©Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá

Centro de Pensamiento en Desarrollo Rural (CPDR)

©Vicerrectoría de Investigación

Editorial Universidad Nacional de Colombia

©Fabio Rodrigo Leiva

Editor

©Autores: Amanda Alvarado Cortés, Eudoro Álvarez Cohecha, Heliodoro Argüello Arias, Diana Constanza Beltrán, María Camila Bermeo Giraldo, Maira Judith Contreras Santos, Carolina Cristancho Zarco, Andrés Felipe Espinosa Zuluaga, Rubin Ariel Huffington Rodríguez, Fabio Rodrigo Leiva, Nohra León, Brayan Andrés López Matamoros, Alexandra Montoya Restrepo, Iván Montoya Restrepo, Manuel José Peláez Peláez, Álvaro Rivas, Gonzalo Téllez Iregui, Norma Villarreal Méndez.

Primera edición, marzo de 2021

ISBN 978-958-794-423-5 (IBD)

ISBN 978-958-794-424-2 (digital)

Colección Escuela de Pensamiento

Coordinador: Mario Fernando Guerrero

Centro de Pensamiento en Desarrollo Rural

Director: Fabio Rodrigo Leiva

Edición

Editorial Universidad Nacional de Colombia

direditorial@unal.edu.co

www.editorial.unal.edu.co

Coordinación editorial: Liliana C. Guzmán Ríos

Corrección de estilo: Ómar Andrés Portilla

Diseño de páginas interiores: Marisol del Rosario Vallejo

Diseño de la cubierta: Nick Yei Castro Gómez

Ilustración de la cubierta: dry-coffee-beans-floor-farmer-local-business /

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Diagramación: Olga Lucía Cardozo Herreño

Bogotá, D. C., Colombia, 2021

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.

Editado en Bogotá, D. C., Colombia

Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

Reforma rural integral : ¿oportunidad que se desvanece? / Fabio Rodrigo Leiva, editor. -- Primera edición. -- Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Centro de Pensamiento en Desarrollo Rural (CPDR) ; Vicerrectoría de Investigación. Editorial, 2021.

1 CD-ROM (342 páginas) : ilustraciones (algunas a color), diagramas, facsímiles, mapas. -- (Colección Escuela de Pensamiento)

Incluye referencias bibliográficas al final de cada capítulo e índice analítico ISBN 978-958-794-424-2 (digital). -- ISBN 978-958-794-423-5 (IBD)

1. Desarrollo rural 2. Reforma agraria 3. Acuerdos de paz -- Colombia 4. Política agraria 5. Posconflicto -- Colombia 6. Servicios de los ecosistemas 7. Comunicación 8. Restitución de tierras -- Colombia I. Leiva, Fabio Rodrigo, 1956-, editor II. Serie

CDD-23 333.31861 / 2021

Conversión a ePub

Mákina Editorial

https://makinaeditorial.com/

Contenido

Lista de figuras

Figura 2.1 Esquema metodológico empleado de prospectiva estratégica

Figura 3.1 Mapa desplazamiento forzado en el conflicto armado en Colombia (1996-2012)

Figura 3.2 Triángulo base de la política pública de restitución de tierras

Figura 6.1 Clasificación de los servicios ecosistémicos

Figura 6.2 Transformación por regiones de la vegetación de los páramos colombianos (hectáreas)

Figura 6.3 Solicitudes de restitución de tierras en Colombia por zonas geográficas

Figura 6.4 Categoría bosques perdidos y otras coberturas en el departamento de Caquetá, 2012-2014

Figura 6.5 Principales servicios ecosistémicos prestados por los bosques

Figura 6.6 Principales problemas asociados a la minería en Colombia

Figura 7.1 Etapas del análisis bibliométrico

Figura 7.2 Comparación de cantidad de publicaciones por año para cada base de datos

Figura 7.3 Revistas indexadas en SciELO que más publican en el área de estudio

Figura 7.4 Revistas indexadas en Scopus que más publican en el área de estudio

Figura 7.5 Participación por tipo de documento de SciELO

Figura 7.6 Participación por tipo de documento de Scopus

Figura 7.7 Autores que más publican sobre el acuerdo de paz en SciELO

Figura 7.8 Autores que más publican sobre el acuerdo de paz en Scopus

Figura 7.9 Autores más citados sobre el acuerdo de paz en Scopus

Figura 7.10 Análisis de las palabras clave de SciELO

Figura 7.11 Análisis de las palabras clave de Scopus

Figura 7.12 Palabras crecientes, decrecientes y emergentes de los periodos 2004-2010 y 2012-2019

Figura 7.13 Palabras crecientes, decrecientes y emergentes de los periodos 2000-2011 y 2012-2019

Figura 9.1 Prácticas de una extensión universitaria convencional, mal llamados cursos de extensionismo

Figura 9.2 Estudiantes de diseño industrial aplicando la metodología de collage como instrumento de creación

Figura 9.3 Logo identificador de las actividades de interacción social de la EA-UN, Sede Palmira

Figura 9.4 Presunción de la EA-UN

Figura 9.5 Grupos de sabiduría que participan en las EA-UN

Figura 9.6 Propuesta de integración de las EA-UN con las escuelas de campo de agricultores (ECA) y las propias escuelas y colegios rurales, en contextos de la nueva ruralidad

Figura 9.7 La EA desde la Facultad de Ciencias Agropecuarias-UN

Figura 9.8 Accionar extra e intramuros de las CA en el marco de una EA-UN

Figura 9.9 Las cinco fases de las clínicas agrobiológicas

Figura 9.10 Cartillas de la EA-UN que reúnen las experiencias en clínicas diversas, aplicadas en predios de agricultores de uva Isabella (Vitis labrusca L.) en asociaciones en Ginebra (Valle del Cauca)

Figura 9.11 Diseño de una aplicación para Android con fines de fertilización adecuada, producto del trabajo colaborativo entre estudiantes de la EA-UN con los productores de uva Isabella (Vitis labrusca L.) en Ginebra (Valle del Cauca)

Figura 9.12 Emprendimiento de reincorporados de las Farc-EP Ecomun, participando del primer encuentro Acá de mi campesinado, mayo 4 y 5 de 2018

Lista de tablas

Tabla 1.1 Generaciones de las formas de evaluación

Tabla 1.2 Metas trazadoras PMI, Punto 1. Hacia un nuevo campo colombiano: reforma rural integral

Tabla 1.3 Tipificación de los informes de seguimiento

Tabla 2.1 Variables e hipótesis para análisis de escenarios

Tabla 2.2 Calificaciones numéricas de las hipótesis y opiniones medias para convergencia entre los subgrupos

Tabla 2.3 Opiniones del taller de expertos sobre probabilidades simples y condiciones positivas

Tabla 2.4 Opiniones del taller de expertos sobre probabilidades condicionales negativas

Tabla 2.5 Probabilidades de los escenarios

Tabla 2.6 Probabilidades simples conjunto de expertos

Tabla 2.7 Resultados del análisis de sensibilidad de influencias y dependencias de las hipótesis

Tabla 4.1 Principios y acciones establecidos para los PDET en el Acuerdo Final

Tabla 4.2 Lineamientos del Decreto 893 de 2017

Tabla 6.1 Bosques perdidos 2012-2014, Caquetá

Tabla 7.1 Países con más publicaciones sobre la temática en SciELO

Tabla 7.2 Países con más publicaciones sobre la temática en Scopus

Tabla 7.3 Documentos con más vistas según la base de datos SciELO

Tabla 7.4 Documentos más citados según Google Académico

Tabla 7.5 Documentos más citados según Scopus

Tabla 9.1 Referentes en créditos para determinar homologación del esfuerzo académico dedicado por los estudiantes de la EA-UN, en el marco de una práctica académica especial

Tabla 10.1 Formalización de predios rurales, según datos de la Agencia Nacional de Tierras (2017)

Tabla 10.2 Formalización de predios rurales, según datos de la Agencia Nacional de Tierras (2018)

Agradecimientos

A las comunidades campesinas,

afrodescendientes, indígenas y de

mujeres que, de diversas formas,

contribuyeron con esta publicación.

A los pares académicos por sus valiosos

aportes en la evaluación de este libro.

A la Vicerrectoría de Investigación

y Extensión de la Universidad Nacional

de Colombia por el apoyo técnico

y financiero al Centro de Pensamiento

en Desarrollo Rural (CPDR).

A Carolina Cristancho Zarco, Valentina

Cano y Santiago López Quesada,

integrantes del equipo de apoyo

del CPDR.

Introducción

La paz es un deber y un derecho consagrado en la Constitución Política de Colombia. Siguiendo ese mandato, la Universidad Nacional de Colombia (UN), como institución pública por excelencia, viene apoyando desde 2012 el proceso de paz entre el Gobierno y las anteriormente denominadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (Farc-EP). Esto, a partir del reconocimiento de que se requiere una solución definitiva al conflicto armado interno, problema de enorme gravedad social, económica, ambiental y política, que ha persistido por más de cincuenta años en el país.

Ese compromiso de la UN con una paz estable y duradera se ha hecho explícito en sus dos últimos planes de desarrollo. Así, en su Plan Global de Desarrollo 2016-2018, se plantearon dos ejes estratégicos: “Eje 1. Integración de las funciones misionales: un camino hacia la excelencia” y “Eje 4. La Universidad Nacional de Colombia de cara al posacuerdo: un reto social”. Posteriormente, en el Plan Global de Desarrollo 2019-2021, ese compromiso se ratificó explícitamente en las siguientes políticas:

1. La Política número 3: “La Universidad Nacional de Colombia como proyecto cultural y colectivo de Nación, debe promover el trabajo colaborativo e interdisciplinar entre actores de la academia, el Estado, el sector real de la economía y la sociedad civil, con los propósitos de hacer del país una sociedad de conocimiento y de aportar al logro de los objetivos de desarrollo sostenible como instrumentos para la construcción de paz y desarrollo humano”.

2. El Eje Estratégico 3: “La Universidad, como proyecto cultural de la Nación, se orienta a la construcción, desde el conocimiento, de una sociedad flexible, sostenible y en paz que se transforma y adapta permanentemente”.

3. El Programa 7: “Comunidad Universitaria en nuestras nueve sedes, que aporta a la transformación de la sociedad, a través de la gestión del conocimiento y la cultura, y contribuye a la consolidación de la paz, la democracia, la inclusión social y el desarrollo integral con enfoque territorial, dentro del proyecto general de la Nación”.

El programa Escuela Permanente de Pensamiento Universitario (EPPU), del cual hacen parte los centros de pensamiento de la UN, fue creado en el Plan Global de Desarrollo 2016-2018, como estrategia académica, con el objetivo de

contribuir a la solución de problemas prioritarios del país, como resultado del diálogo de la comunidad académica con diversos actores de la sociedad civil y el Estado, tratando de posicionar a la UN como un actor protagonista en la construcción de las políticas que se formulan en las diversas escalas de la gestión del Estado.

Se dio continuidad a la EPPU en el Plan Global de Desarrollo 2019-2021, mediante el Programa 6, ideado para la

transformación cultural desde el reconocimiento y visibilización de las capacidades de la comunidad académica y sus relaciones, para responder a los retos de país, a través de la generación de nuevo conocimiento, el trabajo colaborativo e interdisciplinario, la creación artística, la innovación social y tecnológica y el emprendimiento.

Aquí se cuenta también la Estrategia 10. “Escuela Permanente de Pensamiento Universitario en el marco de los Objetivos del Desarrollo Sostenible”, cuyo objetivo específico es

Posicionar a la EPPU como instancia de fomento de alianzas entre la UN y entidades del Estado, para lograr reconocimiento de nuestra universidad como asesor válido del Estado y referente en el ámbito de los centros de pensamiento del país.

El Centro de Pensamiento en Desarrollo Rural (CPDR) hace parte de la EPPU y viene trabajando desde 2015 como un espacio de reflexión sistémica y permanente acerca de los graves problemas del medio rural, teniendo como referente el proceso de paz en el país y la necesidad de plantear alternativas de solución para el posacuerdo. Lo anterior, con la coordinación del Grupo de Investigación en Desarrollo Sostenible y Gestión Ambiental, y la participación de los grupos de investigación en Gestión y Desarrollo Rural (GIGDR), Gestión de Empresas Pecuarias (GIGEP), Grupo de Investigación Espacio, Tiempo y Territorio (UN, Bogotá), Agroecología (UN, sede Palmira), Recursos Zoogenéticos (UN, Sede Palmira), y Conservación y Manejo de Agroecosistemas (UN, Sede Medellín).

El trabajo del CPDR resulta de gran relevancia dada la persistencia de la crisis estructural en el medio rural colombiano y la enorme brecha que este tiene, frente al medio urbano. Además, se destaca cierta incertidumbre frente al cumplimiento del Gobierno nacional del Punto 1 del Acuerdo de Paz “Política de desarrollo agrario integral”, “Hacia un nuevo campo colombiano. Reforma rural integral”. Si bien el proceso está presupuestado para un horizonte de quince años y el Gobierno nacional ha expresado su compromiso con el acuerdo, hay aspectos de preocupación: el alto número de asesinatos de líderes y lideresas sociales, y excombatientes de las Farc-EP, documentado por Naciones Unidas y diferentes organizaciones sociales; el relativo crecimiento de las disidencias de las Farc-EP y otros grupos armados ilegales; los preocupantes procesos de degradación ambiental en zonas que históricamente han sufrido la violencia, algunas de estas anteriormente ocupadas por las Farc-EP; los avances relativamente modestos en torno al proceso de paz que muestran los organismos encargados de la evaluación y seguimiento; y, el escaso desarrollo de la implementación de la reforma rural integral (RRI), particularmente en cuanto al tema de tierras y de mejoras efectivas en la calidad de vida de los pobladores rurales. Lo anterior genera desconfianza acerca de la capacidad y la voluntad del Gobierno para avanzar hacia una paz estable y duradera, donde se promueva un verdadero desarrollo del campo colombiano.

A la fecha, se han desarrollado dos fases del CPDR. En la primera (2015-2017), se propuso como objetivo generar y proponer lineamientos de política pública para el desarrollo rural que apunten a superar los problemas estructurales que sufre el medio rural. En esa fase, los esfuerzos se enfocaron hacia el debate participativo y la definición de lineamientos en torno a cómo implementar la RRI, trabajando en cinco ejes temáticos, a saber: articulación al sistema agroalimentario; multifuncionalidad del territorio; ciencia, tecnología y educación/ extensión; provisión de servicios y bienes públicos; y tierras y desarrollo rural. La comunicación de los resultados encontrados y de las propuestas hechas en torno a la RRI se realizó principalmente mediante la publicación Territorio en vilo. Desarrollo rural para el posconflicto (Leiva, 2017), que fue uno de los diez más vendidos por la UN en la Feria del Libro en Bogotá en 2018.

En la segunda fase se propuso como objetivo generar y proponer lineamientos de política pública para el desarrollo rural territorial en el contexto de la consolidación de una paz duradera en el país. Como fruto del trabajo llevado a cabo en esta fase, en ejercicio de la autonomía universitaria, se presenta esta segunda publicación del CPDR, desarrollada a partir del trabajo de profesores, estudiantes y grupos de investigación de las sedes Bogotá, Medellín y Palmira de la UN. Para el efecto, se trabajó a partir de resultados de investigación académica, complementados con revisiones bibliográficas y debates con representantes institucionales de organismos internacionales (FAO e Instituto Kroc) y de comunidades campesinas, étnicas y de mujeres rurales.

El libro consta de once capítulos, organizados en tres partes: Parte 1. Desarrollo rural, tierras y postconflicto; Parte 2. Investigación y extensión para el posconflicto y Parte 3. Perspectivas de género y campesinas frente a la Reforma Rural Integral.

La Primera Parte inicia con el capítulo “¿Desanda el Punto 1 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera?”, que presenta aspectos referidos al seguimiento y al cumplimiento del Punto 1 del Acuerdo de paz, Reforma Rural Integral, visto como una política pública. Allí se muestra que existen diferentes enfoques en evaluación y seguimiento de políticas públicas, los cuales implican resultados prácticos diferentes, según la concepción de proceso y del evaluador.

En el segundo capítulo, intitulado “Escenarios futuros de los acuerdos del proceso de paz”, se presenta un ejercicio prospectivo de tipo exploratorio, desarrollado alrededor de los puntos del Acuerdo Final, con el fin de anticipar posibles escenarios del proceso, en lo referente al cumplimiento de los puntos centrales de la agenda.

En “Fase de implementación de la política pública de restitución de tierras en Colombia, ¿en qué va?”, tercer capítulo, se analiza el estado de la implementación de la Ley 1448 de 2011, conocida como Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras, usando la metodología de Knoepfel et al. (2008). La evaluación de esta política, cuyo objetivo es generar diferentes medidas en beneficio de las víctimas del conflicto armado en Colombia, tiene en cuenta que el anterior Gobierno nacional reconoció a la población rural como víctima de ese conflicto y que han transcurrido poco más de siete años de los diez que se fijaron como tiempo de ejecución.

En el cuarto capítulo, “El papel de los programas de desarrollo con enfoque territorial en la implementación de los acuerdos de paz entre el Gobierno nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia”, se busca explicar el papel que pueden desempeñar los PDET como desarticuladores de nuevas violencias en el marco del Acuerdo Final.

El siguiente capítulo, “Las zonas de reserva campesina: límites y posibilidades del campesinado para una reforma rural integral”, tiene el objetivo de analizar el proceso de incorporación e implementación de la figura de las ZRC en el contexto del Acuerdo Final para la terminación del conflicto, como forma de comprender los alcances y limitaciones que ofrece el Punto 1 al reconocimiento del campesinado como sujeto de derechos.

La primera parte termina con el capítulo sexto, intitulado “Multifuncionalidad territorial y servicios ecosistémicos en un contexto de posconflicto”, el cual tiene los objetivos de 1) analizar algunos impactos negativos de tipo ecosistémico en territorios colombianos específicos durante el posacuerdo; 2) promover el debate entre diferentes actores académicos, tomadores de decisión, expertos y sociedad civil acerca de los aspectos multifuncionales del territorio frente a cualquier intervención sociotécnica; 3) visibilizar cómo las acciones humanas e intervención (agropecuaria, minera, infraestructura, deforestación, cultivos de uso ilícito) pueden deteriorar el paisaje rural (bosques, suelos, agua y aire), poniendo en riesgo incluso ecosistemas estratégicos de Colombia; y 4) destacar la valoración de los servicios ecosistémicos como soporte para la búsqueda de soluciones a la problemática planteada.

La Segunda Parte, Investigación y extensión para el posconflicto inicia con “Análisis bibliométrico de las tendencias en la investigación en torno al Acuerdo Final de paz en Colombia”, séptimo capítulo del libro, donde se muestran los resultados de un estudio realizado con el objetivo de identificar tendencias sobre el estado actual de la literatura e investigaciones relacionadas con el desarrollo del Acuerdo Final en Colombia, a partir de la Biblioteca Electrónica Científica en Línea (Scientific Electronic Library Online, SciELO) y la base de datos bibliográfica Scopus.

En el capítulo octavo, nombrado “Apuntes para la formación de posgrado en extensión y transferencia de tecnología para el desarrollo rural con enfoque territorial”, se muestra que el esquema tradicional de extensionismo, basado en la generación y transferencia lineal de conocimientos, es poco eficaz para generar procesos relevantes de innovación. En consecuencia, para lograr los objetivos que se propone la extensión, deben desarrollarse iniciativas que incluyan el conocimiento técnico apropiado, la articulación con los agentes relacionados y metodologías que fomenten la comprensión de la información técnica y su integración en las decisiones de los beneficiarios directos.

Esta segunda parte concluye con “La educación y la comunicación rural como ejes formativos en competencias profesionales en los programas curriculares de ingeniería agronómica y afines. Una visión desde la Escuela Agrobiológica de la Universidad Nacional de Colombia”, capítulo noveno del libro. Allí, se propone este modelo de escuela, como contexto en la educación superior agraria, que vincula universidad y campo, sin menoscabo de las autonomías, libertades y saberes de las comunidades rurales. En este sentido, los proyectos educativos deben ser reformulados desde las prácticas de las nuevas escuelas y facultades para el campo de hoy, con una ruta encaminada hacia la formación de sujetos que desarrollen un pensamiento crítico, con perspectiva de un sujeto que es guía de viejos y nuevos saberes, con el fin de descubrirlos y trascenderlos, con libertades plenas en el ejercicio de su papel como extensionista o comunicador social, en los ámbitos rurales.

En la Tercera Parte. Perspectivas de género y campesinas frente a la Reforma Rural Integral, se incluyen dos capítulos. El capítulo décimo, “¿Oportunidad de las mujeres rurales o nueva frustración?”, que se cimenta en la oportunidad de que lo aprobado en el Punto 1 del Acuerdo sobre RRI y los aspectos relacionados con las mujeres en el Punto 4 logren su cometido. El análisis se hace incluyendo una perspectiva histórica, porque muchas de las acciones y medidas previstas en el Punto 1 hacen parte de las demandas y reclamos que las mujeres han venido presentando, en su ejercicio de sujeto colectivo y considerando que se les adeuda ese reconocimiento.

Finalmente, el capítulo undécimo, intitulado “Del conflicto al posconflicto en Colombia”, con la perspectiva del salto adelante dado por la sociedad, en materia de civilidad política, implícita en el acuerdo firmado, aborda un análisis, desde una visión histórica, para reforzar la idea de avanzar en su cumplimiento, a pesar de los reparos que abierta o solapadamente continúan haciéndosele.

El libro se orienta, principalmente, hacia los responsables de la política pública, los actores de los territorios rurales, los centros de reflexión académica y los profesores, estudiantes y técnicos que trabajan en los temas de paz y posconflicto, desarrollo rural, enfoque territorial, campesinado, la cuestión de género y políticas públicas para el sector agropecuario. Es importante destacar que se recogieron diferentes visiones y puntos de vista, por lo cual el lector puede encontrar disensos entre los planteamientos realizados en los distintos capítulos.

El CPDR ha hecho valiosos aportes académicos al proceso de paz, en particular, acerca de la importancia del medio rural en el desarrollo integral del país. Además, su labor ha conllevado a fortalecer el trabajo de diferentes grupos de investigación y formar estudiantes mediante trabajos de grado de estudiantes de pregrado, tesis a nivel de posgrado y pasantías. Igualmente, ha permitido el fortalecimiento de la actividad docente y la creación de asignaturas. De esta forma, el CPDR y la UN aportan tanto al desarrollo rural y territorial, como a la construcción y, sobre todo, la consolidación de una paz estable y duradera en Colombia.

Fabio Rodrigo Leiva

Editor

Primera parte
Desarrollo rural, tierras y posconflicto

¿Desanda el Punto 1 del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera?

Carolina Cristancho Zarco

Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá Miembro del grupo de investigación Espacio, tiempo y territorio

Fabio Rodrigo Leiva

Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá

Gonzalo Téllez Iregui

Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá

Maira Judith Contreras Santos

Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá

Introducción

En noviembre de 2016, luego de un proceso de más de cuatro años, se firmó el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera [Acuerdo Final], entre el Gobierno colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc-EP). Este acuerdo, que representa un hito político en la historia del país, apunta a resolver uno de sus problemas más graves: un conflicto interno armado de más de medio siglo.

El Punto 1 del Acuerdo Final, denominado “Hacia un nuevo campo colombiano. Reforma rural integral”, “sienta las bases para la transformación estructural del campo, crea condiciones de bienestar para la población rural (hombres y mujeres) y, de esa manera, contribuye a la construcción de una paz estable y duradera”. El compromiso pretende también producir una “gran transformación de la realidad rural colombiana, que integre las regiones, erradique la pobreza, promueva la igualdad y asegure el pleno disfrute de los derechos” y, en consecuencia, garantizar “la no repetición del conflicto y la erradicación de la violencia” (Gobierno de Colombia y Farc-EP, 2016, p. 10).

En el Acuerdo Final, además, se explicita la necesidad de cerrar la brecha entre el campo y la ciudad. Por ello, la reforma rural integral (RRI) busca

asegurar para toda la población rural y urbana en Colombia disponibilidad y acceso suficiente en oportunidad, cantidad, calidad y precio a los alimentos necesarios para una buena nutrición, especialmente, la de los niños y niñas, mujeres gestantes y lactantes y personas adultas mayores, promoviendo prioritariamente la producción de alimentos y la generación de ingresos. (Gobierno de Colombia y Farc-EP, 2016, p. 11)

De otro lado, se plantea que “la RRI reconoce el papel fundamental de la economía campesina, familiar y comunitaria”, cuyo papel es fundamental para “el desarrollo del campo, la erradicación del hambre, la generación de empleo e ingresos, la dignificación y formalización del trabajo, la producción de alimentos” y para “el desarrollo de la nación, en coexistencia y articulación complementaria con otras formas de producción agraria” (Gobierno de Colombia y Farc-EP, 2016, p. 11).

En julio de 2016, mediante el Acto Legislativo 01, el Congreso de Colombia estableció “instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final”, aprobado en su totalidad por el Congreso en noviembre de 2016. Posteriormente, en 2017, se aprobaron diferentes disposiciones con el fin de blindar el Acuerdo Final y, de ese modo, incorporarlo al denominado “bloque de constitucionalidad”.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, “Todos por un nuevo país” (Ley 1753 de 2015), cuyos tres pilares fueron paz, equidad y educación, el anterior Gobierno nacional se propuso “construir una paz sostenible bajo un enfoque de goce efectivo de derechos” (art. 2). Por ello, la construcción de paz quedó planteada como política pública, iniciativa del poder ejecutivo (Gobierno nacional), aprobada por el poder legislativo (Congreso de Colombia) y la Corte Constitucional y ratificada, posteriormente, mediante las diferentes normas a las cuales ya se aludió.

De manera institucional, la Universidad Nacional de Colombia (UN) ha apoyado el proceso de paz desde 2013. Así, en su Plan global de desarrollo 2016-2018, aquel compromiso se hizo explícito en los siguientes ejes estratégicos: “Eje 1. Integración de las funciones misionales: un camino hacia la excelencia” y el “Eje 4. La Universidad Nacional de Colombia de cara al posacuerdo: un reto social” (Rectoría de la Universidad Nacional de Colombia, 2015).

Posteriormente, en el Plan global de desarrollo 2019-2021. Proyecto cultural y colectivo de nación, estructurado jerárquicamente en líneas de política, ejes estratégicos, objetivos estratégicos y programas, la UN (2019) ratificó y amplió su compromiso con la paz. Este apoyo y este compromiso se explicitan, particularmente, en las siguientes políticas, ejes estratégicos y programas:

1. La Política número 3: “La Universidad Nacional de Colombia como proyecto cultural y colectivo de Nación, debe promover el trabajo colaborativo e interdisciplinar entre actores de la academia, el Estado, el sector real de la economía y la sociedad civil, con los propósitos de hacer del país una sociedad de conocimiento y de aportar al logro de los objetivos de desarrollo sostenible como instrumentos para la construcción de paz y desarrollo humano” (p. 9).

2. El Eje estratégico 3: “La Universidad, como proyecto cultural de la Nación, se orienta a la construcción, desde el conocimiento, de una sociedad flexible, sostenible y en paz que se transforma y adapta permanentemente” (p. 27).

3. El Eje estratégico 5: “Fortalecer, consolidar y gestionar las capacidades de la comunidad universitaria para responder a los retos de investigación, creación cultural y artística, emprendimiento e innovación social y tecnológica que demandan el desarrollo sostenible y la paz” (p. 25).

4. El Programa 7: “Comunidad Universitaria en nuestras nueve sedes, que aporta a la transformación de la sociedad, a través de la gestión del conocimiento y la cultura, y contribuye a la consolidación de la paz, la democracia, la inclusión social y el desarrollo integral con enfoque territorial, dentro del proyecto general de la nación” (p. 105).

Ahora bien, desde 2015, el Centro de Pensamiento en Desarrollo Rural (CPDR) iniciativa del Departamento de Desarrollo Rural de la Facultad de Ciencias Agrarias de la UN - Sede Bogotá, viene proyectándose como un espacio de reflexión sistémica y permanente acerca de los graves problemas del medio rural, considerando el proceso de paz y la RRI.

Para alcanzar su propósito superior, toda política pública debe ser susceptible de seguimiento, evaluación y sistematización (Subirats, Knoepfel, Larrue, y Varone, 2008). En ese sentido, la política pública derivada del Acuerdo Final no es la excepción. De hecho, en su Punto 6, se plantearon diferentes instrumentos para el seguimiento, incluyendo el Plan Marco de Implementación, con indicadores y metas, para facilitar su seguimiento y verificación. También se creó la “Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI)”, conformada por representantes del Gobierno y las Farc-EP. Esta comisión contempló la creación de un mecanismo de seguimiento de la comunidad internacional, integrado por países que actuaron como garantes y acompañantes del proceso, al tiempo que se confirieron atribuciones al Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz de la Universidad de Notre Dame, Indiana, EE. UU., para realizar el apoyo técnico correspondiente (Gobierno de Colombia y Farc-EP, 2016).

Habiendo aclarado lo anterior, el objetivo de este capítulo es aportar a la interpretación crítico-propositiva sobre el seguimiento-cumplimiento del Punto 1 (RRI) del Acuerdo Final. Esto se hace considerando que la RRI es una política pública que requiere seguimiento y evaluación, con mecanismos idóneos. En esa dirección, se analizan el alcance, los objetivos y la función del seguimiento al citado punto. Además, se identifican conceptos, métodos y resultados de los ejercicios de seguimiento llevados a cabo por actores sociales e institucionales, con el ánimo de generar reflexiones y aprendizajes acerca de los resultados, de manera que permitan potenciar el seguimiento al cumplimiento de la RRI.

La evaluación de las políticas públicas

De acuerdo con Guba y Lincoln (2001), la evaluación es una forma de indagación que produce construcciones o juicios de mérito o valor. En ese sentido, la evaluación puede indagar sobre la calidad intrínseca de un programa, proceso, organización o persona, independientemente de la configuración en la cual pueda encontrar aplicaciones (juicio de mérito). Así también, la evaluación puede indagar por las construcciones de valor en las que se identifica la utilidad o la aplicabilidad extrínseca del evaluado, en un entorno local específico (juicio de valor).

Perspectivas para la evaluación de las políticas públicas

Actualmente, puede recurrirse a diferentes perspectivas para hacer evaluaciones orientadas al conocimiento del desempeño institucional y a los efectos de las políticas y programas, en el ámbito de la acción pública. Diferentes autores han reconocido estas perspectivas, por ejemplo, Guba y Lincoln (1989), primero, reconocen cuatro “generaciones” y, segundo, han abordado las principales características de cada una. En la tabla 1.1 se presenta un resumen de algunas de estas generaciones de evaluación, donde se incluye una nueva propuesta: la quinta generación.

Tabla 1.1 Generaciones de las formas de evaluación

Fuente: elaboración propia a partir de Guba y Lincoln, 1989, 2001; Muñoz, 2007; Scriven, 2011a; 2011b.

La primera generación de evaluación se orientó, en sus inicios, a la medición del rendimiento escolar de los niños, mediante exámenes y pruebas psicométricas, que fueron bien recibidas, después, también en la industria militar. La evaluación fue llevada luego al escenario de la productividad en los negocios y la industria, a principios del siglo XX, donde se tenía la pretensión de encontrar a los trabajadores mejor calificados y los métodos más productivos de trabajo. Pero, más allá del objetivo inicial del ejercicio evaluativo, puede afirmarse que el fundamento de este tipo de evaluación es la medición matemática de datos considerados verídicos y cuantificables, aplicables en cualquier lugar, independientemente del contexto. En esta metodología, prima el criterio de eficiencia productiva, es decir, la relación de eficiencia entre recursos y resultados (Subirats et al., 2008).

De esta manera, siguiendo con la propuesta de Scriven (2011a), en la primera generación de evaluación aparecieron dos tipos de rol: la población objetivo y el evaluador. Cabe aclarar que el evaluador debe cumplir con el perfil de ser técnico y tener amplio conocimiento en instrumentos de medición, para ser usados en cualquier contexto. Para garantizar la objetividad de la evaluación, el experto debe aplicar el método científico y, dentro de este marco, emplear los instrumentos técnicos adecuados para la recolección, medición y comprobación objetiva de la información, a partir de la cual es posible emitir un diagnóstico igualmente objetivo.

De acuerdo con el enfoque positivista, tales elementos aportan legitimidad a los estudios sociales, ya que este enfoque científico permite a las ciencias sociales extrapolar los métodos utilizados en las “ciencias duras”, los cuales garantizarían precisión en la medición de los fenómenos sociales y, en últimas, el descubrimiento de “la verdad” (Guba y Lincoln, 1989; Muñoz, 2007). Asimismo, los datos cuantitativos procesados a través de la estadística y la matemática proveen soporte al diagnóstico causal-lineal de la evaluación.

La segunda generación surgió de reconocer las graves falencias de la primera, especialmente, porque se tenía a los estudiantes como los objetos de la evaluación y no a las estructuras educativas ni los elementos que las componen (Guba y Lincoln, 1989, p. 27). A partir de esto, se planteó la necesidad de evaluar los planes de estudio en práctica, para determinar si, en efecto, funcionaban para los fines que se pensaba lograr cuando fueron implementados. En otras palabras, la segunda generación de la evaluación introdujo un elemento adicional al proceso: la descripción de un contexto más amplio que el solo objeto focalizado, es decir, esta vez se incluyó un marco referencial. Así pues, en esta generación de la evaluación, se identificaron tres tipos de rol (Scriven 2011a): el evaluador (técnico experto), la organización (objeto de evaluación) y la población objetivo (objeto de evaluación).

El rol del evaluador responde a un doble papel: realizar una caracterización o descripción del marco referencial, para aplicar luego los instrumentos válidos para la medición (Muñoz, 2007). Dentro de este marco referencial, se cuenta la organización de la política o programa, los patrones, estrategias y materiales que los hacen posibles; también el personal encargado. De esta manera, los componentes de la evaluación pasan por 1) la descripción de los objetivos, donde el experto contextualiza la evaluación; 2) la construcción de instrumentos de medición, adecuados según el contexto; y 3) la recolección de la información, la medición y su comprobación.

Con los elementos anteriores, el técnico evaluador puede emitir una evaluación formativa, en la que, gracias a la estadística y la matemática, es posible comparar una situación de fortalezas y debilidades en relación con el logro de los objetivos de la política o programa. En otras palabras, el propósito de la segunda generación de evaluación es medir y valorar, objetivamente, el cumplimiento de los objetivos, identificando fortalezas y debilidades de acuerdo con el mismo criterio principal de la primera generación: la eficiencia productiva.

A pesar de que la segunda generación amplió el panorama de la evaluación, al incluir el contexto interno de la política o programa, es decir, los objetivos, estrategias, materiales y organización que se plantean, no logró garantizar la identificación de la pertinencia. Para superar esta limitación, apareció una tercera generación de evaluación, basada en las críticas que había hecho Michael Scriven en 1967, quien señaló que el proceso evaluativo debe problematizar el valor extrínseco de los objetivos (Guba y Lincoln, 1989).

Para problematizar el valor de tales objetivos es inevitable que el evaluador también tenga un papel como juez, toda vez que, siendo el descriptor y técnico experto, la persona más objetiva posible. De esta manera, los componentes de la evaluación conservan las características de las generaciones anteriores: describir objetivos, construir instrumentos, recolectar información, medir y comprobar y, a partir de esto, evaluar internamente la política. No obstante, a este proceso se suma que la evaluación debe comparar, además, los objetivos con estándares externos a la política. A partir de ello, se debe, primero, emitir juicios de valor internos y externos (contextuales) y, segundo, determinar si la política y sus objetivos son pertinentes o no.

Debido a que el contexto en que surgió esta generación de evaluación fue la Guerra Fría y la competencia entre Estados Unidos y la Unión Soviética, apareció un nuevo actor en la evaluación: el gobierno. Este nuevo actor se refiere a lo que Scriven (2011a) denomina “cliente”, puesto que el Gobierno de Estados Unidos necesitaba evaluar el sistema de educación estadounidense y superar las deficiencias que habían permitido a los soviéticos ir “un paso adelante” en la carrera espacial (Guba y Lincoln, 1989).

En este escenario, la tercera generación de evaluación determinó la existencia de tres roles: el cliente (gobierno), el evaluador (juez, descriptor, técnico experto) y el objeto de la evaluación (la población objetivo y la política misma). Cabe agregar que, en el marco de la carrera por dar respuesta a las supuestas deficiencias en la educación, apareció un nuevo criterio en el proceso evaluativo, pues, además de la objetividad y la eficiencia, resultó necesario tener en cuenta también la oportunidad de la información. Este criterio permitió al evaluador y su cliente disponer de la manera más rápida posible de la información y valoración necesaria para tomar decisiones frente a los ajustes que la política en cuestión requiriera.

De esta manera, la tercera generación de la evaluación planteó que los objetivos de una política en sí mismos pueden ser problematizados por el evaluador y deben serlo. Por tanto, son susceptibles de ser valorados en relación con estándares externos a la política. Así, esta generación permitió ampliar, nuevamente, el panorama de la evaluación, para incluir elementos externos a la política y emitir juicios de valor intrínsecos y extrínsecos a ella. En ese sentido, se reconoció, por primera vez, que el experto evaluador emite juicios de valor, aunque se insista en la pretensión objetivista, incluso sin tener claridad con respecto a cómo establecer los estándares objetivos de juicio en el contexto de sociedades con multiplicidad de valores. Adicionalmente, se reconoció que este tipo de evaluaciones está orientado a la toma de decisiones, por lo que las evaluaciones que brinden información oportuna resultan más valiosas.

Al analizar las tres primeras generaciones, Guba y Lincoln (1989) proponen una cuarta generación que intenta superar los límites de las metodologías positivistas y meramente cuantitativas, a la hora de hacer investigación en ciencias sociales. Así pues, la evaluación constructivista o de cuarta generación se basa en los supuestos básicos del paradigma constructivista, es decir, una ontología del relativismo, donde el conocimiento se concibe como una construcción social y cobra sentido a través del proceso de comprender del ser humano. En otras palabras, no podríamos hablar de la existencia de una verdad “objetiva”, porque la verdad es relativa a la experiencia y la comprensión humanas.

Ello implica que, en términos epistemológicos, la evaluación constructivista puede hacer afirmaciones sobre “realidad” y “verdad”, pero estas “depend solely on the meaning sets (information) and degree of sophistication available to the individuals and audiences engaged in forming those assertions”1 (Guba y Lincoln, 2001, p. 1). En ese sentido, las aseveraciones hechas en la evaluación no pueden ser consideradas absolutamente verdaderas, sino relativas, resultado de un proceso dialéctico y hermenéutico de descubrimiento y asimilación.

Así pues, la evaluación constructivista tiene dos momentos: el momento dialéctico y el de asimilación. El primero tiene lugar cuando el evaluador descubre al evaluado en su contexto. En este momento, es fundamental identificar los significados (información) y el nivel de sofisticación en el proceso de inter-pretación del evaluado. Guba y Lincoln (2001) abren la posibilidad de recurrir a construcciones preexistentes relacionadas con el evaluado, incluso de fuentes externas como las de la literatura profesional, pero advierten que, si estas construcciones tienen bases paradigmáticas disímiles frente a la constructivista, deben revisarse las disyunciones que pueden socavar la esencia de la evaluación. Una manera para resolver este problema consiste en que el evaluador deje clara su posición frente a las construcciones preexistentes, a la luz de su intención evaluativa constructivista.

El segundo momento es el de la asimilación (hermenéutica). En este, el evaluador incorpora nuevos descubrimientos en las construcciones existentes, las pone en conflicto o las reemplaza. Así, el evaluador propone una construcción nueva, más informada y sofisticada, que se ajusta a los significados y permite la explicación de lo que sucede, de manera que se posibilite la resolución de problemas o, por lo menos, mejorar una situación problemática. Cabe aclarar que estos dos momentos de la evaluación constructivista no son necesariamente secuenciales, sino que pueden suceder de manera paralela e incluso superponerse.

Esta cuarta generación identifica los mismos roles de las dos primeras (evaluador, objeto de estudio). Sin embargo, los roles se encuentran en una relación de interacción en la que se reconoce la influencia del uno sobre el otro. A estos roles clásicos, se agrega un tercer rol, denominado “población impactada” por Scriven (2011a). Dentro de este nuevo rol, se cuentan otros expertos, poblaciones beneficiarias y los ejecutores de la política, los cuales se encuentran inmersos en la política de distintas maneras. Reconocer estos actores implica llevar a cabo una evaluación de carácter respondente (Muñoz, 2007), donde el criterio primordial de la evaluación es la participación y la deliberación pública de diferentes audiencias e intereses. Con este nuevo elemento, ya no solo se maneja información cuantitativa, sino también cualitativa, lo que permite evaluar la política a partir de criterios como gobernanza, calidad, relevancia y significación.

Teniendo en cuenta lo anterior, el evaluador pasa a ser un mediador en el proceso de negociación entre las diferentes versiones o visiones de la realidad y, a partir de esta negociación, construir un consenso entre visiones. Así, la evaluación de la cuarta generación no se enfoca en describir la política y su funcionamiento interno, sino que pretende medir y valorar la política como un metadiscurso (consenso sobre la realidad), producto tanto de la interacción y negociación de diferentes visiones de la realidad, como de diferentes intereses puestos en juego.

A partir de este enfoque, la evaluación está orientada a definir el curso de la acción pública, por lo que los resultados no son conclusiones, recomendaciones ni juicios de valor, sino una agenda para la negociación de demandas o temas no resueltos en la política. Cabe agregar que la lógica de la causalidad en este tipo de evaluación es circular, es decir, rompe con la causalidad lineal, donde cada causa tiene un efecto. En otras palabras, en la cuarta generación, prima una lógica circular, donde el efecto de una causa puede explicar el origen de otra causa.

A pesar de reconocer la existencia de las cuatro primeras generaciones de la evaluación de las políticas, existe otra propuesta, explorada por Muñoz (2007) y Lund (2011), basada en un cambio de paradigma. Tanto Muñoz como Lund proponen una quinta generación, esta vez, fundamentada en una epistemología construccionista social, que se acerca a los planteamientos de la teoría de sistemas y la complejidad. En esta nueva generación de la evaluación, la realidad es considerada una totalidad orgánica que trabaja bajo causalidades en forma espiral. Esto equivale a decir, por un lado, que el evaluador no es totalmente ajeno al objeto de estudio, ni al contexto de la evaluación; por otro, que tampoco el objeto de estudio queda intacto después de la aplicación de los instrumentos de medición. En otras palabras, todos los elementos influyen sobre los demás y son influidos con respecto a estos, en ciclos históricos que pueden y tienden a repetirse.

Por otro lado, Scriven (2011a) sugiere que, desde una perspectiva que admita la diversidad, es posible reconocer una gran diversidad de actores o roles durante la evaluación. No solo está el evaluador, el cliente (gobierno), el personal de la política y la población objeto, sino que también se reconocen roles adicionales como 1) la población impactada de manera recurrente, futura y potencial; 2) otros actores interesados (donantes, familiares y amigos de la población impactada, simpatizantes, enemigos, reporteros, políticos e historiadores, entre otros); 3) audiencias reales, futuras y potenciales (como agencias de supervisión); y 4) asesores de evaluación (apoyo para la evaluación).

En este escenario, la evaluación de quinta generación requiere reconocer que el conocimiento puede provenir de diferentes escenarios y esferas. Ello equivale a afirmar que todo conocimiento es válido. En ese sentido, el objetivo del conocimiento (construido) es comprender los comportamientos sistémicos y complejos de la totalidad orgánica del mundo vivo. Para ello, este tipo de evaluación pretende rescatar e integrar algunos elementos del enfoque empíricoanalítico (tercera generación) y del enfoque comprensivo (cuarta generación). Lo anterior, a partir de lo que Muñoz (2007, pp. 163-164) considera “las tres etapas del proceder metódico”:

→ Brindar al ejercicio evaluativo de un piso teórico, por ejemplo, a partir de un análisis documental juicioso y sistemático.

→ Contrastar el piso teórico con las subjetividades de las realidades que van a ser evaluadas, por ejemplo, a través del instrumento de la etnografía.

→ Analizar integralmente la información recopilada a través de la triangulación, con base en saberes de expertos de uso, expertos usuarios y el investigador. Esto con el propósito de resolver acercamientos y diferencias entre paradigmas, posiciones y opiniones.

Así pues, en la quinta generación de la evaluación, lo importante no es la acumulación de saberes segmentados, sino las relaciones y conjuntos que emergen de ellas, lo que permite la interrelación y comunicación entre especialistas y especialidades. Como puede observarse, la interrelación y la intercomunicación de los diversos actores es fundamental para obtener la mayor diversidad posible de información, tanto cualitativa como cuantitativa. Esta información debe servir para ayudar a mejorar las condiciones de vida, puesto que está orientada a mostrar las cualidades y calidades de la política, en función de la satisfacción de las necesidades. En todo caso, la evaluación debe considerarse una investigación social, formulada de manera que permita plantear alternativas sistémicas a problemas sistémicos.

Criterios para evaluar los efectos de la política pública

Una política pública tiene el objetivo de resolver un problema social que, después de un debate público pasa a la agenda pública, para convertirse prácticamente en un tema que es competencia de la esfera pública. Una vez programada e implementada, la política debe ser objeto de una evaluación sistemática. Al analizar esta última parte de la política como proceso cíclico, es necesario evidenciar si los grupos objetivo identificados como causantes del problema público, en efecto, modifican su conducta (¿qué impactos?) y si, gracias a ello, la situación de los beneficiarios finales o quienes sufren el problema público mejoró realmente (¿cuáles fueron los efectos reales?, ¿outcomes?). En suma, la evaluación de las políticas públicas busca encontrar evidencia empírica para validar el modelo causal en que se fundamentó.

Subirats y sus colaboradores (2008) definen de manera operacional los “impactos” producidos como aquellos que evidencian los cambios de conducta en los grupos-objetivo y, por otro lado, describen los efectos reales, inducidos sobre los beneficiarios finales (outcomes). En función de estas dos variables, los autores proponen cinco criterios aplicados, generalmente, para evaluar los efectos de una política pública: 1) efectividad, 2) eficacia, 3) eficiencia en la asignación de recursos, 4) pertinencia y 5) eficiencia productiva, como se describe más adelante.

Los actos formales de la implementación de una política pública (outputs) se refieren a los productos finales de los procesos práctico-administrativos, es decir, los resultados tangibles de la implementación; mientras que los “impactos” y los outcomes se refieren a los efectos reales que produce una política pública en el terreno social. En estas circunstancias, se busca examinar, empíricamente, la pertinencia tanto de la hipótesis de intervención (¿los grupos objetivos reaccionan como se había previsto?), como de la hipótesis de causalidad (¿mejoró la situación de los beneficiarios finales gracias a las actuaciones previstas en la política?).

Los impactos de una política pública se definen como el conjunto de cambios de conducta de los grupos objetivo que pueden ser alcanzados directamente a la entrada en vigor de los programas de actuación político-administrativa (PPA), los acuerdos de actuación político-administrativos (APA), los planes de actuación y los actos formales de implementación (outputs) que los concretan, sin importar si tales modificaciones de conducta son o no las deseadas. Así, los impactos representan los efectos reales de las políticas públicas en los grupos objetivo, definidos, a su vez, como los causantes del problema público. Por consiguiente, el estudio debe hacer evidentes los efectos directos de los actos de implementación en los grupos objetivo.

El interés fundamental de quien analiza una política pública es saber si los objetivos de esta pueden alcanzarse con las medidas y los recursos usados en su implementación. La evidencia de los impactos permite verificar la hipótesis de intervención. Así, la modificación de la conducta de los grupos objetivo podría interpretarse como una condición necesaria, pero no suficiente, para alcanzar los objetivos, pues, posteriormente, los efectos reales (outcomes) derivados de esto deben analizarse de manera crítica, cuando se haya mejorado la situación de quienes padecían el problema.

Los outcomes de una política pública se definen como el conjunto de efectos en términos del problema público que se piensa resolver, los cuales pueden ser atribuidos a las modificaciones de conducta de los grupos objetivo (impactos). Vale mencionar que se intenta obtener estos efectos a través de los actos de implementación (outputs) y que todo esto se concreta a través de indicadores que reflejan la evolución del problema que la política pública intenta resolver.

A continuación, se describen los criterios propuestos por Subirats y sus colaboradores (2008), para valorar los efectos de una política pública:

1. La efectividad analiza si los impactos se producen de la manera prevista por el programa político-administrativo y los planes de acción (¿ha sucedido algo?).

2. La eficacia relaciona los outcomes observables con los objetivos planeados (¿ha sucedido lo que se habría previsto?).

3. La eficiencia en la asignación de los recursos compara los outputs con los recursos invertidos (¿se han hecho las inversiones de la mejor manera posible?).

4. La pertinencia de la política pública busca analizar la relación de los objetivos del programa político-administrativo y el problema político que se quiere resolver.

5. La eficiencia productiva de los procesos administrativos que conducen a los actos formales relaciona los outputs con los recursos destinados al programa.

Aquí, es necesario destacar la debilidad relativa de las evaluaciones de las políticas públicas en Colombia, debido, parcialmente, al enfoque positivista predominante que reproduce un tipo de evaluación cuyos resultados se dan a conocer cuando ya no tienen pertinencia política y cuyos impactos observados, no necesariamente son los elementos más centrales para fundamentar la toma de decisiones (Roth-Dubel, 2009).

Aproximación metodológica

En esta sección se describe la aproximación metodológica realizada para efectos del presente ejercicio, es decir, el proceso metodológico para evaluar el seguimiento del Punto 1 del Acuerdo Final. En otras palabras, el CPDR dirigió sus esfuerzos para construir un documento, del estilo de un estado del arte, en el que pudieran analizarse los diferentes documentos institucionales con los que está realizándose seguimiento a la implementación de lo acordado, en este caso específico, la implementación de la RRI. Esto, debido a la preocupación del CPDR por conocer cómo diferentes actores involucrados con el proceso de paz en Colombia vienen realizando el seguimiento a la implementación de este punto. Para el análisis, se tuvieron en cuenta las bases teóricas y conceptuales contenidas en este mismo apartado, referidas a los enfoques o generaciones de la evaluación, así como los criterios expuestos para evaluar una política.

Posteriormente, se seleccionaron y recolectaron diversos informes institucionales de seguimiento y evaluación a la implementación del Acuerdo Final. Esto se realizó teniendo en cuenta, primero, que el Plan Marco para la Implementación de los Acuerdos (PMI) y el Conpes 3932 son las herramientas institucionales para la planeación, implementación y seguimiento de las políticas orientadas a implementarlos; segundo, que a partir de estos han sido construidos y publicados diversos informes para el seguimiento a la implementación.

El principal informe analizado fue el del Instituto Kroc que, a la fecha, ha entregado tres informes y una actualización del tercer informe, hasta febrero de 2019. No sobra recordar que este informe es producto del soporte técnico que tiene en cuenta el Componente Internacional de Verificación y la CSIVI para publicar sus observaciones de cumplimiento del Acuerdo Final.

Por otro lado, también se analizaron los informes de verificación de la implementación del Acuerdo Final en Colombia para los verificadores internacionales Felipe González y José Mujica, en el marco de la Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación, a cargo del Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep) y el Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (Cerac), apoyado por el Fondo Multidonante de las Naciones Unidas para el Sostenimiento de la Paz. Estos informes trimestrales son producto del mandato de 2017 de la Comisión de seguimiento, impulso y verificación a la implementación del Acuerdo Final (CSIVI) para contribuir a la verificación a cargo del componente internacional de verificación.

Se analizaron también otros informes surgidos del interés de diversos actores por apoyar el proceso de posacuerdo en Colombia. Uno de ellos fue el Informe técnico de acompañamiento a la implementación del Acuerdo Final, elaborado por la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), de la mano con el Centro de Altos Estudios Legislativos (Cael) del Senado de la República y varias universidades públicas y privadas del país. Este documento se originó por la preocupación de afianzar los lazos de cooperación económica, cultural y democrática con Colombia, en el contexto y oportunidad que implicó lo acordado en La Habana. De esta manera, el objetivo del informe fue hacer acompañamiento técnico a la implementación del Acuerdo Final, estableciendo niveles de eficacia de lo acordado entre las partes, para dar solución a las causas históricas y estructurales del conflicto social y armado en Colombia (Centro de Investigaciones y Altos Estudios Legislativos - Cael, 2018).

Finalmente, un segundo paquete de informes tenido en cuenta incluyó los reportes de la Fundación Paz y Reconciliación (Pares), ONG sin ánimo de lucro, creada para la investigación y el análisis de la realidad del posacuerdo, entre otros temas. Estos informes tienen el objetivo de hacer un balance complejo sobre la implementación del Acuerdo Final y dar cuenta en detalle de los avances y riesgos de su implementación (Pares, 2018a; 2018b).

Con los anteriores insumos, profesores y estudiantes del CPDR analizaron la información disponible, contrastándola con las bases teóricas mencionadas. Posteriormente, se organizaron varios eventos académicos en los cuales se presentaron los avances del estudio y se generaron nuevas reflexiones frente a la visión de otros actores, incluyendo otros académicos (profesores y estudiantes), representantes de instituciones públicas (Contraloría General de la República), organismos internacionales (FAO, Instituto Kroc) y la sociedad civil (grupos de mujeres, Dignidades Campesinas, Ecomún). Finalmente, se redactó este capítulo, para la divulgación del análisis.

Resultados del seguimiento al seguimiento al Punto 1 del Acuerdo Final como política pública

A continuación, se presentan los resultados del estudio. En primer lugar, se da a conocer lo encontrado en términos conceptuales y en aspectos generales del Acuerdo Final y el PMI. En segundo lugar, se presentan los resultados específicos de las evaluaciones de los informes institucionales publicados.

Resultados en términos conceptuales y en aspectos generales del Acuerdo

En el Punto 1 del Acuerdo Final, aparecen tres conceptos interrelacionados: seguimiento, verificación y evaluación. De los tres, la palabra que menos se repite es verificación, concepto asociado a la garantía de la implementación y cumplimiento de lo acordado, estrechamente ligado a los mecanismos generales de verificación y seguimiento abordados en el Punto 6 de las negociaciones. La segunda palabra menos frecuente es evaluación, pero debe hacerse en los niveles local, regional y nacional. Este concepto se relaciona con la implementación y cumplimiento de lo acordado, a partir de la regulación y supervisión de la calidad de los servicios y la oportunidad de la atención de los programas. Finalmente, la palabra más frecuente es seguimiento, término asociado con la garantía del cumplimiento de metas de los diferentes planes y programas del Acuerdo Final. También es considerado uno de los mecanismos de participación de carácter veedor de las comunidades en estos planes y programas. Cabe aclarar que las palabras seguimiento y evaluación, si bien son abordadas como conceptos distintos en apariencia, son utilizadas constantemente y de manera conjunta a lo largo del documento: “seguimiento y evaluación”.

Dentro de los considerandos del Punto 1 del Acuerdo Final, también se establece que, para lograr una planeación e implementación, efectiva y transparente, y el seguimiento de los diferentes planes y programas asociados al Acuerdo Final, el principio debe ser la participación efectiva (activa) de las comunidades, involucradas directa o indirectamente. Dicha participación, además, debe hacerse en conjunto con las autoridades de los distintos entes territoriales, por lo cual se deduce que es conveniente entablar canales efectivos de comunicación entre las comunidades y las autoridades locales, regionales y nacionales. De esta manera, es posible garantizar procesos de seguimiento y evaluación permanentes sobre el cumplimiento de las metas y sobre la calidad y la oportunidad de la atención en los territorios.

No obstante, conviene aclarar que es en el Punto 6 sobre “mecanismos de implementación y verificación” donde se habla más detalladamente de los responsables del seguimiento a cada componente del Acuerdo Final y de la verificación de su cumplimiento. Entre estos, se cuentan la CSIVI, conformada por representantes del Gobierno nacional y las Farc-EP. Dentro de la CSIVI está contemplado un mecanismo de seguimiento de la comunidad internacional que contribuya a garantizar la implementación del Acuerdo Final y verificar su cumplimiento.

Este último mecanismo está integrado por “un representante de cada uno de los países: Cuba, Noruega, Venezuela y Chile”, países que, “como garantes y acompañantes, han estado presentes a lo largo del proceso de diálogo para poner fin al conflicto” (Gobierno de Colombia y Farc-EP, 2016, p. 185). Dentro de sus funciones, el componente internacional debe realizar actividades de seguimiento y verificación, en coordinación con el soporte técnico ofrecido por el Instituto Kroc. En otras palabras, las observaciones sobre el cumplimiento hechas por el componente internacional deben basarse en los informes del Instituto Kroc, sobre los cuales se profundiza más adelante.

Adicionalmente, en cumplimiento de las disposiciones del Punto 6.1.1 del Acuerdo Final, se discutió y aprobó un PMI, sobre la base de un documento borrador presentado por el Gobierno nacional. Dicho documento fue aprobado en 2017 por la CSIVI y tramitado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) a través del Conpes 3932 de 2018[2]. El PMI contiene los propósitos, objetivos, metas, prioridades, indicadores y responsables, asociados a las políticas necesarias para implementar el Acuerdo Final en 2017-2031 (Conpes, 2018a, p. 3). Así pues, el PMI contiene las estrategias de política, indicadores temáticos y metas trazadoras, elementos fundamentales para hacer el seguimiento a la implementación, puesto que, a través de estos, es posible obtener rasgos observables para la medición y verificación (CSIVI, 2017, p. 11).

En ese sentido, en el PMI deben retomarse los propósitos que persigue el Acuerdo Final y, en particular, el Punto 1 sobre RRI. El equipo de trabajo del CPDR contrastó los considerandos, propósitos y principios contenidos en el documento final de las negociaciones, con las estrategias, metas trazadoras, acciones e indicadores plasmados en el PMI. En principio, lo que pudo observarse es que coinciden, al menos de forma temática, los contenidos del Punto 1 del Acuerdo Final con las metas trazadoras del PMI. En la tabla 1.2 se presentan las seis metas trazadoras, con las cuales se pretende orientar las políticas públicas para el cumplimiento del Punto 1.

Tabla 1.2 Metas trazadoras PMI, Punto 1. Hacia un nuevo campo colombiano: reforma rural integral

Fuente: Mesas técnicas, PMI, 2017, en Conpes, 2018b, p. 25.

El PMI fue concebido como la herramienta para garantizar la implementación de lo acordado y facilitar su seguimiento y verificación (Gobierno de Colombia y Farc-EP, 2016, pp. 171-172). Esto significa que se establecieron indicadores y metas que permitan la medición y verificación empírica de la realidad observable, así como la generación de alertas (PMI, 2017). Sin embargo, ninguna de las seis metas trazadoras para la implementación y el seguimiento del Punto 1 brinda elementos técnicos para el seguimiento y la evaluación profunda de las políticas.

Si analizamos la primera de estas metas trazadoras “tres millones de hectáreas entregadas a través del Fondo de Tierras”, en un periodo de doce años, lo primero que surge son pregunta como las siguientes: ¿cuáles tierras?, ¿en qué condiciones ambientales se encuentran?, ¿en qué condiciones sociales, económicas y políticas serán entregadas? y ¿qué garantías de seguridad tienen las personas que las reciben?

Si bien la implementación de la RRI, específicamente, en cuanto a acceso y formalización de tierras por parte del Fondo de Tierras, está reglamentada por el Decreto Ley 902 de 2017, el Plan Marco no especifica los criterios para el seguimiento y la evaluación de la implementación. Por el contrario, se limita a describir algunas de las acciones tendientes a ello, en el marco de la normatividad vigente, y define un indicador para el seguimiento: número de hectáreas entregadas.

Resultados específicos de las evaluaciones institucionales

A continuación, se presentan los resultados de analizar los informes de seguimiento a la implementación del Acuerdo Final, en particular, del Punto 1, sobre RRI. En ese sentido, más allá de abordar el porcentaje de avance en el proceso de implementación o de las acciones específicas adelantadas, se busca identificar los enfoques y metodologías de seguimiento empleadas, a fin de evidenciar sus implicaciones en la evaluación de la política.

En concordancia con lo anterior, los informes tenidos en cuenta fueron analizados y tipificados de acuerdo con las generaciones de evaluación de la política descritas en las secciones previas. También se consideraron sus enfoques epistemológicos y metodológicos. En la tabla 1.3, se observan las principales características de cada informe, en términos del proceso de evaluación de la política, la lógica que guía el proceso, el soporte y los criterios de evaluación. En la tabla se incluyen los roles o actores involucrados en el proceso de evaluación. Con esta primera caracterización, se buscó clasificar cada informe de acuerdo con uno o varios enfoques de evaluación. A partir de esto, se identificaron algunas de sus virtudes y limitaciones particulares.

Tabla 1.3 Tipificación de los informes de seguimiento

Fuente: elaboración propia a partir de CAEL, 2018; Cinep-ppp/Cerac, 2018, 2019; Instituto Kroc, 2017, 2019; Pares, 2018a, 2018b.

Informes sobre el estado efectivo de la implementación del Acuerdo Final en Colombia (Instituto Kroc)

La metodología de evaluación contenida en los informes del Instituto Kroc cumple parcialmente con el tipo de evaluación de la tercera generación, en la que se establecen estándares objetivos de juicio, basados en experiencias previas del instituto en el monitoreo de procesos de paz. Adicionalmente, parte de una contextualización que radica en abordar el Acuerdo Final como documento clave para identificar los objetivos, temas y disposiciones de las políticas. A partir de esto, se construyen los instrumentos técnicos para la recolección, medición y comparación de la información que, en este caso, están basados en la “Matriz del Acuerdo de Paz colombiano”3. El propósito de esta metodología de trabajo es describir y monitorear las acciones implementadas en tiempo real, identificar avances y dificultades y emitir valoraciones o análisis independientes y autónomos, con respecto a las partes: Gobierno colombiano y las Farc-EP.

Los informes están orientados a describir las acciones implementadas hasta el momento, para lo cual se utiliza la matriz mencionada, donde se organizan las disposiciones (compromisos concretos), contenidas en el Acuerdo Final. A partir de esto, se monitorean, rastrean y organizan los datos, para analizar la efectividad de la implementación (disposición por disposición). Esto ha conllevado a medir niveles de avance en la implementación, bajo lógicas de ejecución, pero no de logro, impacto ni pertinencia, especialmente, en la dimensión territorial que implica la implementación o no de la política.

En el segundo informe, publicado en 2017, el instituto aclara que la metodología de trabajo está enfocada, primero, en medir en tiempo real el avance efectivo de la implementación de los compromisos consignados en el Acuerdo Final y, segundo, “identificar patrones emergentes, avances, dificultades, retos y brechas” (Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2017, p. 7). En ese sentido, con el informe, no se busca medir el impacto de la implementación, entre otras cosas, porque según este instituto, “los impactos, los resultados y las transformaciones solo pueden medirse posteriormente, en retrospectiva, una vez las medidas implementadas han mostrado efectos” (Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz, 2017, p. 7).

Así pues, el análisis realizado por el Instituto Kroc es principalmente cuantitativo, toda vez que busca medir los avances de la implementación efectiva de los compromisos adquiridos con el Acuerdo Final. Sin embargo, para su análisis, el instituto decidió otorgar el mismo peso relativo a cada una de las disposiciones acordadas, por lo que no cuenta con criterios de ponderación entre estas. En términos de relevancia estructural, esto condujo a igualar todas las disposiciones, por lo que compromisos como “Entregar tres millones de hectáreas a través del Fondo de Tierras” e “Instalar y poner en funcionamiento una instancia de alto nivel para la formulación de lineamientos generales de uso de la tierra” tienen la misma valoración a la hora de proyectar los avances de la implementación. En esa medida, si, por ejemplo, estos dos compromisos fueran hipotéticamente las únicas disposiciones a monitorear y a la fecha se hubiera cumplido la segunda, el porcentaje de avance de la implementación sería de 50%.

Es claro que esa decisión desconoce elementos cualitativos y de orden estructural que tienen los compromisos consignados en el Acuerdo Final, de acuerdo con el objetivo de la política (en este caso la RRI). Este tipo de medición implica mostrar porcentajes de avance por cumplimiento de metas, de modo que se deja de lado un análisis reflexivo que permita evaluar la pertinencia, calidad y satisfacción de las acciones que se adelantan, especialmente, las de implementación territorial.

Informes de verificación de la implementación del Acuerdo Final para los verificadores internacionales Felipe González y José Mujica

El informe del Cinep y el Cerac (Informe A.F. 6.3.2), enmarcado en el componente internacional de acompañamiento, tiene el objetivo de recolectar, analizar y preparar información veraz, necesaria para los pronunciamientos públicos de Uruguay y España, países acompañantes. Para ello, hace recomendaciones de mejoramiento y plantea retos de corto, mediano y largo plazo, para la adecuada implementación de lo acordado. Sin embargo, es un informe relacionado estrechamente con los realizados por el Instituto Kroc. Lo anterior se debe a que, aunque se apoya en el Componente de Acompañamiento Internacional, los representantes del Gobierno nacional, representantes del Partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (Farc) y organizaciones sociales, la información es principalmente la que provee el instituto. Adicionalmente, el análisis se organiza de acuerdo con las mismas disposiciones, temas y subtemas de la matriz de aquel instituto (Cinep-PPP/Cerac, 2018, p. 267).

Al igual que los informes del Instituto Kroc, el enfoque de la evaluación del Cinep y el Cerac tiene elementos del enfoque de evaluación de la tercera generación, en el cual se parte de un examen de las fuentes de información fidedignas y se tiene en consideración el contexto donde se desarrolla la implementación de la política. Además, cuenta con elementos de la segunda generación, si se tiene en cuenta que la lógica de la evaluación es identificar avances y limitaciones, es decir, medir y valorar objetivamente con base en los compromisos del Acuerdo Final, sin cuestionarlos ni problematizarlos.

No obstante, a diferencia del informe del Instituto Kroc, el del Cinep y el Cerac verifica los grados de avance de la implementación, a través de una categorización de priorización a partir de criterios de importancia para la construcción de paz de cada compromiso o disposición en el Acuerdo Final, así también su relevancia coyuntural. De acuerdo con lo consignado en los informes, lo anterior permite identificar situaciones controversiales con la potencialidad de convertirse en grandes obstáculos en la construcción de paz. Esta identificación de controversias se basa en un “análisis de diferencias en la apreciación entre las partes frente al cumplimiento, el grado de cumplimiento y la secuencia de implementación” (Cinep/PPP-Cerac, 2018, p. 267). Este nuevo elemento en la evaluación puede ser considerado una nueva lógica en este tipo de informes, donde se incluye también un elemento de la cuarta generación: una evaluación hermenéutica-dialéctica.

Reconocer la existencia de diferentes actores y, por ende, distintas visiones del problema y de cómo está siendo abordado, permite hablar de pluralismo de valores, por lo que el evaluador pasa a ser un orquestador de procesos de negociación entre visiones, con el propósito de aportar en el mejoramiento de la implementación o, en este caso, solucionar situaciones controversiales que pudieran significar amenaza para la construcción de paz. No obstante, el enfoque de los informes de Cinep y el Cerac se centra principalmente en atender las controversias surgidas entre las partes: Gobierno colombiano y Farc-EP.

Informe técnico de acompañamiento a la implementación del Acuerdo Final del Centro de Investigaciones y Altos Estudios Legislativos (Cael) y OEI

Al igual que la metodología del Instituto Kroc, el informe del Cael del Senado y la OEI comienza identificando las disposiciones-compromisos del Acuerdo Final, punto por punto. Sin embargo, a diferencia del Instituto Kroc, se incluyeron criterios de cumplimiento, usados en la ponderación. En otras palabras, el seguimiento a la implementación, avance y cumplimiento por indicadores incluye características cualitativas en las acciones de cumplimiento: indicadores de criterio. En ese sentido, la evaluación se hizo por medio de dos tipos de indicador: indicadores de resultado (cumplimiento de metas) e indicadores de criterio (cumplimiento de criterios). Para ello, la metodología empleada contempla sistemas de ponderación de criterios y metas anualizadas por indicadores. También se incluyó una ponderación general de la implementación del Acuerdo Final, donde todos los criterios, metas y puntos consignados en el documento final de las negociaciones de La Habana tuvieron el mismo peso (Cael, 2018, p. 47).

Teniendo en cuenta lo anterior, el informe del Cael en convenio con la OEI puede ser caracterizado como del tipo con un enfoque de evaluación por toma de decisiones (tercera generación). Lo anterior se debe, a que la metodología de seguimiento busca ser mixta, combinando elementos cuantitativos (batería de 544 indicadores para ponderar criterios y metas) y elementos cualitativos (procesos de planeación y gestión). Esto, con el propósito de ponderar el porcentaje de avance (nivel de eficacia) en el cumplimiento de las diferentes acciones del Acuerdo Final.

No obstante, el informe del Cael (2018) adiciona nuevos elementos a su evaluación, como la identificación y construcción de etiquetas transversales en el Acuerdo Final (género, étnico, reparación a víctimas, menores de edad y educativos), para hacer el seguimiento diferencial e integral y facilitar el diseño y construcción de un sistema de información propio (Pazos4) que integre el PMI y tareas de implementación temprana. Así, la metodología de informe no solo se limita a analizar las disposiciones contenidas en el Acuerdo Final, sino que intenta integrar los indicadores de seguimiento y monitoreo a la implementación, consignados en el PMI. Dicha integración permitió ajustar la temporalidad de la implementación de los indicadores, agregar indicadores que no habían sido tenidos en cuenta por el equipo técnico de la OEI (231 indicadores) y revisar y actualizar las metas anualizadas para los indicadores de resultado (Cael, 2018, p. 48).

Finalmente, el informe del Cael implementó un proceso de validación y triangulación de la información reportada en el sistema Pazos. En otras palabras, revisaron que la información que los funcionarios responsables cargaron en el sistema, tuviera los soportes necesarios para dar cuenta del cumplimiento de la acción medida por el indicador de cumplimiento. Además, se revisó el alcance de la información reportada, puesto que la ejecución de acciones no siempre implica un avance del 100%. Del mismo modo, se trianguló la información del sistema con la provista por “organizaciones sociales en los territorios, personeros y representantes de entidades del gobierno a nivel subnacional y las universidades territoriales aliadas al proceso de acompañamiento” (Cael, 2018, p. 49).

Lo anterior permite contrastar la información con la cual cuentan diferentes actores, incluso más allá de las partes (Gobierno y Farc-EP), lo cual indica que es un tipo de evaluación con algunos elementos de la cuarta generación (hermenéutica-dialéctica), donde se integran expertos, beneficiarios y ejecutores (la evaluación es un proceso interactivo entre el evaluador y las audiencias), y se intenta construir consenso entre las visiones en cuanto al modo como el Acuerdo Final está implementándose.

Informes Cómo va la paz de la Fundación Paz y Reconciliación

Cada informe Cómo va la paz se enfoca en analizar los avances en la implementación de los puntos del Acuerdo Final, siguiendo cuatro líneas de análisis escogidos por la fundación: seguridad, política de reincorporación, ejecución presupuestal estatal e infraestructura institucional para la paz. De acuerdo con el informe de 2018, estas cuatro líneas de análisis corresponden a los grandes obstáculos que ha enfrentado la implementación, específicamente, en los territorios. En particular, en el tema del Punto 1 sobre RRI, los informes se enfocan en el análisis de la implementación de los programas de desarrollo agrario integral con enfoque territorial (PDET) (segundo subpunto del Punto 1) en los territorios.

En el mismo informe también se mencionan “iniciativas hermanas” como las “obras de pequeñas infraestructuras comunitarias”, “obras por impuestos” y “proyecto de red de vías terciarias para la paz y el posconflicto: Plan 51/50”. Esto tiene una implicación puntual: en estos informes no se abordan de manera rigurosa todos los subpuntos del Punto 1, como los que se refieren a acceso y uso, tierras improductivas, formalización de la propiedad, frontera agrícola y protección de zonas de reserva; ni el de los planes nacionales para la RRI.

A pesar de esta falencia, los informes de la Fundación Paz y Reconciliación (2018a; 2018b) hacen un esfuerzo por dar cuenta detallada de los avances y riesgos de la implementación, a partir de las acciones, planes y programas pactados y de datos cuantitativos y cualitativos. Con esto, realiza un análisis de las transformaciones territoriales y el impacto de la implementación (o la falta de implementación) de los acuerdos en la realidad de las comunidades, especialmente, en temas de seguridad, presencia de grupos armados, procesos metodológicos de PDET, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), implementación de espacios territoriales de capacitación y reincorporación (ETCR) y aspectos ambientales.

Lo anterior significa que el tipo de evaluación que está haciéndose es respondente, es decir, que tiene en cuenta las demandas e intereses de las audiencias que hacen parte de la discusión, no solo las partes (Gobierno y Farc-EP), sino también las comunidades afectadas en el proceso de implementación. De esta manera, la lógica de la evaluación se basa en el papel del evaluador como orquestador de procesos de negociación entre diferentes visiones de la realidad, a partir de lo cual busca construir un consenso entre las visiones y aportar una nueva interpretación, en este caso, para evidenciar avances y riesgos de la acción pública.

Conclusiones y recomendaciones

Este capítulo se propuso aportar a la interpretación crítico-propositiva sobre el seguimiento-cumplimiento del Punto 1 sobre reforma rural integral, del Acuerdo Final. El estudio conlleva a las conclusiones siguientes:

1. La evaluación de las políticas públicas y, en particular, del Punto 1 del Acuerdo Final, es un momento fundamental del ciclo de la acción pública, puesto que permite determinar el nivel de avance en su implementación, verificar si cumple con los objetivos propuestos y examinar si tales objetivos corresponden a la problemática a la que se pretende dar solución.

2. Para el seguimiento y evaluación de políticas públicas, se tienen diferentes enfoques que conducen a diversos resultados. En este documento, se han ilustrado las desventajas del enfoque positivista, que prioriza el valor que le da el evaluador y que dificulta generar cambios sociales reales o profundizar la democracia y la participación. En contraste, se destacan las ventajas del enfoque de complejidad, que se orienta hacia el abordaje de realidades complejas y conduce la evaluación de las políticas hacia el mejoramiento de las condiciones de vida.

3. El análisis de los informes institucionales de seguimiento al Acuerdo Final revela que, en estos documentos, predomina el enfoque positivista, pero cuentan con elementos adicionales de los otros enfoques (generaciones científico-positivista, neopositivista (empirista), pospositivista, hermenéutico-dialéctica, complejidad).

4. Es necesario destacar que los avances mostrados por algunos de los informes se refieren, sobre todo, a indicadores de acción, por ejemplo, presentación y discusión de proyectos de ley, firma de dieciséis planes de acción para la transformación regional (PATR). Es decir, no tienen en suficiente consideración indicadores que muestren un avance efectivo en el logro de los objetivos que se propusieron para la RRI.

Finalmente, conviene tener en cuenta que el presente estudio permite generar reflexiones y aprendizajes acerca del seguimiento y evaluación de políticas públicas en general. Por un lado, acerca de la importancia de contar con mecanismos idóneos para hacer seguimiento al cumplimiento a la RRI; también de la importancia que tiene la evaluación de la política para reflexionar sobre si ha sido formulada e implementada de manera adecuada y pertinente, según las problemáticas que pretende solucionar y, en ese caso, si aportan efectivamente al desarrollo rural y a la consolidación de una paz estable y duradera en Colombia.

Referencias

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Escenarios futuros de los acuerdos del proceso de paz

Iván Montoya Restrepo

Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín

Alexandra Montoya Restrepo

Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín

María Camila Bermeo Giraldo

Centro de Investigaciones (CIES),

Institución Universitaria Escolme, Medellín

Fabio Rodrigo Leiva

Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá

Introducción

El Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera [Acuerdo Final], firmado por el Gobierno colombiano con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc-EP), en 2016, alcanzó el carácter constitucional, mediante diferentes actos del Congreso de Colombia, entre los que se destacan el Acto Legislativo 01 de 2016, la aprobación del Acuerdo Final en su totalidad, en noviembre de ese año, y las diferentes disposiciones subsiguientes, con el fin de blindar ese acuerdo e incorporarlo, en 2017, al denominado “bloque de constitucionalidad”. Adicionalmente, se creó, por un lado, un mecanismo de acompañamiento para que la comunidad internacional contribuyese a garantizar su implementación y en materia de verificación; por otro, se puso en marcha un modelo con un componente internacional, integrado por los países que tuvieron el papel de garantes y acompañantes durante el proceso de negociación.

A pesar de lo anterior, en la actualidad, el cumplimiento del Acuerdo Final es un tema de la agenda nacional e internacional. Si bien el Gobierno nacional ha planteado su compromiso con lo acordado (Presidencia de la República, 2019), existe preocupación en distintos sectores nacionales e internacionales por el escaso avance relativo de la implementación de los acuerdos (Defendamos la paz, 2019; Organización de las Naciones Unidas, 2020).

En este contexto, considerando que los ejercicios de prospectiva constituyen una herramienta rigurosa que permite prever el futuro para concretar y mejorar los resultados (Godet y Durance, 2011), en este capítulo se presentan los resultados de un ejercicio prospectivo de tipo exploratorio, desarrollado alrededor de los puntos de ese acuerdo, con el fin de anticipar posibles escenarios futuros del proceso, en cuanto al cumplimiento de los puntos centrales de la agenda. El análisis tiene como sustento conceptual y metodológico los aportes en prospectiva estratégica del profesor Michel Godet y del Laboratorio Lipsor; las herramientas y materiales disponibles en el sitio web La prospective (s.f.), y los aportes realizados en prospectiva por autores como Mojica (1999).

Aquí, se enuncian las etapas metodológicas llevadas a cabo, relacionadas con el empleo de matrices probabilísticas de impacto cruzado, usadas para asignar probabilidades en un horizonte temporal concreto. Luego, se evalúan brevemente algunos escenarios futuros, que resultaron del ejercicio de recolección de las opiniones sobre probabilidades de cumplimiento de las hipótesis brindadas por el equipo de expertos que proporcionó sus apreciaciones.

Marco metodológico

El método empleado se desarrolló en las cinco etapas descritas a continuación:

Etapa 1. Objeto de estudio y horizonte temporal: el objeto de estudio está encaminado a identificar los retos provenientes de los puntos del Acuerdo Final, con un horizonte temporal establecido alrededor de 2026 (los diez años siguientes a 2016, año de la concreción de los acuerdos).

Etapa 2. Enunciación de la problemática y variables: el problema central se relaciona con la identificación de futuros escenarios del proceso de paz, a partir de las hipótesis sobre resultados que se esperan lograr, las cuales provienen de los retos planteados en el proceso de paz (figura 2.1).

Etapa 3. Enunciación de elementos claves de análisis: se identifican las variables sobre las cuales se espera configurar los escenarios futuros, para lograr una situación deseable. Con base en el trabajo colectivo, se reconocieron los primeros cinco puntos del Acuerdo Final como claves de análisis.

Etapa 4. Definición de eventos e hipótesis para la aplicación del método de matrices de impacto cruzado: implica considerar hipótesis sobre las variables claves y opinar acerca de la probabilidad de su ocurrencia en el horizonte temporal dado. Los retos asociados a cada punto del Acuerdo de Paz se tomaron como hipótesis de futuro.

Etapa 5. Elección de escenarios probables: con base en los resultados del análisis de las matrices de impacto cruzado, se seleccionan escenarios para ser expuestos. El aprendizaje sobre los aspectos enunciados permite formular acciones para lograr el escenario deseable.

Figura 2.1 Esquema metodológico empleado de prospectiva estratégica

Fuente: elaboración propia a partir de Godet y Durance, 2007.

Los retos del Acuerdo Final

Con base en el proceso metodológico establecido, se reconocieron los puntos acordados y las expectativas alrededor de su cumplimiento, plasmados en el mismo documento del Acuerdo Final, a manera de retos. Asimismo, se identificaron retos con base en la literatura citada después en este escrito. En tal sentido, los primeros puntos acordados constituyen las variables clave para el análisis de escenarios, siendo estos:

1. Reforma rural integral

2. La participación de las antiguas Farc-EP en la política democrática

3. La solución al problema de las drogas ilícitas (narcotráfico)

4. Finalización del conflicto

5. Víctimas del conflicto

Una dimensión no considerada corresponde al seguimiento a los compromisos (Punto 6). La ocurrencia de los eventos del numeral 6, de seguimiento a los anteriores cinco puntos y su respectiva hipótesis fueron omitidas debido a que, por una parte, resultaba en el compendio de las anteriores cinco hipótesis de futuro en el horizonte temporal considerado y, por otro lado, resultaba en la enunciación de un evento (el seguimiento) que, por su concepción, depende por completo de los otros cinco eventos e hipótesis planteadas. Esto extendería el número de escenarios en el ejercicio, con una escasa contribución a la comprensión de los escenarios y sería motivo de repeticiones que dificultan mantener la enunciación de los escenarios en los términos más simples que sea posible.

Los retos del Acuerdo Final constituyen las hipótesis deseables sobre cada punto, las cuales se espera que se cumplan en el horizonte temporal definido en 2016. Para la descripción de las variables y de los retos proyectados a 2026, se consideraron, fundamentalmente, los siguientes dos documentos:

→ El Acuerdo Final de paz. La oportunidad para construir paz, publicado en 2016 por la oficina del Alto Comisionado para la Paz.

→ El Resumen del Acuerdo de Paz, artículo del profesor Jorge Orlando Melo, publicado en la Revista de Economía Institucional de la Universidad Externado de Colombia, también en 2016.

En la tabla 2.1 se describen las variables e hipótesis para el análisis de escenarios, definidas con base en los fragmentos citados de las fuentes mencionadas.

Proponer escenarios

El método empleado para identificar escenarios más probables incluyó la herramienta de Lipsor Smic-Prob Expert, la cual recurre a matrices de impactos cruzados, calificadas por un grupo de opinadores, sobre el cumplimiento de las hipótesis. La técnica elige los escenarios más probables, mediante la recolección de opiniones sobre probabilidades de ocurrencia de las hipótesis asociadas a variables clave, en el horizonte temporal definido. Así, desde las probabilidades sugeridas por los expertos, se busca deducir los escenarios que podrían resultar más relevantes (Godet y Durance, 2007; Mojica, 1999).

Este método facilita disminuir la incertidumbre, estimando las probabilidades subjetivas de las diferentes combinaciones o de los diferentes acontecimientos clave para el futuro. Además, toma en cuenta la interdependencia entre las preguntas y garantiza la coherencia de las respuestas. Su implementación es sencilla y su desarrollo, rápido. A ello se suma que los resultados son, usualmente, de fácil interpretación (Godet y Durance, 2011).

Tabla 2.1 Variables e hipótesis para análisis de escenarios

Fuente: elaboración propia a partir de Melo, 2016; Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 2016.

Opiniones para elegir escenarios

Una vez establecido el objeto de estudio, se realizó un ejercicio exploratorio de identificación de variables clave e hipótesis con base en los puntos del Acuerdo Final. Luego, fue consultado un grupo de expertos, con carácter confidencial de prueba, a fin de propiciar un proceso capaz de llevar a una futura aplicación perfeccionada. El ejercicio piloto exploratorio contó con grupo constituido por veinte docentes de universidades públicas y privadas de Bogotá y Medellín, todos conocedores del Acuerdo Final y la actualidad nacional. El equipo fue dividido en cuatro subconjuntos y las valoraciones por subconjunto fueron llevadas enseguida a un único consenso.

Después, se pidió a los consultados emitir opiniones inicialmente no numéricas sobre la posibilidad de ocurrencia de las hipótesis, para ser expresadas posteriormente de forma numérica, a fin de elegir los escenarios más probables de cada hipótesis, de manera simple y de manera condicionada positiva y negativa. Las probabilidades de cada hipótesis simple se calificaron como muy probables, probables, con duda, improbables o muy improbables. Finalmente, estas calificaciones fueron convertidas en expresiones numéricas de 0.9; 0.7; 0.5; 0.3 y 0.1, respectivamente.

Debido al ejercicio de consenso en los cuatro subgrupos de docentes, luego del ejercicio de convergencia final, fue requerido, solamente para esta etapa, que se introdujeran algunos grados medios entre ellas, con base en la tabla 2.2.

Tabla 2.2 Calificaciones numéricas de las hipótesis y opiniones medias para convergencia entre los subgrupos

Calificaciones de hipótesis | Calificaciones numéricas | Puntos medios para convergencia
Muy probable | 0.9 |
| De 0.9 a 0.7 | De muy probable a probable
Probable | 0.7 |
| De 0.7 a 0.5 | De probable a duda
Duda | 0.5 |
| De 0.5 a 0.3 | De duda a improbable
Improbable | 0.3 |
| De 0.3 a 0.1 | De improbable a muy improbable
Muy improbable | 0.1 |

Fuente: taller de expertos consultados para el ejercicio.

Una vez obtenidas las calificaciones de las hipótesis simples, que pueden apreciarse en la diagonal principal de la tabla 2.3, fueron consultadas las calificaciones condicionales positivas y negativas. Estas condicionales se califican al preguntarse sobre qué tan probable es que ocurra el evento 1 (es decir, cumplimiento de la hipótesis 1 en el horizonte temporal previsto), si ocurre el evento 2 (que equivale al cumplimiento de la hipótesis en el horizonte temporal dado). En las condicionales negativas, la inquietud es sobre qué tan probable es que ocurra el evento 1, si no ocurre el evento 2.

En la tabla 2.3 se presentan las opiniones sobre las probabilidades simples y condicionales positivas. Por su parte, la tabla 2.4 contiene las opiniones de los expertos consultados, sobre probabilidades condicionales negativas.

Tabla 2.3 Opiniones del taller de expertos sobre probabilidades simples y condicionales positivas

Fuente: taller de expertos consultados para este ejercicio.

Tabla 2.4. Opiniones del taller de expertos sobre probabilidades condicionales negativas

Fuente: taller de expertos consultados para este ejercicio.

Debe anotarse que las opiniones emitidas corresponden a un momento específico (el del presente ejercicio), mediado por la información sobre el proceso en esa temporalidad y por los sucesos acontecidos en el periodo (con algún grado de incertidumbre acerca de la implementación del Acuerdo Final). De ahí que estas opiniones puedan ser cambiantes en diferentes momentos. También es importante señalar que el ejercicio no pretende ser representativo en términos estadísticos, sino que se circunscribe a buscar un método para discriminar algunos escenarios del total de los 32 escenarios posibles que surgen con cinco variables, que pueden cumplirse o no en el futuro.

Los escenarios fueron presentados, discutidos y retroalimentados con los docentes, en dos sesiones de conversatorios cerrados, realizados por el Centro de Pensamiento en Desarrollo Rural, sobre extensión rural y escenarios de paz, llevados a cabo los días 28 y 29 de mayo de 2019. En la sección siguiente, se describe el método empleado, con base en las opiniones de probabilidades dadas por los expertos consultados.

Descripción del método

Debe mencionarse que las probabilidades declaradas son las P(i) de las hipótesis Hi, que son entendidas como eventos. También se toman las probabilidades condicionales de las hipótesis, tomadas entre ellas, una frente a otra. En términos formales, esto significa la valoración siguiente:

→ P(i/j) es la probabilidad de i si j se realiza.

→ P(i/j) es la probabilidad de i si j no se realiza.

Estas valoraciones deben cumplir con algunas condiciones, manifiestas en el manual de ayuda del aplicativo Smic-Prob Expert de Lipsor. De acuerdo con Godet (2006), las condiciones son las siguientes:

1. P(i/j) × P(j) = P(j/i) × P(i) = P(i j)

2. P (i/j) × P (j) + P (i/non j) × (1 – P (j)) = P (i)

Además, debe considerarse que “el método Smic corrige las probabilidades brutas dadas por los expertos para obtener resultados coherentes” (Godet, 2006, p. 215), es decir, que satisfagan las ecuaciones clásicas de probabilidad condicionales.

El aplicativo de Lipsor provee una solución, la cual, “es una minimización de forma cuadrática bajo restricciones lineales” (Godet, 2007, p. 264). El procedimiento que se realiza es el siguiente:

El software Smic-Prob Expert proporciona a cada experto la secuencia de probabilidades (π1, π2, ..., πr) de los r escenarios que afectan el valor más alto al escenario más probable (criterio de Max (Max πk)). Así obtenemos una clasificación cardinal de los escenarios posibles, lo que permite delimitar el dominio de los realizables reteniendo solo aquellos que tengan una probabilidad distinta de cero. Dentro del reino de lo alcanzable, se pueden distinguir escenarios más probables que otros, entre los cuales se podrán elegir situaciones de referencia y situaciones contrastadas. (Godet, 2007, p. 264)

Así se pueden deducir probabilidades simples y condicionales, satisfaciendo las ecuaciones de la probabilidad condicional.

También resulta posible realizar un análisis de sensibilidad de las hipótesis más influyentes y dependientes. Godet (2007) menciona lo siguiente:

El resto del método consiste en un análisis de sensibilidad y permite para deducir variables dominantes y variables dominadas. El análisis de sensibilidad busca estimar la variación ∆PJ de la probabilidad Pj del evento j después de una variación ∆Pi de la probabilidad Pij del evento i. Por tanto, indica qué hipótesis deben ser promovidas o prevenidas para lograr cambiar el sistema en el rumbo deseado. Estas elasticidades se pueden calcular mediante simulación (rotando el modelo de las relaciones entre las probabilidades varias veces). (pp. 264-265)

De este modo, es posible conocer las hipótesis más influyentes dentro del sistema.

Resultados Smic-Prob Expert

La enunciación de escenarios emana del reconocimiento de los resultados de la herramienta Smic-Prob Expert, la cual provee una escala de los escenarios que serían más probables, de acuerdo con las opiniones de los expertos, mediante el presente ejercicio exploratorio, el cual podría originar a futuro un ejercicio más amplio y contrastado. El método Smic recoge opiniones de los expertos, con respecto a la posibilidad de ocurrencia de hipótesis en un horizonte futuro. Con estos valores, se obtuvieron los resultados de los que da cuenta la tabla 2.5.

En cuanto a los resultados, conviene aclarar que “los valores expresan las probabilidades de los escenarios”. Solamente se presentan los escenarios con mayores probabilidades de los 32 (= 25) escenarios posibles que se generan, al presuponer que cada hipótesis puede o no cumplirse en el horizonte temporal, teniendo cinco hipótesis de trabajo. El residuo cuadrático obtenido es 0.048, lo que equivale a coherencia (no débil).

Ahora bien, al calcularse la mediana de repartición de probabilidades sobre los juegos de hipótesis, de acuerdo con el procesamiento que ofrece la herramienta usada, se obtuvieron las probabilidades simples de todo el conjunto de los expertos (tabla 2.6).

Tabla 2.5 Probabilidades de los escenarios

Fuente: elaboración propia a partir de los resultados del estudio.

Tabla 2.6 Probabilidades simples conjunto de expertos

Hipótesis | Probabilidades
1 - RRI | Dudas
2 - PPD | De duda a probable
3 - DI | Improbable
4 - FC | De improbable a duda
5 - VC | De improbable a duda

Fuente: elaboración propia a partir de los resultados del estudio.

Además de estos resultados, con el análisis de sensibilidad de las influencias y dependencias de las hipótesis (tabla 2.7), pueden encontrarse cuatro regiones en un plano cartesiano:

1. Mayor influencia, menor dependencia. Es una zona de hipótesis más influyentes.

2. Mayor influencia, mayor dependencia. Es una zona de interacciones complejas.

3. Menor influencia, mayor dependencia. Es una zona de hipótesis dependientes.

4. Menor influencia, menor dependencia. Es una zona de hipótesis relativamente más autónomas.

Tabla 2.7 Resultados del análisis de sensibilidad de influencias y dependencias de las hipótesis

Hipótesis | Influencias | Dependencias
1 - RRI | Más influyente | Menos dependiente
2 - PPD | Menos influyente | Más dependiente
3 - DI | Menos influyente | Más dependiente
4 - FC | Más influyente | Menos dependiente
5 - VC | Menos influyente | Menos dependiente

Fuente: elaboración propia a partir de los resultados del estudio.

Según las elasticidades, el análisis de sensibilidad de las influencias y dependencias de las hipótesis revela la existencia de hipótesis influyentes (más influyentes y menos dependientes), que son la RRI y la finalización del conflicto, por lo que su cumplimiento, al parecer, movilizaría el funcionamiento de todo el sistema de las hipótesis. Por su parte, las hipótesis sobre participación política de las Farc-EP y la solución al problema de las drogas ilícitas serían dependientes (las más dependientes y menos influyentes), lo que significa que estas hipótesis responden a los influjos de las otras. Por último, la hipótesis sobre víctimas del conflicto es más autónoma.

Descripción de los escenarios más posibles

En las subsecciones siguientes, se dan a conocer detalles sobre los siguientes escenarios: el más probable, que corresponde al escenario no deseable 32; los muy probables, donde se incluyen los escenarios 05, 01, 24 y 07; y, finalmente, los escenarios posibles.

Escenario más posible - Escenario no deseable 32

Este escenario podría denominarse “someter a los violentos”. A juicio de los opinadores, este es el escenario más probable. De acuerdo con esto, en el horizonte temporal a 2026, no se habrán logrado las hipótesis de RRI ni de finalización del conflicto. Ello implica que la pobreza rural extrema no habrá sido erradicada y que no se cumplirá con la meta de disminuir la pobreza en el campo en un 50 %. También implica que no se reactivaron las actividades productivas en el campo y mucho menos las actividades campesinas y familiares, que siguen siendo de subsistencia. Por los mismos motivos, tampoco sería posible el fortalecimiento del pluralismo y la representación de diferentes visiones e intereses de la sociedad, con garantías para su participación e inclusión política.

En estas condiciones, tampoco se lograría la reducción de los cultivos de uso ilegal ni su erradicación; de modo que las hostilidades y el uso de la fuerza se mantendrían. Como consecuencia, grupos armados de distintas orientaciones hacen presencia en diversos territorios, en especial, en las zonas de producción y canales de distribución de cultivos ilícitos. Sumado a esto, resultaría que la reforma rural tampoco pudo implementarse de manera efectiva o que fracasó por falta de voluntad política de los gobernantes y por nuevas presiones de grupos ilegales armados en búsqueda de dominación territorial.

Más aún, se tendría también que la reparación a las víctimas tuvo alcances limitados y muchos procesos ni siquiera lograron esclarecer la verdad. Por ello, tampoco lograron las mínimas satisfacciones para ofrecer a las víctimas. Todo esto conduciría a que el país siga contando con una estructuración muy concentrada en lo social y político, sin progreso real en materia de pobreza ni igualdad en las zonas rurales.

Desde otra perspectiva, podría pensarse que las fuerzas armadas colombianas logran desarmar, desarticular, encarcelar o eliminar a los actores violentos. No obstante, la historia reciente de nuestro país muestra que esto es improbable (Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas, 2015).

Así pues, en este escenario, existe una fractura importante entre los procesos locales y nacionales, mientras que los gobiernos locales quedan por fuera de muchos procesos, en particular, en la ejecución de la inversión pública con recursos nacionales, mientras los alcaldes operan presupuestos locales. De modo que el país puede, eventualmente, confrontar situaciones incluso más negativas que las anteriores a la firma del Acuerdo Final.

Escenario muy posible - Escenario 05

Este escenario se denomina “Narco en adaptación a las nuevas realidades”. Para 2026, se habría logrado la erradicación de la pobreza rural extrema y una disminución cercana al 50 % de la pobreza en el campo, en especial en las zonas andinas y en las proximidades a las ciudades capitales. También se lograría la promoción de la igualdad, el cierre de la brecha entre el campo y la ciudad, la reactivación del campo y, en especial, el desarrollo de la agricultura campesina, familiar y comunitaria.

Además, el país alcanzaría una ampliación democrática con lo cual se enriquecen los debates alrededor de los grandes problemas nacionales, con mayor pluralismo y garantías para la inclusión política. Se destaca, igualmente, que la mayor parte de las hostilidades entre grupos armados ilegales habrán cesado o estarán en proceso de negociación, con casos exitosos demostrados de reincorporación socioeconómica y política de antiguos miembros de tales agrupaciones. En estas condiciones, la mayor parte de las víctimas habrá sido reparada, con satisfacciones mínimas de verdad y justicia.

Con estos resultados, se generaría mayor confianza de los ciudadanos en las instituciones del Estado y mayor credibilidad sobre los procesos de justicia social, tanto en lo nacional como en lo internacional. Sin embargo, al no lograr transformar las condiciones territoriales de las zonas afectadas por cultivos de uso ilícito, buena parte de estas seguirían produciendo esos cultivos. Esto implica la subsistencia de esquemas de chantaje para los productores y la presión de estructuras armadas privadas dedicadas a defender las actividades ilegales de producción y distribución, con injerencia de actores nacionales y extranjeros articulados en las redes del narcotráfico internacional.

Según Toklatian (2011), en este escenario, “ha prevalecido una particular oscilación entre modus vivendi y modus pugnandi entre el Estado y los narcotraficantes” (p. 111) y luego de

cada fase de acomodamiento parcial sigue una etapa de confrontación virulenta en la que anuncia un triunfo resonante en la lucha antidrogas, pero dado que no se resuelve el meollo de la problemática y el narcotráfico reemerge con más fuerza (usando, una vez más, la intimidación, la cooptación y la violencia) y creatividad (mejorando su capacidad adaptativa y empresarial) se retorna a un nuevo acomodamiento. (p. 111)

Una alternativa a este escenario podría estar en una eventual legalización de la producción de cultivos de uso ilícitos dentro del plazo dado. Esto podría transformar las condiciones de violencia alrededor de estas zonas productivas, considerando que el narcotráfico se encuentra articulado a actores influyentes de la actividad económica y social del país, los cuales se encuentran en proceso de adaptación a las nuevas realidades.

Escenario muy posible - Escenario ideal 01

El escenario que se describe es el ideal. En este caso, se ha logrado la erradicación de la pobreza rural extrema y la disminución de 50 % de la pobreza en el campo en el plazo de diez años, así como la promoción de la igualdad, el cierre de la brecha entre el campo y la ciudad, la reactivación del campo y, en especial, el desarrollo de la agricultura campesina, familiar y comunitaria. Por otra parte, viene construyéndose una ampliación democrática, enriquecedora de las discusiones sobre los grandes problemas a nivel nacional, en el marco de una nación más pluralista, con representación de las diferentes visiones e intereses de la sociedad y con las debidas garantías para la participación y la inclusión política. Asimismo, se lograría la terminación definitiva de las hostilidades de las Farc-EP y se adelantarían otros procesos con grupos armados con relativo éxito, todo ello dentro de la reparación integral a las víctimas tanto en verdad, justicia y compensación moral y material.

En el marco de una sociedad más equitativa, con nuevos liderazgos hacia una Colombia más incluyente, este escenario futuro implica que se ha avanzado de modo contundente contra el narcotráfico, a través de las soluciones proporcionadas por la RRI, que llevó a la erradicación de cultivos de uso ilícito y a la articulación de producciones de cultivos alternativos hacia los mercados, como resultado de las políticas de reactivación productiva y social de las relaciones rurales y urbanas. En medio de estos procesos, algunos sectores económicos están logrando mejor productividad por efecto de una mayor dinámica de los mercados, impulsados por el turismo y nuevas formas de inversión extranjera; mientras se percibe la caída de algunos sectores que tenían nexos con el lavado de activos del narcotráfico. La reducción del narcotráfico, en últimas, hizo posible apreciar distorsiones en actividades productivas y mercados que anteriormente no lograban percibirse.

Con este panorama de futuro, la sociedad colombiana empieza a acostumbrarse a un capitalismo más democrático, basado en las transformaciones productivas originadas por la promoción del Acuerdo de Paz por parte del Estado y grupos sociales y económicos que fueron conformándose, con miras a lograr una nación menos violenta, más próspera y estable en el mediano y el largo plazo. Cabe destacar, sin embargo, que este capitalismo más democrático puede significar una profundización en el modelo de acumulación neoliberal.

No obstante, en opinión de Tauss y Large (2015), el proceso de paz que llevó a cabo el Gobierno colombiano con las Farc-EP no buscó superar los problemas estructurales que están en los orígenes del conflicto, sino que,

el objetivo del Estado colombiano, que en gran parte representa los intereses de las clases dominantes de Colombia, es decir, la burguesía y los grandes terratenientes, y el capital imperialista transnacional, es facilitar el desarrollo capitalista del país. El proceso de paz apunta en esencia a la expansión y a la profundización del régimen de acumulación neoliberal-extractivista-exportador-dependiente que surgió durante la década de [1980] y que se basa en el extractivismo, las inversiones extranjeras directas, la agroindustria, el desplazamiento forzado y el acaparamiento de tierras. (p. 118)

Por lo que advierten que, mientras no se abandone una perspectiva que alimente las “locomotoras” del desarrollo capitalista, sin preocuparse por detener sus efectos negativos,

es posible que gran parte de los problemas fundamentales del país pueda exacerbarse en el futuro. La continuación del desplazamiento rural y la existencia de un sector industrial en declive (incapaz de absorber las masas que llegan a las ciudades), en combinación con la volatilidad de los precios de las commodities y de la inversión extranjera, son condiciones que muy difícilmente representan la receta de la “prosperidad para todos”, como promete incesantemente el lema oficial. (p. 131)

Escenario muy posible - Escenario 24

Este escenario futuro implica que el país avanzó en un proceso de ampliación democrática del escenario político, lo que permitió enriquecer el debate alrededor de los grandes problemas nacionales, mediante mayor pluralismo y representación de diferentes visiones e intereses de la sociedad. Ello, a su vez, permitió la inclusión de nuevos partidos políticos y grupos de interés que generaron una dinámica novedosa de los poderes públicos del Estado.

Pese a lo anterior, la RRI fracasó, de manera que la pobreza rural extrema no fue erradicada ni se cumplieron las metas de disminuir la pobreza en el campo en 50 %. Tampoco se logró la reactivación de las actividades productivas, mientras que las actividades campesinas y familiares siguieron siendo de subsistencia. La ineficacia frente a la reforma rural mantuvo una mayor concentración de las tierras y perpetuó los conflictos por tenencia y uso de los suelos, de manera que muchos procesos de violencia no lograron ser desactivados, por lo que estructuras ilegales y criminales armadas insistieron en acudir a las “antiguas” ideologías para combatir o defender la vigente estructura de propiedad y dominio territorial. Un catalizador de estos procesos fue la escasa transformación de las condiciones territoriales de las zonas afectadas por la presencia de cultivos de uso ilícito, tanto en la producción, como en la transformación, así como en los corredores de circulación para salir al extranjero. A ello se suma la continuidad de operaciones armadas ilegales de protección a estas zonas y corredores.

Por su parte, las víctimas fueron reparadas escasamente y muchas de las “verdades” necesarias en este proceso fueron diluidas, ensombrecidas u ocultadas deliberadamente, en el marco de una elevada concentración de la riqueza y el poder político, económico y social por algunos actores. Así pues, los nuevos actores políticos, terminaron coludidos, en su gran mayoría, con los grupos más influyentes o predominantes dada la estructura de concentración del poder. Las ciudades andinas cobraron cada vez mayor predominio y se debilitaron muchas de las zonas rurales con actividades de subsistencia. En últimas, pueden darse reagrupamientos armados sobre la base de intereses económicos, despolitizados ideológicamente en el ejercicio de la violencia organizada.

En opinión de Lozano-Villegas (2015), frente a la actualidad de los partidos políticos en Colombia,

es indispensable la construcción de un efectivo control institucional y jurídico, para evitar la desviación de prácticas democráticas y el apoderamiento de las instituciones o corporaciones públicas del Estado, lo cual ocurre cuando los intereses de los partidos políticos están por encima de los intereses y fines del Estado. Para, de ese modo, llegar a extinguir practicas tan comunes como la destinación de [dineros públicos] a objetivos distintos de los previstos en la ley o plan de desarrollo. (p. 136)

Por lo cual, este autor destaca la importancia de avanzar hacia un pluralismo político efectivo,

donde importen más las ideas que los “cacicazgos” y las “dinastías políticas” y que finalmente redunde en una libertad política del elector quien, debidamente informado, pueda participar al interior de los partidos y en las juntas electorales, con plena convicción y libertad, de su alternativa política. (p. 136)

Escenario muy posible - Escenario 07

En este escenario, se destaca el haber logrado la erradicación de la pobreza rural extrema y una disminución cercana al 50 % de la pobreza en el campo, en especial, en las zonas andinas y las proximidades a las ciudades capitales, para el horizonte de 2026. También se consiguió la promoción de la igualdad, el cierre de la brecha entre el campo y la ciudad, la reactivación del campo y el desarrollo de la agricultura campesina, familiar y comunitaria.

Se logró, además, una ampliación democrática que permitió enriquecer los debates alrededor de los grandes problemas nacionales, con mayor pluralismo y garantías para la inclusión política. Asimismo, pudo apreciarse que la mayor parte de las víctimas fue reparada, con satisfacciones mínimas de verdad y justicia. Sin embargo, muchas hostilidades entre grupos armados ilegales no cesaron, por cuenta de la reintegración de antiguos exguerrilleros en nuevas estructuras criminales, orientadas a dar protección al narcotráfico.

Junto a lo anterior, la RRI no pudo llegar a las zonas de producción de cultivos de uso ilícito, las cuales continuaron bajo diversas lógicas de chantaje, como los pagos de subsistencia para los productores. La operación armada de reorganización de las antiguas guerrillas se orientó a la defensa de las actividades ilegales de producción y distribución, con injerencia de actores nacionales y extranjeros, articulados en las redes del narcotráfico internacional. De modo que el narcotráfico continuó articulado a las guerrillas y otros actores influyentes de la actividad económica y social del país, adaptados a las nuevas realidades.

De acuerdo con el informe del International Crisis Group (2017), intitulado Los grupos armados de Colombia y su disputa por el botín de la paz, las mejoras en materia de seguridad del país no han sido uniformes y “ahora hay pruebas de que grupos disidentes de las Farc-EP, grupos del crimen organizado de varias magnitudes y el ELN aún controlan territorios” (p. 31). Además, según este informe,

los prósperos negocios ilícitos (pujantes plantaciones de coca, minas de oro ilegales, redes de extorsión y contrabando) son responsables de la supervivencia y expansión de muchos de estos grupos [diferentes facciones armadas]. Pero los intereses económicos por sí solos no explican el apoyo que reciben dentro de algunas comunidades. Mediante la resolución de disputas y la defensa de los medios de vida ilícitos frente a las fuerzas de seguridad, estos grupos han establecido una forma rudimentaria y autoritaria de liderazgo político local. (p. i)

Por ello, el informe sugiere que,

aun si las fuerzas de seguridad pudieran tomar todo el territorio en disputa, la coerción por sí sola no puede establecer vínculos de confianza entre el Estado y los ciudadanos locales. Por el contrario, se debe persuadir a estos de que existe una alternativa mejor que la justicia sumaria y la disciplina social impuestas por los grupos ilegales. (p. i)

Escenarios posibles

En este escenario futuro, se dan las hipótesis de participación política, fin del conflicto y de reparación a las víctimas. Se destaca la desarticulación de la guerrilla, la ampliación del espacio de participación política, y los esfuerzos para reparar a las víctimas del conflicto. Sin embargo, la RRI no se implementa lo suficiente o queda corta o es entorpecida. De esa forma, no se dan las transformaciones productivas en el campo que alivianen los conflictos por tenencia y uso del suelo, por lo que se conservan algunos predominios territoriales y rigideces que mantienen la producción, transformación y comercialización de cultivos de uso ilícito, manteniendo en plena actividad el negocio del narcotráfico y las consecuencias derivadas de él.

Además, la ausencia de una reforma rural efectiva incide sensiblemente sobre las iniciativas de fin del conflicto y el logro de la paz. Se sostiene en diferentes estudios, incluso en la documentación de los acuerdos (por ejemplo, el documento Instalación de la mesa de conversaciones, inicio de los ciclos de conversaciones y la discusión del Punto 1), que el propósito de RRI es “contribuir a reversar los efectos del conflicto en el territorio, garantizar la no repetición y establecer una paz estable y duradera” (Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 2018, p. 38).

Es un escenario hipotético en el cual ocurren casi todas las proyecciones a futuro. Sin embargo, no se logra la ampliación democrática necesaria para brindar representación a diferentes visiones e intereses de la sociedad, con las debidas garantías para su participación y la inclusión política. Este escenario puede implicar la construcción de un consenso político fuerte alrededor de una única visión predominante, con un fuerte componente de reactivación de las actividades rurales, el fin del narcotráfico, la lucha contra la corrupción y mayor justicia social. También puede incluir una iniciativa hacia el retorno de nuevas formas de desarrollismo o, incluso, la generación de actividades enmarcadas en los agronegocios.

De acuerdo con Moreno-Parra (2018), en Colombia,

el conflicto social que se manifiesta a través de los grupos armados de las guerrillas se debe a motivaciones precisas de carácter estructural o del llamado déficit democrático, como son: la dificultad en la consecución y posesión de los bienes, recursos y poder, de los cuales no goza la inmensa mayoría de la población y que están concentrados en pocas personas, en una minoría privilegiada. Y, de otro lado, se debe también a la presencia histórica de la variable independiente de un régimen político de exclusión paritario y bipartidista que se ha mostrado incapaz de asegurar las condiciones políticas e institucionales necesarias para el trámite de las demandas políticas de la sociedad. (p. 177)

El autor argumenta que los distintos ciclos del conflicto en el país

han sido superados de manera transitoria por ciclos de posconflicto mediante lo que se denominó pactos consociacionales; espacios en los cuales no se ha contado con la suficiente capacidad y voluntad política para realizar cambios estructurales, ni se han articulado los suficientes consensos, ni permitido la inclusión política y social de vastos sectores implicados en los diferentes momentos de violencia, lo que ha conllevado a que nuevamente se activen los dispositivos sociales y políticos del conflicto violento. (p. 177)

Por ello, Moreno-Parra concluye que una ampliación democrática real que permita romper estos ciclos recurrentes de periodos de violencia y posconflicto, negociados mediante pactos de las élites, debe incorporar una mayor liberalización y profundización democrática, construida desde abajo.

En este escenario, se dan las hipótesis de participación política y de reparación a las víctimas del conflicto. Se destacan, por un lado, la ampliación del espacio de participación política y, por otro, el esfuerzo para reparar a las víctimas. Sin embargo, la RRI no se implementa suficientemente o queda corta o es entorpecida. Así, no tienen lugar las transformaciones productivas en el campo, capaces de aliviar los conflictos por tenencia y uso del suelo, de modo que se mantienen algunos predominios territoriales y rigideces que mantienen la producción, transformación y comercialización de cultivos de uso ilícito. Esto implica que se conservan en plena actividad el negocio del narcotráfico y las consecuencias derivadas de este.

A ello se agrega que los exguerrilleros articulan nuevas estructuras ilegales armadas, que se asocian al funcionamiento del negocio del narcotráfico y a otras actividades ilícitas. Sin terminación de los conflictos y sin RRI, se verá empobrecida la posibilidad de una reparación efectiva de las víctimas.

Ahora bien, de acuerdo con Rodrigo Uprimny (2017), el caso colombia-no de justicia transicional incorpora retos en los dilemas propios de la justicia transicional, “pues se estaría intentando aplicar la idea de justicia transicional a una situación, donde […] la transición a la paz sería parcial y fragmentaria” (p. 1), al no haber una transición definitiva del conflicto a la paz, dada la presencia de grupos no desmovilizados o con los cuales no existen procesos de paz. Uprimny (2017) enfatiza en que

por más que esta verdad pudiera ser reconstruida sin la intervención de los victimarios (cosa que es difícilmente posible), para que [esta] tenga los efectos deseados de contribuir a la reparación y al perdón por parte de las víctimas y, así, a la paz y a la reconciliación nacional, resulta imprescindible que los victimarios hagan parte de este proceso de reconstrucción. En efecto, solo confesando plena y fidedignamente sus crímenes, podrán los actores armados demostrar al resto de la sociedad su arrepentimiento frente a [sus crímenes] y su voluntad de no repetirlos. (p. 23)

En este escenario se consigue avanzar en la RRI, cuyo logro principal es el fomento de la participación política de grupos emergentes y cuyo interés está asociado al desarrollo de actividades productivas en el campo. Sin embargo, termina entorpecido el proceso de justicia transicional y reparación de las víctimas, algunos exguerrilleros vuelven a tomar las armas y no se dan las transformaciones productivas que incidan en la erradicación de los cultivos ilícitos y la terminación del narcotráfico. Además, la sociedad ha perdido confianza en las instituciones del Estado, en particular, en la justicia, y la sensación popular es el predominio del clientelismo y la corrupción. La reforma rural tiene impacto a medias y muchos de los nuevos participantes en los procesos políticos terminan plegándose a los grupos predominantes de influencia política.

La coincidencia entre la participación política y la RRI permite la promoción de algunas políticas para el campo. Sin embargo, la falta de éxito en las otras hipótesis conduce a que los resultados puedan ser muy limitados. En un estudio de escenarios de desarrollo agrario realizado por Guerrero, Rojas, Torres y Bourdon (2014), se plantean futuribles con base en las dos dimensiones: el espacio sociopolítico y el económico internacional. Los futuribles dentro de este escenario estarían, según afirman los autores, en un “bienestar a medias” en las áreas de desarrollo agraria o un escenario de “supervivencia”. En el futurible de bienestar a medias, los autores afirman:

El campo de lo económico internacional sería exitoso; habría subsidios para los campesinos, inversión del sector privado y de las instituciones del Estado […]. [Pero la] explotación masiva de recursos naturales minero-energéticos y los macroproyectos para producción de biocombustibles que esterilizan los suelos no serían aceptados por los pobladores rurales; ellos verían amenazados sus territorios y vulnerada su tradicional cultura ancestral. Razón por la cual, se presentarían conflictos sociales [que traerían] como consecuencia violencia. No habría paz. En medio de esa situación los programas de educación y capacitación no se podrían desarrollar y la colectivización de los territorios y el ordenamiento territorial para delimitar las fronteras agrícolas y definir el uso de la tierra seguirían en veremos. (p. 407)

En el futurible de supervivencia, se transformarían

las dificultades sociales y, en consecuencia, las políticas estatales para el desarrollo del sector agrario [que] estarían pensadas bajo un concepto de desarrollo integral, respetando la autonomía de los pobladores rurales y la visión de ellos sobre la construcción de su territorio […]. Pero habría pocos recursos económicos para invertir en ese desarrollo integral. Lo económico internacional no iría bien […]. No habría recursos para los subsidios, razón por la cual sería imposible competir con los precios del mercado internacional. Los recursos para la inversión serían muy pocos porque habría un decrecimiento de la economía. (pp. 407-408)

Conclusiones

Dentro del grupo de expertos consultados en este ejercicio de planeación estratégica, se mantiene cierta duda y cierto escepticismo frente al cumplimiento real del Acuerdo Final, a pesar de que se considera “blindado institucionalmente” y existe un mecanismo con la comunidad internacional que actúa como garante de su cumplimiento. Comoquiera que sea, las principales conclusiones de este capítulo son:

1. Frente a los resultados del ejercicio, se determinó que el éxito de la reforma rural integral y la real terminación del conflicto con las Farc-EP parecen ser las condiciones casi indispensables para lograr una sociedad colombiana más incluyente, equitativa, en paz y con mayor estabilidad en el mediano y el largo plazo.

2. La reparación a las víctimas, además de constituir un imperativo moral para una sociedad que reconoce y busca superar sus propias tribulaciones, se presenta en estos escenarios como un motor para acrecentar la confianza en la institucionalidad del Estado.

3. El narcotráfico implica la existencia de redes de una tremenda fuerza operativa y adaptativa, que pone a su favor los conflictos y fracasos en las políticas orientadas a la equidad productiva y social.

4. Por último, en cuanto a participación política, la consolidación de la paz requiere de mayor representación de diferentes visiones e intereses de la sociedad, con garantías para su inclusión política.

Referencias

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