El presupuesto participativo: orígenes, transformaciones y límites a partir de diversas experiencias locales / María Fernanda Ramírez ...[et al] ; María Fernanda Ramírez Brouchoud, María Helena Franco Vargas, editoras académicas. – Medellín: Editorial EAFIT, 2020 304 p.; 24 cm. -- (Colección Académica).

ISBN 978-958-720-689-0

ISBN: 978-958-720-690-6 (versión EPUB)

1. Participación ciudadana - América Latina. 2. Administración pública – América Latina. 3. Política pública - América Latina. 4. Participación ciudadana - Medellín (Colombia). 5. Administración pública – Medellín (Colombia). 6. Política pública - Medellín (Colombia). I. Echeverri-Pineda, Cristina. II. Ramírez Brouchoud, María Fernanda, edit. III. Franco Vargas, María Helena, edit. IV.

Tít. V. Serie

351 cd 23 ed.

P942

Universidad EAFIT – Centro Cultural Biblioteca Luis Echavarría Villegas

El presupuesto participativo.

Orígenes, transformaciones y límites a partir de diversas experiencias locales

Primera edición: marzo de 2021

© María Fernanda Ramírez Brouchoud, María Helena Franco Vargas

–Editoras académicas–

© Editorial EAFIT

Carrera 49 No. 7 sur - 50

Tel.: 261 95 23, Medellín

http://www.eafit.edu.co/fondoeditorial

e-mail: fonedit@eafit.edu.co

ISBN: 978-958-720-689-0

ISBN: 978-958-720-690-6 (versión EPUB)

DOI: https://doi.org/10.17230/9789587206890lr0

Edición: Marcel René Gutiérrez

Diseño y diagramación: Alina Giraldo Yepes

Imagen de carátula:123524782, ©shutterstock.com

Universidad EAFIT | Vigilada Mineducación. Reconocimiento como Universidad: Decreto Número 759, del 6 de mayo de 1971, de la Presidencia de la República de Colombia. Reconocimiento personería jurídica: Número 75, del 28 de junio de 1960, expedida por la Gobernación de Antioquia. Acreditada institucionalmente por el Ministerio de Educación Nacional hasta el 2026, mediante Resolución 2158 emitida el 13 de febrero de 2018

Prohibida la reproducción total o parcial, por cualquier medio o con cualquier propósito, sin la autorización escrita de la editorial

Editado en Medellín, Colombia

Diseño epub: Hipertexto – Netizen Digital Solutions

Agradecimientos
Universidad EAFIT

Adolfo Eslava Gómez – Decano de la Escuela de Humanidades

Mauricio Uribe López – Jefe del Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas

Sara Vélez Zapata – Líder de Planeación y Descubrimiento Formativo. Vicerrectoría de Descubrimiento y Creación

Catalina López Otálvaro – Jefe Oficina de Posgrados. Vicerrectoría de Descubrimiento y Creación

Jorge Giraldo Ramírez – Profesor Titular. Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas

Gloria López Lopera – Profesora del Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas

Juan Rafael Peláez Arango – Profesor del Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas

Esteban Hoyos Ceballos – Profesor de la Escuela de Derecho

Mateo Valencia Grisales – Comunicador Social y Periodista

Luis Miguel Marín – Ingeniero de Sistemas

Centro Cultural Biblioteca Luis Echavarría Villegas

Centro de Estudios en Lectura y Escritura – CELEE

Laboratorio de datos del Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas – DataPol

Universidad de Antioquia

Omar Alonso Urán Arenas – Profesor del Departamento de Sociología. Grupo Cultura, Política y Desarrollo Social

Biblioteca Central Carlos Gaviria Díaz

Contenido

Presentación

Introducción

María Fernanda Ramírez Brouchoud y María Helena Franco Vargas

El punto de partida

La apuesta teórica y los objetivos

Aspectos metodológicos y organización del texto

Referencias y bibliografía

Presupuesto participativo en Medellín: un balance bibliográfico 2007-2019

Cristina Echeverri-Pineda y Daniela Báez Morales

Introducción

1. Participación ciudadana y planeación participativa

1.1 Participación ciudadana, gestión pública y desarrollo local

1.2 Planeación participativa

2. Desafíos en la implementación

2.1 Desafíos externos

2.2 Desafíos internos

3. Comparaciones entre localidades

4. Educación

5. Economía solidaria

Conclusiones

Referencias y bibliografía

El presupuesto participativo de Medellín en los planes de desarrollo 2004-2016

Cristina Echeverri-Pineda, Jacobo Morales David y María Camila Roldán Duque

Introducción

1. El presupuesto participativo en los planes de desarrollo

1.1 Los planes de desarrollo

1.2 Acercamiento normativo a los planes de desarrollo en Colombia

1.3 Modelos de gestión en los planes de desarrollo de Medellín 2004-2016

2. Presupuesto participativo y planes de desarrollo de Medellín 2004-2016

2.1 Un análisis comparado entre los planes de desarrollo

2.2 Instrumentos de gobierno

Conclusiones

Referencias y bibliografía

El control político al presupuesto participativo en Medellín

María Fernanda Ramírez Brouchoud y María Helena Franco Vargas

Introducción

1. Referentes teóricos

2. Proceso metodológico

3. Hallazgos

3.1 El control político desde las actas del Concejo de Medellín

3.2 El control político desde la agenda de noticias

3.3 El control político desde la percepción de los entrevistados

Conclusiones

Referencias y bibliografía

Accountability ex ante y gestión de la información. Dos mecanismos para fortalecer el control social al presupuesto participativo en Medellín

Juan Esteban Garro Vélez

Introducción

1. Referentes teóricos

1.1. El control social

1.2. Accountabilities, transparencia y gobierno abierto

2. Mecanismos para el fortalecimiento del control social

2.1 Gestión de la información y accountability social

2.2 Accountability ex ante en el marco de los procesos de PL y PP

Conclusiones

Referencias y bibliografía

Presupuesto participativo: contradicciones y potencialidades democrático-participativas

Alberto León Gutiérrez Tamayo, Luis Alberto Hincapié Ballesteros y Liliana María Sánchez Mazo

Introducción

1. El patrimonio democrático y participativo

2. El deber ser normativo

A modo de corolario: opciones del presupuesto participativo en medio de múltiples tensiones

Referencias y bibliografía

Transferencia de políticas y presupuesto participativo en Medellín

María Fernanda Ramírez Brouchoud y María Helena Franco Vargas

Introducción

1. El enfoque

2. Factores endógenos y exógenos implicados en la transferencia

2.1 Cambios institucionales, base social y proyecto político

2.2 Reformas estructurales, redes y organizaciones inter/supra nacionales

2.3 Paradojas de la transferencia

3. El presupuesto participativo en Colombia y en Medellín

3.1 El trasplante en Medellín: orígenes e institucionalización

Conclusiones

Referencias y bibliografía

Ascensión y crisis de los presupuestos participativos en Brasil

Luciano Fedozzi, Adriana Furtado y Rodrigo Rangel

Introducción

1. Diseño institucional, inclusión sociopolítica y calidad de la participación

2. El sistema de gestión pública: desafío de la efectividad

3. Del auge a la pérdida de prestigio político

4. El caso de Porto Alegre: deconstrucción del modelo contrahegemónico

5. Estancamiento y crisis de la experiencia de Porto Alegre

6. Nueva coalición partidaria y pérdida de las características del modelo contrahegemónico

7. (In)efectividad de las decisiones

Conclusiones

Referencias y bibliografía

Presupuesto participativo en San Juan, Puerto Rico, 2012-2016

Juan Carlos Castro Ortiz

Introducción

1. Contexto político-social puertorriqueño: una mirada “democrática” dentro de una colonia

2. El presupuesto participativo en San Juan

2.1 Surgimiento, áreas y procesos

3. Hallazgos en la experiencia de presupuesto participativo en San Juan

3.1 Actores

3.2 Distribución del presupuesto

3.3 Proyectos seleccionados

3.4 Participación

Recomendaciones y conclusiones

Referencias y bibliografía

Los presupuestos participativos platenses: un municipio y diversas experiencias

María Laura Pagani

Introducción

1. El presupuesto participativo 2008-2015 y 2017 en La Plata

1.1 Marco político y fundamentos

1.2 La implementación

2. Los resultados del ciclo 2008-2015

2.1 Dimensión social

2.2 Dimensión de la gestión

2.3 Dimensión financiera

3. Resultados del ciclo 2017

Conclusiones

Referencias y bibliografía

Reflexiones finales

El punto de llegada

Recomendaciones y líneas futuras de investigación

Referencias y bibliografía

Notas al pie

Los autores

Presentación

Este libro es el resultado del trabajo comprometido y sostenido de varias personas que, desde hace algunos años, orientaron sus intereses investigativos hacia un tema de gran relevancia para las políticas públicas, la construcción de ciudadanía y el ejercicio democrático: el presupuesto participativo (en adelante PP). Así, en el año 2013, desde el grupo de investigación “Sociedad, Política e Historias Conectadas” del Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas de la Universidad EAFIT, se llevó a cabo la investigación: “Eficacia, eficiencia y gobernanza del proceso de decisión, mediante presupuesto participativo, del gasto en educación superior: El caso de Medellín 2010-2012” con la cual se buscaba caracterizar la eficacia, la eficiencia y la gobernanza con que los habitantes de las comunas 1 (Popular), 11 (Laureles-Estadio) y 14 (El Poblado) priorizaron los recursos entre esos años, particularmente, en lo concerniente a las becas de educación superior, en el marco del programa de Planeación Local y PP de Medellín. A partir de dicho proyecto de investigación derivaron cuatro ponencias internacionales,¹ un artículo publicado en una revista indexada nacional² y dos trabajos de grado³ de estudiantes de la maestría en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad EAFIT.

Posteriormente, en 2016, se constituyó el Semillero en Gobierno y Políticas Públicas del Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas de EAFIT,⁴ integrado en ese momento por cinco estudiantes del pregrado en Ciencias Políticas: Daniela Báez Morales, María Camila Roldán Duque, María Antonia Chinkousky Giraldo, Julián Ramírez Trujillo y Jacobo Morales David; tres de ellos cursaban doble titulación con Derecho, Economía y Administración de Negocios. Igualmente, formaban parte del semillero las profesoras de planta María Helena Franco Vargas y María Fernanda Ramírez Brouchoud, quienes llevan la coordinación del grupo, y la profesora Cristina Echeverri Pineda. En noviembre de 2018 se vinculó al semillero, como profesor invitado, Juan Esteban Garro Vélez.⁵

Cabe mencionar que las temáticas de investigación del semillero se han centrado en los actores, procesos y resultados de la actividad gubernamental y específicamente de la administración pública, en el ámbito nacional y local; su objetivo ha sido complementar y profundizar la formación de los estudiantes en aspectos teóricos, metodológicos y aplicados relativos al gobierno y las políticas públicas. En ese sentido, a finales de 2016 el semillero presentó ante la dirección de investigaciones de la universidad, el pequeño proyecto: “Los controles al presupuesto participativo en Medellín” (código: 799-000021), el cual se desarrollaría durante el 2017. Los resultados parciales de dicho proyecto se expusieron en varias ocasiones: los encuentros regional y nacional de la Red Colombiana de Semilleros de Investigación (RedCOLSI); la XII Conferencia Anual de la Red Interamericana de Educación en Administración Pública (INPAE) la cual tuvo por tema “Control, gestión pública y ciudadanía. Retos y perspectivas”, y fue celebrada en la ciudad de Lima, entre los días 21 y 24 de abril de ese mismo año, y el coloquio anual de estudiantes del pregrado de Ciencias Políticas de EAFIT. Igualmente, como producto final, se publicó en coautoría con una de las estudiantes integrantes del semillero un artículo en una revista nacional indexada.⁶

A partir de los hallazgos obtenidos en esta línea de investigación iniciada en 2013, en noviembre de 2017 se presentó un nuevo pequeño proyecto titulado: “Balance y perspectivas del presupuesto participativo en Medellín” (código: 851-000007) el cual se llevaría a cabo durante los años 2018 y 2019, que buscaba realizar un recuento de la experiencia del PP desde el punto de vista académico, de la propia administración pública y de las organizaciones no gubernamentales (como observatorios y veedurías, entre otras). Esta idea de hacer un balance del PP en Medellín, a fin de conocer cuáles han sido sus principales logros y desaciertos luego de más de una década de su implementación, derivó en la posibilidad de plasmarlo en un libro. Es decir, se buscó trabajar en un texto investigativo que a la vez diera cuenta del recorrido del semillero, del trabajo en distintas redes académicas que se fue gestando desde este, de la lectura y análisis de referentes internacionales en la materia y del diálogo con colegas de otras instituciones de la ciudad e incluso de otros países que también estaban estudiando el PP desde sus contextos.

Vale la pena destacar que la activa participación en asociaciones y redes académicas, como el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) y la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP), propició el encuentro con el profesor Alberto Gutiérrez Tamayo, de la Universidad de Antioquia e integrante del grupo de investigación Medio Ambiente y Sociedad (MASO), el cual ha sido pionero –en la ciudad– en la investigación sobre el PP. Asimismo, la participación en la Red Interamericana de Educación en Administración Pública (INPAE) permitió conocer el valioso trabajo del colega Juan Carlos Castro, de la Universidad de Puerto Rico, en torno a un caso de PP poco conocido y documentado: el de San Juan. Por otra parte, la revisión bibliográfica y la búsqueda en bases de datos especializadas llevó al hallazgo de referentes teóricos sobre el tema, como la profesora María Laura Pagani de la Universidad de La Plata (Argentina), cuya trayectoria investigativa denota un interés sistemático en el estudio del PP en el municipio de La Plata, ubicado en la provincia de Buenos Aires. Por último, el vínculo con el profesor Luciano Fedozzi de la Universidad Federal de Río Grande del Sur (Brasil) data de tiempo atrás, particularmente desde su participación en el encuentro “Realidades, desafíos y proyecciones de presupuesto participativo. Medellín y Porto Alegre (Brasil),” realizado en noviembre de 2016 en Medellín y organizado por la Secretaría de Participación Ciudadana, el grupo MASO de la Universidad de Antioquia y el Observatorio de Planeación Local y Presupuesto Participativo de la Personería de Medellín. Cabe anotar que la producción investigativa del doctor Fedozzi es reconocida internacionalmente y se centra en la experiencia del PP en su país de origen, particularmente en la ciudad de Porto Alegre.

Es importante aclarar por qué se escogieron las prácticas de PP de Porto Alegre (Brasil), La Plata (Argentina) y San Juan (Puerto Rico). En el primer caso, se podría decir que su presencia no requiere justificación, en tanto se trata de la experiencia emblemática que dio las condiciones de posibilidad a todas las demás, incluso a la de Medellín. En lo que respecta a Puerto Rico, se trata de un caso sui generis, muy poco trabajado en la literatura sobre el tema y, a diferencia de otros PP de América Latina, se tomó como modelo el caso de Nueva York, en Estados Unidos. En cuanto a Argentina y la experiencia platense, se encontraron llamativas similitudes con Medellín, a pesar de las diferencias de contexto social y político en la que cada una de estas experiencias se sitúa.

Por otro lado, además del propósito académico, el texto busca visibilizar y posicionar un nuevo perfil del estudiante de pregrado eafitense: el estudiante investigador, en consonancia con los retos planteados en el Itinerario EAFIT 2030. Desde el Semillero en Gobierno y Políticas Públicas, se ha apostado por desarrollar este perfil, lo cual facilita contar con estudiantes que desde su ingreso al grupo se han destacado por su curiosidad intelectual, compromiso, responsabilidad, continuidad y permanencia. Ellos participaron activamente, y de manera protagónica, en el diseño de los pequeños proyectos y en la delimitación de los enfoques, así como en las estrategias, técnicas e instrumentos para la recolección, registro y análisis de la información. Entre otras cosas, aprendieron a hacer encuestas y entrevistas, a construir matrices de análisis y a usar software de análisis cualitativo como NVivo. Al tiempo, se ejercitaron en la preparación y presentación oral de avances y conclusiones de proyectos, aprovecharon el manejo de una segunda lengua para la revisión de literatura, desarrollaron competencias en la escritura académica y perfeccionaron la citación y el uso de referencias bibliográficas. Por último –y quizás lo más importante–: desplegaron sus capacidades para el trabajo en equipo, se animaron a compartir y socializar información y difundir sus hallazgos. Es decir, aprendieron a investigar investigando. De ese modo y luego de un fructífero proceso formativo de varios años, resultó natural que participaran en el libro como coautores en algunos de los capítulos.

Es así como en esta publicación confluyen diferentes perfiles de investigadores, algunos de ellos apenas se están iniciando en este oficio, mientras que otros gozan de una trayectoria destacada, con amplia experiencia e incluso reconocimiento internacional, situación que se refleja en el libro, pudiéndose evidenciar ciertas disparidades en los conocimientos teóricos y metodológicos de unos y de otros. Lejos de intentar ocultar estas diferencias, se decide visibilizarlas ya que son prueba del esfuerzo por conformar una comunidad investigativa, en la cual se privilegia el trabajo colaborativo, la posibilidad de compartir y construir conocimientos de manera horizontal y se reconocen los aportes de cada integrante a la investigación conjunta. A los investigadores mencionados les debemos agradecer por su participación, entusiasmo y compromiso con este proyecto surgido en un semillero de estudiantes, que redundó en la producción de un texto que fue más allá de la idea inicial de hacer un balance sobre el PP en Medellín y se vio enriquecido con la incorporación de experiencias internacionales que ampliaron la mirada y proporcionaron elementos de contraste para analizar el caso local.

Para finalizar, en clave de balance y a propósito de los más de diez años de implementación del PP en Medellín, interesa brindar una mirada crítica respecto a algunos de sus logros y desaciertos, enriquecida con el contraste que ofrecen las experiencias internacionales incluidas en el texto, y por ello vale la pena subrayar que esta publicación se materializa gracias al trabajo en red y la voluntad decidida de sus autores, quienes desde distintas universidades y latitudes permitieron la integración de sus programas y proyectos de investigación al análisis de un tema de interés común. Se espera con este libro aportar a la comunidad académica, a las organizaciones no gubernamentales y a los policy makers con elementos de análisis que permitan alimentar el debate en torno al PP como un instrumento relevante para las políticas públicas, la construcción de ciudadanía y el ejercicio democrático.

María Fernanda Ramírez Brouchoud María Helena Franco Vargas

Introducción

María Fernanda Ramírez Brouchoud María Helena Franco Vargas

El punto de partida

En primer lugar, se debe tener en cuenta que respecto al presupuesto participativo (en adelante PP) existen numerosas definiciones dentro de la literatura y que el presente texto, al ser producto de un trabajo colectivo donde intervienen múltiples voces, involucra diversas maneras de concebirlo; por lo anterior, conviene precisar el lenguaje común utilizado por quienes hacen parte de este proyecto. Así, se puede afirmar que hay consenso entre los autores del libro en entender al PP como un mecanismo de participación ciudadana que permite entregar un porcentaje de los recursos de inversión a la comunidad para que esta directamente decida en qué gastarlos. Desde este punto de partida básico, se toman como referentes los planteamientos de Pagliai y Montecinos (2006), quienes definen al PP como un instrumento de planificación anual que ayuda a la priorización de las demandas ciudadanas y que posibilita el acceso de la población a las decisiones públicas.

Al revisar la producción especializada sobre el tema (Betancourt, 2005; Cabannes, 2004; Carmona, 2013; De Sousa, 2003; Fedozzi, 2001; Gutiérrez, 2014; Montecinos, 2009; Urán, 2007; entre otros) se encuentra una coincidencia al caracterizar el PP como una práctica de gobierno ligada a la transparencia en la gestión, que busca aumentar la confianza en las instituciones, hacer más pertinente la inversión social, incrementar la eficiencia y la equidad en la distribución de los recursos y propiciar el desarrollo de habilidades ciudadanas para la participación. De ese modo, se destaca al PP como una forma de construir escenarios de soberanía popular, con el objetivo de mejorar la redistribución de la riqueza al permitir la participación democrática de la ciudadanía en las decisiones relacionadas con el presupuesto público (Betancourt, 2005). En suma, el PP se constituye en:

Una herramienta de política pública que garantiza la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas relativas a los gastos de inversión. Dicha participación implica no solo que la comunidad exprese directamente (a través de asambleas, debates y consultas) cuáles son sus necesidades en materia de bienes públicos, sino que las priorice, participe en la formulación de proyectos y proponga la distribución de recursos de inversión (Franco, 2010, p. 54).

De manera complementaria, a lo largo de este trabajo, los autores toman en cuenta la perspectiva de ciertas organizaciones internacionales, como el Banco Mundial y la Organización de las Naciones Unidas (ONU), y supranacionales, como la Unión Europea, las cuales a partir de los años noventa otorgan un reconocimiento determinante al PP (Navarro 2005; Peterson, 1997; Porto de Oliveira, 2011, 2017; entre otros) y lo caracterizan como una “buena práctica” de gestión pública.¹ Una práctica que permitiría establecer canales de relación directa entre la administración y la ciudadanía a fin de una mayor transparencia en la inversión de los recursos y, con ello, de la eficiencia en la ejecución de los mismos en un marco de gobernanza.

En segundo lugar, vale la pena hacer referencia a los antecedentes internacionales del PP, ya que dicha contextualización es un punto de partida común en el proceso investigativo que dio lugar a este libro. Se constata un relativo consenso en la literatura especializada en situar los orígenes del PP a finales de la década de los ochenta, en la ciudad de Porto Alegre, en Brasil; no obstante, siguiendo a Montecinos:

Goldfrank (2006: 3) indica que previo a Porto Alegre existieron otros municipios que inauguraron esta modalidad de participación. Esta misma visión la comparte Gómez (2007: 2) al afirmar que el presupuesto participativo originariamente surgió en los municipios brasileños de Vitoria, Velha y Ubelandia como expresión de los fuertes movimientos sociales que existían en Brasil en la década del setenta (2009, p. 4).

En todo caso, es la experiencia del PP en Porto Alegre la que se reconoce como el momento inaugural de una práctica democrática innovadora que luego se diseminará internacionalmente; es allí donde nace el PP concebido como una expresión de la democracia participativa, un mecanismo de cogestión, un instrumento para la descentralización del gasto, un importante vehículo de inclusión social y una herramienta diseñada para distribuir recursos de manera equitativa y transparente (Urán, 2007).

En línea con lo anterior, se pueden identificar tres grandes etapas en la expansión del PP originado en Porto Alegre: la primera, entre 1989 y fines de los años noventa, caracterizada por experimentaciones en pocas ciudades; la segunda entre finales del siglo XX y el inicio de los años 2000, identificada con la masificación y durante la cual más de ciento treinta municipios llevaron a cabo este mecanismo en Brasil; y la tercera, 2000 en adelante, signada por la difusión a otros lugares del mundo y su diversificación² (UN-Habitat, 2004). En la actualidad, la mayoría de los países latinoamericanos cuentan con distintas expresiones de PP, entre ellos: Argentina, México, Bolivia, Uruguay, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, República Dominicana, El Salvador, Perú y Chile. Cabe señalar que el grado de institucionalidad del PP en América Latina es disímil, en cuanto a la formalización del proceso y la existencia o no de normativa que lo ampare (Montecinos, 2012).

En ese orden de ideas, de acuerdo con Carmona y López (2018, p. 27), durante las distintas etapas del PP en América Latina se identifican dos tipos de diseño institucional. En primer lugar, el modelo deliberativo, cuyo principal referente es Porto Alegre en sus inicios, el cual se caracteriza por ser el más emblemático de la democracia participativa pues cede poder de los órganos de representación política al privilegiar la inclusión de la ciudadanía –y en particular de líderes sociales no tradicionales– para que sea ella directamente quien delibere, dialogue y decida, mediante asambleas barriales, acerca de la destinación de una porción del presupuesto del municipio. Este modelo inicial llegó a concretar el ideal de Habermas de ciudades dialogantes en espacios de deliberación (2005). En segundo lugar, se encuentra el modelo consultivo presente en países como Perú, Nicaragua, México, Chile, Argentina, Costa Rica y Colombia y encuadra dentro de lo que Cunill (1997) denomina participación ciudadana, en la medida en que si bien la población incide directamente en la acción pública mediante la definición de los propósitos colectivos, el involucramiento solo es de tipo informativo sin que se profundice en el diálogo, la deliberación fluida, constante y simétrica entre la administración local y la ciudadanía. Se trata más bien de consultar, de obtener información de la población y con base en ello los órganos administrativos deciden en qué gastar y cómo priorizar dicho gasto.³

En tercer lugar, como punto de partida, es importante dar cuenta de los antecedentes del PP en Colombia y en Medellín, ya que la experiencia de este mecanismo en esta ciudad es el foco de atención del texto, que se ve enriquecida por los contrastes con los casos internacionales incluidos. En ese sentido, en el país los antecedentes del PP se enmarcan en los procesos de democracia participativa, descentralización fiscal y modernización del Estado, los cuales, a su vez, se expresan a partir de una serie de reformas políticas que datan de mediados de los años ochenta y que se consolidan a lo largo de los años noventa, no solo con la expedición de la Constitución de 1991 sino con las subsiguientes reformas y sus posteriores desarrollos legislativos (Ramírez y Franco, 2016).

Así, se encuentran preceptos constitucionales vinculados con el protagonismo que se le da al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado (Artículo 311 de la Constitución) tales como: i) la autonomía de las autoridades locales para ordenar los gastos del municipio (Artículo 315, numeral 9); ii) la facultad de los Concejos Municipales para votar conforme a la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales (Artículo 313, numeral 4); iii) la capacidad de los entes territoriales para adoptar planes y programas de desarrollo económico y social (Artículo 313, numeral 2); iv) la adopción de procedimientos y prácticas innovadoras en materia de administración pública que implican el uso de mecanismos democráticos eficientes y eficaces como la participación ciudadana, la transparencia en la actuación de los actores políticos, la constante y veraz rendición de cuentas, el control político y fiscal de los recursos públicos, entre otros; y v) la posibilidad que los Concejos Municipales puedan entregar a la comunidad un porcentaje del presupuesto de inversión para que decidan cómo gastarlo. Todo lo anterior, son muestras claras de que, al menos en el plano formal, el constituyente colombiano apostó por la autonomía fiscal de los niveles subnacionales del Estado y por la implementación de un nuevo enfoque de administración pública (Restrepo Medina, 2011).

En cuanto a los últimos desarrollos legislativos cabe resaltar que la Ley 1757 de 2015, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática, incluye prescripciones con relación al PP. Mediante dicha ley, de naturaleza estatutaria, se le define, en el Artículo 90, como:

un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil. Para ello, los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos (Congreso de la República, 2015).

Igualmente, se establece que la programación participativa de los presupuestos se hará en armonía con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos locales. En palabras del legislador, el propósito es recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad, para considerarlas en los presupuestos y promover su ejecución a través de programas y proyectos prioritarios, de modo que les permitan alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y sostenible (Artículo 92 de la Ley 1757/2015). Por último, la referida ley introduce la categoría de los acuerdos participativos, los cuales deben ser incorporados a la discusión de los presupuestos plurianuales por las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y Distritales y las Juntas Administradoras Locales, con el fin de concretar los propósitos de la ley.

Finalmente, con relación a los antecedentes del PP en Medellín, vale la pena destacar que en el marco de la grave crisis que atravesaba la ciudad entre los años ochenta y noventa, la participación ciudadana en el presupuesto surgió de la iniciativa popular y se fortaleció e institucionalizó gracias a la voluntad política local y nacional. En términos generales se buscaba incluir la participación ciudadana en el desarrollo socioeconómico de la ciudad, escuchar las distintas voces frente a las necesidades y preferencias presentes en los territorios y, de esta manera, involucrar a la población en la toma de las decisiones públicas que la afectaban. Con ello se fomentaba, al mismo tiempo, la cogestión y la corresponsabilidad frente al uso de los recursos públicos y se iba más allá de las formas tradicionales de democracia representativa al profundizar en la participación y la deliberación (Gutiérrez, 2014).

Es importante mencionar que en Medellín emergieron expresiones de participación ciudadana en la planeación del desarrollo y en los presupuestos plurianuales de inversión antes de que existiera en Colombia el Sistema Nacional de Planeación bajo la Ley 152 de 1994. A finales de los años ochenta se comenzó a diseñar en la ciudad el primer Plan Alternativo Zonal-Paz, de las comunas nororientales, presentado oficialmente en 1994. Posteriormente, bajo la vigencia de la mencionada ley, el alcalde Sergio Naranjo (1995-1998) expidió el Acuerdo Municipal N.° 43 de 1996 mediante el cual se creó el Sistema Municipal de Planeación para fortalecer los ejercicios de planeación participativa que se venían adelantando en algunos territorios de la ciudad. Luego, en el gobierno de Juan Gómez (1998-2001) se realizaron los primeros ejercicios de distribución participativa del gasto público mediante el Plan Operativo Anual de Inversiones Participativo (POAI Participativo). Más adelante, en 2005 comenzó el proceso de construcción de los Planes de Desarrollo Local (PDL) y fue en 2007 cuando el PP se incorporó al Sistema Municipal de Planeación Local y Presupuesto Participativo mediante la expedición del Acuerdo Municipal N.° 43 de 2007; diez años después, y bajo la vigencia de la Ley 1757/2015, se expidió el Acuerdo Municipal N.° 28 de 2017 que actualiza este sistema de la ciudad. En suma, los antecedentes del PP en Medellín son el reflejo de un proceso de abajo hacia arriba, a partir de la acción social, pero alentado y fortalecido por la respectiva arquitectura institucional.⁴

La apuesta teórica y los objetivos

De los antecedentes anteriores, tanto del trabajo investigativo como el contexto y el objeto de interés estudiado, se resaltan a continuación los ejes articuladores que recorren la exposición de la investigación y recogen su apuesta teórica. El primer eje consiste en entender el PP fundamentalmente como una herramienta democrática que promueve procesos de participación ciudadana, dentro de la planeación del desarrollo local. Esto significa concebirlo como un mecanismo que busca materializar la transición de formas representativas de la democracia a prácticas participativas, en las cuales la ciudadanía alcanzaría mayor protagonismo, particularmente en la planeación e inversión local. A lo largo del texto y con base en los hallazgos correspondientes a las experiencias analizadas (Medellín, Porto Alegre, San Juan y La Plata) se evidencia cómo esto es aún un proceso en construcción, con muchos obstáculos y límites para su concreción plena, en el marco de contextos sociopolíticos cambiantes y muchas veces adversos para la continuidad y el fortalecimiento de este tipo de prácticas.

De este primer eje se deriva el segundo, el cual considera el PP como un escenario de formación y cualificación de la participación ciudadana, por ejemplo, con la consolidación de procesos barriales por medio de iniciativas comunitarias, la realización de asambleas donde se delibera, se toman decisiones y se generan compromisos con los espacios de planeación participativa, entre otros. Para las administraciones locales supone también propiciar el trabajo conjunto con la ciudadanía, liderar la pedagogía sobre los procesos participativos, buscar la transparencia en la gestión y la rendición de cuentas en un marco de gobernanza. En los distintos capítulos, esto se caracteriza como un proceso incompleto, con diversas falencias y retos por resolver, tanto desde el punto de vista ciudadano como de la propia administración. Se muestra asimismo que herramientas como el accountability, la gestión transparente de la información y el ejercicio riguroso del control político y social podrían contribuir a la consolidación de estos procesos.

El tercer eje, de la mano de los dos previos, sitúa el PP como un mecanismo que posibilita el reconocimiento y la inclusión de sectores sociales postergados, marginados o vulnerables, al brindar un escenario para el despliegue de sus capacidades de movilización e incidencia social y política para la transformación colectiva de sus realidades. Así, el espacio del PP permitiría la visibilización de las demandas de distintos sectores y la incorporación de estas en la agenda pública de los gobiernos locales. Como en los ejes anteriores, a lo largo del texto se identifican los límites y dificultades para que esto sea una realidad, al menos en las experiencias analizadas y en el marco de contextos políticos complejos que socavan el propio potencial del PP como vehículo de inclusión social.

Además de los tres ejes mencionados, en el proceso investigativo que dio lugar a este libro se decidió incluir una mirada que situara la experiencia de Medellín de cara al contexto internacional, particularmente latinoamericano. Esto, partiendo de la consideración según la cual el PP se puede entender como un objeto de transferencia política⁵ que, surgido en Brasil, llega y se aplica –con transformaciones– en gran cantidad de países, entre otras cosas, en virtud del apoyo y difusión de distintas organizaciones inter y supranacionales. Esta particularidad del PP, en cuanto a sus orígenes y posterior difusión global, animó la idea de introducir en el libro la experiencia pionera (Porto Alegre) y otras dos contrastantes (San Juan y La Plata).

Con base en todo lo anterior, el trabajo ha tenido como propósito general analizar el PP, sus orígenes, transformaciones y límites a partir de diversas experiencias locales: Medellín, Porto Alegre, La Plata y San Juan. Y de manera específica ha desplegado cinco cuestiones que, más adelante se verá, están contempladas por capítulos: 1) la realización de un balance de la experiencia del PP en Medellín, para lo cual se hace una descripción analítica de su inclusión dentro de los planes de desarrollo de cuatro diferentes gobiernos; 2) el establecimiento de sus relaciones con el sistema de controles a la administración, en particular con el accountability ex ante y el control político, con el fin de conocer cuáles han sido sus principales logros y desaciertos; 3) una revisión crítica de la literatura que se ha generado en Medellín en torno al PP en la última década; 4) el análisis de la manera en que se surtió el proceso de transferencia de dicha política en esta misma ciudad, evidenciando que no se correspondió con un trasplante exacto del caso brasileño, sino que al adaptarse al contexto colombiano –y al local– tuvo transformaciones que le dan un carácter distintivo; y 5) la presentación del PP con sus luces y sombras, contradicciones y posibilidades democráticas participativas, en especial para el caso de Medellín, y en general, para los casos de Porto Alegre, La Plata y San Juan.

Cabe subrayar que los autores comparten una mirada crítica al PP, toda vez que con base en los hallazgos se muestran las contradicciones, tensiones y límites que lo atraviesan y desafían su futuro. Al tiempo, coinciden en resaltar sus logros y potencialidades como un mecanismo participativo de insoslayable importancia en la actualidad, quizás como uno de los más potentes y concretos escenarios vigentes para fortalecer la democracia participativa.

Aspectos metodológicos y organización del texto

A lo largo del libro se evidencian algunos aspectos metodológicos comunes partiendo de un diseño que combinó el uso de diversas técnicas, las cuales se develan según las necesidades y el objeto de cada capítulo. En ese orden de ideas, se puede afirmar que la metodología del trabajo es predominantemente cualitativa aunque también se incluyen elementos cuantitativos. Así, se partió de la recopilación, sistematización y análisis de información específica con relación a procesos inherentes al PP–apoyados en un enfoque histórico hermenéutico (López, 2002)–, y para ello se emplearon diferentes fuentes, entre las cuales se privilegiaron las de naturaleza teórica y las normativas e institucionales. Tales fuentes favorecieron el diálogo entre perspectivas de diversa naturaleza en torno al PP, lo cual llevó a la síntesis, articulación y reconstrucción crítica del objeto de investigación (Vélez y Galeano, 2002). Bajo esta metodología, se trabajó en dos fases, una heurística, o de recolección de fuentes de información, y otra hermenéutica, o de análisis e interpretación (Hoyos, 2000; Vélez y Galeano, 2002).

En algunos capítulos se refleja la utilización de la técnica de análisis de contenidos, esto llevó a codificar el material apelando al análisis categorial, mediante el cual se descompuso el texto objeto de estudio en unidades, seguido de la clasificación de estas en categorías (Bardin, 2002, p. 119). Se contó, además, con el apoyo del software de análisis cualitativo Nvivo, por ejemplo, para la medición de la frecuencia de repetición de las palabras en una fuente documental de manera sistemática. Las entrevistas semiestructuradas son otra de las técnicas aplicadas por los investigadores, a las cuales se hace referencia en varios de los capítulos; la cantidad de entrevistas efectuadas se estableció siguiendo el criterio de representatividad sustantiva (Corbetta, 2003) en algunos casos y, en otros, de saturación teórica (Piovani, 2007). También se recurrió a la utilización de grupos focales y a observaciones con base en guiones previos sobre eventos relacionados al PP. En los capítulos donde se observa la combinación de estas técnicas cualitativas, el análisis se realizó por medio de la sistematización y codificación de la información recogida de distintas fuentes, según dimensiones acordes a los objetivos de la investigación, bajo el supuesto de complementar y comparar los datos obtenidos, en atención a los criterios procedimentales de Glaser y Straus (1967). Por otra parte, en algunos capítulos se optó por combinar las técnicas cualitativas antes mencionadas con técnicas cuantitativas, por ejemplo, para evidenciar las trayectorias de los PP objeto de estudio a partir de datos numéricos acerca de la destinación de recursos en los presupuestos municipales, el poder de decisión de la población en el PP en determinados periodos de tiempo, los porcentajes de participación ciudadana en ellos, la comparación de resultados a partir de indicadores, entre otros aspectos.

Asimismo, cabe mencionar que algunos capítulos tienen un carácter fundamentalmente descriptivo y exploratorio, mientras que otros ahondan en elementos explicativos, con una gran versatilidad en las técnicas utilizadas. Esto refleja una cuestión planteada en páginas previas, donde se expresó cómo en este proyecto confluyen diferentes perfiles de autores, algunos de ellos apenas están iniciando su camino como investigadores (en particular los estudiantes del semillero), mientras que otros gozan de una experticia reconocida incluso internacionalmente. Por lo tanto, las disparidades metodológicas que el lector podrá detectar a lo largo de los capítulos son muestra del proceso de construcción de esta comunidad investigativa, en la cual se privilegió el aprendizaje colaborativo y la posibilidad de reconocer los aportes de cada integrante al proyecto conjunto.

Es importante resaltar que todos los capítulos del libro son productos de investigación: el capítulo primero “Presupuesto participativo en Medellín: un balance bibliográfico 2007-2019”; el segundo “El presupuesto articipativo de Medellín en los planes de desarrollo 2004-2016”; el tercero “El control político al presupuesto participativo en Medellín”; el cuarto “Accountability ex ante y gestión de la información. Dos mecanismos para fortalecer el control social al presupuesto participativo en Medellín”; y el sexto “Transferencia de políticas y presupuesto participativo en Medellín”, se enmarcan dentro del proceso adelantado por el Semillero en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad EAFIT, específicamente en el desarrollo –en 2016 y 2017– de dos proyectos de investigación ya mencionados en la presentación.⁶ Por su parte, el capítulo quinto “Presupuesto participativo: contradicciones y potencialidades democráticoparticipativas”, es producto de los trabajos efectuados en la línea de investigación en Planeación, Ciudadanía y Territorio (PCT) del grupo “Medio Ambiente y Sociedad” (MASO) de la Universidad de Antioquia, el cual, a partir de 2007, adelanta proyectos de investigación formativa y científica sobre la planeación del desarrollo y del ordenamiento territorial en Medellín (periodo 1995-2005); la construcción colectiva de ciudad, particularmente de ciudad popular, desde la participación ciudadana en planes, programas e intervenciones urbanas en barrios populares; y la sistematización de la experiencias de planeación local, como la efectuada sobre las comunas 1 y 8.

Respecto a los estudios acerca de experiencias internacionales, el séptimo capítulo “Ascensión y crisis de los presupuestos participativos en Brasil”, es resultado de las actividades del grupo de investigación Democracia Participativa, Esfera Pública y Ciudad, de la Universidad Federal de Río Grande del Sur, grupo liderado por el profesor Luciano Fedozzi que se ha ocupado de investigar las condiciones históricas que dieron lugar al surgimiento del PP en Brasil, particularmente en Porto Alegre, su auge, expansión nacional e internacional y sus límites. De la misma manera, el octavo capítulo “Presupuesto participativo en San Juan, Puerto Rico, 2012-2016”, es producto de la investigación titulada “Presupuesto Participativo en San Juan 2012-2016: ¿un instrumento para quién?”, desarrollada por el autor durante 2018 para optar al título de magíster en Administración Pública con énfasis en Gobierno y Política Pública de la Escuela Graduada Roberto Sánchez Vilella de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras. Y finalmente, el capítulo noveno “Los presupuestos participativos platenses: un municipio y diversas experiencias”, da cuenta, por un lado, de algunos de los resultados surgidos de la investigación doctoral en Ciencias Sociales de la autora, que abarcó el periodo 2008-2014, y por otro lado, los datos más actuales contenidos en el capítulo, hacen parte del proyecto de investigación: Gobernabilidad, democracia y reformas político-estatales en la provincia de Buenos Aires, 2003-2018.

En cuanto al desarrollo, en el primer capítulo, Cristina Echeverri y Daniela Báez plantean que si bien a partir de la institucionalización del PP en Medellín, en 2007, se han realizado diversas investigaciones sobre el tema, son escasos los trabajos que consolidan un balance sistemático de los análisis elaborados alrededor de este mecanismo. Con base en lo anterior, realizan una revisión y categorización de los temas más sobresalientes de los textos académicos existentes sobre PP en Medellín entre 2007-2019 y clasifican y analizan las producciones (artículos de revistas, libros, capítulos de libros, informes de investigación y tesis de postgrado) que estudian esta cuestión. De ese modo, las autoras identifican cinco líneas de análisis predominantes: participación ciudadana y planeación participativa; evaluación del funcionamiento; comparaciones entre localidades; educación; y economía solidaria. Entre los principales hallazgos del capítulo se encuentra que, no obstante en las diversas investigaciones recopiladas se resalta al PP como una herramienta democrática que promueve procesos de participación ciudadana, también se reconocen ciertos desafíos que afronta este programa como, por ejemplo, las fallas en torno al sistema de control, monitoreo y evaluación del mismo.

En el segundo apartado, Cristina Echeverri, María Camila Roldán y Jacobo Morales muestran que el PP es un mecanismo de participación y planeación local que ha estado presente en los planes de desarrollo de los últimos cuatro alcaldes de la ciudad: Sergio Fajardo (2004-2007), Alonso Salazar (2008-2011), Aníbal Gaviria (2012-2015) y Federico Gutiérrez (2016-2019), con diferentes visiones y matices. Así, en el texto se analiza, de manera comparada, la concepción a partir de la cual se aborda el PP en dichos planes, realizando una revisión y análisis de contenido de cada uno. La comparación de los planes de desarrollo se hace a partir de tres elementos específicos: primero, se indaga por el modelo de gestión evidenciado en cada plan; seguidamente se establecen cinco categorías analíticas que permiten examinar el papel que cada administración le asignó al PP (línea del plan de desarrollo donde se ubica, programas que lo enmarcan, proyectos específicos, dependencias de la administración municipal encargadas, y presupuesto asignado en cada uno de los planes de desarrollo); y por último, se examinan los instrumentos de gobierno predominantes en cada plan de desarrollo para promover la política pública. Dentro de las conclusiones se observa que el PP es una política que está institucionalizada en Medellín y que, si bien no todos los gobiernos lo entienden de la misma manera, ni le dan igual importancia, se ha convertido en un asunto insoslayable en la planeación de la ciudad.

Por su parte, María Helena Franco y María Fernanda Ramírez, en el capítulo tercero, se ocupan de analizar el control político ejercido por el Concejo de Medellín al PP en el periodo 2008-2017, a partir de un marco referencial que involucra elementos jurídicos y politológicos. En este sentido, se asume el control político como una parte esencial de un complejo sistema de frenos y contrapesos, fundamentado en los principios de división de poderes y colaboración armónica, en el marco de un Estado de derecho. Además, ese control político, aparte de su fundamento normativo, se asocia a principios como la rendición de cuentas, el buen gobierno y la transparencia de los actos gubernamentales. La revisión documental y normativa, el análisis de las actas de sesiones del Concejo de Medellín, la realización de entrevistas a actores clave y la revisión de la agenda noticiosa relacionada con el tema permiten a las autoras concluir que esta entidad administrativa municipal efectivamente realiza un control político al PP en la ciudad de manera activa, permanente y propositiva, no obstante sus limitaciones.

Dando continuidad al tema de los controles al PP en Medellín, en el cuarto capítulo, Juan Esteban Garro argumenta que el PP en la ciudad ha buscado materializar la transición de formas representativas de la democracia a ejercicios de democracia participativa y directa, en los cuales es la ciudadanía la que asume el protagonismo. Sin embargo, advierte que el tránsito hacia estas formas de democracia está aún incompleto; ello por al menos dos razones: las necesidades que la ciudadanía afirma identificar no siempre coinciden con las existentes y las soluciones que se proponen no necesariamente son ejecutadas de manera satisfactoria. En ese orden de ideas, el texto postula que mecanismos como el accountability, la gestión de la información, la transparencia y el gobierno abierto devienen en herramientas complementarias de control al Estado desde la sociedad civil y contribuyen a asegurar mejores niveles de diagnóstico de las problemáticas, así como a garantizar fórmulas efectivas de seguimiento a la ejecución de las soluciones implementadas. El autor propone, en sus conclusiones, que el accountability ex ante y la gestión de la información pueden ser herramientas útiles para cualificar el PP.

En el quinto capítulo, Alberto Gutiérrez, Liliana Sánchez y Luis Hincapié arguyen que en Colombia la democracia participativa continúa siendo un ideal, casi una utopía. Así lo evidencian, según los autores, las luchas sociales por consolidarla que confrontan el espíritu institucionalizante de la Constitución de 1991 y sus despliegues normativos, los cuales no logran aún hacerla realidad y evitar sus cuestionamientos. Bajo este marco, el texto sitúa el surgimiento del PP en el país como una estrategia para fomentar la democracia participativa en la gestión e inversión pública municipal y como un escenario potencial de formación y fortalecimiento de la sociedad civil. En Medellín, además, se erige como una conquista de las luchas sociales en demanda por la ampliación de los espacios de participación en escenarios públicos, armonizadas con voluntades políticoinstitucionales que hicieron posible su emergencia, implementación y prevalencia. Los autores concluyen que, a más de una década de su creación institucional y de su aceptación por parte de la población, el PP en Medellín se encuentra marcado por contradicciones que lo cuestionan y tensionan, al tiempo que avizoran sus potencialidades como una estrategia democrático-participativa.

Luego, el libro introduce una mirada internacional sobre el PP en el capítulo sexto, con un texto de María Fernanda Ramírez y María Helena Franco que expone cómo este mecanismo de planeación participativa surge a partir de un modelo foráneo cuyas bases originales están en Porto Alegre, Brasil, y cuyos elementos fundamentales se adoptan en Medellín. En este apartado se entiende la transferencia de políticas como el proceso por el cual los conocimientos sobre políticas, diseños administrativos, instituciones e ideas de un sistema político son utilizados en otro (Dolowitz, 2000). Con base en ello, se indaga acerca de las condiciones contextuales que enmarcaron la adopción del PP en Medellín, contrastadas con las circunstancias que rodearon la emergencia del modelo original, para lo cual se revisan los factores estructurales y agenciales exógenos y endógenos que intervinieron en el proceso de transferencia. Entre los principales hallazgos se observa que existen marcadas diferencias entre el contexto sociopolítico de origen y de recepción; así, mientras en Porto Alegre el PP emergió en el marco de un proyecto político que apostaba a la radicalización democrática aunado a una base social consolidada, en Medellín se implanta en un escenario de múltiples violencias, con una sociedad resiliente que, impulsada por ciertas organizaciones no gubernamentales, la existencia de procesos barriales sólidos y la institucionalidad local y nacional, buscaba construir espacios de paz y reconciliación.

Esa perspectiva internacional continúa con el séptimo capítulo a cargo de Luciano Fedozzi, Adriana Furtado y Rodrigo Rangel, donde se demuestra cómo el surgimiento de los PP en Brasil a principios de los años noventa posibilitó la ampliación de la participación ciudadana en la redemocratización del país. Junto con otras formas de participación social, estos PP –fundamentalmente por medio de la experiencia de Porto Alegre– ganaron reconocimiento nacional e internacional y pasaron a ejercer un significativo efecto de demostración sobre las posibilidades de la democracia participativa. Entre los elementos positivos proporcionados por los PP, a pesar de sus distintos modelos, se destaca la inclusión de los sectores sociales más vulnerables, creando oportunidades para la visibilización de sus demandas por la igualdad del derecho a las ciudades. Sin embargo, después de tres décadas de existencia, al lado de las conquistas, las prácticas de los PP evidencian contradicciones y límites que desafían su evolución, entre otros, la efectividad de las decisiones sobre los recursos públicos; el grado de compromiso de los gestores públicos con la participación ciudadana; los diseños institucionales; el tipo y el papel de la representación comunitaria; las formas de accountability; así como la cuestión de la calidad de la participación. Los autores concluyen que el PP de Porto Alegre, el más perdurable del país, después de un ciclo de consolidación, pasó a una fase descendente en términos de efectividad, calidad y relevancia política en la administración de la ciudad.

El capítulo octavo, por su parte, presenta en la palabra de Juan Carlos Castro otra experiencia internacional de PP: la de Puerto Rico, comenzando con la advertencia de que en dicho país es todavía un mecanismo poco conocido en las esferas políticas de los gobiernos locales. Es en el cuatrienio 2012-2016 cuando el Municipio Autónomo de San Juan realiza por primera vez un proyecto de PP en cinco comunidades con perfiles sociodemográficos distintos, siguiendo el modelo de Nueva York. Dicho modelo se utiliza como herramienta para desarrollar valores y prácticas democráticas tales como la inclusión de los habitantes en el círculo de la toma de decisiones; la igualdad entre personas que viven en la comunidad para llevar a cabo el proceso; y el fortalecimiento comunitario a través de reuniones y asambleas. En el trabajo se detalla el surgimiento del PP en San Juan, se mencionan las etapas desarrolladas en las cinco comunidades objeto de estudio y se describe y analiza la participación de los distintos actores a lo largo de todo el proceso mediante resultados cuantitativos y con base en la percepción de los delegados comunitarios. Dentro de las conclusiones se halla que a pesar de que el PP en San Juan promovió la democracia, no logró institucionalizarse como un mecanismo de participación ciudadana ni contó con el compromiso político suficiente para tener la continuidad requerida.

En el noveno y último capítulo, María Laura Pagani aporta otra experiencia internacional, situada en Argentina. La autora enmarca el surgimiento de los PP en dicho país dentro del proceso que experimentaron los municipios a partir de las reformas del Estado de los años noventa, las cuales implicaron una redefinición de sus roles y el reconocimiento de nuevas problemáticas sociales en sus agendas de gobierno. Particularmente, analiza el PP en la ciudad de La Plata, provincia de Buenos Aires, entre los años 2008-2015 y en el 2017, correspondientes a dos gestiones políticas distintas, evidenciando cómo en dicha ciudad traspasó el cambio de gestión en 2015, aunque con una modificación radical en su formato, y atravesó múltiples diseños institucionales a lo largo de los años; transformaciones que implicaron influencias en los actores participantes, en sus prácticas y resultados. Entre los hallazgos del trabajo se encuentra que el PP en La Plata ha logrado el reconocimiento de barrios postergados de la ciudad y la implementación de obras que mejoraron el territorio, pero esto no se ha traducido en una planificación general de la ciudad, lo cual plantea el desafío de ampliar el diseño a una mirada más global.

El libro cierra con unas “Reflexiones finales” guiadas por los tres ejes articuladores del proceso investigativo, esto es, el PP concebido como una herramienta democrática participativa, como un escenario de formación y cualificación de la participación ciudadana y como un mecanismo tendiente al reconocimiento y la inclusión de sectores sociales postergados. Así, se repasan los hallazgos de cada capítulo y, en atención a los objetivos específicos que orientaron la pesquisa, se esbozan unos planteamientos a modo de conclusiones. Además, con base en las evidencias, aprendizajes y límites del estudio, se proponen unas recomendaciones y líneas futuras de indagación. Para culminar, se dejan en consideración una serie de interrogantes en torno al PP de cara al siglo XXI y los retos de la era exponencial.

Referencias y bibliografía

Libros, capítulos, artículos

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Presupuesto participativo en Medellín: un balance bibliográfico 2007-2019

Cristina Echeverri-Pineda Daniela Báez Morales

https://doi.org/10.17230/9789587206890lch1

Introducción

El presupuesto participativo (en adelante PP) es un mecanismo de planeación participativa de las diferentes comunas y corregimientos de Medellín. El origen del PP en la ciudad se remonta al Acuerdo Municipal N.° 43 de 2007, “por el cual se crea e institucionaliza la Planeación Local y el Presupuesto Participativo en el marco del Sistema Municipal de Planeación”; norma que fue modificada y actualizada mediante el Acuerdo Municipal N.° 28 de 2017.

A partir de la institucionalización del PP se han realizado diferentes investigaciones sobre el mismo. No obstante, a más de diez años de su implementación, se evidencia la escasa sistematización de los textos académicos que versan sobre esta experiencia lo cual impide hacer un balance de los temas que más han llamado la atención de los investigadores y las materias que faltan por examinar. En este sentido, el objetivo de este capítulo es realizar una revisión y un balance de la literatura académica existente sobre el PP en Medellín entre 2007-2019 puesto que llevar a cabo dicha revisión y balance de la literatura existente y disponible sobre una realidad específica posibilita que el investigador se familiarice con el material de estudio, propiciando preguntas de investigación pertinentes (Galeano, 2004). Es decir, un estado de la cuestión permite guiar pesquisas futuras, en tanto se identifican las líneas de análisis y aportes de trabajos previos, detallando los vacíos académicos que ameritan nuevas exploraciones.

Para cumplir dicho propósito la metodología empleada consistió en una revisión documental y el posterior análisis y categorización de los documentos seleccionados. La búsqueda de estos se realizó a través de distintas bases de datos científicas y en repositorios de las universidades colombianas. El principal criterio de selección fue el de tratarse de textos académicos que versaran sobre el PP en Medellín en el periodo 2007-2019, pero, además, se exponen documentos que aunque mencionan otras localidades, son trabajos comparativos con esta ciudad. Por su parte, la delimitación temporal se debe a que, como se mencionó anteriormente, en el año 2007 se implementó propiamente el PP en Medellín.

La categorización realizada pretendió construir campos de agrupación temáticos recurrentes en la literatura académica sobre este asunto en particular para facilitar a los lectores la comprensión de dicha literatura existente y la identificación de las principales temáticas abordadas por los investigadores, así como las cuestiones que faltan por explorar. En este sentido, se identificaron diversos temas relacionados al PP y los asuntos sobresalientes se redujeron y clasificaron en cinco categorías: 1) participación ciudadana y planeación participativa; 2) desafíos en la implementación; 3) comparaciones entre localidades; 4) educación; y 5) economía solidaria. Cabe mencionar que no son excluyentes, es decir, un mismo texto puede aportar información a diversas categorías, sin embargo, la clasificación correspondió al objeto principal de estudio de cada texto.

A continuación, la gráfica 1 resume el tipo de textos encontrados sobre PP en la ciudad –en total 39–, de los cuales se destacan como principales los artículos de revistas y las tesis de posgrado; caso contrario de las tesis de pregrado, las de menor cantidad.

GRÁFICA 1 Cantidades por tipos de texto

Fuente: elaboración propia.

Además, la gráfica 2 muestra los porcentajes de los temas que más se han trabajado de acuerdo con cada una de las categorías establecidas. La categoría participación ciudadana y planeación participativa abarca el mayor número de textos académicos debido a que el PP se consolida como una herramienta de participación en la planeación local. Por otro lado, los menores porcentajes los presentan educación y economía solidaria.

GRÁFICA 2 Porcentaje por categoría

Fuente: elaboración propia

A continuación se expone el desarrollo de las cinco categorías mencionadas anteriormente y en las conclusiones se enfatiza en que el tema que más ha llamado la atención en los estudios sobre PP es la participación ciudadana y planeación participativa y se señalan materias que los investigadores podrían profundizar como las temáticas priorizadas en este mecanismo y sus respectivas asignaciones de recursos.

1. Participación ciudadana y planeación participativa

Según el Acuerdo 28/2017, el PP promueve la construcción de acuerdos entre el sector comunitario y el Estado sobre el desarrollo local. Lo anterior permite garantizar la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas y fortalecer la planeación participativa. En este sentido, los textos analizados se concentran en el papel del PP en la promoción de la participación ciudadana en los procesos de planeación de las comunas y corregimientos de Medellín.

Conviene mencionar que esta categoría es la que reúne el mayor número de textos debido a que el fin último del PP es promover la participación ciudadana en la planeación local, destacando de ella su contribución al mejoramiento de la gestión pública y el desarrollo económico y social a nivel local, lo cual promueve el fortalecimiento ciudadano, comunitario y organizativo. A su vez, también resalta cómo los procesos del PP inciden en la profundización de la democracia local a través de la consolidación de espacios que fomentan acercamientos entre la ciudadanía y el Estado.

Los textos concernientes a la participación ciudadana son los artículos “Programa de Planeación y Presupuesto Participativo en Medellín. Un ejercicio democrático de construcción de ciudad y formación de ciudadanía” de Posada (2007); “El presupuesto participativo y la transformación de Medellín” de Restrepo (2007); y “Capital social, desarrollo y políticas públicas en Medellín, 2004-2007” de Valencia, Aguirre y Flórez (2008). El capítulo del libro sobre presupuesto participativo en Colombia: “Aciertos y desafíos en la implementación de la política de Presupuestos Participativos” de Celis (2008). Las tesis de maestría: “Participación ciudadana en la gestión pública local. El caso del presupuesto participativo de Medellín, 2004-2008” de Aguirre (2010); y “Participación ciudadana y gestión del desarrollo local en territorios submunicipales. Estudio de caso: Comuna 6-Doce de octubre de Medellín 2012-2015” de Cano (2016). Y el informe de investigación: “La planeación participativa, el Sistema Nacional de Planeación y los presupuestos participativos en Colombia” de Velásquez y González (2012).

1.1 Participación ciudadana, gestión pública y desarrollo local

En ese escenario, uno de los elementos que se ha analizado es el papel que los procesos de participación en el PP pueden tener en el mejoramiento de la gestión pública. Es el caso del artículo de Posada (2007) en el cual se describe la intervención de las organizaciones sociales en el PP y los criterios de focalización de recursos, indicando ciertos aspectos positivos y algunos a mejorar en cuanto a la implementación, como por ejemplo la necesidad de convertir el PP “en una política pública permanente que no depende de las voluntades de las administraciones de turno” (p. 45), y que de esta manera se consolide como un programa transversal en la gestión pública del municipio.

En el mismo sentido de reflexionar sobre la administración pública, Restrepo (2007) plantea que para lograr una verdadera transformación de la gestión pública en Medellín es necesario promover y fortalecer la corresponsabilidad y participación ciudadana. En su exposición, el autor resalta los diferentes mecanismos de participación que incluye el PP, como las asambleas barriales y veredales, los consejos consultivos comunales y corregimentales, las comisiones temáticas y el comité municipal del PP.

Por su parte, Aguirre (2010) aborda el tema de la participación ciudadana en la gestión pública local desde el PP en el periodo 2004-2008. De este modo, plantea que se deben establecer acciones, mecanismos y condiciones que posibiliten la incidencia y relación entre la ciudadanía y el Estado. Para ello, describe el diseño institucional (instancias de participación, deliberación, toma de decisiones, actores y condiciones de participación ciudadana); analiza el tipo de participación ciudadana que promueve el mismo en las diferentes fases del proceso e identifica las características que contribuyen a la democratización de la gestión pública local.

En la misma línea, Velásquez y González (2012) indagan por el papel de los consejos de planeación, el Sistema Nacional de Planeación y los PP. Particularmente, los autores examinan si estos han contribuido a la profundización de la democracia local, a la promoción de la participación ciudadana, al fortalecimiento de las redes y organizaciones sociales, al robustecimiento de las relaciones entre la ciudadanía y los gobiernos locales y a la generación de condiciones propicias para el mejoramiento de la vida de la población. Además sugieren que se deben fortalecer los procesos de formación ciudadana, sensibilizar a la ciudadanía frente a la planeación y afianzar la relación entre planeación y PP.

En lo que respecta al fortalecimiento de la ciudadanía, Celis (2008) señala que en la experiencia del PP en Medellín se puede destacar la construcción participativa de la gobernabilidad, pues permite que las personas se reconozcan como individuos y como parte de un colectivo. Adicionalmente, expone que uno de los logros de este mecanismo ha sido en materia de formación ciudadana, en el aumento de los niveles de confianza en la ciudadanía y de la participación con calidad en los diferentes escenarios de deliberación, concertación y decisión.

También se ha examinado la relación entre la participación ciudadana y el desarrollo local, y en ese sentido, el artículo de Valencia, Aguirre y Flórez (2008) tiene como objetivo analizar la relación entre capital social, desarrollo y políticas públicas. Los autores argumentan que el PP constituye un espacio de participación donde los ciudadanos generan acuerdos sobre proyectos de desarrollo local (p. 70). En este punto, resaltan que la transparencia y la democratización de las decisiones en el PP contribuyen a generar capital social y desarrollo tanto económico como social. Adicionalmente, argumentan que dichos elementos permiten incrementar la confianza en la administración municipal.

Por último, Cano (2016) indaga si la participación ciudadana y la organización comunitaria han impactado el desarrollo local. El autor toma como caso de estudio la Comuna 6 (Doce de Octubre) y concluye que el incremento de recursos sociales, técnicos y económicos sí ha propiciado efectos organizacionales positivos. Además, menciona que la gestión del desarrollo local es el principal incentivo de la participación ciudadana en dicha comuna, lo cual ha fortalecido la identidad territorial y la capacidad de coalición y movilización. Contrario a esto, como falencia, indica que dichas cualidades se activan solo en la negociación y diseño de programas y proyectos para la localidad, y su efecto disminuye en la implementación y evaluación de lo ejecutado.

Según lo anterior, respecto al papel de la participación ciudadana en la gestión pública en el marco del PP se ha insistido en la importancia de que sea transversal en la gestión pública (Posada, 2007); en que se articule con otros mecanismos de planeación como el Sistema Nacional de Planeación y los consejos municipales de planeación (Velásquez y González, 2012); en la necesidad de fortalecer la corresponsabilidad ciudadana (Restrepo, 2007), mejorar las relaciones ciudadanía-Estado para democratizar la gestión pública local (Aguirre, 2010) y en que la incidencia de la participación ciudadana en la gobernabilidad permite el fortalecimiento ciudadano (Celis, 2008). Además, se reconoce que el PP ha ayudado a mejorar el desarrollo económico y social a nivel local (Valencia, Aguirre y Flórez, 2008) y ha fortalecido los procesos identitarios y organizativos de las comunidades locales (Cano, 2016).

1.2 Planeación participativa

Por su parte, los documentos referentes a planeación participativa son los artículos “El presupuesto participativo entre democracia, pobreza y desarrollo” de Gómez (2007); “Hacia la renovación de concepciones y prácticas de la planeación y el desarrollo” de Giraldo, Hincapié, Zapata y Sánchez (2010); “La planeación participativa: una revisión de los enfoques sobre la planeación participativa producidos en la ciudad de Medellín en el marco del Sistema Municipal de Planeación (SMP-1996)” de Ayala (2014); “Construyendo ciudadanía: la experiencia del presupuesto participativo en las comunas de Medellín” de Molina (2013); y “Programa de planeación local y presupuesto participativo en Medellín, Colombia: estrategia participativa para planear el desarrollo y democratizar la gestión pública” de Gutiérrez (2014). El capítulo del libro Construyendo democracias y metodologías participativas desde el Sur: “Metodologías participativas para gestar democracia. Potencialidades del programa de planeación local y Presupuesto Participativo en Medellín-Colombia” de Gutiérrez y Sánchez (2012). Y los libros: Planeación para el desarrollo: utopía realizable. Estudio de caso Programa de Planeación Local y Presupuesto Participativo, 2004-2007, Comuna 1 Popular, municipio de Medellín de Sánchez (2011); y Planeación participativa. Realidades y retos de Gómez et al. (2012).

El texto de Gómez (2007) se ocupa de los alcances del PP en materia de aportes a la gobernabilidad democrática en la ciudad y los procesos locales de planeación, indagando por transformaciones en el poder local, el tejido social y la superación de la pobreza en Medellín. La autora hizo un balance de la gobernabilidad democrática y la participación, la planeación y el desarrollo local, y la gestión pública, resaltando problemas como el difícil acceso a la información por parte de las comunidades debido a su lenguaje técnico y la falta de indicadores para hacerle seguimiento al PP, entre otros.

Giraldo, Hincapié, Zapata y Sánchez (2010) reflexionan sobre el PP en el periodo 2004-2007, en la Comuna 1 (Popular) e identifican tensiones y fortalezas del proceso. Para ello, entienden el desarrollo como construcción sociocultural múltiple, histórica y territorialmente determinada y la planeación como un proceso social, político, territorial y estratégico. Los autores concluyen que el PP contribuyó a dinamizar el desarrollo en la Comuna 1 y al empoderamiento de la ciudadanía en la gestión de lo público al crear escenarios de encuentro, concertación y deliberación.

Por otro lado, el libro de Sánchez (2011) articula en su análisis tres elementos: la experiencia propia del PP, la investigación formativa y científica, y los fundamentos teóricos del desarrollo y la planeación. En ese sentido, plantea que la proyección metodológica de la teoría, aplicada al estudio del PP, implica que la investigación sobre la planeación para el desarrollo sea también un proceso de intervención social.

Gutiérrez (2014) indaga por las posibilidades que ofrecen los PP para el cambio o mantenimiento de un régimen político democrático sustentado en derechos, y que coexiste con un modelo económico que atenta, a su vez, contra los mismos derechos. El autor sostiene que la experiencia del PP puede contrarrestar el modelo económico debido a que es un escenario propicio para la construcción de democracia participativa por tratarse de un proceso político incluyente, pluralista y justo, el cual es protagonizado por diversos actores en escenarios de encuentro y debate permanente, lo cual incide en el desarrollo local y potencia las capacidades de movilización e incidencia social y política de estos sujetos.

Por su parte, Gutiérrez y Sánchez (2012) consideran que para construir, consolidar y fortalecer la democracia también se requieren diferentes metodologías participativas dirigidas a robustecerla. Por ello, comparan las metodologías en la implementación del PP con la “metodología integral de planeación participativa” (MIP). Los autores plantean que el PP tiene nexos con la MIP debido a que ambas comparten finalidades orientadas a promover y consolidar procesos democráticos desde la planeación participativa dirigida hacia el desarrollo; vinculan diversos actores que interactúan y constituyen redes de aprendizaje; y potencian la participación desde la planeación, el control, seguimiento y evaluación de los acuerdos efectuados y las decisiones tomadas (pp. 65-66).

Respecto a experiencias previas de participación ciudadana en la planeación, el libro de Gómez et al. (2012) señala que, aunque la planeación participativa se presentaba en la ciudad desde décadas anteriores, se fortaleció debido a la implementación del PP, lo cual permitió el robustecimiento de las capacidades de las comunidades para la formulación y gestión de los planes de desarrollo en las comunas y los corregimientos de la ciudad (p. 9). Los distintos capítulos del libro conciben la planeación como un proceso participativo que involucra elementos técnicos, la comprensión del contexto social y la viabilidad política y pedagógica. Asimismo, el texto resalta que el PP ha sido una experiencia importante en la consolidación de la democracia, en los cambios en la institucionalidad estatal y en la construcción de lo público y de la gestión del Estado.

En la línea de ubicar el PP en la trayectoria de procesos de planeación participativa en Medellín, Ayala (2014) indica que la participación ciudadana en la planeación de la ciudad ha sido uno de los mecanismos que más ha transformado las relaciones sociopolíticas entre la ciudadanía y la institucionalidad en la esfera local. Particularmente, con el transcurso de los años y con el proceso de modernización del Sistema Municipal de Planeación (SMP), la participación ciudadana se ha convertido en un mecanismo para mejorar la gobernabilidad, la gestión del desarrollo en el territorio y la gestión del bienestar de los ciudadanos.

Finalmente, Molina (2013) explora las experiencias y escenarios a través de los cuales el PP, en el rubro deportes, determina o agencia condiciones que posibilitan el mejoramiento de la vida en la Comuna 5 (Castilla) de la ciudad de Medellín. El autor concluye que la vinculación de la comunidad a la solución de sus propios problemas es muy importante para resolver situaciones que el Estado no ha podido atender.

En suma, respecto a la discusión sobre la incidencia del PP en la planeación local son varios los temas que se han tenido en consideración. Por un lado, se ha resaltado cómo contribuye a dinamizar el desarrollo local y el empoderamiento de la ciudadanía en la gestión de lo público al crear escenarios de encuentro, concertación y deliberación (Giraldo et al. 2010) y cómo ha ayudado a resolver problemas locales específicos, por ejemplo, en materia deportiva (Molina, 2013). A su vez, el PP ha contribuido a mejorar la democracia pues la planeación participativa es incluyente y pluralista (Gutiérrez, 2014) y con el transcurso de los años se ha convertido en un mecanismo para mejorar la gobernabilidad (Ayala, 2014), ayudando en la consolidación de la democracia y la institucionalidad estatal (Gómez et al., 2012). Por otro lado, se han identificado algunos límites en la implementación de la planeación participativa, por ejemplo, el lenguaje técnico y la falta de indicadores para hacer seguimiento al PP dificultan el involucramiento de la ciudadanía en la planeación local (Gómez, 2007). Igualmente, se ha señalado cómo el PP puede analizarse a la luz de metodologías participativas como la MIP (Sánchez, 2011) y la aplicación teórica de la participación (Gutiérrez y Sánchez, 2012).

2. Desafíos en la implementación

La implementación del PP en Medellín ha evidenciado desafíos en cuanto a la consecución de los fines descritos por el Acuerdo 28/2017. Algunos de estos desafíos corresponden a factores externos al mismo y propios del sistema político colombiano, tales como la baja participación de la ciudadanía, la desconfianza en la institucionalidad, el clientelismo, la corrupción, la presencia de actores armados, entre otros. Por otro lado, también se presentan retos asociados a las dinámicas particulares del PP, como son el desconocimiento de este mecanismo, la poca apropiación ciudadana del mismo, la inexistencia de un sistema de seguimiento y evaluación, el bajo control social, entre otros.

2.1 Desafíos externos

Los textos donde prevalecen los desafíos asociados a factores propios del sistema político colombiano son los artículos: “Participación ciudadana y transformación democrática del conflicto urbano. Notas a propósito del Programa de Presupuesto Participativo en la Ciudad de Medellín, Colombia” de Urán (2009); “La planeación participativa para el desarrollo en el marco de la desafección política. Estudio de caso, Medellín 2004-2010” de Londoño (2012); y “Potencial social y político de la planeación local y el presupuesto participativo en Medellín (Colombia) para fortalecer la democracia latinoamericana” de Gutiérrez, Hincapié y Villa (2016). Además, la tesis de pregrado “Aproximación a las prácticas de la cultura política en el programa de planeación local y presupuesto participativo. El caso del corregimiento San Antonio de Prado del año 2005 al 2014” de Arango (2015).

El tema de la relación entre actores armados y PP es abordado por Urán (2009) quien argumenta que, si bien la participación ciudadana no ha funcionado como un desactivador y transformador de violencias, sí ha actuado como un disipador de estas en la medida en que las reglas y procedimientos básicos de la democracia activan la imaginación y la creatividad social. En ese sentido, el texto plantea que en aquellos lugares donde se han presentado históricamente actores armados, los cuales se involucran en el PP, deben adaptarse a las dinámicas de discusión, a los procesos deliberativos y electorales y a la toma de decisiones públicas. Esto les permite interactuar con otros, ser reconocidos como ciudadanos y buscar respaldo político para sus iniciativas, lo cual implica un abandono paulatino de la dinámica militar y autoritaria (p. 185).

Desde una visión más amplia, Gutiérrez, Hincapié y Villa (2016) manifiestan que los procesos de PP en América Latina se dieron bajo el marco de transformaciones económicas, sociales y políticas, lo cual generó tensiones entre el discurso de profundizar la democracia y el neoliberalismo; no obstante, los autores plantean que los mecanismos de participación ciudadana asociados al PP pueden revertir los efectos negativos del neoliberalismo. También resaltan que, en el caso de Medellín, si bien se ha registrado la presencia de actores al margen de la ley que inciden en los escenarios de deliberación y decisión del PP, la institucionalidad ha definido criterios para salvaguardar la legitimidad del proceso; de la misma manera, las organizaciones sociales de las comunas han ideado sus propias estrategias, no violentas, para atenuar la incidencia de estos actores.

Por otro lado, la tesis de Arango (2015) analiza las prácticas de cultura política de los delegados que participaron en los procesos de planeación local y PP en San Antonio de Prado entre 2005-2014. El autor plantea como hipótesis que este ha generado relaciones neoclientelistas, don-de los actores partícipes han destinado los recursos del PP para beneficio de terceros a cambio de favores electorales, erosionando los fines del programa de planeación local y participativa y, en consecuencia, de la democracia. El desarrollo de la investigación confirma la anterior proposición, señalando que los delegados del PP poseen comportamientos políticos opuestos a la cultura política democrática como son el individualismo, el clientelismo, la corrupción y la exclusión.

En la misma línea de señalar los desafíos relacionados con prácticas de la política en Colombia, el artículo de Londoño (2012) presenta un análisis de los procesos de planeación participativa en Medellín entre 2004 y 2010 en el marco de la desafección política. Como respuesta a dicha desafección el autor propone, entre otras cosas, la inclusión de instrumentos y espacios participativos y de control social. En este sentido, destaca la creación del PP como un escenario para promover la participación ciudadana en la gestión municipal, y si bien que ha aportado a la democratización de la gestión pública y al incremento de la participación ciudadana, también menciona que se ha visto permeado por prácticas tradicionales de la política colombiana.

Es decir, respecto a los desafíos externos a la implementación del PP se destacan las tensiones entre la democracia y el neoliberalismo (Gutiérrez, Hincapié y Villa, 2016), el impacto de los actores armados (Urán, 2009) y el clientelismo, la corrupción y la exclusión (Arango, 2015; Londoño, 2012).

2.2 Desafíos internos

Por otro lado, los documentos donde predominan desafíos relativos a las dinámicas particulares del PP son los artículos: “Los controles a la administración pública en Colombia. Una aproximación al control social al presupuesto participativo en Medellín” de Franco, Ramírez y Chinkousky (2019); “El Presupuesto Participativo en el contexto de los jóvenes de la Comuna 13 de Medellín” de Fierst (2012). Y las tesis de maestría: “El presupuesto participativo, la participación comunitaria y el capital social en Medellín” de Mejía (2015); “Abriendo mundos cerrados. Procesos de participación ciudadana en la Comuna 14, El Poblado, de Medellín” de Zea (2015); y “Confianza e informalidad, una mirada juvenil a los procesos de planeación y desarrollo local en la Comuna 5 –Castilla– de Medellín” de Rodríguez, Marín y Flórez (2017).

El texto de Franco, Ramírez y Chinkousky (2019) manifiesta que en la estructura del poder público en Colombia se encuentran previstos una serie de controles a la administración pública: administrativo, fiscal, político, disciplinario y social. Específicamente, las autoras analizan el control social al PP, el cual es presentado como un derecho y un deber de la ciudadanía para vigilar y fiscalizar la gestión pública y la prestación de servicios ofrecidos por el Estado o por particulares que cumplan función pública. El artículo concluye que hay un bajo control social al PP en Medellín, debido en gran medida al poco conocimiento por parte de la ciudadanía acerca de este. Además, se menciona que las prácticas clientelares que persisten en las comunidades y el proceso de elitización de la participación, pueden profundizar el escaso interés ciudadano en participar en estos procesos y, por ende, en sus controles (p. 20).

Por su parte, Mejía (2015) afirma que la participación comunitaria en el PP ha disminuido. En este sentido, la tesis pretende indagar cuáles son las causas sociales que han afectado esta participación. Según el texto, las principales causas que impiden el incremento de la participación comunitaria y el capital social en la ciudad son: el limitado conocimiento y apropiación del PP por parte de los ciudadanos; las tensiones entre la administración municipal y el sector comunitario; los conflictos entre la administración municipal y los posibles contratistas; la consolidación de coaliciones que tienen como fin excluir a ciertos sectores; la primacía de intereses personales y grupales; la no renovación de liderazgos; entre otros. Finalmente, Mejía indica que causas de tipo normativo, administrativo, fiscal y tecnológico también podrían explicar la pérdida de dinamismo del PP.

Zea (2015) también indaga por la baja participación, particularmente se pregunta por los sectores de estratos socioeconómicos altos como la Comuna 14 (El Poblado). Los hallazgos del estudio evidencian que la mayoría de las personas de este sector no están dispuestas a una participación constante en el PP porque consideran que hay poca receptividad de sus propuestas, debido a que los sectores que poseen mayor representatividad en este espacio son los estratos más bajos. En segunda instancia, la autora indica que para las personas de estratos altos este modelo de participación es poco eficiente por las largas jornadas de planeación y los conflictos que se generan entre diferentes actores. Finalmente, la tesis señala que las condiciones urbanísticas de este territorio, donde predominan las unidades cerradas y edificios, dificultan la consolidación de una estructura organizativa para la participación social que exige la realización de asambleas barriales.

Específicamente, respecto a los desafíos de la participación juvenil en el PP, Fierst (2012) analiza la participación de los jóvenes en uno de los sectores más conflictivos de Medellín: la Comuna 13 (San Javier). Inicialmente, el texto plantea que hay poco interés de los jóvenes por participar pues lo ven como un espacio donde se debaten aspectos que no los motivan y consideran que sus ideas no son tenidas en cuenta. Sin embargo, Fierst señala que dicha participación se desarrolla por fuera de los parámetros políticos tradicionales, por ejemplo, las reclamaciones que hacen por medio de expresiones artísticas y culturales, lo cual ha sido de aprendizaje mutuo para los gobernantes y los jóvenes.

En la misma línea de retos en la participación juvenil, Rodríguez, Marín y Flórez (2017) indagan por qué los jóvenes de la Comuna 5 (Castilla) no se unieron masivamente en los procesos de Planeación Local (PL) y PP durante 2015 y 2016. Los hallazgos de este estudio evidencian que la baja participación obedece a que estos sienten desconfianza hacia las instituciones por la corrupción, la exclusión y los incumplimientos a las comunidades. Además, no se ven representados en estas instancias ya que no son tomados en cuenta, pues consideran que este mecanismo de participación privilegia los intereses económicos personales y las alianzas electorales.

En suma, los desafíos internos del PP están relacionados con los pocos controles sociales a la implementación (Franco, Ramírez y Chinkousky, 2019) y la baja participación de la sociedad en estos procesos (Mejía, 2015; Zea, 2015). Es de resaltar que algunos estudios señalan la baja participación juvenil debido a que esta población no se siente representada en los mecanismos propuestos desde el PP (Fierst, 2012; Rodríguez, Marín y Flórez, 2017).

3. Comparaciones entre localidades

La propagación internacional que ha tenido el PP desde su origen en Porto Alegre ha conllevado a la realización de estudios comparativos que buscan establecer similitudes y diferencias en su implementación entre los diversos niveles de organización territorial. De este modo, se encuentran estudios a nivel nacional, los cuales comparan los procesos de PP en Medellín con otros municipios como Pasto y Marsella; y a nivel internacional, con Porto Alegre y Manchester. Adicionalmente, se presentan comparaciones intramunicipales entre comunas y corregimientos de Medellín. Estos estudios comparativos permiten evidenciar las dinámicas particulares en cada territorio, así como señalar los efectos que han producido en los mismos.

Los trabajos referidos a comparaciones entre municipios son dos artículos: “La participación ciudadana en la planeación y financiamiento de la ciudad como institución democrática emergente. Los casos de Manchester, Medellín y Porto Alegre” de Urán (2007) y “Bosquejo de una propuesta de presupuesto participativo para los municipios de Colombia” de Sáenz (2017).

El artículo de Urán (2007) compara las experiencias del PP en las tres ciudades. El texto plantea que Medellín y Porto Alegre son las que disponen de más recursos financieros y poder político para la ciudadanía; en Medellín y en Manchester subsiste un peligro de corporatización del PP por cuanto algunas organizaciones de profesionales tienen gran peso en las decisiones que se toman; y, Brasil y Colombia son los países que dentro de la investigación poseen más libertad y flexibilidad municipales.

Por su parte, el artículo de Sáenz (2017) pretende describir las experiencias de implementación del PP en Medellín, Pasto y Marsella. Para ello, señala que, en las tres áreas geográficas, este mecanismo se ha configurado como una expresión democrática. Además, indica que el éxito en Medellín, Pasto y Marsella se debe a la continuidad como política, al cumplimiento de los proyectos propuestos por medio del programa, a la existencia de experiencias previas de participación y a la articulación con la planeación.

Con relación a las comparaciones entre comunas se sitúan seis trabajos: las tesis “Avances y desafíos de la participación ciudadana juvenil en el presupuesto participativo de Medellín” de Bravo (2011), “Participación y capital social en las comunas 10 y 14 de Medellín: un análisis a partir del programa de planeación local y presupuesto participativo 2005-2008” de Tobón (2013) y “El presupuesto participativo en la ciudad de Medellín. Una mirada desde la gobernanza. El caso de las comunas 3 y 8 en el periodo 2012-2015” de Marulanda y Betancur (2016); el artículo “Participación ciudadana y espacio popular urbano en Medellín: entre ciudadanía insurgente y programas de planeación participativa y urbanismo social – Comuna 1 y Comuna 13. Una reflexión comparativa” de Urán (2012); el informe de investigación “Impacto sociocultural y político de la Formación Ciudadana, la Planeación Local y el Presupuesto Participativo en la ciudadanía de Medellín. Balance, impacto y recomendaciones a los procesos de Presupuesto Participativo y Formación Ciudadana implementados por la Secretaría de Participación de la Alcaldía de Medellín” de Villegas, Roldán, Suárez y Torres (2014); y el libro Transitar por el programa de planeación local y presupuesto participativo: experiencia vivida en las comunas 1 y 8 de Medellín, 2004-2011, de Gutiérrez et al. (2014).

Bravo (2011) examina la participación ciudadana juvenil en el PP en las comunas 6 (Doce de octubre), 8 (Villa Hermosa) y 13 (San Javier) entre los ños 2009 y 2010. La autora señala que la ausencia de espacios para la articulación, las prácticas clientelistas y burocráticas, la violencia urbana, y los ritmos y procedimientos establecidos por la administración local generan exclusión de los jóvenes. Además, indica que hay poca representatividad de esta población respecto del total de población delegada al PP y una alta tasa de deserción en la población joven delegada. Por último, presenta que la participación de estos se limita a la consulta, por lo cual no se trasciende a la consolidación de un proyecto político de juventud.

En el mismo sentido comparativo, Urán (2012) expone la participación de los sectores populares en la definición y ejecución de programas municipales de planeación territorial en las comunas 1 (Popular) y 13 (San Javier) de Medellín, analizando el desarrollo y los resultados de estos programas en dichas comunas. El autor manifiesta que si bien ambas presentan condiciones demográficas y socioeconómicas similares, los resultados de los programas son diversos debido a la constitución territorial y las dinámicas de movilización y participación ciudadana. Subraya que los territorios con tradición organizativa se encuentran mejor posicionados que otros para entrar en un diálogo crítico y constructivo con el Estado (p. 40).

Por su parte, Tobón (2013) examina la participación y el capital social en el PP, en las comunas 10 (La Candelaria) y 14 (El Poblado) entre los años 2005 y 2008. El autor manifiesta que el PP se limitó, en gran medida, a un alcance funcionalista que pretendía legitimar un modelo de ciudad y una apuesta de desarrollo específica. No obstante, rescata la formación de nuevos actores políticos y la construcción de democracia y ciudadanía. Además, señala que el surgimiento de capital social depende de la propia capacidad de las comunidades y las expectativas que se generan de hacer parte de estos procesos.

Villegas, Roldán, Suárez y Torres (2014) documentan las prácticas de planeación local y PP en las comunas 3 (Manrique), 7 (Robledo), 10 (La Candelaria), 12 (La América), 14 (El Poblado) y 50 (San Sebastián de Palmitas) entre 2004 y 2014. La exposición incluye la evolución y contexto del programa, un balance a partir de los procesos evaluativos realizados al mismo, los imaginarios, percepciones y representaciones sociales que tienen los actores involucrados en estos procesos y una serie de recomendaciones a dichos actores. Los autores identifican algunos desaciertos como las fragmentaciones al interior de las comunidades debido a las disputas sobre la distribución de los recursos económicos, el debilitamiento de la planeación participativa, prácticas caudillistas y clientelistas, tensiones entre la democracia participativa y representativa, entre otros (p. 168).

Por otro lado, la tesis de Marulanda y Betancur (2016) expone los factores que influyen en la eficiencia de la ejecución y las dinámicas del PP en las comunas 3 (Manrique) y 8 (Villa Hermosa) entre 2012 y 2015. En sus hallazgos, los autores encuentran que la falta de coordinación de actores, la debilidad en la planeación estratégica y la ausencia de un sistema de monitoreo y evaluación son factores que determinan ineficiencia en el momento de la ejecución de los recursos públicos del PP. En este sentido, también identifican la necesidad de ir más allá de la participación ciudadana de carácter representativo.

El texto de Gutiérrez et al. (2014) tiene como propósito sistematizar las experiencias del PP en las comunas 1 (Popular) y 8 (Villa Hermosa) durante febrero de 2013 y abril de 2014 con el fin de construir una herramienta de apoyo formativo e informativo para que los actores, organizaciones y redes se apropien del programa y contribuyan a la democratización de lo público por medio de la gestión pública. En su exposición, indican que el PP ha contribuido a transformar dinámicas culturales, económicas y sociales mediante la participación democrática de la ciudadanía en las políticas públicas. A manera de conclusión, se señala que ha sido una fuente de empoderamiento ciudadano que ha permitido la construcción de territorio y la unión comunitaria.

Respecto a las comparaciones con otras ciudades en Colombia o en otros países como Inglaterra o Brasil, se destaca que el PP en Medellín tiene recursos financieros, poder político para la ciudadanía, libertad y flexibilidad, aunque existe el peligro de corporativización (Urán, 2007); además, se resalta que el éxito de Medellín se debe a la continuidad de la política y al cumplimiento de los proyectos (Sáenz, 2017). En cambio, en las comparaciones intramunicipales entre comunas de Medellín, por un lado se señalan elementos negativos como prácticas clientelistas y burocráticas (Bravo, 2011); los desaciertos del programa como fragmentaciones al interior de las comunidades debido a las disputas sobre la distribución de los recursos económicos, prácticas caudillistas y clientelistas (Villegas, Roldán, Suárez y Torres, 2014); y la falta de coordinación de actores, la debilidad en la planeación estratégica y la ausencia de un sistema de monitoreo y evaluación como factores que determinan ineficiencia en el momento de la ejecución de los recursos públicos del PP (Marulanda y Betancur, 2016). Y por otro lado, se indica que en los territorios con más tradición organizativa ha sido más exitoso el PP (Urán, 2012); que el surgimiento de capital social depende de la propia capacidad de las comunidades (Tobón, 2013); y que el programa ha sido una fuente de empoderamiento ciudadano que ha permitido la construcción de territorio y la unión comunitaria (Gutiérrez et al., 2014).

4. Educación

Otra área de conocimiento sobre el PP en Medellín es la priorización de proyectos de educación, tanto a nivel universitario como de procesos populares e informales. Los textos que exploran esta categoría coinciden en señalar que la asignación de recursos a la educación superior produjo cambios positivos en la vida de los participantes, así como en sus entornos barriales. Además, se ha indicado que el PP es un espacio de educación informal donde se afianza la democracia y la cultura política de los ciudadanos. Los textos son los artículos “Presupuesto participativo y gasto público en educación superior. El caso de Medellín” de Ramírez y Franco (2016); y “Educación superior y participación en el marco de la implementación del presupuesto participativo en la Comuna 1 de Medellín” de Insuasty, Aristizábal y Peláez (2010).

Así entonces, el artículo de Ramírez y Franco (2016) examina la eficiencia y gobernanza del proceso de decisión, mediante el PP, del gasto público en educación superior en Medellín entre 2010 y 2015. La investigación analiza las comunas 1 (Popular), 11 (Laureles-Estadio) y 14 (El Poblado) de la ciudad. En síntesis, las autoras afirman que el PP incide en la eficiencia del gasto público debido a que consulta las verdaderas preferencias de las comunidades y permite priorizar la educación superior. No obstante, para las comunas objeto de estudio es necesario establecer reglas de juego claras relativas tanto a la cantidad y calidad de información sobre la asignación de recursos, así como mejorar la formación de la comunidad en temas de participación.

De igual manera, Insuasty, Aristizábal y Peláez (2010) exponen cómo la educación superior es priorizada y financiada por el PP. La investigación abarca la experiencia de la Comuna 1 (Popular) entre 2005 y 2009 mediante el proyecto Fondo Comuna Uno, el cual buscó elevar la formación de los habitantes de la zona por medio de créditos condonables, sufragados por recursos del PP para realizar estudios de educación superior en diferentes instituciones universitarias. Los autores concluyen que dicho fondo permitió fortalecer la participación comunitaria, impactando positivamente la calidad de vida de los beneficiarios y con ellos a sus entornos culturales, económicos, políticos y sociales.

Respecto al tema de educación popular, se identifican los siguientes artículos: “Investigación-acción y educación popular. Opciones de jóvenes de Medellín para la comprensión y transformación de sus entornos barriales” de Morales-García, Tabares-Ochoa, Ángel-Gómez y Agudelo-Hincapié (2016); “Los escenarios de educación informal como proceso de formación ciudadana: El caso del Presupuesto Participativo en Medellín” y “La ‘Ciudad Educadora’ y el Presupuesto Participativo en Medellín. ¿Qué ciudadanía enseña?” ambos documentos de Pimienta (2008) y (2010) respectivamente.

Morales-García et al. (2016) presentan la priorización de la investigación social en el PP mediante la propuesta “Jóvenes del barrio investigando”. Para ello, documentan las experiencias de jóvenes de las comunas 1 (Popular), 3 (Manrique), 8 (Villa Hermosa) y 13 (San Javier) entre noviembre de 2013 y junio de 2014. Dichos jóvenes optaron por favorecer la investigación social como estrategia para conocer, comprender y transformar sus realidades. De este modo, la priorización de la investigación social se consolidó como una posibilidad para el desarrollo y para la paz en los entornos barriales de los participantes.

En términos de formación ciudadana, Pimienta (2010) expone que el PP “es un espacio educador de la ciudadanía porque enseña a los ciudadanos a participar en la esfera pública, lo cual permite que se den prácticas políticas y se configuren imaginarios políticos sobre el ‘bien común’ para la ciudad” (p. 47). El autor señala que los aprendizajes que logran los participantes se pueden clasificar en tres categorías: 1) cambios y valoraciones acerca del ser ciudadano; 2) conocimientos acerca de la ciudadanía y lo público; y 3) saber-hacer con relación a las prácticas para la gestión y el ejercicio de la ciudadanía. Si bien en este sentido el PP se reconoce como un escenario de aprendizaje que promociona la formación ciudadana, Pimienta (2008) admite que el programa también es una estrategia institucional para fortalecer la legitimidad del poder del gobierno municipal (p. 5).

Respecto a la educación, los diversos textos plantean que priorizar el gasto en este sector obedece a las preferencias de las comunidades, por lo cual se incide en la eficiencia de gasto (Ramírez y Franco, 2016); que los proyectos en educación fortalecen la participación comunitaria y la calidad de vida de los habitantes (Insuasty, Aristizábal y Peláez, 2010), así como la formación ciudadana (Pimienta, 2010); y además, que la educación popular es una posibilidad para el desarrollo y la paz en los territorios (Morales-García et al., 2016).

5. Economía solidaria

Finalmente, la última categoría reúne dos textos que indagan cómo desde el PP se promueve la Política Pública de Economía Social y Solidaria. Aunque este no es un tema recurrente en la literatura sobre PP en Medellín, se requería de una clasificación aparte debido a la singularidad de la temática. De este modo, se encuentran dos documentos: el artículo “Retos de la Alcaldía de Medellín para la aplicación de la Política Pública de Economía Social y Solidaria” de Alzate, Arboleda y Salgado (2016) y el libro Política Pública de Economía Solidaria en el contexto de Planeación Local y Presupuesto Participativo de Medellín, 2008-2015: evaluación de su efectividad de Alzate, Zabala, Salgado, Peralta y Pareja (2015).

El primero expone la política pública de economía social y solidaria, aplicada en los planes de desarrollo de 2008-2011 y 2012-2015, como un medio para solucionar las problemáticas relacionadas con el desarrollo económico inequitativo y excluyente en los sectores sociales más desfavorecidos y en condición de vulnerabilidad. De la mano de la aplicación de dicha política se sitúa la creación, el fortalecimiento y la consolidación de las Unidades Productivas Asociativas (UPA), las cuales son financiadas por medio del PP. Los resultados de la investigación muestran que la Alcaldía de Medellín tiene como reto proporcionar las condiciones necesarias para el surgimiento de iniciativas como las UPA y también lograr su fortalecimiento y consolidación en el mercado.

De la misma manera, el segundo texto plantea que las iniciativas de economía solidaria, específicamente las UPA, son financiadas por el PP, pero en la conclusión, los autores señalan que los beneficiarios del programa se encuentran distanciados de los procesos participativos. Lo anterior se debe a un cambio “en el proceso mismo de inversión de las UPA, al pasar de procesos de álgido debate y necesidades latentes de crear de manera muy rápida Organizaciones Solidarias, solicitadas por la comunidad, a procesos de escogencia por convocatoria pública” (Alzate et al., 2015, p. 189).

Conclusiones

En la elaboración de esta revisión bibliográfica se evidenció que el mayor número de investigaciones corresponde a la categoría de participación ciudadana y planeación participativa. Contrario a esto, la economía solidaria es la categoría con menor número de estudios, lo cual puede deberse a la poca cantidad de proyectos relacionados con este tema que son financiados por medio del PP. Como se mencionó anteriormente, si bien la economía solidaria no es una temática recurrente en la literatura del PP, es un asunto que puede explorarse teniendo en cuenta que la promoción y el fomento de esta economía se presentó como un proyecto del Plan de Desarrollo de “Medellín cuenta con vos” 2016-2019.

En términos metodológicos, la mayoría de los estudios han recurrido a diversas estrategias cualitativas: entrevistas a funcionarios públicos, líderes sociales y beneficiarios del PP, grupos focales, talleres, entre otros. A su vez, se evidencia una ausencia de otro tipo de aproximaciones metodológicas, tales como análisis presupuestales, estudios más amplios y detallados de los temas priorizados y los resultados de dichos proyectos en términos cuantitativos. Lo anterior permitiría examinar si los recursos invertidos en el PP están cumpliendo los propósitos para los cuales fueron asignados. Así, se indagaría por el impacto en la ciudadanía, la gobernabilidad y la gestión pública, no solo desde una dimensión normativa o deseable, sino desde la evidencia empírica cuantitativa y cualitativa proporcionada por la experiencia del programa en Medellín.

Los conocimientos relativos al PP se han generado principalmente desde diferentes disciplinas como la administración pública, la ciencia política, la sociología y trabajo social. Lo anterior es muestra de una interdisciplinariedad en la producción de los textos académicos, la cual permite abordar de manera holística el PP y sus correspondientes efectos. Por otro lado, es de destacar que hay pocos trabajos de tesis de pregrado relacionados con este tema, lo cual permite plantear la posibilidad de que, desde entornos educativos, como los pregrados y semilleros de investigación, se profundice más sobre los mecanismos de participación del territorio.

Para finalizar, se puede afirmar que, con base en la revisión y balance de los documentos académicos antes analizados, se resalta al PP como una herramienta democrática que promueve procesos de participación ciudadana. En este sentido, se reconoce que posee diversos atributos como la creación y fortalecimiento de liderazgos, construcción de territorio, desarrollo local, profundización de la democracia, unión comunitaria, planeación participativa, entre otros. Sin embargo, los autores consultados también señalan ciertos desafíos que afronta este programa, tales como las fallas en el sistema de control, monitoreo y evaluación, la cooptación de recursos por parte de grupos armados ilegales, los conflictos existentes entre la democracia representativa y participativa, la poca corresponsabilidad entre ciudadanía y gobierno local, por mencionar algunos. Todos ellos limitan la participación ciudadana y no permiten lograr una transformación de la realidad.

Referencias y bibliografía

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