CATALOGACIÓN EN LA PUBLICACIÓN

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Innovación pública

Experiencias y retos en Colombia

© Universidad Nacional de Colombia – Sede Bogotá

© Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales

© Vicedecanatura de Investigación y Extensión

© Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico Sociales Gerardo Molina, Unijus

© Daniela Méndez Parra y André-Noël Roth Deubel, compiladores, 2020

© Varios autores, 2020

Primera edición, 2020

ISBN (papel): 978-958-XXX-X

ISBN (digital): 978-958-XXX-X

ISBN (IBD): 978-958-XXX-X

Colección Coyuntura

Dolly Montoya Castaño

Rectora Universidad Nacional de Colombia

Hernando Torres Corredor

Decano Facultad de Derecho, Ciencias Políticas

y Sociales

Alejo Vargas Velásquez

Vicedecano de Investigación y Extensión

Preparación editorial

Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico-Sociales Gerardo Molina, Unijus

Viviana Zuluaga

Coordinadora editorial

Fabio Toro

Coordinador académico

Luis Miguel Solórzano

Asesor administrativo y financiero

Erika Mesa Díaz, Nathaly Rodríguez

Correctoras de estilo

Marco Robayo

Diagramador

Diseño de colección Coyuntura: Diego Mesa

Quintero

Imagen de portada:

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.

Conversión a epub

Mákina Editorial SAS

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Contenido

Presentación
Daniela Méndez Parra*

EN LA ACTUALIDAD, LOS ESTADOS SE enfrentan a problemas cada vez más complejos que desafían las formas tradicionales de formular, implementar y evaluar las políticas públicas, puesto que estas modalidades de gestión ya no logran responder con la misma rapidez con la que se transforma su entorno, no se adecúan a la multiplicidad y diversidad de actores y generan decisiones con poca legitimidad. Frente a esta situación, es preciso que los gobiernos exploren nuevas formas de relacionamiento con el ciudadano y otros actores. La innovación pública se constituye como una alternativa válida para hacer frente a estas problemáticas.

La idea de innovación pública se ha venido desarrollando tanto en la academia como en la práctica institucional del Estado de maneras diversas en diferentes partes del mundo. Sin embargo, en América Latina la discusión es aún reciente. Por esta razón, el Laboratorio de Innovación en Gobernanza, Gestión y Políticas Públicas (Goblab) de la Universidad Nacional de Colombia se propuso activar la discusión alrededor de este tema para explorarlo de forma más profunda e invitar al desarrollo de nuevas iniciativas y experiencias que contribuyan a difundir la innovación pública en Colombia.

Fruto de este esfuerzo, en octubre del 2017 fueron convocados diferentes autores de iniciativas y experiencias alrededor de la innovación pública para un evento que permitió discutir los avances, las expectativas y los retos que implica transformar lo público. La presente publicación recoge la participación de diversos actores provenientes de la academia y el sector público de orden local y nacional, así como experiencias donde se recogen debates conceptuales sobre la innovación pública; también describe algunas de las acciones institucionales en Colombia enmarcadas en este concepto.

Los dos primeros capítulos recogen los debates conceptuales sobre la innovación pública. El primero presenta la propuesta del Laboratorio sobre la innovación pública a partir de su lectura sobre la evolución y construcción del concepto. Luego, Cristina Zurbriggen aborda la innovación pública como un nuevo horizonte de transformación de la gobernanza que debe enmarcarse en una lógica resiliente, que permita un doble proceso de adaptación y transformación del relacionamiento de los actores frente a la atención de problemas complejos. Esta orientación de la innovación pública se ha materializado hasta el momento a través de enfoques emergentes, como el pensamiento de diseño y la experimentación de políticas públicas.

En una segunda parte se presentan diferentes iniciativas que ha tenido el sector público en materia de innovación. LAB capital, una propuesta desde el Gobierno distrital de Bogotá, parte de la falta de credibilidad y eficiencia de las instituciones públicas para la entrega de servicios a la ciudadanía. De esta manera sienta un precedente: orienta el laboratorio de la Veeduría Distrital hacia un enfoque de innovación en el sector público, enfocado en la vocación preventiva de la Veeduría y desarrolla el contenido teórico y práctico de la metodología que ha diseñado para su experimentación. A su vez, Urna de Cristal, iniciativa del Gobierno nacional, comparte sus avances en el acompañamiento a las demás instituciones y su apertura hacia una mayor participación ciudadana.

En una tercera parte se presentan experiencias alrededor de la innovación. Seamos es expuesta como una plataforma ciudadana que busca construir canales efectivos de participación política de la ciudadanía y potencializar su incidencia ante las dificultades de legitimidad y representatividad que tiene la democracia actual; basan sus experiencias y metas en términos de gobierno abierto, Estado abierto y democracia digital. Luego, desde la Universidad Eafit de Medellín, se ha explorado la innovación social como forma de abordar la complejidad de nuestros problemas, para romper las fronteras disciplinares en pro de una intervención multidimensional de los problemas contemporáneos en la ciudad de Medellín.

*Politóloga, Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico: dmendezp@unal.edu.co

Introducción: el reto de la innovación pública

Daniela Méndez Parra* André-Noël Roth Deubel**

A TRAVÉS DEL TIEMPO, LA GESTIÓN pública ha enfrentado diferentes reformas para alcanzar los objetivos públicos mediante el uso cada vez más eficiente de los escasos recursos del Estado (Roth, 2017; 2018). Sin embargo, los esfuerzos adelantados no han sido satisfactorios y es posible reconocer con facilidad la referencia weberiana en la que se enmarca la Administración Pública, con sus múltiples procesos medidos milimétricamente, que se transforman en prácticas, métodos y relaciones estandarizados y arrojan como resultado una administración burocrática excesivamente centralizada, rígida y vertical.

Con el avance de la globalización, las transformaciones tecnológicas y la conciencia de que los problemas son cada vez más complejos, es necesario crear nuevas formas de diseñar e implementar respuestas y actuaciones político-administrativas ante los cambios en el mundo contemporáneo. En este contexto, la Administración Pública no se puede quedar impasible ante la evolución de las problemáticas públicas y considerar que los procesos de innovación corresponden al sector privado. Para reducir la brecha persistente entre el Estado y la sociedad, han sido desarrolladas nuevas propuestas para involucrar de mejor manera a la ciudadanía en el diseño e implementación de las políticas, para superar o disolver las líneas divisorias entre sector privado y sector público, entre expertos y ciudadanía, así como en reconocer que el acceso al conocimiento se ha democratizado. De esta manera, la innovación pública ha surgido como una propuesta y una oportunidad para transformar las antiguas relaciones verticales de la Administración Pública con sus administrados hacia una relación más horizontal y colaborativa entre estos, con la ambición de construir una Administración Pública con y para los ciudadanos, o centrada en los ciudadanos.

En la actualidad, el tema de la innovación pública entró a ser parte del discurso gubernamental. Para la muestra, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 del presidente colombiano Iván Duque desarrolla un capítulo sobre innovación pública, la cual es definida como un sistema que “busca nuevas maneras para crear valor público” (DNP, 2019, p. 486), en particular a través de la experimentación adaptativa, basada en evidencia y abierta (DNP, 2019, p. 487).

Alrededor de la innovación pública han sido construidas diversas conceptualizaciones, tipologías y metodologías de diversas fuentes, ya sea académicas o a partir de experiencias administrativas. El presente capítulo busca ofrecer una perspectiva integradora de las diferentes perspectivas sobre el tema y, a su vez, presentar el enfoque asumido por el Laboratorio de Innovación en Gobernanza, Gestión y Políticas Públicas (Goblab) como propuesta desarrollada por el Grupo de Investigación en Análisis de las Políticas Públicas y de la Gestión Pública (APPGP) de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá.

La necesidad de un cambio paradigmático

Actualmente, el Estado se ha enfrentado a nuevos problemas que se transforman en nuevos retos para la gestión pública y las políticas públicas. Estos cambios son fruto de distintas variables que incluyen desde las dinámicas rápidas de la globalización, pasando por la estructura misma del Estado, hasta el relacionamiento de este con otros actores. En la actualidad, el rol del Estado está orientado hacia la regulación del mercado, el cual tiene cambios dinámicos y rápidos. Sin embargo, su organización aún no se adapta al mismo ritmo y tampoco garantiza su éxito, lo cual problematiza la forma en que el Estado asume, integra y orienta los cambios en su entorno.

El ritmo paquidérmico del Estado está fundamentado en la conexión de la modernidad y la organización burocrática que él encarna. Esta orientación da como resultado una concepción científica e ingenieril a la administración de lo público: una racionalidad basada en el criterio de eficiencia y en una organización jerárquica, tal como fue caracterizada por Max Weber en su momento. Incluso con los diferentes cambios en los paradigmas de la gestión pública (desde las críticas de Herbert Simon (1962) hasta la nueva gestión pública), que han procurado incluir más variables a la ecuación, siguen ceñidas a los pilares de la lógica burocrática tradicional. Así las cosas, es apenas predecible que sigamos persiguiendo el deber ser de la administración como una gran máquina que ejecuta de manera técnica las decisiones tomadas en otros niveles de gobierno.

Se cae con frecuencia en un exceso de procedimientos estandarizados, lineales y rígidos, que no pueden asumir alguna novedad en el proceso y sostienen una visión apegada al paradigma positivista, muy alejado de la comprensión de nuestra complejidad como seres humanos. Las implicaciones de este paradigma en la gestión pública son inmensas y se materializan especialmente en el sostenimiento de una relación saber-poder burocrática en todos los ámbitos. Esto conlleva asumir al ciudadano como un individuo racional, estable, predecible y estandarizado, hasta el punto de asumir que el conocimiento de las necesidades y demandas de este puede ser determinada sin su participación, con lo cual quedaría relegado a objeto pasivo de intervención.

Según los nuevos enfoques para la gestión pública y el análisis de política pública, la realidad social, así como los problemas públicos, no se dan por sentado; se construyen desde la interpretación. Ello implica reconocer que no existe una separación entre datos y valores, tal como asume con frecuencia la tradición tecnocrática dominante (Yanow, 1996, p. 4). De esta manera, es preciso que la gestión pública entienda que los problemas públicos no pueden ser considerados como estáticos o estables: estos sufren transformaciones rápidas a partir de creencias, argumentación, discursos y narrativas en los cuales cada acción (o no acción) tiene un valor simbólico. Sin embargo, esta construcción de problemas está indudablemente atravesada por luchas de poder, por posicionar una interpretación que favorece ciertos intereses en detrimento de otros.

Así las cosas, el Estado formula políticas públicas y privilegia algunas interpretaciones sobre otras a razón de dos factores importantes: primero, por el agotamiento de los mecanismos de representación política, que ya no logran transmitir adecuadamente las demandas y las necesidades de la ciudadanía; segundo, la influencia de los grupos de intereses económicos, políticos y científicos que orientan la toma de decisión hacia su propia legitimación y reproducción.

La legitimidad de las decisiones decrece y la ciudadanía se enfrenta pocas veces a resolver la situación, más allá del ejercicio cíclico y rutinario que implica la democracia liberal y el papel pasivo que esta concede a la ciudadanía; a pesar de ser el soberano del poder político, se encuentra apartado de la administración de lo público. Sin embargo, esto no quiere decir que la raíz de esta incapacidad del Estado recaiga únicamente en la relación del ciudadano con este, puesto que también es consecuencia de la lógica vertical, causal y unidireccional que asume el Estado y sus funcionarios frente a la sociedad que pretenden dominar y gobernar.

Vemos con frecuencia que se asume con seguridad que el Estado identifica, implementa y evalúa políticas con el objetivo de resolver problemáticas para la ciudadanía. Sin embargo, este proceso se formula desde una lógica vertical: de arriba hacia abajo, con un Estado frecuentemente capturado, que reproduce visiones dominantes que solo resuelven los problemas parcialmente (en el mejor de los casos) al entenderlos sin un contexto construido a partir de una deliberación plural, en pie de igualdad, entre las diversas interpretaciones existentes en la sociedad.

La innovación pública puede proveer oportunidades importantes para transformar y democratizar la gestión pública y el proceso de las políticas públicas, lo cual supera la predominante tecnocracia que ha asumido el Estado. Permite empoderar al ciudadano al reconocerlo como un actor central y transformar la tradicional relación saber-poder, lo cual implica fundamentalmente un cambio en la epistemología del funcionamiento del Estado y permite una redefinición y reconstrucción de lo público y del Estado mismo.

La variedad de las alternativas

Muchos autores han propuesto diferentes definiciones y tipologías sobre la innovación pública. En todo caso, se trata aquí de presentar un horizonte general de la diversidad de la innovación pública con el fin de delimitar el alcance de sus versiones en términos del objetivo que persigue. Para ello, es preciso acercarse a la forma como los laboratorios o centros de innovación definen su proceso y comprender la importancia de los actores involucrados en los procesos, así como el rol que asumen.

Los actores involucrados son determinantes tanto para definir el alcance como la vocación misma de la innovación y el sentido de su desarrollo a través del tiempo. Aquella orientación inicial se encuentra en quiénes la promueven y cómo hacen que ocurra en un ambiente específico. Las iniciativas de innovación pública pueden nacer en cualquier sector de la sociedad, ya que fundamentalmente su materia prima son problemas identificados por algunos actores como necesitados de intervención, o cuyas soluciones no han sido satisfactorias para la comunidad en general.

A grandes rasgos, podemos identificar que la innovación pública puede ser gestionada por políticos, funcionarios, empresarios, académicos u organizaciones no gubernamentales. El sello que cada uno imprime en la innovación es distinto. En el caso de los políticos, la lógica que predomina es la representación de cierto sector de la sociedad que lo elige periódicamente para que este trabaje por sus intereses. Es posible que, en su camino, algunos tomen la decisión de proponer cambios innovadores en la forma de abordar un problema o simplemente de posicionarlo en la agenda de trabajo. Los funcionarios se caracterizan por incentivar procesos innovadores, en su mayoría, en función de un reconocimiento tanto dentro de la organización como por actores externos implicados en la problemática; esto es similar al papel que desempeña la academia en el posicionamiento de nuevo conocimiento. Por último, los empresarios intervienen y promueven la innovación, usualmente con la intención de mejorar su beneficio con el cambio de alguna noción o intervención específica en el problema público (Mulgan, 2007, pp. 9-11).

Si bien la innovación puede ser impulsada con diversos intereses y motivaciones, su objetivo o reto principal se enfoca en algún elemento de la situación construida como problemática. Buena parte de la literatura se enfoca en definir la innovación o la mejor metodología para alcanzarla. A partir de ello se pueden resaltar, en general, tres grandes tipos de innovación: de proceso, producto o servicio e innovaciones en gobernanza (Carstensen y Bason, 2012, p. 19). Cada una de ellas comprende una lógica distinta de funcionamiento, actores y metodologías que no constituyen una regla universal, sino más bien un factor común de las experiencias encontradas:

• Proceso: el objetivo primordial consiste en encontrar una nueva forma de ejecutar un proceso, ya sea interno o externo a la organización. Para algunos autores esto no implica un proceso totalmente nuevo, sino que puede implicar una mejora incremental que aumente su eficiencia. Esto aplica no solo para procesos de producción que impliquen cambios tecnológicos, sino también para los procesos administrativos (Vries, Bekkers y Tummers, 2014, p. 6). Esta perspectiva se enfoca en una solución orientada al individuo y a su rol en el desarrollo del proceso. Para Carstensen y Bason (2012), estos constituyen una primera generación de laboratorios de innovación que desarrolla en su mayoría plataformas creativas e integra a los actores pertenecientes al proceso.

• Producto o servicio: es clave para entender que los cambios en este tipo de innovación deben estar orientados a generar valor. Por ello el proceso se concentra en el usuario, lo cual implica conectar actores lo suficientemente diversos para que puedan lograr una mejora en la satisfacción del usuario. Esto implica que el proceso de innovación debe ir más allá de los límites de la organización.

Para Carstensen y Bason (2012, pp. 12-14), estos componen una segunda generación de unidades de innovación que mejoran el relacionamiento de los actores en torno a una situación, como es el caso del MindLab de Dinamarca. Dicha unidad desarrolló una metodología que incluía la participación de actores del sector público, privado y académico en torno a una problemática, proceso que incluía experimentación y pilotaje. Este modelo puede conectar diversas redes de actores, pero el rol del usuario se limita a la aprobación o negación de una innovación.

Este tipo de innovación concuerda con conceptos que escuchamos con frecuencia como la innovación social y las nuevas tendencias de gobierno abierto, las cuales han impulsado diferentes unidades de innovación. En este punto es necesario tener en cuenta que la forma como se institucionalizan las innovaciones influye en gran medida en el alcance que estas tengan y sus posibilidades de im-plementación, y depende en buena medida del actor que se haya encargado de promover la innovación como se mencionó anteriormente.

• Gobernanza: esta perspectiva se caracteriza por buscar la transformación de la relación entre las organizaciones y el ciudadano. De esta manera, se trata de desarrollar nuevas formas de abordar los problemas sociales mediante redes más amplias, no solo de actores sino de organizaciones. Así se diluye un poco el límite de los cambios intra o extraorganizacionales y es introducida una visión más sistémica del relacionamiento en la realidad social. Para autores como Bason, en este tipo de innovación es clave incluir la cocreación como un elemento fundamental para su desarrollo.

Usualmente es difícil determinar si un cambio es incremental o realmente disruptivo frente a esa transformación que se planteó anteriormente. Sin embargo, para esta última perspectiva, es posible señalar los primeros indicios de que está teniendo lugar un cambio sustancial en la forma de intervenir sobre una situación que consideramos problemática: superar los límites de la organización mediante la inclusión de múltiples actores, movilizar nuevos recursos y, por último, redistribuir en varios actores la capacidad de definir y evaluar el valor que se crea en este proceso (Moore y Hartley, 2008, pp. 14-18), el cual es necesariamente un valor público.

Esta tipología permite enmarcar y diferenciar claramente el alcance que es posible lograr mediante la exploración de las múltiples alternativas y formas que nos ofrece el tema.

Innovación pública, una nueva

relación de saber-poder

La propuesta de Goblab de la Universidad Nacional de Colombia se inscribe en el último grupo de la tipología general propuesta, con lo cual asume el potencial transformador de la innovación pública; para ello es preciso reconstruir su conceptualización y diferenciar nuestra posición con otras vertientes de la innovación pública. Inicialmente, el concepto de innovación se desarrolla en la literatura proveniente del sector privado y las aproximaciones retoman en su mayoría los estudios de Schumpeter. Los procesos de innovación son dotados de una fuerte base capitalista enfocada en la competitividad y el mercado. Sin embargo, su desarrollo en el ámbito público comprende dos vertientes a distinguir: la innovación en el sector público y la innovación pública.

Es necesario señalar que estas dos perspectivas parten del reconocimiento de la respuesta insuficiente del Estado a problemas cada vez más complejos debido a su rápida evolución, la diversidad de actores que intervienen en ellos y su carácter global, que trasciende la tradicional organización territorial del Estado. Ante estas nuevas dinámicas la Administración Pública se ha quedado corta. Se ha sometido a debate la necesidad de buscar nuevas formas de enfrentar estas problemáticas; allí se establece una diferencia tajante entre las dos perspectivas antes mencionadas. La innovación en el sector público se orienta a mejorar la respuesta a los desafíos que se presentan, mientras que la innovación pública está en la búsqueda de cambiar la forma de resolver tales desafíos.

Ahora bien, Sandford Borins (2012) señala que:

[l]a innovación en el sector público por lo general, implica nuevos métodos de entrega de los servicios públicos. En ocasiones, el sector público desarrolla nuevos programas, que podía pensarse en ellos como análogos a los nuevos productos del sector privado. (p. 5)

La innovación en el sector público se enfoca principalmente en hacer perfectible la Administración Pública de acuerdo con los principios modernos que siempre ha abanderado: la eficiencia y la eficacia en las organizaciones públicas. Lo que pretende es una mejora que podría considerarse como incremental en los servicios y productos.

Si bien la innovación en el sector público retoma las características modernas de la Administración Pública, no está desprovista de un objetivo propio del sector público que consiste en crear valor público. Para Geoff Mulgan (2007),

[…] the simplest definition is that the public sector innovation is about new ideas that work at creating public value. The ideas have to be at least in part new (rather than improvements); they have to be taken up (rather than just being good ideas); and they have to be useful. (p. 6)

El autor señala como clave del proceso de innovación el lograr que las ideas implementadas cumplan una función acorde con los objetivos de la organización, de manera que las mejoras sean pertinentes para el usuario. En todo caso, esta perspectiva continúa apegada a una visión economicista y eficientista de los procesos de innovación. Incluso puede percibirse cierta ponderación entre los logros administrativos del sector público y privado, ya que se orienta al mejoramiento de servicios; principalmente, proveen mejores valores para la competencia y solamente se tiene en cuenta el apoyo de los funcionarios de la organización. De esta manera, los esfuerzos se centran únicamente en la estructura interna del Gobierno.

En resumen, la innovación en el sector público se concentra en la mejora de procesos, servicios y productos con base en las dinámicas organizacionales internas del Gobierno. Allí, desde la generación de ideas hasta la implementación de estas depende únicamente de la organización y de sus funcionarios sin tener en cuenta a los demás actores y, en el caso de los ciudadanos, su interacción es unidireccional y, en el mejor de los casos, solo consultiva. El anterior balance no pretende rechazar los avances de la innovación en el sector público, ya que perseguir la eficiencia es fundamental cuando se trata de la administración de los recursos públicos. No obstante, esta lógica no transforma ningún relacionamiento del Estado con otros actores; solo los integra de manera funcional a la formulación de nuevas políticas públicas.

En cambio, con la innovación pública no solo se trata de incluir nuevos conocimientos o metodologías en el proceso administrativo, sino que se trata de orientar los procesos hacia una gobernanza colaborativa que tenga como objetivo la creación de valor público mediante la integración al proceso de la ciudadanía. Este concepto de innovación pública propone así renovar los procesos de la Administración Pública y la formulación, diseño e implementación de las políticas públicas a partir de un cambio en la relación saber-poder que sustenta el Estado, lo cual posibilitaría mayor democratización mediante la interacción de múltiples actores y saberes.

La gobernanza colaborativa como base de los procesos de innovación pública tiene sus antecedentes en el concepto de gobierno en red, que se fundamenta en la comunicación y articulación fluida entre las diferentes instituciones y niveles del Estado e incluye la integración de otros sectores al sistema (Moore, 2009). Este antecedente siembra una de las características principales de la innovación pública: la integración y participación activa, colaborativa, de diferentes actores sociales y la ciudadanía en el proceso de construcción de políticas públicas.

Debe quedar claro que no se trata de incluir nuevas perspectivas a la resolución de problemas públicos de manera consultiva o meramente formal, sino de establecer una colaboración fluida entre múltiples actores (cocreación) que puedan aportar su conocimiento, creatividad y recursos para generar una nueva solución que supere una simple sumatoria o promedio de perspectivas (Bommert, 2010, p. 4). Entender la innovación pública desde esta perspectiva implica abandonar la definición común de la innovación como un proceso o producto totalmente nuevo que surge de una invención, y más bien ampliar este concepto a cualquier conocimiento nuevo que permita nutrir una nueva forma de abordar, entender y replantear los problemas que buscamos resolver (Zurbriggen y González, 2014, p. 339). En definitiva, es introducir una nueva narrativa en la intervención de la realidad.

Lo anterior debe servirnos como punto de partida para comprender que la lógica con la cual abordamos los problemas no puede limitarse a la participación de múltiples actores, sino que se trata de lograr que su relacionamiento involucre un cambio en su racionalidad: debe ser encaminado a apartarse de las estructuras tecnocráticas y transitar hacia una nueva forma de conocimiento colectivo, que debe entenderse como un proceso deliberativo y democrático de intervención de la realidad. Esta nueva forma de relacionamiento conlleva un aspecto clave para la innovación pública: el rompimiento de la relación saber-poder clásica del Estado.

Para abordar este tema deben ser consideradas las implicaciones de ese cambio. En primer lugar, se trata de reconocer la importancia de una construcción conjunta de los problemas que se abordan y, por otro lado, el conocimiento limitado, parcial, que poseen las distintas instituciones del Estado. Asimismo, se debe considerar que el punto de partida se encuentra en el conocimiento no experto. Entonces, hay que entender que la innovación sucede al situar, reconocer y valorar el conocimiento de cada uno de los actores. En otras palabras, se trata de abordar los problemas públicos desde una perspectiva centrada en el ciudadano y no centrada en el Estado o el experto.

Innovar requiere valorar la producción de conocimiento colectivo como punto de partida para la cocreación, romper con el monopolio tradicional del conocimiento que usualmente encarnan las instituciones y el Estado (bajo el supuesto de acercarse a una realidad controlada de la que tienen total conocimiento) y, en cambio, asumir un conocimiento plural (Brugué, Blanco y Boada, 2014, p. 22).

La realidad está configurada desde diversas perspectivas que, a partir del intercambio, el disenso y el consenso, construyen conocimiento nuevo y refuerzan la idea de una construcción de lo público como un espacio común y de naturaleza política. Mediante un proceso deliberativo y participativo, este intercambio hará posible una organización distinta entre los actores, que emplee como principio organizador la colaboración entre ellos según la complejidad y la pluralidad de nuestra realidad social. Para ello es clave que los actores asuman un compromiso cívico con el proceso de generar valor público; esto incluye una ciudadanía organizada y activa y a los funcionarios en su rol de facilitadores.

La ciudadanía aparece también en un rol innovador, puesto que usualmente solo conocemos su rol como clientes o como usuarios; como administrado pasivo. En primera instancia, cuando se asume a la ciudadanía como un cliente, este debe depender aún del principio de la democracia representativa y solo toma decisiones cada vez que elige. Si este principio fracasa, continuamos en la tragicomedia del ciudadano teóricamente soberano del poder pero anulado en la toma de decisiones. Por otro lado, asumir al ciudadano como un usuario limita su posibilidad de participación a elegir un servicio o producto que se le ofrece eventualmente y lo encierra en una dinámica completamente individual (Agger y Hedensted, 2017).

La potencialidad del ciudadano como cocreador va más allá de la oportunidad de representarse directamente en la toma de decisiones con más frecuencia y sin necesidad de un intermediario para ello. Además de eso, le otorga un rol totalmente activo en la construcción del valor público y permite la entrada de un conocimiento situado y contextualizado al diseño de las políticas públicas, teniendo en cuenta que su trabajo en el proceso de cocreación implica necesariamente una lógica colectiva en la que se ven inmersos los actores (Agger y Hedensted, 2017, p. 22).

Asumir que el rol de cocreadores se limita al diseño únicamente, a pesar de que en la literatura no se diferencie frecuentemente y de manera explícita el rol que cumplen los ciudadanos, estos pueden involucrarse también en el proceso como coimplementadores, cocreadores y coproductores. En todo caso, es claro que la consecuencia de involucrar al ciudadano en estos términos genera valor público y su participación es considerada como tal en la medida en que profundiza y amplía la práctica democrática (Voorberg, Bekkers y Tummers, septiembre del 2013, p. 19). Lo anterior permite aumentar la potencialidad de un rol activo del ciudadano en más dimensiones de la política pública y, con ello, retornar una cierta legitimidad a la acción del Estado.

Para concluir, la innovación pública fundamentada en la gobernanza colaborativa debe proponerse la transformación de la relación saber-poder tradicional asumida por el Estado, a través de procesos institucionales de cocreación que deben ser necesariamente participativos y deliberativos. Eso implica un cambio en la lógica del conocimiento y la participación de múltiples actores y saberes en un abordaje transdisciplinar que favorece la construcción de lo público desde una perspectiva colectiva incluyente. Esto significa la necesidad de construir nuevas instituciones que permitan la generación de este nuevo tipo de colaboración entre funcionarios públicos y ciudadanos (Roth, 2017; 2018).

Referencias

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* Politóloga egresada de la Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico: dmendezp@unal.edu.co.

** Politólogo, magíster en Ciencias Políticas y doctor en Ciencias Económicas y Sociales. Profesor e investigador titular del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico: anrothd@unal.edu.co

Hacia un nuevo paradigma de la innovación pública: transformación resiliente
Cristina Zurbriggen*

ESTAMOS VIVIENDO UNA ÉPOCA DE TRANSICIÓN desde una sociedad industrial a una nueva era socioambiental, la cual responde a una coyuntura particular con pleno potencial de conducir a puntos de bifurcación y transformación. El cambio de época en que nos encontramos nos obliga a pensar y actuar de otra manera. No solo necesitamos ser capaces de reaccionar; la clave está en cuán rápido vamos a ser capaces de hacer el cambio y de abordar decididamente la complejidad de las problemáticas del siglo XXI, para avanzar hacia un futuro socioambiental más sostenible y democrático.

El gran interrogante que se presenta es cómo los diseñadores de políticas públicas pueden navegar en un paisaje complejo, incierto y con una multiplicidad de actores con intereses divergentes. Las urgencias que nos toca vivir tienen una característica transversal:

tienden a ser problemáticas interdependientes y complejas, que generalmente no pueden resolverse desde la perspectiva y el conocimiento de una sola disciplina o un solo actor (público, privado o social). Por tanto, nos ponen en situaciones en las que debemos actuar en contextos de incertidumbre, sin tener un panorama completo o toda la información necesaria para guiarnos.

El desafío está en generar una nueva metanarrativa (Roe, 1994)1 de la innovación pública para interpretar y actuar en este mundo complejo, con lo cual nos alejaremos de las formas dominantes de pensar y hacer. Por ello partimos de la hipótesis de que, para articular el cambio social, los funcionarios públicos no solo deben operar desde cada innovación específica y mediante diseño de instrumentos, sino que se necesita un cambio cultural y un nuevo paradigma para avanzar en los procesos de transformación y desarrollar nuevas capacidades en los gobiernos para la innovación pública. En este proceso, los laboratorios de innovación pública pueden desempeñar un rol importante.

Sin embargo, poco se ha reflexionado sobre las características o capacidades necesarias para el cambio. Por ello, el propósito de este capítulo es explorar algunas dimensiones que podrían hacer que el término innovación pública comience a ser significativo entre quienes lo usan para describir una nueva práctica de innovación pública. Para ello hemos encontrado útil el aporte reciente de Vargo y Lusch (2016), quienes se han esforzado para dar forma a un discurso emergente sobre la lógica de un nuevo servicio basada en la cocreación y se lo presenta como teoría de alcance medio, que tiene el efecto de dar sentido a los fenómenos y prácticas que son más persuasivos que los conceptos existentes.

Con este objetivo intentamos evitar cualquier definición prematura sobre innovación pública y, más bien, ofrecer un marco dentro del cual los investigadores y funcionarios de Gobierno puedan discutir los aspectos y las características que están comenzando a caracterizar un discurso emergente sobre las capacidades de transformación para innovar en el sector público. En segundo lugar, al igual que Vargo y Lusch (2016), proponemos una posible inversión conceptual. El discurso emergente en la academia y las intervenciones públicas sobre la innovación pública, centrado en procesos de cocreación, todavía parece novedoso y se basa en establecer una distinción con respecto a lo que es normal. Sin embargo, sugerimos tentativamente que sería valioso invertir esas suposiciones y promover una reflexión para avanzar en el desarrollo de una teoría y práctica de rango medio que explique y guíe los abordajes de innovación pública. Con otras palabras, entender las barreras y los puntos de apalancamiento (tipping points) (Meadows et al., 1972) para catalizar y alimentar procesos de transformación pública que puedan provocar, impulsar y diseminar el cambio sistémico.

En este proceso, un primer desafío es hacer dialogar el paradigma de la transformación, que incluye aportes de la ciencia de la sustentabilidad (Miller et al., 2014) y el pensamiento de resiliencia (Folke, 2016) de las transiciones sociotécnicas (Geels y Kemp, 2006) así como la innovación social (Manzini, 2015; Westley et al. 2013), con los nacientes enfoques de diseño (Peters, 2017) y experimentación en política pública (Ansell y Geyer, 2017), enfoque que tienen en común con uno de sus precursores, John Dewey (1927; Zurbriggen, 2017). Estos abordajes nos invitan a aprender a vivir con el cambio y la incertidumbre, aumentar la diversidad de todos los componentes de un sistema (como la diversidad de actores involucrados), combinar diferentes tipos de conocimiento y aprendizaje, y crear oportunidades para la transformación social a pesar del poder de las estructuras que perpetúan las inequidades sociales. Por tanto, reflexionar sobre la innovación pública dentro del paradigma de la resiliencia de la transformación y el rol de los laboratorios nos puede aportar una brújula que identifique las capacidades para desarrollar una infraestructura más robusta de innovación pública.

Innovación pública: cocreando políticas

y servicios públicos

Si bien encontramos diferentes aproximaciones entre las investigaciones académicas y las intervenciones sobre innovación pública (por ejemplo, Pestoff, 2009; Boyle, 2010; Bason, 2010; Bovaird y Loeffler, 2012; Manzini y Staszowski, 2013), todos reconocen que la cocreación de conocimiento y el cambio impulsado por la intervención en situaciones de alta complejidad social son inevitablemente funciones de múltiples actores y múltiples perspectivas, que ayudan a abordar los problemas desde las necesidades de los ciudadanos.

Una de las definiciones más difundidas de innovación pública es la desarrollada por Christian Bason (2010, p. 8), quién define la innovación pública como el proceso de crear nuevas ideas y convertirlas en valor para la sociedad. El impulsor del cambio es el proceso de cocreación, entendido como un proceso creativo que involucra a las personas e implica una forma diferente de generar conocimiento para innovar en el sector público y para la toma de decisiones. Por su parte, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha convertido la innovación pública en el tema central de muchas conferencias recientes e investigaciones, y define la innovación pública como “nuevas ideas que crean valor público para los individuos y la sociedad”, para lo cual sugiere el enfoque de diseño abierto (open design approach) como el medio para fortalecerla (OCDE, 2017a; 2017b).

Uno de los debates terminológicos se centra en diferenciar la cocreación de la coproducción. Mientras que Bason (2010, p. 157) señala que la cocreación concierne a cómo las soluciones son diseñadas y la coproducción a cómo son ejecutadas, otros investigadores no se adhieren a esta distinción, como por ejemplo Boyle (2010). Voorberg, Bekkers y Thomas (2014), quien lidera el proyecto sobre innovación pública Learning from Innovation in Public Sector Environments (Lipse, 2019), abandona el intento de distinguir entre coproducción y cocreación en su revisión de la literatura sobre innovación pública; afirma que parecen estar relacionadas e incluso se podrían usar de forma intercambiable.

En América Latina, la discusión en torno a la innovación pública toma como bases conceptuales la innovación abierta (Chesbrough, 2003), la innovación social (Mulgan, et al., 2007), los procesos co-laborativos de cocreación de servicios y políticas públicas (Bason, 2010; Nesta, 2016), los laboratorios de innovación pública como el MindLab de Dinamarca (Bason, 2010; Nesta, 2014, 2016; Acevedo y Dassen, 2016) y los datos abiertos.

Sin embargo, estas conceptualizaciones no nos ayudan a identificar dónde están las dinámicas de cambio que dan sentido a estos fenómenos. Por ello, consideramos útil reflexionar con responsabilidad y criterio sobre los aportes del pensamiento resiliente en la transformación de nuestras organizaciones públicas, en un mundo complejo, dinámico e incierto.

Pensamiento resiliente, ciencia

de la sostenibilidad y nueva forma de pensar

El pensamiento resiliente forma parte de un movimiento más amplio: la ciencia de la sostenibilidad. Esta última ha surgido como una solución orientada a trascender los límites disciplinarios, busca involucrar a científicos y no científicos con un compromiso ético y tiene el fin de buscar soluciones a los problemas que enfrenta la humanidad: pobreza, cambio climático, migraciones, desigualdad social, entre otras tantas. Desde este enfoque se critica el arraigo de las perspectivas disciplinarias tradicionales que alimentan conceptualizaciones atomizadas de la realidad, en las cuales los aspectos económicos, sociales, biofísicos y sociales se analizan de forma separada en lugar de fomentar la interacción. Una de las características comunes de tales encuadres es la crítica a considerar los problemas de sostenibilidad sin incorporar la cultura, los valores y las relaciones de poder que sustentan las causas más profundas de los problemas socio-ambientales.

Si bien el abordaje sistémico no es nuevo, podemos encontrar aportes de la economía (por ejemplo, Arthur, 1994), la administración pública (por ejemplo, Kickert et al., 1999) y las ciencias sociales (por ejemplo, Ostrom, 2009). El pensamiento resiliente (Folke, 2016), el enfoque de la gestión de las transiciones (por ejemplo, Pahl-Wostl, 2007) y la investigación sobre la sostenibilidad transformacional (Wiek y Lang, 2016) han dado un fuerte impulso a las ciencias de la sostenibilidad con un nuevo paradigma, en el cual el compromiso ético de los investigadores desempeña un rol fundamental en los procesos de transformación hacia un mundo más sostenible.

En este proceso, es importante reconocer que nos encontramos en medio de una profunda transformación de paradigma: hay un tránsito de una cosmovisión del mundo mecanicista, lineal y determinista, a una cosmovisión sistémica, que es compleja, adaptativa, dinámica, emergente, interdependiente y nunca en equilibrio (Meadows et al., 1972; Folke et al., 2002). La narrativa dominante proviene del mundo industrial y explica el mundo como una máquina newtoniana, a la manera de un mecanismo de relojería perfectamente previsible, racional, lineal, determinista, capaz de descubrir una fórmula para calcular y prever todo proceso de cambio. Estas ideas son la base de la concepción determinista del paradigma positivista. Esta concepción del mundo se expresa en el diseño de políticas públicas en un modelo de arriba a abajo (top-down), centralizado y jerárquico, con centro en la planificación, control y evaluación de resultado, y una de sus herramientas dominantes es el marco lógico. Muchos críticos plantean que este modelo mecanicista despolitiza el conocimiento, hace caso omiso a los valores públicos y resta importancia a la deliberación democrática sobre estos que requiere la formulación de una política pública.

El gran desafío está en reconceptualizar esta transición de soluciones puntuales, reactivas, mecánicas, concebidas a partir de una perspectiva de sistemas en equilibrio, e implementada de manera descendente (jerárquica), de predicción y control, a la transformación de todo el sistema, que se concibe desde una visión no lineal, no equilibrada, anticipatoria, creativa, adaptable, imbuido de agencia e implementada a través de la experimentación y redes sociales de aprendizaje. Este último cambio resuena con énfasis en la teoría de la resiliencia de la transformación (Ziervogel, Cowen y Ziniades, 2016).

Pensamiento resiliente

La transformación asociada a la resiliencia se está institucionalizando gradualmente en el vocabulario de los académicos y hacedores de política2 (Feola, 2015). Entonces, surgen interrogantes como ¿es la resiliencia simplemente una moda o es una nueva forma de pensar acerca de las relaciones entre el hombre y el medio ambiente y de la gobernanza de estas relaciones?, ¿tiene un poder real de permanencia?, ¿es la resiliencia un concepto despolitizante que neutraliza la incipiente actividad política o clave para promover formas más empoderantes, emancipadoras y participativas de transformación social?

El término resiliencia3 se deriva del latín resilio, que significa volver atrás, volver de un salto, resaltar, rebotar. Es decir, la capacidad de rebotar tras un impacto y recuperar el estado. Sin embargo, como señala Folke (2016), el término resiliencia va más allá del encuadre estrecho de resiliencia como la capacidad del sistema de resistir las conmociones, de enfrentar el estrés y las fallas sin colapsar. El autor define la resiliencia como la capacidad de las personas, comunidades, sociedades y culturas, para vivir y desarrollarse en ambientes con cambios constantes. Se trata de cultivar la capacidad de sustentar el desarrollo frente al cambio incremental y abrupto, esperado y sorprendente. El enfoque de resiliencia desde la perspectiva de los sistemas socioecológicos es también una forma de pensar el mundo mucho más prometedora; es un concepto dinámico preocupado en la forma de navegar en la complejidad, la incertidumbre y el cambio a través de niveles y escalas (Berkes, Colding y Folke, 2003; Cash et al., 2006; Cumming, Olsson, Chapin III y Holling, 2013) en un planeta dominado por humanos (Steffen, Crutzen y McNeill, 2007) como agentes de cambios (Folke, 2016).

Este enfoque tiene sus raíces asociadas a la ecología, pero con el tiempo se ha fusionado con una diversidad de perspectivas disciplinarias de las ciencias sociales, aunque no sin crítica (por ejemplo, Cote y Nightingale, 2012). La literatura sobre sistemas socioecológicos se basa en la compleja teoría de sistemas adaptativos y destaca la transformabilidad o capacidad de transformación, junto con la resiliencia y la adaptabilidad como propiedades clave de interés en los sistemas socioecológicos (Gunderson y Holling, 2002; Berkes, Colding y Folke, 2003; et al., 2004; Folke et al., 2010).

La capacidad de transformación se define como la capacidad de crear un sistema fundamentalmente nuevo cuando las condiciones ecológicas, económicas o sociales (incluidas las políticas) hacen que el sistema existente sea insostenible (Walker, Holling, Carpenter y Kinzig, 2004). Esto resulta en diferentes controles sobre las propiedades del sistema, nuevas formas de hacer las cosas y, a menudo, cambios en las escalas de retroalimentaciones cruciales (Chapin et al., 2010).

La gobernanza para navegar el cambio requiere un doble enfoque en adaptación —es decir, respuestas y estrategias a corto y largo plazo para amortiguar perturbaciones y proporcionar la capacidad para lidiar con el cambio y la incertidumbre—, y en transformación —es decir, estrategias para crear un nuevo sistema, fundamentalmente cuando las condiciones actuales hacen que el sistema actual se mantenga—.

Según este enfoque sistémico, podemos interpretar cómo los intentos de innovación pública encuentran sus límites en las arquitecturas de sistemas jerárquicos y gerenciales de organización, de simplificación y estandarización de procesos que refuerzan el statu quo. El resultado es la reducción de la diversidad y el consiguiente aumento de la fragilidad general del sistema. Por otro lado, podemos ver una ola creciente de innovación (innovación social, pública, labs y gobierno abierto) que se mueve en la dirección opuesta, con actores pequeños y conectados que experimentan sistemas más abiertos, flexibles, relacionados con el contexto y altamente diversificados. Esta tensión entre estructuras anteriores y emergentes puede ser de gran relevancia para pensar el proceso de consolidación de un laboratorio de innovación pública u otros procesos de innovación como nuevas políticas públicas. Para ello se hace relevante comprender la dinámica de cambio, es decir, entender la estructura y los patrones de las interacciones dentro de cada subsistema y entre ellos para explorar e incrementar su resiliencia y la capacidad de transformación.

Está vinculado a la resiliencia porque el cambio transformacional a escalas más pequeñas permite la resiliencia a mayores escalas (Folke et al., 2010) y, a la inversa, las transformaciones indeseables implican una pérdida de resiliencia. Se propone que las transformaciones puedan ser navegadas o no deliberadamente (Chapin et al., 2010) y se ha prestado especial atención a los procesos de transformación navegados activamente (por ejemplo, Olsson et al., 2006). Conceptualmente, estos procesos de transformación implican pasos claves: factores desencadenados, estar preparados o preparar activamente el sistema para el cambio; navegar una transición y gobernanza cuando se abre una ventana de oportunidad adecuada; y luego trabajar para consolidar y construir la resiliencia del nuevo régimen (Folke et al., 2005; Olsson et al., 2006; Chapin et al., 2010).

Otra visión ha destacado especialmente el papel de la innovación social (por ejemplo, Biggs et al., 2010; Antadze y Westley, 2010; Westley et al., 2011, 2013) y la agencia estratégica (Westley et al., 2013) en los procesos de transformación. En este caso, las trayectorias del cambio transformador se consideran emergentes de la interacción entre las condiciones institucionales top-down e innovaciones bottom-up (catalítica y disruptiva), apalancadas a través de agencias institucionales y redes en múltiples niveles de organización (Westley et al., 2011), como pueden ser los laboratorios de innovación pública.

La capacidad de aprendizaje y experimentación se ha entendido como una parte integral del pensamiento resiliente. La anticipación y la necesidad de avanzar, a pesar de un conocimiento imperfecto y vastas incertidumbres, son imperativas para evitar umbrales desfavorables. Aprender a lidiar con las no linealidades y otros tipos de incertidumbres, sorpresas, resistencias y experimentos flexibles para la innovación, se consideran elementos claves para navegar en los complejos cambios en un sistema. Por ello, los sistemas de gobernanza deben ser más policéntricos, flexibles, adaptables, con una capacidad real para responder al cambio y con la capacidad de aprendizaje para diseñar e implementar estrategias que superen las condiciones adversas actuales y futuras (Chapin et al., 2010).

El pensamiento de resiliencia aporta una visión sistémica a la innovación pública y ofrece herramientas para lidiar con contextos de transformación inciertos, inestables y con múltiples actores. Sin embargo, este pensamiento no ha incorporado con fuerza enfoques desde la ciencia política en los procesos de transformación (Folke, 2016; Olsson, 2014). Por tanto, se presenta una gran oportunidad para fortalecer los enfoques de innovación pública mediante la fertilización cruzada con los aportes emergentes en política pública, con el fin de que arrojen luz acerca de las capacidades necesarias para generar una infraestructura de la innovación pública.

Enfoques emergentes: el diseño de políticas

públicas y la experimentación

Dentro de los paradigmas emergentes en los estudios de política pública que están reflexionando sobre la complejidad de las políticas, podemos mencionar el enfoque de diseño (Peters, 2015; 2017; 2018) y los aportes del experimentalismo en política pública (Ansell y Bartemberg, 2016). Peters (2015) afirma que, para innovar en políticas públicas y abordar la complejidad de los problemas, primero tenemos que conceptualizar la política pública como prospectiva y experimental, a diferencia de la producción de conocimiento en ciencias sociales, que es explicativa y retrospectiva. Con este fin, propone tomar las bases del enfoque de diseño (policy design)4 que se desarrolló en los años ochenta (como ejemplos, Dryzek 1983; Bobrow y Dryzek 1987; Schön y Rein, 1984; Dryzek y Ripley, 1984; Linder y Peters, 1984; 1991) y por tanto, avanzar hacia una visión sistémica, anticipatorio y experimental de la política pública (Ackoff, 1974; Checkland, 1990), haciendo énfasis en la centralidad de los marcos interpretativos que dan forma al entender y responder al problema, que condicionan los instrumentos seleccionados y la forma en que evaluamos las políticas (Rein y Schön, 1991; Weiss 1999).

En este enfoque de diseño es posible identificar aspectos comunes. Todas estas aproximaciones plantean que el diseño de políticas públicas se ha tecnocratizado y se ha olvidado de la política. El propósito de las políticas públicas no es centrarse en objetivos sino en cambiar el comportamiento humano, su objeto son seres humanos y, por tanto, el diseño de políticas se centra en procesos, aceptando la impredictibilidad del comportamiento humano, la complejidad y la indeterminación del sistema social. Ello implica aceptar la ambigüedad e imperfección del conocimiento, por lo cual, no es posible abordar los problemas complejos del siglo XXI mediante el uso de enfoques convencionales disciplinarios, reduccionistas y compartimentados, que despolitizan el conocimiento y hace caso omiso a los valores, restando importancia a la deliberación democrática sobre valores públicos que requiere la formulación de una política pública (Peters, 2018).

Por ello, exige ser consciente de la manera en que los distintos marcos de análisis de los actores definen y discuten los problemas, y cómo estos chocan, convergen y cambian. Estos marcos de análisis traducidos en discursos tienen fuerte énfasis en qué priorizamos y en qué instrumentos de políticas elegimos. Por tanto, la fundamentación de la política no puede basarse solo en la evidencia, sino que también se basa en los valores que están implícitos en el propio discurso y accionar. Schön y Rein, (1994) definen los marcos como estructuras de creencia, percepción y apreciación que subyacen en las posiciones políticas. Es decir, la forma de seleccionar, organizar, interpretar y dar sentido a una realidad compleja para proporcionar guías para saber, analizar, persuadir y actuar. Los marcos vienen como historias cortas o metáforas que hacen un reclamo ontológico de qué es ‘y’, y se refiere explícitamente o implícitamente a un salto normativo entre lo que es y lo que debería ser (Schön y Rein, 1994).

Una segunda característica común es que el enmarque de una política siempre ocurre en un contexto animado. Cuando se modifica alguna dimensión del contexto (interna, externa, global), puede ser que la política ya no funcione. El diseño de políticas se ve como la dialéctica entre construcción y adaptación ecológica de la política, equilibrio entre principio y contexto. Se considera como parte de un proceso, las prácticas de formulación de políticas, los problemas políticos y los mecanismos de evaluación y aprendizaje de los responsables políticos.

Una tercera característica es la centralidad del entendimiento sistémico del problema y sus causas profundas: holística, integral de los procesos públicos que rechaza el enfoque cartesiano de racionalidad instrumental. La política es una construcción social más que científica. Una cuarta característica común es que el objetivo del diseño de políticas es cambio, un nuevo orden de cosas, y que este cambio ocurre en un complejo mundo lleno de incertidumbres; por lo tanto, está destinado a ser desordenado y difuso, con muchas consecuencias. Una quinta esencialidad del diseño de políticas, como actividad, se anida en un proceso social o un sistema llamado multiactor. El sexto elemento es que el diseño de políticas siempre requiere conocimiento sobre situaciones pasadas, presentes y futuras. Por lo tanto, el diseño de políticas es hacer un cambio intencionado en un mundo social ayudado por algunos conocimientos, pero también con una gran incertidumbre (Ansell y Torfing, 2014; Steenhuisen, 2014).

Por tanto, la actitud de diseño y el proceso de diseño en política pública está basados en clave política, prospectiva y experimental. En el enfoque de diseño de política pública, la intención es ampliar el espacio del problema/diseño en el primer paso, incluso cuando algún conocimiento preexiste. Si la complejidad no es suficiente para alcanzar soluciones novedosas (y los diseñadores supondrían que nunca lo es), tales diseñadores aumentan la complejidad mediante la divergencia (Jones, 1992) y el aumento de la densidad (la variedad requerida) del desorden. El proceso continúa hasta el punto de transformación o emergencia, cuando el proceso comienza a converger hacia el resultado final a través de la creación de prototipos. Este no es un proceso lineal, porque cada una de estas etapas se itera hasta que se alcanza el resultado satisfactorio (lo suficientemente bueno) (Peters, 2017).

El verdadero problema de diseño no es resolver un problema, sino aproximar la solución idealizada (la desiderata original) a la real que surge al final del proceso de diseño. Por lo tanto, el diseño no resuelve los problemas ni debe considerarse un proceso de establecimiento o cumplimiento de metas. El foco principal en el diseño está en la llamada desiderata (Nelson y Stolterman, 2014), que se considera una intención o un objetivo de diseño. El éxito del diseño no se evalúa mediante el logro de un objetivo determinado, sino por el grado en que el resultado final se alinea con la intención original. Sin embargo, el diseño no es solo un proceso salvaje y caótico; siempre hay un cierto andamiaje, pero esta estructura generalmente pretende ser una brújula. La dificultad para diseñar, por lo tanto, es decidir qué tan extenso puede ser el andamiaje y cuán extensa debe ser la consideración de las alternativas.

El diseño tiene menos que ver con los métodos y mucho más con la cultura del diseño (habilidades, competencias, actitudes, valores). Esto se refleja mejor ante la diferencia entre la actitud de diseño y la actitud de decisión, ya que esta última se centra en la mayoría de los enfoques tecnocráticos de la política. La actitud de decisión está representada en la forma dominante en el pensamiento de gestión y el análisis positivista de políticas que se centran en elegir entre alternativas, mientras supone que estas son fáciles de generar. En términos prácticos, los responsables de la toma de decisiones se presentan con un conjunto limitado de opciones y la intención es buscar medios elaborados para elegir entre ellas. Sin embargo, la actitud de diseño está en identificar nuevas alternativas que podrían conducir a la mejor posible (es decir, satisfactoria), dadas las habilidades, el tiempo y los recursos disponibles (Peters, 2017).

Conocer fenómenos emergentes requiere anticipación, no solo para generar conocimiento en relación con el futuro (horizonte temporal), sino también para el fortalecimiento de capacidades y competencias (individuales y colectivas) anticipatorias que orientan (dan y crean) sentido a lo nuevo, desconocido en el presente. La anticipación es clave —como una acción, como una competencia y como un fenómeno sistémico emergente— para los procesos de cambio social que implican disrupciones, tales como los que caracterizan estos tiempos, por lo cual son una parte intrínseca del aprendizaje y la resiliencia creativa. Esto enfatiza la reflexión crítica que constituye la columna vertebral del aprendizaje (Argyris y Schön, 1978). La determinación de ventanas para resolver preguntas emergentes permite a los investigadores y participantes desarrollar y probar teorías e ideas a través de la acción y facilitar el aprendizaje sobre situaciones complejas.

El énfasis está en la interacción y la deliberación entre distintos actores con el fin de permitir la innovación. El aprendizaje en la arena de la política consiste en aprender haciendo, en la generación de significados, la creación de la identidad y el fortalecimiento de la participación. En otras palabras, el aprendizaje reflexivo y cooperativo es clave para mejorar y entrenar la capacidad colectiva de dar sentido (making-sense y sensemaking) a la novedad (novelty), a lo desconocido y a lo emergente, para que sea inteligible, interpretable, efectivo y pueda orientarnos en la toma de decisiones en los términos del cambio.

El diseño de política requiere un alto nivel de experimentación, como un proceso experimental en el que la colaboración intersectorial promueve la reflexión crítica sobre estrategias para abordar desafíos complejos y sistémicos (Ansell y Bartenberger, 2016; Ansell y Geyer, 2017).

El proceso experimental está altamente relacionado con el marco de complejidad pragmática (Ansell y Geyer, 2017) como un proceso inclusivo y deliberativo que reconoce la naturaleza compleja e incierta del problema y abarca el potencial de razonabilidad. La cultura de la complejidad pragmática va más allá de la visión positivista (racionalidad, reduccionismo, predictibilidad, determinismo). Es una investigación abierta que concibe el diseño de la política como un proceso colaborativo de resolución de problemas basado en la deliberación, la experimentación, el aprendizaje y la especificidad del contexto, en el que los actores son cuestionados y replanteados conjuntamente en sus valores y comprensión, y donde el poder y las visiones conflictuadas son consideradas como relevantes.

El gran desafío es cómo hacer que dialoguen el pensamiento de resiliencia y el pensamiento de diseño sistémico (no tecnocrático) como una nueva metanarrativa que nos aparte de patrón positivista habitual de toma de decisiones, y al mismo tiempo, los laboratorios de innovación públicas puedan reflexionar sobre los patrones emergentes de la innovación pública. En los procesos de transformación necesitamos generar espacios para la experimentación que faciliten la innovación y la transformación creativa.

¿Qué aportan los laboratorios

de innovación pública?

Los laboratorios de innovación pública son espacios abiertos de experimentación que vinculan diferentes actores (cocreación) y saberes (transdisciplinario y transectorial) que, a través de un proceso iterativo de aprender haciendo, innovan en la forma de abordar problemas públicos complejos y transforman estas ideas en acciones prácticas que aporten valor público. Hay muchos ejemplos en el mundo de los labs de innovación pública: Lab para la Ciudad (Ciudad de México), Alberta Co-Lab (Canadá), Behavioral Insights (Reino Unido), MindLab (Dinamarca), Policy Lab (Reino Unido), Lab Chile, etcétera.

Por tanto, los labs no son herramientas (tools), sino nuevas formas de pensar, hacer y sentir con nuevas bases filosóficas, epistemológicas y ontológicas de intervención pública dentro del paradigma emergente de la transformación. El conceptualizarlo de esta forma (pensamiento resiliente + pensamiento sistémico de diseño) nos ayudará a apartarnos de un diseño tecnocrático que han dominado en muchos laboratorios de innovación pública/ social. De los aprendizajes generados en estos espacios (Kieboom, 2014), es preciso evitar:

• La trampa del solucionismo: es erróneo considerar el enfoque de diseño, que es dominante en términos de diseño industrial o ingeniería, como un conjunto de herramientas que sirve para resolver un problema, cuando el propósito más genuino es abordar las causas profundas de una problemática.

• El punto ciego político: es erróneo considerar que sus prácticas son apolíticas. El diseño de políticas (ideas, causalidad e instrumentos) no puede basarse solo en razones técnicas, sino que debe reflejar valores o coaliciones de intereses necesarias para la adopción de programas y procesos de cambios. Un diseño que no toma en consideración ese entorno no evaluará adecuadamente la verdadera naturaleza del problema y los posibles efectos de una intervención.

• La dictadura de la escala: es erróneo considerar que siempre tiene que escalar, cuando en realidad hay que entender el problema en su contexto y los puntos de apalancamiento que harán posible un cambio.

• La celebración humana del post-it: es erróneo perpetuar la idea de que el cambio es fácil, colorido y alegre, cuando en realidad estos procesos son difíciles, con relaciones de conflicto y poder. Es importante también ser conscientes de que tales espacios de aprendizaje no son inherentemente armoniosos. Mucho se ha dicho sobre la tiranía de la participación y los espacios participativos de poder y dominación (Lefebvre, 1991; Cooke y Kothari, 2001).

Los labs son espacios importantes para la innovación pública y requieren una gran creatividad y flexibilidad; al mismo tiempo, deben estar conectados a las instituciones formales para permitir el aprendizaje y la reflexión, que van emergiendo de la novedad de la experimentación.

Los desafíos en la construcción de los labs:

nuevas capacidades para la transformación

En la construcción de los labs como espacios experimentales, es importante identificar el tipo de capacidades que debemos desarrollar para fortalecer estos procesos emergentes. El primer desafío es generar capacidad de anticipación para gestionar la incertidumbre5, con el fin de movilizar a las personas y transformar las visiones construidas colectivamente en acción. La incertidumbre en la formulación de políticas radica no solo en la imprevisibilidad de los sistemas naturales, sino también en el conocimiento imperfecto sobre el comportamiento humano, así como en la variabilidad e imprevisibilidad inherente de dicho comportamiento. Por ejemplo, más investigaciones e innovaciones tecnológicas ayudarían a reducir la incertidumbre epistémica, mientras que poco se puede hacer para reducir la incertidumbre ontológica. El hecho de que haya múltiples partes interesadas involucradas en el proceso de políticas, cada una con sus propios sistemas de creencias, puntos de vista, preferencias e intereses, y por lo tanto sus propias interpretaciones de la misma información, da lugar a un nuevo tipo de incertidumbre: ambigüedad, “una situación en la cual un tomador de decisiones no tiene una comprensión única y completa para ser manejado” (Brugnach et al., 2008). Para sortear estas dificultades, el pensamiento anticipatorio puede ayudar al proveer un diálogo reflexivo desde una perspectiva intelectual y emocional, lo cual incluye el descubrimiento de los diferentes marcos interpretativos (framings), cosmovisiones subyacentes a nuestro sistema de valores que determinan nuestra acción.

El segundo desafío es generar capacidad de síntesis del conocimiento de una manera transdisciplinaria para comprender el problema. Estas prácticas implican una interacción continua entre actores de diferentes subsistemas sociales (investigación, política, sociedad civil, sector privado) para vincular diferentes perspectivas y tipos de conocimiento (científicos y experienciales), con el fin de alcanzar una comprensión más profunda del problema en la vida real y generar una brújula para una mejor toma de decisiones (Pohl y Hirst, 2008).

El proceso de aprendizaje implica la exploración e integración de conocimiento útil, ya sea tácito o codificado, para una comprensión más profunda de un problema, una mejor toma de decisiones y, por lo tanto, la transformación (Westberg y Polk, 2016). La base conceptual más relevante para la transdisciplinariedad es la visión sistémica del problema como proceso de construcción social y aprendizaje en acción (Hirsch et al., 2010) como dos actos inseparables y simultáneos (Westberg y Polk, 2016). Se rechaza la noción de que el conocimiento puede ser neutral en cuanto a los valores; ello implica relacionar e interconectar hechos, juicios, visiones, valores, intereses, epistemologías, escalas de tiempo, escalas geográficas y visiones del mundo no exentas de conflictos (Bammer, 2013).

El tercer desafío es generar la capacidad de experimentar para desarrollar espacios tangibles en el contexto actual que permitan el cambio. La experimentación requiere el desarrollo y el uso de una gama de herramientas experimentales que van más allá de los ensayos controlados aleatorios (Ansell y Bartenberger, 2016). Un experimento generativo aborda un problema particular enraizado en la experiencia y la situación de las personas que realizan el experimento (vivencial y orientada a problemas). No hay un a priori, una sensación de certeza de que esta sea la única o la correcta solución al problema, sino que se aprende al tratar de abordarlo (aprender haciendo). La solución se refina continuamente a medida que se implementa (iterativa) y, simultáneamente, se construye la capacidad de la implementación transformativa (Ansell y Bartenberger, 2016).

Las actualizaciones iterativas asociadas con los experimentos generativos pueden reflejar la negociación constante para avanzar hacia una solución que satisfaga a los diferentes interesados. Es poco probable que un experimento generativo avance sin un cierto grado de acuerdo compartido del problema en sí mismo y la conveniencia de aprender sobre él.

El cuarto desafío es innovar en la forma de evaluar y monitorear los procesos de innovación pública más allá de los modelos convencionales, basados a menudo en relaciones de causa y efecto. Un gran aporte viene de Michael Patton: en el libro Getting to Maybe: How the World is Changed (2006), publicado en coautoría con Frances Westley y Brenda Zimmerman, reflexiona sobre las implicaciones de la teoría de la complejidad para la innovación social. En dicha teoría se establecen las bases filosóficas de lo que denominará evaluación de desarrollo, que se constituyó en un nuevo paradigma de evaluación orientado al aprendizaje, la innovación y adaptación en sistemas dinámicos y complejos.

De acuerdo con Patton, es necesario incorporar enfoques reflexivos en la evaluación de procesos en los que existan diversos actores involucrados. Como resultado de esas interacciones múltiples, no está claro cómo o si la intervención conducirá a un resultado específico. Al reconocer la imprevisibilidad inherente a cualquier camino de cambio tomado, supuestamente se requiere una gestión integradora y adaptativa, de sondeo y aprendizaje, y una reflexión recurrente sobre los patrones emergentes (Patton, 2011; Snowden y Boone, 2007).

Concretamente, Patton la define como una evaluación que informa y apoya el desarrollo innovador y adaptativo en entornos dinámicos complejos. Al presentar la evaluación de desarrollo, Patton afirma lo siguiente:

No espere tener todas las respuestas de cómo hacer esto al principio ni al final. La evaluación de desarrollo le ayudará a tener claro dónde comenzó, qué se desvió en el camino que tomó y por qué, lo que aprendió en el camino, y donde terminó, al menos por un momento en el tiempo, antes de la próxima ráfaga de viento. (Patton, citado por Gamble, 2008, p. 6) (traducción propia)

Una de las ideas principales de este enfoque es, por tanto, la de ayudar a guiar la acción colaborativa de iniciativas innovadoras que enfrentan una gran incertidumbre y que se caracterizan por su naturaleza experimental, de cocreación y de aprendizaje social (Arkesteijn et al., 2015; Gibson et. al., 2016). Otra característica clave es que la unidad de análisis para el cambio, y por tanto para la evaluación, ya no es el proyecto o programa (como en los modelos convencionales) sino el sistema.

De acuerdo con Patton, la evaluación nació y creció en el espacio cerrado y contenido de los proyectos; por ese motivo tiene una fuerte mentalidad basada en el proyecto. Sin embargo, tras los últimos cuarenta años hay un reconocimiento creciente de que los proyectos por sí solos no conducen al cambio. El cambio es sustentable cuando es sistémico; los proyectos son solo una parte de este. Por tanto, si un proyecto quiere obtener determinados resultados tiene que afectar necesariamente al sistema en el cual está inserto –que es abierto, dinámico y con múltiples factores no controlables por la intervención–, ya que estos suelen ser disfuncionales e interfieren en la obtención dichos resultados.

Por ello, Patton habla de la necesidad de intervenciones y gerenciamiento adaptativo, ya que no se trata de testear un modelo sino de generarlo constantemente. Las técnicas tradicionales de evaluación no sirven para el cambio sistémico y hacer frente ante lo inesperado e impredecible. Estas están basadas en modelos probados a través de la evidencia y las buenas prácticas, que supuestamente pueden ser escalables. La evaluación de desarrollo no ofrece un modelo prescripto sino principios de cambio, que son adaptables a distintos contextos y se identifican en el gerenciamiento adaptativo de abajo hacia arriba.

Figura 1. Nuevas capacidades para los labs

Fuente: elaboración propia.

Reflexiones finales

Entender cómo se puede construir y apoyar la capacidad de transformación requiere intervenir en los puntos profundos de apalancamiento, incluidos los procesos de toma de decisiones, desarrollo de políticas, cultura, valores e intereses; estos factores nos permitirán desarrollar capacidad de transformación (Meadows et al., 1972).

La gobernanza para navegar el cambio requiere un doble enfoque en adaptación —es decir, respuestas y estrategias a corto y largo plazo para amortiguar perturbaciones y lidiar mejor con el cambio y la incertidumbre— y en transformación —es decir, estrategias para crear un nuevo sistema cuando las condiciones actuales hacen que el actual se mantenga—.

Muchos críticos plantean que este modelo mecanicista despolitiza el conocimiento, hace caso omiso a los valores y resta importancia a la deliberación democrática sobre valores públicos requeridos al formular una política pública. Sin embargo, esta nueva ola de la innovación pública tiene mucho que ver con un cambio cultural: con construir nuevas narrativas de innovación pública resiliente para crear significados que propicien la innovación y, por lo tanto, tengan más potencial para extenderse. Estas transformaciones tienen menos que ver con la planificación y control y más con la creación de nuevas capacidades en los Gobiernos para navegar en los procesos de cambio.

La innovación pública —como un proceso de colaboración para abordar problemas públicas basado en la anticipación, la deliberación, la experimentación, el aprendizaje y la especificidad del contexto, en la que los actores cuestionan y replantean conjuntamente sus valores y su comprensión— implica una nueva epistemología política de la intervención pública basada en una cultura de pragmatismo experimental, que nos permita tratar problemas complejos con una perspectiva sistémica y generar transformaciones sociales.

Este proceso puede facilitar un enfoque audaz y experimental para comprender las transformaciones con reflexión crítica mediante el diálogo entre diferentes enfoques conceptuales. Tales perspectivas serán cruciales para generar un metadiscurso de la innovación pública que enfatice los aspectos discursivos-normativos, la política y las relaciones de poder para avanzar hacia procesos transformacionales.

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* Docente e investigador en el área de políticas públicas, Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de la República e Instituto SARAS.

1 Las narrativas representan un system framing que difiere según el actor que articula el sistema, sus límites, elementos, dinámicas y objetivos, así como las formas en las que el sistema debe transformarse para generar los resultados deseados. Por lo tanto, las narrativas no son meramente historias, sino que funcionan como justificación para intervenciones particulares, esencialmente al crear vías de cambio. Roe (1994) señala que la metanarra-tiva ayuda al análisis de las políticas cuando se mueven en contextos de alta incertidumbre, desbordante complejidad, fuerte polarización y están atravesadas por múltiples discursos de los actores inmersos; como se diría en el lenguaje narrativo, en una controversia de política.

2 Solo a modo de ejemplo, este concepto ha sido incorporado por el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático y el Informe Mundial de Ciencias Sociales de la Unesco. La OCDE ha publicado numerosos resú- menes de políticas y recomendaciones para aumentar la resiliencia en el desarrollo económico y gestión de desastres (OCDE, 2014). Las Naciones Unidas también lanzaron diferentes programas para aumentar la resiliencia de las ciudades (UNHabitat, 2018). Por su parte, el Reino Unido ha lanzado el programa Capacidades de Resiliencia Nacional para la gestión de desas- tres (Gabinete del Reino Unido, 2014). En Estados Unidos el concepto se ha institucionalizado a nivel organizativo de gobierno (véase, por ejemplo, la Oficina de Resiliencia Económica dentro del Departamento Federal de Vivienda y Desarrollo Urbano).

3 El término fue utilizado originalmente en ingeniería, en la ciencia de los materiales, en 1957, para describir la capacidad que tienen los materiales de resistir a una fuerza mecánica sin romperse y de recuperar ductibilidad. En la década de los años cincuenta fue utilizado en la psicología y Holling lo aplicó por primera vez en la ecología, y posteriormente a la gestión de sistemas resilientes, en 1973 (Holling y Meffe, 1996), con el concepto de los ciclos adaptativos y panarquía para analizar la dinámica de los ecosistemas (Gunderson y Holling, 2002).

4 Entre las bases conceptuales del enfoque de diseño, encontramos los aportes de John Dewey (1927) y Argyris y Schön, (1978). Ellos plantean que la producción de conocimiento para abordar un problema específico está claramente relacionada con el aprendizaje reflexivo y, particularmente, con la investigación cooperativa (Cooperative Inquiry) (Dewey, 1927). La creación de conocimiento se basa en un proceso colaborativo, en el cual los participantes se plantean cuestiones y se replantean de manera conjunta sus valores y sus visiones del mismo (Zurbriggen, 2017).

5 La distinción entre incertidumbre epistémica y ontológica es relevante, ya que se requerirán diferentes métodos para tratar diferentes tipos de incer-tidumbre. La incertidumbre epistémica se deriva del conocimiento imperfecto de un sistema, mientras que la incertidumbre ontológica se relaciona con la variabilidad inherente y la imprevisibilidad en el sistema mismo (Brugnach et al., 2008; Kwakkel, Haasnoot y Walker, 2013). Más importante aún, la interacción de la incertidumbre que se origina en los diferentes sistemas ha agregado otra capa de complejidad al abordar la incertidumbre en la formulación de políticas (Drieschova y Fischhendler, 2012).

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