlung für ihre Ziele warben. Bis Ende 2020 haben 189 Staaten das Pariser Klimaabkommen unterschrieben und ratifiziert sowie jeweils über 150 Staaten – also über drei Viertel der UNO-Mitglieder – die Verbotskonventionen zu Antipersonenminen und Streumunition. 123 Staaten sind trotz massiven Gegendrucks aus Washington dem Internationalen Strafgerichtshof beigetreten.

Die konsequente Weiterverfolgung der Strategie einer die Weltregionen übergreifenden Koalition engagierter Multilateralisten, die zur Bewältigung der globalen Herausforderungen auf das kollektive System der UNO setzen – das wäre die Alternative zu dem gefährlichen Versuch, eine neue, militärisch definierte multipolare Machtbalance oder gar nur eine neue bipolare Weltordnung der G2 (USA und China) zu errichten.

Andreas Zumach, Genf und Berlin, 16. März 2021

»Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechte für alle« – die überfällige Reform der UNO

Die UNO hat in ihren ersten 75 Jahren zahlreiche Reformdebatten erlebt. Dabei verbanden die beteiligten Akteure mit ihren Forderungen nach »Reformen« durchaus unterschiedliche bis widersprüchliche Ziele. Die Regierungen der USA seit der Reagan-Administration der achtziger Jahre meinten mit »Reform« der UNO in erster Linie die »Entbürokratisierung« der Weltorganisation, finanzielle und personelle Einsparungen und »schlankere Strukturen«. Dahinter stand in vielen Fällen das mehr oder weniger deutlich artikulierte Ziel, Abteilungen oder gar ganze Unterorganisationen des UN-Systems, gegen deren Tätigkeit Washington politische Einwände hatte, bis zur Wirkungslosigkeit zu schwächen oder ganz abzuschaffen. In einigen Fällen gelang das auch.

Andere Länder verbanden mit der Forderung nach »Reform der UNO« in erster Linie das Interesse, die eigene Stellung innerhalb der Weltorganisation zu stärken. Das gilt zum Beispiel für die deutschen Bundesregierungen, deren Rufe nach einer Reform der UNO sich seit 1993 im Wesentlichen auf den Sicherheitsrat beschränken und zum Ziel haben, in diesem Gremium einen ständigen Sitz für Deutschland zu erhalten, möglichst mit Vetorecht. Drittens gibt es Staaten wie China oder Pakistan, die seit dem Ende des Kalten Krieges vollzogene positive Schritte zur Demokratisierung der Weltorganisation – zum Beispiel die stärkeren Beteiligungsmöglichkeiten für Nichtregierungsorganisationen im Menschenrechtsrat und anderen Bereichen des UNO-Systems – wieder rückgängig machen wollen.

Im Kontrast zu all diesen beschränkten, eigensüchtigen oder rückwärtsgewandten Vorstellungen stehen die Vorschläge für eine umfassende UNO-Reform, die Generalsekretär Kofi Annan den Mitgliedstaaten vorlegte. Unter dem Titel »In größerer Freiheit. Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle« empfahl der Generalsekretär weit über hundert konkrete Reformmaßnahmen mit dem Ziel, die Handlungsfähigkeit der UNO im 21. Jahrhundert zur Bewältigung globaler Herausforderungen und zur Verhinderung und Beendigung von Gewaltkonflikten zu stärken. Doch 90 Prozent von Annans weiterhin hochaktuellen Vorschlägen harren immer noch einer Umsetzung durch die Mitgliedstaaten.¹

»In größerer Freiheit. Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle«

Im März 2005 präsentierte Generalsekretär Kofi Annan der Generalversammlung die ambitionierteste und umfassendste Blaupause für eine Reform der UNO seit Gründung der Weltorganisation. Mit dem Titel »In größerer Freiheit. Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle« nahm er ausdrücklich Bezug auf die Ziele und Versprechen aus der Präambel der Gründungscharta der UNO von 1945.

Präambel der 1945 in San Francisco von fünfzig Staaten beschlossenen UNO-Charta

Wir, die Völker der Vereinten Nationen – fest entschlossen,

künftige Geschlechter vor der Geißel des Krieges zu bewahren, die zweimal zu unseren Lebzeiten unsagbares Leid über die Menschheit gebracht hat,

unseren Glauben an die Grundrechte des Menschen, an Würde und Wert der menschlichen Persönlichkeit, an die Gleichberechtigung von Mann und Frau sowie von allen Nationen, ob groß oder klein, erneut zu bekräftigen,

Bedingungen zu schaffen, unter denen Gerechtigkeit und die Achtung vor den Verpflichtungen aus Verträgen und anderen Quellen des Völkerrechts gewahrt werden können,

den sozialen Fortschritt und einen besseren Lebensstandard in größerer Freiheit zu fördern,

und für diese Zwecke

Duldsamkeit zu üben und als gute Nachbarn in Frieden miteinander zu leben,

unsere Kräfte zu vereinen, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren,

Grundsätze anzunehmen und Verfahren einzuführen, die gewährleisten, dass Waffengewalt nur noch im gemeinsamen Interesse angewendet wird, und

internationale Einrichtungen in Anspruch zu nehmen, um den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt aller Völker zu fördern –

haben beschlossen, in unserem Bemühen um die Erreichung dieser Ziele zusammenzuwirken.

Drei Hauptkapitel seines Reformplans überschreibt Annan mit »Freiheit von Not«, »Freiheit von Furcht« und »Freiheit in Würde zu leben«. Das war eine bewusste Anlehnung des UNO-Generalsekretärs an die berühmte Rede über die »vier wesentlichen Freiheiten des Menschen«, die US-Präsident Franklin D. Roosevelt im Januar 1941 hielt. »Freiheit von Not«, erklärte Roosevelt, erfordere »wirtschaftliche Verständigung, die jeder Nation gesunde Friedensverhältnisse für ihre Einwohner gewährt – überall auf der Welt«. Mit dieser Schwerpunktsetzung formuliert Generalsekretär Annan einen Kontrapunkt zur neoliberalen, auf militärische Sicherheit für das eigene Land fixierten Politik der Nachfolger Roosevelts von Ronald Reagan (1980–1988) bis George Bush (2000–2008).

Verträge und Verpflichtungen umsetzen

In seinem Reformplan mahnte Generalsekretär Annan die Mitgliedstaaten an erster Stelle, ihren zahlreichen noch unerfüllten Verpflichtungen aus bereits bestehenden zwischenstaatlichen Abkommen auf den Gebieten Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten endlich nachzukommen. In den Mittelpunkt stellte Annan dabei die fristgemäße Erfüllung der »Millenniumsziele zur Halbierung der weltweiten Armut bis zum Jahr 2015«, die die Generalversammlung 2000 beschlossen hat. Konkret schlug Annan vor, dass die Industriestaaten des Nordens sich zur Erfüllung ihres bereits 1977 gegebenen Versprechens, ihre öffentlichen Entwicklungshilfeausgaben auf 0,7 Prozent des Bruttosozialprodukts zu erhöhen, »umgehend« auf folgenden Zeitplan verpflichteten: »spätestens 2006« solle »ein erster deutlicher Schritt der Erhöhung« stattfinden; 2009 sollten mindestens 0,5 Prozent erreicht sein und »spätestens 2015« dann das Ziel von 0,7 Prozent. Zudem sollten die Industriestaaten zusätzliche Schuldenstreichungen für die besonders hoch verschuldeten Länder des Südens durchführen. Die Entwicklungsländer forderte Annan auf, noch im selben Jahr nationale Strategiepläne zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen zu den Millenniumszielen vorzulegen. Entwicklungsländer, die dieser Aufforderung nachkommen, sollten spätestens ab 2006 »deutlich erhöhte« Entwicklungshilfegelder erhalten.

Schließlich appellierte Annan an die Industriestaaten, ihre Importzölle und andere Einfuhrhemmnisse für Produkte aus den 48 nach UNO-Definition »am wenigsten entwickelten Staaten« umgehend aufzuheben und »dafür zu sorgen«, dass in der seit 2001 laufenden Verhandlungsrunde der Welthandelsorganisation WTO die damals gemachten Versprechungen an die Entwicklungsländer auch tatsächlich erfüllt würden.

Die meisten der Vorschläge und Forderungen Annans von 2005 zum Thema Entwicklung waren auch fünfzehn Jahre später nicht erfüllt. Die Millenniumsziele zur Halbierung der weltweiten Armut bis 2015 wurden nur teilweise erreicht.

Beim Thema Sicherheit drängte der Generalsekretär die offiziell anerkannten Atomwaffenstaaten USA, Russland, China, Frankreich und Großbritannien, ihren Abrüstungsverpflichtungen aus dem Atomwaffensperrvertrag (NPT) endlich nachzukommen. Umgekehrt sollten – eventuell durch Zusatzprotokolle zum NPT – für die Nichtatomwaffenstaaten »freiwillige Anreize« geschaffen werden, auf Verfahren der Urananreicherung und der Plutoniumproduktion zu verzichten. Zur Atomstromgewinnung erforderliche Brennstoffe könnten die einzelnen Staaten künftig von der Internationalen Atomenergieorganisation zugeteilt bekommen. Zudem mahnte Annan die noch ausstehende Ratifizierung des Vertrags über das umfassende Verbot von nuklearen Testversuchen (englisch Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty, CTBT) an, damit dieses Abkommen endlich in Kraft treten könne. Der Vertrag wurde bereits 1996 von der Generalversammlung beschlossen und seitdem von 184 Staaten unterzeichnet und von 168 ratifiziert. Für sein Inkrafttreten muss das Verbot aber zuvor von allen 44 Staaten unterzeichnet und ratifiziert worden sein, die seit seiner Vereinbarung im Jahr 1996 über Kerntechnologie verfügen. Ende 2020 fehlten immer noch die Ratifikationen von acht der 44 Staaten: USA, China, Israel, Indien, Pakistan, Iran, Nordkorea und Ägypten.

Leerstellen durch neue Normen und Verträge füllen

Zum Zweiten schlug Annan den Mitgliedstaaten die Vereinbarung von weiteren Abkommen und völkerrechtlichen Normen vor, um bestehende Leerstellen zu füllen und die gemeinsame Handlungsfähigkeit im Rahmen der UNO zu stärken – beim Umwelt-und Klimaschutz, bei der Rüstungskontrolle und Abrüstung, bei der Terrorismusbekämpfung, beim Schutz vor Völkermord und anderen schweren Menschenrechtsverletzungen.

Seither gab es einige, wenn auch unzureichende Fortschritte wie etwa das Pariser Klimaabkommen. Andere Errungenschaften, wie die im September 2005 von der Generalversammlung im Konsens verabschiedete Resolution zur Schutzverantwortung (responsibility to protect) im Falle von schweren Menschenrechtsverletzungen, sind wegen ihrer selektiven Interpretation und Anwendung durch westliche Regierungen – zum Beispiel 2011 im Libyenkonflikt – heute wieder umstritten.

Auf dem Feld der Rüstungskontrolle und Abrüstung erfolgte ein großer Durchbruch mit dem 2017 von der Generalversammlung beschlossenen Verbotsabkommen für Atomwaffen, dem sich bislang allerdings alle Staaten, die Atomwaffen besitzen, und alle NATO-Staaten verweigern. Zudem vereinbarten die UNO-Mitgliedstaaten seit Annans Reformplan den Vertrag über die Begrenzung des Handels mit konventionellen Waffen (Arms Trade Treaty, ATT), der im Dezember 2014 in Kraft trat. Alle Bemühungen – sei es innerhalb oder außerhalb der Genfer Abrüstungskonferenz – um dringend erforderliche Abkommen zum Verbot oder zumindest der Kontrolle von bewaffneten Drohnen, von Weltraumwaffen und von hochradioaktiver DU-Munition scheiterten jedoch ebenso wie die Verhandlungen über ein Kontrollregime für den Vertrag zum Verbot biologischer Waffen.

Zur Verbesserung der Terrorbekämpfung bezeichnete Annan es als »unerlässlich«, dass die Mitgliedstaaten der Generalversammlung noch 2005 die »Anti-Terrorismus-Konvention« verabschiedeten, über die seit 1998 verhandelt wird. Damals lag bereits ein Entwurf für eine Konvention vor, in der allerdings eine entscheidende Lücke klafft. Es fehlt eine Definition von »Terrorismus«, auf die sich die Mitgliedstaaten wegen dreier Streitfragen bisher nicht einigen konnten: Wie sind »Freiheitskämpfer« von »Terroristen« zu unterscheiden? Ist Gewalt gegen völkerrechtswidrige Besatzung (z. B. in Palästina) Terrorismus oder legitimer Widerstand? Soll »Staatsterrorismus« in die Definition mit aufgenommen werden? Annan machte einen Vorschlag für eine Definition, der aber von der Generalversammlung bis heute nicht angenommen worden ist.

Der Menschenrechtsrat – nach einem Schweizer Konzept

Zum Dritten machte der Generalsekretär konkrete Vorschläge für strukturelle und institutionelle Reformen des UNO-Systems. Vollständig umgesetzt wurde der Ersatz der ehemaligen UN-Menschenrechtskommission durch einen verkleinerten Menschenrechtsrat. Die frühere Kommission war lediglich ein Unterorgan des Wirtschafts- und Sozialrats der UNO (ECOSOC) gewesen. Die 53 Kommissionsmitglieder wurden durch intransparente Kungelrunden der Regionalgruppen bestimmt. Der neue Rat hingegen ist ein direktes Unterorgan der Generalversammlung, erhielt also einen höheren Status. Die 47 Mitglieder werden in der Generalversammlung mit absoluter Mehrheit für eine Amtszeit von jeweils drei Jahren gewählt. Bei der Kandidatur in der Generalversammlung müssen die Bewerberstaaten ihre Menschenrechtsbilanz darlegen.

Erfolg der Schweiz

An dieser Reform hatte die Schweiz mit der 2003 ins Amt gekommenen Außenministerin Michelin Calmy-Rey einen großen Anteil. Im Auftrag der Ministerin erstellte der Berner Völkerrechtsprofessor Walter Kälin das Detailkonzept für den neuen Menschenrechtsrat, das Calmy-Rey dann im Herbst 2004 Generalsekretär Annan vorlegte. Die eidgenössischen UNO-Diplomatinnen und -Diplomaten in New York und Genf leisteten viel Lobbyarbeit, um die Zustimmung der übrigen 192 UNO-Staaten zu dem Konzept zu gewinnen, und dies gegen erheblichen Widerstand insbesondere seitens der USA. Die damals in Washington regierende Bush-Administration wollte statt eines Menschenrechtsrats mit universeller Beteiligung lieber einen engen, überwiegend westlichen Länderklub der Verfechter der Menschenrechte mit ständiger Mitgliedschaft der USA. Die Schweizer Lobbyarbeit war erfolgreich. Bei der Abstimmung in der UNO-Generalversammlung im März 2006 votierten 186 der 193 Mitgliedstaaten für den Reformvorschlag aus Bern. Dagegen stimmten lediglich die USA, Israel und zwei winzige Pazifikinseln. Weißrussland, Iran und Venezuela enthielten sich.

Dieses Beispiel zeigt, das auch »kleine« UNO-Mitglieder wie die Schweiz bei entsprechendem politischem Willen in der UNO durchaus Positives bewirken können. Bereits in den neunziger Jahren gehörte die Schweiz zu der Gruppe anfänglich nur kleinerer Staaten, darunter Trinidad und Tobago, Jordanien und Österreich, die die erfolgreiche Initiative zur Schaffung des Internationalen Strafgerichtshofs ergriffen – gegen den Widerstand zunächst noch aller ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats.

Zusätzlich zur Schaffung des Menschenrechtsrats wurde die Universal Periodic Review eingeführt, ein öffentliches Verfahren, mit dem seit 2007 alle fünf Jahre die Menschenrechtslage in ausnahmslos sämtlichen 193 UNO-Mitgliedstaaten überprüft wird. Als Grundlage für die Überprüfungen dienen dabei nicht nur Berichte von Regierungen, sondern auch von Nichtregierungsorganisationen und von den Sonderberichterstattern des UNO-Hochkommissariats für Menschenrechte in Genf.

Sicherheitsrat – eine unauflösbare Quadratur des Kreises

Kein anderer Aspekt einer Reform der UNO war in den drei Jahrzehnten seit Ende des Kalten Krieges so stark und häufig Gegenstand von politischem Interesse, diplomatischem Engagement, medialer Aufmerksamkeit und öffentlicher Diskussion wie die Veränderung des Sicherheitsrats. Fast völliger Konsens herrscht über die Feststellung, die Zusammensetzung des vor 75 Jahren geschaffenen Gremiums, die Zuteilung der Privilegien einer ständigen Mitgliedschaft und des Vetorecht an die vier Siegermächte des Zweiten Weltkrieges sowie an China seien »historisch überholt«. Auch in der UNO-Generalversammlung teilen mit Ausnahme der fünf derzeitigen ständigen Vetomächte fast alle Mitgliedstaaten diese Auffassung.

Anfang 1993 richtete die Generalversammlung eine ständige Verhandlungsgruppe ein, nachdem zuvor 90 Staaten beim damaligen UNO-Generalsekretär Butros Butros Ghali Vorschläge für eine Reform des Sicherheitsrats eingereicht hatten. Sie forderten, der Sicherheitsrat müsse »demokratisiert«, seine Zusammensetzung durch Erweiterung um neue ständige und/oder nichtständige Sitze globalpolitisch gerechter gestaltet werden.

»Demokratisierung« könnte durchaus auch bedeuten, Privilegien wie den ständigen Sitz und das Vetorecht schrittweise ganz abzuschaffen. Einen entsprechenden Vorschlag legte Italien Mitte der neunziger Jahre vor, verbunden mit einem Modell, nach dem alle UNO-Staaten, egal ob groß oder klein, reich oder arm, mächtig oder ohnmächtig, die gleiche Chance hätten, zeitweise dem Sicherheitsrat anzugehören. Denn in fünfzig Jahren UNO hatten erst lediglich 79 ihrer Mitgliedstaaten überhaupt einmal die Möglichkeit bekommen, dem Sicherheitsrat als nichtständiges Mitglied für zwei Jahre anzugehören, und die meisten von ihnen auch nur einmal. Die Schwergewichte wiederum waren in den fünf Regionalgruppen der Generalversammlung – wie zum Beispiel Japan und Indonesien in Asien, Brasilien in Lateinamerika, Kanada in der westlichen Staatengruppe – schon mehrfach im höchsten UNO-Gremium vertreten. Wenn in den fünf Regionalgruppen die Nominierung der Kandidaten für die nächste Wahlrunde in der Generalversammlung zur Bestimmung der nichtständigen Mitglieder des Sicherheitsrats bevorsteht, setzen sich jeweils die größeren, gewichtigeren Länder durch; daran hat sich bis heute wenig geändert. Das italienische Alternativmodell sieht die Bildung von 20 Regionalgruppen der Generalversammlung mit jeweils 19 bis 20 Mitgliedern vor, aus denen die Staaten in alphabetischer Reihenfolge für jeweils zwei Jahre in den Sicherheitsrat einziehen sollen.

Der italienische Vorschlag einer weitgehenden Demokratisierung und Chancengleichheit für alle UNO-Mitgliedstaaten stieß anfangs auf Sympathien bei einer Mehrheit der Mitglieder in der Generalversammlung. Doch er scheiterte am Widerstand derjenigen Mittelmächte, die sich von einer Reform des Sicherheitsrats in erster Linie eigene Privilegien erhofften. Ab 1993 erhoben zunächst Deutschland und Japan den völlig illusionären Anspruch auf einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat mit Vetorecht – ausgerechnet die beiden Verlierer des Zweiten Weltkrieges, für die damals noch die in den Artikeln 53, 77 und 107 der UNO-Charta formulierte »Feindstaatenklausel« galt. Erst im Herbst 1995 erklärte die Generalversammlung die Klausel für »politisch obsolet«, ohne die Charta allerdings zu ändern. Im nächsten Schritt erhofften sich Deutschland und Japan bessere Chancen mit einem Fünferpaket, in dem sie auch Brasilien für Lateinamerika, Indien für Asien und Nigeria für den afrikanischen Kontinent vorschlugen. Der Vorschlag »übersah«, dass aus Lateinamerika auch Argentinien und Mexiko, aus Asien auch Pakistan und Indonesien und aus Afrika auch Ägypten und Südafrika ihr Interesse an einem ständigen Ratssitz angemeldet hatten. Anfang des Jahrtausends verständigte sich die Vierergruppe aus Deutschland, Japan, Indien und Brasilien (G4) dann auf einen Vorschlag, der ständige Sitze ohne Vetorecht für die G4- Staaten sowie für zwei namentlich nicht genannte afrikanische Länder vorsah. Doch dieser Vorschlag hatte ebenso wie weitere Modelle, die bis 2005 von verschiedener Seite vorgeschlagen wurden, nicht einmal die Chance auf die erforderliche Zweidrittelmehrheit von mindestens 128 der 193 UNO-Mitglieder. Ganz abgesehen von der ebenfalls erforderlichen Zustimmung aller fünf ständigen Vetomächte des Rats (Permanent Members, P5).

Angesichts dieser kontroversen Debattenlage wollte sich Generalsekretär Annan in seinem Reformplan vom März 2005 nicht auf einen einzigen Vorschlag festlegen. Daher unterbreitete er den Mitgliedstaaten zwei Modelle zur Erweiterung des Sicherheitsrats von heute 15 auf 24 Mitglieder. Das erste Modell sieht zusätzlich zu den derzeitigen fünf ständigen Mitgliedern mit Vetorecht sechs neue ständige Ratssitze ohne Vetorecht und neun – statt bislang sechs – nichtständige Sitze für jeweils zwei Jahre ohne Möglichkeit zur direkt anschließenden Wiederwahl vor. Nach dem zweiten Modell soll es keine zusätzlichen ständigen Ratssitze geben, sondern acht Sitze mit vierjähriger Amtszeit und der Möglichkeit zur direkt anschließenden Wiederwahl sowie elf Sitze mit zweijähriger Amtszeit ohne direkte Wiederwahloption. In beiden Modellen Annans wären die vier Weltregionen Afrika, Asien-Pazifik, Amerika und Europa mit jeweils sechs Ratssitzen vertreten.

Doch auch diese beiden Modelle haben keine Chance auf Realisierung. Eine wie auch immer geartete Erweiterung des Sicherheitsrats verringerte die Macht der heutigen P5 relativ, selbst wenn diese ihre bisherigen Privilegien des ständigen Sitzes und des Vetos ohne Einschränkung behielten. Das lehnen nicht nur die drei Großen, USA, China und Russland, strikt ab. Auch Frankreich und Großbritannien zeigen bislang nicht die geringste Bereitschaft, sich auf eine Veränderung des Sicherheitsrats einzulassen, die ihre nationale Sonderstellung schmälerte.

Jegliche Veränderung des Sicherheitsrats erfordert eine Veränderung der UNO-Charta. Diese ist nur möglich, wenn mindestens zwei Drittel der 193 Mitgliedstaaten zustimmen, darunter die P5. Angesichts dieser Realitäten sollten die Mitgliedstaaten nicht weiter Zeit und politische Energie auf eine Reform des Sicherheitsrats verwenden, sondern sich für die zahlreichen Reformen des UNO-Systems engagieren, die auch ohne Zustimmung des Sicherheitsrats möglich sind. Das gilt für die allermeisten der bis heute unerledigten Vorschläge Annans.

Agenda 2030, mehr Geld und eine ständige UNO-Truppe

Unter den vielen Einzelmaßnahmen aus Annans Reformplan waren und sind auch weiterhin drei von zentraler Bedeutung für die künftige Handlungsfähigkeit der UNO: die Umsetzung der Agenda 21 für eine gerechte globale Entwicklung, eine ausreichende und verlässliche Finanzierung des UNO-Systems sowie die Schaffung von UNO-eigenen Polizei- oder Militäreinheiten.

Die Agenda 21 für eine gerechte globale Entwicklung war aus den Ergebnissen der acht großen UNO-Weltkonferenzen der neunziger Jahre hervorgegangen. Zu ihrer Umsetzung hatte die Generalversammlung im Herbst 2000 die »Acht Millenniumsziele zur Halbierung der weltweiten Armut bis zum Jahr 2015« beschlossen. Diese Ziele wurden zum Teil erreicht.

Nachfolger der »Millenniumsziele« ist die im September 2015 von einem UNO-Gipfel verabschiedete »Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung«. Sie versteht sich gemäß ihrer Präambel als ein globaler »Aktionsplan für die Menschen, den Planeten und den Wohlstand«, der den universellen Frieden in größerer Freiheit festigen möchte. Kernelement der Agenda 2030 sind die siebzehn Ziele für nachhaltige Entwicklung, die im Rahmen des Aktionsplans über 160 konkrete und überprüfbare Maßnahmen und Zielsetzungen für eine nachhaltigere Entwicklung vorgeben.

Die Agenda 2030 steht unter dem Titel »Transformation unserer Welt« und verdeutlicht somit den Anspruch, grundlegende Veränderungen hin zu einer nachhaltigen Welt voranzutreiben. So strebt die Agenda 2030 zwar weltweite Entwicklungen an, beispielsweise um Menschen aus Armut und Hunger zu befreien oder sie durch gute Arbeitsplätze an Wohlstand teilhaben zu lassen, möchte diese jedoch in nachhaltige Bahnen lenken. Grundvorstellung der Agenda 2030 ist, dass eine nachhaltige Entwicklung und wahres Wohlergehen jenseits von reinem materiellem und finanziellem Wohlstand nur dann möglich sind, wenn Umwelt und Klima geschützt und erhalten werden und alle Menschen gleichberechtigt sind und nicht ausgebeutet werden. Entwicklung darf und kann nicht auf Kosten des Planeten oder der Lebensumstände anderer Menschen und anderer Gesellschaften geschehen.

Dabei verfolgt die Agenda 2030 einen universellen Anspruch, der nicht nur die armen Länder des globalen Südens, sondern ausnahmslos alle Staaten der Welt zu »Entwicklungsländern« mit Nachholbedarf erklärt, ausdrücklich auch die Industriestaaten, die eine besondere Verantwortung tragen, weil ihre Wirtschaftsweise oft auf der Ausbeutung anderer Regionen aufbaut. Die Agenda 2030 benennt Maßnahmen, wie die Industriestaaten ihre Politik in den Bereichen Energie, Umwelt, Verkehr, Warenproduktion, Handel nachhaltiger gestalten könnten.

Um den Umsetzungsstand der Agenda 2030 zu beurteilen, sind alle Mitgliedstaaten aufgefordert, regelmäßig umfassende Überprüfungen der Fortschritte auf nationaler und subnationaler Ebene durchzuführen.²

Mit welchen konkreten Maßnahmen die siebzehn Ziele der Agenda bis zum Jahr 2030 umgesetzt werden könnten, ist sehr detailliert und anschaulich in der Broschüre »Gut leben global« beschrieben, die die deutsche Sektion von Terre des hommes und die Nichtregierungsorganisation Global Policy Forum veröffentlicht haben.³

Fünf Jahre nach Verabschiedung der Agenda 2030 hat das Global Policy Forum im Dezember 2020 zudem eine erste, sehr gemischt ausfallende Zwischenbilanz vorgelegt unter dem Titel »Agenda 2030. Wo steht die Welt? Fünf Jahre SDGs« vorgelegt.⁴

Zu wenig Geld für immer mehr Aufgaben

Die UNO ist – entgegen manch feindlicher Propaganda insbesondere in ihrem bislang gewichtigsten Mitgliedstaat USA – keine Weltregierung. Sie verfügt weder über eine eigene Flotte schwarzer Hubschrauber, noch hat sie eine Notenbank und kann sich eigenes Geld drucken. Die UNO darf sich noch nicht einmal Geld bei Banken leihen oder Kredite aufnehmen. Jeder Cent, der für die vielfältigen Ausgaben des weltweiten UNO-Systems ausgegeben wird, muss zunächst von den Mitgliedstaaten bereitgestellt werden.

Wäre die UNO ein kommerzielles Unternehmen, hätte sie bereits vor einem Vierteljahrhundert Bankrott anmelden müssen. Ende 1994 fehlten in der UNO-Kasse 3,2 Milliarden Dollar. Durch die umfangreichen militärischen Friedensmissionen in Exjugoslawien, Kambodscha und Somalia mit insgesamt über 150’000 Blauhelmsoldaten waren die Kosten für Peacekeeping-Operationen der UNO in den ersten vier Jahren nach Ende des Kalten Krieges fast um das Zehnfache gestiegen. Zugleich war die Zahlungsmoral der damals 184 Mitgliedstaaten auf einem historischen Tiefpunkt. Lediglich 56 Staaten hatten ihre Beiträge für 1994 voll bezahlt. Seitdem haben die globalen Herausforderungen an das UNO-System und seine von den Mitgliedstaaten beschlossenen Aufgaben und Aktivitäten noch erheblich zugenommen – und damit auch die Kosten. Mit dem bisherigen Finanzierungsmodell für die UNO lassen sich diese Kosten nicht mehr decken. Es bedarf auch hier einer grundlegenden Reform.

Humanitäre Überlebenshilfen müssen eingestellt werden

Die UNO sowie ihre Sonderorganisationen und Spezialprogramme erhalten von ihren Mitgliedstaaten viel zu wenig Geld, um den Auftrag der Charta von 1945 und die vielen Aufgaben zu erfüllen, die die Mitglieder in den letzten 75 Jahren beschlossen haben. Wobei die Herausforderungen an die Weltorganisation und die zu ihrer Bewältigung erforderlichen Finanzmittel im letzten Vierteljahrhundert seit Ende des Kalten Krieges besonders stark gestiegen sind. Bereits 2014 – einem Jahr mit vielen andauernden und neuen Gewaltkonflikten – zeigte sich die Finanznot auf bis dato nicht gekannte dramatische Weise. Sogar die humanitäre Überlebenshilfe der zuständigen UNO-Organisationen für Opfer von Kriegen und Naturkatastrophen war nicht mehr gewährleistet. Häufiger und in größerem Umfang als je zuvor mussten das UNO-Hochkommissariat für Flüchtlinge (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) und das Welternährungsprogramm (World Food Programme, WFP) die Nahrungsmittelhilfen für bedürftige Menschen kürzen oder gar ganz streichen.

Wegen ausbleibender Finanzmittel von den Mitgliedstaaten sahen sich das UNHCR und das WFP zum 1. November 2014 zunächst gezwungen, die Nahrungsmittelhilfe für 1,7 Millionen registrierte syrische Flüchtlinge in den Nachbarländern Jordanien, Libanon, Irak, Türkei und Ägypten um ein Drittel zu kürzen. Der mit dieser Maßnahme verbundene dringende Appell an die Mitgliedstaaten, mehr Geld zu überweisen, fruchtete wenig. Der damalige UNO-Hochkommissar für Flüchtlinge und heutige UNO-Generalsekretär Antonio Guterres kehrte von seinen mehrfachen Bettelreisen im Herbst 2014 nach Berlin, Paris, London und anderen Hauptstädten jeweils mit leeren Händen nach Genf zurück. Daraufhin mussten UNHCR und WFP die Ausgabe von Lebensmittelgutscheinen an die 1,7 Millionen Flüchtlinge zum 1. Dezember 2014 einstellen. Mit diesen Gutscheinen konnten die Flüchtlinge in den lokalen Läden ihrer Fluchtorte Lebensmittel einkaufen. Bis zum 1. Dezember waren über dieses Gutscheinprogramm rund 800 Millionen US-Dollar in die Wirtschaft der fünf Hauptaufnahmeländer für syrische Flüchtlinge geflossen. Nur dank einer über Twitter und Facebook lancierten Spendenkampagne – ein bisher einmaliger Vorgang in der Geschichte der Finanzierung von UNO-Maßnahmen – gelang es dem WFP, 80 Millionen US-Dollar einzusammeln. Damit war die Wiederaufnahme und Fortsetzung des Gutscheinprogramms erst einmal bis Mitte Januar 2015 möglich.

Diese dramatische Finanzkrise von UNHCR und WFP in der zweiten Jahreshälfte 2014 war der Grund, warum bereits ab Dezember 2014 die Zahl syrischer Flüchtlinge, die nach Europa kamen, signifikant anstieg, und nicht erst die »Wir schaffen das«-Rede der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel vom 31. August 2015, wie viele Kritiker und Gegner ihrer Flüchtlingspolitik wider alle Fakten bis heute behaupten. 90 Prozent der syrischen Flüchtlinge, die ab Dezember 2014 in immer größeren Zahlen nach Deutschland und in andere EU-Staaten kamen, waren nicht unmittelbar aus Syrien geflohen. Sie kamen aus den Flüchtlingslagern in Syriens Nachbarstaaten, weil dort ihre Versorgung mit überlebenswichtigen Gütern nicht mehr gewährleistet war.

Bereits zum 1. Juli 2014 hatten UNHCR und WFP die täglichen Nahrungsmittelrationen für zunächst 800’000 Flüchtlinge in der Zentralafrikanischen Republik und fünf weiteren afrikanischen Staaten um durchschnittlich ein Drittel kürzen müssen – von 2100 Kalorien auf 1400. Das war ein bisher einmaliges Vorgehen in der Geschichte der humanitären UN-Organisationen seit 1945. Ein dringender Hilfsappell von UNHCR und WFP an die 193 UNO-Staaten zur schnellen Bereitstellung von 189 Millionen US-Dollar zur Wiederaufstockung der Nahrungsmittelhilfe für die afrikanischen Flüchtlinge erreichte sein Ziel nicht.

Die Zahl der Menschen, die von Kriegen und anderen Gewaltkonflikten betroffen sind, von Hungerkrisen und Seuchen wie Ebola und aktuell seit 2020 der Corona-Pandemie oder von – zunehmend auch durch den Klimawandel ausgelösten – Naturkatastrophen, ist seit Beginn des Jahrtausends stärker angewachsen als in den vorherigen 55Jahren der UNO-Geschichte. So hat sich die Zahl der vom UNHCR weltweit registrierten Flüchtlinge seit 2000 von damals rund 27 Millionen bis Ende 2014 auf über 50 Millionen fast verdoppelt. Bis Ende 2020 war die Zahl der Flüchtlinge auf 80 Millionen angestiegen.

Seit dem extremen Krisenjahr 2014 hat sich die Schere zwischen den für die humanitäre Versorgung der betroffenen Menschen erforderlichen Finanzmitteln und den Beträgen, die die Mitgliedstaaten für diesen Zweck tatsächlich zur Verfügung stellen, noch weiter geöffnet. Noch im Herbst 2020 fehlten dem UNHCR 50 Prozent der für dieses Jahr benötigen Haushaltsmittel.

Verschärfend kommt hinzu, dass manche Mitgliedstaaten die von ihnen zunächst zugesagten Mittel überhaupt nicht, nicht vollständig oder nur mit großer Verspätung an das UNHCR überweisen. Diese Diskrepanz zwischen Zusagen der Mitgliedstaaten und tatsächlich gezahlten Geldern erleben auch andere humanitäre Organisationen wie das UNO-Kinderhilfswerk (United Nations Childrens Fund, UNICEF) und das UNO-Entwicklungsprogramm (United Nations Development Programme, UNDP), auch das Genfer Büro der UNO zur Koordinierung humanitärer Maßnahmen (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, OCHA) häufig. Ein besonders dramatisches Beispiel geschah 2015. Das UN-Hilfswerk für die Palästinenser (UNRWA) musste Ende Januar den Wiederaufbau der im Gazakrieg vom Sommer 2014 durch israelische Luftangriffe zerstörten Wohnungen von über 100’000 Menschen und anderer lebenswichtiger Infrastruktur abbrechen. Auf einer vom OCHA organisierten Geberkonferenz im Oktober 2014 hatten die Teilnehmerstaaten zwar 4,3 Milliarden US-Dollar zur Finanzierung der Wiederaufbaumaßnahmen im Gazastreifen zugesagt. Doch bis Ende Januar 2015 wurde nur ein Bruchteil der versprochenen Gelder an die Kasse von OCHA überwiesen.

Seit die USA im September 2019 ihre Beitragszahlungen an die UN-WRA völlig eingestellt haben, hat sich die Finanzkrise weiter verschärft.

Fast 250 Dollar pro Erdbewohner für Rüstung und Militär, aber nur sieben Dollar für die UNO

Die wachsende Deckungslücke bei den Haushalten der humanitären Organisationen der UNO mit all ihren unmittelbaren negativen Auswirkungen für viele Millionen hilfs- und versorgungsbedürftige Menschen unterstreicht zwei grundsätzliche Probleme der Finanzierung des UNO-Systems, die sich seit Ende des Kalten Krieges erheblich zugespitzt haben. Die allermeisten Mitgliedstaaten sind nicht bereit, der Arbeit des UNO-Systems grundsätzlich größere Priorität einzuräumen und entsprechend mehr Finanzmittel bereitzustellen. Das zweite Problem ist die bisherige Finanzierungsstruktur des UNO-Systems. Nur ein sehr geringer Teil seiner jährlichen Haushaltsmittel wird durch völkerrechtlich verbindliche Pflichtbeiträge der Mitgliedstaaten aufgebracht. Der weitaus größte Teil der Haushaltsmittel kommt aus freiwilligen Beiträgen der Staaten. Diese Finanzstruktur beeinträchtigt die Planungssicherheit für die Arbeit der UNO und erlaubt es einzelnen Staaten, durch die Gewährung beziehungsweise die Verweigerung freiwilliger Beiträge, in oftmals problematischer Weise die Arbeit der UNO entsprechend ihrer jeweiligen nationalen Interessen zu steuern.

Im Jahr 2019 gaben die 193 UNO-Mitgliedstaaten laut dem Stockholmer Institut für Friedensforschung (SIPRI) knapp 1,92 Billionen US-Dollar (1920 Milliarden) für Rüstung und militärisches Personal aus. Das war inflationsbereinigt die höchste Summe seit Ende des Kalten Krieges. Allein zwischen 2018 und 2019 stiegen die weltweiten Militärausgaben um 3,8 Prozent, der größte Zuwachs seit 2010. 1,92 Billionen US-Dollar waren 2,3 Prozent des weltweiten Bruttoinlandproduktes (BIP) von 87,55 Billionen US-Dollar oder 248 US-Dollar pro Kopf der 7,71 Milliarden Menschen, die Ende 2019 auf der Erde lebten. Für das gesamte UNO-System hatten die 193 Mitgliedstaaten 2019 jedoch lediglich rund 53 Milliarden US-Dollar übrig, 0,065 Prozent des weltweiten BIP, weniger als sieben US-Dollar pro Erdbewohner.

Der SIPRI-Bericht für das Jahr 2020 lag bei Redaktionsschluss dieses Buches noch nicht vor, doch nach einer Übersicht über die nationalen Haushalte der 193 UNO-Staaten dürften die globalen Militärausgaben auch 2020 weiter angestiegen sein. Und die bis Ende Dezember 2020 bereits verabschiedeten Militärbudgets der USA, Russlands, Chinas, Deutschlands und anderer Länder für 2021, die alle zum Teil deutliche Steigerungen aufweisen, lassen eine Fortsetzung dieses Negativtrends erwarten. Zugleich wird die UNO 2021 und wahrscheinlich auch in den Folgejahren mehr Geld als je zuvor benötigen, vor allem wegen der dramatischen humanitären Auswirkungen der Corona-Pandemie. Bereits bis Ende 2020 stieg die Zahl der weltweit Hungernden auf über 800 Millionen. Das Genfer Koordinationsbüro für humanitäre Angelegenheit der UNO (OCHA) erwartet, dass 2021 mehr Menschen auf humanitäre Überlebenshilfe und Unterstützung angewiesen sein werden als je zuvor.

Die Finanzierungsstruktur des UNO-Systems beruht auf den folgenden vier Säulen.

Regulärer Haushalt der UNO

Der »reguläre« oder auch »ordentliche Haushalt« der UNO wird von der Generalversammlung in New York für jeweils zwei Jahre beschlossen und durch verbindlich festgelegte prozentuale Pflichtbeiträge der Mitgliedstaaten finanziert. Aus diesem Haushalt werden die Betriebs-, Personal- und Programmkosten der Organe der fünf Kerninstitutionen der UNO bestritten. Das sind das Generalsekretariat, die Generalversammlung, der Sicherheitsrat, der Internationale Gerichtshof und der Wirtschafts- und Sozialrat (Economic and Social Council, ECOSOC) nebst den von ihm koordinierten Spezialprogrammen und Regionalbüros.

Laut Artikel 17 der UNO-Charta muss der reguläre Haushalt von sämtlichen Mitgliedstaaten nach einem von der Generalversammlung festzulegenden Verteilungsschlüssel finanziert werden. Ein Mitglied verliert sein Stimmrecht in der Generalversammlung, wenn es mit der Zahlung seiner finanziellen Beiträge für zwei Jahre im Rückstand ist (Artikel 19 der UNO-Charta).

Die prozentualen Pflichtbeiträge der Mitgliedstaaten zum regulären Haushalt werden alle drei Jahre neu festgelegt. Der Beitragsschlüssel orientiert sich an der relativen Zahlungsfähigkeit der Mitgliedstaaten. Als wichtigster Maßstab hierfür gilt das Bruttonationaleinkommen eines Landes, wobei die Werte der letzten sechs Jahre in die Berechnung einfließen. Für Länder mit hoher Außenverschuldung und/oder niedrigem Pro-Kopf-Einkommen errechnen sich zum Teil hohe Abschläge auf den Beitragssatz, die bei den Industrieländern zu entsprechenden Zuschlägen auf den Beitragssatz führen. Der minimale Beitragssatz für die ärmsten oder kleinsten Länder liegt bei 0,001 Prozent.

Am oberen Ende der Beitragsskala lagen seit UNO-Gründung immer die USA mit einem damals festgesetzten Anteil von 25 Prozent am regulären Haushalt und weitem Abstand zu den nächstgroßen Beitragszahlern. Bereits bei der Gründungsversammlung der UNO 1945 in San Francisco hatte sich Schweden vergeblich dafür eingesetzt, den Pflichtanteil eines Mitgliedslandes am regulären UNO-Haushalt durch eine entsprechende Charta-Bestimmung grundsätzlich auf maximal 10 Prozent zu begrenzen, um die finanzielle Erpressbarkeit der Weltorganisation und ihre daraus folgende politische Abhängigkeit von einigen wenigen wirtschaftlich starken Ländern zu verhindern.

Im Jahr 2002 beschloss die Generalversammlung auf Druck aus Washington für den Beitragssatz der USA eine Kappungsgrenze von 22 Prozent. Damit liegen die USA allerdings inzwischen seit achtzehn Jahren unter dem Beitragssatz, den sie auf Grund ihres Bruttonationalprodukts und der übrigen für die Bemessung gültigen Kriterien bezahlen müssten.

Die derzeit geltende Beitragsskala für die Jahre 2019 bis 2021 wurde im Dezember 2018 von der UNO-Generalversammlung verabschiedet. Danach tragen die vier größten Beitragszahler USA (22 Prozent), China (12 Prozent), Japan (8,6 Prozent) und Deutschland (6,1 Prozent) zusammen 49 Prozent des regulären Haushalts der UNO. Die auf den Rängen sechs bis zehn nachfolgenden Länder Großbritannien, Frankreich, Italien, Brasilien, Kanada und Russland kommen für weitere 20 Prozent auf. Die Schweiz steht mit einem Anteil von 1,05 Prozent auf Platz siebzehn der Beitragsskala.

Budget für die UNO-Friedensoperationen

Zusätzlich zum regulären Haushalt der Vereinten Nationen leisten die Mitgliedstaaten Pflichtbeiträge zur Finanzierung der Friedensoperationen mit bewaffneten Blauhelmsoldaten oder unbewaffneten Militärbeobachtern (Blaumützen). Für diese Friedensoperationen gilt ein modifizierter Verteilungsschlüssel, der die Mitgliedstaaten in zehn verschiedene Ländergruppen einteilt und Entwicklungsländern mit niedrigem Pro-Kopf-Einkommen zusätzliche Abschläge einräumt. Deren Kosten werden von den fünf ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats als Zuschlag auf deren Basisbeitragssätze getragen. Darin kommt auch die besondere politische Verantwortung der ständigen Mitglieder des UNO-Sicherheitsrats für die Erhaltung von Frieden und Sicherheit zum Ausdruck.

Für die USA galt auch hier ursprünglich ein fester Beitragsanteil in Höhe von 30 Prozent. In den neunziger Jahren setzte Washington zunächst eine Absenkung auf 25 Prozent durch, die unter der Obama-Administration zeitweise auf über 27,8 Prozent erhöht wurde. Die Trump-Adminsitration senkte den Beitrag wieder auf 25 Prozent. Auch die andern vier ständigen Ratsmitglieder Frankreich, Großbritannien, China und Russland entrichten prozentual höhere Pflichtbeiträge an dieses Budget als an den regulären UNO-Haushalt. Da Anzahl und Dauer der Friedensoperationen schwanken und derartige Einsätze nicht langfristig planbar sind, variieren das Budget und die von den Mitgliedstaaten zu entrichtenden Beiträge stärker als der reguläre UNO-Haushalt und dessen prozentuale Pflichtanteile. Aus diesem Grund wird das Budget für die Friedensmissionen auch immer nur für ein Jahr beschlossen.

Budgets der Strafgerichtshöfe für Ex-Jugoslawien und Ruanda

Über je eigene reguläre Haushalte verfügten die vom Sicherheitsrat 1993/94 etablierten Internationalen Strafgerichtshöfe für Ruanda und für das ehemalige Jugoslawien, die ihre Arbeit 2014 beziehungsweise Ende 2017 beendeten. Die Beitragszahlungen wurden je zur Hälfte nach der Skala für den regulären UNO-Haushalt und derjenigen für Friedensoperationen erhoben.

Haushalte der Sonderorganisationen und der Spezialprogramme des UNO-Systems

Die achtzehn Sonderorganisationen des UNO-Systems sind rechtlich, organisatorisch und finanziell selbständige internationale Organisationen, die gemäß Artikel 63 der UNO-Charta durch völkerrechtliche Verträge mit der UNO verbunden sind. Die Zusammenarbeit dieser Organisationen mit den Vereinten Nationen und auch untereinander wird durch den Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) koordiniert. Daher finanzieren sich diese Sonderorganisationen auch autonom von der UNO durch Pflichtbeiträge und freiwillige Zahlungen ihrer jeweiligen Mitgliedstaaten, die auch den jährlichen oder zweijährlichen Haushalt der Organisationen beschließen.

Die achtzehn Sonderorganisationen des UNO-Systems

a) Technische Organisationen

–Weltpostverein (WPV, engl. UPU) in Bern (Schweiz)

–Weltorganisation für Meteorologie (WMO) in Genf (Schweiz)

–Internationale Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) in Montréal (Kanada)

–Internationale Seeschifffahrts-Organisation (IMO) in London (Großbritannien)

–Internationale Fernmeldeunion (ITU) in Genf (Schweiz)

b) Sozialer, kultureller und humanitärer Bereich

–Internationale Arbeitsorganisation (IAO, engl. ILO) in Genf (Schweiz)

–Weltgesundheitsorganisation (WHO) in Genf (Schweiz)

–Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO) in Paris (Frankreich)

–Organisation der Vereinten Nationen für industrielle Entwicklung (UNIDO) in Wien (Österreich)

–Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) in Rom (Italien)

–Weltorganisation für Tourismus (UNWTO) in Madrid (Spanien)

–Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO) in Genf (Schweiz)

c) Finanzorganisationen

–Internationaler Währungsfonds (IWF) in Washington D.C. (USA)

–Weltbank-Gruppe in Washington D.C. (USA)

–Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD)

–Internationale Entwicklungsorganisation (IDA)

–Internationale Finanz-Corporation (IFC)

–Internationaler Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung (IFAD) in Rom (Italien)

Bei allen achtzehn Sonderorganisationen machen die freiwilligen Zahlungen der Mitgliedstaaten einen weit größeren Anteil der Finanzierung aus als die Pflichtbeiträge.

Dasselbe gilt für die dreizehn Spezialprogramme und Fonds der Vereinten Nationen wie das Umweltprogramm (UNEP), das Hochkommissariat für Flüchtlinge (UNHCR), das Kinderhilfswerk (UNICEF) und das Welternährungsprogramm (WFP) und das Entwicklungsprogramm (UNDP). Diese Spezialprogramme und Fonds sind im Unterschied zu den achtzehn Sonderorganisationen zwar nicht rechtlich unabhängig von der UNO, doch ihre Arbeit wird nur zu einem sehr geringen Teil aus dem regulären UNO-Haushalt finanziert und ist zu über 90 Prozent abhängig von freiwilligen Beiträgen der 193 UNO-Mitgliedsländer.

Von den insgesamt rund 53 Milliarden US-Dollar, die für die Finanzierung aller Aktivitäten des weltweiten UNO-Systems 2019 budgetiert wurden, sollten lediglich knapp 40 Prozent durch völkerrechtlich verbindliche Pflichtbeiträge erbracht werden. Der größere Anteil von 60 Prozent war abhängig von freiwilligen Beiträgen der Mitgliedstaaten. Dieses Verhältnis hat sich in den dreißig Jahren seit Ende des Kalten Krieges, in denen sich die Gesamtkosten des UNO-Systems wegen der ständig gestiegenen Anforderungen von 10 auf 53 Milliarden Dollar erhöhten, immer stärker zuungunsten der Pflichtbeiträge verschoben. Das ist eine sehr unsolide Finanzierungsstruktur. Denn sie führt zu immer größerer Abhängigkeit des UNO-Systems von kurzfristigen Interessen und Entscheidungen der Mitgliedsländer und macht eine verlässliche längerfristige Planung immer weniger möglich.

Notwendige Reformen der Finanzierung des UNO-Systems

Voraussetzung für eine grundlegende Reform der Finanzierung des UNO-Systems, die seine Handlungsfähigkeit und Wirksamkeit garantiert, wäre die Bereitschaft der Mitgliedstaaten, ihre Beiträge an die Weltorganisation deutlich aufzustocken und einen möglichst großen Anteil dieser Beiträge nicht freiwillig, sondern auf einer völkerrechtlich verpflichtenden Basis zu leisten.

Eine Möglichkeit wäre es, die UNO-Beiträge nach einem festen Prozentsatz des weltweiten Bruttoinlandproduktes (BIP) zu bestimmen. 0,06 Prozent des globalen BIP im Jahr 2019 in Höhe von 87,55 Billionen US-Dollar, aufgebracht durch verbindliche Pflichtzahlungen der Mitgliedsländer in Höhe von 0,06 Prozent ihres jeweiligen nationalen BIP, hätten verlässliche Finanzmittel für das UNO-System in Höhe von 52,5 Milliarden US-Dollar erbracht statt der unverbindlich budgetierten, zu 80 Prozent in Form freiwilliger Beiträge zugesagten 53 Milliarden.

Möglich wäre die verlässliche und ausreichende Finanzierung des UNO-Systems auch durch eigens zu diesem Zweck erhobene Steuern. Das könnten ausdrücklich »UNO-Steuern« sein, die jeder UNO-Mitgliedstaat von allen steuerpflichtigen Bürgern erhebt. Denkbar wäre auch, eine künftig international erhobene Finanztransaktionssteuer für die Finanzierung des UNO-Systems zu nutzen oder auch eine Treibhausgassteuer, mit der gleichzeitig weltweit die Wende hin zu klimafreundlichen, erneuerbaren Energien befördert werden könnte.

Für eine UNO-Treibhausgassteuer und einen Marshall-Plan der Energiewende

Den folgenden detaillierten Vorschlag für eine Treibhausgassteuer legte der Kreisverband Kiel der deutschen Grünen der Bundesdelegiertenkonferenz der Partei bereits 2014 als Antrag vor.

»Die globalen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts erfordern neue Formen der internationalen Zusammenarbeit. Klimawandel, Armut, Hunger, Rohstoffkrise und Rüstungswettlauf – keines der großen Probleme unserer Zeit kann für sich gelöst werden und kein Staat der Welt kann sie allein meistern. Der Schlüssel liegt darin, gemeinsam Verantwortung zu übernehmen und die internationalen Institutionen zu stärken.

–Die globale Treibhausgasfreisetzung nimmt weiterhin zu, dies zeigt ein Bericht der Vereinten Nationen (UNO). Bündnis 90/Die Grünen werden sich daher dafür einsetzen, dass die Vereinten Nationen das Recht auf eine global zu erhebende Steuer erhalten, die UNO-Treibhausgassteuer. Bei der Erhebung dieser Steuer ist die UNO von den staatlichen Steuerbehörden zu unterstützen.

–Ziel der UNO-Treibhausgassteuer ist die Finanzierung der UNO. Dies umfasst insbesondere ihre wichtigen Friedensmissionen, den Internationalen Gerichtshof, die ständigen UN-Hilfsprogramme sowie die Sonderorganisationen.

–Die UNO sollte sich selbst finanzieren durch diese im Idealfall global zu erhebende Steuer auf Kohlendioxid- und andere Treibhausgasemissionen. Das Ziel ist die Steuererhebung insbesondere zulasten derjenigen großen Unternehmen und Organisationen, die erhebliche Mengen Treibhausgasemissionen zu verantworten haben. Dies kann durch eine Besteuerung erheblich klimaschädlicher Ressourcen (in erster Linie Kohle, Erdöl, Erdgas, Methanfreisetzung und so weiter) abhängig von der Klimaschädlichkeit erfolgen, um die Steuerverwaltung relativ einfach zu gestalten. Auch bei im Idealfall sinkendem Treibhausgasausstoß kann sich die UNO konstant finanzieren, indem dann jährlich die Steuer äquivalent zur Emissionsminderung angehoben wird und so noch mehr Anreiz zur Reduzierung bietet. Staaten, welche noch keine UNO-Treibhausgassteuer entrichten, haben beim Export ihrer Produkte in teilnehmende Staaten einen Steueraufschlag hinzunehmen. Umgekehrt wird der Export von Produkten aus teilnehmenden Staaten in nichtteilnehmende Staaten von der UNO-Treibhausgassteuer befreit. Somit könnte der Startschuss in Europa oder auch nur in wenigen Staaten erfolgen: Dort verbrauchte Produkte würden zur UNO-Treibhausgassteuer herangezogen, importierte Produkte würden nachversteuert, in nichtteilnehmende Staaten exportierte Produkte würden von der Steuer befreit. Der Vorteil dabei ist, dass die Besteuerung auch schon im kleineren Maßstab, also etwa ›nur‹ in Europa, funktioniert, ohne wettbewerbsverzerrend zu sein. Die Bestimmungen der Welthandelsorganisation sind entsprechend anzupassen.

–Bei der Verteilung eventueller Steuerüberschüsse bekommen Staaten, aus denen viel UNO-Treibhausgassteuergeld geflossen ist, auch einen großen Anteil der Steuerüberschüsse, um damit im Idealfall einen nationalen Marshall-Plan der Energiewende zu finanzieren und in den folgenden Jahren weniger UNO-Treibhausgassteuer entrichten zu müssen. Diese Rückerstattung der Überschüsse der UNO-Treibhausgassteuer ist geeignet, die Chancen zur Einführung derselben zu erhöhen.«

Ständige UNO-Truppe scheitert an nationalem Souveränitätsanspruch der Mitgliedstaaten

Die »Bewahrung des Friedens und der internationalen Sicherheit« ist laut UNO-Charta eine der zentralen, wenn nicht sogar die wichtigste Aufgabe der Weltorganisation. Doch zu keinem Zeitpunkt seit ihrer Gründung haben die Mitgliedstaaten auch die ausreichenden zivilen wie militärischen Mittel und Instrumente zur Erfüllung dieser Aufgabe zur Verfügung gestellt. In den ersten 45 Jahren bis zum Ende des Kalten Krieges fiel dieses Defizit weniger auf. Denn es gehörte zur politischen Logik der Ost-West-Konfrontation, dass fast sämtliche Gewaltkonflikte und Verletzungen des Friedens, an denen die USA und die Sowjetunion oder auch die beiden anderen westlichen Vetomächte des Sicherheitsrats, Frankreich und Großbritannien, in den Jahren 1945 bis 1990 beteiligt waren, für den Sicherheitsrat und damit für die gesamte UNO tabu waren.

In den übrigen Gewaltkonflikten konnten von der UNO entsandte Unterhändler in vielen Fällen erfolgreich zumindest die Vereinbarung von Waffenstillständen zwischen den Konfliktparteien vermitteln, manchmal sogar eine politische Lösung des Konflikts. 13-mal entsandte der Sicherheitsrat zwischen 1948 und 1988 Peacekeeping-Soldaten, für die sich wegen ihrer in UNO-Blau gefärbten Helme der Name »Blauhelme« einbürgerte. Derartige Peacekeeping-Missionen waren in der UNO-Charta gar nicht vorgesehen. Die Voraussetzung für ihre Entsendung und ihre Einsatzregeln wurde erst nach der ersten Mission, die 1948 zur Überwachung des Waffenstillstands zwischen Israeli und Palästinensern entsandt wurde, vom Sicherheitsrat festgelegt: Es muss ein vertraglich vereinbarter Waffenstillstand vorliegen mit einer klar definierten Waffenstillstandslinie. Beide Konfliktparteien müssen der Stationierung von UNO-Blauhelmsoldaten entlang dieser Linie vorab zustimmen. Einzige Aufgabe der Blauhelme ist es, die Einhaltung des Waffenstillstands zu überwachen. Sie sind ausschließlich zum Zwecke der Selbstverteidigung mit leichten Waffen ausgerüstet.

Alle 13 Peacekeeping-Missionen, die der Sicherheitsrat von 1948 bis 1988 entsandte, waren erfolgreich beziehungsweise sind es bis heute. Denn einige dieser Missionen dauern nach wie vor an – zum Beispiel die seit 1950 an der indisch-pakistanischen Grenze und die seit 1974 entlang der Grünen Linie zwischen dem griechischen und dem türkischen Teil Zyperns. Im Jahr 1988 wurden die Peacekeeping-Missionen der UNO mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet. Damit endete auch die Erfolgsgeschichte.

Von der Friedenserhaltung zur Friedenserzwingung

Nach Ende des Kalten Krieges änderte sich der Charakter der Blauhelmoperationen der UNO erheblich; es ging nicht mehr nur um Friedenserhaltung, sondern um seine Durchsetzung. Am deutlichsten zeigte sich dies zunächst in den jugoslawischen Zerfallskriegen zwischen 1991 und 1995, die sich im Wesentlichen in den beiden Republiken Kroatien und Bosnien-Herzegowina abspielten. Verlässliche Waffenstillstände kamen in diesen Gewaltkonflikten trotz aller damals gemeinsamen Vermittlungsbemühungen von UNO und EU nie zustande.

Dennoch entsandte der Sicherheitsrat ab 1992 UNO-Schutztruppen (United Nations Protection Forces, UNPROFOR) nach Kroatien und Bosnien-Herzegowina. Ihre Aufgabe war es zunächst, humanitäre Hilfstransporte nach Sarajevo und in andere damals in erster Linie von Milizen der nationalistischen Serben belagerte Städte zu begleiten. Dies gelang, wenn überhaupt, nur gegen den Widerstand der Belagerer. Später kam als Aufgabe die Bewachung der vom Sicherheitsrat zu »UNO-Schutzzonen« erklärten Städte hinzu.

Doch das Mandat, die Einsatzregeln und die Ausrüstung der Blauhelme waren völlig unzureichend. Und für die Bewachung der UNO-Schutzzonen war die Zahl der dort stationierten Blauhelme viel zu gering. Das zeigte sich besonders dramatisch, als im Juli 1995 die 300 leicht bewaffneten niederländischen Blauhelme in der UNO-Schutzzone Srebrenica von 12’000 mit schweren Waffen ausgerüsteten serbischen Angreifern überrannt wurden. Die serbischen Angreifer ermordeten in der Folge fast 8000 männliche muslimische Einwohner Srebrenicas.

Mangelndes Interesse an der Verhinderung des Völkermords in Ruanda

Bereits im Frühjahr 1994 waren in Ruanda über 800’000 Menschen einem Völkermord zum Opfer gefallen. Auch dieser Völkermord hätte bei entsprechendem Willen der UNO-Mitglieder, insbesondere der fünfzehn Staaten im Sicherheitsrat, verhindert werden können. Der Kommandeur der kleinen UNO-Blauhelmtruppe, die bis kurz vor Beginn des Völkermords in Ruanda mit einem reinen Beobachtungsauftrag stationiert war, hatte dem damaligen UNO-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali und der von seinem späteren Nachfolger Kofi Annan geleiteten Abteilung für Peacekeeping-Operationen (DPKO) umfangreiche und stichhaltige Beweise für die Planung und Vorbereitung des Völkermords der Hutu an den Tutsi übermittelt.

Boutros-Ghali und Annan legten diese Beweise dem Sicherheitsrat vor und plädierten nachdrücklich für die Stationierung einer robusten Blauhelmtruppe zwischen den verfeindeten Volksgruppen der Hutu und der Tutsi, um den drohenden Völkermord zu verhindern. Doch im Sicherheitsrat erhob sich keine einzige Hand zur Unterstützung dieser Forderung. Denn kein Mitglied des Sicherheitsrats war bereit, für eine solche Truppe eigene Soldaten, Waffen, Transportmittel oder sonstige Ausrüstung zur Verfügung zu stellen. Es gab kein ausreichendes nationales Eigeninteresse, sich für die Verhinderung des drohenden Völkermords in Ruanda zu engagieren.

Der damalige US-Außenminister Warren Christopher hatte seinen für Afrika zuständigen Beamten sogar ausdrücklich untersagt, mit Blick auf Ruanda von einem drohenden »Völkermord« zu sprechen. Das, so Christophers Befürchtung, hätte die USA unter politisch-moralischen Handlungsdruck gesetzt. Denn die UNO-Konvention zur Verhinderung von Genozid (Völkermord) von 1948 verpflichtete die Vertragsstaaten zum Eingreifen.

Ruanda ist bis heute der klarste Beleg dafür, dass die UNO eine ständige Truppe benötigt. Damit sie auch dann zur Verhinderung oder Beendigung von Völkermord und von Verbrechen gegen die Menschlichkeit militärisch handlungsfähig ist, wenn es unter den Mitgliedstaaten kein ausreichendes Interesse und keine Bereitschaft gibt, UNO-Soldaten und militärische Ausrüstung zur Verfügung zu stellen. Seit dem Völkermord in Ruanda gibt es eine Reihe weiterer Gewaltkonflikte insbesondere auf dem afrikanischen Kontinent, bei der die UNO trotz eines entsprechenden Beschlusses des Sicherheitsrats nicht oder nur sehr unzureichend handlungsfähig war, weil die Mitgliedstaaten sich weigerten, das benötigte militärische Personal und die Ausrüstung zur Verfügung zu stellen.

Bereits vor den Völkermorden von Srebrenica und Ruanda hatte UNO-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali in seiner im Mai 1992 vorgelegten »Agenda für den Frieden« betont, dass die UNO in erster Linie verstärkte und bessere zivile Instrumente zur Bearbeitung von Konflikten benötige. Boutros-Ghali hielt allerdings auch eine ständige UNO-Truppe unter gemeinsamem Kommando des Sicherheitrats und des Generalsekretärs für unverzichtbar.

Doch da die drei westlichen Vetomächte des Sicherheitsrats, USA, Frankreich und Großbritannien, Boutros-Ghalis Vorschlag rundweg ablehnten, musste sich die Abteilung für Peacekeeping-Operationen in der New Yorker UNO-Zentrale um die »zweitbeste Lösung« bemühen. In den Jahren 1993/94 wurden sämtliche UNO-Mitgliedsregierungen ersucht, nationale »Stand-by-Kontingente« an Soldaten, Waffen, Transportmitteln oder logistischer Ausrüstung zu definieren, die der UNO im Bedarfsfall schnell zur Verfügung stehen sollten. Auf diese Weise sollte wenigstens die Planungssicherheit für Peacekeeping-Operationen erhöht werden.

Doch auch dieser Ansatz scheiterte. Bis Ende 1993 erklärten sich zunächst lediglich 23 Staaten »im Prinzip« bereit, der UNO insgesamt rund 35’000 Soldaten nebst Ausrüstung anzubieten. Doch keiner dieser Staaten machte diese prinzipielle Bereitschaftserklärung auch in Form einer formalen Vereinbarung mit der UNO verbindlich. Und auf das dringende Ersuchen des DPKO, sich an einer Blauhelmtruppe für Ruanda zu beteiligen, reagierten alle 23 Staaten negativ. Für den DPKO-Chef und späteren UNO-Generalsekretär Kofi Annan war das eine »bittere Enttäuschung«.

In den Jahren nach dem Völkermord von Ruanda erklärten zwar weitere 64 Mitgliedstaaten in Vereinbarungen mit dem DPKO in New York über sogenannte Stand-by-Kontingente ihre »prinzipielle Bereitschaft«, der UNO bei Bedarf Soldaten oder militärische Ausrüstung auszuleihen. Doch ausnahmslos alle Staaten behielten sich in den Vereinbarungen mit dem DPKO ausdrücklich das Recht vor, in jedem konkreten Fall einer UNO-Anfrage zu entscheiden, ob sie in diesem Fall tatsächlich Soldaten und Ausrüstung zur Verfügung stellten. Das grundsätzliche Problem, so DPKO-Chef Annan, sei denn auch weniger die Finanzierung von Operationen als »der fehlende politische Wille der Mitgliedstaaten«, im militärischen Bereich auch nur einen kleinen Teil nationaler Souveränität aufzugeben. Das ist bis heute unverändert das Problem, an dem die Aufstellung einer dringend erforderlichen ständigen UNO-Truppe scheitert.

1»In größerer Freiheit …«, www.un.org/Depts/german/gs_sonst/a-59-2005-ger.pdf; Zusammenfassung, www.un.org/Depts/german/gs_sonst/a-59-2005-exesumm.pdf (sämtliche Websites in diesem Buch wurden im März 2021 zuletzt geprüft).

2Text der Agenda 2030: www.un.org/Depts/german/gv-70/band1/ar70001.pdf

3www.tdh.de/was-wir-tun/arbeitsfelder/kinderrechte/meldungen/gut-leben-global

4www.globalpolicy.org/component/content/article/265-policy-papers-archives/53260-agenda-2030-wo-steht-die-welt.html

Corona und Klimawandel – größte Herausforderungen für die Weltgemeinschaft

»Unsere Welt steht vor einem gemeinsamen Feind: COVID-19. Das Virus macht keinen Unterschied zwischen Nationalität oder ethnischer Zugehörigkeit, Gruppierung oder Glauben. Es greift alle an, unerbittlich. Währenddessen wüten bewaffnete Konflikte auf der ganzen Welt. Es ist an der Zeit, bewaffnete Konflikte zu beenden und sich gemeinsam auf den wahren Kampf unseres Lebens zu konzentrieren. Deshalb rufe ich heute zu einem sofortigen globalen Waffenstillstand in allen Teilen der Welt auf.« Mit diesem Appell wandte sich UNO-Generalsekretär Antonio Guterres im März 2020 an die Mitgliedstaaten und die Weltöffentlichkeit. Vergeblich. Keiner der damals laufenden Kriege und Bürgerkriege wurde beendet. Im Oktober 2020 wiederholte der UNO-Generalsekretär seinen Appell. Erneut vergeblich.

Dem Generalsekretär blieb zum Ende des 75. Gründungsjahrs der UNO nur eine düstere Bilanz: »Konflikte, Klimawandel und COVID-19 haben zur größten humanitären Herausforderung seit dem Zweiten Weltkrieg geführt«, erklärte Guterres im Dezember 2020 und bat die Mitgliedstaaten geradezu flehentlich, endlich deutlich mehr Geld als zuvor bereitzustellen zur Bewältigung der akuten humanitären Krisen. Zudem müsse »die Weltgemeinschaft mehr daran arbeiten, die Ursachen von Konflikten und Katastrophen zu bekämpfen. Denn der Klimawandel sorgt für mehr Brände, Überschwemmungen und heftige Stürme und verschärft damit Konflikte um lebenswichtige Ressourcen.« Das ist keine neue Erkenntnis. Dennoch blieben über 140 der 193 UNO-Mitgliedstaaten 2020 hinter ihren Verpflichtungen zur Umsetzung des Pariser Klimaabkommens von 2015 zurück. Wird die Corona-Pandemie längerfristig zu mehr globaler Solidarität führen und damit auch zu mehr multilateraler Kooperation im Rahmen der UNO? Oder wird diese globale Herausforderung Verteilungskonflikte verschärfen und den Trend zur egoistischen Durchsetzung nationalstaatlicher Interessen verstärken? Die Entwicklungen im ersten Jahr der Pandemie deuten eher in die negative Richtung.

Von globaler Verflechtung zu globalen Bedrohungen

»Globalisierung« ist seit vielen Jahren einer der am häufigsten benutzten Begriffe in der Sprache von Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Medien. Er bezeichnet die immer engere weltweite Verflechtung in den Bereichen Wirtschaft, Finanzen, Politik, Kultur und Medien. Der Begriff kam Anfang der neunziger Jahre auf, als dieser Verflechtungsprozess, der in Teilen der Welt schon lange vorher begonnen hatte, nach dem Wegfall der Ost-West-Spaltung auch bis dato verschlossene Länder und Regionen der Erde erfasste und sich zudem infolge neuer technologischer Entwicklungen und Kommunikationsinstrumente rasant beschleunigte.

In der ersten Hälfte der neunziger Jahre war erstmals auch die Rede von »globalen Herausforderungen oder Bedrohungen«. Auf der UNCED, der ersten großen Weltgipfelkonferenz der UNO nach Ende des Kalten Krieges, die sich 1992 in Rio de Janeiro mit Umwelt- und Entwicklungsfragen befasste, wurden die schon länger drängenden Probleme Hunger und Armut als globale Herausforderungen oder Bedrohungen eingestuft.

Die Staats- und Regierungschefs der teilnehmenden 178 UNO-Staaten berieten auch über die globale Erwärmung und Maßnahmen zu ihrer Begrenzung. In dieser Frage hatte der bereits 1988 gemeinsam vom Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) und der Weltorganisation für Meteorologie eingesetzte Zwischenstaatliche Ausschuss für Klimaänderungen (IPCC), in dem rund 2000 Wissenschaftler und Wissenschaftlerinnen aus aller Welt mitarbeiten, für ein wachsendes Problembewusstsein unter den Teilnehmern des Rio-Gipfels gesorgt.

Erfolgreiche Klimaverhandlungen in der UNO

Der Gipfel in Rio 1992 verabschiedete die UN-Rahmenkonvention zum Klimawandel (UNFCCC). Die Konvention verankerte völkerrechtlich verbindlich das Ziel, einen gefährlichen und menschlich verursachten Eingriff in das Klimasystem der Erde zu verhindern. Ausdrücklich wurde das Vorsorgeprinzip vereinbart, nach dem durch die Staatengemeinschaft auch bei noch nicht absoluter wissenschaftlicher Sicherheit über den Klimawandel konkrete Klimaschutzmaßnahmen getroffen werden sollten.

Im Jahr 1997 vereinbarten die Vertragsstaaten der Konvention das Kyoto-Zusatzprotokoll mit ersten konkreten Verpflichtungen zunächst nur für die Industriestaaten, ihren Ausstoß von klimaschädlichem Kohlendioxyd zu verringern.

Terrorismus wichtiger als Klimawandel?

Die Fragen, welche Probleme als »globale Herausforderungen oder Bedrohungen« einzustufen sind und wer ihnen – alleine oder mit Verbündeten – mit welchen Mitteln begegnen soll oder darf, sind allerdings nicht nur von gesicherten wissenschaftlichen Erkenntnissen abhängig, sondern auch von Interessen, Machtverhältnissen und von zur Verfügung stehenden Mitteln und Ressourcen. Es ist eine hochpolitische Frage. Zumindest in den ersten zwanzig Jahren nach Ende des Kalten Krieges 1989/90 herrschte in dieser Frage nicht immer internationaler Konsens.

Nach dem Gipfel von Rio über Umwelt und Entwicklung 1992 berieten die Regierungen der UNO-Mitgliedstaaten in den neunziger Jahren auf sechs weiteren Weltgipfeln über Menschenrechte (Wien 1993), Bevölkerungsfragen (Kairo 1994), soziale Entwicklung (Kopenhagen 1995), die Rolle von Frauen (Peking 1995), Wohn-und Siedlungsfragen (Istanbul 1996) und Ernährungsprobleme (Rom 1996). Auch Hunderte von Nichtregierungsorganisationen aus aller Welt nahmen an diesen Gipfeln teil. Die Ergebnisse dieser sechs thematischen Gipfel flossen in die »Millenniumsziele zur Halbierung der weltweiten Armut« ein, die die Generalversammlung im September 2000 verabschiedete.

Ein weiterer Weltgipfel der UNO im südafrikanischen Durban Anfang September 2001 unter Leitung der damaligen UN-Hochkommmissarin für Menschenrechte Mary Robinson befasste sich mit »Rassismus, rassistischer Diskriminierung, Fremdenfeindlichkeit und damit zusammenhängende Intoleranz«. Der Konferenzort Durban wurde ausgewählt, um den Kampf gegen die Apartheid symbolisch zu würdigen. Der Gipfel verabschiedete ein Aktionsprogramm, in dem alle Regierungen zur Verabschiedung eigener nationaler Aktionspläne aufgefordert werden.

Doch mit den Anschlägen vom 11. September 2001, vier Tage nach Abschluss der Konferenz von Durban, war es zunächst einmal mit der seit Ende des Kalten Krieges entstandenen Übereinstimmung unter den UNO-Mitgliedstaaten über globale Problemlagen und die Notwendigkeit gemeinsamen Handelns vorbei.

Die Bush-Administration in Washington nahm in Reaktion auf die Anschläge vom 11. September nur noch »islamistischen Terrorismus« und den »Besitz von Massenvernichtungswaffen« in von den USA als »Schurkenstaaten« eingestuften Ländern als »globale Herausforderungen oder Bedrohungen« wahr. Washington drängte die UN-Organisation und die anderen 192 Mitgliedstaaten dazu, sich ebenfalls auf die Bewältigung und Bekämpfung dieser beiden Bedrohungen zu konzentrieren. Viele Regierungen gaben dem Druck nach. Für sich selbst nahm die Bush-Administration das Recht in Anspruch, auch mit Krieg, Folter und anderen völker- und menschenrechtswidrigen Mitteln zu re- beziehungsweise zu agieren, selbst dann, wenn – wie 2003 im Irak – überhaupt keine Bedrohung vorlag. Und die USA nötigten andere Staaten dazu, diese völkerrechtswidrigen Handlungen zu tolerieren, zu unterstützen oder sich sogar aktiv daran zu beteiligen.

In Reaktion auf die Verengung der Wahrnehmungen und Handlungen auf »islamistischen Terrorismus« und den »Besitz von Massenvernichtungswaffen» beschwor UNO-Generalsekretär Kofi Annan zur Eröffnung der Vollversammlung im September 2003 die Mitgliedstaaten – vor allem die im Norden –, sozioökonomische und ökologische Probleme wie Armut, Hunger, Unterentwicklung, Aids oder Umweltzerstörung als Herausforderung und Bedrohung der globalen Sicherheit ebenso ernst zu nehmen wie den Terrorismus und die Verbreitung von Massenvernichtungsmitteln.

Welche Maßnahmen erforderlich seien, um die Handlungsfähigkeit der UNO zur Bewältigung all dieser Herausforderungen und Bedrohungen zu stärken, beschrieb Annan dann konkret und detailliert in eben dem Reformprogramm »In größerer Freiheit. Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle«, das er der Generalversammlung März 2005 vorlegte und mit Dringlichkeit zur zügigen Umsetzung empfahl.

Unter der ab 2009 regierenden Obama-Administration ließen sich die USA zumindest zum Teil wieder auf das von Annan skizzierte Gesamtspektrum globaler Herausforderungen und Bedrohungen ein. Zugleich entwickelte sich international der Konsens, dass der Klimawandel die drängendste globale Herausforderung oder Bedrohung ist und daher entschlossenes gemeinsames Handeln möglichst aller Staaten erfordert. Ende 2015 wurde das Pariser Klimaabkommen vereinbart, mit dem sich sämtliche inzwischen 189 Vertragsstaaten zur Reduktion ihrer klimaschädlichen Emissionen verpflichten. Ziel des Abkommens ist es, die Erderwärmung bis Ende des Jahrhunderts auf »deutlich unter 2 Grad Celsius, besser noch auf 1,5 Grad zu begrenzen«. Auch die USA hatten das Abkommen zunächst unterschrieben. Die Trump-Administration vollzog 2019 allerdings den Austritt.

Der neue Präsident Biden hat für den Tag seiner Amtsführung die Rückkehr der USA in das Abkommen zugesagt. Bereits im Präsidentschaftswahlkampf legte Biden ein detailliertes Klimaschutzprogramm vor, das im Vergleich zur Politik aller seiner fünf Amtsvorgänger (Trump, Obama, Bush, Clinton, Bush sen.) seit Beginn der internationalen Klimaverhandlungen Ende der achtziger Jahre sehr ambitioniert ist. Sollte die Umsetzung von Bidens Programm gelingen, besteht eine reelle Chance, dass die USA bis 2050 den Rückstand auf andere hochentwickelte Industriestaaten in Europa und Asien bei der Reduzierung klimaschädlicher Emissionen, der Nutzung erneuerbarer Energien sowie dem Einsatz umweltfreundlicher und energieeffizienter Technologien aufholen werden.

Dabei sind auch die Maßnahmen, die etwa die EU-Staaten und Japan in den letzten drei Jahrzehnten seit der Gründung des IPCC und der Gipfelkonferenz von Rio unternommen haben und zu denen sie sich auf Basis des Pariser Abkommens für die nächsten dreißig Jahre verpflichtet haben, keineswegs ausreichend, um das erklärte Ziel bis Ende des Jahrhunderts zu erreichen, selbst wenn die bislang angekündigten Maßnahmen auch tatsächlich termingerecht erreicht werden sollten. Und das wird nur gelingen, wenn der Klimawandel auch weiterhin als prioritäre globale Herausforderung oder Bedrohung begriffen wird. Das sah allerdings Ende 2020 nicht so aus; lediglich ein Viertel der Vertragsstaaten des Pariser Abkommens hatten ihre Verpflichtungen erfüllt.

Die Corona-Pandemie verdrängt das Klimathema

Im Jahr 2020 wurde der Klimawandel in seiner prioritären Rolle von der Corona-Pandemie abgelöst. Das gilt nicht nur für die Wahrnehmungsebene, sondern auch mit Blick auf die Maßnahmen und Ressourcen, die zur Bewältigung dieser Herausforderung oder Bedrohung ergriffen und bereitgestellt wurden. Dabei dürfte es nach Lage der Dinge Anfang 2021 bis mindestens Ende dieses Jahres auch bleiben. Für diese Prioritätenverschiebung gibt es eine Reihe von Gründen.

Zum bislang schon erfolgten Klimawandel und zu möglichen Szenarien seiner künftigen Entwicklung liegen zwar dank der Arbeit des IPCC Erkenntnisse und Prognosen vor, die so umfangreich, detailliert und international abgesichert sind wie bei kaum einem anderen wissenschaftlichen Forschungsgegenstand. Auch sind die Folgen des Klimawandels schon konkret spürbar. Global ist das allerdings noch nicht in allen Staaten dieser Erde der Fall. Und in vielen Ländern des Südens sind die negativen Auswirkungen auf Umwelt, Lebensbedingungen und Ernährungsmöglichkeiten bislang sehr viel stärker als in den Ländern des Nordens. Letztere haben lediglich häufiger schwere Stürme erlebt sowie zwischen 2010 und 2020 neun der zehn heißesten Sommer und höchsten Jahresdurchschnittstemperaturen, die seit Beginn der Wetteraufzeichnungen im Jahr 1881 gemessen wurden.

Aber trotz aller bisherigen Erfahrungen und vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse ist der Klimawandel zumindest im Vergleich zur Corona-Pandemie für die meisten Menschen insbesondere im globalen Norden noch immer eine relativ abstrakte Bedrohung. Das politisch im Pariser Klimaabkommen vereinbarte Zieldatum 2100, bis zu dem der Temperaturanstieg auf maximal 2 Grad Celsius (besser 1,5 Grad) begrenzt werden solle, liegt außerhalb der absehbaren Lebenszeit der allermeisten Menschen, die 2020 den Planeten bevölkerten. Selbst die Jahre 2050 und 2060, bis zu denen alle Vertragsstaaten das erste wichtige Zwischenziel der Emissionsfreiheit und damit Klimaneutralität erreichen sollen, liegen noch weit entfernt.

Hingegen hat die Corona-Pandemie seit den ersten im Dezember 2019 aus China gemeldeten Erkrankungen unmittelbar fast überall auf der Welt mit aller Härte zugeschlagen. Bis Mitte März 2021 wurden weltweit über 120 Millionen Menschen infiziert und sind 2,65 Millionen an oder mit COVID-19 gestorben. Beobachter rechneten mit einem weiteren Anstieg und erwarteten einen Rückgang der globalen Infektionszahlen infolge der Impfungen frühestens ab Sommer 2021. Von den Menschen, die in den Statistiken als von dem Virus »genesen« aufgeführt wurden, klagten viele über zum Teil schwerwiegende Langzeitfolgen. Infektionen, Erkrankungen und Todesfälle wurden aus 215 Ländern, Territorien und kleinsten Inselatollen gemeldet.

Das Gefühl einer akuten Bedrohung durch die Corona-Pandemie wird noch verstärkt, weil auch über ein Jahr nach dem mutmaßlich ersten Auftritt des COVID-19-Virus auf einem Markt im chinesischen Wuhan viele Fragen noch immer nicht erforscht und verlässlich beantwortet waren. Wie genau verbreitet sich das Virus? Ist eine Person nach einer ersten Infektion immun gegen das Virus? Sind Kinder tatsächlich in geringerem Maße als Erwachsene Überträger des Virus? Wie lange hält die Wirkung der Impfung vor? Und verhindert sie auch die Ansteckung anderer Personen? Das Auftreten von aggressiveren, daher gefährlicheren Mutationen des Virus ab Dezember 2020 zunächst in Großbritannien und Südafrika schürte weiterhin Angst und Verunsicherung.

Beim Klimawandel verhält es sich genau umgekehrt. Wissenschaftlich erforscht wird er bereits seit der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts. Erste Erkenntnisse und Hinweise auf eine menschengemachte Erwärmung durch die Emission von Kohlendioxid und anderen Treibhausgasen liegen seit Anfang des 20. Jahrhunderts vor. Seit den fünfziger Jahren verdichteten sich die Erkenntnisse. Auf der ersten Weltklimakonferenz der UNO 1979 wurde der Klimawandel im Konsens als »ernstes Problem« eingestuft. In der Folge wurde 1988 der IPCC eingesetzt – übrigens auch auf Betreiben des damaligen US-Präsidenten Ronald Reagan, eines konservativen Republikaners.

Inzwischen sind alle Facetten des menschengemachten Klimawandels und seiner Auswirkungen unter denkbar breitester internationaler Beteiligung erforscht und alle Fragen beantwortet. Dokumentiert wurde das gesicherte Wissen in inzwischen fünf Sachstandsberichten und zwölf Sondergutachten, die der IPCC zwischen 1990 und 2018 vorgelegt hat. Der menschengemachte Klimawandel ist eine bestens bewiesene Tatsache, die geradezu rational ist im Vergleich zu dem heimtückischen, unberechenbaren Corona-Virus. Wer in der Vergangenheit oder sogar bis heute grundsätzliche Zweifel an der globalen Erwärmung oder auch nur an den davon ausgehenden Gefahren hatte oder hat, für den war oder ist der Klimawandel dann ja auch keine Bedrohung. Wer, wie viele evangelikale Christen in den USA, aber auch in Europa, zwar den Klimawandel nicht leugnet, ihn aber nicht für das Ergebnis korrigierbarer menschlicher Handlungen hält, sondern für Gottes Wille, hat auch nichts Neues zu befürchten.

Ein weiterer Grund, warum die Corona-Pandemie den Klimawandel zunächst in den Hintergrund gerückt hat, ist der Umstand, dass im Unterschied zu allen früheren Epidemien und Pandemien in den Jahrzehnten seit dem Zweiten Weltkrieg die meisten Infektionen und Todesfälle erstmals nicht in einem armen Land des Südens registriert wurden, sondern in einem der reichsten Länder des Nordens, in den USA. Sie verzeichneten bis Mitte März 2021 über 29 Millionen Infizierte ( fast dreimal so viele wie das arme Indien mit seiner fast viermal so großen Bevölkerung) und über 530’000 Tote (dreieinhalb mal so viele wie Indien). Die Zahl der täglich neuinfizierten Menschen in den USA erreichte am 2. Januar 2021 die traurige Rekordmarke von über 299’000. Das sind die mit weitem Abstand höchsten absoluten Zahlen im internationalen Vergleich. Auch bei der Zahl der Toten proportional zur Bevölkerung eines Landes lagen neben den USA mit Belgien, Italien, Tschechien, Großbritannien, Spanien und Frankreich insgesamt acht Industriestaaten des Nordens unter den ersten zehn aller insgesamt von der Corona-Pandemie betroffenen 215 Länder, Territorien und Inselatollen.

Die mediale und politische Aufmerksamkeit und das Interesse für epidemische Gesundheitskrisen, Gewaltkonflikte oder Naturkatastrophen und ihre Opfer war schon immer größer, wenn diese Ereignisse in den reichen Industriestaaten des Nordens stattfanden, als wenn Länder und Menschen im globalen Süden betroffen waren, ebenso die Bereitschaft, schnell Gegenmaßnahmen zu ergreifen und finanzielle oder andere Ressourcen zu mobilisieren.

Auswirkungen der Corona-Pandemie für den Süden stärker und längerfristig

Die Konzentration auf die hohen Infektions- und Todeszahlen in den USA und anderen reichen Industriestaaten des Nordens in den ersten zwölf Monaten der Corona-Pandemie sollte allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass im weltweiten Vergleich die Mehrheit der unmittelbar betroffenen Menschen im globalen Süden leben. In den meisten Ländern Afrikas, Asiens und Lateinamerikas waren auch die Gesundheitssysteme noch viel weniger auf eine Pandemie derartigen Ausmaßes vorbereitet als in den USA, Italien und anderen nördlichen Industriestaaten. Wegen der Überlastung der Gesundheitssysteme durch die Corona-Pandemie mussten in einigen Ländern zudem Impfprogramme gegen Krankheiten wie Masern unterbrochen werden.

In den Ländern des Südens sind auch die indirekten negativen Auswirkungen der Pandemie sehr viel größer. Insbesondere in den fünfzig fast ausschließlich afrikanischen Staaten, die von der UNO wegen ihrer schwachen Wirtschaft und ihrer hohen Armutsraten offiziell als »am wenigsten entwickelte Länder (least developed countries, LDC) eingestuft werden. Durch die Corona-bedingten Einschränkungen für die Wirtschaft und weite Teile des öffentlichen Lebens haben Millionen Menschen, die auch bereits vor der Pandemie in prekären Verhältnissen lebten und ihr Geld im informellen Sektor verdienten, Arbeit und Einkommen verloren. Verschärfend kommt der Ausfall von Aufträgen und Bestellungen von Unternehmen aus den Industriestaaten hinzu, der zu einem Zusammenbruch globaler Lieferketten führte. Auch die für viele Familien überlebenswichtigen Geldüberweisungen von Verwandten, die im Ausland in besseren finanziellen Verhältnissen leben, gingen zurück. Die meisten Länder des Südens waren und sind nicht in der Lage, die Einkommensverluste ihrer Bürger und Bürgerinnen durch milliardenschwere staatliche Überbrückungshilfen zu kompensieren oder zumindest abzumildern, wie dies in den meisten reichen Staaten des Nordens 2020 möglich war und auch für 2021 beschlossen wurde. Am dramatischsten ist die Situation in Ländern und Regionen wie Jemen oder der syrischen Provinz Idlib, in denen 2020 weiterhin Krieg geführt wurde und Millionen Menschen nicht oder nur völlig unzureichend mit lebensnotwendigen Gütern versorgt werden konnten. Corona-Tests, die Quarantäne von Infizierten und die Versorgung von Erkrankten waren und sind in diesen Kriegsgebieten weiterhin nicht möglich.

Corona verschärft die Folgen des Klimawandels und die humanitäre Krise

Viele Länder in der südlichen Hemisphäre leiden bereits seit über zehn Jahren immer stärker unter den Auswirkungen des Klimawandels. Die Zahl klimabedingter Naturkatastrophen steigt. Vier von fünf solcher Katastrophen seit 2010 waren nach einer Studie des Roten Kreuzes auf extremes Wetter und die Auswirkungen der globalen Erwärmung zurückzuführen. Ernteausfälle in Folge von extremen Dürren oder Heuschreckenplagen vernichten die Ernährungsgrundlagen. Immer mehr Länder und ihre Bevölkerungen werden abhängig von humanitärer Versorgung von außen. Bereits seit Beginn der 2000er Jahre ist der globale Bedarf an humanitärer Hilfe um das Zehnfache gestiegen, stellte das für die Koordination dieser Hilfe zuständige Büro der UNO in Genf (OCHA) im Dezember 2020 fest.

Die Corona-Pandemie hat die Not in vielen Ländern und Regionen des Südens noch weiter verschärft. Die Zahl der weltweit Hungernden ist 2020 wieder auf 800 Millionen Menschen angewachsen, nachdem sie von 2017 bis 2019 von über 800 auf 673 Millionen zurückgegangen war. »Es drohen Hungersnöte, die man längst überwunden glaubte«, warnte OCHA-Chef Mark Lowcock Anfang Dezember 2020. Das Welternährungsprogramm (WFP) der UNO meldete für 2021 einen Finanzbedarf von mindestens 15 Milliarden US-Dollar an, um rund 138 Millionen Menschen direkt mit Nahrungsmitteln zu versorgen, die ansonsten verhungern müssten.

Wesentlich bedingt durch die Auswirkungen der Corona-Pandemie, stieg die Zahl der Menschen, die weltweit auf humanitäre Versorgung durch die UNO oder das Rote Kreuz angewiesen waren bereits 2020 deutlich, von 2019 146 Millionen auf 168 Millionen. Für 2021 rechnet OCHA mit 235 Millionen Hilfsbedürftigen – ein Zuwachs von 40 Prozent. Wenn alle diese Notleidenden in einem einzigen Land lebten, wäre das das Land mit der fünftgrößten Bevölkerung der Welt.

»Konflikt, Klimawandel und COVID-19 sorgen für die größte humanitäre Herausforderung seit dem Zweiten Weltkrieg.« Mit diesen Worten appellierte UNO-Generalsekretär Antonio Guterres Anfang Dezember 2020 an die Mitgliedstaaten, deutlich mehr Geld zur Bewältigung dieser Herausforderungen bereitzustellen. Bis dahin hatte die OCHA noch nicht einmal die Hälfte der für das Jahr 2020 benötigten Finanzmittel erhalten.

Für 2021 haben die UNO-Organisationen, die an der Versorgung von Menschen mit humanitärer (Überlebens)Hilfe beteiligt sind, bei den Mitgliedstaaten einen dringenden Finanzbedarf von 35 Milliarden US-Dollar angemeldet. Die Aussichten, dass die benötigten Gelder bereitgestellt werden, waren nicht groß, denn die meisten Industriestaaten des Nordens hatten sich bereits 2020 mit hohen Ausgaben zur Bewältigung der Corona-Folgen im eigenen Land extrem verschuldet und planten dies auch für 2021. Pro 100 US-Dollar, die die Industriestaaten 2020 zur Unterstützung der eigenen Bevölkerung in der Corona-Krise ausgaben, stellten sie weniger als fünf US-Cent für die soziale Absicherung von Menschen in ärmeren Ländern zur Verfügung.

Impfnationalismus statt globaler Solidarität

Auch mit Blick auf die Verteilung und den Einsatz von Impfstoffen gegen das Corona-Virus demonstrierten die Industriestaaten zunächst nationalen Egoismus statt globaler Verantwortung. Bei der Jahresversammlung der Weltgesundheitsorganisation (WHO) Mitte Mai 2020 klang das noch anders. Damals stimmten mit Ausnahme der USA alle anderen 192 WHO-Mitgliedstaaten einer Resolution zu, wonach alle Menschen auf der Erde in gleicher Weise Zugang zu Impfstoffen erhalten sollten, sobald diese entwickelt und verfügbar seien. Die Resolution wies der WHO und der UNO eine führende Rolle bei der Koordination der Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemie zu.

Und die Resolution verwies ausdrücklich auf die Ausnahmeregeln in dem Abkommen zum Schutz handelsbezogenen geistigen Eigentums (TRIPS), das in den neunziger Jahren im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) vereinbart wurde. Dass auch Patente auf Medikamente, Impfstoffe und andere medizinische Güter unter diese Schutzbestimmungen fallen, hatte damals der US-Pharmakonzern Pfizer durchgesetzt. Nach den Ausnahmeregeln des TRIPS-Abkommens können die Patentrechte von Pharmakonzernen in Gesundheitskrisen wie einer Pandemie ausgesetzt werden. Damit soll ermöglicht werden, dass andere Unternehmen Lizenzen erhalten, damit sie preiswerte Generika herstellen und in solche Länder exportieren können, in denen großer Bedarf an Medikamenten oder Impstoffen besteht. Generika sind Arzneimittel, die bei gleicher Zusammensetzung und Wirkung nicht den Markennamen tragen und deshalb um einiges preisgünstiger sind. Vereinbart wurden die TRIPS-Ausnahmeregeln auf den Ministerkonferenzen der WTO in den Jahren 2001 und 2003 unter dem Druck der AIDS-Pandemie. Seitdem konnten viele Millionen HIV-Infizierte vor allem in afrikanischen Ländern, die sich die überteuerten AIDS-Präparate der großen Pharmakonzerne aus den USA, der EU, Japan und der Schweiz nicht leisten können, mit preislich erschwinglichen Generika versorgt werden. Diese werden in Indien, Südafrika und Brasilien produziert.

Doch als Indien und Südafrika Anfang Oktober 2020 bei der WTO den Antrag stellten, die Ausnahmeregeln des TRIPS-Abkommens jetzt auch für Corona-Impfstoffe anzuwenden, stimmten nicht nur die USA, sondern auch die EU und weitere Industriestaaten dagegen. Und dies, obwohl schon damals offenkundig war, dass die Patentrechte der großen westlichen Pharmakonzerne bereits in der Anfangsphase der Corona-Pandemie die Versorgung ärmerer Länder mit Schutzkleidung und -masken, Atemgeräten und anderen dringend benötigten medizinischen Gütern stark behindert hatten. Die große Mehrheit von über 140 der 164 WTO-Mitgliedstaaten unterstützte den indisch-südafrikanischen Antrag. Doch WTO-Beschlüsse sind nur mit Konsens aller Mitgliedstaaten möglich, und die Industriestaaten blieben auch in zwei weiteren Beratungsrunden im November und Dezember 2020 bei ihrer Ablehnung.

COVAX – zweitbeste Lösung, aber kaum umgesetzt

Als zweitbeste Lösung zur Umsetzung der WHO-Resolution vom Mai 2020 mit dem Ziel, dass alle Länder, unabhängig von ihrer Kaufkraft, zügigen Zugang zu Impfstoffen gegen COVID-19 erhalten, wurde die COVAX Facility ins Leben ins Leben gerufen. COVAX steht für »COVID-19 Vaccines Global Access«. Beteiligt an der Einrichtung sind neben der WHO auch die privat-öffentlichen Impfstoffallianzen Gavi (Global Alliance for Vaccines and Immunizations), in der Pharmakonzerne und die Bill and Melinda Gates Foundation eine wichtige Rolle spielen, und CEPI (Coalition for Epidemic Preparedness Innovations). Die Einrichtung soll zum einen die Entwicklung und Produktion von Impfstoffen beschleunigen. Vor allem aber ist sie dafür zuständig, Impfstoffdosen bei Herstellerfirmen zu kaufen und allen Staaten zuzuteilen, die ihre Teilnahme an COVAX erklärt haben. Bis Ende 2020 beschlossen 190 von insgesamt rund 200 Staaten weltweit ihre Teilnahme an COVAX, darunter 98 wohlhabendere Länder und 92 Staaten mit niedrigem und mittlerem Einkommen.

Erklärtes Ziel von COVAX ist, bis Ende 2021 mindestens zwei Milliarden qualitätsgesicherte und bedarfsgerechte Impfstoffdosen bereitzustellen, um die akute Phase der Pandemie zu beenden. Mindestens 1,3 Milliarden dieser Impfdosen sollen an ärmere Länder gehen, damit sie 2021 wenigstens 20 Prozent ihrer Bevölkerung schützen können. Wohlhabendere Nationen zahlen den vollen Preis, den die COVAX Facility mit Impfstoffherstellern aushandelt. Ärmere Länder werden um eine finanzielle Beteiligung gebeten, haben aber, falls ihnen das nicht möglich ist, Anspruch auf Gratislieferungen. Außerdem gibt es Länder wie Deutschland, Frankreich oder Spanien, die zwar via COVAX keinen Impfstoff bestellen, aber die Beschaffung für andere finanziell unterstützen. Hinter diesem Modell steht der Gedanke der Solidarität und die Überzeugung, dass die COVID-19-Pandemie sich in einer eng verflochtenen Welt nur eindämmen lässt, wenn alle Regionen ausreichend geschützt sind.

Noch beim Gipfel der G20-Staaten Ende November 2020 bekräftigte die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel in ihrer damaligen Funktion als Ratsvorsitzende der EU dieses Ziel mit den Worten: »Der Zugang zur Impfung muss für alle Länder möglich und bezahlbar sein.« Ähnlich äußerte sich die EU-Kommissionsvorsitzende Ursula von der Leyen.

Doch die Realität hinter diesen wohlklingenden Resolutionen und Erklärungen sah anders aus. Die USA, die der COVAX Facility ohnehin nicht beigetreten waren, sowie die EU, Großbritannien, Kanada, Japan, Australien, Israel und andere zahlungskräftige Industriestaaten, in denen insgesamt lediglich 13 Prozent der Weltbevölkerung leben, sicherten sich im zweiten Halbjahr 2020 durch exklusive Vorverträge mit sechs potenziellen westlichen Herstellerfirmen die Option auf insgesamt 3,85 Milliarden Impfdosen. Die meisten dieser Länder haben dabei mehr Impfstoff bestellt, als sie selbst bei zweimaliger Impfung für die eigene Bevölkerung benötigen. Spitzenreiter ist Kanada, das für seine 40 Millionen Einwohner 300 Millionen Impfdosen bestellte. Die EU sicherte sich 1,965 Milliarden Impfdosen für die 450 Millionen EU-Bürger im Wert von über 25 Milliarden Euro. Die USA orderte 800 Millionen Dosen für 330 Millionen Einwohner. Großbritannien und Australien bestellten für jeden Einwohner jeweils mehr als 2,5 Impfdosen.

Insgesamt sicherten sich die Industriestaaten 51 Prozent der 7,55 Milliarden Impfdosen, deren Herstellung und Lieferung die sechs westlichen Unternehmen auf Grund ihrer Produktionskapaziät bis Ende 2021 zusagen konnten. Allerdings hatten bis Mitte März 2021 lediglich die zwei Impfstoffe des deutsch-amerikanischen Konsortiums Biontech/Pfizer und des US-Konzerns Moderna alle nach wissenschaftlichen Standards erforderlichen Test- und Prüfverfahren abgeschlossen und eine Zulassung in der EU, in Großbritannien und in den USA erhalten; der Impfstoff des schwedisch-britischen Konzerns AstraZeneca war zunächst nur in Großbritannien zugelassen. Der US-Konzern Johnson & Johnson, das deutsche Unternehmen Curevac sowie das französisch-britische Konsortium Sanofi/GlaxoSmithKline warteten noch auf die Zulassung.

Doch selbst wenn diese drei Hersteller ebenfalls die Zulassung erhalten sollten und darüber hinaus auch weitere sieben Unternehmen, die nach einer Untersuchung der Johns-Hopkins-Universität im Dezember 2020 mit der Entwicklung eines Impfstoffs am weitesten fortgeschritten waren, könnten bis Ende 2021 optimistisch geschätzt maximal 5,96 Milliarden Impfeinheiten, bestehend aus jeweils zwei Impfdosen, produziert werden. Damit würde rund ein Fünftel der Weltbevölkerung frühestens ab 2022 Zugang zu einem Impfstoff haben. Und für die allermeisten Menschen in den Ländern des Südens würde die Impfung auch erst in der zweiten Hälfte des Jahres 2021 beginnen. In dieser Kalkulation sind logistische Schwierigkeiten bei der Lieferung, sachgerechten Lagerung und Verteilung der Impfstoffe sowie eventuelle Finanzierungsprobleme noch gar nicht berücksichtigt.

Oder die armen Länder wären abhängig von Präparaten wie dem von Russland seit Ende 2020 international angebotenen Impfstoff »Sputnik V«. Anfängliche Bedenken gegen den Impfstoff wegen zunächst unzureichender Testverfahren konnten zwar ausgeräumt werden, allerdings hatte Sputnik V von der Zulassungsbehörde der EU bis Ende Januar 2021 noch keine Freigabe erhalten.

Wie viele Menschen müssen weltweit geimpft werden?

Aber wie viele Menschen müssen überhaupt geimpft werden? Das hat ein zweites Forscherteam um Wei Wang von der Fudan-Universität in China untersucht. Dabei gingen sie von drei Gruppen aus, die besonders dringend geimpft werden müssen: Angehörige sogenannter »systemrelevanter Berufe« im Gesundheitssystem und anderen Bereichen, Risikogruppen wie Alte und Vorerkrankte und die Menschen, die besonders leicht zu Multiplikatoren der Infektion werden können, weil sie, wie zum Beispiel Lehrer, täglich für viele Stunden auf engem Raum mit vielen anderen Menschen zusammenkommen.

Ausgehend von diesen Auswahlkriterien, kommen die Wissenschaftler in ihrer Mitte Dezember 2020 veröffentlichten Studie auf eine prioritär zu impfende Zielgruppe von 5,2 Milliarden Menschen. Rechnet man diejenigen ab, die bereits eine Corona-Infektion hinter sich haben, bleiben noch 4,78 Milliarden Personen übrig. Diese sind aber global nicht gleich verteilt. Der größte Teil lebt in Asien, rund 2,8 Milliarden vordringlich zu Impfende. Europa und Amerika folgen mit je 700 Millionen, und in Afrika gehören 500 Millionen zur priorisierten Zielgruppe.

Doch vielen ärmeren Ländern, in denen die große Mehrheit dieser vordringlich zu impfenden Menschen leben, fehlen die Mittel, um genügend Impfstoff zu kaufen. Vor allem die neuartigen mRNA-Vakzine von Biontech/Pfizer und von Moderna, die unter allen bislang bekannten Impfstoffen mit 94- bis 96-prozentiger Effektivität die wirkungsvollsten sind, kosten 37 bis 79 US-Dollar pro doppelte Dosis, sind also sehr teuer. Bis auf Brasilien und Indonesien hatte bis Dezember 2020 kein Land mit mittleren und geringen Einkommen Vorbestellungen für Impfstoffe getätigt. Doch diese Staaten vertreten 85 Prozent der Weltbevölkerung.

Die COVAX Facility der WHO erhielt von den 190 beteiligten Staaten bis Ende 2020 nur rund fünf Milliarden US-Dollar. Lediglich 500 Millionen US-Dollar dieser Summe kamen von der EU, die sich zugleich für über 25 Milliarden US-Dollar Impfdosen zum Schutz der eigenen Bevölkerung sicherte. Um die angestrebten zwei Milliarden Impfstoffdosen bis Ende 2021 zur Verfügung stellen zu können, würde die COVAX Facility 2021 weitere 6,8 Milliarden US-Dollar benötigen. Dabei sollen 800 Millionen US-Dollar in Forschung und Entwicklung fließen, 4,6 Milliarden in die Bereitstellung von Impfstoffen für ärmere Länder und 1,4 Milliarden in die Lieferunterstützung.

»Diese Pandemie ist erst zu Ende, wenn sie für alle zu Ende ist«

Bei den Maßnahmen im Rahmen der »globalen Impfstrategie gegen die Corona-Pandemie«, deren Existenz seit der WHO-Generalversammlung im Mai 2020 vor allem von westlichen Regierungen behauptet wird, gab es nach Feststellung der Wissenschaftler der Johns-Hopkins-Universität zumindest bis Anfang 2021 »erhebliche Diskrepanzen zwischen Angebot und Nachfrage einerseits und dem medizinisch-ökonomisch Notwendigen andererseits«. Die Probleme bei der Verteilung, der Zulieferung und dem Zugang bestimmten, »wie effektiv diese Impfungen den Verlauf der Corona-Pandemie beeinflussen können«.

Das egoistische Verhalten, das die reichen Industriestaaten zumindest bis Anfang 2021 demonstrierten, stieß auf deutliche Kritik selbst bei der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), der die 37 am weitesten entwickelten Industriestaaten der Erde angehören. »Einige Länder haben viel zu viel Impfstoff, andere haben gar nichts«, monierte Generalsekretär Angel Gurría Mitte Dezember 2020. »Warum denken wir nicht an die fünf Milliarden Menschen in ärmeren Ländern?«

Gurría, der vor seiner Funktion als OECD-Generalsekretär Außen- und Finanzminister in Mexiko war, forderte eine »gerechtere Verteilung« der Impfstoffe. »Das wäre klug für alle. Denn dieses Virus wird erst besiegt sein, wenn es überall auf der Welt besiegt ist.« Ähnlich äußerte sich die Nichtregierungsorganisation Medico International, die sich seit Jahrzehnten für eine global gerechtere und von wirtschaftlichen Profitinteressen unabhängigere Gesundheitspolitik engagiert. »Die Corona-Pandemie ist erst zu Ende, wenn sie für alle zu Ende ist«, erklärt Medico-Sprecherin Anne Jung Anfang Januar 2021 in einem Interview mit der Berliner tageszeitung (taz).

Doch Plädoyers für eine global solidarische und auch aus wohlverstandenem Eigeninteresse kluge Politik gingen Anfang 2021 zumindest in einigen EU-Staaten weitgehend in einem Chor nationalegoistischer Stimmen unter. Das lag auch daran, dass die Infektions- und Todeszahlen in der zweiten Corona-Welle ab Oktober 2020 wieder deutlich angestiegen waren. Trotz mehrfach verschärfter Lockdown-Maßnahmen war bis Mitte März 2021 keine relevante Entspannung absehbar. Und bei den ab Ende Dezember 2020 angelaufenen Impfmaßnahmen hatte es zahlreiche Pannen gegeben. Vor diesem Hintergrund gerieten selbst die Regierungen Deutschlands, Frankreichs und anderer Staaten, die wesentlich mitverantwortlich sind für das unsolidarische Verhalten der EU gegenüber ärmeren Ländern, innenpolitisch in die Kritik, sie hätten sich noch nicht nationalegoistisch genug verhalten, weil sie nicht schnell genug eine ausreichende Zahl von Impfdosen für die eigenen Bürger beschafft hätten. Wirtschaftsliberale Parteien und Politiker, die in der Vergangenheit die Vergabe von Lizenen für die Produktion preiswerter Generika zur Versorgung von Menschen in armen Ländern immer grundsätzlich als »Eingriff in den freien Markt« abgelehnt hatten, forderten auf einmal, einheimische Pharmaunternehmen zur Vergabe von Lizenzen für die Herstellung ihres Corona-Impfstoffs an andere Unternehmen zu verpflichten, um so die Gesamtproduktion zu erhöhen zwecks Versorgung der einheimischen Bevölkerung.

Profitiert das Klima von der Corona-Pandemie?

Die Corona-Pandemie hat die Herausforderung der globalen Erwärmung 2020 in den Schatten gestellt. Zugleich hatte die Pandemie einen positiven Effekt auf den Klimawandel, zumindest kurzfristig. Wegen der Maßnahmen und Einschränkungen zur Bekämpfung der Pandemie gingen Industrieproduktion, Handelsverkehr, Flugreisen und auch die Nutzung von Autos erheblich zurück. In der Folge sank auch der weltweite Ausstoß von fossilem Kohlendioxid im Vergleich zum Vorjahr um 2,4 Milliarden Tonnen auf 34 Milliarden Tonnen – oder um den Rekordwert von 7 Prozent. Für den größten Teil des Rückgangs war der Transportsektor verantwortlich. Die Emissionen aus dem Straßen- und Luftverkehr lagen im Dezember 2020 noch um bis zu 40 Prozent unter dem Niveau des Vorjahrs.

Besonders groß war der Rückgang in den Industriestaaten. Spitzenreiter waren die USA und die EU mit einem Minus von 12 beziehungsweise 11 Prozent. Auf Platz drei bei den stärksten Emissionsrückgängen landete Indien mit einem Minus von 9 Prozent. China als einer der größten Emittenten von fossilem CO₂ weltweit verzeichnete dagegen nur einen Rückgang um 1,7 Prozent. Damit die Zahlen im Pariser Klimaabkommen erreicht werden, müsste der globale Ausstoß von fossilem CO₂ zwischen 2020 und 2030 jedes Jahr um zwei Milliarden Tonnen zurückgehen.

Die große Frage ist, ob die positive Entwicklung des Corona-Jahres 2020 anhält. Oder ob sich wieder ein Negativtrend entwickelt, so wie das nach dem zeitweisen Rückgang der fossilen CO₂-Emissionen infolge der globalen Finanz- und Bankenkrise 2007/08 der Fall war. Nach einem vorübergehenden Rückgang stiegen die Emissionen, als es der Wirtschaft wieder besser ging, allein 2010 um 5 Prozent an. Die weitere Entwicklung in den nächsten Jahren wird sehr davon abhängen, ob die billionenschweren staatlichen Corona-Hilfen und -Subventionen, die allein in den USA und in der EU beschlossen und zum Teil bereits ausgezahlt wurden, zu einer Wiederaufnahme und Fortsetzung von bislang üblichen klima-und umweltschädlichen Produktionsweisen und Mobilitätsverhalten führen. Oder ob die große, historische Chance dieser Pandemie für eine ökologische Transformation hin zu nachhaltigen, energieeffizienteren und damit klima- und umweltfreundlicheren Formen von Produktion, Handel und Mobilität genutzt wird.

Corona, Ebola – Gesundheit als Ware statt öffentliches Gemeingut

Die Corona-Pandemie hat die schon lange bestehenden Unzulänglichkeiten vieler nationaler Gesundheitssysteme, die Krise der globalen Gesundheitspolitik und den Reformbedarf der für diese Politik zuständigen UNO-Organisation WHO verschärft. Zugleich wurden diese Probleme wie nie zuvor einer breiten Weltöffentlichkeit deutlich. Darin liegt zumindest die Chance auf grundlegende Veränderungen und Verbesserungen, die über den – vielleicht gelingenden – Sieg über das Corona-Virus hinausgehen. Gesundheitsversorgung ist ein öffentliches, für alle Menschen erschwingliches Gemeingut und keine an Profitlogik orientierte Ware. Es geht darum, die Weltgesundheitsorganisation durch politische, strukturelle und finanzielle Reformen in ihrer Handlungsfähigkeit und ihre Unabhängigkeit von Pharmakonzernen zu stärken.

Die Ebola-Epidemie als Warnsignal

Die gravierenden Defizite globaler und nationaler Gesundheitspolitiken wurden bereits 2014 durch den bis dato schwersten Ausbruch einer Ebola-Epidemie seit Entdeckung dieses heimtückischen Virus im Jahr 1976 sehr deutlich. Bis Ende Januar 2015 erkrankten vor allem in den drei westafrikanischen Staaten Sierra Leone, Liberia und Guinea fast 23’000 Menschen an Ebola; 9200 dieser infizierten Personen starben.

Die Epidemie führte zu massiven Rückschlägen für die Volkswirtschaften dieser drei Staaten, die sich nach schweren inneren Unruhen und Bürgerkriegen gerade erst wieder einigermaßen stabilisiert hatten. Das Entwicklungsprogramm der UNO (United Nations Development Programme, UNDP) bezifferte Mitte Oktober 2014 die wirtschaftlichen Folgen für die Haushalte seit Ausbruch von Ebola im März des Jahres. Laut UNDP sank in Guinea das Einkommen im Schnitt bereits um 12,7 Prozent, in Sierra Leone um 29,7 Prozent und in Liberia um 35 Prozent. In Sierra Leones Seuchengebieten lagen ein halbes Jahr nach Ausbruch von Ebola bereits 40 Prozent aller landwirtschaftlichen Betriebe brach; in Liberia waren es außerhalb der Hauptstadt Monrovia sogar 60 Prozent. Ernten wurden nicht eingeholt, lokale Märkte geschlossen. Und es gab einen dramatischen Preisanstieg, beim Grundnahrungsmittel Maniok in Monrovia um 150 Prozent.

Im Laufe des Jahres 2015 stieg die Zahl der Hungernden in Liberia, Sierra Leone und Guinea nach Angaben des für die internationale Nahrungsmittelhilfe zuständigen Welternährungsprogramms der UNO (World Food Programme, WFP) von 2,3 Millionen Menschen auf über drei Millionen. Erst mit der langsamen Eindämmung der Ebola-Epidemie in den folgenden Jahren sank auch die Zahl der Hungernden wieder. Ende 2019 galt Ebola als überwunden. Doch Anfang 2021 wurden in Guinea und in der Demokratischen Republik Kongo neue Ebola-Fälle registriert. Die WHO warnte vor einer Ausbreitung auf die Nachbarländer.

Das Versagen der Weltgesundheitsorganisation

Dass die Ebola-Epidemie im Jahr 2014 außer Kontrolle geriet und so viele Opfer forderte, lasteten viele Gesundheitsexperten der Weltgesundheitsorganisation (WHO) in Genf an. Mit über 7000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in der Genfer Zentrale sowie in 150 Länder- und Regionalbüros ist die WHO die größte der achtzehn Sonderorganisationen des UNO-Systems. Ihr Budget ist das zweitgrößte nach dem regulären Haushalt der UNO. Gegründet wurde die WHO 1948. Mit Ausnahme Liechtensteins gehören ihr sämtliche UNO-Mitgliedstaaten an. Die Schweiz trat der WHO bereits Jahrzehnte vor der Aufnahme des Landes in die UNO im Jahre 2002 bei.

Laut ihrem Gründungsauftrag soll die WHO internationale Gesundheitsfragen koordinieren und Regierungen der Mitgliedstaaten beim Ausbau ihrer öffentlichen Gesundheits- und Fürsorgedienste beraten und unterstützen. Insbesondere soll die WHO globale Krankheiten ausrotten, und dies nicht zuletzt, indem sie die Normen für medizinische Ausbildung und wissenschaftliche Forschung sowie für das öffentliche Gesundheitswesen aufstellt und die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung dieser Normen unterstützt.

Doch gemessen an diesem Auftrag, habe die WHO in der aktuellen Ebola-Krise versagt, monierten die Kritiker. Die WHO habe den Ernst der Lage zu spät erkannt, zu spät Maßnahmen ergriffen, um die Ausbreitung der Ebola-Epidemie zu verhindern, und die Koordination internationaler Hilfskampagnen nur zögerlich initiiert.

Zu den schärfsten Kritikern gehörte die internationale Nichtregierungsorganisation Médecins Sans Frontières (MSF, Ärzte ohne Grenzen), die selbst rund 20’000 Ärzte, Krankenschwestern und Pfleger in die von Ebola am meisten betroffenen drei westafrikanischen Staaten entsandte. Bereits im März 2014 wies MSF die WHO darauf hin, dass sich seit Dezember 2013 das Ebola-Virus in Guinea unkontrolliert ausbreite. Schon damals warnte die Organisation vor einer »Epidemie nie dagewesenen Ausmaßes«. Doch die WHO spielte die Gefahr zunächst herunter.

Erst Monate nach Ausbruch der Krankheit, als sich auch in Guineas Nachbarländern Sierra Leone und Liberia immer mehr Menschen mit dem Ebola-Virus infiziert hatten, nahm die WHO endlich ihre Verantwortung wahr. Am 8. August 2014 rief WHO-Generaldirektorin Margaret Chan wegen der Ebola-Epidemie den Internationalen Gesundheitsnotstand aus.

»Wir sind frustriert, weil wir seit Monaten mit der WHO darüber reden, dass mehr gemacht werden muss. Und diese Sachen passieren nicht, obwohl wir seit Monaten darauf hinweisen, dass es passieren muss«, äußerte der Geschäftsführer der deutschen MSF-Sektion, Florian Westphal, im September 2014 in einem Interview mit dem deutschen ARD-Fernsehen seine Enttäuschung über die Zurückhaltung der WHO.

»Ungeachtet von Anforderungen durch Ärzte ohne Grenzen, ist die WHO nicht vor Juli aufgewacht«, kritisierte auch der belgische Mikrobiologe Peter Piot, der das Ebola-Virus 1976 im damaligen Zaire mit entdeckte, das Versagen der Weltgesundheitsorganisation.

Selbst ehemalige Angestellte der WHO übten öffentlich Kritik an der viel zu späten Reaktion der WHO. Petra Dickmann, einstige Mitarbeiterin des Robert Koch-Instituts im Zentrum für Biologische Sicherheit der WHO, erklärte im September 2014 gegenüber dem deutschen ARD-Fernsehen: »Ärzte ohne Grenzen sind vor Ort und haben viel Erfahrung vor Ort. Die haben lange gesagt: Hier passiert etwas, was nicht normal ist. Das ist etwas, was wir vorher nicht erlebt haben. Die haben lange schon die Trommel geschlagen. Wir haben ihnen zu spät zugehört. Und ich denke, dass die internationale Gemeinschaft und auch die Weltgesundheitsorganisation sehr spät darauf reagiert hat.« Darüber hinaus kritisierte Dickmann, dass die Weltgesundheitsorganisation, statt das Personal in den betroffenen Ländern aufzustocken, sogar »relativ zügig wieder Personal abgezogen« habe. »Und das war mit Sicherheit ein Fehler.«

Auch bereits in der Zeit vor dem Ebola-Ausbruch wurden den zuständigen WHO-Regionalbüros in Afrika zahlreiche Stellen gestrichen, die Teams verkleinert.

Die Genfer WHO-Zentrale und ihre Generaldirektorin Chan reagierten bis Anfang 2015 nicht auf diese konkreten Kritikpunkte. Stattdessen versuchte man, die Flucht nach vorn zu ergreifen. Nachdem die WHO im August 2014 mit mehrmonatiger Verspätung endlich den internationalen medizinischen Notstand ausgerufen hatte, erklärte ihr Sprecher Pieter Desloovere: »Ich denke nicht, dass wir mit dem Finger aufeinander zeigen sollten: Wer hat zu spät reagiert, wer hat schon reagiert, wer nicht? Ich denke wirklich, wir sollten jetzt nach vorne schauen, darauf, was jetzt passieren kann, um die Epidemie einzudämmen.«

Erst Ende Januar 2015 räumte Generaldirektorin Chan erstmals zumindest einige Versäumnisse ein. Die WHO müsse ihr »Krisenmanagement verbessern«, erklärte Chan auf einer Sitzung des Exekutivrats der WHO in der Genfer Zentrale. Die Verfahren zur Rekrutierung von Einsatzkräften bei einem Ausbruch von Seuchen seien »zu langsam«. Darüber hinaus sollten sich alle Staaten intensiver auf solche Krisen vorbereiten und Spezialteams als Teil ihres Gesundheitssystems aufbauen. »Ich dränge darauf, dass wir die Ebola-Krise als eine Gelegenheit nutzen, unsere Systeme zu stärken«, betonte Chan. Zugleich behauptete die Generaldirektorin, die von ihr geführte WHO habe bei der Bekämpfung von Ebola »die Trendwende geschafft und das Schlimmste verhindert«.

Corona-Schlagabtausch zwischen USA, WHO und China

Auch nach Beginn der Corona-Pandemie, die nach bisherigem Stand der Erkenntnis im November 2019 auf einem Markt im chinesischen Wuhan ausbrach, wurde die WHO zunächst heftig kritisiert. Schärfster Kritiker war der damalige US-Präsident Donald Trump. Er warf der WHO vor, sie sei eine »Marionette« Chinas. Peking habe über den Ursprung des Virus und die Umstände seines Ausbruchs »gelogen« und die WHO habe diese Lügen weiterverbreitet, behauptete Trump. Auch habe die WHO es nach der Verbreitung des Virus über die Grenzen Chinas hinaus Anfang 2020 versäumt, vor internationalen Reisen zu warnen. Daher seien »China und die WHO gemeinsam verantwortlich für die weltweite Verbreitung des Virus«. Zeitweise behauptete Trump, das Corona-Virus sei aus einem »chinesischen Labor zur Herstellung biologischer Waffen« entwichen. Trump vollzog den Austritt der USA aus der WHO. Bis zum Ende seiner Amtszeit bezeichnete er das Corona-Virus als »China-Virus«. Damit versuchte der US-Präsident vergeblich, von der eigenen, in jeder Hinsicht verantwortungslosen und katastrophalen Politik zur Bekämpfung der Corona-Pandemie abzulenken, die er unter anderem als »harmlose Erkältungskrankheit« oder als »Erfindung der Demokraten« im Präsidentschaftswahlkampf abtat.

Trumps krasse Falschbehauptungen und Lügen sind längst widerlegt und können getrost als reine Propaganda abgelegt werden. Es gab allerdings zumindest in der Anfangsphase der Pandemie Anlass zu Kritik an China und zu Unzufriedenheit mit der WHO-Führung unter Generaldirektor Tedros Adhanom Ghebreyesus. Bereits im November 2019 traten in der chinesischen Stadt Wuhan Fälle einer bis dahin unbekannten Lungenerkrankung auf. Doch erst am 31. Dezember 2019 meldete Peking diese Fälle an die WHO. Vor diesem Datum, aber auch danach wurden chinesische Ärzte und Gesundheitsexpertinnen sowie Journalistinnen und Journalisten, die frühzeitig vor dem Virus gewarnt und Vertuschungsmanöver der eigenen Regierung kritisiert hatten, mundtot gemacht. Dennoch fand der WHO-Generaldirektor bei seiner ersten Pressekonferenz zum Thema am 23. Januar 2020, nach seinem Pekinger Treffen am 28. Januar 2020 mit dem chinesischen Staatschef Xi Jinping und auch bei allen weiteren öffentlichen Erklärungen bis Anfang März 2020 stets nur lobende Worte für die Maßnahmen der chinesischen Führung zur Bekämpfung des Corona-Virus. Das trug dem Generaldirektor den Vorwurf »zu großer Gutgläubigkeit« gegenüber Peking und Rücktrittsforderungen ein. Verteidiger des Generaldirektors weisen darauf hin, er habe bei seinen internen Gesprächen mit chinesischen Regierungsvertretern deutliche kritische Worte gefunden, bei seinen öffentlichen Erklärungen aber darauf Rücksicht nehmen müssen, dass China inzwischen neben den USA das gewichtigste Mitglied der WHO sei. Anfang Januar 2021 äußerte sich der Generaldirektor »sehr enttäuscht« darüber, dass die chinesische Regierung die Einreise einer Expertendelegation der WHO, die die Ursprünge des Pandemieausbruchs 2019 untersuchen soll, immer wieder verzögerte. Mitte Januar 2021 durfte die Delegation endlich einreisen, allerdings nur unter erheblichen Restriktionen. Ob unter diesen Umständen die offenen Fragen jemals geklärt werden können, bleibt abzuwarten.

Die Probleme in der Anfangsphase der Corona-Pandemie weisen auf ein grundsätzliches Dilemma der WHO hin, das auch bei früheren Epidemien und Pandemien schon auftrat. Die WHO hat bis heute keinerlei Handhabe, um nach Auftreten einer bis dato unbekannten Krankheit in einem Mitgliedsland dort eigenständige, von der jeweiligen Regierung unabhängige Nachforschungen über diese Krankheit und ihre Ursachen anzustellen.

Notwendig wären neue, rechtsverbindliche Befugnisse für die WHO, wie sie der Präsident Südkoreas Moon Jae-in bei der Generalversammlung im Mai 2020 vorschlug. Am wichtigsten wäre die Stationierung ständiger WHO-Beobachter in allen 194 Mitgliedsländern mit uneingeschränkten Kompetenzen zur Informationsbeschaffung bei Regierungsbehörden wie bei nichtstaatlichen Akteuren. Doch hätte die lautstark nach Reformen der WHO rufende Trump-Administration die dauerhafte Anwesenheit von internationalen Beobachtern im eigenen Land akzeptiert? Auf die Gefahr hin, dass diese dann möglicherweise Informationen über die krankheits- und epidemiefördernden Mängel im US-Gesundheitssystem sammelten? Wahrscheinlich nicht. Die Trump-Administration stimmte bereits bei der WHO-Generalversammlung im Mai 2020 gegen eine Resolution mit der Forderung, mit einer »unparteiischen, unabhängigen und umfassenden Evaluierung« die Reaktion auf die Corona-Pandemie zu untersuchen – und zwar nicht nur in China, sondern »weltweit«, damit auch in den USA.

Mangelnde öffentliche Finanzierung der WHO und zunehmende Abhängigkeit von privaten Spendern

Die Kritik am Versagen der WHO gegenüber der 2014 ausgebrochenen Ebola-Epidemie ist berechtigt. Zugleich ist diese Kritik aber wohlfeil, ja häufig verlogen, wenn sie von Regierungen der WHO-Mitgliedstaaten geäußert wird. Denn die Mitgliedstaaten sind dafür verantwortlich, dass die größte Sonderorganisation des UNO-Systems schon seit Jahrzehnten chronisch unterfinanziert ist. Seit Ende des Kalten Krieges ist die WHO in immer stärkere Abhängigkeit von Pharmakonzernen, Stiftungen und anderen privaten Geldgebern geraten. Die Interessen dieser privaten Geldgeber bestimmen heute in erheblichem Ausmaß die Politik der WHO – stärker als bei jeder anderen Sonderorganisation der UNO. Diese Entwicklung hat dazu geführt, dass die WHO ihren Kernauftrag, die Errichtung von funktionierenden öffentlichen Gesundheitssystemen zu unterstützen und damit zur Verwirklichung des Menschenrechts auf Gesundheit in allen Ländern dieser Erde beizutragen, zunehmend vernachlässigt.

Die hochproblematische Entwicklung der WHO stößt schon seit langem auf scharfe Kritik von Medico International und anderen im Gesundheitsbereich engagierten Nichtregierungsorganisationen (NGO). Diese WHO-kritischen NGOs haben sich international im People’s Health Movement vernetzt.

Die Kritik von Medico International am mangelnden Interesse der Pharmaindustrie und der reichen Mitgliedstaaten der WHO, schon lange vor der aktuellen Ebola-Epidemie in die Forschung nach Medikamenten zur Bekämpfung der Seuche zu investieren, wird auch von anderen Gesundheitsfachleuten geteilt.

Nach Überzeugung der Ärztin Gisela Schneider, Direktorin des Deutschen Instituts für Ärztliche Mission (Difäm), hätte die Forschung bereits nach den ersten größeren Ebola-Ausbrüchen in der Demokratischen Republik Kongo (1995) und in Uganda (2000) intensiviert und staatlich gefördert werden müssen. Nun brauche es »so eine furchtbare Epidemie, damit auch mehr öffentliche Gelder zur Verfügung stehen«.

Stattdessen standen der WHO aber nicht einmal genug Gelder zur Verfügung, um auf die Ebola-Epidemie des Jahres 2014 angemessen reagieren zu können. Denn im Vergleich zum vorherigen Zweijahreshaushalt 2012/13 hatte das Budget 2014/15 der Weltgesundheitsorganisation mehr als 50 Prozent der Gelder für Krankheits- und Krisenmanagement eingebüßt. Von den noch 469 Millionen US-Dollar (knapp 375 Mio. Euro) für 2012/13 verblieben für 2014/15 nur noch 228 Millionen US-Dollar (ca. 180 Mio. Euro). Dies jedoch war genau die Summe, die der Organisation damals eigentlich hätte zur Verfügung stehen müssen, um nur angemessen auf Ebola reagieren zu können. Stattdessen konnte die WHO in ihrem Haushaltsplan ledglich 71 Millionen US-Dollar (rund 57 Mio. Euro) veranschlagen für die Umsetzung des Ebola-Programms – ein solches Defizit würde gar nicht existieren, wenn die Mitgliedstaaten den Etat zur Krisenintervention nicht um mehr als die Hälfte gekürzt hätten. Sie 2014 ist die Schere zwischen den finanziellen Mitteln, die die WHO benötigt, um ihren Auftrag zu erfüllen, und den Mitteln, die die Mitgliedstaaten der Organisation in Form fester Beiträge zur Verfügung stellen, noch weiter aufgegangen. Damit hat auch die Abhängigkeit der WHO von der von Microsoft-Gründer Bill Gates und seiner Frau Melinda betriebenen Stiftung, von Wirtschaftsunternehmen und anderen privaten Geldgebern weiter zugenommen.

Einfluss von Bill Gates bei der WHO – Verschwörungsmythen und Wahrheit

Bill Gates ist einer der Lieblingsfeinde von Corona-Leugnern und Gegnern von Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemie. Im Internet sowie bei Demonstrationen und Kundgebungen verbreiten sie zahlreiche Falschbehauptungen über die angebliche Rolle von Gates sowie seinen Einfluss in der WHO und auf die globale Gesundheitspolitik: Gates habe das Corona-Virus erfunden und in der Welt verbreitet, er wolle einen weltweiten Impfzwang durchsetzen, er finanziere über 80 Prozent des Haushalts der WHO. Das sind unhaltbare Verschwörungstheorien oder zumindest maßlose Übertreibungen, deren Verbreiter zum Teil mit falschen oder aus dem Zusammenhang gerissenen Zitaten von Gates operieren. Daher nachfolgend die Fakten zu Rolle und Einfluss von Gates und seiner Stiftung. Diese sind tatsächlich nicht unproblematisch, im Wesentlichen allerdings Folge des Versagens der Mitgliedstaaten von UNO und WHO seit den neunziger Jahren.

Die Bill & Melinda Gates Foundation ist die weltweit größte und bekannteste philanthropische Stiftung mit einem Vermögen von über 60 Milliarden US-Dollar. Laut dem Abschlussbericht der WHO über das Haushaltsdoppeljahr 2017/18 war die Gates-Stiftung 2018 mit einem Anteil von knapp 10 Prozent – über 250 Millionen US-Dollar – der mit Abstand größte nichtstaatliche Finanzier der WHO. Auf der Gesamtliste aller Geldgeber an die WHO lag die Gates-Stiftung knapp hinter den USA und vor Großbritannien. Indirekt war der finanzielle Einfluss der Gates-Stiftung sogar noch größer. Denn auf Platz vier der offiziellen Liste stand 2018 die GAVI, die Globale Allianz für Impfstoffe und Immunisierung. Zu dieser Allianz gehören Pharmakonzerne und Stiftungen, darunter als Mitglied mit dem größten Finanzierungsanteil von 17 Prozent die Gates-Stiftung.

Wie konnte es zu dem starken finanziellen Einfluss von Gates in der WHO kommen?

Bis Ende der neunziger Jahre kamen rund 80 Prozent aller Haushaltsmittel der WHO aus den Pflichtbeiträgen der 194 Mitgliedstaaten, waren also Gelder aus öffentlichen, zumeist von Parlamenten kontrollierten Steuergeldern der Mitgliedstaaten, mit denen die WHO fest rechnen und alle ihre Programm finanzieren konnte. Inzwischen stammen über 80 Prozent aller Haushaltsmittel für die WHO aus freiwilligen Beiträgen von Regierungen und eben von privaten Akteuren wie der Gates-Stiftung, beziehungsweise von Konzernen aus der Pharma- oder der Lebensmittelbranche. Um diese Mittel muss die WHO ständig neu werben. Diese Gelder werden fast immer nur zweckgebunden vergeben, das heißt, die Geber können erheblichen Einfluss auf die Verwendung der Mittel ausüben.

Welchen Einfluss nimmt die Stiftung auf die WHO, und wie macht sich das in der Arbeit der WHO bemerkbar?

Die Gates-Stiftung vergibt ihre zweckgebundenen Mittel an die WHO vorrangig für technische Maßnahmen gegen Infektionskrankheiten, zum Beispiel für Impfkampagnen und für die Verteilung von Medikamenten insbesondere in ärmeren Ländern des Südens. Damit leistet die Stiftung ohne Frage einen wichtigen Beitrag zur gesundheitlichen Versorgung von Menschen mit akutem Bedarf. Ihr technokratischer Ansatz berücksichtigt allerdings nicht die sozialen und ökonomischen Rahmenbedingungen, die überhaupt erst zur Ausbreitung von Infektionskrankheiten führen. Zugleich entspricht die Gates-Stiftung mit ihrer Finanzierungsstrategie den Interessen der Pharmakonzerne, bei denen die Gates-Stiftung milliardenschwere Aktienpakete besitzt. Als Folge ihrer zunehmenden Abhängigkeit von solchen zweckgebundenen Finanzbeiträgen hat die WHO ihren Auftrag zu einer präventiven Politik, insbesondere den Aufbau funktionierender Gesundheitssysteme in armen Ländern, in den letzten 25 Jahren zunehmend vernachlässigt.

Die Gates-Stiftung besitzt ein Kapitalvermögen von rund 60 Milliarden US-Dollar. Das Geld stammte ursprünglich aus dem Microsoft-Konzern, inzwischen aber zunehmend aus dem Besitz von Aktien der weltgrößten Pharmakonzerne (Pfizer, Novartis, Roche, GlaxoSmithKline, Sanofi, Gilead). Je mehr Gewinn diese Konzerne machen, desto mehr Geld kann die Gates-Stiftung an die WHO vergeben.

Bei der sogenannten Schweinegrippe im Jahr 2009 führte der Einfluss der Pharmaindustrie dazu, dass die WHO sehr schnell eine Pandemie ausrief. Die Pharmakonzerne erhöhten ihre Impfstoffproduktion. Mit ihren Warnungen vor der Pandemie löste die WHO eine weltweite Panik aus. Dadurch wurden wiederum die Regierungen unter Druck gesetzt, ihre Lager rasch mit Impfstoffen und Medikamenten gegen die Schweinegrippe zu füllen. Allein die deutsche Bundesregierung kaufte damals Impfstoffe und Grippemittel im Wert von 450 Millionen Euro. Als die Pandemie ausblieb, mussten die Medikamente vernichtet werden. Die Pharmakonzerne aber hatten Milliardengewinne gemacht.

In der aktuellen Corona-Krise sind alle Pharmakonzerne, an denen die Gates-Stiftung direkt oder indirekt Aktienanteile hält, an den Forschungen zur Entwicklung eines Corona-Impfstoffs beteiligt, zum Teil in scharfer Konkurrenz zueinander. Der US-Konzern Pfizer – zusammen mit der deutschen Firma Biontech – war Ende 2020 als erstes Unternehmen mit einem zugelassenen Impfmittel auf dem Markt. Mit dem britisch-französischen Konsortium aus GlaxoSmithKline und Sanofi und mit anderen Pharmakonzernen hatten die USA, die EU und weitere Länder lukrativere Verträge für über eine Milliarde Impfdosen abgeschlossen. die Gates-Stiftung dürfte ihr Vermögen in Folge der Corona-Pandemie auf jeden Fall erheblich steigern.

Neben ihren Anteilen an Pharmakonzernen hält die Gates-Stiftung auch milliardenschwere Aktienpakete an den weltgrößten Lebensmittelunternehmen (Coca Cola, PepsiCo, Unilever, Kraft Heinz, Mondelez und Tyson Foods) und Herstellern alkoholischer Getränke (Anheuser-Busch, Pernod). Darüber hinaus ist sie indirekt an einigen dieser Unternehmen beteiligt. Zum Beispiel hält sie Anteile im Wert von fast zwölf Milliarden US-Dollar am Berkshire Hathaway Trust des Investors Warren Buffett. Der Trust wiederum besitzt Aktien von Coca Cola im Wert von 17 Milliarden US-Dollar und von Kraft Heinz von 29 Milliarden US-Dollar.

Auch hier gilt für die Gates-Stiftung: Je mehr Profite die genannten Konzerne machen, desto mehr Geld kann sie für die WHO ausgeben. Für die WHO heißt das wiederrum, sie würde mit jeder Maßnahme gegen gesundheitsschädliche Aktivitäten der Süßgetränke-, Alkoholund Pharmaindustrie die Gates-Stiftung daran hindern, Spenden für die WHO zu erwirtschaften. Kurz, die Weltgesundheitsorganisation steckt in einem klassischen Interessenkonflikt, der sie in ihren Handlungsmöglichkeiten einschränkt und der angesichts ihrer finanziellen Abhängigkeit von der Gates-Stiftung kaum aufzulösen ist.

Aggressives Marketing von zucker-, fett- und salzreichem Junkfood hat dazu geführt, dass heute zwei Milliarden Menschen übergewichtig sind – 2016 starben alleine in China 1,3 Millionen Menschen an Diabetes. Vom Einfluss der Nahrungsmittelindustrie auf die WHO und der weltweiten Pandemien Fettleibigkeit und Diabetes profitieren wiederum die Pharmakonzerne. Besonders gewinnträchtig sind unter anderem Medikamente gegen Folgeerkrankungen falscher Ernährung. Der weltweite Umsatz mit Diabetes-Medikamenten lag 2017 bei rund 55 Milliarden US-Dollar.

Außer im Gesundheitswesen engagiert sich die Gates-Stiftung im Bereich des UNO-Systems unter anderem auch für landwirtschaftliche Programme zur Bekämpfung des Hungers. Als die Stiftung nach ihrer Etablierung Mitte der neunziger Jahre begann, der New Yorker UNO-Zentrale Angebote zur Finanzierung bestimmter, von der Stiftung ausgewählter Programme und Aufgaben zu machen, befand sich die Weltorganisation gerade in ihrer bis dato schwersten Finanzkrise. Wesentlich verursacht wurde diese Krise durch die Weigerung der USA, rund 1,7 Milliarden US-Dollar völkerrechtlich verbindlicher Pflichtbeiträge an die UNO-Kasse zu überweisen. Ohne eine möglichst pünktliche Entrichtung der jährlichen Pflichtbeiträge durch die Mitgliedstaaten – die Finanzregeln der UNO schreiben hierfür als letzte Frist den 31. Januar vor – kann die UNO nicht funktionieren. Sie darf sich kein Geld bei Banken leihen oder sonstige Kredite aufnehmen.

In der im Wesentlichen von den USA verursachten finanziellen Erpressungssituation Mitte der neunziger Jahre nahm der damalige UNO-Generalsekretär Kofi Annan die Angebote der Gates-Stiftung und anderer privater Finanziers nur allzu bereitwillig an (siehe Kapitel »Ted Turner, Bill Gates, Nestlé und der Global Compact – die neoliberale Privatisierung der UNO und der wachsende Einfluss von Wirtschaftskonzernen«, S. 237). Doch aus der Abhängigkeit von privaten Finanziers, in die sich die Weltgesundheitsorganisation und andere Teile und Aufgabenbereiche der UNO wegen der extremen Finanzkrise in den neunziger Jahren begeben hatten, ist inzwischen längst ein Dauer- und Normalzustand geworden. Außer von einigen Nichtregierungsorganisationen wie dem in New York, Bonn und Brüssel ansässigen Global Policy Forum wird diese problematische Abhängigkeit kaum noch kritisch hinterfragt. Einer der wenigen, die sich die Mühe gemacht haben, die Auswirkungen der Finanzierung von Gesundheitsprogrammen der WHO und anderer Institutionen durch die Gates-Stiftung und andere private Geldgeber zu untersuchen, ist der britische Mediziner David McCoy. Er lehrt Public Health (öffentliche Gesundheit) an der Universität Queen Mary in London.

In einem Interview mit der Zeitschrift Enorm. Wirtschaft für den Menschen vom März 2014, geführt von der Journalistin Kathrin Hartmann, kommt McCoy zu einem vernichtenden Ergebnis: »Die Gates-Stiftung ist ein Mittel, um Macht und Einfluss auszuüben.« Er sagt: »Bill Gates nennt sich einen ›ungeduldigen Optimisten‹. Aber ich finde, dass seine Hoffnungen konservativ und unambitioniert sind. Ich will eine gerechte Entwicklung – nicht nur Charity. Ich bin hier der ungeduldige Optimist. Dennoch: Es scheint ihm ernst zu sein, Gutes für die Armen tun zu wollen. Deshalb würde ich mit ihm gerne öffentlich diskutieren. […] Ich würde mit ihm über die Unzulänglichkeit des Systems geistiger Eigentumsrechte sprechen und ihn auffordern, sich für Banken-, Buchführungs- und Steuerreformen einzusetzen, die unterbinden würden, dass Hunderte Milliarden Dollar auf illegalem Weg Afrika verlassen. Über Handels- und Investitionsabkommen, von denen Investoren und Großkonzerne profitieren und unter denen Menschen und Umwelt leiden. Ich würde ihn fragen, ob er das unermessliche Vermögen des einen Prozents der Weltbevölkerung ökonomisch und ethisch begründen kann und ob das erbärmliche Gehalt Hunderttausender Krankenschwestern und Lehrer weltweit gerechtfertigt ist. Mir würde noch viel einfallen. Wir könnten stundenlang diskutieren.«

Der Ausweg aus dem Dilemma: Demokratisierung der WHO

Eine echte Reform der WHO und damit der Global Governance im Gesundheitsbereich müsste sich nach Überzeugung von Medico International und der übrigen im People’s Health Movement vernetzten Nichtregierungsorganisationen an zwei Eckpfeilern orientieren: An der umfassenden Demokratisierung der WHO und an ihrer Konzentration auf das Menschenrecht auf Gesundheit sowie auf die Basisgesundheitsversorgung (Primary Health Care). Umfassende Demokratisierung der WHO meint vor allem die stärkere Beteiligung kritischer (Gesundheits-) Netzwerke aus der Zivilgesellschaft an den Verfahren zur Etablierung und Durchsetzung von Normen und Standards im Gesundheitsbereich. Im Fokus wären hier vor allem zivilgesellschaftliche Kräfte, die einen starken Bezug zu sozialen Bewegungen haben und somit ein wichtiges Korrektiv gegenüber der medizinisch-technokratischen Expertokratie großer Privatstiftungen und Unternehmen bilden.

Eine stärkere Ausrichtung der Weltgesundheitsorganisation an dem Menschenrecht auf Gesundheit und dem Primary-Health-Care-Ansatz hieße, sich bei den Beratungstätigkeiten und der Etablierung von Normen auf die Stärkung lokaler Gesundheitszentren und nationaler Gesundheitssysteme zu konzentrieren.

Denn um Krankheiten wie Ebola nachhaltig zu bekämpfen beziehungsweise erst gar nicht entstehen zu lassen, bedarf es sozialer Strukturpolitiken, die lokales, insbesondere zivilgesellschaftliches und damit kontextsensibles Wissen sowie auf die Partizipation der Betroffenen ausgerichtete Prozesse der Selbstorganisation zum Ausgangspunkt nehmen. Es geht darum, nicht nur einmal ausgebrochene Epidemien zu bekämpfen, sondern auch die sozialen und politischen Ursachen von Krankheit.

Damit die WHO diese Aufgaben übernehmen kann, bedarf es aber einer ernsthaften finanziellen Verpflichtung der internationalen Gemeinschaft zur globalen Gesundheitspolitik, die auf einem Bekenntnis zu öffentlichen und solidarischen Strukturpolitiken beruht. Denkbar wäre ein internationaler Gesundheitsfonds, der alle Staaten, die dazu in der Lage sind, ähnlich wie im deutschen Länderfinanzausgleich dazu verpflichtet, zu den Sozialbudgets der ärmeren Länder beizutragen. Das ist keine abstrakte Utopie, sondern eine konkrete Forderung, die sich aus dem Menschenrecht auf Gesundheit ergibt und bereits Eingang in die Diskussionen der UNO-Generalversammlung gefunden hat. Medico International hat diese Idee einer länderübergreifenden Gesundheitsfinanzierung bereits im Jahr 2011 entwickelt und arbeitet derzeit mit den Partnern aus dem People’s Health Movement wie auch aus diversen internationalen Public-Health-Einrichtungen an einem völkerrechtlich wirksamen Rahmenabkommen (Framework Convention on Global Health), um die Regierungen der WHO-Mitgliedstaaten zur Finanzierung dieses Gesundheitsfonds zu verpflichten.

Über die Forderung nach einem Rahmenabkommen hinaus hat Medico International weitere Ziele für eine Reform der internationalen Gesundheitspolitik formuliert, für deren Umsetzung die Mitgliedstaaten der Weltgesundheitsorganisation verantwortlich wären (siehe Anhang »Fünf Schritte zur Reform der globalen Gesundheitspolitik«, Seite 339).

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