Carlos Hakansson Nieto

El neopresidencialismo

La forma de gobierno de la

Constitución peruana

Prólogo de

Antonio-Carlos Pereira Menaut

Tercera edición

LIMA, 2021

El neopresidencialismo

La forma de gobierno de la Constitución peruana

© Carlos Hakansson Nieto

Yachay Legal - Tercera edición digital, abril de 2021

ISBN EBook: 9786124827860

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú

N.° 2021-02970

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A mis padres, Carlos y Herminia

“– Los ingleses, Sir, estamos muy orgullosos de nuestra Constitución. Nos fue dada por la providencia. Ningún otro país ha sido favorecido como éste..., dijo el Señor Podsnap.

– Y los demás países, dijo el caballero extranjero, ¿cómo se las arreglan?

– Los demás países, Sir, replicó el Señor Podsnap sacudiendo gravemente su cabeza, hacen, y lamento tener que decirlo, lo que pueden”.

Dickens, Charles: Our Mutual Friend

Agradecimientos

No puedo dar inicio al resultado de mi investigación sin antes mencionar a las personas e instituciones que hicieron posible la realización de este trabajo. Durante este tiempo son muchas las personas con las que he compartido y aprendido más de una lección, pero, de todas ellas, deseo mencionar especialmente a las siguientes:

A mi maestro y amigo el Dr. Antonio-Carlos Pereira Menaut por aceptar la responsabilidad de dirigir mi investigación, con todas sus consecuencias, y por no dejar de confiar en mí en ningún momento; como también a mis queridos amigos y compañeros Celso Cancela, Alan Bronfman, Paz Vidal, Inés Arriaga, Walter Brunke, Edurne Fernández de Barrena, Juan Pablo y Luisa Mari Salazar, Luis Felipe López, Tomás Rodríguez-Sabio y María José Andrade por los innumerables detalles que, a lo largo de más de cuatro años, me han enseñado a terminar de comprender el real significado de una palabra: amistad. Asimismo, quiero expresar mi eterna gratitud a las familias Cancela Outeda, Arriaga Iraburu, Fernández de Barrena y Rodríguez-Sabio, por permitirme compartir durante todo este tiempo del calor de sus hogares y por hacerme sentir, realmente, como un miembro más de sus familias.

De la misma manera, tampoco puedo dejar de mencionar a la Universidad de Piura, en especial al Decano de la Facultad de Derecho, Dr. Antonio Abruña, por elegirme para la ‹‹aventura›› del doctorado; a la Universidad de Navarra, en especial a los doctores Faustino Cordón, Juan Andrés Muñoz y al Departamento de Derecho Constitucional; a la Biblioteca Bodleian de la Universidad de Oxford, como también al profesor Geoffrey Marshall (Queen’s College); a la Residencia Grandpont House, en especial a Mr. Andrew Hegarty, Ph. D; a la Profesora Carmen Paula Dávila Seminario por sus observaciones a la segunda edición y, á Universidade de Santiago de Compostela, onde tiven o pracer de comprobar que o seu vello espírito, de máis de cinco séculos, segue a inspirar a investigación e maila pluma dos seus doctorandos e mestres, amosando que Gallaecia Fulget.

Prólogo a la primera edición

Los que estudiamos el Derecho Constitucional corremos el peligro de concentrar nuestros esfuerzos en comentar documentos constitucionales, trabajar sobre sus palabras solemnes —Estado, soberanía, ley, Estado de Derecho— y elevarlas hasta un grado de abstracción que impresiona al alumno, pero quizá hacemos todo eso sin suficiente espíritu crítico. En España, tras la aprobación de la Constitución de 1978 corrió la tinta estudiando nociones discutibles, declamatorias o poco realistas como que “la justicia emana del pueblo (art. 117.1 de la Constitución española) “ o que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho [que asegura] el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular” (preámbulo y art. 1.1), o que la Constitución es fuente y cúspide de todo Derecho aplicable en España, cosa nada fácil, además de manifiestamente incompatible con pertenecer a la Unión Europea. Y en Iberoamérica tampoco faltan ejemplos de investigación constitucional formalista y alejada de la realidad, como si fuera inherente al oficio de jurista comulgar con las ruedas de molino de las verdades oficiales.

Pues bien, La Forma de Gobierno de la Constitución Peruana, del Dr. Carlos Hakansson Nieto, nos invita a apartarnos de los caminos trillados y acercarnos a la Constitución peruana con un enfoque realista y crítico. El autor no ignora las raíces europeas e iberoamericanas del constitucionalismo peruano pero, para no caer en el peligro que hablamos, prefiere un enfoque más anglosajón. Como las constituciones son bastante similares externamente, si queremos comprender su realidad, si no nos conformamos con un conocimiento superficial, necesitaremos preguntarnos si funcionan o no, realmente someten el poder al Derecho o no, si están incorporadas a la vida política y jurídica del país o no. ¿Frena la Constitución peruana —o la española, o la que fuere— al poder? ¿Impide la concentración del poder en una sola mano? ¿Garantiza efectivamente nuestros derechos y libertades?

Esto es lo se hace en este libro: no conformarnos con respuestas formales ni “sabidurías convencionales”; no dejarse deslumbrar por las innovaciones de la inventiva constitucional, sino, por el contrario, ir al fondo de los problemas con una actitud commonsensical, pues el Derecho constitucional, aun más que otras ramas jurídicas, es una cuestión de sentido común. Por muchas vueltas que demos y tecnicismos que empleemos, al final los problemas constitucionales se reducen a responder a sencillas preguntas del tipo que acabamos de formular.

La realidad enseña que no por estar en una democracia y tener una constitución hay que dar por supuesto que las respuestas sean afirmativas. Eso no era así ni en la Atenas de Pericles. En cuanto nos descuidamos, la mala hierba vuelve a crecer sin que nadie la plante ni la riegue. En el caso español, hay que admitir que cuando un partido obtiene una gran mayoría parlamentaria, como en 1982, la separación de poderes puede resentirse (se recordará que la Forma de Gobierno española no es presidencialista sino parlamentarista). Es interesante notar que, cuando ese momento llega, las naciones y regiones autónomas garantizan, en todo caso, una mínima división territorial del poder, lo cual nos recuerda que la división, más que una formalidad mecánica es una filosofía, una actitud, que se puede manifestar en lo institucional (dividiendo el poder en legislativo, ejecutivo y judicial) o en lo territorial (dividiendo el territorio en parcelas dotadas de algún grado de autonomía). Según esto, los regímenes federales o con regiones autónomas serían, ya sólo por eso, más constitucionales que los unitarios centralizados, excepto cuando estos gobiernan comunidades políticas pequeñas y homogéneas. El Dr. Hakansson es consciente de lo que esto implica y comenta que “federalismo y presidencialismo […] deben ir juntos [pues] el presidente de un Estado unitario se encuentra menos limitado” (cap. Segundo, apartado II).

Esta frase del autor nos conecta con otro gran tema: el ideal del gobierno limitado, genuina preocupación de todo constitucionalista y también presente en este libro. La forma de gobierno que denominamos “presidencialismo” no se llama así por tener un presidente, menos aún porque éste tenga muchas facultades, sino porque entiende la separación de poderes de una forma tajante y, aunque da al jefe del ejecutivo muchas potestades, también le impone muchas limitaciones: “fuertes poderes, fuertes controles”. El examen a que el Dr. Hakansson somete la Constitución peruana desde esta perspectiva del gobierno limitado puede resultar polémico, y más de uno discrepará —nada raro: la discrepancia es la sal de la vida intelectual— pero incluso el lector discrepante admitirá que los argumentos que aquí se le ofrecen no pueden ser desechados sin previa reflexión.

Aparte de ello, La Forma de Gobierno de la Constitución Peruana es un libro que puede ser utilizado como manual, porque el autor revisa los grandes temas de la teoría constitucional general, el constitucionalismo histórico peruano, las principales constituciones extranjeras comparables con la de su País, más todos los aspectos importantes de ésta. En particular, destacaré el enfoque comparativo que enriquece todo trabajo, pues el comparar constituciones es un ejercicio intelectual muy fructífero, además de fácil. Como los problemas a los que se enfrenta el constitucionalismo son semejantes en todos los sitios (los que resumíamos en proteger las libertades y controlar a los gobiernos), el estudio de las soluciones ofrecidas por las distintas constituciones nos ilustra tanto como a un geógrafo los viajes.

* **

Este libro, aunque inevitablemente frío como todos los científicos, no deja de ser, en cierto modo, fruto de la pasión. El autor escribía su tesis doctoral con la mente en su patria. Recuerdo nuestras frecuentes conversaciones, a menudo en torno a unas tazas de té. La distancia del Perú a Galicia, los diversos lazos y amistades que el autor formó aquí, la bruma céltica, la lluvia romántica que empapaba un día y otro los históricos granitos jacobeos, no enfriaban el interés con que él seguía los problemas peruanos y nos los hacía vivir a sus compañeros de trabajo y tés, que ordinariamente éramos los profesores Bronfman, Cancela y el autor de estas líneas. Su tesis doctoral se hizo de esa manera, con “pasión”, con “esfuerzo”, que es lo que quieren decir studiose y studium. Y con el mismo animus, al publicar ahora este libro, el Dr. Hakansson presta un servicio a su País: un servicio académico, que es el modesto género de servicio que los universitarios podemos prestar.

De eso trata la Universidad: de servir a la sociedad cultivando un “saber superior” y transmitiéndolo a nuestros discípulos como el estudiante de los Cuentos de Canterbury que, según CHAUCER, “alegremente enseñaba y alegremente aprendía”1.

Santiago de Compostela, 10 de noviembre del año 2000

Dr. Antonio-Carlos Pereira Menaut

Catedrático de Derecho Constitucional (Universidad de Santiago de Compostela)

Titular de la Cátedra Jean Monnet de Derecho Constitucional de la Unión Europea en la Universidad de Santiago de Compostela (Galicia)

Profesor Honorario (Universidad de Piura)

Profesor Honorario (Universidad San Martín de Porres)

1 En el cultivo del “saber superior” insistió el maestro POLO en la conferencia pronunciada con motivo de su doctorado Honoris Causa por la Universidad de Piura (cf. POLO BARRENA, Leonardo: El profesor universitario, Universidad de Piura, Piura, 1996, passim). La frase de Geoffrey CHAUCER (1340-1400) —”and glady wolde he learn and glady teche” — la dice del estudiante cuando presenta a los protagonistas de los Cuentos.

Valió la pena esperar

Presentación a la segunda edición

La segunda edición que presentamos del libro la Forma de Gobierno de la Constitución peruana esperó varios años para su preparación. La razón se debió a la necesidad que la política y el derecho nacional hicieran su parte dando motivos para actualizarla, lo contrario nos hubiese limitado a recurrir a las fuentes doctrinales nacionales y extranjeras, así como al derecho y la jurisprudencia comparada. Luego de diecinueve años, podemos decir que valió la pena esperar. Los cuatro mandatos democráticos consecutivos, el desarrollo jurisprudencia a cargo del Tribunal Constitucional, más el carácter vinculante del llamado control de convencionalidad, ha dado lugar, sin precedentes, a la producción del Derecho Constitucional peruano marcando un antes y después, en comparación con el resto de textos constitucionales históricos que ha tenido el Perú, incluyendo la Constitución de 1979.

El cambio y desarrollo de la Constitución de 1993 se produjo a fines de 2001, tras la reposición de los magistrados del Tribunal Constitucional por orden judicial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos2, que dio inicio a un activismo sin precedentes en el derecho peruano; el contenido constitucional de los derechos3, el bloque de la constitucionalidad4, las sentencias manipulativas5, hasta la aparición de los precedentes vinculantes que impulsaron el desarrollo de un derecho constitucional peruano que antes era inexistente6. En los últimos años, una vez llegado a los cuatro periodos democráticos consecutivos7, el desarrollo jurisprudencial viene ocupándose de las instituciones de la parte orgánica, es decir, temas como la barrera electoral, el transfuguismo producido entre bancadas parlamentarias, la naturaleza de la cuestión de confianza y la crisis total del gabinete; todas ellas surgidas en tiempos de crispación política como no podía ser de otro modo, pues, sería caer en un defecto de la academia considerar que las instituciones constitucionales surgen en ambientes estables, pacíficos, fruto del natural y cordial entendimiento entre los diferentes actores políticos. Error. La historia del constitucionalismo ha tenido como contexto natural las tensiones propias entre las funciones del poder, de ella han surgido las instituciones que conocemos, soluciones jurídico-políticas que en Westminster se asimilaron consuetudinariamente y, en Europa continental e Iberoamérica, a través de su positivización en las constituciones codificadas.

A pesar de todo lo dicho, la Constitución de 1993 sigue siendo fuente de polémica nacional; para unos se trata de un documento ilegítimo, fruto de un golpe de Estado8, para otros, sentó las bases de la transición democrática con cuatro gobiernos elegidos en sufragios libres, mientras que los más emprendedores la reconocen como la piedra angular del crecimiento económico. En resumen, se puede decir que los distintos pareceres sobre la Carta de 1993 se dividen en posiciones un tanto ideológicas como también algo pragmáticas. Las primeras asociadas a las posiciones políticas principistas o más radicales, reconocidas como de extrema izquierda, las segundas a ideas más conservadoras que, al margen de su polémica legitimidad de origen, valoran sus resultados a lo largo de tiempo (legitimidad de ejercicio) porque se trata de un documento perfectible, es decir, que es susceptible de reformas pero sin afectar su contenido material, normativo y procedimental.

En los últimos dieciocho años la Constitución de 1993 ha sido objeto, especialmente durante los años electorales, de cuestionamientos a su legitimidad de origen, incluso la preparación de proyectos para su reforma integral, pero que a falta de mayoría parlamentaria no pudo concretarse; al respecto, cabe señalar la sentencia del Tribunal Constitucional que resolvió un proceso de inconstitucional contra la propia Carta de 1993, exhortó al Congreso a que tome la decisión de retornar a la Carta de 1979, reformarla, o convocar una nueva asamblea constituyente; una respuesta que, por falta de consenso político, no se ha producido hasta la fecha9. Hoy en día, a pesar de sus casi treinta años de vigencia, no ha sido objeto de reconocimiento público, más bien de tímidas declaraciones, conversatorios o publicaciones sin alcance general a la ciudadanía sino solamente de tipo especializado para operadores del derecho y universitarios. De esta manera, la Carta de 1993 resulta hija de su tiempo, generando en la práctica una suma de sentimientos parecidos a una Cenicienta10, teniendo como hermanastras a las fuerzas políticas ideológicas más extremistas, que promueven una nueva asamblea constituyente.

La Constitución de 1993, como ninguna otra que la ha precedido, se desarrolla a partir de la jurisprudencia, no existe artículo que no haya sido interpretado directa o indirectamente por el Tribunal Constitucional, un conjunto de resoluciones que han dado lugar a valiosa doctrina nacional fruto de los papeles del oficio universitario; al punto, que antes de la Carta de 1993 sólo existía historia de los textos constitucionales del Perú, pero a partir de 2001 tenemos Derecho Constitucional nacional, gracias a circunstancias de diversa naturaleza que han comenzado a echar raíces en el ordenamiento jurídico.

El título final para la defensa de la memoria doctoral (la forma de gobierno de la Constitución peruana) fue respetado por el Dr. Antonio-Carlos Pereira Menaut, mi director y maestro, pero con el tiempo resultó necesario identificarla con la denominada “brisita bolivariana”11, surgida de las constituciones con corte chavista, apelativo a las consecuencias políticas y jurídicas del régimen instaurado progresivamente por el entonces Presidente venezolano, Hugo Chávez, devenido en un régimen autoritario y posteriormente dictatorial que, luego de su deceso, ha continuado inconstitucionalmente por Nicolás Maduro en su versión más tiránica. Por eso, decimos anteponer al título original de la primera edición el concepto de neopresidencialismo, para distinguir los modelos puros o más próximos al estadounidense con sus variantes que, en diferentes grados, empoderan la institución presidencial.

Al final de estas palabras de presentación nos queda decir que “ha valido la pena esperar”; la paciencia resulta ser un insumo indispensable para iniciar cualquier tipo de emprendimiento, incluso académico. Sin la experiencia de viva que lleva la Constitución de 1993, una prematura segunda edición hubiera sido más de lo mismo, cuando se trata de comprenderla y analizarla como un living document. La nueva edición presenta una conclusión divida en dos apartados. La primera corresponde al periodo 1993-2001, durante los años de formación y redacción de la tesis doctoral; la segunda desde el año 2001 hasta la actualidad, un análisis complementario y de constatación de las afirmaciones sobre el funcionamiento de la forma de gobierno y nuestra decisión para denominarlo como una variante de los modelos neopresidencialistas. Al final del texto, optamos por colocar una selección de bibliografía comentada y, como el tiempo también pasó para el autor, añadimos el apartado titulado papeles del oficio universitario12, que incluye el discurso en representación de los docentes durante la ceremonia por los veinticinco años de labores en la Universidad de Piura.

San Miguel de Piura, 1 de mayo de 2020

El autor

2 Véase la resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Tribunal Constitucional vs Perú, dictada el 31 de enero de 2001, fondo, reparaciones y costas.

3 Véase una de las sentencias emblemáticas que se ocupó de contenido constitucional de los derechos humanos, Manuel Anicama vs ONP, Exp. N° 1417-2005-aa/TC.

4 Véase la sentencia que abordó el concepto del bloque de constitucional como parámetro de control normativo de las ordenanzas municipales, Defensoría del Pueblo vs Municipalidad Distrital de Miraflores, proceso de inconstitucionalidad, Exp. N° 00053-2004-PI/TC.

5 Vease la sentencia que resuelve la demanda competencial, Poder Judicial vs Poder Ejecutivo, que desarrolla el tema de la tipología y efectos de la jurisprudencia constitucional, Exp. N° 004-2004-CC/TC.

6 Véase el Exp. N° 0024-2003-AI/TC, demanda de inconstitucionalidad, Municipalidad Distrital de Lurín vs Municipalidad Provincial de Huarochirí y la Municipalidad Distrital de Santo Domingo de Los Olleros, que explica la naturaleza binaria del precedente, como es su predictibilidad y fuerza normativa.

7 Sin contar el gobierno transitorio presidido por Valentín Paniagua, los gobiernos de Alejandro Toledo (2001-2006), Alan García Pérez (2006-2011), Ollanta Humala Tasso (2011-2016) y Pedro Pablo Kuczynski / Martin Vizcarra (2016-en adelante).

8 La Constitución de 1993 fue objeto de una demanda de inconstitucional que, cual paradoja, el Tribunal Constitucional creado por ella tuvo que pronunciarse sobre su legitimidad de origen y ejercicio, otorgando mayor peso a la segunda una vez restaurada la crisis institucional que produjo la renuncia y vacancia presidencial de 2001. Un fallo que declaró su improcedencia y que, en voto singular, se consideró que debió declararse inadmisible por carecer de competencia para declarar inconstitucional a la norma suprema del ordenamiento jurídico; véase Exp. N° 014-2003-AI/TC.

9 Véase la sentencia que resolvió el proceso de inconstitucionalidad, Alberto Borea Odría y más de cinco mil firmas vs el denominado “documento promulgado el 29 de diciembre de 1993 con el título de Constitución Política del Perú de 1993” (sic), Exp. N° 014-2003-AI/TC.

10 “La Cenicienta cumplió 25”, artículo periodístico publicado en la columna semanal del Profesor Ernesto Álvarez Miranda, magistrado del Tribunal Constitucional peruano, en el Diario Expreso, 1 de enero de 2019; véase https://www.expreso.com.pe/opinion/ernesto-alvarez-miranda/la-cenicienta-cumplio-25/.

11 La expresión aludida es reciente, fue pronunciada por Diosdado Cabello, uno de los líderes del régimen venezolano de Nicolás Maduro, como una forma de indicar el signo político reinante en la región, ante el clima de inestabilidad política presentado en Argentina, Ecuador y Perú, añadiendo los Estados de Brasil, Honduras y Colombia, véase https://rpp.pe/mundo/venezuela/diosdado-cabello-estos-dias-ha-habido-una-brisita-bolivariana-en-ecuador-peru-y-argentina-noticia-1223608.

12 Título del apartado inspirado en los libros del Profesor Álvaro D’ors, catedrático de Derecho Romano de la Universidad de Santiago de Compostela y la Universidad de Navarra, con el que presentaba en forma compilatoria diversos escritos personales que fueron fruto del ejercicio de la docencia universitaria como profesión.

Nota a la tercera edición

La tercera edición de El Neopresidencialismo. La forma de gobierno de la Constitución peruana, desarrolla nuevos alcances respecto a las instituciones jurídico-políticas que han requerido ser revisadas por el Tribunal Constitucional, a causa de la permanente crisis política que ha vivido el Perú durante el último período de gobierno.

Aquí, se confirman las hipótesis que evidencian un modelo de presidencialismo carente de una efectiva división territorial del poder y falta de institucionalidad democrática, forjada a través de una tradición de partidos políticos; sumando a estas dolencias, la aprobación de nuevas reformas constitucionales que no constituyen aporte alguno a favor de las garantías para un efectivo control y balance entre poderes.

San Miguel de Piura, marzo de 2021

El autor

Introducción

El constitucionalismo ¿es un acto de fe o una técnica legislativa? Es la pregunta con la que el Dr. Antonio-Carlos Pereira Menaut presenta su obra titulada: En Defensa de la Constitución, una interrogante con la que también iniciamos nuestro trabajo. Si una constitución contiene sólo el derecho de las instituciones políticas, las etapas para elaborar, aprobar o reformar una ley, si fue creada sólo para fijar los requisitos de elección del presidente o investidura del jefe de gobierno; no será más que el resultado de un acuerdo procedimental. En cambio, si se encuentra más cercana a la convicción de limitar el poder por medio del derecho y, con ese fin, favorecer el desarrollo de acuerdos, convenciones y usos, así como reconocer unos derechos y libertades, nos encontraremos ante una constitución que será el resultado de un acuerdo fundamental. Por esta razón, quizá el parlamentarismo y el presidencialismo, en el Reino Unido y los Estados Unidos de Norteamérica respectivamente, sean formas de gobierno con un esquema de fácil comprensión para un estudiante de derecho, a diferencia de sus complejas versiones europea continental e iberoamericana. La realización de una investigación sobre la forma de gobierno de la Constitución peruana puede suscitar incomprensiones, pues muchos problemas de fondo que adolecen sus instituciones políticas se deben a factores extraconstitucionales provenientes de realidades no sujetas a una efectiva regulación jurídica.

Nuestra investigación consta de cinco capítulos. Para comenzar explicamos los rasgos generales del parlamentarismo, presidencialismo y semipresidencialismo, tres formas de gobierno con influencia en la Constitución de 1993. El propósito es describir las distintas relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo para comprender el modelo presidencialista peruano. Nuestro propósito es explicar, a la luz de la teoría constitucional, los fundamentos del régimen constitucional así el espíritu de las relaciones entre parlamento y gobierno en el Reino Unido, la Constitución norteamericana como documento vivo, y el funcionamiento de la “cohabitación” en Francia, entre lo más relevante. A continuación, nos aproximamos al estudio de las constituciones iberoamericanas más influyentes, como son las cartas de Argentina, Brasil Colombia, Chile y México; presidencialismos iberoamericanos que tienden a la separación formal del poder, con la finalidad de descubrir cuáles son las principales características que las distinguen del Régimen Político peruano.

Luego de abordar el marco general, nos ocupamos de las funciones ejecutiva y legislativa con el propósito de evaluar la eficacia de las instituciones de control político, culminando nuestra investigación tras evaluar los resultados del proceso de parlamentarización. Finalmente, le agradeceré a los lectores el envío de sus preguntas a la siguiente dirección electrónica: carlos.hakansson@fulbrightmail.org, las cuales sin duda promoverán el comercio universitario, en la permanente e invaluable tarea de alcanzar el saber superior.

San Miguel de Piura, 1 de mayo de año 2020.

Carlos Hakansson Nieto

Doctor en Derecho (Universidad de Navarra).

Profesor de Derecho Constitucional e Integración (Universidad de Piura).

Titular de la Cátedra Jean Monnet sobre Derecho Comunitario Europeo

(Comisión Europea).

CAPÍTULO PRIMERO:

Teoría general sobre los elementos de las

formas de gobierno que influyeron en la

Constitución peruana

Si analizamos el contenido de cualquier constitución, veremos que sólo son dos las principales instituciones que tiene cualquier forma de gobierno: un órgano legislativo y otro ejecutivo. Los sistemas se diferencian si su separación de poderes es o no completa, si los cargos de jefe de Estado y de gobierno recaen en dos personas distintas o en una sola y, por último, si el legislativo tiene, o no, alguna relación fiduciaria con el ejecutivo. Tampoco podemos olvidarnos de su forma de Estado, ya sea federal o unitaria, y de alguna institución encargada de controlar la constitucionalidad de las normas, ya sea en la judicatura u otro órgano especializado.

La Constitución peruana de 1993 ha tomado elementos de las constituciones de los Estados Unidos, Francia y España, principalmente. Su forma de gobierno cuenta con instituciones del presidencialismo y parlamentarismo, las dos formas constitucionales de gobierno más difundidas por la cultura occidental13. Por esa razón nos dedicaremos en este capítulo a exponer sus rasgos más importantes, con el fin de conocer la forma de gobierno de la Constitución peruana a partir de sus raíces inspiradoras.

I. Parlamentarismo y presidencialismo

La doctrina define la forma de gobierno en la Constitución peruana como un sistema mixto, a medio camino entre el presidencialismo y parlamentarismo, o como un presidencialismo con sujeción parlamentaria. Por eso, es necesario distinguir las fronteras entre ambas formas de gobierno para descubrir si es posible combinarlas sin que, en la práctica, predomine una sobre otra. La primera diferencia se encuentra en el procedimiento de elección del ejecutivo. En el parlamentarismo, el pueblo elige un legislativo que tiene como primera labor investir a un nuevo gobierno liderado por un primer ministro; en el presidencialismo, en cambio, tanto el legislativo como el ejecutivo son elegidos por el pueblo en elecciones separadas y no coincidentes.

A) Los rasgos del parlamentarismo

Se trata de una forma de gobierno que debe su denominación al dogma inglés de la supremacía del parlamento14. El parlamentarismo conserva su nombre pese a que los legislativos, con el paso del tiempo y a las nuevas circunstancias, han perdido protagonismo en favor del ejecutivo que ahora lleva las riendas de la dirección política. Es la primera forma constitucional de gobierno surgida en armonía con la monarquía, las cuáles comenzaron a llamarse constitucionales para diferenciarse de su versión en el Estado absoluto. Hoy en día, después del estallido de la Revolución francesa y su impacto en Europa, el parlamentarismo puede regir tanto para las monarquías como repúblicas, como son los casos de España y Alemania, por ejemplo. A continuación, explicamos los rasgos que la distinguen.

1. La separación de poderes incompleta

Las elecciones de esta forma de gobierno están destinadas a elegir un parlamento, el cual tiene la obligación de nombrar un gobierno. Por esta razón, la separación de poderes en un parlamentarismo puro es incompleta; sin embargo, en la práctica, la actitud de los ciudadanos se encamina a elegir a un nuevo primer ministro, el electorado sabe que vota, ya sea por uno u otro candidato al ejecutivo, a pesar de votar por una lista parlamentaria para conformar el legislativo.

De acuerdo con la teoría general, los miembros del gobierno proceden, en principio, del parlamento; ello suponía una mayor fluidez en el ejercicio del control político al ejecutivo15. De esta forma, dado que son miembros del legislativo, se les podía controlar, también habría mayor facilidad para hacerles preguntas y, si fuera el caso, hacer efectiva su responsabilidad política. No obstante, pensamos que la naturaleza del parlamentarismo no se ve afectada si el jefe de gobierno cuenta con más libertad para elegir a sus miembros dentro o fuera del parlamento, porque la responsabilidad política recae sobre el primer ministro. Por eso, la separación de poderes no es tajante, porque el jefe de gobierno es nombrado e investido por el legislativo, no surge de una elección distinta.

2. La diferencia entre jefe de Estado y de Gobierno

Un parlamentarismo cuenta con un jefe de Estado, que representa a la nación en una comunidad política, y un jefe de gobierno que dirige la marcha del ejecutivo. La elección de ambos se realiza mediante procedimientos distintos, al menos uno de ellos por sufragio cuando se trata de una monarquía constitucional, en ese caso, el jefe de Estado procede de una sucesión hereditaria; en una república, en cambio, la presidencia es fruto del nombramiento de un órgano colegiado16. Tanto en las monarquías constitucionales y repúblicas parlamentarias, el jefe de gobierno procede del legislativo, fruto de una elección democrática que compone las fuerzas políticas y una mayoría, singular o por coalición. A continuación, nos detendremos en cada una de estas instituciones.

a) El jefe de Estado

El jefe de Estado puede ser elegido por el pueblo directamente si se trata de una república, como sucede en Alemania o Francia, o puede ser un cargo hereditario si es una monarquía, como por ejemplo ocurre en Inglaterra, España y Suecia, a diferencia del jefe de gobierno que, como ya explicamos, es elegido por el parlamento. El lector creerá que existe una separación tajante entre ambos cuando observa dos elecciones distintas, pero no. El jefe de Estado no participa en el juego político, tiene una función diferente, es el representante del Estado y un símbolo permanente de estabilidad política ante los cambios gubernamentales. Por tanto, se le suprime todo ejercicio del poder. Su actividad ha de ir acompañada del concurso de otros órganos a través del refrendo, es decir, el jefe de Estado es una institución pensada más para “estar” que para “actuar”, más de auctoritas que de potestas17. En resumen, no es trabajo de la monarquía gobernar, pero sí de asegurar un buen gobierno.

Un rasgo importante a tener en cuenta en las monarquías, se encuentra en el artículo 56 de la Constitución española cuando establece que “[e]l Rey es el jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia (…) ”. Una atribución que, del conjunto de todas las que competen a la Corona, resulta la clave de todas ellas, así como la más esencial y representativa, pues, no podría ser ejercida del mismo modo por un jefe de Estado republicano. En los presidencialismos, por ejemplo, el titular del ejecutivo simboliza la unidad por tratarse de un político electo democráticamente y por el liderazgo de las fuerzas armadas, pero su figura comienza a desgastarse cuando asume el ejercicio del gobierno y su continua toma de decisiones. En las monarquías constitucionales la jefatura de Estado es un cargo vitalicio, una posición y responsabilidad hereditaria vinculada tradicionalmente con un linaje histórico y reconocido mayoritariamente por la población. El monarca no se encuentra expuesto a la misma velocidad de desgaste del primer ministro, debido a que sus funciones se restringen en moderar, intervenir, arbitrar, nombrar y proponer, pero no en decidir sobre las políticas que son propias del gobierno; sin embargo, en los parlamentarismos republicanos, los hechos han puesto en evidencia que la figura del jefe de Estado también puede padecer una velocidad de desgaste que devenga en su destitución y cambio18.

En la actualidad, es moneda corriente que la función desempeñada por los jefes de Estado europeos sea cuestionada por su escaso peso en el juego político19. Su labor cotidiana da cuenta de esas funciones: participar en las inauguraciones, actos oficiales, sean académicos, internacionales, benéficos o de protocolo, excluidas las reuniones de los Estados miembros de la Unión Europea, que no son presididas por los jefes de Estado sino por los de gobierno. Algunas constituciones les confieren poderes especiales en casos singulares, aunque la letra de las constituciones suele ser engañosa; así, por ejemplo, los jefes de Estado no tienen una participación relevante en el nombramiento del Jefe de Gobierno, sólo siguen las recomendaciones que le indican los grupos parlamentarios. Constant entiende que se trata de un cuarto poder, pero neutro, es decir, que cumple una función de equilibrio entre los demás poderes20. Nosotros creemos que se trata más bien de una institución neutral.

De acuerdo con Sir Walter Bagehot existen dos partes en la constitución, las imponentes (la monarquía) y las eficientes (el gobierno). A la primera le preocupa y hace suyas las necesidades del país para alcanzar la paz, el pleno bienestar y desarrollo económico, en resumen, se ocupa por el “qué hacer”; mientras que el gobierno del “cómo hacerlo”, por eso actúan coordinadas una con la otra para la buena marcha de la forma de gobierno. La Corona goza de la autoridad y es la “fuente de honores” y la segunda es la potestad y es la “fuente de los negocios”21. Una excepción a la regla la encontramos en las formas de gobierno semipresidencialistas, como la francesa, que se ha alejado del parlamentarismo para aproximarse a un modelo presidencialista, donde el jefe de Estado tiene verdadero poder, pero sobre su especial relación con la forma de gobierno peruana nos ocuparemos más adelante.

b) El jefe de gobierno

La institución del primer ministro o jefe de gobierno procede del parlamento, es decir, una vez conformado por elecciones, lo nombra y lo inviste recibiendo su confianza. El cargo de primer ministro recae en el titular del partido mayoritario, o sino como producto de un consenso de dos o más partidos y permanecerá en el poder siempre que mantenga el apoyo de la mayoría parlamentaria; además, le corresponde nombrar y destituir a sus ministros con los que conforma su gabinete.

La institución del jefe de gobierno nació como una suma de circunstancias históricas, costumbres y también del azar. En Inglaterra, antes de la Gloriosa Revolución de 1688, el Monarca inglés podía nombrar para un cargo ministerial a toda persona que fuese de su confianza; un tiempo después, entre los años de 1714 a 1727, cuando en Inglaterra accedió al trono la casa Hannover, el Rey Jorge I se sentía más germano que inglés, no hablaba lengua inglesa, se ausentaba de palacio con frecuencia, y tampoco llevaba las riendas del gobierno22. En consecuencia, el poder se repartía entre el Parlamento, su Consejo Privado y el ministro que más destacaba. Entre 1721 y 1742 Robert Walpole, líder de los Whigs, presidió las reuniones del Consejo por su fuerte personalidad, y porque el Rey no ejercía el cargo23. En realidad, no hubo un propósito deliberado de crear dicha institución si no que el tiempo fue imponiéndola, en una sociedad en que la historia y costumbre son componentes básicos de su derecho constitucional. Desde entonces, por una convención constitucional, se afirma que el primer ministro debe formar parte de la asamblea legislativa.

Tiempo más adelante, la reforma electoral de 1832 introdujo una nueva limitación de la prerrogativa real. El cargo de primer ministro no será confiado a los parlamentarios que sean del agrado de la corona, sino sólo a una persona que pueda formar gobierno con el respaldo de la mayoría en la Cámara de los Comunes24, por eso el bipartidismo forma parte de su tradición, por la necesidad de tener mayorías claras.

3. Las relaciones ejecutivo-legislativo

El ideal en esta forma de gobierno es que los órganos ejecutivo y legislativo operen con recíprocas facultades y posibilidades de control.

a) El respaldo político de una mayoría parlamentaria

El gobierno precisa del apoyo de la mayoría parlamentaria para permanecer en el poder, perdiendo la legitimidad para seguir gobernando cuando le falte. En ese sentido, la historia también tiene algo que contarnos. En un discurso de 1739 Robert Walpole (1721-1742) sostuvo que, a diferencia de los anteriores ministros, su permanencia en el cargo dependía de la aprobación de la Cámara de los Comunes —Cámara Baja—, por eso se propuso obtenerla. Unos años más tarde, en 1783, Lord North, Primer Ministro Tory, tuvo que presentar su dimisión a Jorge III por haber perdido la mayoría parlamentaria. Desde entonces subsiste la convención constitucional que el elegido para Primer Ministro debe ofrecer la garantía de un apoyo y dirección del gobierno eficaces, en razón de su mayoría parlamentaria y posición en el partido político. En suma, la investidura nació como una solución política a un episodio de la historia del parlamentarismo británico. Un remedio que no fue producto de una ley o decreto, como tampoco fue prevista por una asamblea constituyente25.

b) La exigencia de responsabilidad política

El origen de la responsabilidad política también se encuentra en un episodio de la historia inglesa del siglo XVII. La acusación parlamentaria a Thomas Wentworth, servidor de la Corona británica, por haber cometido una falta que en realidad era imputable al Rey Carlos I, que fue pagada con su propia vida. Con ese trágico precedente comenzó a exigirse la responsabilidad política de los ministros, pues, como “el Rey no puede hacer nada malo”26, son sus servidores los que deberán hacer frente a las acusaciones parlamentarias27; afortunadamente hoy en día sin llevarlos a la horca o cortarles la cabeza.

El instrumento más eficaz con que cuenta el parlamento es la posibilidad de exigir la responsabilidad política al gobierno. La censura produce efectos solidarios cuando está dirigida al primer ministro, o efecto individual cuando el parlamento censure a un miembro del gabinete distinto al jefe de gobierno. La responsabilidad solidaria nació en Inglaterra y procede de la época de Jorge III, que quiso ejercer su derecho para nombrar y destituir a cada ministro, pero William Pitt, entonces jefe de gobierno, estableció el principio de que el gobierno entero pondría sus cargos a disposición de la Corona si el Rey cesaba a un ministro. En los parlamentarismos contemporáneos no se plantea la responsabilidad política ante el jefe de Estado sino ante el parlamento. Si el poder legislativo reprueba la política del primer ministro, el gobierno entero, solidariamente, deberá dimitir y reemplazarse por uno nuevo28. En la práctica, para no llegar a este extremo, el ministro reprobado presenta su dimisión para evitar que la censura alcance a todo el gobierno29.

La responsabilidad política se expresa a través de dos instituciones, la moción de censura y la cuestión de confianza. La primera por iniciativa del legislativo y la segunda por el gobierno. La denominación “moción de censura” viene de Francia, en el Reino Unido es conocida como vote of no confidence. La cuestión de confianza aparece también en el país galo, pero no es utilizada como mecanismo ordinario. Por otro lado, así como el parlamento puede censurar al primer ministro, el gobierno puede disolver las cámaras legislativas. La disolución parlamentaria es una institución que también nace en Inglaterra. El Rey podía convocar y disolver el Parlamento hasta que Jorge I delegó en su Gabinete sus competencias, entre ellas la disolución, que fue la raíz que trajo consigo que los futuros monarcas ingleses también perdieran el poder de decidir una disolución de las cámaras30. En la actualidad, la disolución parlamentaria en el Reino Unido es la vía ordinaria para culminar el trabajo en la Cámara de los Comunes antes de agotarse la legislatura; en pocas palabras, la excepción se convirtió en regla.

No es sorprendente observar que el origen de las principales instituciones de esta forma de gobierno obedece a un proceso tanto histórico como cultural; también de una especial sensibilidad del ciudadano inglés cuando invaden su esfera privada, de la rebelión cuando les fue preciso y hasta del azar. Por lo tanto, el parlamentarismo puro en Inglaterra no es un sistema sino una manera de gobernar, tampoco resultado de aplicar una teoría o invento de una asamblea constituyente, porque para esta forma de gobierno resultan insuficientes los modelos, instituciones y procedimientos reglados para que funcione plenamente. Un juicio similar hacemos del Presidencialismo norteamericano, pero de él nos ocuparemos más adelante.

El lector notará que hemos hecho referencia a los rasgos del parlamentarismo inglés, lo cual es inevitable si queremos ofrecer el origen de las principales instituciones comunes a todo parlamentarismo. Si bien toda comparación es odiosa, creemos que su estudio nos ayudará a comprender los problemas que plantea insertar las instituciones parlamentaristas a una forma de gobierno diferente como, por ejemplo, sucede con la Constitución peruana. A continuación, describiremos dos modelos de parlamentarismo, el modelo de Gabinete británico y el gobierno de Asamblea francés.

B) Los parlamentarismos clásicos

El parlamentarismo adoptó formas distintas de acuerdo con las circunstancias históricas particulares de cada comunidad política31. El modelo inglés, más conocido como de gabinete32, fue el primero y a su vez inspirador de los demás que surgieron en Europa continental, pero sin los mismos resultados. A continuación, describiremos el parlamentarismo inglés como también su versión en la III y IV Repúblicas de Francia.

1. El modelo de Gabinete británico

A diferencia de Europa continental, las principales reglas e instituciones del parlamentarismo inglés son fruto de convenciones constitucionales. Como dijimos, es más conocida con el nombre de Gabinete precisamente porque en el siglo XVIII los ministros del Monarca se reunían en una cámara o salón33. El gabinete surgió por costumbre, como casi todas las instituciones constitucionales inglesas. Podríamos dedicarle un libro entero, pero dado que no es nuestra finalidad sólo mencionaremos aquellos aspectos que consideramos más relevantes para el estudio de la Forma de Gobierno peruana. Para empezar, la separación de poderes es la menos tajante en comparación con el resto de parlamentarismos europeos. El Gobierno procede en su integridad del Parlamento, también conocido como Westminster, pero en el Parlamentarismo británico existen más lazos de unión con el Gobierno que el puro procedimental como veremos más adelante.

a) El Primer Ministro inglés

Con las elecciones al parlamento, cuando el electorado otorga la mayoría en la Cámara de los Comunes a un partido distinto, el líder del partido derrotado dimite como Primer Ministro. El cambio de Gobierno se convierte en una mera formalidad en la que el hasta entonces Jefe de Gobierno, despedido por el Monarca, deja las puertas abiertas a su sucesor en el número 10 de Downing Street.

Cabe resaltar que el cargo de Primer Ministro no ha sido regulado por ley. Su creación y desarrollo no ha sido otra cosa que el producto de la práctica política inglesa34. La persona encargada de formar gobierno es llamada a audiencia por el Jefe de Estado para comunicarle su nombramiento como Primer Ministro. La aceptación del cargo está simbolizada con el acto de besar la mano del Monarca en el Palacio de Buckingham35; además, así como no existe una ley sobre su nombramiento, tampoco le es entregado ningún despacho oficial, excepto en su calidad de First Lord of the Treasury. El Primer Ministro británico tampoco tiene un sello ni lleva una designación determinada; su lugar en los actos oficiales se basa en el Royal Warrant de 2 de diciembre de 190536, y sigue a continuación de los miembros de la Corona, del Lord Chancellor y de los arzobispos, pasando antes que los miembros del Parlamento.

b) La leal oposición a su majestad

En 1937 se reconoció legalmente la función de la oposición política a través de la Ministers of the Crown Act, destinándole una dotación con cargo al presupuesto, es decir, la oposición cuenta con los medios económicos para desempeñar su labor, una función más conocida como la Her Majesty Loyal Opposition. De este modo, el partido que cuenta con la minoría más amplia de votos en la Cámara Baja, pasa a ver reconocida su función en el marco del equilibrio de poderes37.

Para nosotros, es más importante observar cómo funciona la oposición británica que apreciar sólo su reconocimiento jurídico. Se trata de una institución propia del parlamentarismo británico, relevante para el funcionamiento de la oposición, que su ejercicio da lugar al llamado Shadow Cabinet, o gabinete en la sombra. Según esta tradición, a cada ministro del gobierno le corresponde un miembro de la oposición encargado de vigilar su desempeño en el cargo. Por ejemplo, al ministro de educación se opone un ex-ministro de educación, o alguien que se espera vaya a ser ministro en ese ramo. El Shadow Cabinet se reúne casi tanto como el Gabinete para decidir la acción general de la Oposición. En consecuencia, desde que inicia la legislatura, la Leal oposición de su Majestad se encuentra tan organizada como el Gobierno de su Majestad; así, mientras que el primer ministro investido forma el gobierno a solicitud del monarca, el líder de la oposición designa los integrantes de su gabinete en la sombra, produciendo un equilibrio interparlamentario38.

Para Tierny, político inglés del siglo XVIII, el deber de la oposición no es proponer algo sino oponerse a todo, una visión que tendía a legitimar el carácter crítico de la oposición parlamentaria inglesa como eje de su principal actividad. Hoy esta afirmación no es válida porque su objetivo esencial es intentar convencer a una mayoría del electorado que otro gobierno no sólo es mejor sino también posible39. En efecto, en el Parlamentarismo británico los cambios se producen como consecuencia de la variación de opinión del electorado y sólo, excepcionalmente, como resultado de exigir la responsabilidad política al gobierno. Por ello, la oposición tiene que convencer al electorado de votar por su partido que cuenta ya con un programa político, un equipo de gobierno preparado, y un líder reconocido40.

c) El sistema bipartidista como tradición anglosajona

En el año 1640, antes de la convocatoria del Parlamento largo, no existía organización de partidos políticos sino un grupo de radicales que estaban descontentos con Jacobo I y Carlos I. La pugna entre Whigs y Tories empezó durante el reinado de Carlos II y Jacobo II, entre finales de 1660 y la Revolución Gloriosa de 1688, pero su fundamento se halla en la misma guerra civil que dividió a Inglaterra en dos, los partidarios del Rey y los que se oponían a él. Si bien la Revolución de 1688 fue apoyada por los Whigs y Tories, se la consideró como una victoria de los primeros. Los Whigs siguieron los principios proclamados en el Parlamento largo en la época anterior a la guerra civil. En cambio, un sector de los Tories no supo definirse si había de ser fiel al Rey pretendiente o al Rey extraño en el país41. No obstante, como sostiene Jennings, hablar de los Tories como conservadores y de los Whigs como radicales significa llevar las cosas al extremo42, pues el siglo XVIII fue una época conservadora y ambos partidos estaban dominados por los terratenientes43.

Cabe destacar que hasta mediados del siglo XIX los partidos eran pequeños grupos de amigos políticos a los cuales costaba dirigir. Con el paso del tiempo, y con la aparición de un electorado masivo, los partidos empezaron a organizarse a través de comités en todo el país. En la actualidad, luego del declive del Partido Liberal, los dos principales partidos, el Conservador y el Laborista, son grandes organizaciones que tienen sus raíces en los distritos electorales, cada uno con su respectivo representante en Westminster44, con las mismas oportunidades de obtener la mayoría parlamentaria. El crecimiento de su organización incrementó la disciplina del voto y fue el principio de la pérdida de protagonismo del Legislativo frente al Gobierno. En 1911 los parlamentarios empezaron a cobrar un salario oficial porque, a la vez que Westminster se democratizaba, los laboristas no eran económicamente independientes. Sin embargo, este hecho restó cierta independencia a los miembros del Parlamento ante las directivas de los partidos.

En el Reino Unido, cada partido posee un amplio número de comités locales que seleccionan a sus candidatos para las elecciones. En otoño se efectúan los congresos nacionales, donde participan los delegados de los mismos comités y los parlamentarios de cada partido, para elaborar los programas políticos de cada año. Para un ciudadano cualquiera no es difícil visitar a su parlamentario y exponer sus quejas, pues se encuentra a disposición en su distrito los viernes por la tarde que no hay sesión en Westminster45. Esta práctica es conocida como el nursing. En la actualidad, como ocurre en otros parlamentos, las decisiones se toman fuera de Westminster. En general, los dos partidos políticos ingresan y salen del Parlamento con una misma opinión sobre cualquier asunto de interés46. No obstante, los debates parlamentarios siguen siendo duros a la hora de criticar al Gabinete, sobre todo cuando acude el Primer Ministro a la Cámara de los Comunes para responder las preguntas —question time— de la oposición. Una ocasión para escuchar las risas, los aplausos y abucheos de los parlamentarios.

Finalmente, los británicos prefieren que les gobierne una clara mayoría antes que convertirse en víctimas de un gobierno de minorías y coalición. Como manifestaba el Primer Ministro Benjamín Disraeli “a Inglaterra no le gustan las coaliciones”. El Gobierno de su Majestad no podría practicar su política sin una mayoría que lo respalde.

* * *

Para terminar con las principales características del Parlamentarismo británico cabe añadir que el sentido de libertad que poseen los ingleses se conserva, en gran parte, al no haber penetrado la doctrina estatista. Una afirmación que puede comprobarse con el trato habitual con sus ciudadanos. En primer lugar, las libertades se presumen, sólo la ley establece sus restricciones; segundo, su peculiar carácter, un poco raros para la mentalidad de un europeo continental porque son muy individualistas. Les gusta actuar por sí mismos sin esperar nada del gobierno, como tampoco de los demás a menos que el pedido sea razonable. Y, finalmente, escucharlos fundamentar todas estas actitudes o maneras de entender el derecho, la política y la constitución con la frase: aquí no llegó Napoleón.

Con el paso del tiempo es realista reconocer que las cosas están empezando a cambiar en el Reino Unido. Se empieza a discutir a través de los medios de comunicación, entre algunos juristas y en más de una lecture en Oxford, la posibilidad de una gran reforma constitucional que incluiría, entre otros asuntos, una Constitución codificada para el Reino Unido. Una tarea muy difícil, pues no se sabe con certeza cuándo empieza su Constitución y, lo más importante, tampoco cuando termina; en todo caso, debemos tener presente el conservadurismo inglés, como respondió Benjamín Disraeli a un joven político: “esta Inglaterra, Mr. Hyndman, es un país muy difícil de mover”; por todo esto, y antes de pasar a describir el Gobierno de Asamblea francés, volvemos a preguntarnos si las formas de gobierno ¿no son algo más que el conjunto de instituciones? Es decir, ¿no son algo más que la presencia de un jefe de Estado, de gobierno, la moción de censura, la disolución de las cámaras, etc.?

2. El Gobierno de Asamblea francés

A pesar de ser una forma de gobierno distinta a la peruana, es conveniente describir la experiencia del Gobierno de Asamblea francés por dos razones. La primera, porque el Derecho Constitucional peruano está más cerca de la tradición francesa que de la anglosajona y, segundo, porque los problemas de aplicar un modelo constitucional en un país sin esa tradición fueron similares, como veremos más adelante.

El Gobierno de Asamblea estuvo vigente en Francia durante la III y IV Repúblicas. El parlamentarismo establecido en las constituciones francesas de 1875 y 1946 se orientó en realidad hacia un régimen caracterizado por una sumisión del Gobierno al Parlamento. El Ejecutivo francés estuvo sometido a las continuas mociones de censura que lo incapacitaron para realizar un programa político. No podía hacer uso del derecho de disolución porque los constituyentes de 1946 bloquearon su ejercicio mediante unos requisitos que dificultaron su aplicación47. Por otra parte, es necesario destacar a las fuerzas políticas que participan en la vida pública francesa y de cualquier forma de gobierno, como los partidos políticos, grupos de presión, la prensa y la opinión pública.

a) El multipartidismo como causa de inestabilidad gubernamental

A diferencia de Inglaterra donde existen dos partidos, uno en el poder y otro en la oposición, lo cual asegura la gobernabilidad, los constituyentes franceses, desde la Revolución de 1789, no veían en el bipartidismo inglés más que una fuerte corrupción por ser poco representativo48. Mientras que en Inglaterra la llegada al poder de uno u otro partido no traía consigo cambios radicales, en el Parlamento francés las diferencias ideológicas separaban a sus miembros. Nada podía conciliar a los dos bloques, el Antiguo Régimen y la Revolución, la mentalidad, educación, programas, sentimientos, etc. La ausencia de separación ideológica en Westminster apartó a la Revolución francesa del modelo ingles49.

A fines del siglo XIX la evolución de los parlamentarismos europeos se orienta hacia el Estado de partidos y no tardaron en manifestarse las diferencias entre los países anglosajones y latinos. Los primeros hacían hincapié en la organización mientras que los segundos insistían en la ideología. La situación de los partidos se fue deteriorando porque los parlamentarios se desvincularon de toda disciplina, fenómeno al que se sumó la disminución del número de sus afiliados50. Con el tiempo, al perder importancia los partidos grandes y disciplinados —comunistas, socialistas y democristianos—, aumentó la votación en favor de los partidos de cuadros —radicales, moderados o de derecha— Este cambio trajo consigo la dificultad del Gobierno para alcanzar su propia mayoría.

b) Las crisis en las relaciones Gobierno-Parlamento

La fiscalización permanente del Parlamento sobre el Gobierno, impulsada por múltiples coaliciones y diferentes mayorías, provocó la inestabilidad del Ejecutivo. Por un lado, este no podía elaborar y realizar programas y planes a largo plazo y, por otro, debía actuar con prudencia para no contrariar las aspiraciones de los partidos que lo apoyaban. Durante la III República Francia tuvo más de cien gobiernos, un grave daño a la estabilidad política.

El Parlamento podía censurar al gobierno sin ningún límite. Por su parte, durante la IV República se formaron cerca de veinte gabinetes distintos con un promedio de siete meses de duración, lo que se tradujo en una desconfianza de los franceses hacia su forma de gobierno. Como mencionamos, con la Constitución francesa de 1946 el Gobierno no podía disolver la Asamblea debido a una atrofia en el ejercicio del derecho de disolución51. De esta manera, el Parlamento podía censurar gabinetes teniendo cuidado de no incurrir en los supuestos de disolución. La imposibilidad de ejercer este derecho protegió a los parlamentarios durante toda la Legislatura.

La crisis de Argelia, y la necesidad de evitar que el conflicto desencadenase una guerra, dio apoyo a quienes promovían una profunda reforma constitucional. Dotado de un amplio apoyo político, el General De Gaulle inició la V República con la Constitución de 1958. Una nueva Carta Magna que, siguiendo la línea de las modernas constituciones europeas, con ejecutivos fuertes, se convirtió en una nueva Forma de Gobierno que explicaremos después de describir los rasgos más importantes del presidencialismo, con especial atención al modelo norteamericano.

C) Los rasgos del presidencialismo norteamericano

El Presidencialismo norteamericano importa porque es el referente inmediato del modelo iberoamericano, por eso sólo haremos mención a los rasgos que sirvan para conocer mejor la Constitución peruana. Como sabemos, el presidencialismo nace con la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, una forma de gobierno caracterizada por la elección directa del titular del ejecutivo52, que además es el jefe de Estado, y por sus mandatos fijos. Hemos de advertir que esta forma de gobierno no significa predominio del presidente como parece desprenderse de la literalidad de la palabra, un error difundido quizá a su experiencia política en Iberoamérica, así como también por la imagen que el Presidente norteamericano proyecta como líder de Occidente.

La concepción de un titular del Ejecutivo dio origen a ciertas disidencias en la convención constitucional53, pues querían evitar que el Monarca inglés quede reflejado en la presidencia54. Para lograrlo, se fijó en la Constitución norteamericana la temporalidad de su mandato y la participación del Senado en ciertas funciones presidenciales. De esta manera, el Presidente quedó como titular de los poderes que le están atribuidos por la Constitución de 1787 y que se fue afirmando por la aplicación estricta del principio de separación de poderes. La concepción defendida en la época de la creación de los Estados Unidos —tajante separación de poderes— ha llevado a que el Presidente pueda ejercer los poderes que la Constitución le atribuye con autonomía, pero sometido a controles como veremos más adelante.

A diferencia del parlamentarismo, el modelo presidencialista nació para la república y contra la forma monárquica; error conceptual que comete la Constitución española de 1978, cuando define a su forma de gobierno como monarquía parlamentaria, pues, no existe, ni puede existir constitucionalmente, una monarquía presidencialista para oponerla conceptualmente55. A continuación, sus rasgos más resaltantes.

1. Se trata de una completa separación de poderes

Como decíamos, el principio de la separación de poderes fue concebido por sus mismos redactores como uno de los ejes de la Constitución, debido a que fueron herederos de la tradición inglesa. La concepción defendida por teóricos del siglo XVIII, como Montesquieu y Blackstone, fue recogida y puesta en práctica en la Constitución de los Estados Unidos. Esta aplicación fue más plena que la que concretarán, posteriormente, los presidencialismos iberoamericanos56.

Es una separación completa porque tanto el ejecutivo como el legislativo son elegidos en forma independiente, en elecciones distintas y no coincidentes en el tiempo. A diferencia del parlamentarismo, no existe una relación de confianza entre el legislativo y ejecutivo ya que ambos cuentan con el respaldo de los ciudadanos. Su creación respondió a la idea de evitar tanto el despotismo legislativo como el absolutismo del ejecutivo. Se establecieron tres órganos federales que serían elegidos de manera distinta y que sólo cooperarían para tomar algunas decisiones. Se esperaba que el establecimiento de un equilibrio de poderes se produciría una armonía permanente en la sociedad estatal57.

La independencia recíproca se aseguró mediante la asignación de las tres principales funciones, legislativo, ejecutivo y judicial, a tres órganos distintos: Congreso, Presidente federal, y un Tribunal Supremo, respectivamente58. Del texto constitucional se deduce que cada una de las funciones fue asignada a un órgano diferenciado. Los órganos actúan con autonomía dentro de la esfera de acción que les ha sido asignada, no pudiendo ser violada por ninguno de los otros órganos del poder, aunque cooperen en ciertas materias. Luego de haberse entregado el ejercicio del poder a determinados órganos, la teoría de los checks and balances exige que cooperen entre sí59. Por lo tanto, el Presidente pueda ejercer los poderes que la Constitución le atribuye con cierta autonomía, pero bajo control del Congreso, en especial del Senado. La separación tajante de poderes se manifiesta en la independencia recíproca de los gobernantes, de esta manera:

1 La irresponsabilidad política del Presidente federal ante el Congreso es fruto de su elección por sufragio universal. En consecuencia, la moción de censura y la disolución de las cámaras no caben en los presidencialismos.

2 Los cargos gubernamentales, como los Secretarios de Estado del Presidente federal, por ejemplo, son incompatibles con los escaños parlamentarios.

Cada poder actúa como un freno a los excesos que pudieran cometer los otros dos, de ahí el nombre de checks and balances. El entrelazamiento de las funciones de los diversos órganos es el siguiente:

a) Del Poder Legislativo con el Ejecutivo

Entre las facultades del legislativo encontramos: asignar fondos al ejecutivo, crear o abolir secretarías del ejecutivo, entablar juicios políticos (impeachments) para juzgar a los miembros del Ejecutivo, puede superar un veto presidencial mediante una mayoría calificada de parlamentarios a favor del proyecto de ley (Bill). El Senado debe aprobar nombramientos, así como los tratados internacionales propuestos por el Presidente norteamericano.

b) Del Poder Legislativo con el Judicial

El Poder Legislativo asigna fondos a la Judicatura, crea o suprime tribunales federales inferiores al Supremo, juzga por vía del impeachment a los miembros del Poder Judicial, y decide cuántos jueces conforman el Tribunal Supremo (The High Court).

c) Del Poder Ejecutivo con el Legislativo

El Poder Ejecutivo dicta órdenes y reglamentos que tienen carácter materialmente legislativo (aunque formalmente ejecutivo). El Presidente puede vetar las leyes aprobadas por el Congreso.

d) Del Poder Ejecutivo con el Judicial

El Presidente norteamericano nombra a los jueces federales de acuerdo con el Senado y también goza del derecho de gracia.

e) Del Poder Judicial con el Legislativo

La judicatura puede inaplicar las leyes contrarias a la Constitución. Una facultad que no fue prevista en la Carta de 1787 sino más bien conquistada por los jueces gracias a un ejercicio de interpretación judicial de la constitución, concretamente por el Juez John Marshall, y a partir del célebre caso Marbury vs. Madison en 1803.

Desde un punto de vista genérico, la Separación de Poderes norteamericana no es fruto de una fórmula de laboratorio sino una manera de entender las relaciones entre el Derecho y la Política. De ahí quienes dicen que se trata casi de una filosofía60. No consiste en que un poder pueda predomine sobre otro sino en que controle o frene su actuación, sin ocupar su lugar ni invadir sus funciones. De esta manera, a diferencia del parlamentarismo, el origen de la forma de gobierno presidencialista surgió como consecuencia del federalismo. Nació en un ambiente contrario a la acumulación de poder y celoso de las libertades. Por ello, el principio de separación de poderes fue concebido como uno de sus pilares. Es decir, no se pretendía agilizar la labor de gobierno, sino de salvar al pueblo del autoritarismo mediante una efectiva distribución de los poderes gubernamentales61. Por este motivo, es significativo que el poder ejecutivo en la Constitución norteamericana no contenga una lista de competencias como ocurre en los presidencialismos iberoamericanos.

Si bien la separación tajante en el presidencialismo puede bloquear la acción del Ejecutivo, cuando el Presidente no consigue que le aprueben el presupuesto, ello también significa que existe un menor riesgo de acumulación de poder.

2. El Presidente federal

El Presidente de los Estados Unidos de América debería ser más conocido como el Presidente federal62. De esta manera, desde su inicio no puede comparársele con los presidentes iberoamericanos que proceden de Estados unitarios, como es el caso peruano. A diferencia del parlamentarismo, el título de Jefe de Estado y de Gobierno recae en una misma persona por un mandato fijo de cuatro años y puede ser reelegido una sola vez63. Pese a que la Constitución dedique muy poco al Presidente, él es verdadero conductor del pueblo.

La relación del Presidente con sus Secretarios de Estado no es colegial ni de primus inter pares, como un jefe de gobierno en los parlamentarismos. A diferencia de un jefe de gobierno, el Presidente norteamericano no es el primero de sus secretarios, ni siquiera en teoría. El Presidente federal es el principio y fin del Ejecutivo, los demás miembros son sus colaboradores pero cuenta con un jefe de gabinete que lo ayuda a organizar el trabajo en la Casa Blanca64. Desde Washington, el poder ejecutivo fue creciendo en la medida que aumentaron las ocupaciones presidenciales65; por esta razón, es inusual que los jefes de gobierno de los parlamentarismos se denominen “presidente” sino “primer ministro”, “canciller” o “premier”. Los secretarios son nombrados por el Presidente, pero teniendo en cuenta que deben representar a los diferentes grupos que han apoyado su campaña presidencial. Por lo general, son personas independientes que no poseen una relación anterior de confianza con el titular del ejecutivo.

El final de las guerras mundiales marca el afianzamiento del Presidente norteamericano como líder del Ejecutivo y de la cultura Occidental. La habilidad para condicionar a la opinión pública y para movilizar el apoyo partidario, evidente en las presidencias de Roosevelt y Wilson, fortaleció la presidencia frente al Congreso. Por ese motivo, es conveniente insistir en que el Presidente federal, gracias a los checks and balances, no está investido de un mandato absoluto e ilimitado. Numerosas disposiciones constitucionales, textos legislativos, convenciones y usos arraigados en el país impiden que su liderazgo degenere en dictadura, sin contar que su sistema de elección evita la aparición de un caudillo, como veremos a continuación.

a) El proceso de elección del candidato presidencial

Al discutirse en la Convención americana las disposiciones relativas al Presiente federal, la mayor dificultad fue establecer su modo de elección. Si su elección fuese directa había que tener en cuenta que la población de los Estados Unidos estaba esparcida sobre una inmensa superficie, en continuo crecimiento, donde las comunicaciones todavía no eran buenas66. Por tanto, sería difícil que concentraran su atención en un solo candidato, o en un pequeño número de ellos. Los candidatos serían muchos y ninguno obtendría suficiente mayoría de votos. Por ese motivo, la Convención se decidió por colegios electorales compuesto por delegados, también conocidos como compromisarios. Cada Estado federal tendría tantos electores como senadores y representantes tuviera. No obstante, adelantamos que el sistema no funcionó del todo bien ya que sus autores no previeron el desarrollo de los partidos políticos67.

El proceso de selección norteamericano es complejo, se aplican tanto las reglas internas de los partidos como la legislación estatal y federal. A diferencia de la mayoría de sistemas europeos e iberoamericanos, en los que la selección del candidato depende fundamentalmente de las normas internas de cada partido. En primer lugar, el candidato a Presidente precisa ser ciudadano americano por nacimiento, tener treinta y cinco años de edad y al menos catorce de residencia en el país. El procedimiento de elección del Presidente federal se desarrolla en cuatro etapas:

1 Los delegados son nombrados de forma directa por el pueblo mediante elecciones primarias. Las presidential primary elections son de dos clases: abiertas —open primary—, en las que pueden participar todos los electores del Estado, sean del partido que sean, y cerradas —closed primary—, en las que sólo toman parte los afiliados al partido que realiza la selección de sus delegados en ese momento68. La reunión de los delegados en la convención nacional culmina con el nombramiento del candidato oficial de cada partido, aunque se trate del mismo Donald Trump69. En principio, estas elecciones primarias no son admisibles en un parlamentarismo, debido a que son los partidos políticos dentro del parlamento quienes deben presentar sus candidatos. Constituye un aspecto interesante que en el proceso de nominación intervengan los militantes de base del partido y el electorado70. Pese a ser un sistema imperfecto, este sistema de elección tiene difícil implantación en países con partidos políticos disciplinados y conducidos tradicionalmente por cúpulas71.

2 La elección de compromisarios: el Presidente federal es elegido por un colegio electoral72. Los ciudadanos de cada Estado federal eligen, según lo prevé la Constitución, una lista de electores en número igual a la suma del número de sus Senadores y Representantes73. Los electores se comprometen por un candidato concreto. La mayoría de los votantes no saben quiénes son los delegados de los colegios, sin embargo, emiten su voto para aquellos que se comprometen a elegir al candidato de su preferencia. No obstante, con el paso del tiempo, el avance de las comunicaciones, y pese a las intenciones de los padres fundadores reflejada en la letra constitucional, la elección del Presidente estadounidense resulta del voto popular. En la práctica, casi de un plebiscito nacional. En muchos Estados la papeleta para la elección de compromisarios ni siquiera contiene la lista nombres de sus miembros sino del candidato a la presidencia74.

Los debates presidenciales televisados se iniciaron en los Estados Unidos de América. El primero fue entre John F Kennedy y Richard Nixon (26 de septiembre de 1960, a las 19:30 horas). Un formato que sirvió de modelo para otros debates en el mundo, incluso en los parlamentarismos; en España, un debate histórico fue entre Felipe González y José María Aznar (1996). Se trata de los programas de televisión más sintonizados y comentados, la versión estadounidense es la más importante del planeta. Sobre los contenidos, más significativo que confrontar las ideas de un plan de gobierno para resolver los problemas que aquejan a los ciudadanos, son las respuestas rápidas, irónicas, ridiculizar al rival político e incluso los golpes bajos entre candidatos, los que terminarán trascendiendo en los comentarios post debate e impresiones de analistas y comunicadores. Para la historia quedó el futuro de los protagonistas del primer debate, un presidente asesinado y otro obligado a renunciar.

Las elecciones presidenciales se programan para el día martes que sigue al primer lunes de noviembre. El candidato que alcance 270 votos a favor, de los 538 compromisarios electos, ganará la Presidencia federal. El sistema electoral estadounidense puede producir el desacuerdo de la votación por colegio electoral con la popular, como fueron los casos de George Bush y Al Gore (2000) o entre Donald Trump y Hillary Clinton (2016), pero se trata de un modelo de votación que data del siglo XVIII cuando los nacientes Estados federados se unieron con el propósito de conservar su independencia, optando por un sistema que no beneficie a los Estados más grandes.

El Presidente norteamericano es elegido para un período de cuatro años. En la Constitución no había ninguna limitación al derecho del Presidente para presentarse a una reelección indefinida. Como sabemos, Washington, y más tarde Jefferson, se opusieron a su tercera reelección. Esos precedentes bastaron para crearse la siguiente convención: el Presidente federal no debía presentarse a reelección más de una vez. Pero en 1940 Franklin D. Roosevelt fue reelegido por un tercer mandato y en 1944 por cuarta vez. Los cuatro mandatos sucesivos confirmaron la idea de que aquella convención era buena, por ello se aprobó en 1951 la vigésimo segunda enmienda75. Por lo tanto, la reelección en los Estados Unidos es fruto de un límite al poder y no un beneficio al Presidente.

Si bien un profesor de derecho constitucional, un alumno, o un ciudadano cualquiera pueden recordar, por diversas circunstancias históricas, a algunos ex-presidentes norteamericanos, como Kennedy, Nixon, Reagan o Bush; el límite de mandatos al Presidente de los Estados Unidos hace prevalecer la importancia de la institución por encima de las personas, como sucede con los caudillos. Podemos observar también que las reformas constitucionales limitan las competencias presidenciales. Las atribuciones del Presidente norteamericano enumeradas en la Constitución no pueden interpretarse restrictivamente porque fueron creciendo, pero no al punto que invada las competencias de otro poder76, a diferencia de los presidencialismos iberoamericanos donde, como veremos, las reformas e interpretaciones dudosas suelen beneficiar a los gobernantes de turno77.

b) Las atribuciones presidenciales

Como decíamos, el segundo artículo de la Constitución norteamericana no específica las funciones del Presidente federal78, no obstante, es evidente que influye en la vida política pero sin ocasionar un conflicto de competencias entre órganos constitucionales. Entre los factores que han ayudado a reforzar al Ejecutivo se encuentran: su papel preponderante en la política internacional79. El sistema de elección popular, dando sólo cuenta de su gestión al pueblo que lo eligió. Y el contacto que mantiene con los ciudadanos, aunque sea a través de los medios de comunicación, que alcanza a todos, y que ejerce una acción orientadora sobre la opinión pública. Sus funciones pueden quedar divididas como sigue:

1 Las atribuciones presidenciales como Jefe del Estado: Ostenta la representación externa del país “al recibir a los embajadores y otros ministros públicos”80. En el terreno militar, es Comandante en Jefe del Ejército de los Estados Unidos y de las milicias de los Estados cuando se las llame a servir a la Unión81. Es, también, Comandante en Jefe de una fuerza de defensa en tiempos de paz y de todo el país en tiempo de guerra. En caso de insurrección o guerra estos poderes aumentan.

2 Las atribuciones presidenciales como Jefe del Gobierno: además de fijar la política interna y nombrar a sus secretarios de departamento82, le corresponden otras facultades. En materia de política extranjera tendrá —con el consejo y consentimiento del Senado— puede celebrar tratados, así como nombrar embajadores y cónsules con tal de que den su anuencia los dos tercios de los senadores presentes. Sin embargo, este control del Senado se puede burlar nombrando representantes personales sin carácter oficial, o, en el caso de los tratados, celebrando acuerdos ejecutivos sin la calidad jurídica de tratado internacional —executive agreements— bien por su propia autoridad o haciéndolos aprobar por mayoría simple en las dos Cámaras.

Pese a que el Poder Legislativo debe residir en el Congreso83, el Presidente, como principal formulador de la política gubernamental, desempeña de facto un importante papel legislativo. Tiene dos armas con que presionar al Congreso. La primera es su facultad de seleccionar las leyes, a las que se ha de dar un cumplimiento preferente, postergando de manera tácita la legislación que desaprueba y, la segunda, la vía de los informes anuales y especiales al Congreso en los que suele proponer la legislación que considera necesaria84. Además, si el Congreso concluye sus sesiones sin examinar las proposiciones, el Presidente federal podrá convocar a las cámaras85.

Como Jefe del Ejecutivo, tiene amplios poderes en materia de política interior, vigila que “las leyes se ejecuten puntualmente”86. Puede, dentro de ciertos márgenes, seleccionar la legislación que aplica sin someterla a revisión. Tiene facultades reglamentarias, puede emitir reglamentos e instrucciones —órdenes ejecutivas—, que obligan a las dependencias federales, aunque necesite del consentimiento del Senado.

En los Estados Unidos, que el Presidente federal cuente o no mayoría en el Parlamento no es una diferencia tan grande como en Iberoamérica. El Presidente norteamericano tiene que obtener la mayoría negociando —horse trading— en cada caso sus propuestas con los parlamentarios, incluso con los de su propio partido, a través de favores para sus respectivos distritos electorales a cambio de su apoyo. Al respecto, Sartori nos dice que “si la mayoría existe sólo en el papel, si tiene que obtenerse en cada caso, entonces es razonable decir que la diferencia entre el gobierno unido y el dividido puede ser muy pequeña. De este modo, (...) en la actualidad, un Presidente de los Estados Unidos nunca tiene una mayoría verdadera y confiable en el Congreso”87.

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Por todo lo anterior, el presidencialismo no significa más poder ni hegemonía del presidente. Sólo expresa la jefatura de Estado, y gobierno, en una sola persona elegida por el pueblo, lo cual no es poco; por ese motivo debe ser controlado por el legislativo, el judicial y una efectiva división territorial del poder. Sin embargo, estos límites y controles no han sido acogidos por los modelos presidencialistas que imitan el modelo norteamericano. Sin estas garantías, no existe diferencia con un caudillo y tampoco habría una efectiva separación de poderes.

c) El Vicepresidente estadounidense

Al lado del Presidente federal, una figura importante es la del vicepresidente. Se trata de su colaborador, el cual tuvo escaso relieve hasta que Johnson asumirá la presidencia tras el asesinato de John F Kennedy. Su elección también corresponde al colegio electoral y forma parte de una misma plancha presidencial. El candidato a Presidente se presenta con un candidato a vicepresidente, y sus nombres figuran juntos durante la campaña electoral.

Las funciones que la constitución asigna al vicepresidente son escasas: presidir las sesiones de la Cámara Alta —Senado—, votando cuando se produzca empate88 y sustituir al Presidente en caso de muerte, renuncia o incapacitación. La Constitución le asigna formalmente el cargo de Presidente del Senado, pero, en la práctica, no es frecuente su presencia en sus sesiones, siendo ejercida la presidencia por un presidente pro tempore designado por los senadores de su partido.

En la práctica se le encargan funciones protocolarias en representación del Presidente y algunas tareas específicas, como presidir un consejo asesor o ser jefe de misiones de buena voluntad en el extranjero. La desventaja de esta función es la escasez de competencias reales que dificulta a los ciudadanos tener un juicio cabal sobre su talento como político. No obstante, el Vicepresidente de los Estados Unidos tiene más protagonismo que su homólogo iberoamericano y puede, en el futuro, convertirse en un potencial candidato a la presidencia. Una excepción a la regla, se produjo durante el mandato de George Bush que, caídas las torres gemelas del World Trade Center, producto del ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001, el papel de la vicepresidencia, al interior del gobierno y en la política internacional fue especialmente gravitante durante esos años89.

3. Las relaciones Legislativo-Ejecutivo

Como ya explicamos, el presidencialismo establece una separación más tajante del legislativo y ejecutivo en comparación con el modelo parlamentarista. En consecuencia, el Congreso no puede exigirle responsabilidad política y el Presidente, a su vez, no puede disolver las Cámaras anticipadamente. Sin embargo, no faltan relaciones de colaboración entre ellos y que están establecidas en su Constitución.

a) El Presidente aprueba la legislación y puede vetar las leyes

Si en el curso de las sesiones del Congreso el Presidente no firma, o no reenvía, a las cámaras en un plazo de diez días el proyecto de ley (conocido como Bill), éste adquiere fuerza de ley como si lo hubiera firmado. No obstante, el Presidente de los Estados Unidos puede vetar la legislación. En efecto, el Presidente puede rehusarse a firmar los proyectos de ley enviados por el Congreso. Éste es el llamado veto suspensivo, que sólo puede ser superado por la aprobación reiterada de una mayoría de dos tercios de las Cámaras. Una mayoría difícil de alcanzar, pues se calcula que esto ocurre sólo en el diez por ciento de los casos. Una segunda modalidad es el llamado pocket veto que procede cuando las Cámaras del Congreso concluyen sus sesiones de trabajo luego de enviar un proyecto de ley al Presidente para su aprobación. En ese caso, cuando el Congreso no está reunido y el Presidente tiene consigo un Bill, basta que él omita su firma para que quede vetado. Es ese caso, lo que hace de manera gráfica el Presidente es algo así como “guardar su veto en el bolsillo”.

b) El Presidente puede dirigir mensajes al Congreso

Otra manera de manifestarse la relación de las funciones legislativa y ejecutiva, es la facultad del Presidente federal para poder dirigir mensajes al Congreso, entre ellos, asume particular relevancia el mensaje sobre el Estado de la Unión pronunciado a principios de cada año90. El Presidente puede valerse de ese medio para solicitar la aprobación de determinados proyectos legislativos.

c) El impeachment. Una excepción a la rígida separación de poderes

La Constitución de 1787 no prevé medio alguno para expulsar a un Presidente de su cargo, excepto mediante el complicado procedimiento del impeachment que, como mencionamos antes, el Parlamento de Westminster lo había usado para condenar y ejecutar a un servidor real en el siglo XVII91. Se trata de una institución inglesa que, con el nacimiento y aplicación de la moción de censura (vote of no confidence) cayó en desuso. Una institución que fuera incorporada en la Constitución estadounidense, por eso el Presidente de los Estados Unidos puede ser enjuiciado, es decir, acusado formalmente y sometido a juicio sólo por traición, soborno y otros delitos y faltas graves92.

El procedimiento de impeachment requiere la votación por la Cámara de Representantes para proceder al juicio. Si la Cámara lo aprueba, el Presidente será juzgado en el Senado, bajo la dirección del Presidente del Tribunal Supremo —Chief Justice— y sólo se le condenará si concurre el voto de dos tercios de los miembros presentes93. Lo cual no quiere decir que el presidencialismo norteamericano haya creado un equivalente a la moción de censura. El impeachment se usa en caso de responsabilidades penales y no ante meros fallos de liderazgo u orientaciones políticas impopulares94. Si bien pensamos que trata de una medida disuasoria, es decir, no se reconoce para ser aplicada con frecuencia sino para meditar y buscar limitar el ejercicio del poder político, ha devenido en un instrumento de amenaza para presionar una presidencia federal que resulte incómoda95 a la oposición política.

d) Las relaciones del Congreso con el Presidente

Los secretarios de Estado pueden realizar los contactos necesarios con el Congreso cuando intervienen en las reuniones de las comisiones permanentes. En ellas, explican las opiniones y deseos del Presidente en relación con los proyectos de ley que se encuentran en discusión. Por otro lado, el Congreso puede influir sobre la política presidencial a través de la aprobación del presupuesto. Tampoco son menos importantes las facultades de naturaleza cuasi jurisdiccional que realiza el Parlamento con respecto a la administración utilizando las comisiones de investigación, cuyos trabajos suelen tener publicidad.

En el Senado existen también otras facultades de control que le permiten participar con el Presidente en la orientación de la política interna e internacional. Al Senado le compete la ratificación de tratados internacionales por una mayoría de dos tercios y, por otro, la confirmación de los nombramientos de altos cargos del Gobierno Federal por el Presidente, como embajadores, ministros o jueces del Tribunal Supremo96.

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Finalmente, al terminar de describir y comentar los principales rasgos del parlamentarismo, vemos que el modelo inglés ha funcionado con eficiencia en Austria, Bélgica, Canadá, Holanda, Suecia, y Nueva Zelanda. El fracaso de las constituciones de la tercera y cuarta República en Francia, las guerras mundiales y la necesidad de un poder ejecutivo fuerte han dado lugar a diversos intentos de corregir los defectos del parlamentarismo. Uno de esos intentos, quizás el más difundido, se conoce con el nombre de parlamentarismo corregido o racionalizado, y otro es el modelo denominado como semipresidencial97.

II. Las correcciones al parlamentarismo

En Europa, al término de la Revolución francesa y las guerras napoleónicas, sólo Inglaterra gozaba de un parlamentarismo que era ejemplo de garantía y paz para los países de Europa continental98. Las circunstancias políticas que siguieron a la Primera Guerra Mundial prepararon el terreno para la implantación del parlamentarismo en el resto de Europa. No obstante, con el paso del tiempo, la adopción del parlamentarismo se caracterizó por una variante al modelo inglés. Los primeros cambios se producen con mayor velocidad desde la conclusión de la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros días. En la actualidad, sería extraño descubrir una constitución que no contenga alguna corrección al modelo puro, o que no tome prestado instituciones de una forma de gobierno a otra diferente.

En 1949 aparece el parlamentarismo alemán, más conocido como racionalizado, que influyó en la Constitución española de 1978. También el francés de 1958 y portugués de 1976, más conocidos como semipresidencialismos. En este último caso, no se trataba sólo de atrofiar los mecanismos para exigir la responsabilidad política, sino de reforzar la institución del jefe de Estado. En los semipresidencialismos encontramos los ejecutivos dualistas, en los que el jefe de Estado no es neutral, sino que comparte el ejercicio del poder con el jefe de gobierno. Esta variante se dio también en las repúblicas de Alemania en 1919, Finlandia en 1919, España en 1931, Francia en 1958 y Portugal en 1976. En algunos casos estos experimentos fracasaron y dieron lugar a posteriores regímenes autoritarios o totalitarios.

Pero las correcciones al modelo parlamentarista continúan, pues también debemos considerar al llamado semiparlamentarismo o parlamentarismo presidencial99, cuyos antecedentes se originan en Francia, entre los años 1830 y 1848, durante el periodo más conocido como “la monarquía de julio”100. En este régimen, destacamos la figura de un jefe de Estado elegido por una elección popular y que debe obtener la mayoría absoluta en primera o segunda vuelta. A diferencia de los parlamentarismos, en este sistema resaltamos la figura del jefe de Estado, el cual posee la atribución de nombrar al primer ministro. La institución del primer ministro también es importante pues está llamado a ser la persona de confianza del Presidente de la República y a fomentar las buenas relaciones con la mayoría parlamentaria para realizar un gobierno viable101. Las dos formas de gobierno son a la vez parlamentaristas porque el gobierno es responsable ante las cámaras a las que puede disolver, pero también presidencialista porque el pueblo también elige al titular del ejecutivo102. Aunque el parlamento no puede nombrar al jefe de gobierno, puede censurarlo, lo cual afecta la lógica y espíritu de ambos modelos clásicos. En mayo de 1996 Israel optó por esta forma de gobierno cuando eligió un Primer Ministro por sufragio universal directo103.

En las constituciones iberoamericanas también observamos intentos de trasladar instituciones de una forma de gobierno a otra con la finalidad de evitar la inestabilidad política, aunque el paciente y los síntomas de la enfermedad sean distintos. En el Perú, por ejemplo, se intentó controlar el poder presidencial a través de instrumentos parlamentaristas. Por eso las constituciones peruanas de 1860, 1920, 1933 y 1979 establecieron instituciones del parlamentarismo sobre un modelo presidencialista que carecía de controles adecuados, como explicaremos más adelante. Veamos ahora las principales instituciones del parlamentarismo racionalizado, su ejemplo en el modelo parlamentarista español, y el Semipresidencialismo francés por ser el más influyente de la forma de gobierno peruana.

A) El parlamentarismo racionalizado

Nació en Alemania con la Ley Fundamental de Bonn (1949) para diferenciar el modelo parlamentarista anterior a la Segunda Guerra Mundial, como solución a la experiencia de la Constitución de Weimar y a la III y IV Repúblicas en Francia104. La expresión “parlamentarismo racionalizado” es polémica en la doctrina porque sugiere que un ejecutivo fuerte y un parlamento frenado en sus mecanismos de control conduce necesariamente a la estabilidad política105. Por ser la denominación más difundida la emplearemos en nuestra investigación.

La Ley Fundamental de Bonn de 1949 contribuyó a la estabilidad política gracias a una serie de correcciones al modelo parlamentarista. Pero no estamos ante un ejecutivo dual, ya que, en la Constitución alemana la posición del Jefe de Gobierno es preeminente. El Jefe de Estado cumple una función simbólica; es más, hacia el exterior, el Jefe de Estado alemán tiene escasa presencia en la escena política internacional. Pensamos que ello se debe a la preeminencia del Canciller, a la dificultad que tiene el Parlamento para retirarle la confianza, y a la identificación del elector con la figura del líder del partido.

En la actualidad, entre las instituciones del parlamentarismo racionalizado destacamos la moción de censura constructiva y el estado de necesidad legislativa, ambas introducidas en la Ley Fundamental de Bonn de 1949. Si bien no fueron consideradas por la Constitución peruana, son importantes para observar y comprender hasta qué punto llegaron las correcciones a los parlamentarismos clásicos. En otras palabras, si el modelo inglés ha evolucionado de modo natural, el desarrollo del parlamentarismo alemán y español se debe más bien a las circunstancias políticas.

1. La moción de censura constructiva

Una de las principales reformas introducidas en el Parlamentarismo alemán fue el llamado voto de censura constructivo, que en principio no altera la esencia de esta forma de gobierno, pues el jefe de gobierno sigue proviniendo de los parlamentos y respondiendo ante él106; sin embargo, la moción de censura constructiva confunde dos instituciones distintas: la exigencia de responsabilidad política con la investidura de un nuevo jefe de gobierno. La moción de censura constructiva consiste en que no se puede censurar al jefe de gobierno si antes no se propone un nuevo candidato, elegido automáticamente en caso de triunfar la censura. De esta manera, se evitan los vacíos de poder porque no dejará de haber jefe de gobierno durante toda la legislatura107. Se trata entonces de una corrección al modelo parlamentarista que también se encuentra en la Constitución española de 1978108. La finalidad de lograr una mayor estabilidad política del ejecutivo se traduce en la imposibilidad de censurar gobiernos, pese a que el ejecutivo sigue proviniendo del legislativo y respondiendo ante él. Lo que nos interesa destacar son las consecuencias de la moción de censura constructiva109.

1 La casi imposibilidad de censurar gabinetes, porque es difícil que la oposición parlamentaria se ponga de acuerdo en designar a un nuevo candidato a la jefatura de gobierno.

2 Si el rasgo distintivo del parlamentarismo radica en la confianza que el parlamento otorga para formar gobierno, y su posibilidad de exigir responsabilidad política, es claro que los requisitos adicionales impuestos a este mecanismo atrofian la moción de censura110. El requisito de incluir un candidato produce su desnaturalización111. Nos preguntamos, ¿es necesario actualmente que la moción de censura sea constructiva? Nosotros pensamos que no por los siguientes argumentos:

1 La moción de censura constructiva fue creada para dotar a los gobiernos de estabilidad. Este fue el caso de la Alemania después de la guerra, pero el tiempo ha demostrado que la estabilidad proviene del partido político mayoritario o la coalición que se forme a ese efecto112.

2 El significado político que posee la moción de censura constructiva no es otro que el de abrir un debate que muestre los defectos de la política gubernamental de cara a las elecciones al parlamento, para que se produzca un cambio en la situación política que lleve a la oposición al gobierno113.

Pensamos que un parlamentarismo no sólo es racionalizado por la obligación de incluir un candidato a jefe de gobierno con la moción de censura. El sistema cuenta además con otros mecanismos en la misma institución como, por ejemplo, el número mínimo de firmantes para presentar dicha moción y la mayoría calificada para aprobarla. Dos requisitos que la diferencian de una moción de censura clásica. En conclusión, no nos extrañará saber que la máxima expresión de las correcciones al parlamentarismo, la moción de censura constructiva, sólo se ha planteado un par de veces en Alemania, en 1972 y 1982. Pero ello no significa la ausencia de control parlamentario en ese país, ya que existen otros medios de fiscalización: las interpelaciones y preguntas, comisiones de investigación y presentación de enmiendas a las leyes.

2. El estado de necesidad legislativa

En el Parlamentarismo alemán permite que el Jefe de Gobierno plantee al Bundestag (cámara baja) la cuestión de confianza a un proyecto de ley; pero si fuese denegada, el Canciller tiene dos opciones, pedir al Jefe de Estado la disolución de la cámara y anticipar las elecciones, o continuar en el cargo y proclamar el estado de necesidad legislativa. El estado de necesidad legislativa de los artículos 68 y 81 de Constitución alemana de 1949114 es una solución extraña en la lógica de los parlamentarismos. Si el Gobierno no consigue que el Bundestag apruebe un proyecto de ley que considera urgente, el Canciller puede hacer que ese proyecto llegue a convertirse en ley si lo aprueba su cámara Alta (Bundesrat). No obstante, para evitar su abuso, la Constitución alemana pone límites para su declaración. No podrá durar más de seis meses y no se podrán aprobar reformas a su Carta Magna sobre aspectos esenciales, como el reparto de competencias entre el Bund y los Länder o el régimen electoral, por ejemplo. En suma, el estado de necesidad legislativa está en contra de la lógica del parlamentarismo porque la cámara que otorga su confianza al ejecutivo es desplazada en favor de la segunda cámara.

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A continuación, para explicar cómo funciona en la práctica un parlamentarismo racionalizado hemos escogido el modelo español, por la mayor aproximación cultural que tiene con los países iberoamericanos y porque su Carta Magna es una de las que más ha influido en la Constitución peruana.

3. Un ejemplo de parlamentarismo racionalizado: el modelo español

La Constitución española de 1978 define su forma de gobierno como una monarquía parlamentaria. En nuestra opinión la denominación es errónea, pues todas las monarquías constitucionales son parlamentarias y no existen, ni podrían existir, monarquías presidencialistas para oponerla, pues, se trata de un modelo que nació, precisamente, para la constitución de una república, es decir, contra la idea de un sucesor hereditario115. Como adelantamos líneas atrás, el modelo español es un parlamentarismo racionalizado pero sus correcciones no sólo se evidencian por la moción de censura constructiva sino también en los reglamentos de las cámaras legislativas. Por ejemplo, en la posibilidad de dejar las preguntas de la Cámara baja sin responder, y la exigencia de una mayoría calificada para la aprobación de una comisión de investigación116.

a) Los problemas de la separación de poderes

En la Constitución española se prevé un sistema de pesos y contrapesos entre los distintos órganos, pero sólo puede funcionar si hay alternancia en el poder. Que existan garantías para que el partido de gobierno no posea, gracias a su mayoría, los principales instrumentos de control parlamentario. Y evitar que un Gobierno permanezca en el poder por un período demasiado largo. Si a ello agregamos que la Constitución española permite al Ejecutivo intervenir en la elección de los miembros del Tribunal Constitucional, en el nombramiento del Defensor del Pueblo, del Consejo General del Poder Judicial y la Fiscalía General del Estado; vemos que el predominio del Ejecutivo sobre los demás órganos aumenta si el Jefe de Gobierno se mantiene con mayoría absoluta durante cuatro legislaturas; es decir, el Ejecutivo puede terminar controlando no sólo al Legislativo, sino incluso al Tribunal Constitucional y la Judicatura. De esta manera, el predominio del Gobierno sobre el Parlamento es fuerte si cuenta con mayoría propia117.

Un efecto secundario es que la mayoría que apoya al Jefe de Gobierno parece defenderlo más que a sus electores; además, para realizar la función de control, los parlamentarios están capacitados para solicitar información al Gobierno. Sin embargo, dada la configuración actual de los parlamentos, en la que estos han perdido importancia en favor de los ejecutivos, la actividad de control no logra exigir la responsabilidad sino sólo a publicitar los debates. Sin olvidar que el Parlamentarismo español sigue las influencias correctoras del alemán, es decir, barreras electorales y voto de censura constructivo.

Los problemas de la separación de poderes en Parlamentarismo español también se encuentran en los modelos presidencialistas. Nos preguntamos; ¿cómo va a funcionar bien la separación de poderes si no produce una alternancia en el poder?118. En esas circunstancias se pierde cualquier equilibrio institucional, provocando un desmedido peso del ejecutivo y de su partido frente a la oposición parlamentaria. No obstante, en la actualidad, las comunidades autónomas son un importante freno al Gobierno central.

Si se produjera un reparto de fuerzas proporcional entre los distintos partidos mediante un sistema electoral con listas abiertas, los contrapesos funcionarían mejor y se produciría una mayor dispersión de poder. Otro problema se produce cuando los parlamentarios electos por listas abiertas, representan más los intereses de la persona o grupo económico que financió su campaña que los intereses de su propio partido. Es decir, la elección por listas abiertas puede dar lugar a una “guerra” de todos contra todos.

b) El Parlamento en la práctica

La función legislativa y fiscalizadora se encuentran en manos de la democracia de partidos, pues, antes del debate y votación en el pleno, la decisión ha sido tomada previamente por los grupos parlamentarios. Se trata de un problema común al derecho constitucional contemporáneo; en la práctica, podemos citar como ejemplo al Parlamento español que tampoco resulta un órgano fuerte por las siguientes razones:

1 La presencia de unos partidos políticos excesivamente burocratizados y fragmentados. En los últimos veinte años, el descontento ciudadano al bipartidismo compuesto por los partidos de conservadores y progresistas, el Partido Popular (PP) y el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), han dado lugar al nacimiento de tendencias más radicales, como Unidas Podemos (extrema izquierda), Ciudadanos (centro-derecha) y Vox (extrema derecha), atrofiando los procesos de investidura una vez electa una nueva legislatura.

2 La relación representativa se ha fraccionado. Por un lado, se halla el vínculo entre parlamentario y su partido119, en las democracias más sólidas con listas cerradas se aprecia una relación de lealtad y de subordinación, incluso de mandato imperativo encubierto. Es decir, la relación parlamentario-partido se ha impuesto a la relación tradicional entre elector y elegido, que ha dado lugar a una crisis de la teoría de la representación120.

3 La escasa transparencia de financiación en las campañas electorales con el riesgo de corrupción.

4 El establecimiento de sistemas electorales proporcionales, sobre todo cuando se basan en listas cerradas y bloqueadas, que potencian la dominación del partido por las cúpulas. Lo cual trae como consecuencia que los procedimientos de selección del personal político se apoyen en razones de lealtad incondicional que de prestigio, mérito y capacidad.

5 Las previsiones de los reglamentos de las cámaras destinadas a acentuar la dependencia de los parlamentarios respecto a sus correspondientes grupos. De tal manera que los portavoces de los grupos son los auténticos impulsores de las actividades parlamentarias.

6 La falta de agilidad procedimental en la cámara baja para el tratamiento de los principales problemas políticos, así como el papel de las cámaras como órganos de mera ratificación de lo ya acordado fuera de ellas121.

7 El Electorado español no se identifica tanto con unas siglas de un partido cuanto con el liderazgo de una persona cuyas cualidades provocan sentimientos y cierta convicción íntima122. De esta manera, incluso la falta de protagonismo del Parlamento en las elecciones produce un vacío en la vida democrática que en la práctica es llenado por otras instituciones, especialmente por los medios de comunicación123.

8 El control parlamentario busca producir una reacción en la opinión pública que será verificable en las próximas elecciones. Como adelantamos, las correcciones al Parlamentarismo español se perciben en las herramientas de fiscalización utilizadas por las cámaras. Se sigue un sistema de cupos de acuerdo con la entidad numérica de cada grupo parlamentario, ignorando que la función de control es ejercida por la minoría. Por lo tanto, es la mayoría la que cuenta con más ocasiones para formular preguntas al gobierno.

Con relación a las comisiones de investigación, se constituyen sólo aquellas que la mayoría decide, las que fueron creadas por presión de la opinión pública, o incómodas para el gobierno, su labor no prospera, por eso, han desembocado en un instrumento más de la mayoría parlamentaria. En resumen, puede decirse que son instrumentos de control de la mayoría sobre las minorías, dada su composición proporcional a las fuerzas del pleno y que nos hace presumir el resultado del trabajo a favor del gobierno124. Si bien al Parlamento español tiene la función de control al Gobierno, sólo el Congreso de los Diputados, la cámara baja, puede exigir su responsabilidad política mediante una moción de censura constructiva125; sin embargo, su Constitución de 1978 también permite disolver el Senado, la cámara alta, a pesar que no participa en la votación para investir a su Presidente del Gobierno126.

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Al margen de lo dispuesto por la Constitución española, el problema no está ligado al partido que gobierna ya sea con mayoría o coalición en el Parlamento127.Tampoco en los partidos políticos en sí mismos, pues con su reconocimiento y desarrollo empezó la democratización de los parlamentos, sino a través del modus operandi. Es decir, la férrea disciplina de estas agrupaciones producto de una lealtad incondicional al Jefe de Gobierno y a un pavor a no ser incluidos en las futuras listas de candidatos al Parlamento128.

c) El gobierno en la práctica

La performance del Gobierno español, pueden aproximarse a un estilo cuasi presidencial si lo permite una clara mayoría parlamentaria. Al igual que en todos los parlamentarismos europeos, el primer ministro dejó de ser un primus inter pares para convertirse en el líder del ejecutivo, pues, lleva el peso de toda la dirección y responsabilidad política, además posee amplía discrecionalidad. Su primacía se manifiesta en dos aspectos:

1 Es investido por el Congreso de Diputados. Por eso, la responsabilidad política está dirigida sólo hacia él.

2 La cuestión de confianza y el derecho de disolución de las cámaras las decide el Jefe de Gobierno, aunque requieren deliberación el Consejo de Ministros129.

Son tres las características que definen al Jefe de Gobierno español en la práctica:

1 Tendencia a considerar que ha sido elegido directamente por el pueblo. Lo cual le lleva erróneamente a sentirse irresponsable político.

2 La campaña electoral se plantea como un presidencialismo, cuando son las listas al Parlamento las que deben ser elegidas130. Los ciudadanos creen que votan de manera directa al primer ministro, debido a una cultura política personalista alentada por los partidos y sus campañas electorales; al respecto, se sostiene que los electores se sentirían traicionados si se inviste a un jefe de gobierno al candidato que ocupa el primer lugar en la lista parlamentaria por la Villa de Madrid131.

3 En el modelo español se pueden observar algunas influencias del presidencialismo. En los parlamentarismos no cabe la figura del vicepresidente y España hasta cuatro ha llegado a tener. Sólo el Presidente del Gobierno —denominación del Primer Ministro en la Constitución de 1978— es investido por el Parlamento. En caso de vacancia ninguno de los vicepresidentes podría ocupar el cargo de Primer Ministro. Por otro lado, en las elecciones al Legislativo no existe la conocida “plancha electoral” como ocurre en los Estados Unidos, donde los ciudadanos conocen de antemano los candidatos a la presidencia y vicepresidencia. No obstante, en la práctica política española, son los ministros y viceministros los que libran las verdaderas batallas políticas con la oposición. Es decir, existe una intención de situar al Primer Ministro español por encima de la lucha, como un irresponsable político; probablemente que se trate de una conducta prevista para prolongar su buena imagen durante la legislatura.En la práctica, durante los últimos veinte años, observamos que el Presidente del Gobierno español era más fuerte y estable que su par italiano, más cercano al británico cuando nos encontramos ante un líder carismático y con una fuerte mayoría; en todo caso, más parecido al Canciller alemán. En la actualidad, su aproximación a la realidad italiana es más palpable, dada la fragmentación del bipartidismo durante las primeras décadas de la transición democrática española, un nuevo panorama político con cuatro partidos en la cámara baja que, sin contar los nacionalistas, resultan determinantes para alcanzar los votos necesarios para llegar al gobierno.

4 Una institución tomada del Presidencialismo norteamericano, conocida como el día del Estado de la Unión, dado que se trata de un federalismo132, fue la presencia del Presidente del Gobierno español en una jornada completa para atender las preguntas de los representantes de cada partido, denominada como el Estado de la Nación, con la finalidad de incentivar la estación de preguntas que, en la práctica, es baja en comparación al tradicional question time inglés133.

d) Las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la práctica

En el seno de las relaciones parlamento-gobierno se introduce una cadena jerárquica que descansa en la subordinación del parlamentario individual a su jefe de grupo, en la de éste a su partido y en la del partido al líder del partido mayoritario: el jefe de gobierno, que ocupa, a su vez, la cúspide del poder134. La moción de censura tiene una serie de requisitos para su presentación y aprobación. Por un lado, el requisito adicional de incorporar un candidato a jefe de gobierno —tomado del modelo alemán— impide censurarlo en la práctica por falta de acuerdo y, por otro lado, en una misma institución se confunden la censura con la investidura de un nuevo gobierno. La cuestión de confianza tiene poca utilidad práctica. No sirve para la aprobación de un texto legislativo al igual que el modelo francés. Se propone para que el gobierno reafirme su política si lo cree conveniente, pero en todo caso se propone para ganarla como es lógico.

La finalidad de la disolución de las cámaras es evitar situaciones de bloqueo institucional en el parlamentarismo. Un ejemplo es la disolución automática prevista en el artículo 99.5 de la Constitución de 1978135. Sin embargo, como instrumento político, tanto en España como en el derecho comparado, la disolución es utilizada con fines electorales cuando la opinión pública mayoritaria aprueba la política del gobierno.

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Para terminar, el Tribunal Constitucional español fue antecedente del peruano en la Constitución de 1979136. La Carta de 1993 ha cambiando su procedimiento de elección137. Sus siete magistrados son elegidos cinco años por el Parlamento, una duración que coincide un mandato presidencial. Con lo cual, sólo basta que el Ejecutivo peruano tenga mayoría en el Parlamento para controlar al Tribunal Constitucional o que por medio de coaliciones los partidos se determinen a los futuros magistrados. Un problema que explicaremos más adelante.

B) El semipresidencialismo: el modelo francés

Pese a que sólo ha funcionado en Francia, este modelo tiene el inconveniente de no respetar la lógica interna de los parlamentarismos138. La presencia de un Jefe de Estado con verdadero poder supone una ruptura con el parlamentarismo. En la práctica, tales experimentos terminan acercándose al modelo norteamericano139. En la actualidad, la V República francesa es el modelo semipresidencial más palpable, ha recibido varias denominaciones que van desde parlamentarismo dualista o presidencialismo mayoritario, monarquía electiva, régimen bonapartista, etcétera140, hasta la apreciación que los franceses eligen un nuevo dictador cada siete años. En todo caso, semipresidencialismo resulta un concepto que nos dice poco141, Sartori sostiene que es producto de la llamada “ingeniería constitucional”142, que es “semi” porque divide en dos partes al presidencialismo por sustituir al titular del ejecutivo por una autoridad dual143. Pensamos que mejor es llamarla “cuasi presidencialismo”, pues no olvidemos que dichas correcciones se realizaron sobre el modelo parlamentarista, pero, la emplearemos por tratarse de la denominación más difundida. Los principales rasgos del semipresidencialismo, de interés para el modelo peruano, son los siguientes:

1. Un texto constitucional breve

Si colocamos la Constitución de 1958 como una falsilla a la Carta peruana, podemos apreciar una parcial influencia del modelo de la V República; no es novedad, pues, las constituciones francesas fueron el principal modelo para los textos constitucionales iberoamericanos144. No obstante, descubrimos diferencias. Si Iberoamérica es heredera del Derecho Constitucional francés, y de su codificación, podemos decir que los discípulos superaron al maestro; en efecto, la Constitución francesa es breve en comparación con la peruana que tiene 206 artículos más 18 disposiciones finales y transitorias, mientras que la Carta francesa de 1958 sólo tiene 89 artículos; además, no incluye una declaración de derechos aunque hace referencia a la histórica Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y al Preámbulo de la Constitución de 1946 que reconoció los derechos sociales.

2. El Presidente de la República francesa

El Presidente es el Jefe de Estado, pero desde la reforma constitucional de 1962 es elegido por sufragio directo por el pueblo, por mayoría absoluta145, su mandato es de siete años y puede ser reelecto146. Las modificaciones introducidas por las leyes del 29 de diciembre de 1966 y del 19 de julio de 1976 establecieron una división territorial en distritos uninominales, requiriéndose la mayoría absoluta para ser elegido en la primera vuelta. En caso que ningún candidato obtenga la mayoría absoluta, los candidatos del primer y segundo partido más votado participarán en una segunda elección, conocida en Francia como ballottage147.

Antes de la V República, ninguno de los poderes constitucionales otorgados al Jefe de Estado francés le permitía oponer su voluntad a las cámaras. En caso de conflicto entre el parlamento y el jefe de Estado, éste resultaba siempre vencido. La reforma constitucional de 1962 fue un mecanismo para independizar la jefatura de Estado de la influencia de los partidos políticos en el legislativo. La elección por sufragio universal y directo otorgó al Presidente de la República una legitimidad análoga a la parlamentaria. De esta manera, el jefe de Estado no responde ante la Asamblea Nacional y posee unos poderes que lo alejan también de un presidencialismo puro. Unas armas de distinto modelo y calibre en comparación con el presidencialismo estadounidense. En efecto, pues observamos que los actos del jefe de Estado se realizan sin necesidad de refrendo ministerial, como son los casos del nombramiento del primer ministro, la convocatoria a una consulta popular (referéndum), la disolución del Parlamento, pedido de facultades extraordinarias, los mensajes a las cámaras y el nombramiento de tres miembros del Consejo Constitucional, entre otros poderes148. Un conjunto de facultades impensables para un jefe de Estado parlamentarista.

Si bien el Jefe de Estado francés tiene menos competencias que el peruano, también es cierto que es más que una institución neutral149, posee las siguientes atribuciones ante cualquier conflicto con el Parlamento:

a) La disolución de las cámaras legislativas

La disolución de las cámaras es una competencia discrecional del primer ministro. En Francia, la Constitución de 1958 establece que el “Presidente de la República podrá, previa consulta con el Primer Ministro y los presidentes de las cámaras, decidir la disolución de la Asamblea Nacional. Las elecciones generales se celebrarán veinte días por lo menos y cuarenta días a lo sumo después de la disolución. La Asamblea Nacional se reunirá preceptivamente el segundo jueves siguiente a su elección. Si la reunión se efectúa fuera de un período ordinario de sesiones, se abrirá de pleno derecho un período de sesiones de quince días de duración. No podrá procederse a nueva disolución durante el año que siga a dichas elecciones”150. Las consultas que regula el artículo transcrito son una formalidad, pues la opinión del Primer Ministro, o del Presidente de una de las cámaras, no es vinculante para el jefe de Estado. Por otro lado, el ejercicio del derecho de disolución puede terminar, por error de cálculo de los vientos electorales, en una mayoría parlamentaria contraria al Presidente de la República y, en Francia, esa posibilidad no resulta teórica, dado que, cuando el Presidente francés, Jaques Chirac, toma la decisión de disolver la Asamblea Nacional (1997), convocando nuevas elecciones para alcanzar una mayoría parlamentaria que le permita impulsar sus políticas sociales y económicas, los resultados adversos dieron como resultado la renuncia de su Primer Ministro, Alain Juppe, y, consecuentemente, la obligación de “cohabitar” con Lionel Jospin, líder de la oposición.

b) Puede declarar medidas extraordinarias en estado de emergencia

La Constitución francesa prevé la posibilidad, en tiempos de crisis, que el Jefe de Estado asuma la totalidad de los poderes legislativo y reglamentario. Así, el artículo 16 se establece que “[c]uando las instituciones de la República, la independencia de la Nación, la integridad de su territorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales estén amenazados de una manera grave o inmediata, y el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales esté interrumpido, el Presidente de la República tomará las medidas exigidas por tales circunstancias, previa consulta oficial con el Primer Ministro, los Presidentes de las Asambleas y el Consejo Constitucional. Informará de ello a la Nación por medio de un mensaje. Estas medidas deberán estar inspiradas por la voluntad de asegurar a los poderes públicos constitucionales, con la menor dilación, los medios para cumplir su misión. El Consejo Constitucional será consultado a este respecto. El Parlamento se reunirá de automáticamente. La Asamblea Nacional no podrá ser disuelta durante el ejercicio de los poderes excepcionales”.

Al igual que la disolución parlamentaria, las consultas con el Primer Ministro, con los presidentes de las asambleas y con el Consejo Constitucional, no vinculan al Jefe de Estado. Las únicas garantías que ofrece el precepto son la reunión de pleno derecho del Parlamento y la imposibilidad de disolver la Asamblea durante este estado de excepción. El Jefe de Estado puede tomar las medidas que exigieren las circunstancias, incluso suspender las libertades públicas lo cual que quiere decir que una “dictadura temporal” es posible en Francia151. Lo único que el Presidente francés no puede hacer es reformar la Constitución aunque, por el ejercicio de esas atribuciones, pareciera dejar en suspenso sus derechos y garantías152.

Hasta la fecha, sólo en una ocasión se ha aplicado el artículo 16 que permite la concentración del poder. Las razones fueron los sucesos que desembocaron en un golpe de Estado militar en Argelia. De Gaulle, entre el 23 de abril y el 30 de septiembre de 1961, asumió la plenitud de los poderes de la República153 Pese a que su espíritu anticonstitucional es notorio, es irónico que su numeración también coincida con el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 que dice: “toda sociedad en la que la garantía de los derechos no esté asegurada, ni determinada la separación de poderes, no tiene constitución.”

c) Puede convocar a referéndum

El artículo 11 de la Constitución francesa establece “[e]l Presidente de la República podrá, a propuesta del Gobierno durante los períodos de sesiones o a propuesta conjunta de las dos Cámaras, publicada una y otra en el Boletín Oficial, someter a referéndum cualquier proyecto de ley sobre organización de los poderes públicos, sobre reformas relativas a la política económica o social de la nación y a los servicios públicos que la desarrollan, o encaminados a la ratificación de un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, pueda afectar al funcionamiento de las instituciones. Cuando el referéndum se organice a propuesta del Gobierno, éste hará ante cada asamblea una declaración que irá seguida de un debate. Cuando el referéndum resulte en la aprobación del proyecto de ley, el Presidente de la República promulgará la ley dentro de los quince días siguientes a la promulgación de los resultados en la consulta”.

El Presidente de la República francés, Charles De Gaulle, fue el jefe de Estado que más invocó la aplicación del artículo 11 de la Carta de 1958, los referendos del 8 de enero de 1961 y 8 de abril de 1962 (sobre el problema argelino), el 28 de octubre de 1962 (reforma constitucional) y 27 de abril de 1969 (descentralización y la reforma del Senado). En los tres primeros obtuvo la victoria, pero su derrota tras la última le llevó a dejar el poder154. La reforma constitucional de 1995 ha ampliado el campo del referéndum y con ello el poder del Presidente, no en vano se considera esta reforma como la más importante llevada a cabo desde 1962. En la actualidad, el jefe de Estado puede someter también a referendo cualquier proyecto de ley sobre las reformas a la política económica o social de la Nación y a los servicios públicos necesarios.

d) Puede vetar las leyes

El artículo 10 de la Constitución establece que “[e]l Presidente de la República promulgará las leyes dentro de los quince días siguientes al envío al Gobierno de la ley definitivamente adoptada. El Presidente de la República podrá, antes de expirar dicho plazo, pedir al Parlamento un nuevo estudio de la ley o de algunos de sus artículos. No se podrá denegar esta segunda deliberación”. La última frase de este artículo, “no se podrá denegar esta segunda deliberación”, marca una diferencia tajante con el Presidencialismo norteamericano. En primer lugar, porque a pesar que los poderes, ejecutivo y legislativos, son electos en comicios separados y no coincidentes, se trata de una atribución que olvida el principio de colaboración en el marco de una separación tajante de poderes. Y, en segundo lugar, porque no se perciben los checks and balances, es decir, el equilibro en poderes y la natural correlación de fuerzas políticas dentro del legislativo.

Si bien el modelo francés es reconocido como semipresidencialista, tiene un funcionamiento y lógica diferente en comparación con la estadounidense. Por eso, en nuestra opinión, presidencialismo no significa predominio del ejecutivo sino titularidad del ejecutivo bajo el control de unos pesos y contrapesos con los demás poderes.

e) Otras competencias

No es menos importante el nombramiento del Primer Ministro, así como elección de tres miembros del Consejo Constitucional. Estas facultades también son impensables en un jefe de Estado parlamentarista155, además, el Jefe de Estado disfruta de potestad reglamentaria. En Francia existe una reserva de reglamento. Las leyes sólo pueden versar sobre unas determinadas materias incluidas en la lista del artículo 34 de la Constitución, quedando disponible el resto del campo normativo para la actividad reglamentaria.

3. El Gobierno y las funciones del Primer Ministro francés

El Jefe de Estado nombra al Primer Ministro156. Sin embargo, la Constitución no le atribuye de manera expresa la prerrogativa de destituirlo. El artículo 8 de la Constitución se limita a mencionar que el Presidente “pondrá fin a las funciones del Primer Ministro cuando éste le presente la dimisión del Gobierno”157.

El artículo 21 de la Constitución establece en relación al Jefe de Gobierno francés que “[e]l Primer Ministro dirige la acción del Gobierno. Es responsable de la Defensa Nacional. Velará por la ejecución de las leyes. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 13, ejercerá la potestad reglamentaria y efectuará los nombramientos de cargos civiles y militares. Podrá delegar algunos de sus poderes en los Ministros. Suplirá, en caso necesario, al Presidente de la República en la presidencia de los consejos y comités a que se refiere el artículo 15. Podrá, a título excepcional, suplir al Presidente de la República en la presidencia de un Consejo de Ministros en virtud de una delegación expresa y para un orden del día determinado”.

De acuerdo con la Constitución, el Presidente de la República también propone a los ministros. El Primer Ministro dispone de la administración y de las fuerzas armadas. Además, comparte la iniciativa legislativa con los miembros del Parlamento158, así como la iniciativa de la reforma constitucional159. Asimismo, puede plantear la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento con respecto a una declaración de política general o a la votación de un texto160.

El cargo de parlamentario incompatible con el de ministro, otro rasgo que rompe la lógica parlamentarista y se aproxima al modelo norteamericano. Asimismo, el mandato parlamentario es incompatible con cualquier función pública a excepción de profesor de enseñanza superior161.

La Constitución de 1958 atribuye importantes poderes al Primer Ministro para que pueda llevar a cabo su programa político. Sin embargo, antes de 1986, los artículos de origen parlamentarista no se observaban en la práctica. El Primer Ministro era más bien el portavoz del Presidente de la República y ejecutor de su política. Si la Constitución establecía que el Gobierno era responsable ante la Cámara Baja, en realidad, sólo lo era ante el Jefe del Estado162. A tal punto que, por perder el apoyo del Presidente de la República hubo gobiernos que cayeron pese a ganar una cuestión de confianza, mientras que otros se mantuvieron pese a ser desaprobados por el Parlamento.

4. La práctica constitucional de 1959 a 1986

Durante la etapa de De Gaulle (1959-1969) hubo una preeminencia ininterrumpida del Jefe de Estado sobre el Gobierno163. Por su parte, los sucesores de De Gaulle —Georges Pompidou, Valéry Giscard, d’ Estaing y Francois Mitterrand— confirmaron su voluntad de seguir asumiendo su papel protagónico en la V República. En 1962, fueron dos los factores que acentuaron esta práctica: la elección del Presidente de la República mediante sufragio universal164 y una mayoría parlamentaria que apoya su política165.

El Primer Ministro no podía nombrar a su Gabinete, la política internacional y la defensa formaban parte del dominio reservado del Jefe de Estado de acuerdo con la Constitución. Si el Presidente de la República retira su confianza, el Primer Ministro debía presentar su renuncia. Esta práctica de la dimisión-destitución, instaurada en 1962, confirmada y multiplicada en 1968, 1972 y 1984, manifiesta la subordinación del Primer Ministro al Presidente de la República, pues, como dijo De Gaulle, “no puede aceptarse que exista una diarquía en la cumbre”166.

La pregunta que puede hacer un alumno de Derecho es la siguiente: ¿qué sucede cuando el Jefe de Estado francés no cuenta con mayoría en el Parlamento? El punto de equilibrio del semipresidencialismo está en la relación entre el Jefe de Estado y el de Gobierno. Una relación que influye en el reparto del poder entre el Ejecutivo y Legislativo167. Por tanto, en la práctica, la estructura y relación de fuerzas que se establece entre los partidos políticos respecto a los diferentes órganos políticos son más importantes que las disposiciones constitucionales168. Hemos visto que cuando el Jefe de Estado y de Gobierno francés pertenecen a un mismo partido político el nombramiento del Primer Ministro no plantea problema. En cambio, cuando se encuentra el Jefe de Estado sin esa mayoría tiene tres opciones169.

a) La disolución de la Asamblea Nacional

El Jefe de Estado puede disolver la Cámara baja, la Constitución lo permite, pero no sería oportuno ya que el electorado puede confirmar, y con creces, la nueva mayoría parlamentaria.

b) Nombrar como Primer Ministro a un miembro de su partido

El enfrentamiento parece inevitable entre el Presidente y la mayoría parlamentaria. El Jefe de Estado puede nombrar a un Primer Ministro que no pertenece a la mayoría, pero la oposición dispone de todos los medios propios para impedir que gobierne su Primer Ministro. En efecto, así como el parlamento podría abstenerse de votar los proyectos de ley que le presente el jefe de gobierno, puede también negarse a otorgarle el apoyo que requiere la aplicación de su política o puede censurarlo en los términos del artículo 49 de la Constitución.

c) Nombrar a su Primer Ministro entre la mayoría opositora

Es decir, que el Jefe de Estado admita la idea de ‹cohabitar” con la oposición y que renuncie, en cierta medida, a su papel predominante en la V República170. El Presidente designará entonces a un primer ministro que pertenece a la mayoría parlamentaria. Es decir, elegirá a un jefe de gobierno decidido a aplicar una política diferente a la que desea el jefe de Estado. Una decisión que lo obligará desplazarse hacia una posición secundaria, aunque nada despreciable comparado con el papel que cumple un jefe de Estado parlamentarista171. En efecto, el Presidente francés conserva ciertas atribuciones como por ejemplo: disolver las cámaras y declarar el estado de emergencia previsto en el artículo 16 que antes mencionamos172. En síntesis, la concentración de poderes iniciales se quiebra ante el fenómeno de la “cohabitación” que deviene de este modo en una forma de gobierno con preponderancia del primer ministro y de efectiva separación de poderes173.

* * *

El Parlamento francés cumple la función de un péndulo, es decir, triunfará la política del presidente o del primer ministro cuando uno u otro conserven su mayoría en el Legislativo. Se conoce como “cohabitación” al período de convivencia entre un Jefe de Estado y uno de Gobierno de partidos políticos opuestos174. Las diferentes etapas de “cohabitación” son un triunfo de la Política sobre el riesgo que presentaba el semipresidencialismo francés.

5. La práctica de la “cohabitación”

La Forma de Gobierno francesa se aplica cuando la mayoría que apoya al primer ministro es de signo político contrario a la del Presidente175. Es decir, cuando el Jefe de Estado se mueve dentro del marco de actuación fijado por el artículo 5. En ese caso, estamos ante un modelo semipresidencialista176. Duverger describió las condiciones mínimas de un modelo semipresidencialista:

1 Que el jefe de Estado sea elegido por sufragio universal y directo.

2 Que la constitución otorgue al jefe de Estado verdaderos poderes.

3 Que el jefe de gobierno sea su opositor y que cuente con poderes efectivos.

La cohabitación consistirá en aplicar una política conjunta sin que suscite la oposición del jefe de Estado y de Gobierno177. El principal problema será admitir restricciones recíprocas, difíciles de dosificar y más difíciles aún de mantener. A la Constitución de 1958 no se le auguraba larga vida178. Es más, se pensaba que la V República sería sólo un régimen transitorio para solucionar la crisis de Argelia, una Constitución a la medida del General De Gaulle.

Al aplicarse la constitución, el jefe de Estado no sólo no podrá exigir la dimisión del jefe de gobierno, sino que deberá aceptar el Consejo de Ministros que éste le proponga. Tampoco podrá recurrir discrecionalmente al referendo y, sobre todo, será el Primer Ministro quien conduzca la política del Gobierno conforme al artículo 20. El Jefe de Estado, en cambio, sólo podrá pedir una nueva deliberación de los proyectos de ley179, podrá negarse a firmar ciertas ordenanzas y decretos180, podrá oponerse a nombramientos en los empleos, superiores civiles y militares, entre otras atribuciones.

De hecho, en Francia, tanto el primer ministro como el jefe de Estado han aceptado la “cohabitación”. Jacques Chaban-Delmas dijo que es “una coexistencia forzosa en la que cada uno vigila al otro....”181. En la práctica constitucional francesa ninguno de ellos ha manifestado la intención de ponerle fin, porque en la realidad ambos saben que su actitud sería reprobada por el electorado. Es decir, la cohabitación es lo contrario de un duelo entre vaqueros, pues, el primero que dispare será quien muera, políticamente.

No obstante, no creemos que la Forma de Gobierno francesa se convierta en parlamentarista cuando el jefe de gobierno tenga mayoría en la Asamblea Nacional182 porque el presidente conserva, con o sin cohabitación, de importantes facultades. De la misma manera, cuando el Jefe de Estado tiene dicha mayoría, tampoco creemos que sea más presidencialista porque sus poderes no son propios de un presidencialismo puro, aunque se encuentra más cerca al modelo iberoamericano. De esta forma, la “cohabitación” inauguró un modelo original que toma prestado los rasgos fundamentales del parlamentarismo y presidencialismo, cuya combinación establece unas reglas de juego excepcionales, aunque no del todo novedosas.

6. ¿Qué papel juega el Parlamento en una “cohabitación”?

Hasta el año 1986 el papel del parlamento en la formación y cese de los gobiernos era nulo puesto que esta facultad la ejercía el jefe de Estado183. La existencia de una mayoría estable en el Parlamento y la superioridad presidencial sobre cualquier otra institución mantenía al legislativo en un segundo plano. Es decir, el modelo semipresidencialista francés, es “presidencialista” en lo que convino al jefe de Estado. Su forma de gobierno no tiene unos checks and balances como la Constitución norteamericana. La experiencia de la primera “cohabitación” —1986 a 1988—, cuando por primera vez la mayoría parlamentaria es distinta de la mayoría presidencial184, no ha significado una completa revitalización del Parlamento, pues el Gobierno ha utilizado todas las disposiciones constitucionales que le dan supremacía. Nos referimos por ejemplo a la legislación delegada.

En ese sentido, el artículo 38 de la Constitución establece que “[e]l Gobierno podrá, para la ejecución de su programa, solicitar autorización del Parlamento para adoptar mediante ordenanzas, durante un plazo limitado, medidas normalmente pertenecientes a la esfera de la ley. Estas ordenanzas serán aprobadas en Consejo de Ministros previo dictamen del Consejo de Estado. Entrarán en vigor en el momento de su publicación, pero caducarán si el proyecto de ley de ratificación no se deposita ante el Parlamento antes de la fecha fijada por ley de habilitación. Al expirar el plazo mencionado en el primer párrafo del presente artículo, las ordenanzas ya no podrán ser modificadas sino por una ley en las materias pertenecientes al ámbito legislativo”. De esta manera, la Constitución francesa sigue la dirección emprendida por las constituciones occidentales de la última posguerra. Esto es, formalizando la práctica de las delegaciones legislativas a través de las llamadas ordenanzas, una denominación tomada del vocabulario monárquico, especialmente del período de Restauración185. Es decir, bajo un período de “cohabitación”, el Parlamento francés no legisla más que antes, sino que facilita el trabajo al primer ministro. No obstante, el parlamento también gana algo porque, si el jefe de Estado se niega a firmar algunas ordenanzas del gobierno186, obliga al primer ministro a transformarlas en proyectos de ley. De esta manera, aumenta el protagonismo del Legislativo francés187.

7. Las relaciones Ejecutivo-Legislativo

Las relaciones parlamento-gobierno descubrimos más frenos al parlamentarismo. En esta línea, el artículo 24 introduce una disposición que establece que sólo las materias indicadas de manera expresa pueden regularse por las leyes, quedando las cuestiones restantes dentro de las facultades reglamentarias del Gobierno. Con relación a la exigencia de responsabilidad política nos ocuparemos de la moción de censura y la cuestión de confianza.

a) La moción de censura

El Gobierno responde solidariamente ante la Cámara Baja según los procedimientos previstos en la Constitución. Al igual que la IV República, la Cámara Alta se mantiene en una posición de inferioridad con respecto a la Baja, ya que no puede exigir responsabilidad política al Gobierno. El artículo 49 de la Constitución francesa nos dice que “[e]l Primer Ministro podrá, previa deliberación del Consejo de Ministros, comprometer ante la Asamblea Nacional la responsabilidad del Gobierno sobre su programa y eventualmente sobre una declaración de política general. La Asamblea Nacional planteará la responsabilidad del Gobierno mediante la votación de una moción de censura. La moción sólo será admisible si ha sido firmada por la décima parte, como mínimo, de los diputados de la Asamblea Nacional. La votación no podrá efectuarse hasta cuarenta y ocho horas después de presentada la moción. Sólo se computarán los votos favorables a la moción de censura, que únicamente podrá ser aprobada por mayoría de los diputados que compongan la Asamblea. Salvo en el caso previsto en el párrafo siguiente, no podrá ningún diputado ser firmante de más de tres mociones de censura en el transcurso de un mismo periodo ordinario de sesiones ni de más de una en un periodo extraordinario”.

El procedimiento establecido por el texto constitucional para plantear una moción de censura es complejo, como así lo demuestran los siguientes requisitos:

1 La moción de censura debe ser firmada al menos por la décima parte de los representantes de la Cámara Baja.

2 No podrá ser votada hasta cuarenta y ocho horas después de su presentación.

3 La moción de censura sólo podrá adoptarse si vota a su favor la mayoría absoluta de los miembros que componen la Cámara Baja. Los signatarios de una moción de censura que no sea aprobada no podrán suscribir otra durante el mismo período de sesiones.

Dadas las dificultades que trae consigo la censura es lógico que sólo un Gobierno haya sido censurado. El cinco de octubre de 1962 fue la única ocasión en que el artículo 49.2 ha sido aplicado. El Gobierno de Pompidou fue derrotado por 280 votos en una Asamblea Nacional compuesta por 480 diputados. La derrota se produjo a raíz de una escisión en la mayoría gaullista. De Gaulle respondió disolviendo la Asamblea Nacional y en las elecciones siguientes obtuvo mayoría.

b) La cuestión de confianza

Esta institución también está contenida en el artículo 49 y establece que “[e]l Primer Ministro podrá, previa deliberación del Consejo de Ministros, comprometer la responsabilidad del Gobierno ante la Asamblea Nacional sobre la votación de un texto. En tal caso, este texto se considerará aprobado, salvo si una moción de censura, presentada dentro de las veinticuatro horas siguientes, es aprobada en las condiciones establecidas en el párrafo anterior. El Primer Ministro estará facultado para pedir al Senado la aprobación de una declaración de política general”.

Esta disposición fue incluida por iniciativa de los antiguos presidentes del Consejo de la IV República que participaron en la elaboración de la Constitución. Este mecanismo persigue la eliminación del llamado “fenómeno de la disociación de mayorías”, frecuente durante la IV República. Cuando el Gobierno ganaba una cuestión de confianza vinculada a un proyecto de ley para llevar a cabo la nueva política, este luego se retiraba al no obtener su aprobación por el Parlamento. En la práctica, este procedimiento se ha utilizado para suplir la ausencia de una aprobación parlamentaria sobre el programa de gobierno188. De esta manera se busca un apoyo mayoritario de la Cámara Baja en un determinado momento e, incluso, es una forma de restablecer la cohesión de una difícil mayoría.

La ausencia de efectividad de la moción de censura y de la cuestión de confianza queda demostrada por la práctica:

1 Como antes mencionábamos, la moción de censura sólo ha prosperado una vez. El 5 de octubre de 1962 el Gobierno de Pompidou fue censurado por 280 votos de una asamblea de 480 diputados. De conformidad con el artículo 50, Pompidou presentó su dimisión a De Gaulle, pero éste no la aceptó y tras mantener a Pompidou como Primer Ministro disolvió la cámara baja. Tras la constitución de la nueva Asamblea Nacional volvió a formar un gobierno casi idéntico al censurado. Quedó establecido que la censura carecía de efectos. Si el Gobierno cuenta con la confianza del Jefe de Estado, y si goza de mayoría parlamentaria, no es necesario el respaldo de la Cámara Baja.

2 La obtención de un voto de confianza masivo por Chaban-Delmas en 1972 no impidió a Pompidou solicitar su dimisión. Así quedó demostrado que por amplio que fuera el apoyo parlamentario del gobierno, el primer ministro no podía durar un día sin la confianza del jefe de Estado.

3 Por otra parte, todos los gobiernos constituidos entre 1966 y 1973 evitaron solicitar la confianza de la cámara baja, ya que esta fue opacada en la práctica por el respaldo del jefe de Estado.

En resumen, se ha interpretado que el hecho de votar, o no, una cuestión de confianza o de censurar, o no, al gobierno deja las manos libres al jefe de Estado, que puede aceptar la dimisión del gobierno, pero no está obligado a disolver la cámara baja. No obstante, tras las elecciones a la Asamblea Nacional del 16 de marzo de 1986, el jefe de Estado dejó de tener mayoría en el parlamento y, desde entonces, el primer ministro fue miembro de la oposición en la Asamblea Nacional.

8. El éxito del Semipresidencialismo francés

El éxito de la V República quizá esté relacionado con las atribuciones que la Constitución otorga al Jefe de Estado, ya que son mayores que un parlamentarismo alemán o español, por ejemplo, y porque dichas atribuciones son mejor vistas desde el poder que desde los banquillos de la oposición. Como fue el caso de Francois Mitterrand que, como constituyente, criticó las nuevas atribuciones del jefe de Estado en la Constitución de 1958189.

La política de Mitterrand y el nuevo contexto político europeo hicieron posible sobrellevar la primera cohabitación190, de lo contrario, pensamos que el fracaso de la V República sería inevitable191. Esta experiencia ha creado el precedente para futuras cohabitaciones o convivencias. Tampoco parece exagerado decir que quien ocupa el cargo de Primer Ministro en una cohabitación se convierte en el futuro candidato a una próxima elección de Presidente de la República, como si se tratase de un relevo. En síntesis, el ejecutivo dual del semipresidencialismo permite diferentes balances y predominio de poder en atención a si el Jefe de Estado cuenta, o no, con mayoría parlamentaria192.

De esta manera, el jefe de Estado puede disolver las cámaras legislativas, convocar a referendo, y declarar medidas de urgencia entre otras atribuciones, con o sin cohabitación. Por otro lado, el primer ministro dirige la política y la acción del gobierno si la mayoría parlamentaria y presidencial no coinciden. Los factores aludidos no parecen haber transformado la práctica política de la Forma de Gobierno francesa mudándola, en apariencia, hacia un presidencialismo, sino que esa transformación más bien se ha producido a favor de un modelo híbrido. El resultado es una mezcla de presidencialismo incompleto, es decir, sin los equilibrios y controles que lo caracterizan, y de parlamentarismo corregido193.

En la actualidad, consideramos injusta la vieja anécdota del lector que ingresa a una librería interesado en comprar un ejemplar de la Constitución francesa, pero que, para su sorpresa, el anciano librero lo invita, con educación, a buscarlo en el estante dedicado a los “clásicos de la literatura”. Si bien el Jefe de Estado francés conserva sus poderes como las famosas y temerosas medidas de emergencia del artículo 16, ello no significa que las aplique todos “los lunes por la mañana”. La “cohabitación” funciona y podemos decir que hay experiencia al respecto. Son sólo dos ejemplos que nos bastan para creer que Francia está llegando a su madurez constitucional. Una buena noticia para sus discípulos iberoamericanos.

Pero Iberoamérica no ha optado por el modelo francés sino por el presidencialismo. Por otra parte, tampoco le han faltado críticos que afirman, como Loewenstein, que el “milagro de la República americana no se basa en su Constitución, sino que se ha dado a pesar de ella”194. De la misma manera, Sartori sostiene que el presidencialismo estadounidense “funciona (a su manera) porque los estadounidenses están decididos a hacerlo funcionar”195. Unas afirmaciones que pueden parecer simples pero que llevan consigo el secreto de cualquier constitución que funcione: un acuerdo en lo fundamental, fruto de un consenso social ético-básico, casi un acto de fe, no solamente sistemas de gobierno basadas en una técnica o procedimiento. Es probable que esta sea nuestra primera conclusión antes de estudiar la forma de gobierno de la Constitución peruana.

13 Toda democracia en el mundo se gobierna —por lo menos formalmente— bajo un presidencialismo, parlamentarismo, o a través de un modelo híbrido de ambos. A estos dos modelos podemos añadir la forma de gobierno directoral de la Constitución suiza; véase STEPAN, Alfred; SKACK, Cindy: “Constitutional Frameworks and Democratic Consolidation. Parliamentarism versus Presidentialism” en World Politics, N° 46, 1993, págs. 1-5.

14 Véase SARTORI, Giovanni: Ingeniería Constitucional Comparada, Fondo de Cultura Económica, México, 1996, pág. 116. Preferimos decir supremacía del parlamento porque nos parece una traducción más acertada de la Sovereignty of Parliament, ya que la teoría de la soberanía y el estatismo no sólo no penetraron en el Reino Unido, sino que hubo una rebelión contra ellas en el siglo XVII.

15 Pero ello no significa que en la actualidad sean menos controlados. En la práctica, los ministros son en varias oportunidades casi ‹‹interpelados›› por los periodistas y observados en el quehacer de su vida pública, incluso privada, con tanta o más agudeza que un parlamentario de la oposición.

16 La Constitución alemana establece que la elección del Presidente Federal se realiza sin debate por la Asamblea Federal, siendo electo todo alemán que posea el derecho de sufragio para el Bundestag y haya cumplido cuarenta años de edad, para un periodo de cinco años con posibilidad de reelegirse. Asimismo, la Asamblea Federal está compuesta por los miembros del Bundestag y de un número igual de miembros elegidos, bajo el principio de la representación proporcional, por las asambleas legislativas de los Länder; véanse los incisos 1 y 3 del artículo 54 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949.

17 Véase PÉREZ ROYO, Javier: “Jefatura del Estado y Democracia Parlamentaria” en Revista de Estudios Políticos, N° 39, 1984, pág. 11.

18 El Presidente Federal alemán, Christian Wulff, miembro de la Unión Demócrata Cristiana de Alemania, fue jefe de Estado desde el 30 de junio de 2010 hasta su dimisión el 17 de febrero de 2012, luego de estar implicado en un escándalo por corrupción y tráfico de influencias.

19 Pérez Royo sostiene que la jefatura de Estado es una institución anacrónica, irracional e incongruente con el carácter del poder político estatal, explicable en el continente europeo porque el gobierno constitucional se forma a partir de la monarquía absoluta; véase PÉREZ ROYO, Javier: “Jefatura del Estado y Democracia Parlamentaria” en Revista de Estudios Políticos, N° 39, 1984, págs. 7-27.

20 Véase CONSTANT, Benjamin: Curso de Política Constitucional, Taurus, Barcelona, 1968, pág. 14.

21 BAGEHOT, Walter: La Constitución inglesa, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, clásicos políticos, Madrid, 2010, págs. 5-14. En la serie televisiva “The Crown” (Netflix), el séptimo episodio de su primera temporada titulado: Scientia potentia est, el preceptor de la futura Reina Isabel II, todavía en años escolares, le explica la importancia de la Corona a través de la cita de Walter Bagehot.

22 Véase PEREIRA MENAUT, Antonio Carlos: Lecciones de Teoría Constitucional, COLEX, Madrid, 1997, pág. 203.

23 Véase PEREIRA MENAUT, Antonio Carlos: El Ejemplo Constitucional de Inglaterra, Universidad Complutense, Madrid, 1992, pág. 122.

24 Una regla convencional posterior excluyó a los miembros de la Cámara de los Lores de ocupar el cargo de Primer Ministro. El que un jefe de gobierno de la Cámara de los Lores pudiera cumplir sus funciones dependía de cómo se entendiera con el jefe de partido en los Comunes. Además, como había anunciado el duque de Wellington, no era prudente un Primer Ministro procedente de la Cámara de los Lores porque con la democratización progresiva de la Cámara Comunes era un anacronismo. Esta convención quedó fijada luego que la Cámara de los Lores perdió su peso político con el Parliament Act de 1911. Sobre la designación de ministros en Inglaterra; véase MARSHALL, Geoffrey: Constitutional Conventions, Clarendon Press, Oxford, 1993, págs. 29-35.

25 No obstante, el último intento de nombrar a un Primer Ministro discretamente por el Monarca fue obra del Rey Guillermo IV. Este deseaba como Primer Ministro al conservador Robert Peel (1834) en lugar del liberal Lord Melbourne, pero fracasó en su intento, ya que la Cámara de los Comunes que surgió de las elecciones siguientes derribó a Sir Robert Peel así que hubo que nombrar al Vizconde Melbourne (1835); véase LOWENSTEIN, Karl: “La Investidura del Primer Ministro británico” en Revista de Estudios Políticos, N° 151, 1967, pág. 43.

26 Traducción de la frase inglesa The king can do not wrong.

27 Véase PEREIRA MENAUT: El ejemplo constitucional..., pág. 120. En Francia, el principio constitucional inglés de que “el Rey no puede hacer nada malo”, fue fundamento del refrendo ministerial, institución que apareció en la Constitución francesa de 1791. Una disposición que se ha extendido en los parlamentarismos europeos y que también se encuentra en algunos presidencialismos iberoamericanos, como por ejemplo en el Perú.

28 Véase PEREIRA MENAUT: El ejemplo constitucional..., pág. ٢٠٠.

29 Véase JENNINGS, Ivor: El Régimen Político de Gran Bretaña, Tecnos, Madrid, 1962, pág. 168.

30 Véase MARSHALL: Constitutional..., págs. 48-51; véase además BAR CENDÓN, Antonio: La disolución de las cámaras legislativas en el ordenamiento constitucional español, Congreso de los Diputados, Madrid, 1989, págs. 91-92.

31 En ese sentido, Flores Juberías nos dice que si bien “...el parlamentarismo es un sistema político capaz de adoptar formas infinitas, se trataría simplemente de escoger aquel modelo de relación ejecutivo-parlamento que más se adaptase a las necesidades del momento, modelo que podría ir desde el absoluto predominio de una asamblea hiperactiva y perfectamente estructurada y diversificada, hasta una clara preponderancia de un gabinete consolidado sobre una mayoría absoluta y monocolor, pasando naturalmente por el equilibrio entre ambos cuerpos en base a la racionalización de sus respectivos medios de acción. Así, la última ventaja del modelo parlamentario sobre el presidencialista vendría a ser su misma capacidad para adaptar sus estructuras a las necesidades de cada momento”; cfr. FLORES JUBERÍAS, Carlos: “Parlamentarismo y Presidencialismo en las nuevas constituciones de la Europa Oriental” en Revista de las Cortes Generales, N° 35, 1995, pág. 258.

32 Sobre esta denominación Loewenstein nos dice que “hasta casi la primera guerra mundial esto debió de corresponder a la realidad constitucional. Pero desde entonces se ha trasladado de esta manera el centro del proceso político al primer ministro, que se puede hablar con mayor derecho de una forma de gobierno ‹‹primo ministerial››...”; cfr. LOEWENSTEIN: “La investidura...”, pág. 39.

33 Véase PEREIRA MENAUT: Lecciones de Teoría..., pág. ٢٢٤.

34 Como mencionamos líneas atrás, Robert Walpole (1721-1742) es el primero de los ministros del Reino Unido. Sin embargo, no quiso hacer uso de ese título porque tenía fama de ser sumiso ante el Monarca. El Jefe de Gobierno que llevó por primera vez el título de Primer Ministro inglés fue William Pitt (1783-1801); véase LOEWENSTEIN: “La investidura...”, pág. 42.

35 Una tradición que podemos observar gracias a una escena de la película “The Queen” Stephen Frears (director), Helen Mirren (protagonista), Drama, 2006.

36 Véase LOEWENSTEIN: “La investidura...”, pág. 42.

37 Véase MOLAS, Isidre: “La oposición en el parlamentarismo mayoritario” en Revista del Centro de Estudios Constitucionales, N° 2, 1989, pág. 58.

38 Véase JENNINGS: El Régimen Político..., págs. 120-121.

39 Sin embargo, los analistas sostienen que “dicho modelo funciona mal en cuanto a proporcionar representación a las minorías: un simpatizante del nacionalismo escocés o de los verdes tiene poca esperanza de que se elija a los candidatos de su partido preferido y mucho menos de ver que su partido desempeñe alguna función como legislador, en caso de que logre ocupar algunos escaños. El problema de la exclusión de grupos minoritarios políticos, étnicos o religiosos, que acaban hostilizando al régimen democrático, es una de las razones de que varios de los sistemas al estilo Westminster en el Tercer Mundo (por ejemplo, Nigeria, Pakistán, Sri Lanka) hayan fallado”; cfr. MAINWARING, Scott; SHUGART, Matthew: “Presidencialismo y Democracia” en Foro Internacional, volumen XXXIII, 1993, pág. 667.

40 Véase KIRCHHEIMER, Otto: “El declive de la oposición” en Debats, N° 23, 1988, págs. 107-115.

41 A pesar de que la Reina Ana fue reconocida, el conflicto acerca de su sucesión dividió a los tories hasta la derrota de Carlos Eduardo Estuardo en Culloden en el año 1746; véase JENNINGS: El Régimen Político..., pág. 83.

42 Véase JENNINGS: El Régimen Político..., pág. 83.

43 En ese sentido, Maurois en la biografía de Benjamín Disraeli nos relata qué idea tenía el futuro Primer Ministro inglés de aquellos dos partidos, “los tories fueron en la historia los partidarios de aquellos Estuardos tan caros al señor Isacc Disraeli. Éste había enseñado siempre a su hijo que los whigs no eran sino una oligarquía sublevada contra un Rey mártir. Por su parte, el joven Disraeli se negaba a entretenerse con el liberalismo de los whigs. Pensaba que la nueva ley electoral había sido cuidadosamente edificada para conducir a las urnas a toda una clase de mercaderes, industriales, gentes calculadoras y frías, natural sostén de los whigs contra los agricultores tories y no para escuchar la voz del verdadero pueblo. No eran de su agrado aquellas alianzas entre los grandes señores cínicos y los grandes ávidos”; cfr. MAUROIS, André: Disraeli, Espasa-Calpe, 1959, Buenos Aires, pág. 49.

44 Véase JENNINGS: El Régimen Político..., pág. 87.

45 Los viernes por la tarde es usual ver en Londres a más de un parlamentario tomar el tren con destino a sus respectivos distritos electorales.

46 A diferencia del presidencialismo, donde la falta de disciplina podría ser benéfica para frenar al presidente, en el parlamentarismo es una aparente desventaja. Pero recordemos que se trata de otra forma de gobierno y que, por tanto, posee un ‹‹espíritu›› diferente.

47 Sin embargo, en noviembre de 1955, nueve años después, el gobierno recurrió a la disolución cuyas condiciones finalmente se cumplieron; véase LAVAU, Georges: “Réflexions sur le Régime Politique de la France” en Revue Française de Science Politique, N° 4, 1962, págs. 827-829.

48 No hay que olvidar que el proceso de democratización de Westminster fue lento y concluye el siglo XX.

49 Véase LION, Monique: “Algunos aspectos del Constitucionalismo francés contemporáneo” en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, N° 36, 1959, pág. 48.

50 En ese sentido, la IV República mostró que el parlamentarismo por sí sólo no estimula la formación de partidos disciplinados, necesariamente, como también mostró los riesgos de partidos indisciplinados en el contexto de un país industrializado como Francia; véase MAINWARING; SHUGART: “Presidencialismo y...”, pág. 682.

51 En ese sentido, Lions nos dice que la primera causa del debilitamiento del ejecutivo fue el desuso del derecho de disolución. El presidente Mac-Mahon lo utilizó por primera vez en 1877 frente a una cámara de mayoría republicana. En unas circunstancias que, desde entonces, el concepto de disolución quedó asimilado en la opinión francesa al de golpe de Estado. Luego su práctica resultó proscrita, de manera tácita, de la técnica constitucional como medio antidemocrático por excelencia. En la práctica, la disolución no iba más allá del símbolo, pues, si esa institución seguía figurando en la Constitución francesa de 1875, no tuvo aplicación hasta el final de la Tercera República; véase LIONS: “Algunos aspectos...”, págs. 38-39.

52 Para Linz la consecuencia más importante de la relación directa entre el presidente y el electorado está en razón de que el titular del ejecutivo es elegido por el pueblo como un todo, lo cual le sirve al presidente para acudir a los ciudadanos cuando necesita de su apoyo para respaldar ciertas decisiones importantes; véase LINZ, Juan: “The Perils of Presidentialism” en Journal of Democracy, N° 1, 1990, pág. 61.

53 Sobre la idea de una presidencia federal Heubel nos dice que el ejecutivo, durante la elaboración de la Constitución de 1787, “fue una consecuencia vacilante con escaso acuerdo entre sus forjadores acerca de cuál debía ser su valor, sus prerrogativas o el modo de selección. Los delegados podían separar el gobierno en brazos, pero, al hallarse en desacuerdo sobre si la mayor amenaza era la tiranía legislativa o el abuso del poder ejecutivo, se veían en la incapacidad de describir detalladamente y en toda su amplitud la naturaleza del ejecutivo, que tenía que ser controlado y equilibrado por el legislativo y el judicial”; cfr. HEUBEL, E.J.: “El Estudio de la Presidencia norteamericana: mito a la realidad” en Revista de Estudios Políticos, N° 15, 1980, pág. 163; véase además JANDA, Kenneth; BERRY, Jeffrey; GOLDMAN, Jerry: Challenge of Democracy, Hougton Mifflin Company, Boston,1992, págs. 418-419.

54 En ese sentido, Virgala Foruria nos dice que “en el caso concreto de la configuración del poder ejecutivo, a lo anterior hay que añadir que cuando se produjo el movimiento de emancipación norteamericano existían ya formas propias de organización política surgidas durante el período colonial. De ahí, tal vez, que la previa existencia de Gobernadores coloniales unipersonales y la pervivencia, al menos desde el punto de vista teórico, del modelo británico de ejecutivo comandado por el Rey, puedan explicar la creación de un ejecutivo en la Constitución de 1787”; cfr. VIRGALA FORURIA, Eduardo: “La organización interna del poder ejecutivo en los Estados Unidos” en Revista de Estudios Políticos, N° 83, 1994, pág. 138.

55 Por esa razón, la Constitución estadounidense no reconoce los títulos nobiliarios.

56 Véase LOEWENSTEIN, Karl: “The Presidency outside the United States: a study in comparative political institutions” en The Journal of Politics, N° 11, 1949, pág. 447.

57 Véase LOEWENSTEIN, Karl: Teoría de la Constitución, Ariel, Barcelona, 1986, pág. 132.

58 Arts. I, II y III Const. norteamericana.

59 Sobre la cooperación entre órganos, Virgala Foruria nos dice acerca del nombramiento presidencial de su Cabinet que “todas las leyes creadoras de los departamentos han establecido el nombramiento de sus secretarios con el consejo y consentimiento del Senado, siguiendo la doctrina constitucional norteamericana de la compartición de poderes entre instituciones separadas (o de los controles y equilibrios: checks and balances), que no puede catalogarse de separación de poderes, sino de intento de evitar la concentración de poder en un sólo órgano, como había ocurrido en el Reino Unido (...). Las razones de esta doble intervención son claras. La Constitución americana entiende que si el Presidente encarna al poder ejecutivo en su conjunto, ha de ser también su voluntad individual la que intervenga en el proceso de nombramiento y asuma la responsabilidad de los mismos, mientras que la participación del Senado obliga al Presidente a proponer el nombramiento de personas cualificadas, que van a pasar por un riguroso control para ser confirmadas definitivamente”; cfr. VIRGALA FORURIA, Eduardo: “La organización interna del poder ejecutivo en los Estados Unidos” en Revista de Estudios Políticos, N° 83, 1994, pág. 145.

60 Véase en JANDA; BERRY; GOLDMAN: The Challenge..., pág. 419.

61 Por esa razón, la Constitución de los Estados Unidos, a pesar de sus años, es el mejor reflejo de constitucionalismo, ‹‹sin manchas››, ni correcciones, como las cartas magnas que veremos más adelante; véase además FRIEDRICH, Carl: Gobierno constitucional y Democracia, volumen I, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1975, pág. 357.

62 En el momento de regular en la Constitución de 1787 las competencias y atribuciones del ejecutivo, la Convención tuvo cuidado de no conceder demasiado poder a la institución presidencial, pues, tenían presente el gobierno duro del Rey Jorge III que provocó el estallido de su independencia; véase JANDA; BERRY; GOLDMAN: The Challenge..., pág. 418.

63 Véase el artículo 2 de la Constitución de los Estados Unidos.

64 El bestseller El Presidente ha desaparecido, hace una breve, pero clara descripción de las labores del jefe de gabinete en la Casa Blanca, por lo menos aquellas que más valora su principal residente para que pueda atender otros temas, “(…) optimizar, hacer de guardián, mantener a raya al equipo (…)”; cfr. CLINTON, Bill; PATTERSON, James: El Presidente ha desaparecido, Planeta, Bogotá, 2018, pág. 46.

65 A pesar de que la Constitución de 1787 no establece un ejecutivo colegiado, desde el momento que el Presidente George Washington (1789-1796) comienza ejercer sus funciones, la práctica demostró que la presidencia federal no podía atender todas las decisiones que le correspondían constitucionalmente.

66 Véase NEVINS, Allan; COMMAGER, Henry: Breve historia de los Estados Unidos, Compañía General de Ediciones, México, 1963, pág. 117.

67 Véase NEVINS; COMMAGER: Breve historia..., pág. 118.

68 También existe la blanket primary, usada sólo en dos o tres Estados, en la cual los votantes reciben una cédula con los candidatos de ambos partidos a todos los cargos sometidos a elección; véase JANDA; BERRY; GOLDMAN: Challenge of..., pág. 305. En todo caso, las elecciones primarias es una manifestación de la participación del electorado en el proceso de selección de candidatos, en detrimento de los poderes de los dirigentes de los partidos; véase MOLINS LÓPEZ-RODO, Joaquín: “Nominación de candidatos en las elecciones norteamericanas” en Revista de Estudios Políticos, N° 65, 1989, pág. 91.

69 Al termino del mandato presidencial de Barack Obama (2009-2017), la sorpresa electoral fue la postulación de Donald Trump, multimillonario empresario inmobiliario, conductor de televisión y personaje polémico en los medios de comunicación, como candidato republicano, incluso para su mismo partido; ganador de las elecciones presidenciales e inaugurando un nuevo estilo en la dirección política de las relaciones internacionales estadounidense como líder de Occidente.

70 En el libro de memorias del expresidente Barack Obama se señalan datos importantes sobre las campañas electorales; sobre las primarias relata que “[c]ualquiera que se ha presentado a las elecciones presidenciales sabe que no es nada sencillo ganar en Iowa. Es uno de los Estados del país que cuenta con un caucus que determina a quién apoyarían sus delegados. Al contrario de unas elecciones primarias tradicionales, en las que los ciudadanos votan privadamente y de manera general según su conveniencia, el caucus representa una democracia al estilo comunal en la que los votantes se reúnen, generalmente en el gimnasio de alguna escuela o en una biblioteca de su distrito, a debatir sobre los méritos de cada uno de los candidatos hasta que designan un ganador. Se trata de una democracia muy encomiable, pero implica demasiado tiempo —una designación de candidatos puede durar tres horas, incluso más— y requiere que los participantes estén bien informados, dispuestos a votar públicamente y lo bastante comprometidos para dedicar a la asamblea toda la tarde”; cfr. OBAMA, Barack: Una Tierra prometida, Debate, Lima, 2020, págs. 110-111.

71 Un estudio realizado por Joaquín Molins concluye que “...la generalización del sistema de ‹‹primarias›› todavía no ha conseguido el objetivo de reforzar los mecanismos de conexión entre los ciudadanos y los actores políticos (candidatos y partidos políticos)”; cfr. MOLINS LÓPEZ-RODO: “Nominación de candidatos...”, págs. 87-123. Sin embargo, no podemos negar que el sistema de elección estadounidense, funciona mejor en comparación con otras democracias.

72 Véase SPARRE NILSON, Sten: “Elections presidential and parliamentary: contrast and connections” en West European Politics, N° ١, ١٩٨٣, pág. ١١٤; véase además FABBRINI, Sergio: «Presidents, parliaments & good government» en Journal of Democracy, N° ٦, ١٩٩٥, pág. ١٣٠.

73 Véase el artículo II, sección 1, de la Constitución de los Estados Unidos. Por otro lado, sobre la práctica del sistema electoral en Norteamérica, Heubel nos dice que “los aspectos electorales de la presidencia han generado asimismo un conjunto de propuestas de reforma. Las muy escasas diferencias en votos en algunas de nuestras últimas elecciones (como en el caso de 1960, en el que no se llegó a saber con certeza si había sido Kennedy o Nixon el que había recibido mayor número de votos) y los desacuerdos que se producen cuando el elegido popular no es el ganador en el colegio electoral han generado propuestas para alterar el colegio electoral o para eliminarlo en favor de un sistema de elección directa del presidente”; cfr. HEUBEL: “El Estudio de...”, pág. 172.

74 Si el lector está acostumbrado a plantear hipótesis podría preguntarse si los compromisarios pueden cambiar su decisión de voto al momento de elegir al Presidente. Si bien legalmente es posible que ocurra, en la realidad no sucede. Este fenómeno no se da en los parlamentarismos. Por ejemplo, en el modelo español los electores se sentirían traicionados si el Parlamento nombrara como Jefe de Gobierno a un candidato distinto del que encabeza la lista al legislativo, pues, en la práctica las elecciones se plantean al ejecutivo.

75 Sólo en un supuesto concreto como el de un Vicepresidente que sustituye por dos años al Presidente, que luego es elegido Presidente, y al terminar su mandato es nuevamente reelegido, se podría ocupar la presidencia hasta diez años.

76 Véase ENGEMAN, Thomas: “Presidential statesmanship and the constitution: The limits of presidential studies” en The Review of Politics, N° 44, 1982, pág. 271.

77 Nosotros consideramos que el sentido y naturaleza de la reforma constitucional debe estar encaminada para preservar los límites al poder. Por ejemplo, en la Constitución norteamericana ninguna enmienda ha otorgado más poderes al Presidente. Al contrario, son cuatro las enmiendas que han establecido límites: término del mandato presidencial (enmienda XX), la limitación de mandatos a sólo dos (enmienda XXII), provisiones referidas a la sucesión de la presidencia en caso de vacante (enmienda XXV), el derecho de todo ciudadano para ser elegido presidente (enmienda XXIV); véase HEUBEL: “El Estudio de...”, pág. 172.

78 Los fundadores no habían resuelto el tema del poder de prerrogativa en la Constitución que ellos habían adoptado. En puntos cruciales la Constitución era ambigua, incompleta, poco definida o muda; véase PIOUS, Richard: The American Presidency, Basic Books, Nueva York, 1979, pág. 38.

79 Esta falta de definición ha conducido a controversias; pero también ha dejado espacio suficiente para una evolución de la presidencia en proporción a la gravedad de las crisis internacionales o internas; véase HEUBEL: “El Estudio de...”, pág. 163.

80 Véase el artículo 2 sección 1, de la Constitución de los Estados Unidos.

81 Véase el artículo 2, sección 2, de la Constitución de los Estados Unidos.

82 Una vez elegido, la primera acción que realiza el Presidente es la de nombrar a los secretarios de los departamentos ejecutivos. Aunque su importancia es menor que la de los ministros en un parlamentarismo, su designación no es menos relevante porque desarrollan una labor política y administrativa. Por otro lado, el Presidente al nombrar a sus secretarios tiene en cuenta que deben representar a los diferentes grupos que han apoyado su campaña electoral; véase VIRGALA FORURIA: “La organización interna...”, págs. 145 y 158.

83 Véase el artículo 1, sección 1, de la Constitución de los Estados Unidos.

84 Véase el artículo 4, sección.3, de la Constitución de los Estados Unidos.

85 Véase el artículo 2, sección 3, de la Constitución de los Estados Unidos.

86 Véase el artículo 2, sección 3, de la Constitución de los Estados Unidos.

87 Véase SARTORI: Ingeniería constitucional..., pág. 105.

88 Véase el artículo I, sección 3, de la Constitución de los Estados Unidos.

89 El Vicepresidente, Dick Cheney, fue compañero de fórmula de George W. Bush para las elecciones de 2000, trabajó al lado del secretario de defensa, el asesor legal y el jefe de gabinete, para ejercer el control de la política exterior, así como las decisiones de defensa; al respecto, esta experiencia inspiró la película biográfica Vice (El vicepresidente: Más allá del poder) en 2018, que fuera escrita y dirigida por Adam McKay.

90 Véase el artículo 2, sección 3, de la Constitución de los Estados Unidos.

91 Véase el artículo 4, sección 2, de la Constitución de los Estados Unidos.

92 Véase el artículo 2, sección 4, de la Constitución de los Estados Unidos.

93 Véase el artículo 1, sección 3, y los artículos 4 y 7 de la Constitución de los Estados Unidos.

94 Véase HEUBEL: “El Estudio de...”, pág. 171.

95 Desde el comienzo de su mandato, los opositores demócratas al Presidente Donald Trump declararon su responsabilidad a raíz del llamado Russiagate. Finalmente, decidieron iniciar el proceso de destitución en septiembre de 2019, a consecuencia de las investigaciones y acusaciones en torno a la controversia Trump - Ucrania.

96 Véase el artículo 2, sección 2, de la Constitución de los Estados Unidos.

97 Véase PEREIRA MENAUT, Antonio Carlos: Lecciones de Teoría..., pág. 226.

98 Véase MANZANARES, Henri: “El Régimen Parlamentario en Europa Occidental” en Revista de Estudios Políticos, N° 171-172, 1970, pág. 61.

99 Véase FABBRINI, Sergio: “Presidents, parliaments, & good government” en Journal of Democracy, N° 6, 1995, págs. 134-135.

100 Este periodo fue llamado así por los acontecimientos surgidos entre el 27 y el 29 de julio de 1830, y que propiciaron la caída de Carlos X y la ascensión al trono de Luis Felipe de Orleáns, por este régimen político también es conocido como “Orleanista”.

101 La doctrina también conoce a este modelo con el nombre de neoparlamentarismo; véase su propuesta y principales rasgos en BARBERA, Augusto: “Un ‘alternativa neoparlamentare al presidenzialismo” en Democrazía e Diritto, N° 2, 1990, págs. 23-56, en concreto págs. 43 y sigs; véase además OTTOLENGHI, Emanuele: “L’elezione diretta del primo ministro: il caso d’israele” en Cuaderni Costituzionali, N° 1, 1994, en concreto pág. 100 y sigs.

102 Vírgala Foruria sostiene que la implantación en Europa del semiparlamentarismo ofrece garantías de mayor estabilidad gubernamental en comparación con las tradicionales formas de gobierno parlamentaristas y semipresidenciales. En ese sentido, sobre el presidencialismo el autor nos dice que “no se adapta a la cultura política europea y (...) su funcionamiento práctico deja mucho que desear en el paradigma del presidencialismo, los EE.UU. El semipresidencialismo, por su parte, tampoco nos parece que deba acogerse como hipótesis de futuro, ya que su dualidad de poderes efectivos en el ejecutivo, a pesar de su funcionamiento más o menos eficaz en Francia, puede plantear más problemas que ventajas”; cfr. VIRGALA FORURIA, Eduardo: “La forma de gobierno semiparlamentaria como alternativa a la presidencial y a la parlamentaria” en Revista de Estudios Políticos, N° 89, 1995, págs. 119-164.

103 La reforma no ha sido la única propuesta de cambio para el parlamentarismo israelí. Algunos autores proponen el modelo semipresidencialista francés como una de sus alternativas; véase BRICHTA, Avraham; ZALMANOVITCH, Yair: “The proposals for presidential government in Israel” en Comparative Politics, N° 19, 1986, pág. 57; sobre su nueva forma de gobierno véanse además CAPITANCHIK, David: «The Israeli general Election of 1996. Another Upheaval?” en Government and Opposition, N° 4, 1996, págs. 449-466; véase además STELLMAN, Henry: «Electing a Prime Minister and Parliament: The Israeli Election 1996» en Parliamentary Affairs, N° 4, 1996, págs. 651-652.

104 Véase MIRKINE-GUETZEVITCH, Boris: Modernas Tendencias del Derecho Constitucional, REUS, Madrid, 1934, pág. 201.

105 Véase TORRES DEL MORAL, Antonio: Principios de Derecho Constitucional español, Universidad Complutense de Madrid, 1998, pág. 650.

106 Véase el artículo 67 de la Ley Fundamental de Bonn.

107 Véase SÁNCHEZ GONZÁLEZ, Santiago; MELLADO PRADO, Pilar: Sistemas Políticos Actuales, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1992, págs. 139-144; PEREIRA MENAUT: El ejemplo constitucional..., págs. 139-144.

108 Como un caso anecdótico, junto Alemania y España, la Constitución de Papua Nueva Guinea son las únicas Cartas Magnas que han acogido la moción de censura constructiva; véase VÍRGALA FORURIA, Eduardo: La moción de censura en la Constitución de 1978, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988, pág.340.

109 Sobre la moción de censura constructiva, Virgala nos dice que “los diversos requisitos que se exigen hacen tan problemática su presentación que la “sanción” temporal no es el factor determinante que imposibilite el abuso de la institución, sino los propios caracteres de la misma. Los firmantes de una moción de censura constructiva han de reunir en primer lugar treinta y cinco firmas, motivar su censura y presentar un candidato común a la Presidencia del Gobierno con un programa de gobierno”; cfr. VIRGALA FORURIA: La moción de censura..., pág. 267.

110 Sobre esta consecuencia Álvarez Conde nos dice que “con esta exigencia puede suceder que las diferentes fuerzas políticas se pongan de acuerdo en la necesidad de derribar al Gobierno, pero no en la persona que ha de sustituirle, con lo cual esta exigencia juega en contra de la aprobación de la moción de censura, convirtiendo de esta forma al Gobierno en un órgano políticamente irresponsable ante el Parlamento”; cfr. ÁLVAREZ CONDE, Enrique: Curso de Derecho Constitucional, volumen 2, Tecnos, Madrid, 1997, pág. 178.

111 “La figura de la moción de censura constructiva ha sido criticada por la doctrina señalando que se pone en peligro el control parlamentario; véase ÁLVAREZ CONDE: Curso de Derecho..., pág. 177. Por otro lado, López Guerra nos dice que “...en los supuestos en que la moción de censura se ha puesto en marcha, se ha producido un interesante fenómeno: el procedimiento no se ha configurado como un examen y juicio del Gobierno censurado, sino, predominantemente, como un examen del candidato alternativo a la Presidencia. En otros términos, la moción de censura se convierte en una vía para la (pretendida) formación de un nuevo Gobierno, quedando en un segundo plano la crítica del Gobierno actuante”; cfr. LÓPEZ GUERRA, Luis: Derecho Constitucional, volumen 2, Tirant lo blanch, Valencia, 1997, pág. 245.

112 Véase OLLERO, Carlos: “Democracia y Moción de Censura en la Constitución española de 1978” en Revista de Estudios Políticos, N° 52, 1986, pág. 12. Por otro lado, Álvarez Conde sostiene que «la regulación constitucional de este tema parece haber sacrificado el control político del Gobierno en aras de la estabilidad gubernamental, como si la misma fuera el único elemento de la estabilidad política del sistema, pues ésta depende de una serie de variables, entre las cuales la estabilidad gubernamental no es más que una de ellas»; cfr. ÁLVAREZ CONDE: Curso de Derecho..., págs. 174.

113 En ese sentido véase GARCÍA MORILLO, Joaquín: “Mitos y realidades del parlamentarismo” en Revista del Centro de Estudios Constitucionales, N° 9, 1991, pág. 129; véase además, VIRGALA FORURIA: La moción de censura..., pág. 271.

114 El artículo 81 de la Ley Fundamental de Bonn dice: “1. Si en el caso previsto en el artículo 68 el Bundestag no fuere disuelto, el Presidente Federal podrá, a solicitud del Gobierno Federal y con la aprobación del Bundesrat, declarar el estado de emergencia legislativa para un proyecto de ley que el Bundestag rechace, pese a que el Gobierno Federal lo hubiese declarado urgente. Ello rige también para el caso de un proyecto de ley que hubiere sido rechazado, aunque el Canciller Federal lo hubiese presentado juntamente con la moción a que se refiere el artículo 68.

2. Si después de haberse declarado el estado de emergencia legislativa, el Bundestag rechazase nuevamente el proyecto de ley o lo aprobase en una versión declarada inaceptable para el Gobierno Federal, el proyecto se reputará convertido en ley en tanto y en cuanto lo apruebe el Bundesrat. Ello rige también en el caso de que el proyecto no fuera despachado por el Bundestag dentro de las cuatro semanas siguientes a la nueva presentación.

3. Durante el período de funciones de un Canciller Federal, cualquier otro proyecto de ley rechazado por el Bundestag podrá asimismo ser despachado dentro de un plazo de seis meses después de la primera declaración del estado de emergencia legislativa según los párrafos 1° y 2°. Vencido el plazo no podrá hacerse otra declaración del estado de emergencia legislativa durante el periodo de funciones del mismo Canciller Federal.

4. La Ley Fundamental no podrá ser modificada ni invalidada o suspendida total o parcialmente por una ley formada en las condiciones del párrafo 2”.

115 En el mismo sentido, véase PEREIRA MENAUT, Antonio Carlos: Temas de Derecho Constitucional español, Follas Novas, Santiago de Compostela, 1996, págs. 20-21.

116 En efecto, al definir la forma de gobierno española como un parlamentarismo racionalizado, sólo se hace mención a su instrumento más poderoso: la dificultad de la minoría para presentar y aprobar una moción de censura, porque ella debe ser constructiva. Cuando las correcciones al modelo también afectaron los instrumentos de control parlamentario.

117 “Por una serie de circunstancias se está produciendo, incluso en los regímenes democráticos y parlamentarios un innegable fortalecimiento de los ejecutivos, específicamente de los gobiernos,(...). Ese fortalecimiento no es caprichoso. No se trata de ninguna posición doctrinal ni del deseo de experimentar una fórmula teórica, sino de un inevitable proceso con causas profundas que anidan en la complejidad de la sociedad industrial contemporánea”; cfr. OLLERO, Carlos: “Democracia y Moción de Censura...”, pág. 9.

118 En los parlamentarismos un partido político permanece en el Gobierno mientras conserve su mayoría en el legislativo. No hay límite de mandatos como en los presidencialismos. Por eso, no es raro que partidos como el PSOE en España y el Conservador en el Reino Unido hayan superado los diez años de permanencia ininterrumpida; véase además PEREIRA MENAUT: Temas de Derecho..., pág. 115.

119 Este es un problema actual de los parlamentos, sobre todo cuando la elección de sus miembros se hace por listas cerradas, pues, el partido político lo incluye en su lista de candidatos, financia su campaña electoral y se reserva el derecho de volverlo a incluir en las próximas elecciones al parlamento; en el mismo sentido, véase RAMÍREZ, Manuel: “Problemática actual...”, pág. 71.

120 GARCÍA CANALES, Manuel: “La huella presidencialista en el constitucionalismo español” en Revista Española de Derecho Constitucional, N° 44, 1995, pág. 120; véase en el mismo sentido, RAMÍREZ, Manuel: “Problemática actual del Parlamento” en Revista de Estudios Políticos, N° 87, 1995, pág. 68.

121 Véase ARAGÓN REYES, Manuel: “Parlamentarismo y antiparlamentarismo en el primer tercio del siglo XX: La proyección actual de aquella polémica” en Revista de Estudios Políticos, N° 93, 1996, págs. 63-64.

122 Véase GARCÍA CANALES: “La huella presidencialista...”, págs. 122-123.

123 Véase ARAGÓN REYES: “Parlamentarismo y antiparlamentarismo...”, pág. 64.

124 Véase LÓPEZ GUERRA: Derecho Constitucional..., pág. 125.

125 En ese sentido, Torres del Moral nos dice que el Parlamento “...ha dejado de ser un órgano decisor para ser sólo controlador y legitimador de las decisiones gubernamentales. En este orden de consideraciones, la Constitución española se debate entre el parlamentarismo y la actual tendencia general a la primacía del Gobierno, entre la necesidad del Ejecutivo de hacer frente con rapidez y eficacia a los problemas complejos y urgentes de un Estado intervencionista y las garantías de control parlamentario de esa prepotencia gubernamental”; véase TORRES DEL MORAL: Principios de Derecho..., pág. 638.

126 Véase el artículo 115 de la Constitución española.

127 En España, Convergencia i Unió parece llegar a desempeñar el papel de los liberales en Alemania, al apoyar alternativamente al Partido Socialista Obrero español o al Partido Popular, según los resultados electorales. La gran diferencia es que en España esta función ‹‹bisagra›› la desempeña un partido de implantación territorial, lo que genera irremediablemente una gran diferencia entre las distintas comunidades autónomas. Sin embargo, la fragmentación del Parlamento, surgido de las elecciones, ofrece una oportunidad magnífica para la maduración de la democracia española. Luego de la transición basada en los pactos promovidos por Unión del Centro Democrático y el período de mayoría absoluta del Partido Socialista Obrero español, esta tercera etapa se caracteriza de nuevo por el pluralismo que vuelve a hacer necesarias las negociaciones y los pactos entre partidos.

128 Véase LÓPEZ GUERRA: Derecho Constitucional..., pág. 156.

129 “Que no responda, de facto, un Presidente así (...) ante el Parlamento es lo que ocurre en el modelo presidencial, y ello no significa que ese modelo no sea democrático: al fin y al cabo el Presidente responde ante el pueblo, que lo elige. Que el Presidente comparezca poco ante el Parlamento también sería normal: en los Estados Unidos sólo acude a la Cámara para pronunciar el discurso anual sobre ‹‹el Estado de la Unión›› “; cfr. ARAGÓN REYES, Manuel: “Información parlamentaria y función de control” en el colectivo Instrumentos de información de las cámaras parlamentarias, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994, pág. 19.

130 Sin embargo, hay que decir que este es un fenómeno mundial en los parlamentarismos, pues, Sparre considera que el modelo presidencialista no sólo ha influido la práctica del derecho electoral parlamentario, sino que además ha aumentado el impacto de la política de los candidatos, afectando así la relación partido-elector; véase SPARRE NILSON: “Elections presidential and parliamentary...”, págs. 111-124, en concreto pág. 123.

131 Otro factor es la necesidad de los debates televisados de los principales líderes, al estilo norteamericano, aunque en las últimas elecciones del 2.000 no se produjo por ser parte de la estrategia del líder del Partido Popular durante la campaña.

132 Dada la separación tajante de poderes en un presidencialismo, es razonable que el Presidente acuda una vez al año al Congreso para pronunciar un discurso sobre el desempeño de su gestión en la presidencia el último año. Como decíamos esta es una institución de origen presidencialista cuya fecha suele fijarse en las constituciones de Iberoamérica. Como es el 28 de Julio en el Perú, día de su emancipación.

133 Efectivamente, en la actualidad el Jefe de Gobierno español asiste más que antes al Parlamento, pero todavía no podemos hablar de una costumbre consolidada.

134 Véase ARAGÓN REYES, Manuel: “Información parlamentaria...”, pág. 17.

135 El artículo 99.5 de la Constitución española establece que “si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso”.

136 Un Tribunal que en la Constitución peruana de 1978 se denominó “de Garantías Constitucionales debido a que la Asamblea Constituyente de 1978 se adelantó en tomar la denominación provisional del proyecto de Constitución española antes de su aprobación definitiva.

137 Durante la vigencia de la Constitución de 1979, los nueve miembros del Tribunal se elegían por tercios, nombrados por el Legislativo, Ejecutivo y la Corte Suprema de Justicia.

138 Véase DUHAMEL, Oliver: “Les logiques cachées de la Constitution de la Cinquième République” en Revue Francaise de Science Politique, N° 4-5, 1984, págs. 615-624.

139 No obstante, Mainwaring nos dice que “... en los sistemas semipresidenciales (ej. Finlandia, Francia), un presidente popularmente elegido es cabeza de Estado, pero no siempre es cabeza del gobierno. En Austria, Islandia e Irlanda, el Presidente se elige mediante voto popular directo, pero tiene sólo poderes menores y además no es cabeza del gobierno. En estos tres países, el sistema de gobierno es parlamentario a pesar de la existencia de elecciones populares para la presidencia”; cfr. MAINWARING, Scott: “Presidencialismo, Multipartidismo y Democracia: la difícil combinación” en Revista de Estudios Políticos, N° ٨٨, ١٩٩٥, pág. ١١٩. En ese sentido, aunque Duverger considera que la Forma de Gobierno de Austria, Irlanda e Islandia son semipresidenciales de acuerdo a la letra de su constitución, sostiene que viven bajo un parlamentarismo de hecho; véase en DUVERGER, Maurice: «La nozione di regime ‹‹semi-presidenziale›› e l›esperienza francese» en Quaderni Costituzionali, N° 2, 1983, en concreto págs. 261-262.

140 Véase MASSARI, Oreste: “L’elezione diretta del capo dello stato: una comparazione” en Democrazia e Diritto, N° 2, 1990, pág. 72.

141 La denominación ‹‹semipresidencial›› fue inventada por Hubert Beuve-Mery con motivo de la entrada de De Gaulle en el Elíseo el 28 de enero de 1959. Pero su conceptualización e introducción en el derecho constitucional no se produce hasta 1970 con Maurice Duverger; véase HIDALGO LAVIÉ, Alfredo: “Una revisión de la noción semipresidencial. Finlandia y Francia, dos modelos semipresidenciales frente a frente” en Working Papers, N° 122, 1996, pág. 3.

142 La expresión ‹‹ingeniería constitucional›› nace de la doctrina constitucional italiana luego de la Segunda Guerra Mundial. Es polémica porque nos sugiere que las formas de gobierno se crean a partir de una serie de fórmulas, sin considerar que también llevan consigo ‹‹maneras de actuar›› para resolver conflictos en las relaciones ejecutivo-legislativo. Sobre el concepto de ingeniería constitucional, véase LUCAS VERDÚ, Pablo: “Una reciente aportación de la doctrina italiana a la Teoría de la Constitución: la ingeniería constitucional” en Revista de Estudios Políticos, N° 4, 1979, págs. 27-38. Por otro lado, descubrimos en la doctrina italiana una preocupación hacia el estudio de formas de gobierno alternativas al parlamentarismo; véanse entre esos estudios LUCIFERDI, Pier Giorgio: “Il Presidente della Repubblica finlandese” en Quaderni Costituzionali, N° ٢, ١٩٨٣, págs. ٣٤٩-٣٦٠; GUERRIERI, Sandro: «Una repubblica semipresidenziale in Italia? Considerazioni sull› esperienza francese» en Democrazia e Diritto, N° 4, 1991, págs. 121-129.

143 Véase SARTORI: Ingeniería constitucional..., pág. 186.

144 A diferencia de la Constitución norteamericana, no es extraño que las constituciones iberoamericanas contengan capítulos dedicados a establecer los requisitos de ciudadanía, los colores de la bandera nacional, el himno, el idioma oficial, etc.

145 Una polémica reforma; pues, el General De Gaulle logró no hacer intervenir al Parlamento. El Jefe de Estado conocía que las cámaras eran contrarias a la modificación y para ello recurrió a la convocatoria de un referéndum; véase un comentario al procedimiento del referéndum en LATSCHA, Jacques: “Une réforme costitutionnelle nécessaire” en Revue Française de Science Politique, N° 6, 1966, págs. 1101-1114.

146 Antes de la reforma constitucional de 1962, el Jefe de Estado francés era elegido por un colegio electoral. Es más, la doctrina, a los pocos meses de aprobada la Constitución de 1958 era contraria a una elección directa por sufragio universal; véase en DEBRÉ, Michel: “La nouvelle constitution” en Revue Française de Science Politique, N° 1, 1959, pág. 24; véase además WAHL, Nicholas: «Aux origines de la nouvelle constitution» en Revue Française de Science Politique, N° 1, 1959, pág. 33.

147 El sistema de elección presidencial a dos vueltas también ha sido adoptado en el Perú por las constituciones de 1979 y 1993, véanse los artículos 203 y 111 respectivamente.

148 Art. 19 Const. francesa de 1958.

149 En ese sentido, Hidalgó Lavié sostiene que sus prerrogativas le pueden permitir convertirse en el jefe supremo de la vida política del país; véase HIDALGO LAVIÉ: “Una revisión de la noción semipresidencial...”, pág. 5.

150 Véase el artículo 12 de la Constitución francesa de 1958.

151 En ese sentido, Trías nos dice que bajo el artículo 16 los poderes presidenciales pueden llegar a ser ilimitados, pues, la constitución establece que puede adoptar ‹‹las medidas exigidas por tales circunstancias››, lo que deja al jefe de Estado un margen de actuación. Asimismo, el tercer párrafo dice que ‹‹dichas medidas deberán estar inspiradas por la voluntad de garantizar a los poderes públicos constitucionales››, pero no fija un marco de actuación del Jefe de Estado; véase TRÍAS, Juan: “El Presidente de la República en la Constitución francesa de 1958” en Revista de Estudios Políticos, N° 143, 1965, pág. 52.

152 CAMY, Oliver: “Le chef de l’Etat est-il souverain sous la V Republique?” en Revue Française de Droit Constitutionnel, N° 25, 1996, pág. 4.

153 La doctrina discutió con posterioridad si el Jefe de Estado necesitaba aplicar el artículo 16 y si reunía todas las condiciones previstas para invocarlo; véase en TRÍAS, Juan: “El Presidente de la República...”, pág. 51; sobre la polémica que suscitó el artículo 16 en las primeras horas de la V República, véase además HARRISON, Martin: “The Constitution of the Fifth Republic” en Political Studies, N° 1, 1959, 1959, en concreto pág. 45.

154 Hay que señalar que los referendos de octubre de 1962 y 1969 plantean dudas sobre su constitucionalidad puesto que versan sobre proyectos de revisión constitucional que no han respetado las formalidades del artículo 89 de la Constitución. Con posterioridad se han celebrado otros, relativos a la Comunidad Europea y a la autodeterminación de Nueva Caledonia.

155 Véase MANZANARES, Henri: “Evolución del Régimen Político bajo la Quinta República en Francia” en Revista de Estudios Políticos, N° 150, 1966, pág. 47.

156 A diferencia de la Forma de Gobierno peruana, la elección del Ejecutivo y Legislativo no son coincidentes. Mientras que el Presidente de la República francés es elegido para un periodo de siete años, la Asamblea Nacional es elegida cada cinco, lo cual puede dar lugar a la formación de distintas mayorías.

157 No obstante, en la práctica, si el Primer Ministro pertenece al mismo partido político del Jefe de Estado francés, el Presidente de la República podría por su ascendiente pedir la dimisión del Gobierno, véase TAJADURA TEJADA, Javier: La V República Francesa, EUNSA, Pamplona, 1997, pág. 84.

158 Véase el artículo 39 de la Constitución francesa de 1958.

159 Véase el artículo 89 de la Constitución francesa de 1958.

160 Véase el artículo 49 de la Constitución francesa de 1958.

161 En el semipresidencialismo finés, en cambio, los parlamentarios sí pueden formar parte del gobierno, véanse los artículos 36, 36a y 36b de la Constitución de Finlandia de 1919.

162 En ese sentido véase MANZANARES: “Evolución del régimen...”, pág. 51.

163 DOGAN, Mattei: “El poder carismático en Francia” en Revista de Estudios Políticos, N° 141-142, 1965, págs. 55-77; véase además ELGIE, Robert: “The French Presidency: conceptualizing presidential power in the Fifth Republic” en Public Administration, N° 74, 1996, pág.280-281.

164 Sobre este punto notamos una división en la doctrina francesa. Para Jeanneau la elección del Jefe de Estado francés por sufragio universal dota a esta magistratura de una legitimidad democrática tal que imposibilita el que un Jefe de Gobierno, incluso sostenido por una mayoría parlamentaria favorable, se atreva a imponer su programa. La única solución política a esta situación sería una reforma constitucional que corrigiera los desajustes del sistema provocados por la reforma de 1962; véase JEANNEAU, B: Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, Dalloz-París, 1972, pág. 240; en el mismo sentido véase además HAURIOU, André: Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Ariel, Barcelona, 1971, pág. 255.

165 En ese sentido, Hidalgo Lavié nos dice que por más que las funciones del Primer Ministro estén reguladas en la Constitución francesa, la influencia que ejerce el Jefe de Estado sobre el de gobierno difícilmente pueden ser contabilizadas si el Presidente de la República goza de mayoría parlamentaria; véase HIDALGO LAVIÉ: “Una revisión de la noción semipresidencial...”, págs. 7-8. Sin embargo, no todos los semipresidencialismos funcionan igual, pues, los países sin mayoría parlamentaria evitan las tendencias extremas y alcanzan mayor coincidencia entre las relaciones ejecutivo-legislativo descritas en la constitución y la práctica política.

166 LIONS, Monique: “La V República francesa y el fenómeno de la cohabitación política” en Boletín Constitucional de Derecho Comparado, N° 62, 1988, pág. 667.

167 Véase GICQUEL, Jean: “De la cohabitation” en Pouvoirs, N° 49, 1989, págs. 75-79.

168 En ese sentido, Colliard nos dice que la capacidad de gobernar del Jefe de Estado francés varía en la medida que tenga o no mayoría propia en el parlamento; véase COLLIARD, Jean Claude: “Que peut le président?” en Pouvoirs, N° 68, 1994, págs. 22-28.

169 Para Burdeau en 1976, fecha de la segunda edición de su tratado, no se planteó una situación de antagonismo entre ejecutivo y legislativo; sino el que dentro de una orientación política similar el parlamento posea o no capacidad para negociar la investidura del primer ministro; véase BURDEAU, Georges: Traté de Science Politique, volumen 9, LGDJ, Paris, 1976, págs. 348 y sigs. Es a partir de la Legislatura de 1978, ante una posible victoria de la izquierda bajo el mandato del Presidente Giscard, cuando la doctrina se preocupa de las futuras consecuencias políticas del semiparlamentarismo francés.

170 Otra posibilidad, que el Presidente de la República renuncie a ejercer sus prerrogativas, conduciéndose como un jefe de Estado parlamentarista. Esto supondría traicionar sus deberes constitucionales, la confianza del electorado y su carrera política. Y, a pesar de estas concesiones, no podría mantener la situación más que durante un período limitado, de forma que, después de someterse, habría de dimitir.

171 Así ocurrió en 1986 tras el triunfo en las urnas de la coalición de centro-derecha que lideraba Chirac y que inauguró lo que se ha llamado la República de la cohabitación.

172 En 1967, antes de las elecciones legislativas, algunos dirigentes políticos declararon que, si la composición de la nueva Asamblea no permitía la constitución de una mayoría de Gobierno favorable a la política presidencial, la Asamblea Nacional debería ser disuelta y en caso de que los electores persistieran en otorgar su confianza a la oposición, el Presidente debería aplicar el artículo 16 y gobernar prescindiendo de la Asamblea. Es evidente que la interpretación de este artículo es contraria al espíritu constitucional porque supone un golpe de Estado.

173 Véase DUVERGER, Maurice: Le Système Politique Française, PUF, Paris, 1980, pág. 576.

174 La palabra cohabitación fue utilizada por primera vez por Edouard Balladur, ministro de Estado, en las columnas del diario Le Monde de 16 de septiembre de 1986; véase LIONS, Monique: “La cohabitación política” en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, N° 62, 1988, pág. 653.

175 Por el contrario, fuera de los períodos de cohabitación, Elgie y Machin consideraban como una paradoja que en la Constitución de 1958 las atribuciones del Jefe de Gobierno eran asumidas por el Jefe de Estado; véase ELGIE, Robert; MACHIN, Howard: “France: The limits to Prime-Ministerial Government in a Semi-Presidential System” en West European Prime Ministers, N° 1, 1991, pág. 62.

176 Sin embargo, aun así tiene sus críticos la denominación de forma de gobierno semipresidencial. Uno de sus exponentes es Oliver Duhamel, para el cual la Forma de Gobierno francesa podría ser denominada como ‹‹presidencial›› ya que la vida política supera las propias reglas constitucionales; véase DUHAMEL, Oliver: Le Pouvoir Politique en France, Éditions du Seuil, Paris, ١٩٩٣. En el mismo sentido, autores no franceses como Lijphart, denominan la Forma de Gobierno francesa como ‹‹presidencial››; véase LIJPHART, Arend: Las democracias contemporáneas, Ariel, Barcelona, 1987, en concreto págs. 84 y 85.

177 Los artículos dedicados a explicar el primer período de cohabitación en Francia mostraban su desconcierto ante el futuro de la V República. En ese sentido, Lions se preguntaba “¿cuál modus vivendi político podrá establecerse para que el régimen funcione eficazmente hasta ‹‹el vencimiento mayor››, es decir, hasta la próxima elección presidencial de abril de 1988?, ¿podrán, deberán ‹‹cohabitar›› los protagonistas actuales de la escena política?, ¿lograrán elaborar alguna fórmula de convivencia que equilibre los antagonismos en presencia y permita dirimir sin mucho ruido los conflictos que surjan inevitablemente entre el Presidente de la República y el Primer Ministro emanado de la asamblea recién elegida?”; cfr. LIONS, Monique: “La cohabitación...”, págs. 650-651. Véase además, MORGAN, Roger: “La Cohabitation or la Cohabitension? The Fifth Republic enters a new phase” en Government and Opposition, N° 3, 1986, págs. 259-268.

178 En efecto, los primeros estudios sobre la Constitución francesa de 1958 no le preveían una larga vida ante una futura cohabitación; “si el Presidente hace uso de las posibilidades que la constitución le abre, la única consecuencia será dislocar al ejecutivo en dos cabezas y crear una fuente permanente de conflictos entre ambos. Es cierto que la unidad de aquél sobre la base presidencial se logrará con un primer ministro de la devoción del Presidente, haciendo uso de su facultad constitucional de nombramiento, y dispuesto a retirarse cuando le falte su confianza, pero para ello será necesario también que el Presidente cuente en la Asamblea Nacional con una mayoría adicta. En caso contrario, gracias a los mecanismos del régimen parlamentario subsistentes, los conflictos serán permanentes, que no podrán concluir, si el pueblo ratifica la confianza a la asamblea disuelta, sino en la capitulación de uno de los poderes, en la paralización de la vida estatal o en el golpe de Estado”; cfr. TRÍAS: “El Presidente de la República...”, pág. 58. No obstante, al producirse la primera la cohabitación en 1986, tanto el Jefe de Estado como el de Gobierno estaban convencidos de que ninguno podía permitirse suscitar una guerra entre las instituciones sino más bien elaborar un modo de coexistencia; véase LIONS: “La cohabitación...”, pág. 651. Un resumen de las opiniones de los comentaristas políticos y del electorado franceses en 1986 lo encontramos en FERNÁNDEZ-MIRANDA, Carmen: “La V República francesa: otra experiencia jurídico-constitucional (marzo 1986-mayo 1988) “ en Revista de Derecho Político, N° 27-28, 1988, en concreto págs. 220-226.

179 Véase el artículo 10 de la Constitución francesa de 1958.

180 Véase el artículo 13 de la Constitución francesa de 1958.

181 AVRIL, Pierre; GICQUEL, Jean: “Chronique constitutionnelle francaise”, Pouvoirs, N° 39, Paris, 1986, págs. 161-170.

182 En todo caso, entre los primeros estudios a la Constitución francesa de 1958 se consideraba que, en caso de una mayoría fuerte y estable en el Parlamento, la Forma de Gobierno francesa se comportaría como un moderno régimen parlamentarista; véase en HOFFMANN: “The French Constitution of 1958...”, pág. 344.

183 FERNÁNDEZ-MIRANDA: “La V República francesa...”, págs. 215-216.

184 Véase AVRIL, Pierre: “La majorité parlementaire?” en Pouvoirs, N° 68, 1994, págs. 47-49.

185 VILLARROYA, Joaquín: “El artículo 38 de la Constitución francesa y las ordenanzas de 1967” en Revista de Estudios Políticos, N° 162, 1968, págs. 49-92.

186 El recurso de las ordenanzas es necesario en la situación generada por la oposición de mayorías. Por otra parte, nadie puede obligar al Jefe de Estado francés a firmar las ordenanzas. Sin embargo, la eficacia política de tal medida sólo sería posible si la mayoría parlamentaria la aceptase o estuviese tan desunida que no pudiese oponerse a ella.

187 Véase FERNÁNDEZ-MIRANDA: “La V República francesa...”, pág. 258.

188 Véase WAHL: “Aux origines de la...”, pág. 40-41.

189 En 1965, François Mitterand, entonces diputado de la Nievre, podía escribir: “Existen ministros en Francia. Hasta se rumorea que todavía hay un Primer Ministro. Pero no hay Gobierno, sólo el Presidente de la República ordena y decide...”; cfr. LIONS: “La V República Francesa y el...”, pág. 664.

190 Véase MORGAN: “La Cohabitation or La Cohabitension?...”, págs. 262-263; véase además COLE, Alistair: “La France pour tous? The French Presidential elections of 23 April and 7 May 1995” en Government and Opposition, N° 3, 1995, págs. 328-329.

191 Véase LUCAS PIRES, Francisco: “El sistema de gobierno: su dinámica” en Revista de Estudios Políticos, N° 60-61, 1988, pág. 305; véase además FERNÁNDEZ-MIRANDA: «La V República francesa...», pág. 258. Por otro lado, Mitterand pudo actuar como el poder moderador no firmando determinadas ordenanzas, recibiendo a los huelguistas del sector público, etc. Una actitudes que indignaron al Primer Ministro (Chirac y Balladur), pero han dado al Jefe de Estado una autoridad moral en la opinión pública.

192 No obstante, en la actualidad, sólo en Francia y Finlandia se produce una concordancia entre la teoría y el funcionamiento del modelo semipresidencial, pues, en las constituciones de Austria, Irlanda, Islanda y Portugal, el presidente de la república se comporta como un jefe de Estado ordinario; véase un estudio y evaluación en la práctica de aquellas formas de gobierno en SARTORI: Ingeniería constitucional..., págs. 142-148.

193 En ese sentido, Duverger, al poco tiempo de iniciarse la V República, distinguía los rasgos de la nueva Forma de Gobierno francesa, entre ellos: un parlamentarismo orleanista asi como disminuir la importancia del legislativo; véase DUVERGER, Maurice: Institutions politiques et Droit Constitutionnel, París, 1960, págs. 511 y sigs.

194 Cfr. LOEWENSTEIN: Teoría de la..., pág. 141; por otro lado, Flores Juberías nos dice sobre los problemas de adopción del presidencialismo que “...semejante experimento pasaba por alto el dato elemental de que idénticas instituciones desarrollan frutos similares sólo cuando se proyectan sobre realidades homologables, y que en consecuencia resultaban remotas las posibilidades de que, proyectadas sobre sociedades económicamente subdesarrolladas, socialmente fragmentadas y políticamente atrasadas, pudiese el modelo americano dar frutos comparables a los que brinda en su lugar de origen (...) El fruto de semejantes experimentos es bien conocido: inestabilidad política, frecuentes retornos al autoritarismo y/o desproporcionadas concentraciones de poder en manos de presidentes que, aún sin haber roto formalmente el marco democrático en el que se hallaban insertos, transformaban el presidencialismo en personalismo, cuando no en burdo autoritarismo...”; cfr. FLORES JUBERÍAS: “Parlamentarismo vs Presidencialismo...”, pág. 249.

195 Cfr. SARTORI: Ingeniería constitucional..., pág. 107.

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