[S. 1]

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[S. 2]

[S. 3]

Klaus-Dieter Borchardt

Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union

Eine systematische Darstellung für Studium und Praxis

7., überarbeitete Auflage 2020

[S. 4]

Prof. Dr. Klaus-Dieter Borchardt, Stellvertretender Generaldirektor in der Europäischen Kommission, war mehrere Jahre lang Kabinettchef in der Europäischen Kommission sowie Rechtsreferent im Kabinett des deutschen Richters am EuGH und ist Honorarprofessor an der Bayerischen Julius-Maximilians-Universität in Würzburg, Gastprofessor an der Universität Wien sowie Verfasser zahlreicher Publikationen zum Europarecht.

Bibliografische Information Der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

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Printed in Germany

ISBN 978-3-8252-5278-6

e-ISBN 978-3-8385-5278-1

epub 978-3-8463-5278-6

[S. 5]

Vorwort zur 7. Auflage

Die Europäische Rechtsordnung steht in einem sehr dynamischen Prozess, der ständige Anpassungen und Ergänzungen des EU-Rechts mit sich bringt. In den letzten Jahren seit der Vorauflage haben vor allem der Austritt des Vereinigten Königreichs, die Migrations- und Asylpolitik, die Kontrollen an den Binnengrenzen sowie der Schutz der Außengrenzen der EU die europäische Szene beherrscht. Dies sind deshalb auch die Schwerpunkte der vorliegenden Aktualisierung. Hinzu kommen die vielfältigen institutionellen Änderungen im Zuge der Direktwahl des Europäischen Parlaments und der Neubesetzung der Kommission zum 1. Dezember 2019. Daneben wird wie immer die umfangreiche neue Rechtsprechung in allen Kapiteln des Lehrbuches eingearbeitet.

Mit dem vorliegenden Lehrbuch soll ein Einblick in die weitverzweigte Rechtsordnung der Europäischen Union vermittelt werden. Es ist in erster Linie für Studenten und Referendare gedacht, denen die Grundzüge der Rechtsordnung der EU in eingehender und systematischer Form aufbereitet werden; aber auch Praktiker, wie Rechtsanwälte, Richter oder Verbandsjuristen können dieses Buch zur Hand nehmen, da es sich um Praxisnähe bemüht und einen raschen Überblick über die wesentlichen Strukturmerkmale der Rechtsordnung der EU, einschließlich des Rechtsschutzsystems, vermittelt.

Der Aufbau folgt dem eines klassischen Lehrbuchs. In einem 1. Teil wird die Politische Verfassung der EU dargestellt, wobei die Schwerpunkte bei den Rechtsquellen, den Verfassungsprinzipien und der Organisationsstruktur liegen. Gerade im letzten Bereich werden die in der täglichen Arbeit in den EU-Organen gesammelten praktischen Erfahrungen in die Darstellung miteingebracht. In einem 2. Teil wird ein Überblick über die Grundzüge der Wirtschaftsverfassung gegeben. Der 3. und 4. Teil sind dem Binnenmarktrecht gewidmet, in dessen Zentrum die vier Grundfreiheiten sowie das Wettbewerbsrecht gestellt sind. Der abschließende 5. Teil beleuchtet die Politik über den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.

Auf die Behandlung der einzelnen Unionspolitiken außerhalb der Grundfreiheiten, der Wettbewerbspolitik und des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ist ganz bewusst verzichtet worden. Abgesehen davon, dass eine solche Darstellung den Umfang eines einbändigen Werkes gesprengt hätte, erfordert eine brauchbare Bearbeitung der vielfältigen Politikbereiche Kenntnisse in den einzelnen Bereichen, die heute kaum noch in einer einzigen Person vereinigt sind. Danksagen möchte ich all denen, die mir Hinweise und Anregungen für Verbesserungen der Ergänzungen und Vertiefungen geschickt haben, die ich so weit wie möglich in der Neuauflage berücksichtigt habe. Da das Lehrbuch den Anspruch erhebt, besonders benutzerfreundlich zu sein, freue ich mich auch weiterhin über Zuschriften aus der Leserschaft (gerne auch per e-mail: borchkl@gmail.com).

[S. 6]

Die Ausführungen in diesem Lehrbuch geben ausschließlich die persönlichen Ansichten des Verfassers wieder.

Dieses Buch ist Prof. Dr. Eberhard Grabitz gewidmet.

Brüssel, im Februar 2020
Klaus-Dieter Borchardt

[S. 7]

Inhaltsübersicht

1. Teil

Die politische Verfassung der Europäischen Union

§ 1 Die Entstehung und Entwicklung der Europäischen Union

§ 2 Ziele, Methoden und Akteure der europäischen Einigung

§ 3 Die Rechtsquellen des Unionsrechts

§ 4 Die Verfassungsprinzipien

§ 5 Die Organisationsstruktur

§ 6 Funktionen

2. Teil

Die Wirtschaftsverfassung

§ 7 Der Binnenmarkt

§ 8 Die Wirtschafts- und Währungspolitik

3. Teil

Die Grundfreiheiten

§ 9 Der freie Warenverkehr

§ 10 Die Freiheit des Personen- und Dienstleistungsverkehrs

§ 11 Die Freiheit des Kapital- und Zahlungsverkehrs

4. Teil

Der freie Wettbewerb

§ 12 Die Grundlagen des europäischen Wettbewerbsrechts

§ 13 Vorschriften für Unternehmen

§ 14 Fusionskontrolle

§ 15 Kontrolle staatlicher Beihilfen

§ 16 Das Verbot der Begünstigung öffentlicher Unternehmen

5. Teil

Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

§ 17 Aufbau des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

§ 18 Abbau der Kontrollen an den Binnengrenzen und Grenzschutz an den Außengrenzen

§ 19 Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen

§ 20 Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen

§ 21 Polizeiliche Zusammenarbeit

§ 22 Einwanderungs- und Asylrecht

[S. 8]

[S. 9]

Inhaltsverzeichnis

Vorwort zur 7. Auflage

Allgemeines Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Zeittafel

1. Teil

Die politische Verfassung der Europäischen Union

§ 1 Die Entstehung und Entwicklung der Europäischen Union

A. Die frühen europäischen Einigungsbemühungen

I. Die Konkretisierung der Europäischen Idee zwischen den Weltkriegen

II. Die Nachkriegszeit

III. Die Gründung der Europäischen Gemeinschaften

IV. Die Bildung der europäischen Freihandelszone

B. Von den Europäischen Gemeinschaften zur Europäischen Union

I. Die vergeblichen Versuche zur Vertiefung der Europäischen Gemeinschaften

II. Die Reformdiskussion der 80er-Jahre

III. Die Einheitliche Europäische Akte

IV. Der Vertrag über die Europäische Union

1. Der Vertrag von Maastricht

2. Der Vertrag von Amsterdam

3. Der Vertrag von Nizza

4. Der Vertrag über eine Verfassung für Europa

5. Der Vertrag von Lissabon

C. Mitgliedschaft, Beitritt und Assoziierung

I. Die Gründerstaaten der Europäischen Gemeinschaften

II. Die Beitrittsgeschichte

1. Der Beitritt des Vereinigten Königreichs, Irlands und Dänemarks

2. Der Beitritt Griechenlands, Spaniens und Portugals

3. Die Eingliederung der früheren DDR

4. Der Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens

5. Der Beitritt von zehn ost- und mitteleuropäischen Staaten sowie Malta, Zypern und Kroatien

6. Weitere Beitrittsverhandlungen

[S. 10]

a) Beitrittskriterien und Beitrittsverfahren

b) Kandidatenländer

c) Potentielle Kandidaten

III. Die Austrittsgeschichte

1. Grönland

2. Vereinigtes Königreich (Brexit)

a) Austrittsabkommen

b) Politische Erklärung

c) Finale Regelung der zukünftigen Beziehungen

IV. Die (Beitritts-) Assoziierung

§ 2 Ziele, Methoden und Akteure der europäischen Einigung

A. Ziele der europäischen Einigung

I. Die Sicherung des Friedens

II. Die wirtschaftliche Einigung

1. Die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes/Binnenmarktes

2. Die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und die Errichtung der Wirtschafts- und Währungsunion

III. Die politische Einigung

IV. Die soziale Dimension

B. Die Methode der europäischen Einigung

I. Kooperation der Staaten

II. Das Konzept der Integration

III. Verstärkte Zusammenarbeit

C. Die Akteure der europäischen Einigung

I. Die Rolle der Mitgliedstaaten

II. Die Rolle des Europäischen Rates

III. Die Rolle der anderen Unionsorgane

§ 3 Die Rechtsquellen des Unionsrechts

A. Geschriebene Rechtsquellen

I. Das primäre Unionsrecht

1. Die Unionsverträge

2. Änderungs- und Ergänzungsverträge

3. Beitrittsverträge

II. Das sekundäre Unionsrecht

III. Völkerrechtliche Abkommen der EU

1. Assoziierungsabkommen (Art. 217 AEUV)

[S. 11]

a) Abkommen zur Aufrechterhaltung der besonderen Bindungen einiger Mitgliedstaaten der EU zu Drittländern (Art. 198 AEUV)

b) Abkommen zur Vorbereitung eines möglichen Beitritts- und zur Bildung einer Zollunion (Art. 217 AEUV)

c) Abkommen über den europäischen Wirtschaftsraum „EWR“

2. Kooperationsabkommen (Art. 218 AEUV)

3. Handelsabkommen (Art. 218 AEUV)

B. Ungeschriebene Rechtsquellen

I. Allgemeine Rechtsgrundsätze

II. Gewohnheitsrecht

C. Absprachen zwischen den Mitgliedstaaten der EU

I. Völkerrechtliche Abkommen

II. Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten

D. Schematische Übersicht über die Rechtsquellen des Unionsrechts

§ 4 Die Verfassungsprinzipien

A. Rechtscharakter der Europäischen Union

I. Rechtsnatur der EU

II. Rechtspersönlichkeit der EU

1. Völkerrechtsfähigkeit der EU

2. Mitgliedstaatliche Rechtsfähigkeit der EU

III. Abgrenzung zu anderen Formen politischer Organisation

IV. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Integration in den Mitgliedstaaten

1. Die Rechtslage in Deutschland im Einzelnen

2. Die Rechtslage in Österreich im Einzelnen

B. Das Verhältnis zwischen Unionsrecht und nationalem Recht

I. Die Eigenständigkeit des Unionsrechts

II. Das Zusammenwirken der Rechtsordnungen

III. Die unmittelbare Geltung und Anwendbarkeit des Unionsrechts

IV. Der Vorrang des Unionsrechts

V. Die unionsrechtskonforme Auslegung des nationalen Rechts

VI. Schema zur Prüfung der Vereinbarkeit von nationalem Recht und Unionsrecht

C. Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Sozialstaatlichkeit

I. Rechtsstaatlichkeit

[S. 12]

1. Die Gewaltenteilung

a) Prinzip der begrenzten Zuständigkeit

b) Formen der Zusammenarbeit und institutionelle Abhängigkeiten

c) Politisch-parlamentarische Kontrolle

d) Gerichtliche Kontrolle

2. Die Grundrechte

a) Ableitung und Anerkennung der Grundrechte in der Unionsrechtsordnung

b) Grundrechtsträger und -adressaten

c) Schutzbereich der Grundrechte

d) Grundrechtseingriff

e) Rechtfertigung des Grundrechtseingriffs

f) Einzelne Grundrechtsverbürgungen

g) Vorbehalte des BVerfG

h) Vorbehalte des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte

3. Rechtsstaatliche Grundsätze

a) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

b) Grundsatz des Vertrauensschutzes

c) Rechtssicherheit und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

4. Die Rechtmäßigkeit der Gewaltausübung

5. Die Haftung für rechtswidrige Hoheitsakte

6. Der Rechtsschutz durch unabhängige Gerichte

7. Schema zur Prüfung der Rechtmäßigkeit von Unionsrechtsakten

II. Demokratie

III. Sozialstaatlichkeit

D. Die Unionsbürgerschaft

I. Erwerb und Verlust der Unionsbürgerschaft

II. Rechtscharakter der Unionsbürgerschaft

III. Die durch die Unionsbürgerschaft vermittelten Rechte

1. Zuweisung allgemeiner Rechte und Pflichten

2. Umfassender Anspruch auf Gleichbehandlung

3. Freizügigkeit und Aufenthaltsrecht

4. Anspruch auf Sozialleistungen und steuerliche Vergünstigungen

5. Kommunal- und Europawahlrecht

6. Diplomatischer und konsularischer Schutz

7. Petitionsrecht, Bürgerbeauftragte, Informationsrecht

8. Das Recht der Bürgerinitiative

[S. 13]

§ 5 Die Organisationsstruktur

A. Die Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen

I. Verfassungsorgane der EU

1. Der Europäische Rat (Art. 15 EUV)

a) Zusammensetzung

b) Aufgaben

c) Arbeitsweise

2. Rat der Europäischen Union (Art. 16 EUV)

a) Zusammensetzung und Vorsitz

b) Aufgaben

c) Arbeitsweise

d) Sitz

3. Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (Art. 18 EUV)

4. Europäisches Parlament (Art. 14 EUV)

a) Zusammensetzung

b) Wahlgrundsätze

c) Abgeordnetenstatut

d) Aufgaben

e) Außenbeziehungen

f) Arbeitsweise

g) Sitz

5. Europäische Kommission (Art. 17 EUV)

a) Zusammensetzung, Ernennung, Ausscheiden aus dem Amt ..

b) Aufgaben

c) Arbeitsweise

d) Sitz

6. Der Gerichtshof der EU (Art. 19 EUV)

a) Funktion und Zuständigkeiten

b) Aufbau und Aufgaben des EuGH

c) Aufbau und Aufgaben des EuG

d) Fachgerichte

7. Europäische Zentralbank (Art. 282–284 AEUV)

a) Die Europäische Zentralbank

b) Das Europäische System der Zentralbanken

c) Eurosystem

d) Sitz

8. Rechnungshof (Art. 285–286 AEUV)

a) Zusammensetzung

b) Aufgaben

c) Arbeitsweise

d) Sitz

[S. 14]

II. Beratende Einrichtungen der EU

1. Der Wirtschafts- und Sozialausschuss (Art. 301–304 AEUV)

2. Der Ausschuss der Regionen (Art. 305–307 AEUV)

III. Weitere Einrichtungen und Stellen

1. Europäische Investitionsbank (Art. 308, 309 AEUV)

2. Agenturen

a) Exekutivagenturen

b) Regulierungsagenturen

B. Die Kompetenzen

I. Allgemeine Kompetenzaufteilung

II. Prinzip der begrenzten Ermächtigung

III. Vertikale Kompetenzabgrenzung

1. Ausschließliche Zuständigkeit

2. Geteilte Zuständigkeiten

3. Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungszuständigkeiten

4. Koordinierung der Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik

5. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU

6. Zuständigkeiten, die nicht von den Kompetenzkategorien erfasst werden

a) Vertragsabrundungskompetenz

b) Implied powers

c) Außenkompetenzen

d) Die offene Methode der Koordinierung

IV. Horizontale Kompetenzabgrenzung

V. Subsidiaritätsprinzip

1. Anwendungsbereich

2. Anwendungsvoraussetzungen

3. Subsidiaritätskontrolle durch die nationalen Parlamente

4. Gerichtliche Überprüfbarkeit; fehlende unmittelbare Anwendbarkeit

C. Die Rechtsakte und Rechtshandlungsformen

I. Klassifizierung der Rechtsakte und Handlungsformen

II. Der Katalog der zulässigen Handlungsformen für Rechtsakte

1. Verordnungen

2. Richtlinien

a) Erlass der Richtlinie

b) Wirkungen der Richtlinie

c) Haltung der nationalen Gerichte

d) Schadensersatzpflicht der Mitgliedstaaten bei Nichtumsetzung der Richtlinien

[S. 15]

3. Beschlüsse

a) Beschlüsse, die an bestimmte Adressaten gerichtet sind

b) Allgemeine Beschlüsse, die keinen bestimmten Adressaten haben

4. Empfehlungen und Stellungnahmen

III. Sonstige Rechtshandlungen, die keine Rechtsakte sind

1. Entschließungen

2. Erklärungen

3. Mitteilungen der Kommission, Aktionsprogramme, Grünbücher, Weißbücher

§ 6 Funktionen

A. Rechtsetzung

I. Verfahren zum Erlass der Gesetzgebungsakte

1. Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

2. Besondere Gesetzgebungsverfahren

II. Zustimmungsverfahren

III. Verfahren zum Erlass von Rechtsakten ohne Gesetzescharakter

IV. Verfahren zum Erlass von delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten

1. Bedeutung und Abgrenzungsfragen

2. Der Erlass delegierter Rechtsakte (Art. 290 AEUV)

3. Erlass von Durchführungsrechtsakten (Art. 291 AEUV)

a) Beratungsverfahren

b) Prüfverfahren

c) Auswahl des „richtigen“ Verfahrens

d) Berufungsausschuss

V. Atypische Rechtsetzungsverfahren

1. Rechtsetzung im Bereich des Sozialen Dialogs

2. Rechtsetzung im Bereich der technischen Normen

B. Verwaltung

I. Kompetenzaufteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten

1. Direkter Verwaltungsvollzug

2. Indirekter Verwaltungsvollzug

3. Verwaltungszusammenarbeit

[S. 16]

II. Verfahrensrechtliche Grundsätze im direkten Verwaltungsvollzug

1. Offenheit der Verwaltung

2. Effizienz der Verwaltung

3. Unabhängigkeit der Verwaltung

4. Rechtsstaatliche Grundsätze

5. Konkretisierungsauftrag

III. Verfahrensrechtliche Grundsätze im indirekten Verwaltungsvollzug

1. Vollzug unmittelbar anwendbaren EU-Rechts

2. Vollzug von mittelbar geltendem EU-Recht

IV. Die Haftung der Mitgliedstaaten für Verletzungen des EU-Rechts

1. Haftungsgrundlage

2. Haftungsgegenstand

3. Haftungsvoraussetzungen

a) Vorschrift, die dem Einzelnen Rechte verleiht

b) Hinreichend qualifizierter Verstoß

c) Kausalzusammenhang und Schaden

4. Umfang der Entschädigung

a) Berücksichtigung des entgangenen Gewinns

b) Schadensabwendungspflicht

5. Durchsetzung des Entschädigungsanspruchs

6. Rückwirkende Anwendung der Haftungsgrundsätze

C. Rechtsprechung

I. Die Direktklagen

1. Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258–260 AEGV)

a) Funktion und Bedeutung

b) Einleitung des Verfahrens

c) Verfahrensstadien

d) Sanktionen bei Nichtbeachtung des Urteils des EuGH (Art. 260 AEUV)

e) Vertragsverletzungsklage durch einen Mitgliedstaat (Art. 259 AEUV)

2. Nichtigkeitsklage (Art. 263 AEUV)

a) Funktion der Nichtigkeitsklage

b) Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage

c) Begründetheit der Nichtigkeitsklage

d) Nichtigerklärung

3. Untätigkeitsklage (Art. 265 AEUV)

4. Schadensersatzklage (Art. 268 i.V.m. Art. 340 AEUV)

a) Vertragliche Haftung

b) Außervertragliche Haftung

c) Haftung für rechtmäßiges Handeln

II. Rechtsmittelverfahren (Art. 256 Abs. 1 AEUV)

[S. 17]

1. Rechtsmittel gegenüber Entscheidungen des EuG

a) Beschränkung auf Rechtsfragen

b) Keine Veränderung des Streitgegenstandes

c) Rechtsmittelgründe

d) Urteil

2. Rechtsmittel gegenüber Entscheidungen der Fachgerichte

3. Rechtsmittel in Rechtssachen, die bereits Gegenstand einer zweifachen Prüfung waren

III. Das Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV)

1. Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens

a) Auslegungsfragen

b) Gültigkeitsfragen

c) Unzulässigkeit der Überprüfung nationalen Rechts

2. Vorlageberechtigung

3. Vorlageverpflichtung

a) Vorlagepflichtige Gerichte

b) Begriff des Rechtsmittels

c) Umfang der Vorlagepflicht

d) Sanktionen bei Verletzung der Vorlagepflicht

4. Wirkungen der Vorabentscheidung

a) Rechtliche Bindungswirkung des Urteils

b) Zeitliche Wirkung des Urteils

5. Vereinfachtes Verfahren/Eilverfahren

a) Vereinfachtes Verfahren (Art. 104 VerfO/EuGH)

b) Beschleunigtes Verfahren (Art. 104a VerfO/EuGH)

c) Eilverfahren (Art. 104b VerfO/EuGH)

IV. Vorläufiger Rechtsschutz (Art. 278, Art. 279 AEUV)

1. Bedeutung und Formen des vorläufigen Rechtsschutzes

2. Ausschluss der aufschiebenden Wirkung (Art. 278 Satz 1 AEUV)

3. Antrag auf Vollzugsaussetzung (Art. 278 Satz 2 AEUV) bzw. Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (Art. 279 AEUV)

a) Zulässigkeit des Antrags

b) Begründetheit des Antrags

c) Entscheidung

V. Das Verfahren vor dem EuGH/EuG

1. Verfahrenseinleitung

2. Schriftliches Verfahren

3. Mündliche Verhandlung

4. Urteil

a) Urteilsberatung

b) Entscheidungsgründe

5. Verkündung, Veröffentlichung und Verfahrensdauer

6. Vollziehung und Vollstreckung

[S. 18]

2. Teil

Die Wirtschaftsverfassung

§ 7 Der Binnenmarkt

A. Vom Gemeinsamen Markt zum Binnenmarkt

B. Rechtliche Prinzipien des Binnenmarktes

I. Die Marktfreiheit im Binnenmarkt

II. Die Marktgleichheit im Binnenmarkt

III. Die Wettbewerbsfreiheit

C. Die Rechtsangleichung

I. Funktion und Begriff der Rechtsangleichung

II. Generelle Ermächtigungen zur Rechtsangleichung

1. Rechtsangleichung im Binnenmarkt

a) Abgrenzung der Art. 114 und 115 AEUV

b) Gegenstand der Rechtsangleichung

c) Abweichungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten nach Art. 114 Abs. 4 und 5 AEUV

2. Angleichung der Vorschriften über den Schutz des geistigen Eigentums

3. Rechtsangleichung nach Art. 352 AEUV

III. Spezielle Ermächtigungen zur Rechtsangleichung; Steuerharmonisierung

§ 8 Die Wirtschafts- und Währungspolitik

A. Die Entwicklung bis zum Eintritt in die Wirtschafts und- Währungsunion

I. Die Gründerjahre

II. Ein erster Neuanfang

III. Das Europäische Währungssystem

IV. Die drei Stufen der Wirtschafts- und Währungsunion

1. Der erfolgreiche Schritt auf die erste Stufe der WWU: Aufhebung der Beschränkungen des Geld- und Kapitalverkehrs

2. Der Eintritt in die zweite Stufe der WWU: Herstellung weitgehender Konvergenz

3. Die dritte Stufe der WWU: Einführung des Euro

B. Die rechtlichen Rahmenbedingungen

I. Marktwirtschaftliches Ordnungssystem

II. Ausgestaltung der Wirtschaftspolitik

1. Allgemeine wirtschaftliche Koordinierung

2. Überwachung der staatlichen Haushaltspolitik

[S. 19]

a) Grundsätze

b) Stabilitäts- und Wachstumspakt

c) Six-Pack

d) Europäisches Semester

e) Fiskalpakt

III. Ausgestaltung der Währungspolitik

1. Grundsätze der Währungspolitik

2. Einführung des „Euro“ als gemeinsame Währung

3. Wahrung der Stabilität des Euroraums

IV. Der institutionelle Rahmen

3. Teil

Die Grundfreiheiten

§ 9 Der freie Warenverkehr

A. Die Zollunion (Art. 30–32 AEUV)

I. Der Gemeinsame Außenzoll

1. Festlegung des Gemeinsamen Zolltarifs

2. Zoll- und Verfahrensrecht

II. Abschaffung der Binnenzölle

III. Verbot zollgleicher Abgaben

1. Begriffsbestimmung

2. Abgrenzung zu den Gebühren

3. Abgrenzung zu den inländischen Abgaben

4. Adressaten des Verbots

5. Unmittelbare Anwendbarkeit

B. Das Verbot der mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung (Art. 34–36 AEUV)

I. Anwendungsbereich

1. Staatliche Maßnahmen

2. Waren

II. Mengenmäßige Einfuhr- und Ausfuhrbeschränkungen

III. Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen

1. Begriff der „Maßnahme gleicher Wirkung“ i.S.v. Art 34 AEUV

a) Dassonville-Formel

b) Cassis-de-Dijon-Formel

c) Keck-Formel

d) Die Erweiterung der Keck-Formel durch die 3-Stufen-Theorie

e) Synthese der Rechtsprechung zum Begriff der Maßnahme gleicher Wirkung

[S. 20]

2. Wichtige Fallgruppen

a) Beschränkungen in Bezug auf die Ware selbst, ihre Verpackung oder Bezeichnung

b) Beschränkungen des Orts oder der Zeit des Verkaufs sowie der Vertriebswege

c) Regelungen über Preise und Preisbestandteile

d) Werbung und Absatzförderung

e) Beschränkungen zur Abwehr von Verwechselungen oder unlauterer Handlungspraktiken

f) Beschränkungen aufgrund gewerblicher Schutzrechte

3. Maßnahme gleicher Wirkung i.S.v. Art. 35 AEUV

IV. Schranken des Verbots – Rechtfertigung einer Beschränkung

1. Immanente Schranken

a) „Zwingende Erfordernisse“

b) Allgemeinwohlinteressen

c) Verhältnismäßigkeit

2. Rechtfertigung nach Art. 36 AEUV

a) Regelungszuständigkeit der Mitgliedstaaten

b) Geschützte Rechtsgüter

c) Grenzen der nationalen Regelungszuständigkeit

V. Prüfungsschema

C. Umformung der staatlichen Handelsmonopole (Art. 37 AEUV)

§ 10 Die Freiheit des Personen- und Dienstleistungsverkehrs

A. Allgemeiner Überblick

I. Die Regelungen

1. Freizügigkeit der Arbeitnehmer

2. Niederlassungsfreiheit

3. Dienstleistungsfreiheit

II. Abgrenzungsfragen

III. Vom Diskriminierungsverbot zum Behinderungsverbot

IV. Abschaffung der Grenzkontrollen: Schengener Besitzstand

B. Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer (Art. 45–48 EGV)

I. Begünstigter Personenkreis

1. Arbeitnehmer

2. Familienangehörige

3. Angehörige der neuen Mitgliedstaaten

4. Angehörige von Drittstaaten

a) Grundsätzliche Rechtsstellung

b) Die Rechtsstellung der türkischen Staatsangehörigen

[S. 21]

c) Weitere Gestaltung der Einwanderungspolitik

II. Inhalt des Freizügigkeitsrechts

1. Grundsatz der Gleichbehandlung

a) Begünstigte des Gleichbehandlungsgebots

b) Verpflichtete des Gleichbehandlungsgebots

c) Gegenstand des Gleichbehandlungsgebots

2. Behinderungsverbot

3. Recht auf Stellenbewerbung

4. Recht auf Ausübung einer Beschäftigung

5. Gewerkschaftliche Rechte

6. Verbleiberecht

III. Rechtfertigung von Beschränkungen der Freizügigkeit

IV. Die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer

1. Persönlicher Anwendungsbereich

2. Sachlicher Geltungsbereich

3. Grundprinzipien des Rechts der sozialen Sicherheit

a) Koordinierung der nationalen Sozialleistungssysteme

b) Grundsatz der Gleichbehandlung

c) Zusammenrechnung der Versicherungszeiten

d) Export der Sozialleistungen

V. Ausnahmen des Freizügigkeitsrechts zugunsten der öffentlichen Verwaltung

C. Die Niederlassungsfreiheit

I. Begünstigter Personenkreis

II. Sachlicher Anwendungsbereich

1. Erwerbstätigkeit

2. Niederlassung

3. Ausnahme: „Ausübung hoheitlicher Gewalt“

III. Inhalt des Niederlassungsrechts

1. Diskriminierungsverbot

a) Mögliche Eingriffsmaßnahmen

b) Verbot von Diskriminierungen

2. Verbot von Behinderungen

a) Anerkennung und Inhalt des Behinderungsverbots

b) Behinderung der Standortwahl von Gesellschaften

IV. Rechtfertigung von Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit

V. Maßnahmen zur Erleichterung der Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit

1. Die gegenseitige Anerkennung der Diplome und Befähigungsnachweise

a) Allgemeine Regelung für die Anerkennung von Ausbildungsnachweisen

[S. 22]

b) Anerkennung der Berufserfahrung

c) Regelung zur automatischen Anerkennung spezifischer Berufsqualifikationen

d) Sprachkenntnisse

2. Gegenseitige Anerkennung außerhalb der Richtlinie 2005/36/EG

3. Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten

D. Der freie Dienstleistungsverkehr (Art. 56–62 AEUV)

I. Persönlicher Anwendungsbereich

II. Sachlicher Anwendungsbereich: Begriff der Dienstleistung

III. Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit

1. Diskriminierungsverbot

2. Behinderungsverbot

IV. Rechtfertigung von Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit

V. Maßnahmen zur Erleichterung der Wahrnehmung der Dienstleistungsfreiheit

VI. Öffentliches Auftragswesen

E. Gemeinsame Grundstruktur der Grundfreiheiten/Prüfungsschema

I. Gemeinsame Grundstruktur der Grundfreiheiten

1. Eingriffstatbestand

2. Rechtfertigung

3. Unmittelbare Anwendbarkeit der Grundfreiheiten

4. Grenzüberschreitender Bezug

II. Prüfungsschema für die Freizügigkeit, die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit

F. Ein- und Ausreiserecht, Aufenthalts- und Verbleiberecht

I. Ein- und Ausreiserecht

II. Aufenthaltsrecht

1. Recht auf Aufenthalt von bis zu drei Monaten

2. Recht auf Aufenthalt während mehr als drei Monaten

3. Recht auf Daueraufenthalt

4. Verlust des Aufenthaltsrechts

5. Sanktionen

III. Verbleiberecht

IV. Einschränkungen aus Gründen des „ordre public“

1. Bedrohung der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit

2. Verfahrensmäßige Rechte

[S. 23]

§ 11 Die Freiheit des Kapital- und Zahlungsverkehrs

A. Bedeutung und rechtliche Regelungen

B. Persönlicher Anwendungsbereich

C. Sachlicher Anwendungsbereich

I. Kapitalverkehr

II. Zahlungsverkehr

III. Abgrenzungsfragen

D. Beseitigung der Beschränkungen

E. Ausnahmen vom Beschränkungsverbot

I. Ausnahmen im Verhältnis der Mitgliedstaaten untereinander

II. Ausnahmen im Verhältnis zu Drittstaaten

F. Prüfungsschema für den freien Kapitalverkehr

4. Teil

Der freie Wettbewerb

§ 12 Die Grundlagen des europäischen Wettbewerbsrechts

A. Zweck und Aufbau der Wettbewerbsvorschriften

B. Verhältnis zum nationalen Wettbewerbsrecht und zu den internationalen Wettbewerbsregeln

I. Europäisches und nationales Wettbewerbsrecht

II. Europäisches und internationales Wettbewerbsrecht

§ 13 Vorschriften für Unternehmen

A. Das Kartellverbot (Art. 101 AEUV)

I. Tatbestand des Kartellverbots

1. „Unternehmen“ als Adressaten des Kartellverbots

2. Vereinbarungen, Beschlüsse, abgestimmte Verhaltensweisen

a) Vereinbarungen

b) Beschlüsse

c) Abgestimmte Verhaltensweisen

3. Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs

4. Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels

5. Spürbarkeit

II. Rechtsfolge des Kartellverbots

III. Freistellungen vom Kartellverbot

1. Voraussetzungen der Freistellung

[S. 24]

2. Verfahren der Freistellung

3. Rechtsfolge der Freistellung

B. Das Verbot des Missbrauchs einer den Markt beherrschenden Stellung (Art. 102 AEUV)

I. Marktbeherrschende Stellung

1. Relevanter Markt

2. Marktanteil

II. Missbräuchliche Ausnutzung

1. Ausbeutungsmissbrauch

2. Behinderungsmissbrauch

a) Kampfpreisunterbietungen

b) Gewerbliche Schutzrechte

c) Ausschließlichkeitsbindungen und vergleichbare Maßnahmen

d) Lieferverweigerung

e) Begrenzung von Monopolen

f) Kosten-Preis-Schere

III. Rechtsfolgen des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung

C. Das Kartellverfahren

I. Wirksame Durchsetzung der Wettbewerbsregeln

1. Unmittelbare Anwendbarkeit des Art. 101 Abs. 3 AEUV

2. Dezentralisierung der Anwendung der Art. 101 und 102 AEUV

3. Ermittlungsbefugnisse der Kommission

a) Nachprüfungsbefugnisse

b) Befugnis zur Befragung

c) Auskunftsverlangen

d) Beachtung rechtsstaatlicher Grundsätze

4. Abstellung von Zuwiderhandlungen

a) Feststellung und Abstellung der Zuwiderhandlung

b) Einstweilige Maßnahmen

c) Beschluss über Verpflichtungszusagen

d) Feststellung der Nichtanwendbarkeit der Wettbewerbsregeln

5. Befugnisse der nationalen Wettbewerbsbehörden

6. Sanktionen

II. Einheitliche Anwendung der Wettbewerbsregeln

III. Rechtsschutz

§ 14 Fusionskontrolle

A. Entstehungsgeschichte

[S. 25]

B. Anwendungsbereich der Verordnung über Fusionskontrolle

I. Zusammenschluss von Unternehmen

II. Unionsweite Bedeutung des Zusammenschlusses

III. Untersagungskriterien

C. Verfahren der Fusionskontrolle

I. Zuständigkeiten für die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen

1. Verweisungen vor Anmeldung

2. Verweisung nach Anmeldung

II. Verfahrensvorschriften und Fristen

1. Vorabprüfverfahren

2. Hauptprüfverfahren

§ 15 Kontrolle staatlicher Beihilfen

A. Beihilfetatbestand

I. Vorliegen einer Beihilfe

1. Zuweisung eines wirtschaftlichen Vorteils an Unternehmen oder Wirtschaftszweige

2. Transfer staatlicher Mittel

3. Selektiver Charakter der Maßnahme

II. Verfälschung des Wettbewerbs

III. Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels

B. Ausnahmen vom Beihilfenverbot

I. Legalausnahmen nach Art. 107 Abs. 2 AEUV

II. Ausnahmen nach Art. 107 Abs. 3 AEUV

1. Allgemeine Leitlinien zur Ausübung der Ermächtigung

2. Die wichtigsten Ausnahmekategorien

a) Regionalbeihilfen

b) Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben

c) Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige

d) Kulturförderung

e) Vom Rat bestimmte Ausnahmen

3. Freistellung vom Beihilfeverbot

C. Beihilfeverfahrensrecht

I. Verpflichtung zur Notifizierung neuer Beihilfen und Durchführungsverbot

II. Kontrolle notifizierter Beihilfen

III. Kontrolle nicht notifizierter Beihilfen

IV. Kontrolle bestehender Beihilfen

[S. 26]

D. Rechtsschutzfragen

I. Rechtsschutz vor Anmeldung der Beihilfen

1. Handlungsmöglichkeiten der Kommission

2. Handlungsmöglichkeiten der nationalen Gerichte

II. Rechtsschutz im Vorprüfverfahren

1. Rechtsschutzmöglichkeiten für die Wettbewerber

2. Rechtsschutzmöglichkeiten für den Begünstigten

III. Rechtsschutz im Hauptprüfverfahren

1. Rechtsschutzmöglichkeiten für den Begünstigten

2. Rechtsschutzmöglichkeiten für Wettbewerber

3. Rechtsschutzmöglichkeiten für staatliche Stellen

IV. Rechtsschutz gegenüber Untätigkeit

1. Untätigkeit der Kommission

2. Untätigkeit des Mitgliedstaates

§ 16 Das Verbot der Begünstigung öffentlicher Unternehmen

A. Respektierung der nationalen Eigentumsordnungen (Art. 345 AEUV)

B. Anwendbarkeit der Wettbewerbsregeln auf „unternehmerisches Handeln“ des Staates (Art. 106 Abs. 1 AEUV)

C. Ausnahmeregelung für „Dienstleistungen von allgemeinem öffentlichen Interesse“ (Art. 106 Abs. 2, Art. 14 AEUV)

D. Durchführungsbefugnisse der Kommission (Art. 106 Abs. 3 AEUV)

5. Teil

Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

§ 17 Aufbau des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

A. Rechtsgrundlage und Ziele

B. Schutzklausel

C. Beschlussverfahren und Subsidiaritätskontrolle

D. Opt-out und opt-in Rechte

§ 18 Aufbau der Kontrollen an den Binnengrenzen und Grenzschutz an den Außengrenzen

[S. 27]

A. Abbau der Kontrollen an den Binnengrenzen

B. Grenzschutz an den Außengrenzen

§ 19 Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen

§ 20 Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen

A. Grundsätze der Zusammenarbeit

I. Gegenseitige Anerkennung

1. Gegenseitige Anerkennung von Urteilen und gerichtlichen Entscheidungen

a) Europäischer Haftbefehl

b) Gegenseitige Anerkennung von Geldstrafen und Geldbußen

c) Berücksichtigung der in anderen Mitgliedstaaten ergangenen Verurteilungen

d) Überwachung von Bewährungsmaßnahmen

e) Europäische Ermittlungsanordnung

f) Nichtanerkennung von Entscheidungen bei Abwesenheitsurteilen

g) Alternative zur Untersuchungshaft

h) Europäische Schutzanordnung

2. Verhinderung von Kompetenzkonflikten

3. Zusammenarbeit von Verwaltungs- und Justizbehörden

a) Europäisches Justizielles Netz in Strafsachen

b) Rechtshilfe in Strafsachen

c) Geldwäsche

d) Austausch von Informationen aus dem Strafregister

B. Strafverfahrensrecht

I. Inhalt

II. Beschlussverfahren

C. Materielles Strafrecht

I. Angleichung in Bereichen besonders schwerer grenzüberschreitender Kriminalität

1. Terrorismusbekämpfung

2. Bekämpfung des Menschenhandels

3. Bekämpfung des Drogenhandels

4. Angriffe auf Informationssysteme

5. Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit

II. Angleichung im Rahmen der sonstigen EU-Politiken und Grundfreiheiten

III. Beschlussverfahren

[S. 28]

D. Eurojust

I. Zusammensetzung

II. Verarbeitung personenbezogener Daten

III. Beziehung zu anderen Instanzen

E. Europäische Staatsanwaltschaft

I. Zusammensetzung

II. Aufgaben

§ 21 Polizeiliche Zusammenarbeit

A. Inhalt

I. Operative Zusammenarbeit

II. Informationsbeschaffung und -verarbeitung

III. Aus- und Weiterbildung

B. Europol

I. Einrichtung

II. Aufbau

III. Auftrag, Zuständigkeiten und Aufgaben

IV. Kontrolle durch das EP und die nationalen Parlamente

§ 22 Einwanderungs- und Asylrecht

A. Einwanderungsrecht

I. Legale Einwanderung

II. Integration

III. Illegale Einwanderung

IV. Rücknahmeübereinkommen

B. Asylrecht

C. Gesamtansatz für Migration und Mobilität

Stichwortverzeichnis

[S. 29]

Allgemeines Literaturverzeichnis

(Auswahl aus der deutschsprachigen Literatur)

I. Lehrbücher

Arndt, H.-W., Europarecht, 10. Aufl. (Heidelberg 2010)

Bieber, R./Epiney, A. /Haag, M., Die Europäische Union – Europarecht und Politik, 12. Aufl. (Baden-Baden 2019)

Doerfert, C., Europarecht. Die Grundlagen der Europäischen Union mit ihren politischen und wirtschaftlichen Bezügen, 5. Aufl. (München 2012)

Eichholz, Ch., Europarecht4. Aufl. (Heidelberg 2018)

Fastenrath, U./Groh, T., Europarecht, 4. Aufl. (München 2016)

Hakenberg, W., Grundzüge des Europäischen Wirtschaftrechts, 8. Aufl. (München 2018)

Haratsch, A./Koenig, C./Pechstein, M., Europarecht, 11. Aufl. (Tübingen 2018)

Herdegen, M., Europarecht, 21. Aufl. (München 2019)

Hobe, S., Europarecht, 9. Aufl. (Köln 2017)

Oppermann, T./C;D. Classen/M. Nettesheim, Europarecht, 8. Aufl. (München 2018)

Pechstein, M., EU-Prozessrecht, 4. Aufl. (Tübingen 2011)

Schroeder, Grundkurs Europarecht, 6. Aufl. 2019

Schweitzer, M./H.-G. Dederer, Staatsrecht III. Staatsrecht, Völkerrecht, Europarecht, 11. Aufl. (Heidelberg 2016)

Streinz, R., Europarecht, 11. Aufl. (Heidelberg 2019)

Weidenfeld, W., Lissabon in der Analyse (Baden-Baden 2008)

II. Kommentare und Handbücher

Calliess, C./Ruffert, M., Kommentar zu EU-Vertrag und EG-Vertrag, 5. Aufl. (Neuwied 2016)

Dauses, M./M. Ludwigs (Hrsg.), Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts, Loseblattsammlung (München)

Fischer, K., Der Vertrag von Lissabon, 2. Aufl. (Baden-Baden 2010)

Frenz, W., Handbuch Europarecht. Band 1: Europäische Grundfreiheiten, 2. Aufl. (Berlin 2012); Band 4: Europäische Grundrechte, Band 5: Rechtsschutz, 1. Aufl. 2010, Band 6: Institutionen und Politiken, 1. Aufl. 2010

Geiger, R./Khan, D.-E./Kotzur, M., EUV/AEUV, 6. Aufl. (München 2016)

Grabitz, E./Hilf., M. /Nettesheim, M. (Hrsg.), Kommentar zur Europäischen Union (Loseblattsammlung, München)

Lenz, C.-O./Borchardt, K.-D., EU-Verträge. Kommentar, 6. Aufl. (Köln 2012)

Mayer, H., EU- und EG-Vertrag, Loseblattsammlung (Wien)

Schulze, R./Zuleeg, M./Kadelbach, S., Europarecht. Handbuch für die deutsche Rechtspraxis, 3. Aufl. (Baden-Baden 2015)

Schwarze, J./U. Becker/A. Hatje/J. Schoo (Hrsg.), EU-Kommentar, 4. Aufl. (Baden-Baden 2019)

Streinz, R., EUV/EGV, Kommentar 3. Aufl. (München 2018)

Terhechte, J.P., Verwaltungsrecht der Europäischen Union, 2. Aufl. (Baden-Baden 2019)

Vedder, Ch./Heintschel von Heinegg, W., Europäisches Unionsrecht, 2. Aufl. (Baden-Baden 2018)

Weidenfeld, W./Wessels, W., Europa von A bis Z, 147. Aufl. (Baden-Baden 2016)

[S. 30]

III. Text- und Fallsammlungen

Amtsblatt der Europäischen Union, Nr. L (Legislation); Nr. C (Communication)

Arndt, H.-W./Fischer, K./Fetzer, Th., Europarecht. 20 Fälle mit Lösungen, 8. Aufl. (Heidelberg 2015)

Bergmann, J., Handlexikon der Europäischen Union, 5. Aufl. (Baden-Baden 2015)

Bieber, R./Knapp, W., Recht der Europäischen Union, 2. Aufl. (Baden-Baden 2010)

v. Borries, R./Winkel, K., Europäisches Wirtschaftsrecht (Loseblattsammlung, München)

Ehlermann, C.-D./Bieber, R./Haag, M., Handbuch des Europarechts (Loseblattsammlung)

Fischer, H.G., EUV/AEUV (Köln, 2010)

Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (Hrsg.), Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz. Teil I: Gerichtshof; Teil II: Gericht; ÖD: Öffentlicher Dienst

Hufeld, U./Epiney, A, Europäisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. (Baden-Baden 2014)

Hummer, W./Vedder, Ch., Europarecht in Fällen, 7. Aufl. (Baden-Baden 2019)

Munzel, I., FallSkript Europarecht, 5. Aufl. (Alpmann Schmidt Skripte, 2015)

Pechstein, M., Entscheidungen des EuGH: Kommentierte Studienauswahl, 8. Aufl. (Tübingen 2014)

Purnhagen, K., Klausurenkurs Europarecht 3. Aufl. (München 2018)

Sartorius II, Internationale Verträge – Europarecht (Loseblattsammlung München)

Schrötter, H.J., Kleines Europa-Lexikon 2. Aufl. (München 2016)

Terhechte, J.P., Europarecht, European Law, Droit Européen (München 2012)

[S. 31]

Abkürzungsverzeichnis

a.a.O. | am angegebenen Ort
ABl. | Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften
Abs. | Absatz
AdR | Ausschuss der Regionen
AEUV | Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
a.F. | alte Fassung
AKP | Afrikanische, Karibische und Pazifische Staaten
Anm. | Anmerkung
AöR | Archiv des öffentlichen Rechts
Art. | Artikel
AstV | Ausschuss der Ständigen Vertreter
BayVBL | Bayerische Verwaltungsblätter
BB | Der Betriebs-Berater
Bd. | Band
BGBl | Bundesgesetzblatt
BGH | Bundesgerichtshof
BT-Drucks. | Bundestagsdrucksache
BullEG | Bulletin der Europäischen Gemeinschaft
BVerfG | Bundesverfassungsgericht
BverfGE | Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
BVerwG | Bundesverwaltungsgericht
DÖV | Die Öffentliche Verwaltung
DVBl | Deutsches Verwaltungsblatt
DWA | Direktwahlakt
EA | Europa-Archiv
EAG | Europäische Atomgemeinschaft (EURATOM)
ECU | European Currency Unit
EEA | Einheitliche Europäische Akte
EFSF | Europäische Finanzstabilisierungsfazilität
EFSM | Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus
EFTA | Europäische Freihandelszone
EG | Europäische Gemeinschaften
EGKS | Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl
EGKSV | Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl
EGMR | Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
EGV | Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften
EIB | Europäische Investitionsbank
EP | Europäisches Parlament
ER | Europäischer Rat
ESM | Europäischer Stabilitätsmechanismus
ESZB | Europäisches System der Zentralbanken
EU | Europäische Union
EuG | Europäisches Gericht
EuGH | Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften
EuGRZ | Europäische Grundrechtszeitschrift
EuGVÜ | Europäisches Gerichtsstands- und Vollstreckungsübereinkommen
EuR | Europarecht
[S. 32] |
EURATOM | Europäische Atomgemeinschaft (EAG)
Europol | Europäisches Polizeiamt
EUV | Vertrag über die Europäische Union
EuZW | Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
EUZBBG | Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union
EUZBLG | Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschen Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union
EVV | Vertrag über eine Europäische Verfassung
EWG | Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
EWGV | Vertrag über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
EWR | Europäischer Wirtschaftsraum
EZB | Europäische Zentralbank
FS | Festschrift
FusV | Fusionsvertrag
GA | Generalanwalt
GATT | Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen v. 1947
GG | Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
ggf. | gegebenenfalls
GO | Geschäftsordnung
GRCh | Grundrechtecharta
GS | Gedächtnisschrift
GWB | Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
GZT | Gemeinsamer Zolltarif
Hrsg. | Herausgeber
IntVG | Gesetz über die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union
IWF | Internationaler Währungsfonds
JA | Juristische Arbeitsblätter
JRP | Journal für Rechtspolitik
JuS | Juristische Schulung
JZ | Juristenzeitung
KMU | Kleine und mittlere Unternehmen
KOM | Dokumente der europäischen Kommission
KSE | Kölner Schriften zum Europarecht
KSZE | Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa
Montanunion | Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS)
MWSt | Mehrwertsteuer
NATO | North Atlantic Treaty Organization
NJW | Neue Juristische Wochenschrift
NJOZ | Neue Juristische Online Zeitschrift
NRP | Nationale Reformprogramme
n.F. | neue Fassung
NJW | Neue Juristische Wochenschrift
NZKart | Neue Zeitschrift für Kartellrecht
OECD | Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung
OEEC | Organisation für Europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit
OSZE | Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa
PJZS | Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen
Ratsdok. | Dokumente des Rates der EU
[S. 33] |
RdA | Recht der Arbeit
RIW | Recht der internationalen Wirtschaft
RL | Richtlinie
Rs. | Rechtssache
SA | Schlussanträge
SDÜ | Schengener Durchführungsübereinkommen
SIS | Schengener Informationssystem
SKP | Stabilitäts- und Konvergenzprogramme
Slg. | Sammlung der Rechtsprechung des EuGH
u.a. | und andere
UN | Vereinte Nationen
UWG | Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb
VVDStRL | Veröffentlichungen der Vereinigung deutscher Staatsrechtlehrer
VerfO | Verfahrensordnung
VO | Verordnung
WEU | Westeuropäische Union
WHO/WTO | Welthandelsorganisation/World Trade Organisation
WSA | Wirtschafts- und Sozialausschuss
WVK | Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge
WWU | Wirtschafts- und Währungsunion
ZaöRV | Zeitschrift für ausländisches und öffentliches Recht und Völkerrecht
ZHR | Zeitschrift für das gesamte Handelsrecht und Wirtschaftsrecht
Ziff. | Ziffer
ZPO | Zivilprozessordnung

[S. 34]

Zeittafel

26. Juni 1945 | Unterzeichnung der Charta der Vereinten Nationen in San Francisco
9. September 1946 | Rede von Winston Churchill in Zürich über die Vorzüge der Vereinigten Staaten von Europa
17. März 1948 | Unterzeichnung des Vertrags über die Gründung der Westeuropäischen Union (WEU) in Brüssel
4. April 1949 | Unterzeichnung des Nordatlantikvertrags zur Gründung der NATO in Washington
16. April 1949 | Gründung der Organisation für Europäische Wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC) in Paris
5. Mai 1949 | Unterzeichnung des Vertrags über die Gründung des Europarats in Straßburg
9. Mai 1950 | Deklaration von Robert Schuman über die Schaffung der Montanunion als erster Etappe einer Europäischen Föderation
4. November 1950 | Unterzeichnung der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten in Rom
18. April 1951 | Unterzeichnung des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS-Vertrag) in Paris durch die Benelux-Staaten, Deutschland, Frankreich und Italien – Laufzeit 50 Jahre
23. Juli 1952 | Inkrafttreten des EGKS-Vertrags
1. Juni 1955 | Außenministerkonferenz von Messina zur Vorbereitung des EWG-Vertrags
25. März 1957 | Unterzeichnung der Verträge zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG-Vertrag) und zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG-Vertrag) in Rom durch die Benelux-Staaten, Deutschland, Frankreich und Italien (Römische Verträge)
1. Januar 1958 | Inkrafttreten der Römischen Verträge
4. Januar 1960 | Gründung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) in Stockholm durch Dänemark, Österreich, Norwegen, Portugal, Schweden, Großbritannien und die Schweiz
14. Dezember 1960 | Unterzeichnung des Übereinkommens über die Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) in Paris
8. April 1965 | Unterzeichnung des Vertrags zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Fusionsvertrag)
1. Juli 1967 | Inkrafttreten des Fusionsvertrags
1. Januar 1973 | Beitritt Dänemarks, Großbritanniens und Irlands zu den Europäischen Gemeinschaften
[S. 35] |
1. August 1975 | Unterzeichnung der Schlussakte der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) in Helsinki
18. Dezember 1978 | Gründung des Europäischen Währungssystems (EWS)
7.-10. Juni 1979 | Erste Direktwahl des Europäischen Parlaments
1. Januar 1981 | Beitritt Griechenlands zu den Europäischen Gemeinschaften
1. Januar 1985 | Austritt Grönlands aus der EWG
14. Juni 1985 | Schengener Abkommen zwischen Frankreich, Deutschland, Belgien, Luxemburg und den Niederlanden betreffend den schrittweisen Abbau der Grenzkontrollen
1. Januar 1986 | Beitritt Portugals und Spaniens zu den Europäischen Gemeinschaften
17./18. Februar 1986 | Unterzeichnung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) in Luxemburg und in Den Haag
1. Juli 1987 | Inkrafttreten der EEA
3. Oktober 1990 | Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland und Eingliederung in die Europäischen Gemeinschaften
7. Februar 1992 | Unterzeichnung des Vertrags über die Europäische Union in Maastricht (Unions-Vertrag)
2. Mai 1992 | Unterzeichnung des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR-Abkommen) in Porto
1. Januar 1993 | Inkrafttreten des EG-Binnenmarktes
1. November 1993 | Inkrafttreten des Unions-Vertrages (Vertrag von Maastricht)
1. Januar 1994 | Inkrafttreten des EWR-Abkommens
1. Januar 1995 | Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens zur Europäischen Union
1. März 1995 | Inkrafttreten des Schengener Durchführungsübereinkommens (weitere Mitglieder bis März 2001: Italien, Spanien, Portugal, Griechenland, Dänemark, Österreich, Finnland und Schweden)
16. Juli 1997 | „Agenda 2000“ der Europäischen Kommission zur Erweiterung der Europäischen Union
2. Oktober 1997 | Unterzeichnung des Vertrages von Amsterdam
12. Dezember 1997 | Beginn des Erweiterungsprozesses der Europäischen Union durch den Europäischen Rat in Luxemburg
1. Oktober 1998 | Inkrafttreten der Europol-Konvention (Polizeiliche Zusammenarbeit in der EU)
1. Januar 1999 | Einführung der gemeinsamen europäischen Währung „Euro“
1. Mai 1999 | Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam
24. März 2000 | Verabschiedung der Lissabon-Strategie zur wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Erneuerung der EU
8. Dezember 2000 | Feierliche Proklamation der Charta der Grundrechte der Europäischen Union
26. Februar 2001 | Unterzeichnung des Vertrages von Nizza
1. Januar 2002 | Einführung der Euro-Banknoten und Euro-Münzen als Zahlungsmittel
[S. 36] |
28. Februar 2002 | Konstituierung des Konvents zur Ausarbeitung einer Europäischen Verfassung
28. Februar 2002 | Errichtung von Eurojust (Europäische Stelle für justizielle Zusammenarbeit
1. Februar 2003 | Inkrafttreten des Vertrages von Nizza
1. Mai 2004 | Beitritt von Polen, Ungarn, Tschechische Republik, Slowakei, Slowenien, Lettland, Litauen, Estland, Malta, Zypern zur EU
29. Oktober 2004 | Unterzeichnung des Vertrages über eine neue Verfassung für Europa
Mai/Juni 2005 | Ablehnung des Vertrages über eine Verfassung für Europa in Referenden in Frankreich (54,7% NEIN) und den Niederlanden (61,7% NEIN)
1. Januar 2007 | Beitritt Bulgariens und Rumäniens zur EU
1. Januar 2007 | Einführung des Euro in Slowenien
1. März 2007 | Errichtung einer Agentur der Europäischen Union für Grundrechte
25. März 2007 | Feierliche Begehung des 50. Geburtstages der Römischen Verträge in Berlin
12. Dezember 2007 | Feierliche Proklamation der Charta der Grundrechte der Europäischen Union durch das Europäische Parlament, den Rat und die Europäische Kommission in Straßburg
13. Dezember 2007 | Unterzeichnung des Vertrages von Lissabon
21. Dezember 2007 | Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, die Slowakei, Slowenien, die Tschechische Republik und Ungarn treten dem Schengen-Raum bei
1. Januar 2008 | Einführung des Euro in Zypern und auf Malta
15. Februar 2008 | 1. Referendum in Irland über den Vertrag von Lissabon (53,13% NO)
1. Januar 2009 | Einführung des Euro in der Slowakei
2. Oktober 2009 | 2. Referendum in Irland über den Vertrag von Lissabon (58,93% YES)
1. Dezember 2009 | Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon
1. Dezember 2009 | Herman van Rompuy wird erster Präsident des Europäischen Rates; Baroness Catherine Ashton wird erste Hohe Vertreterin der Europäischen Union für Außen und Sicherheitspolitik
17. Juni 2010 | Verabschiedung der Strategie 2020
21. Juni 2010 | Schaffung eines Europäischen Auswärtigen Dienstes
1. Januar 2011 | Einführung des Euro in Estland
1. Januar 2011 | Europäische Finanzaufsichtsbehörde nimmt ihre Arbeit auf
25. März 2011 | Euro-Plus-Paket zur wirtschaftspolitischen Koordinierung der WWU
24. Juni 2011 | Abschluss der Beitrittsverhandlungen mit Kroatien
19. Dezember 2011 | Liechtenstein tritt dem Schengen-Raum der EU bei
[S. 37] |
30. Januar 2012 | 25 Mitgliedstaaten einigen sich auf einen Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der WWU
2. Februar 2012 | Europäischer Stabilitätsmechanismus (EMS) wird vertraglich besiegelt
1. Juli 2013 | Beitritt Kroatiens zur EU
1. Januar 2014 | Einführung des Euro in Lettland
18. September 2014 | Referendum über die Unabhängigkeit Schottlands: 55,3% stimmen mit nein, 44,7% stimmen mit ja
1. Januar 2015 | Einführung des Euro in Litauen (19. Mitglied der Eurozone)
12. März 2015 | Island nimmt seinen Beitrittsantrag förmlich zurück.
23. Juni 2016 | Austrittsreferendum im Vereinigten Königreich (51,89% stimmen für den Austritt)
30.12.2016 | Inkrafttreten des im Dezember 2015 vereinbarten „Klimaschutzübereinkommens von Paris“ durch die Europäische Union nach Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten.
29. März 2017 | Notifizierung des Austrittsverlangens durch britische Premierministerien Theresa May
31. Januar 2020 | Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU

[S. 38]

[S. 39]

1. Teil
Die politische Verfassung der Europäischen Union
§ 1 Die Entstehung und Entwicklung der Europäischen Union
A. Die frühen europäischen Einigungsbemühungen

[1] Die Konzeption eines Zusammenschlusses europäischer Staaten ist in der Geschichte des Kontinents fest verankert und hat lange vor Gründung der Europäischen Gemeinschaften in verschiedenen Formen politischen Ausdruck gefunden¹. Allerdings galt der souveräne Nationalstaat über Jahrhunderte als optimale Organisationsform, so dass die Einsicht in die Notwendigkeit einer Union europäischer Staaten auf vertraglicher Grundlage sich zunächst nicht durchzusetzen vermochte.

I. Die Konkretisierung der Europäischen Idee zwischen den Weltkriegen

[2] Erst nach dem Ersten Weltkrieg aufgrund der durch ihn bewirkten Erschütterungen der überkommenen nationalen Strukturen wurden Modelle einer freiwilligen und friedlichen Zusammenführung gleichberechtigter Partner entwickelt².

Ende des Jahres 1923 forderten der österreichische Graf Coudenhove-Kalergi und die von ihm ins Leben gerufene Paneuropäische Bewegung die Schaffung der „Vereinigten Staaten von Europa“³. Als Vorbilder dienten dabei die erfolgreichen Einigungsbemühungen der Schweiz von 1648, die Gründung des Deutschen Reiches von 1871 und vor allem die Entstehung der Vereinigten Staaten von Amerika im Jahre 1789.

[3] In seiner Rede vom 5. September 1929 vor dem Völkerbund in Genf unterbreitete der französische Außenminister Aristide Briand – unterstützt von seinem deutschen Amtskollegen Gustav Stresemann – den europäischen Regierungen den Vorschlag, eine Europäische Union im Rahmen des Völkerbundes zu gründen⁴. Obwohl zunächst nur eine engere Zusammenarbeit der europäischen Staaten im Rahmen der weltweiten Organisation des Völkerbundes angestrebt wurde, welche die Souveränität der europäischen Staaten unangetastet lassen sollte, hatte dieser Vorstoß zur Einigung Europas keinen Erfolg. Als zu übermächtig erwiesen sich in diesen Zeiten noch die Gedanken des Nationalismus und Imperialismus.

[S. 40]

II. Die Nachkriegszeit

[4] Erst der völlige Zusammenbruch Europas mit dem Ende des Zweiten Weltkrieges sowie der politische und wirtschaftliche Verfall der europäischen Staaten schufen die Voraussetzungen für einen Neubeginn und gaben der Idee einer neuen europäischen Ordnung Aufschwung. Die verschiedenen Anläufe zu einem Zusammenschluss Europas entsprangen vor allem drei Erkenntnissen:

• Zunächst war es das Wissen um die eigene Schwäche. Europa hatte infolge seiner kriegerischen Auseinandersetzungen seine jahrhundertealte Stellung als Zentrum des Weltgeschehens eingebüßt. Es wurde verdrängt von den zwei neuen Supermächten, den Vereinigten Staaten von Amerika und der früheren Sowjetunion, die beide über mehr militärische, politische und wirtschaftliche Macht verfügten als ein in zahlreiche Einzelstaaten zersplittertes Europa.

• Zum anderen war aufgrund der leidvollen Erfahrungen die Maxime jedes politischen Handelns: „Nie wieder Krieg!“ Nach zwei Weltkriegen, die als europäische Bruderkriege begannen und Europa zum eigentlichen Schlachtfeld und zum Hauptleidtragenden gemacht hatten, war die Vorstellung neuer kriegerischer Konflikte in Europa unerträglich.

• Hinzu kamen schließlich der Wunsch und das Verlangen nach einer besseren, freieren und gerechteren Welt mit einer vollkommeneren Ordnung des menschlichen und staatlichen Zusammenlebens.

[5] In ihrer Gesamtheit bieten die europäischen Einigungsbemühungen der Nachkriegszeit ein verwirrendes Bild komplizierter und nur schwer überschaubarer Organisationen. So existieren heute nebeneinander und ohne rechte Verbindung zueinander die OECD (Organization for Economic Cooperation and Development = Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung), die NATO (North Atlantic Treaty Organisation = Nordatlantikpakt), der Europarat und die Europäische Union. Die Zahl der Mitgliedstaaten schwankt bei diesen verschiedenen Organisationen zwischen 27 (EU) und 47 (Europarat).

Diese Vielfalt europäischer Gebilde gewinnt erst dann eine Struktur, wenn man sich vergegenwärtigt, welche konkreten Zielsetzungen sich hinter diesen Organisationen verbergen. Sie lassen sich in drei große Gruppen einteilen:

• Erste Gruppe: Die europäisch-atlantischen Organisationen

[6] Die europäisch-atlantischen Organisationen sind aus der nach dem Zweiten Weltkrieg entstandenen Verbundenheit der Vereinigten Staaten von Amerika mit West-Europa hervorgegangen. So war es kein Zufall, dass die erste europäische Organisation der Nachkriegszeit, die im Jahre 1948 gegründete OEEC (Organisation for European Economic Cooperation = Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit), auf eine Initiative der Vereinigten Staaten zurückgeht⁵. Deren damaliger[S. 41] Außenminister George Marshall forderte 1947 die Staaten Europas auf⁶, ihre Anstrengungen für den wirtschaftlichen Wiederaufbau zu vereinen. Hierfür sagte er die Unterstützung der USA zu, die sich im Marshallplan verwirklichte und die Grundlage für den schnellen Wiederaufbau Westeuropa bildete. Das Hauptanliegen der OEEC bestand zunächst in der Liberalisierung des Handels zwischen den Staaten. Als ergänzende Zielsetzung wurde 1960, dem Beitrittsjahr der USA und Kanadas, die Wirtschaftsförderung in der Dritten Welt durch Entwicklungshilfe festgeschrieben; aus der OEEC wurde die OECD⁷, die heute über 35 Mitglieder verfügt.

[7] Der OEEC folgte im Jahre 1949 als militärischer Pakt mit den Vereinigten Staaten und Kanada die NATO⁸. Zur Stärkung der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit zwischen den europäischen Staaten wurde im Jahre 1954 die Westeuropäische Union (WEU) gegründet. Die WEU markierte 1954 den Anfang der Entwicklung einer Sicherheits- und Verteidigungspolitik in Europa. Ihre Rolle wurde jedoch nicht ausgebaut, da die meisten ihrer Kompetenzen an andere internationale Institutionen, insbesondere die NATO, den Europarat und die EU übertragen wurden. Konsequenterweise wurde die WEU zum 30. Juni 2011 aufgelöst.

• Zweite Gruppe: Europarat und OSZE

[8] Für die zweite Gruppe europäischer Organisationen ist kennzeichnend, dass sie ihrer Struktur nach so aufgebaut sind, dass möglichst vielen Staaten die Mitwirkung in ihnen ermöglicht wird. Dabei wurde bewusst in Kauf genommen, dass diese Organisationen über die traditionelle zwischenstaatliche Zusammenarbeit nicht hinauskommen.

[9] Zu diesen Organisationen gehört der am 5. Mai 1949 als politische Organisation gegründete Europarat⁹. Im Statut des Europarats gibt es weder einen Hinweis auf das Streben nach einer Föderation oder Union, noch sieht es die Übertragung oder Zusammenlegung von Teilen der nationalen Souveränität vor. Die Entscheidungen werden im Europarat in allen wesentlichen Fragen nach dem Grundsatz der Einstimmigkeit getroffen. Jeder Staat kann demnach durch ein Veto das Zustandekommen von Beschlüssen verhindern. Die parlamentarische Versammlung ist ausschließlich mit beratenden, nicht aber mit legislativen Funktionen ausgestattet. Sie kann nicht mehr tun, als Empfehlungen an den Ministerrat zu richten, der ihr nicht verantwortlich ist und eine Empfehlung bereits mit einer einzigen ablehnenden Stimme zu Fall bringen kann. Auch die Vorlagen, die den Ministerrat passieren, müssen, um Rechtsverbindlichkeit zu erlangen, erst noch durch die nationalen Parlamente ratifiziert werden. Damit bleibt der Europarat in seiner Konstruktion ein Organ internationaler Zusammenarbeit. Dennoch kann der Beitrag, den der Europarat für die europäische Einigung und das europäische Zusammengehörigkeitsgefühl geleistet[S. 42] hat, nicht hoch genug geschätzt werden. Sein Ziel bestand darin, eine enge Verbindung zwischen den Staaten Europas herzustellen und ihren wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt zu fördern. Dies ist gelungen, denn aus den ursprünglich zehn Gründerstaaten sind inzwischen 47 Mitgliedstaaten geworden¹⁰.

Im Rahmen des Europarats wurden zahlreiche Konventionen auf dem Gebiet der Wirtschaft, der Kultur, der Sozialpolitik und des Rechts geschlossen. Die bedeutendste und zugleich auch bekannteste ist die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950¹¹ (EMRK = Europäische Menschenrechtskonvention), der inzwischen alle 47 Mitglieder des Europarates beigetreten sind. Mit ihr wurde für die Mitgliedstaaten nicht nur ein praktisch bedeutsamer Mindeststandard für die Wahrung der Menschenrechte geschaffen, sondern auch ein Rechtsschutzsystem verankert, das es den durch die Konvention in Straßburg eingerichteten Organen, der Europäischen Kommission für Menschenrechte und dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, erlaubt, im Rahmen der Konvention Menschenrechtsverletzungen in den Mitgliedstaaten zu verurteilen.

[10] Zu dieser Gruppe gehört weiterhin die „Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa“ („OSZE“), die im Jahre 1994 gegründet wurde und aus der „Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa“ („KSZE“) hervorgegangen ist. Die OSZE, der gegenwärtig 57 Länder angehören, ist den Grundsätzen und Zielen verpflichtet, wie sie in der Helsinki-Akte von 1975 und der Pariser Charta von 1990 niedergelegt sind. Dazu gehört neben der Förderung vertrauensbildender Maßnahmen zwischen den europäischen Staaten auch die Schaffung eines „Sicherheitsnetzes“, das die Beilegung von Konflikten mit friedlichen Mitteln ermöglichen soll.

• Dritte Gruppe: Die Europäische Union

[11] Die dritte Gruppe der europäischen Organisationen bildet die Europäische Union (EU). In ihrer heutigen Form ist die EU hervorgegangen aus der (inzwischen aufgelösten[S. 43]) Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, der Europäischen Atomgemeinschaft und der Europäischen (Wirtschafts-)Gemeinschaft, die mit dem Vertrag von Lissabon mit der Europäischen Union verschmolzen wurde¹². Die Europäische Union verfügt gegenwärtig über 27 Mitgliedstaaten¹³. Das gegenüber den herkömmlichen internationalen Staatenverbindungen grundlegend Neue der EU besteht darin, dass die Mitgliedstaaten zugunsten der EU auf Teile ihrer Souveränität verzichtet und diese mit eigenen, von den Mitgliedstaaten unabhängigen Machtbefugnissen ausgestattet haben. In Ausübung dieser Befugnisse ist die EU in der Lage, europäische Hoheitsakte zu erlassen, die in ihren Wirkungen den staatlichen gleichkommen¹⁴.

III. Die Gründung der Europäischen Gemeinschaften

[12] Den Grundstein zur Bildung der EG legte der damalige französische Außenminister Robert Schuman mit seiner Erklärung vom 9. Mai 1950, in der er den von ihm und Jean Monnet entwickelten Plan vorstellte, „die Gesamtheit der deutsch-französischen Produktion von Kohle und Stahl unter eine gemeinsame oberste Autorität innerhalb einer Organisation zu stellen, die der Mitwirkung anderer Staaten Europas offensteht“¹⁵.

Hintergrund dieses Vorschlags war die Erkenntnis, dass es einerseits wenig sinnvoll war, Deutschland einseitige Kontrollen aufzuzwingen, andererseits aber ein völlig unabhängiges Deutschland immer noch als eine potentielle Friedensbedrohung empfunden wurde. Der einzige Ausweg aus diesem Dilemma bestand darin, Deutschland politisch und wirtschaftlich in eine festgefügte Gemeinschaft Europas einzubinden.

[13] Mit Abschluss des Gründungsvertrages der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) durch die sechs Gründerstaaten (Belgien, Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Niederlande) am 18. April 1951 in Paris und seinem In-Kraft-Treten am 23. Juli 1952 wurde der Schuman-Plan schließlich Realität¹⁶.

Von der Existenz dieser Gemeinschaft erhoffte man sich eine Initialzündung für eine dieser Gemeinschaft nachfolgende weitere politische Einigung Europas, die mit der Schaffung einer europäischen Verfassung konkrete Gestalt annehmen sollte.

[S. 44]

[14] Schon im Oktober 1950, also noch vor Unterzeichnung des Gründungsvertrages der EGKS, wurde auf französische Initiative die Idee einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) geboren. Vor dem Hintergrund zunehmender Spannungen zwischen den Supermächten USA und der damaligen UdSSR entsprach es den Sicherheitsbedürfnissen der westeuropäischen Staaten, ihre Verteidigungsanstrengungen zu verstärken und die europäische Integration voranzutreiben, um auf diese Weise den Bedrohungen des Kalten Krieges entgegenzuwirken¹⁷. Die Lösung sah man abermals in einer auch Deutschland umfassenden supranationalen Gemeinschaft (sog. Plevenplan). Dieser Plan scheiterte jedoch im August 1954 an der Ablehnung durch die französische Nationalversammlung, deren Mehrheit nicht bereit war, einen so starken Eingriff in die französische Souveränität, wie ihn der Verzicht auf eine nationale Armee darstellte, mitzutragen¹⁸.

Mit dem Scheitern der EVG hatten zugleich auch die Bemühungen um eine politische Einigung Europas einen schweren Rückschlag erlitten. Einem Jahr der Resignation folgte aber bereits im Juni 1955 ein neuer Vorstoß der Außenminister der Mitgliedstaaten der EGKS zur „Schaffung eines Vereinigten Europas“.

[15] Auf der Konferenz von Messina beschlossen die sechs Gründerstaaten der EGKS, ihre Arbeit am europäischen Einigungswerk dort fortsetzten, wo man mit der EGKS begonnen hatte, nämlich auf dem weniger von nationalen Emotionen geprägten Gebiet der Wirtschaft. So war man zwar bescheidener geworden, kam aber dadurch der europäischen Wirklichkeit näher, die augenscheinlich mit den Plänen der EVG überfordert worden war. Die Untersuchung der Möglichkeiten einer fortschreitenden Integration übertrugen die sechs Außenminister einem Ausschuss, der unter dem Vorsitz des belgischen Außenministers Spaak tagte. Der Spaak-Ausschuss legte 1956 seinen Bericht vor, der als Grundlage für die Vertragsverhandlungen zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG) und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) diente. Die Verträge wurden im März 1957 unterzeichnet und traten am 1. Januar 1958 in Kraft¹⁹.

IV. Die Bildung der europäischen Freihandelszone

[16] Nach der Gründung der EWG und der EAG stellte sich die Frage, was mit den europäischen Staaten geschehen sollte, die zwar Mitglieder der OEEC waren, sich der EWG aber nicht angeschlossen hatten. Die Gründerstaaten der EWG hatten im[S. 45] EWG-Vertrag verschiedene Formen der Beteiligung dritter Staaten vorgesehen und damit zum Ausdruck gebracht, dass sie sich keineswegs von dritten Staaten abschotten wollten. Zu diesen Beteiligungsformen gehörte u.a. auch die Bildung von Freihandelszonen. Die ersten Bemühungen richteten sich in den Jahren 1956–1958 deshalb darauf, zwischen der EWG als Zollunion und den übrigen OEEC-Staaten eine Freihandelszone zu gründen. Eine Freihandelszone sieht wie die Zollunion ebenfalls den Abbau der Zölle zwischen den Mitgliedern vor, im Unterschied zur Zollunion kann jedes Mitglied gegenüber dritten Staaten jedoch einen eigenen Außenzoll beibehalten. Diese Regelungsfreiheit war vor allem für Großbritannien, das seinerzeit prominenteste Nichtmitglied der EWG, mit Rücksicht auf die Commonwealth-Länder von entscheidender Bedeutung. Die Bildung einer solchen Freihandelszone zwischen EWG- und OEEC-Staaten scheiterte jedoch im Dezember 1958 an unüberwindlichen Meinungsverschiedenheiten zwischen Frankreich und Großbritannien.

[17] Als Antwort darauf schufen 1959 Norwegen, Schweden, Dänemark, Österreich, die Schweiz und Portugal unter Führung Großbritanniens die Europäische Freihandelszone (EFTA), der später Island beitrat und Finnland assoziiert wurde²⁰. Das Ziel der EFTA-Staaten war nach wie vor eine Beteiligung an den Handelsvorteilen, die die EWG ihren Mitgliedern gewährte. Entsprechende Abkommen zwischen der EWG und den EFTA-Staaten wurden zunächst jedoch nicht geschlossen, da die EWG-Mitgliedstaaten darauf bestanden, dass die EFTA-Staaten der Gemeinschaft mit allen Rechten und Pflichten als volle Mitglieder beitreten müssten. Diese „Alles-oder-Nichts-Haltung“ wurde im Laufe der Zeit von der EWG aufgegeben und mit einigen EFTA-Staaten wurden bilaterale Handels- und Assoziierungsabkommen geschlossen²¹. Im Zuge der Verwirklichung des Binnenmarktes wurde schließlich zwischen der EWG und ihren Mitgliedstaaten einerseits und den EFTA-Staaten andererseits ein Abkommen über die Schaffung eines Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) ausgehandelt, das die Beziehungen zwischen der EG/EU und den EFTA-Staaten umfassend regelt²².

Weiterführende Literatur: Arnold, Verfassungsidentität und Letztentscheidungsrecht, in: FS für Scheuing, 2011, S. 17; Bieber/Schwarze, Verfassungsentwicklung in der Europäischen Gemeinschaft, 1984; Foerster, Die Idee Europa 1300–1946. Quellen zur Geschichte der europäischen Einigung, München 1963; Isensee, Europa als politische Idee und als rechtliche Form, 2. Aufl. 1994; Kraemer, EWG und EFTA – Entwicklung, Aufbau, Tätigkeit, 1968; Monnet, Mémoires, 1976, S. 312 ff.; Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, 2 Bde., 1961/64.

[S. 46]

B. Von den Europäischen Gemeinschaften zur Europäischen Union
I. Die vergeblichen Versuche zur Vertiefung der Europäischen Gemeinschaften

[18] Ermutigt durch die Anfangserfolge, insbesondere der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, wandte man sich zu Beginn der sechziger Jahre erneut dem zu keiner Zeit aufgegebenen Ziel der Schaffung einer auch politischen Einheit der Mitgliedstaaten zu.

So beauftragten die Staats- und Regierungschefs der sechs Gründerstaaten der E(W)G eine Kommission unter Leitung des französischen Botschafters Christian Fouchet, Vorschläge für ein politisches Statut einer „Union der europäischen Völker“ vorzulegen. In zwei Anläufen versuchte die Studienkommission vergeblich, den Mitgliedstaaten einen für alle annehmbaren Vertragsentwurf zu unterbreiten (Fouchet-Pläne I und II)²³. Die Interessengegensätze der Partnerländer erwiesen sich im Hinblick auf die Form und Qualität eines politischen Zusammenschlusses als derart hartnäckig, dass auf der Außenministerkonferenz am 17. April 1962 in Paris beschlossen wurde, die Verhandlungen über eine politische Union zunächst nicht fortzusetzen.

[19] In den Aufbaujahren der EWG fehlte es dann auch weitgehend an Initiativen, dem politischen Ziel der europäischen Einigung, „die Grundlagen für einen immer engeren Zusammenschluss der europäischen Völker zu schaffen“, näherzukommen. Neue Impulse für die politische Einigung gingen erst wieder von verschiedenen Gipfelkonferenzen der Staats- bzw. Regierungschefs der EWG gegen Ende der 60er Jahre aus. Auf der Grundlage des im Dezember 1969 auf dem Haager Gipfel beschlossenen Auftrags, Fortschritte auf dem Gebiet der wirtschaftlichen und politischen Einigung zu erreichen, wurde auf den Pariser Konferenzen von 1972 und 1974 als Instrument und neue Zielsetzung der europäischen Einigung die Schaffung einer Europäischen Union proklamiert²⁴. Allerdings blieb es in der Folgezeit auch weitgehend bei derartigen Proklamationen, da nach wie vor zwischen den Mitgliedstaaten über die Verfassungsstruktur der Europäischen Union und die notwendigen Reformen des institutionellen Systems erhebliche Meinungsverschiedenheiten bestanden, über die keine Einigung erzielt werden konnte.

[20] Gleichwohl brachten die 70er Jahre im Integrationsprozess wichtige Ergebnisse. So hat die Gemeinschaft neue politische Instrumente entwickelt, welche die Grundlage für eine Koordinierung nationaler Politiken erweiterten. Dies gilt zunächst für die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ)²⁵. Dabei handelt es sich um[S. 47] ein Instrument, das die Mitgliedstaaten der EWG im Jahre 1970 für eine freiwillige außenpolitische Abstimmung geschaffen haben und das in der Folgezeit stetig verbessert und ausgebaut worden ist²⁶. Daneben ist die Errichtung des Europäischen Währungssystems (EWS) im März 1979²⁷ zu nennen, durch das die währungspolitische Zusammenarbeit in Europa in eine neue Dimension vorstieß.²⁸

II. Die Reformdiskussion der 80er-Jahre

[21] Mit Beginn der 80er Jahre setzte eine sehr intensive Reformdiskussion ein, die unter den Stichworten „Europa der zweiten Generation“, „Relance Européenne“ oder „Europäische Union“ geführt wurde. Von den europapolitischen Initiativen und Reformvorschlägen, die von verschiedenen Seiten eingebracht worden sind, verdient vor allem der von Altiero Spinelli initiierte und vom Europäischen Parlament am 14. Februar 1984 mit großer Mehrheit verabschiedete „Entwurf eines Vertrages zur Gründung der Europäischen Union“ besondere Beachtung²⁹.

Das Europäische Parlament wagte mit diesem Vertragsentwurf einen qualitativen Sprung zur Europäischen Union. Der Entwurf sah die Übertragung neuer Zuständigkeiten auf die Union vor, die in Zentralbereiche staatlicher Politik vordrängten. Zu ihnen gehörten u.a. die Wirtschafts- und Währungspolitik, die Gesellschaftspolitik mit Sozial- und Gesundheitspolitik sowie im Bereich der Außenpolitik die Fragen nach Sicherheit, Frieden und Abrüstung. Die Rechtsetzung in der Union sollte durch eine Art Zweikammersystem erfolgen, das sehr stark an die Verhältnisse in einem Bundesstaat erinnerte. Ziel dieses Systems war es, ein Gleichgewicht zwischen Europäischem Parlament und Rat der Union, der aus Mitgliedern der Regierungen bestehen sollte, herzustellen.

[22] Auch wenn dieser Vertragsentwurf keine Aussicht hatte, von den nationalen Parlamenten ratifiziert und damit geltendes Recht zu werden, stellte er für die Mitgliedstaaten eine große Herausforderung dar. Diese Herausforderung haben die Regierungen der Mitgliedstaaten angenommen. Während sie sich noch im Juni 1983 auf dem Europäischen Rat in Stuttgart lediglich darauf verständigen konnten, „der EG in einer umfassenden Aktion Impulse zur Neubelebung zu geben“, kamen die Staats- und Regierungschefs auf dem Europäischen Rat Ende Juni 1985 in Mailand überein, mit der Schaffung eines Wirtschaftsraumes ohne Grenzen, der Stärkung des Systems der EPZ unter Einschluss von Fragen der Sicherheit und Verteidigung so-[S. 48] wie der Verbesserung der Entscheidungsstrukturen der EG durch eine Stärkung der Rechte des Europäischen Parlaments den noch weiten Weg zur Europäischen Union einzuleiten. Zu diesem Zweck beschloss der Europäische Rat die Einberufung einer Regierungskonferenz, die bis zum nächsten Europäischen Rat am 2. Dezember 1985 in Luxemburg zum einen über einen Vertrag über eine Außen- und Sicherheitspolitik und zum anderen über Änderungen des E(W)G-Vertrags verhandeln sollte.

Die Verhandlungen der Regierungskonferenz offenbarten allerdings in aller Deutlichkeit, dass keines der Mitgliedsländer zum damaligen Zeitpunkt bereit und in der Lage war, unter Preisgabe wesentlicher Teile seiner Souveränität den großen Sprung zur Europäischen Union zu wagen, den das Europäische Parlament mit seinem Vertragsentwurf vorgezeichnet hatte. Es konnte deshalb auch niemanden überraschen, dass der Europäische Rat auf seiner Konferenz am 2. Dezember 1985 in Luxemburg den Beginn einer Europäischen Union noch nicht schaffte.

III. Die Einheitliche Europäische Akte

[23] Die Beschlüsse von Luxemburg lieferten gleichwohl eine tragfähige Grundlage für eine verstärkte europäische Zusammenarbeit in den Bereichen der Herstellung eines europäischen Binnenmarktes³⁰, der Umwelt-, Forschungs- und Technologiepolitik sowie der Außenpolitik. Von besonderer Bedeutung ist dabei, dass die konkret ins Auge gefassten Fortschritte nicht – wie nach anderen Gipfelkonferenzen – in einem Schlusskommuniqué niedergelegt wurden, sondern in Gestalt der „Einheitlichen Europäischen Akte“ (EEA)³¹ ein rechtliches Gewand erhalten haben.

Die Präambel dieser Akte stellt noch einmal das allgemeine Ziel, die Schaffung einer „Europäischen Union“, heraus, zu dessen Verwirklichung die EG und die EPZ beitragen sollten. Im Anschluss daran wurden im Einzelnen die rechtlichen Rahmenbedingungen zur Umsetzung der auf der Gipfelkonferenz beschlossenen Fortschritte im Bereich der Institutionen der EG, der Herstellung eines europäischen Binnenmarktes, der Zusammenarbeit in der Wirtschafts- und Währungspolitik, der Sozialpolitik, der Forschung und technologischen Entwicklung und des Umweltschutzes geschaffen. Der Form nach handelte es sich dabei um Änderungen und Ergänzungen der bereits bestehenden Gründungsverträge der EG. Der dritte Teil der EEA war der bis dahin nur informell betriebenen außenpolitischen Zusammenarbeit innerhalb der EPZ gewidmet, die mit der EEA ein rechtliches Dach erhalten hatte³².

[S. 49]

Mit ihrem In-Kraft-Treten am 1. Juli 1987 wurde die EEA Bestandteil des rechtlichen Fundaments, auf dem die EG beruhte und auf dem eine Europäische Union errichtet werden sollte.

IV. Der Vertrag über die Europäische Union
1. Der Vertrag von Maastricht

[24] Die Gründung der Europäischen Union durch den Vertrag von Maastricht eröffnete eine neue Etappe auf dem Weg zur politischen Einigung Europas. Dieser Vertrag, der bereits am 7. Februar 1992 in Maastricht unterzeichnet, aber erst wegen einiger Hindernisse im Ratifizierungsverfahren (Zustimmung der dänischen Bevölkerung erst in einem zweiten Referendum; Verfassungsklage in Deutschland gegen die parlamentarische Zustimmung³³) am 1. November 1993 in Kraft treten konnte³⁴, bezeichnet sich selbst als „eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas“. Er beinhaltet neben einer Reihe von Änderungen des EWG-Vertrages und des EAG-Vertrages den Gründungsakt der Europäischen Union, ohne diese allerdings selbst zu vollenden. Es ist ein erster Teilschritt auf dem Weg hin zu einer endgültigen europäischen Verfassungsordnung. Die so gegründete Europäische Union ersetzte auch nicht die Europäischen Gemeinschaften, sondern stellte diese mit den neuen „Politiken und Formen der Zusammenarbeit“ (ex-Art. 1 UAbs. 3 EUV) unter ein gemeinsames Dach. Dies führte bildlich gesprochen zu drei Säulen, auf denen die Europäische Union beruhte: Die erste Säule bildeten die zwei noch verbliebenen Europäischen Gemeinschaften (EG und EAG), die weiter vertieft und um eine Wirtschafts- und Währungsunion erweitert wurden. Die zweite Säule bestand in der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten der EU im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, die darauf abzielt, die Sicherheit der EU und ihrer Mitglieder zu stärken, den Weltfrieden zu wahren und die internationale Zusammenarbeit zu fördern sowie Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte zu gewährleisten. Die dritte Säule schließlich betraf die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten der EU in den Bereichen Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen.

[S. 50]

2. Der Vertrag von Amsterdam

[25] Eine erste Weiterentwicklung hat die EU dann mit dem Vertrag von Amsterdam erfahren, der am 2. Oktober 1997 in Amsterdam unterzeichnet wurde und nach Abschluss der Ratifizierungsverfahren in den Mitgliedstaaten am 1. Mai 1999 in Kraft getreten ist³⁵. Er verstärkte vor allem die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in den Bereichen Justiz und Inneres. Die Asyl- und Einwanderungspolitik wurde von der dritten in die erste Säule überführt. Dies hatte rechtlich die bedeutsame Konsequenz, dass diese Bereiche nicht mehr der bloßen Regierungszusammenarbeit unterlagen, sondern den strengen Verfahren und Grundsätzen der im Rahmen des EG-Vertrages durchgeführten Gemeinschaftspolitiken. Darüber hinaus verbesserte der Vertrag auch die demokratischen Grundlagen der Union und schaffte mehr Bürgernähe dadurch, dass etwa die Beschäftigung zu einem Anliegen von vorrangigem und gemeinsamem Interesse gemacht wurde und auch die anderen bürgernahen Politikbereiche, wie z.B. Umwelt-, Gesundheits- und Verbraucherpolitik, verbessert wurden. Gestärkt wurde auch der bereits mit dem Vertrag von Maastricht in „Verfassungsrang“ erhobene Grundsatz der Subsidiarität, der durch ein spezielles, dem Vertrag beigefügtes Protokoll konkretisiert wurde. Nicht gelungen ist hingegen die ebenfalls mit dem Vertrag von Amsterdam angestrebte institutionelle Reform, mit der die Gemeinschaftsinstitutionen auf den gewünschten und in Aussicht genommenen Beitritt der ost- und mitteleuropäischen Staaten vorbereitet werden sollten. Nicht zuletzt dieses Defizit führte schon sehr bald nach dem In-Kraft-Treten des Amsterdamer Vertrages zur Einsetzung einer neuen Regierungskonferenz, die sich dieses Problems annehmen und eine Lösung in einem neuen Vertragswerk erarbeiten sollte.

3. Der Vertrag von Nizza

[26] Am 11. Dezember 2000 wurde nach zehn Monaten intensiver Verhandlungen die Regierungskonferenz zum Abschluss gebracht, deren Auftrag darin bestand, die EU institutionell auf die Erweiterung vorzubereiten. Die Ergebnisse sind im „Vertrag von Nizza“ zusammengefasst, der Ende Februar 2001 in Nizza unterzeichnet wurde und nach der Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten am 1. Februar 2003 in Kraft getreten ist.

Der Zweck dieser Vertragsreformen war es, der EU ihre Handlungsfähigkeit auch in einer um eine Vielzahl neuer Mitgliedstaaten erweiterten Union zu erhalten. Die beiden Verträge führten deshalb in erster Linie zu institutionellen Reformen. Im Vergleich zu vorangegangenen Reformrunden blieb der politische Wille zur Vertiefung der europäischen Integration vergleichsweise schwach.

[S. 51]

4. Der Vertrag über eine Verfassung für Europa

[27] Die dadurch vielfach hervorgerufene Kritik gab Anstoß zur Einleitung einer Debatte über die Zukunft der EU und ihrer institutionellen Ausgestaltung. Diese mündete in die Annahme einer Erklärung zur Zukunft der Europäischen Union durch die Staats- und Regierungschefs am 5. Dezember 2001 im belgischen Laeken. Darin verpflichtete sich die EU, demokratischer, transparenter und effizienter zu werden und den Weg zu einer Verfassung zu eröffnen. Als ein erster Schritt zur Umsetzung dieser Zielvorgabe wurde die Ausarbeitung einer Europäischen Verfassung in die Hände eines Konvents zur Zukunft Europas gelegt, dem der frühere französische Staatspräsident Valéry Giscard d’Estaing vorstand. Der vom Konvent ausgearbeitete Entwurf des „Vertrags über eine Verfassung für Europa“ wurde dem Vorsitzenden des Europäischen Rates offiziell übergeben und von den Staats- und Regierungschefs am 17. und 18. Juli 2004 in Brüssel mit verschiedenen Änderungen verabschiedet.

[28] Mit dieser Verfassung sollte aus der bisherigen Europäischen Union und der bisherigen Europäischen Gemeinschaft eine neue, einzige Europäische Union werden, die auf einem einzigen Verfassungsvertrag beruht. Daneben sollte lediglich die Europäische Atomgemeinschaft als weitere eigenständige Gemeinschaft bestehen bleiben, die jedoch – wie bisher – eng mit der neuen Europäischen Union verzahnt sein sollte. Dieser Verfassungsansatz ist dann aber im Ratifizierungsprozess gescheitert. Nach anfänglichen positiven Voten in 13 der damals noch 25 Mitgliedstaaten wurde der Verfassungsvertrag der EU in Referenden in Frankreich (54,68 % Neinstimmen bei 69,34 % Beteiligung) und den Niederlanden (61,7 % Neinstimmen bei 63 % Beteiligung) abgelehnt.

5. Der Vertrag von Lissabon

[29] Nach Verstreichen einer Reflexionsphase von beinahe zwei Jahren gelang es erst in der ersten Hälfte des Jahres 2007, ein neues Reformpaket auf den Weg zu bringen. Dieses Reformpaket nimmt formell Abschied vom europäischen Verfassungskonzept, wonach alle bestehenden Verträge aufgehoben und durch einen einheitlichen Text mit der Bezeichnung „Vertrag über eine Verfassung der EU“ ersetzt werden sollten. Stattdessen wurde ein Reformvertrag entworfen, der ganz in der Tradition der Verträge von Maastricht, Amsterdam und Nizza grundlegende Änderungen an den bestehenden EU-Verträgen vornimmt, um die Handlungsfähigkeit der EU nach innen und außen zu erhöhen, die demokratische Legitimation zu stärken und ganz allgemein die Effizienz des Handelns der EU zu verbessern. Ebenfalls nach guter Tradition wurde dieser Reformvertrag nach dem Ort seiner Unterzeichnung Vertrag von Lissabon getauft.

[30] Die Ausarbeitung des Vertrags von Lissabon ging außerordentlich zügig voran. Das lag insbesondere daran, dass die Staats- und Regierungschefs selbst auf der Sitzung des Europäischen Rates in Brüssel am 21. und 22. Juni 2007 in den Schlussfolgerungen[S. 52] im Detail festgelegt haben, in welcher Weise und in welchem Umfang die für den Verfassungsvertrag ausgehandelten Neuerungen in die bestehenden Verträge eingearbeitet werden sollten. Dabei gingen sie ganz untypisch vor und beschränkten sich nicht, wie sonst üblich, auf allgemeine Vorgaben, die dann von einer Regierungskonferenz umgesetzt werden sollten, sondern entwarfen selbst die Struktur und den Inhalt der vorzunehmenden Änderungen, wobei häufig sogar der genaue Text einer Vorschrift vorgegeben wurde. Besonders strittig dabei waren vor allem die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der EU und den Mitgliedstaaten, die Fortentwicklung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, die neue Rolle der nationalen Parlamente im Integrationsprozess, die Einbindung der Charta der Grundrechte in das Unionsrecht sowie mögliche Fortschritte im Bereich der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen.

[31] Die 2007 einberufene Regierungskonferenz hatte somit nur wenig eigenen Handlungsspielraum und war lediglich ermächtigt, die gewünschten Änderungen technisch umzusetzen. Die Arbeiten der Regierungskonferenz konnten so bereits am 18./19. Oktober 2007 beendet werden; sie wurden auf dem zu gleicher Zeit in Lissabon stattfindenden informellen Treffen des Europäischen Rates politisch abgesegnet. Der Vertrag wurde schließlich am 13. Dezember 2007 von den Staats- und Regierungschefs der damals noch 27 Mitgliedstaaten der EU in Lissabon feierlich unterzeichnet.

[32] Allerdings gestaltete sich auch das Ratifizierungsverfahren dieses Vertrages äußerst schwierig. Zwar nahm der Vertrag von Lissabon, anders noch als der Verfassungsvertrag, die Ratifizierungshürden in Frankreich und den Niederlanden, jedoch scheiterte die Ratifizierung zunächst in Irland in einem ersten Referendum am 12. Juni 2008 (53,4 % Neinstimmen bei 53,1 % Beteiligung). Erst nach Abgabe einiger rechtlicher Zusicherungen über die (begrenzte) Tragweite des neuen Vertragswerkes stimmten die Bürger in Irland im Oktober 2009 in einem zweiten Referendum dem Vertrag von Lissabon zu (67,1 % bei 59 % Beteiligung). Der erfolgreiche Ausgang des Referendums in Irland machte zudem auch den Weg der Ratifizierung des Vertrages von Lissabon in Polen und der Tschechischen Republik frei, wo die Ratifizierung von dem erfolgreichen Ausgang des irischen Referendums abhängig gemacht worden war. Der Vertrag von Lissabon konnte schliesslich am 1. Dezember 2009 in Kraft treten.

[33] Durch den Vertrag von Lissabon werden die Europäische Union und die Europäische Gemeinschaft zur einzigen Europäischen Union verschmolzen. Der Ausdruck „Gemeinschaft“ wird durchgängig durch den Ausdruck „Union“ ersetzt. Die Union tritt an die Stelle der Europäischen Gemeinschaft und wird deren Nachfolgerin. Mit dem Vertrag von Lissabon wird außerdem das „Drei-Säulen-Modell“ der EU aufgegeben. Die erste Säule, bestehend im Wesentlichen aus dem Binnenmarkt und den EG-Politiken, wird verschmolzen mit der zweiten Säule, bestehend aus der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, und der dritten Säule, bestehend aus der Polizeilichen[S. 53] und Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen. Allerdings bleiben die besonderen Verfahren im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, einschließlich der Europäischen Verteidigung, in Kraft; dem Vertrag beigefügte Erklärungen der Regierungskonferenz unterstreichen den spezifischen Charakter und die besondere Verantwortung der Mitgliedstaaten für diesen Politikbereich.

Weiterführende Literatur: Berg/Karpenstein, Änderungen der rechtlichen Grundlagen der EU durch den Vertrag von Amsterdam, EWS 1998, S. 77; Blanke, Der Unionsvertrag von Maastricht – Ein Schritt auf dem Weg zu einem europäischen Bundesstaat?, DÖV 1993, S. 412; Bleckmann, Der Vertrag über die Europäische Union, DVBl. 1992, S. 335; Borchmann, Der Vertrag von Nizza, EuZW 2001, S. 170; Breus/Fink/Griller, Vom Schuman-Plan zum Vertrag von Amsterdam. Entstehung und Zukunft der Europäischen Union, 2000; Fischer, Der Vertrag von Nizza. Text und Kommentar, 2001; Fischer, K.H., Der Vertrag von Lissabon, Text und Kommentar zum Europäischen Reformvertrag, 2008; Glaesner, Die Einheitliche Europäische Akte, EuR 1986, S. 119; Henrichs, Der Vertrag über die Europäische Union und seine Auswirkungen auf die Verfassungen der Mitgliedstaaten; DÖV 1994, S. 368; Hilf/Pache, Der Vertrag von Amsterdam, NJW 1998, S. 705; Hummer (Hrsg.), Rechtsfragen in der Anwendung des Amsterdamer Vertrages, 2001; Kadelbach (Hrsg.), Europäische Verfassung und direkte Demokratie, 2005; Karpenstein, Der Vertrag von Amsterdam im Lichte der Maastricht-Entscheidung des BVerfG, DVBl. 1998, S. 942; Kuschnik, Integration in Staatenverbindungen vom 19. Jahrhundert bis zur EU nach dem Vertrag von Amsterdam, 1999; Lecheler, Die Fortentwicklung des Rechts der Europäischen Union durch den Amsterdamer Vertrag, JuS 1998, S. 392; Lieb/Maurer, Der Vertrag von Lissabon, Kurzkommentar, 3. Aufl. Berlin 2009; Magiera, Die Einheitliche Europäische Akte und die Fortentwicklung der EG zur Europäischen Union, in GS Geck, 1989, S. 509; Sattler, Die Entwicklung der EG vom Ende der Übergangszeit bis zur Erweiterung auf zwölf Mitgliedstaaten, JöR 1987, S. 365; Schmidt, Europäische Union, 2005; Schuppert/ Pernice/Haltern, Europawissenschaft 2005; Schwarze/Hatje (Hrsg.), Der Reformvertrag von Lissabon, EuR Beiheft 1/2009; Seidel, Zur Verfassung der Europäischen Gemeinschaften nach Maastricht EuR 1992, S. 125; Streinz, Der Vertrag von Amsterdam. Einführung in die Reform des Unionsvertrags von Maastricht und erste Bewertung der Ergebnisse, EuZW 1998, S. 137; Vedder/Heintschel, Europäischer Verfassungsvertrag, 2005; Wittinger, Der Europarat: Die Entwicklung seines Rechts und der „europäischen Verfassungswerte“, 2005.

C. Mitgliedschaft, Beitritt und Assoziierung
I. Die Gründerstaaten der Europäischen Gemeinschaften

[34] Auch wenn die erste Europäische Gemeinschaft, die EGKS, in erster Linie die institutionelle Vereinigung der deutschen und französischen Kohle- und Stahlindustrie zum Ziel hatte, war diese Verbindung zu keiner Zeit als ein deutsch-französischer Sonderweg konzipiert, sondern stand allen demokratisch verfassten Staaten Europas offen³⁶. Diese Möglichkeit nahmen Belgien, Italien, Luxemburg und die Niederlande wahr, die zusammen mit der Bundesrepublik Deutschland und Frankreich 1952 zunächst die EGKS und im Anschluss daran im Jahre 1957 auch die EWG und die EAG gründeten.

[S. 54]

II. Die Beitrittsgeschichte
1. Der Beitritt des Vereinigten Königreichs, Irlands und Dänemarks

[35] Bereits im August 1961 stellte das Vereinigte Königreich einen ersten offiziellen Antrag, mit dem es sich um die Vollmitgliedschaft in der E(W)G bewarb. Dänemark, Norwegen und Irland sind diesem Beispiel gefolgt. Der Beitritt dieser Länder scheiterte zunächst jedoch an dem Widerstand des französischen Staatspräsidenten de Gaulle, der mitten in den Verhandlungen im Jahre 1963 aufgrund seines Misstrauens gegenüber der Beitrittskandidatur des Vereinigten Königreichs erklärte, dass er keine Fortsetzung der Verhandlungen wünsche. Auch der zweite britische Antrag auf Mitgliedschaft in der E(W)G aus dem Jahre 1967, dem sich abermals Irland, Dänemark und Norwegen anschlossen, konnte zunächst aufgrund französischen Zögerns nicht positiv beschieden werden. Der endgültige Durchbruch der Frage des Beitritts dieser Länder konnte erst nach dem Rücktritt de Gaulles im April 1969 auf der noch in demselben Jahr abgehaltenen Konferenz der Staats- und Regierungschefs in Den Haag erzielt werden. Nach langwierigen Verhandlungen wurden die Beitrittsverträge schließlich am 22. Januar 1972 unterzeichnet. Der Beitritt des Vereinigten Königreichs, Irlands und Dänemarks konnte nach erfolgreicher Durchführung einer Volksabstimmung (Irland und Dänemark) und der Ratifizierung durch die Parlamente (Vereinigtes Königreich, Irland und Dänemark) zum 1. Januar 1973 vollzogen werden. In Norwegen scheiterte der Beitritt in einer Volksabstimmung, in welcher sich 53,49 % der norwegischen Bevölkerung gegen einen Beitritt ihres Landes zur E(W)G ausgesprochen hatten.

2. Der Beitritt Griechenlands, Spaniens und Portugals

[36] Nach der Rückkehr zur Demokratie wurden zunächst Griechenland (zum 1. Januar 1981) als zehntes Mitglied und danach Spanien und Portugal (zum 1. Januar 1986) als elftes und zwölftes Mitglied in die EG aufgenommen.

3. Die Eingliederung der früheren DDR

[37] Die Herstellung der Einheit Deutschlands hat mit Wirkung vom 3. Oktober 1990 zur Eingliederung der früheren DDR in die EG geführt, nachdem die Staats- und Regierungschefs der EG bereits am 28. April 1990 in Dublin festgestellt hatten, dass hierfür lediglich einige Anpassungen, nicht aber das eigentliche Beitrittsverfahren erforderlich seien.

[S. 55]

4. Der Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens

[38] Im Zuge der Vollendung des europäischen Binnenmarktes hatte die EG weiter an Attraktivität gewonnen. Das Binnenmarktkonzept und die mit dem Vertrag über die EU eingeleitete Entwicklung in Richtung auf eine politische Union haben den anderen europäischen Staaten die Überzeugung vermittelt, dass das europäische Einigungswerk in eine neue Dimension vorstößt und dass es besser wäre, an der konkreten Ausformung der neuen Ordnung aktiv und gleichberechtigt mitzuwirken, als sich in einem späteren Stadium in bereits verfestigte Strukturen einpassen zu müssen.

Vor diesem Hintergrund wurden konkrete Beitrittsverhandlungen mit Österreich, Finnland, Schweden und Norwegen aufgenommen und im Jahre 1994 zu einem Abschluss geführt.

Im Sommer/Herbst 1994 wurden in den Ländern der Beitrittskandidaten Volksabstimmungen über die Frage des Beitritts durchgeführt. Während sich die Bürger in Österreich, Finnland und Schweden mehrheitlich für einen Beitritt ihrer Länder zur EU ausgesprochen haben, lehnte die Bevölkerung Norwegens – wie bereits im Jahre 1972 – die Mitgliedschaft ihres Landes in der EU mit 52,4 % der Stimmen ab.

Mit dem Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens am 1. Januar 1995 erhöhte sich die Zahl der Mitgliedsländer in der EU auf 15.

5. Der Beitritt von zehn ost- und mitteleuropäischen Staaten sowie Malta, Zypern und Kroatien

[39] Am 1. Mai 2004 traten der EU zehn neue Länder bei: die baltischen Staaten und ehemaligen Sowjetrepubliken Estland, Lettland und Litauen, die ost- und mitteleuropäischen Staaten Polen, Ungarn, Tschechische Republik und Slowakische Republik, die ehemalige jugoslawische Republik Slowenien sowie die zwei Mittelmeerinseln Zypern und Malta. Nur gut zwei Jahre später wurde mit dem Beitritt Bulgariens und Rumäniens zum 1. Januar 2007 die Osterweiterung vorläufig abgeschlossen. Jüngstes Mitglied der EU wurde zum 1. Juli 2013 Kroatien, dessen Bürger sich am 22. Januar 2012 in einem Referendum mit 66 % für den Beitritt ausgesprochen haben (bei allerdings nur 43,6 % Beteiligung). Damit vergrößerte sich die Zahl der Mitgliedstaaten der EU von 15 auf 28, und die Zahl der Unionsbürger wuchs auf 512,6 Millionen.

Diese historische Erweiterung der EU bildet den Höhepunkt eines langen Prozesses, der die Wiedervereinigung der über ein halbes Jahrhundert durch den Eisernen Vorhang getrennten europäischen Völker ermöglicht hat. Hinter dieser Erweiterung der EU steht vor allem der Wille, Frieden, Stabilität und wirtschaftlichen Wohlstand auf einem vereinten europäischen Kontinent herbeizuführen.

6. Weitere Beitrittsverhandlungen
a) Beitrittskriterien und Beitrittsverfahren

[40] Die EU steht auch weiteren Staaten zum Beitritt offen, sofern diese die vom Europäischen Rat 1993 in Kopenhagen festgelegten Beitrittskriterien erfüllen:

• Politische Kriterien: Stabilität der Institutionen, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Garantie der Menschenrechte sowie Achtung und Schutz der Minderheiten.

[S. 56]

• Wirtschaftliche Kriterien: Die Existenz einer funktionierenden Marktwirtschaft, die dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften in der EU standhält.

• Rechtliche Kriterien: Die Fähigkeit zur Übernahme der mit der Mitgliedschaft in der EU verbundenen Pflichten, einschließlich des Einverständnisses mit den Zielen der Politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion.

[41] Das Verfahren des Beitritts hat drei Stufen, die von allen derzeitigen Mitgliedsländern der EU genehmigt werden müssen:

(1) Einem Land wird die Perspektive der Mitgliedschaft eröffnet, d.h. es erhält den offiziellen Kandidatenstatus, sobald es die Beitrittsvoraussetzungen erfüllt.

(2) Ein Land erhält den offiziellen Status als Kandidatenland für die Mitgliedschaft, was jedoch noch nicht heißt, dass offizielle Verhandlungen eingeleitet werden.

(3) Mit dem Kandidatenland werden formelle Beitrittsverhandlungen aufgenommen, in denen die Modalitäten und Verfahren zur Übernahme der jeweils geltenden EU-Rechtsvorschriften vereinbart werden.

Wenn die Verhandlungen und begleitenden Reformen zur Zufriedenheit beider Seiten abgeschlossen sind, werden die Ergebnisse und die Bedingungen für den Beitritt in einem Beitrittsvertrag niedergelegt. Diesem Beitrittsvertrag muss zunächst das EP mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder zustimmen. Danach muss der Rat zustimmen, und zwar mit Einstimmigkeit. Die Unterzeichnung des Beitrittsvertrags obliegt dann den Staats- und Regierungschefs der EU und des Beitrittslandes. Jeder Beitrittsvertrag muss danach von den Mitgliedstaaten der EU und dem Beitrittsland nach den jeweiligen verfassungsrechtlichen Bestimmungen „ratifiziert“ werden. Mit der Hinterlegung der Ratifikationsurkunden ist das Beitrittsverfahren abgeschlossen und der Beitrittsvertrag tritt in Kraft. Das Beitrittsland wird dann zum Mitgliedstaat.

b) Kandidatenländer

[42] (1) Island ist durch seine Zugehörigkeit zum EWR seit 1994 sowie zum Schengen-Raum (2000) bereits eng mit der EU verbunden. Im Rahmen der Bekämpfung der Finanzkrise des Jahres 2008 mit dem Zusammenbruch des isländischen Bankensystems hat Island im Juli 2009 beim Rat den Antrag auf den Beitritt zur EU gestellt. Auf Empfehlung der Kommission vom 24. Februar 2010 hat der Europäische Rat am 17. Juni 2010 die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Island beschlossen. Nach drei Jahren intensiver Verhandlungen hat die isländische Regierung im Mai 2013 zunächst beschlossen, die Verhandlungen über einen Beitritt ruhen zu lassen; am 12. März 2015 hat Island dann seinen Beitrittsantrag formell zurück gezogen.

[43] (2) Die Republik von Nordmazedonien hat noch unter dem früheren Namen Ehemalige Jugoslawische Republik Mazedonien (FYROM) am 22. März 2004 den Antrag auf EU-Mitgliedschaft eingereicht und am 16. Dezember 2005 den Status[S. 57] als Kandidatenland erhalten. Allerdings hat die Kommission erst im April 2018 dem Rat empfohlen, die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen zu beschliessen, nachdem beträchtliche Anstrengungen unternommen worden waren, die dringenden Reformen anzugehen. Nachdem mit dem Prespes-Abkommen der 30-jährige Streit zwischen Griechenland und Mazedonien mit der Umbenennung in „Republik Nordmazedonien“ endgültig beigelegt wurde³⁷, dürfte der Aufnahme von Beitrittsverhandlungen nichts mehr im Wege stehen.

[44] (3) Montenegro hat seinen Beitragsantrag zur EU am 15. Dezember 2008 gestellt. Der Europäische Rat bestätigte am 17. Dezember 2010 den Status Montenegros als Kandidatenland. Beitrittsverhandlungen wurden aufgrund einer entsprechenden Empfehlung der Kommission am 29. Juni 2014 aufgenommen, aber noch nicht abgeschlossen.

[45] (4) Serbien hat seine EU-Mitgliedschaft am 22. Dezember 2009 beantragt. Aufgrund einer positiven Stellungnahme der Kommission hat der Europäische Rat den Kandidatenstatus Serbiens am 1. März 2012 bestätigt und die Aufnahme der Beitrittsverhandlungen beschlossen. Verhandlungen wurden am 21. Januar 2014 aufgenommen und haben durchaus Fortschritte gebracht; allerdings hängt das Tempo der Gesamtverhandlungen stark von der Normalisierung der Beziehungen zum Kosovo ab.

[46] (5) Albanien hat seinen Beitrittsantrag am 28. April 2009 eingereicht. Die Kommission hat zu diesem Antrag am 27. Mai 2010 eine Stellungnahme abgegeben, in der die wichtigsten Reformvorhaben für eine Annäherung Albaniens zur EU aufgelistet wurden. Diese Vorhaben wurden nach einem konkreten Aktionsplan umgesetzt, so dass Albanien am 27. Juni 2014 den Status als Kandidatenland erhalten konnte und die Kommission im April 2018 dem Rat empfohlen hat, die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen zu beschliessen.

[47] (6) Seit 2005 laufen Beitrittsverhandlungen mit der Türkei, die ihren Beitrittsantrag am 14. April 1987 gestellt hat. Die Beziehungen zwischen der EU und der Türkei haben jedoch eine noch weiter zurückreichende Geschichte. Schon 1963 wurde ein Assoziationsabkommen zwischen der damaligen EWG und der Türkei geschlossen, in dem auf eine Beitrittsperspektive Bezug genommen wird. 1995 wurde eine Zollunion gegründet. Im Dezember 1999 hat der Europäischen Rat in Helsinki der Türkei offiziell den Status eines Beitrittskandidaten zuerkannt. Dies war Ausdruck der Überzeugung, dass dieses Land die Grundlagen für ein demokratisches System besitzt, auch wenn noch enormer Handlungsbedarf bei der Achtung der Menschenrechte und dem Schutz der Minderheiten besteht. Die Beitrittsverhandlungen beruhen auf drei Säulen: Die erste Säule betrifft die Zusammenarbeit zur Unterstützung des Reformprozesses in der Türkei, insbesondere im Hinblick auf eine fortlaufende Erfüllung der politischen Beitrittskriterien. Die Kommission kann im Falle schwerwiegender[S. 58] und fortgesetzter Verletzungen der freiheitlichen und demokratischen Grundsätze, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit eine Aussetzung der Verhandlungen empfehlen. Eine solche Aussetzung hat das EP in einer Entschließung vom 13. März 2019 wegen der schlechten Bilanz bei der Achtung der Menschenrechte, der Rechtsstaatlichkeit, der Freiheit der Medien und der Korruptionsbekämpfung sowie des Präsidialsystems gefordert (370 Ja-Stimmen, 109 Nein-Stimmen, 143 Enthaltungen). Nach einer solchen Empfehlung kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit die effektive Aussetzung der Verhandlungen beschließen. Bei der zweiten Säule geht es um die spezifische Herangehensweise in Bezug auf die Beitrittsverhandlungen mit der Türkei. Die Beitrittsverhandlungen finden im Rahmen einer Regierungskonferenz mit voller Beteiligung aller EU-Mitglieder statt. Für jedes Verhandlungskapitel legt der Rat die Referenzkriterien für den vorläufigen Abschluss der Verhandlungen fest, wozu insbesondere eine befriedigende Bilanz in Bezug auf die Umsetzung des unionsrechtlichen Besitzstandes gehört. Die rechtlichen Verpflichtungen, die sich aus der Übernahme des Besitzstandes ergeben, müssen vor Aufnahme der Verhandlungen über die betreffenden Kapitel erfüllt sein. Hier können sich längere Übergangszeiträume als notwendig erweisen. In Bezug auf die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zieht die Kommission unbefristete Schutzklauseln in Betracht. Außerdem ist der Beitritt der Türkei mit einschneidenden finanziellen und institutionellen Konsequenzen verbunden, die vor dem Abschluss der Beitrittsverhandlungen einer konkreten Lösung zugeführt sein müssen. Die dritte Säule sieht einen wesentlich verstärkten politischen und kulturellen Dialog zwischen den Völkern der Mitgliedstaaten der EU und der Türkei vor. In diesem Dialog geht es um kulturelle und religiöse Unterschiede, um Migrationsfragen, Probleme im Zusammenhang mit den Minderheitenrechten und um Terrorismus. Das Endziel dieser Verhandlungen ist der Beitritt. Allerdings besteht keine Garantie dafür, dass dieses Ziel auch erreicht wird. Das im Jahre 1999 anvisierte Datum für einen möglichen Beitritt im Jahre 2014 ist verstrichen und es wurde keine neue Zeitlinie vorgegeben³⁸. Zudem hat sich die Türkei in den letzten Jahren erheblich von der EU wegbewegt, vor allem in den Bereichen Rechtsstaatlichkeit und Grundrechtsschutz. Nur bei einer Umkehr dieser negativen Tendenzen ist die Fortführung der Beitrittsverhandlungen realistisch.

c) Potentielle Kandidaten

[48] Potentielle Kandidaten für einen Beitritt zur EU sind weitere Staaten des westlichen Balkans, nämlich Bosnien und Herzegowina sowie das Kosovo³⁹.

[S. 59]

III. Die Austrittsgeschichte

[49] Mit dem Vertrag von Lissabon wurde im EU-Vertrag eine Austrittsklausel eingeführt, die es einem Mitgliedstaat erlaubt, die EU zu verlassen (Art. 50 EUV). Danach kann ein Mitgliedstaat im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften den Beschluss fassen, von seinem einseitigen und an keine weiteren Voraussetzungen geknüpften Austrittsrecht nach Art. 50 Abs. 1 EUV Gebrauch zu machen. Der Mitgliedstaat hat dann dem Europäischen Rat nach Art. 50 Abs. 2 S. 1 EUV seine Austrittsabsicht mitzuteilen. Erst mit der offiziellen Notifizierung des Rates wird das förmliche Austrittsverfahren und damit auch die Zwei-Jahres-Frist des Art. 50 Abs. 2 S. 1 EUV in Gang gesetzt. Der Europäische Rat beschliesst sodann nach Art. 50 Abs. 2 S. 2 EUV einstimmig verbindliche Leitlinien, die den nun folgenden Verhandlungen eines Austrittsabkommens zugrunde gelegt werden, über das er schliesslich mit qualifizierter Mehrheit entscheidet (Art. 50 Abs. 4 S. 2 EUV i.V.m. Art. 238 Abs. 3 lit. b AEUV). Der Abschluss eines Austrittsabkommens ist für die Wirksamkeit des Austritts allerdings nicht konstitutiv. Kommt es innerhalb von zwei Jahren nach der Ausübung des Austrittsrechts durch Notifizierung des Europäischen Rates nicht zu einem Austrittsabkommen, so wird der Austritt automatisch wirksam (sog. sunset clause), sofern die Zwei-Jahres-Frist nicht im Einvernehmen mit dem austrittswilligen Mitgliedstaat durch einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates verlängert wird (Art. 50 abs. 3 EUV). Im Rahmen der turbulenten Verhandlungen über den Brexit auch auf Vorlage durch ein schottisches Gericht der EuGH mit der Frage befasst, ob, wann und wie eine Notifizierung vor Ende der Zwei-Jahres-Frist einseitig zurückgenommen werden kann. Der EuGH hat hierzu entschieden⁴⁰, dass eine einseitige Rücknahme der Austrittserklärung „in Übereinstimmung mit den verfassungsrechtlichen Notwendigkeiten“ im Vereinigten Königreich möglich sei. Dann bliebe das Vereinigte Königreich unter unveränderten Bedingungen Mitglied der EU. „Kein Staat kann gezwungen werden, gegen seinen Willen der Europäischen Union beizutreten und genausowenig kann er gezwungen werden, die Europäische Union gegen seinen Willen zu verlassen.“ Die Möglichkeit einer einseitigen Rücknahme besteht bis zum Ende der Zwei-Jahres-Frist bzw. einer entsprechend verlängerten Austrittsfrist. Mit der Wirksamkeit des Austritts durch Ablauf der Zwei-Jahres-Frist bzw. einer entsprechend verlängerten Austrittsfrist finden die EU-Verträge und damit auch das europäische Sekundärrecht auf den ausgetretenen Mitgliedstaat automatisch keine Anwendung mehr.

Eine Bestimmung über den Ausschluss eines Mitgliedstaates aus der EU wurde in Art. 50 EUV nicht aufgenommen.

1. Austritt Grönlands

[S. 60]

[50] Der erste Fall des Austritts geht zurück auf den Februar 1982, als sich die Bevölkerung Grönlands in einer Volksbefragung mit einer knappen Mehrheit gegen den Verbleib der Insel in der damaligen E(W)G aussprach. Die Eingliederung Grönlands in die EG erfolgte 1973 aufgrund seiner Zugehörigkeit zu Dänemark. Obgleich der Fall des Austritts in den damaligen EG-Verträgen nicht vorgesehen war, kamen die dänische Regierung und die EG im Februar 1984 überein, Grönland mit Wirkung vom 1. Februar 1985 aus der EG zu entlassen. Grönland wird von diesem Zeitpunkt an der Status eines mit der EG assoziierten überseeischen Gebietes gewährt⁴¹.

2. Austritt Vereinigtes Königreich (Brexit)

[51] Drei Jahre nach dem britischen Referendum über den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU vom 23. Juni 2016 (51,9% dafür – 48,1% dagegen bei 72,2% Beteiligung) und nach äußerst turbulenten Verhandlungen über das Austrittsabkommen⁴² wurde der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU nach 47 Jahren der Zugehörigkeit zur EU zum 31. Januar 2020 endgültig besiegelt.

Im Hinblick auf den Achterbahn ähnlichen Verlauf der Verhandlungen soll im Folgenden ein kurzer Überblick über die wichtigsten Stationen bis zum Austritt am 31. Januar 2020 23h GTM (24h CTM) gegeben werden:

29.3.2017: Die Austrittserklärung des Vereinigten Königreichs aus der EU und der Europäischen Atomgemeinschaft wird dem Europäischen Rat formell durch die damalige Premierministerin May notifiziert⁴³. Damit wurden die Fristen für die Ausarbeitung des Austrittsabkommens in Gang gesetzt. Das Vereinigte Königreich verlor das Recht auf Mitwirkung im Europäischen Rat und im Rat der EU; es behielt aber weiterhin seinen britischen Kommissar und seine Mitglieder im EP. In den Arbeitsgruppen des Rates und der Kommission konnten Vertreter des Vereinigten Königreichs im Einzelfall zugelassen werden.

29.4.2017: Der Europäische Rat mit 27 Mitgliedstaaten gibt noch an demselben Tag die Verhandlungsposition der EU bekannt und bestätigt Michel Barnier als Verhandlungsführer auf Seiten der EU; er ist zugleich der Leiter der bei der Kommission eingerichteten Task Force Artikel 50⁴⁴.

[S. 61]

22.5.2017: Der Rat ermächtigt die Kommission zur Aufnahme von Verhandlungen und gibt unter Berücksichtigung der Verhandlungsposition des Europäischen Rates die Leitlinien für die Verhandlungen vor⁴⁵.

19.6.2017: Auftakt der Verhandlungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich.

14./25.11.2018: Abschluss eines vorläufigen Austrittsabkommens, das den Verbleib des Vereinigten Königreichs in einer Zollunion mit der EU vorsieht bis in einem weiteren Abkommen über die zukünftigen Beziehungen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU eine Lösung für die Grenze zwischen Nordirland und der Republik Irland gefunden wird (sog. „Backstop“).

11.1.2018: Beschluss des Rates über die Unterzeichnung des Austrittsabkommens⁴⁶.

15.1.2019: Ablehnung des vorläufigen Austrittsabkommens durch das britische Unterhaus mit 432 Nein- gegenüber 202 Ja-Stimmen.

11.3.2019: Kommissionspräsident Juncker versichert der Premierministerin May, dass der „Backstop“ nicht dazu missbraucht werden wird, das Vereinigte Königreich in der Zollunion zu binden, um so eine weitere Abstimmung über das Austrittsabkommen zu ermöglichen (sog. „Straßburger Vereinbarung“).

12.3.2019: Erneutes Scheitern der Abstimmung über das Austrittsabkommen im Unterhaus trotz der „Straßburger Vereinbarung“ mit 391 Nein- gegenüber 242 Ja-Stimmen.

13.3.2019: Das Unterhaus lehnt einen Austritt aus der EU ohne Abkommen (sog. „harter Brexit“) ab und befürwortet am nächsten Tag die Beantragung einer Fristverlängerung.

20./21.3.2019: Premierministerin May stellt den Antrag auf Fristverlängerung beim Präsidenten des Europäischen Rates Tusk, worauf der Europäische Rat die Frist bis zum 12.4.2019 verlängert, was eine eventuelle Teilnahme des Vereinigten Königreichs an den Wahlen zum EP im Mai ermöglicht. Falls das Unterhaus das Austrittsabkommen bis Ende März genehmigen sollte, wird eine Fristverlängerung bis zum 22.5.2019 in Aussicht gestellt.

25.–27.3.2019: Das Unterhaus zieht den Brexit an sich und kündigt Alternativen zum vorgelegten Austrittsabkommen an.

29.3.2019: Das Unterhaus lehnt das Austrittsabkommen zum dritten Mal mit 344 Nein- gegenüber 286 Ja-Stimmen ab.

1.4.2019: Das Unterhaus lehnt vier Alternativvorschläge zum Austrittsabkommen ab und verwirft abermals die Möglichkeit eines „harten Brexit“.

[S. 62]

5./11.4.2019: Premierministerin May beantragt eine erneute Fristverlängerung, dieses Mal bis zum 30.6.2019. Der Europäische Rat optiert dagegen für eine „Flextension“, wonach der Brexit spätestens zum 31.10.2019 oder frühestens mit Annahme des Austrittsabkommens erfolgen soll. Das Vereinigte Königreich wird verpflichtet, an den Wahlen zum EP im Mail teilzunehmen.

23.5.2019: Die Brexit-Partei von Nigel Farage wird mit 30% stärkste Kraft in den Europawahlen im Vereinigten Königreich und erhält 29 der 73 britischen Sitze im EP, während die Konservativen um Premierministerin May nur 4 Sitze erringen.

24.5.2019: Premierministerin May erklärt ihren Rücktritt zum 7.6.2019.

23.7.2019: Boris Johnson tritt die Nachfolge als Premierminister an.

28.8.2019: Premierminister Johnson kündigt seine Absicht an, das britische Parlament für die Zeit vom 9.9. bis zum 14.10.2019 zu suspendieren.

4.9.2019: Das Unterhaus beschließt einen Text, der es Premierminister Johnson untersagt, einen „harten Brexit“ zu provozieren und verlangt die Beantragung einer weiteren Verlängerung, falls es zu keinem Einverständnis über das Austrittsabkommen kommt.

1.10.2019: Premierminister Johnson legt seinerseits einen Entwurf für ein Austrittsabkommen vor, der jedoch vom Europäischen Rat abgelehnt wird, allerdings mit dem Hinweis, dass durchaus Fortschritte in der britischen Haltung zu erkennen seien.

17.10.2019: Premierminister Johnson und Kommissionspräsident Juncker kündigen die Einigung über den Austrittsvertrag an, der insbesondere eine neue Lösung des Problems der Grenze zwischen Nordirland und der Republik Irland enthält⁴⁷.

19.10.2019: Das Unterhaus lehnt auch diesen Kompromiss in einem beschleunigten Verfahren ab. Premierminister Johnson ist gezwungen, in Brüssel um eine erneute Fristverlängerung zu beantragen.

28.10.2019: Der Europäische Rat gewährt eine Fristverlängerung bis zum 31.1.2020.

29.10.2019: Nach dieser Fristverlängerung beschließt das Unterhaus mit den Stimmen der oppositionellen Labour Partei Neuwahlen für den 12.12.2019, die Premierminister Johnson relativ klar gewinnt.

9.1.2020: Das Unterhaus stimmt dem Austrittsabkommen mit 330 Ja- und 231 Nein-Stimmen endgültig zu. Das Oberhaus schließt sich diesem Votum an.

24.1.2020: Der Präsident des Europäischen Rates Charles Michel, Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen für die EU in Brüssel und Premierminister Boris Johnson für das Vereinigte Königreich in London unterzeichnen das Austrittsabkommen.

[S. 63]

29.1.2020: Das Europäische Parlament erteilt seine Zustimmung zum Austrittsabkommen (621 Ja – 49 Nein – 13 Enthaltungen).

30.1.2020: Der Rat nimmt den Beschluss über den Abschluss des Austrittsabkommens im schriftlichen Verfahren an.

31.1.2020 23h GMT/24h MEZ: Das Vereinigte Königreich verlässt die EU.

2.3.2020: Beginn der Verhandlungen über die künftigen Beziehungen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU, die bis zum 31.12.2020 abgeschlossen sein müssen, wenn keine Fristverlängerung für die Übergangszeit beantragt wird.

1.7.2020: Letzte Möglichkeit der Beantragung einer Fristverlängerung für die Übergangszeit um maximal zwei Jahre.

Kernstück des Austritts ist das Austrittsabkommen (dazu unter a)), mit dem die Grundlagen des Austritts geregelt werden. Es wird ergänzt durch eine Politische Erklärung (dazu unter b), die den Rahmen der Verhandlungen über die zukünftigen Beziehungen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU vorzeichnet (dazu unter c)).

a) Austrittsabkommen

• Anwendung des EU-Rechts während der Übergangszeit

Bis zum 31. Dezember 2020 (verlängerbar um 1 oder 2 Jahre, Art. 126, Art. 132 EUVK-Abkommen) gilt das Unionsrecht auch für das Vereinigte Königreich grundsätzlich wie bisher (Art. 127A VK-EU-Abkommen). Ausgenommen hiervon sind nur die institutionellen Bestimmungen (Art. 7, Art. 128 VK-EU-Abkommen).

• Das Problem der irischen Grenze

Nachdem der von der EU verlangte „Backstop“, der zur Vermeidung einer fühlbaren Grenze zwischen Nordirland und der Republik Irland praktisch das gesamte Vereinigte Königreich in eine Zollunion mit der EU gezwungen hätte, enthält das Austrittsabkommen nun eine auch für das Vereinigte Königreich akzeptable Regelung.

Ein Protokoll zum Austrittsabkommen stellt unmissverständlich klar, dass Nordirland Teil des Zollgebiets des Vereinigten Königreichs ist. Die Handelsabkommen, die das Vereinigte Königreich nach Ablauf der Übergangsfrist am 31.12.2020 (soweit keine Verlängerung vereinbart wird) und dem Verlassen der Zollunion der EU schließen kann, gelten auch uneingeschränkt in Nordirland. Nordirland wird deshalb eine Grenze mit der Republik Irland und damit mit dem Binnenmarkt und der Zollunion der EU haben, was theoretisch auch Warenkontrollen an dieser Grenze verlangen würde. Dies widerspräche aber dem Friedensabkommen von Belfast aus dem Jahre 1998 (auch bekannt als Good Friday Agreement), das nach 30 Jahren Bürgerkrieg zwischen dem Vereinigten Königreich, der Republik Irland und Unionisten sowie Nationalisten in Nordirland geschlossen wurde.

[S. 64]

Deshalb wurde im Austrittsabkommen vereinbart, die Zollgrenze zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU ins Meer zwischen dem Vereinigten Königreich und Nordirland zu verlegen. Nordirland bleibt dabei allen relevanten Zoll- und Marktregelungen der EU unterworfen, insbesondere den Warenverkehrsregelungen, den Gesundheitsstandards, den Produktionsstandards, den Verkaufsmodalitäten für Agrarprodukte, den Mehrwert- und Verbrauchssteuerregeln sowie den Regelungen über die staatliche Beihilfenaufsicht. Die in Nordirland hergestellten Waren können so ohne jede Grenzkontrolle in die Republik Irland (und von dort an jeden Ort der EU) verbracht werden.

Alle anderen Waren und Produkte, die nach Nordirland eingeführt werden, werden von den britischen Zollbehörden in den Schiffs- und Flughäfen kontrolliert. Dabei muss vor allem festgestellt werden, ob diese Waren und Produkte allein für einen der britischen Märkte bestimmt sind, oder ob sie das „Risiko“ in sich bergen, über die Republik Irland in das Marktgebiet der EU verbracht zu werden. Ein Gemeinsamer Ausschuss wird auf der Grundlage bestimmter Kriterien (Natur und Wert des Produkts, Verwendung zum Direktverbrauch oder zur weiteren Verarbeitung, Wahrscheinlichkeit des Missbrauchs, etc.) das „Risiko“ einzugrenzen versuchen und Ausnahmen vorsehen. Die zollrechtliche Behandlung richtet sich dann nach der Zuordnung zum jeweiligen Zollgebiet: sofern die Ware für den Markt in Nordirland vorgesehen ist, finden die britischen Zollregeln vollumfänglich Anwendung; besteht hingegen das „Risiko“, dass sich diese Waren auf dem Binnenmarkt der EU wiederfinden, gelten die zollrechtlichen Vorschriften der EU.

Nach der Übergangszeit kann das nordirische Parlament alle vier Jahre mit einfacher Mehrheit entscheiden, ob es die Anwendung der europäischen Regeln beibehalten will. Bei einer (nicht sehr wahrscheinlichen) negativen Entscheidung verlieren die europäischen Vorschriften nach zwei Jahren auch in Nordirland ihre Gültigkeit; der Gemeinsame Ausschuss muss in diesem Fall während der zwei Jahre eine andere Lösung finden, die eine physische Grenze zwischen Nordirland und der Republik Irland verhindert.

• Gegenseitige Bürgerrechte

Vor dem Hintergrund, dass 3,2 Millionen Unionsbürger im Vereinigten Königreich ansässig sind, und dass 1,2 Millionen britische Staatsangehörige in der EU leben, ist die Frage des gegenseitigen Schutzes der Bürgerrechte eine absolute Priorität. Nach dem Austrittsabkommen genießen Unionsbürger und britische Bürger, die ihr Recht auf Aufenthalt im jeweiligen Hoheitsgebiet vor dem Ende der Übergangszeit (31.12.2020 plus eventuell maximal 2 Jahre Verlängerung) ausgeübt haben und danach weiter dort wohnen, auf Lebenszeit alle Rechte, die ihnen auch vor dem Austritt zugestanden haben; dies schließt ihre Familienangehörigen mit ein. Sie können auch nach dem Ende der Übergangszeit weiter ihren Lebensschwerpunkt dort bewahren, arbeiten oder studieren. Ihre Ehepartner, Kinder oder Enkelkinder,[S. 65] die in einem anderen Staat leben, können jederzeit in das Hoheitsgebiet des Familienangehörigen übersiedeln. Die Berechtigten bewahren auch sämtliche Ansprüche auf Gesundheitsleistungen und sonstige Leistungen der sozialen Sicherheit. Die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen wird gewährleistet. Jedwede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit ist auch weiterhin verboten, und dies über den Übergangszeitraum hinaus. Sie genießen vollständige Gleichbehandlung, insbesondere im Hinblick auf gleiche Rechte und Chancen beim Zugang zur Beschäftigung und Ausbildung.

Allerdings gelten diese Rechte nicht mehr automatisch. Vielmehr müssen etwa Unionsbürger bis zum Juni 2021 ihren Status als Aufenthaltsberechtigter im Vereinigten Königreich geltend machen. Bei Versäumung der Frist kann dieser Status nur bei Vorliegen guter Gründe für die verspätete Antragsstellung erlangt werden.

• Institutionelle Bestimmungen

Ein Gemeinsamer Ausschuss, der sich zu gleichen Teilen aus Vertretern des Vereinigten Königreichs und der EU zusammensetzt, hat die Aufgabe, die Umsetzung und Anwendung des Austrittsabkommens zu überwachen und zu erleichtern. Er kann Beschlüsse fassen und beiden Parteien geeignete Empfehlungen unterbreiten (Art. 164ff. VK-EU-Abkommen). Der Gemeinsame Ausschuss ist auch zuständig für die Entscheidung über eine eventuelle Verlängerung des Übergangszeitraums um ein oder zwei Jahre. Der Ausschuss ist darüber hinaus insbesondere auch für die Regelung von Streitfällen zuständig. Falls es dem Ausschuss nicht gelingt, eine für beide Seiten akzeptable Lösung zu finden, kann jede der beiden Parteien ein spezifisches Schiedspanel bestehend aus 5 Richtern anrufen, an dessen Entscheidung die Parteien gebunden sind und deren Nichtbeachtung mit Sanktionen oder sogar der Aussetzung des Abkommens (allerdings mit Fortgeltung der gegenseitigen Bürgerrechte) geahndet werden kann. Falls der Streitfall Fragen zur Auslegung des Unionsrechts aufwirft, müssen diese dem EuGH zur Vorabentscheidung vorgelegt werden.

• Spezielle Regelungen für die Übergangszeit

Die Parteien haben im Austrittsabkommen eine Reihe von Übergangsbestimmungen niedergelegt, die nur für den Zeitraum vom 1. Februar 2020 bis zum 31. Dezember 2020 (oder im Falle einer Verlängerung der Übergangszeit bis zu deren Ende) gelten:

• das Vereinigte Königreich verbleibt provisorisch im Binnenmarkt und der Zollunion der EU. Waren, die vor dem Ende der Übergangszeit im Vereinigten Königreich in den freien Verkehr gebracht worden sind, unterliegen auch nach dem Ende der Übergangszeit den Regeln des freien Warenverkehrs. Urheberrechte, die vor Ablauf der Übergangszeit gewährt wurden, gelten fort (Art. 50 VK-EU-Abkommen).

• Das Vereinigte Königreich unterliegt nach wie vor den Verpflichtungen aus den von der EU mit Drittländern abgeschlossenen Handelsabkommen. Es kann eigene[S. 66] Handelsabkommen verhandeln, unterzeichnen und ratifizieren, kann diese Abkommen aber erst nach Ablauf der Übergangszeit in Kraft setzen.

• Verwaltungsverfahren, insbesondere in den Bereichen Wettbewerb und staatliche Beihilfen, die vor dem Ende der Übergangszeit eingeleitet worden sind, werden bis zur Endentscheidung und Vollstreckung fortgesetzt (Art. 92 VK-EU-Abkommen).

• Die Sitzabkommen für die Europäische Bankenaufsicht, die Europäische Arzneimittel-Agentur und die Galileo-Sicherheitsüberwachungszentrale müssen bis zum Abschluss des Umzugs beendet werden (Art. 119 VK-EU-Abkommen).

• Der EuGH bleibt für alle vor dem Ende der Übergangszeit eingeleiteten Verfahren (Vorabentscheidungen, Vertragsverletzungen, Direktklagen etc.) von oder gegen das Vereinigte Königreich noch 4 Jahre nach dem Ende der Übergangszeit bis zur endgültigen Entscheidung zuständig (Art. 86f. VK-EU-Abkommen).

• In die auswärtigen Angelegenheiten wird das Vereinigte Königreich während der Übergangszeit nur insoweit einbezogen, als es selbst betroffen ist, wie z.B. im Falle eines gemischten Abkommens oder im Einzelfall auf Einladung (Art. 129 VK-EU-Abkommen).

• Finanzbestimmungen

Das Vereinigte Königreich muss alle unter dem mehrjährigen Finanzrahmen der EU 2014–2020 eingegangenen finanziellen Verpflichtungen vollumfänglich erfüllen, einschließlich solcher, die über die Übergangsperiode hinausgehen (Art. 135ff. VK-EU-Abkommen). Auf eine einfache Formel gebracht bedeutet dies: die von der EU- 28 eingegangenen finanziellen Verpflichtungen sind von der EU-28 zu erfüllen. Das Vereinigte Königreich zahlt folglich seinen Anteil am Europäischen Entwicklungsfonds oder der Fazilität für die Flüchtlinge in der Türkei. Es erfüllt seine Verpflichtungen gegenüber der Europäischen Investitionsbank bis 2030, während die Europäische Zentralbank dem Vereinigten Königreich seine Einlagen zurückbezahlt. Bis 2064 muss das Vereinigte Königreich auch seinen Anteil in die Pensionskasse der EU einzahlen. Obwohl noch keine endgültigen Zahlen vorliegen, wird der Gesamtaufwand des Vereinigten Königreichs allgemein auf 40 Milliarden Euro geschätzt.

b) Politische Erklärung

Dem Austrittsabkommen wurde eine Politische Erklärung vom 17. Oktober 2019 beigefügt⁴⁸, die die groben Linien für die Verhandlungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich über die zukünftigen Beziehungen vorzeichnet⁴⁹. Diese Erklärung bedarf nicht der Ratifizierung und ist rechtlich nicht bindend. Sie enthält die gemeinsame Absicht, die formalen Verhandlungen über ein Abkommen über die zukünftigen Beziehungen sobald wie möglich nach dem Austritt des Vereinigten[S. 67] Königreichs aus der EU zu beginnen, so dass sein Inkrafttreten zum 31. Dezember 2020 erfolgen kann.

Die Politische Erklärung bekräftigt den Willen beider Parteien zu einer ehrgeizigen, breiten, tiefen und flexiblen Partnerschaft, deren Kern eine Freihandelszone ist. Als Grundprinzip soll dabei gelten, dass jedes einzelne Verhandlungsergebnis auf der einen Seite die vier Grundfreiheiten der EU, d.h. den freien Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen, und auf der anderen Seite die Souveränität des Vereinigten Königreichs respektieren soll.

Die Parteien streben ein ambitioniertes Freihandelsabkommen an mit „Null-Zollsätzen, Null-Quoten und Null-Dumping“. Es ist ein besonderes Anliegen der EU, dass die künftigen Handelsbeziehungen auf „gleichwertige Wettbewerbsbedingungen (level playing field)“ gegründet werden, wozu vor allem gemeinsame Standards in den Bereichen staatliche Beihilfen, soziale Sicherheit, Umwelt und Steuern vereinbart werden müssen.

Die Politische Erklärung enthält darüber hinaus Hinweise für die Verhandlungen betreffend die Finanzleistungen, die Zusammenarbeit in den Bereichen Sicherheit und Verteidigung und nicht zuletzt die Fischereirechte in den britischen Gewässern. Eine enge Zusammenarbeit soll auch in den globalen Aufgaben wie z.B. dem Klimaschutz, dem Umweltschutz oder der Entwicklungshilfe vereinbart werden.

c) Finale Regelung der zukünftigen Beziehungen

[53] Den ersten Schritt zur Eröffnung der Verhandlungen über die zukünftigen Beziehungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich hat die Kommission am 3. Februar 2020 mit einer entsprechenden an den Rat gerichteten Empfehlung gemacht⁵⁰. Die Empfehlung beruht auf den Leitlinien und Schlussfolgerungen des Europäischen Rates sowie auf der Politischen Erklärung des Vereinigten Königreichs und der EU vom 19. Oktober 2019.

Diese Empfehlung enthält auch einen umfassenden Vorschlag für die Verhandlungsleitlinien des Rates mit der Definition des Anwendungsbereichs und den Eckpunkten für die zukünftigen Beziehungen mit dem Vereinigten Königreich aus EU-Sicht. Die Leitlinien erstrecken sich auf alle Politikbereiche, die die zukünftigen Beziehungen zum Vereinigten Königreich ausmachen werden, namentlich Handel und Wirtschaftskooperation, Rechtsdurchsetzung und gerichtliche Zusammenarbeit in Strafsachen, Außenpolitik, Sicherheit und Verteidigung, Teilnahme an Unionsprogrammen und Zusammenarbeit in verschiedenen thematischen Bereichen.

Anders als in der Regelung der Beziehungen der EU zur Schweiz, wo man den Weg von mehr als ein Dutzend Einzelabkommen gewählt hat, sollen die künftigen Beziehungen zum Vereinigten Königreich in einem einzigen umfassenden Regelwerk[S. 68] (mit unter Umständen einigen wenigen Teilabkommen, wie etwa für die Fischerei) geregelt werden, das auf drei Säulen beruhen soll:

(1) Allgemeine Regelungen zu den grundlegenden Werten, Grundsätzen und der Governance: die Parteien sollen anerkennen, dass Wohlstand und Sicherheit nur im Rahmen einer auf dem Recht beruhenden internationalen Ordnung gewährleistet werden kann. Sie sollen sich zum Schutz der Individualrechte und der Rechtsstaatlichkeit bekennen, hohe Schutzstandards für Arbeitnehmer und Verbraucher anstreben, den Umweltschutz und den Kampf gegen den Klimawandel mit Nachdruck betreiben sowie auf einen freien und fairen Handel hinwirken.

Die Parteien sollen sich zur Zusammenarbeit verpflichten, um diese allgemeinen Prinzipien zu schützen und gemeinsam gegen interne wie externe Angriffe auf diese Werte und Interessen vorgehen.

(2) Wirtschaftliche Regelungen: die Parteien sollen einen angemessenen Ausgleich zwischen Rechten und Pflichten herstellen und gleichwertige Wettbewerbsbedingungen („level playing field“) schaffen. Dieser Ausgleich darf die Autonomie des Entscheidungsprozesses und der Rechtsordnung der EU nicht beeinträchtigen, muss den Schutz der finanziellen Interessen der EU gewährleisten und muss vereinbar sein mit den anderen Unionsprinzipien, insbesondere der Integrität des Binnenmarktes und der Zollunion sowie der Unteilbarkeit der vier Grundfreiheiten, wie es in den Leitlinien des Rates niedergelegt ist. Schließlich muss beachtet werden, dass das Vereinigte Königreich ein Drittstaat ohne Schengen-Status ist und dass das Vereinigte Königreich als Nicht-Mitgliedstaat der EU nicht den gleichen Verpflichtungen unterliegt wie die EU-Mitgliedstaaten und deshalb auch nicht die gleichen Rechte und Vorteile eines Mitgliedstaats genießen kann.

(3) Regelungen betreffend die Sicherheit: die Parteien sollen gemeinsame Anstrengungen im Hinblick auf die Durchsetzung des Rechts und die gerichtliche Zusammenarbeit in Strafsachen unternehmen und für eine enge Kooperation in der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik Sorge tragen.

Zum territorialen Geltungsbereich der zukünftigen Partnerschaft ist die Erklärung des Europäischen Rates vom 25. November 2018 zu Gibraltar von Bedeutung. Danach wird Gibraltar nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs nicht in den territorialen Geltungsbereich des die zukünftigen Beziehungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich regelnden Abkommens einbezogen. Dies schließt allerdings die Möglichkeit nicht aus, dass die EU und das Vereinigte Königreich im Hinblick auf Gibraltar ein separates Abkommen vereinbaren. Ein solches separates Abkommen bedarf jedoch im Hinblick auf die Kompetenzen der EU und den Respekt der territorialen Integrität ihrer Mitgliedstaaten (Art. 4 Abs. 2 TEU) der Zustimmung Spaniens.

Nach der Kommission-Empfehlung soll das Abkommen mit dem Vereinigten Königriech auf Art. 217 AEUV und nicht, wie sonst bei Freihandelsabkommen üblich,[S. 69] auf Art. 207 AEUV gestützt werden. Dies hat zur Folge, dass dem Abkommen mit dem Vereinigten Königreich alle Mitgliedstaaten im Rat zustimmen müssen, da Art. 217 AEUV Einstimmigkeit und nicht, wie Art. 207 AEUV, nur eine qualifizierte Mehrheit verlangt. Offen ist auch noch, ob das Abkommen mit dem Vereinigten Königreich als allein dem Zuständigkeitsbereich der EU unterliegend angesehen wird, dann genügt die Einstimmigkeit im Rat, oder als ein gemischtes Abkommen, dann müssen die nationalen Parlamente das Abkommen zusätzlich nach ihren verfassungsrechtlichen Bestimmungen ratifizieren.

Nach Ansicht der Kommission sollten die Verhandlungen wie folgt ablaufen, wenn das Ergebnis zum 31. Dezember 2020, also ohne Verlängerung der Übergangszeit, vorliegen soll:

Februar 2020: | Kommission ersucht den Rat um ein Verhandlungsmandat
März – Mai 2020: | 1. Verhandlungsrunde mit einigen wichtigen Meilensteinen. • EU-Vereinigtes Königreich High Level Konferenz • Ende der Antragsfrist für eine Verlängerung der Übergangszeit • Versuch, das Fischereiabkommen abzuschließen • Europäischer Rat im Juni
Juni – Oktober 2020: | 2. Verhandlungsrunde, die zum Abschluss des Abkommens führen soll, mit einem Europäischen Rat im Oktober
Oktober – Dezember 2020: | Abschluss und Ratifizierung der(s) ersten Abkommen(s), womit die Beziehungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich auf eine neue rechtliche Grundlage gestellt werden
Januar – Dezember 2021: | Verhandlung der noch ausstehenden Sachfragen.

IV. Die (Beitritts-) Assoziierung

[54] Die Assoziierung ist eine besondere Form der vertraglichen Beziehungen zu den Drittstaaten, die über rein handelspolitische Regelungen hinaus eine enge wirtschaftliche Kooperation und finanzielle Unterstützung gewährt.

In Gestalt der Beitrittsassoziierung ist sie gleichsam eine Vorstufe des Beitritts, auf der eine Annäherung der wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen eines Beitrittskandidaten an die Verhältnisse innerhalb der EU angestrebt wird⁵¹. Dieses Verfahren[S. 70] hat sich bereits im Falle Griechenlands, das der damaligen EWG im Jahre 1962 assoziiert wurde, bewährt. Diesen Weg hat die EU auch zur Vorbereitung des Beitritts der mittel- und osteuropäischen Staaten mit den sogenannten „Europa-Abkommen“ eingeschlagen. Anwendung findet diese Strategie nun auch im Rahmen des Beitrittsprozesses der Staaten des westlichen Balkans, die durch Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (Ehemalige Jugoslawische Republik Mazedonien, jetzt Republik Nordmazedonien), 2004, Albanien, 2006, Serbien, 2008, Montenegro, 2010) bzw. Europäische Partnerschaftsabkommen (Bosnien und Herzegowina, 2008, Kosovo, 2008) auf ihrem Weg zu einem möglichen Beitritt zur EU begleitet werden. Der Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess verfolgt drei Ziele: (1) Stabilisierung und schnellen Wechsel zu einer funktionierenden Marktwirtschaft, (2) Förderung von regionaler Kooperation und (3) Aussicht auf eine Mitgliedschaft in der EU. Der Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess basiert auf einer fortschreitenden Partnerschaft, bei der die EU Handelszugeständnisse, wirtschaftliche und finanzielle Unterstützung anbietet. Jedes Land muss konkrete Fortschritte im Rahmen des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess machen, um den Anforderungen einer eventuellen Mitgliedschaft zu genügen. In jährlichen Berichten wird der Fortschritt der westlichen Balkanländer in Richtung eines möglichen Beitritts zur EU bewertet.

[55] Eine institutionell wie materiell bereits weit reichende (Beitritts-)Assoziierung beinhaltet das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), das zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten einerseits und den EFTA-Staaten andererseits besteht⁵². Innerhalb des EWR soll auf der Grundlage des Bestandes an primärem und sekundärem Unionsrecht („acquis communautaire“) der freie Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr verwirklicht, eine einheitliche Wettbewerbs- und Beihilfenordnung statuiert sowie die Zusammenarbeit im Bereich der horizontalen Politiken (z.B. Umweltschutz, Forschung und Entwicklung, Bildung) vertieft werden⁵³. Durch das EWR-Abkommen mit der EU verbunden waren ursprünglich Österreich, Island, Norwegen, Schweden, Finnland und Liechtenstein. Durch den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens zur EU sind Vertragspartner der EU im Rahmen des EWR-Abkommens nur noch Norwegen, Island und Liechtenstein.

Weiterführende Literatur: Adam, BREXIT, Eine Bilanz, 2019; Beise, Die DDR und die EG, EA 1990, S. 149 ff.; Bruha, Verfassungsrechtliche Aspekte der Rechtsetzung im EWR, Außenwirtschaft 1991, S. 357; Burtscher, Der EWR, in: Röttinger-Weyringer, Handbuch der europäischen Integration, S. 508; Doehring, Einseitiger Austritt aus der Europäischen Gemeinschaft, in FS Schiedermair, 2001, S. 695; Ehlermann, Mitgliedschaft in der EG, EuR 1984, S. 113 ff.; EG-Kommission (Hrsg.), Die Zwölfergemeinschaft nach dem Beitritt Spaniens und Portugals, 1985; Hummer, Der EWR und seine Auswirkungen auf Österreich,[S. 71] EuZW 1992, 361; Jansohn, Brexit means Brexit, Akademie der Wissenschaften und der Literatur, 2018; Köck, Ist ein EWG-Beitritt Österreichs zulässig?, 1987; Kreidler-Pleus, Der EG-Beitritt Portugals, 1990; Lasok, The UK as member of the EC, 1986; Miller, Rechtsprobleme der Mitgliedschaft Irlands in der EG, 1986; Rentmeister, Österreich und die EG, Die politische Dimension eines möglichen Beitritts, EA 1989, S. 155 ff, Schumann, Dänemark in der Gemeinschaft, 1985; Sommermann, Rechtsprobleme nach dem Eintritt Spaniens und Portugals in die EG, DVBl. 1987, S. 936; v.d. Groeben, Die Erweiterung der EG durch den Beitritt der Länder Griechenland, Spanien und Portugal, 1979; Wölker, Rechtsprobleme nach dem Eintritt Spaniens und Portugals in die EG, JZ 1988, S. 140 ff.

[S. 72]

§ 2 Ziele, Methoden und Akteure der europäischen Einigung
A. Ziele der europäischen Einigung

[56] Die verstärkten europäischen Einigungsbemühungen nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs beruhten – wie bereits gesehen – auf der Einsicht, dass nur durch die Einigung Europas ein Schlussstrich unter die Geschichte der Kriege und des Blutvergießens, der Leiden und der Zerstörung in Europa gezogen werden konnte.

Von diesem Grundanliegen sind auch die ursprünglichen Gründungsverträge der EG und die heute geltenden EU-Verträge geprägt. Als oberste Ziele formulieren sie die Wahrung und Festigung des Friedens, die wirtschaftliche Einigung zum Nutzen aller innerhalb der EU lebenden Bürger durch Schaffung eines europäischen Binnenmarktes, das Streben nach politischer Einheit und nicht zuletzt die Stärkung und Förderung des sozialen Zusammenhalts in der Union (vgl. den Zielekatalog in Art. 3 EUV):

I. Die Sicherung des Friedens

[57] Bereits der Schuman-Plan, der zur Gründung der EGKS geführt hat, sah in der deutsch-französischen Aussöhnung nicht nur das Kernstück einer neuen europäischen Ordnung, sondern zielte ausdrücklich auf die Schaffung von Bedingungen ab, die jeden Krieg unwahrscheinlich, wenn nicht unmöglich machen sollten. Dies ist mit der Schaffung zunächst der E(W)G und danach der EU gelungen. Mehr als 70 Jahre Frieden in Europa beweisen das. Gewalt in der Form des Krieges ist zwischen den Mitgliedstaaten der EU undenkbar geworden. 2012 wurde die EU für ihren Einsatz für Frieden, Versöhnung, Demokratie und Menschenrechte in Europa mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet.

Frieden in Europa ist aber keine Selbstverständlichkeit. Vielmehr gilt es über die innerhalb der EU geschaffene Friedenszone hinaus friedensstiftend tätig zu werden. Verbesserte Möglichkeiten sollten sich dafür im Rahmen der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten der EU in der Außen- und Sicherheitspolitik bieten.

II. Die wirtschaftliche Einigung

[58] Die wirtschaftliche Einigung war stets die Triebfeder des europäischen Einigungsprozesses. Die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) erfüllte diese Aufgabe bis 2002 im Rahmen der gemeinschaftlichen Verwaltung der Kohle- und Stahlindustrie. Mit Wirkung vom 24. Juli 2002 wurden die Bereiche Kohle und Stahl zunächst den Regeln des EG-Vertrages und später den Regeln der EU- Verträge unterstellt. Zu den Zielen der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG) heißt es in Art. 1 des EAG-Vertrages: „Aufgabe der Atomgemeinschaft ist es, durch die Schaffung der für die schnelle Bildung und Entwicklung der Kernindustrien erforderlichen Voraussetzungen zur Hebung der Lebenshaltung in den Mitgliedstaaten und zur Entwicklung der Beziehungen mit den anderen Ländern beizutragen.“ Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) ging über den sektoriellen Ansatz der beiden anderen Gemeinschaften hinaus, indem sie die Mitgliedstaaten auf allen Wirtschaftsgebieten zu einer Gemeinschaft zusammenführen sollte.

[59] Als grundlegende Ziele dieser Einigung gelten bis heute:

• die harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens

• eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung

• die Hebung des Lebensstandards

• das Bemühen um ein hohes Beschäftigungsniveau

• die Gewährleistung wirtschafts- und währungspolitischer Stabilität.

Im Mittelpunkt der wirtschaftlichen Einigung stehen dabei (1) die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes/Binnenmarktes, (2) die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten und (3) die Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion.

1. Die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes/Binnenmarktes

[60] Was mit der Errichtung eines Gemeinsamen Marktes gemeint war, wird deutlich, wenn man die zur Herstellung des Gemeinsamen Marktes notwendigen Maßnahmen betrachtet:

• die Abschaffung der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen bei der Ein- und Ausfuhr von Waren sowie aller sonstigen Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten

• eine gemeinsame Handelspolitik gegenüber dritten Ländern

• die Beseitigung der Hindernisse für den freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zwischen den Mitgliedstaaten

• die Errichtung eines Systems, das den Wettbewerb innerhalb des Gemeinsamen Marktes vor Verfälschungen schützt

• die Angleichung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften, soweit dies für das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes erforderlich ist.

[S. 73]

[61] Neben dem Begriff des Gemeinsamen Marktes ist durch die EEA der Begriff des Binnenmarktes eingefügt worden. Nach Art. 26 Abs. 2 AEUV umfasst der Binnenmarkt „... einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital ... gewährleistet ist.“ Die Konzeption des Binnenmarktes⁵⁴ orientiert sich inhaltlich an der des Gemeinsamen Marktes und soll die gleichen Ziele verwirklichen, bedeutet jedoch eine qualitative Verbesserung von Marktfreiheits- und Gleichheitsrechten⁵⁵.

2. Die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und die Errichtung der Wirtschafts- und Währungsunion

[62] Nach Art. 119 AEUV umfasst die Tätigkeit der Mitgliedstaaten und der EU im Rahmen der wirtschaftlichen Einigung:

„(1) ... die Einführung einer Wirtschaftspolitik, die auf einer engen Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, dem Binnenmarkt und der Festlegung gemeinsamer Ziele beruht und dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet ist.

(2) Parallel dazu umfasst diese Tätigkeit ... eine einheitliche Währung, den Euro, sowie die Festlegung und Durchführung einer einheitlichen Geld- sowie Wechselkurspolitik, die beide vorrangig das Ziel der Preisstabilität verfolgen und unbeschadet dieses Zieles die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union unter Beachtung des Grundsatzes einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb unterstützen sollen.

(3) Diese Tätigkeit der Mitgliedstaaten und der Union setzt die Einhaltung der folgenden richtungweisenden Grundsätze voraus: stabile Preise, gesunde öffentliche Finanzen und monetäre Rahmenbedingungen sowie eine dauerhaft finanzierbare Zahlungsbilanz.“

III. Die politische Einigung

[63] Die politische Einigung Europas sollte nach den Vorstellungen der Gründungsväter der früheren EWG zwangsläufig aus dem wirtschaftlichen Integrationsprozess hervorgehen. Die wirtschaftliche Einigung, auf die man sich zunächst in konkreter Form verständigt hatte, war zu keiner Zeit Selbstzweck, sondern lediglich ein Zwischenstadium auf dem Weg zur politischen Einigung. In der Präambel zum EGKS-Vertrag wird dies mit den Worten zum Ausdruck gebracht, durch „konkrete Leistungen“ sei zunächst eine „tatsächliche Verbundenheit“ zu schaffen, und die „Einrichtung einer wirtschaftlichen Gemeinschaft“ solle „den ersten Grundstein für eine weitere und vertiefte Gemeinschaft unter Völkern legen“. Die Präambel des EWG-Vertrages spricht den festen Willen aus, „die Grundlagen für einen immer engeren Zusammenschluß der europäischen Völker zu schaffen“.

[S. 74]

[64] Bereits zu Beginn der 60er Jahre zeigte sich jedoch im Scheitern der Fouchet-Pläne, dass auch ein erfolgreiches Wirken der Wirtschaftsgemeinschaft nicht automatisch in die Qualität einer unauflöslichen politischen Gemeinschaft umschlägt. Dies vor allem deshalb nicht, weil zwar über die Grundlagen der wirtschaftlichen Einigung ein mehr oder weniger breiter Konsens unter den Mitgliedstaaten bestand, eine gemeinsame „europäische Philosophie“ im Hinblick auf Struktur und Inhalt der künftigen politischen Gemeinschaft aber selbst unter den ursprünglichen sechs Mitgliedstaaten nicht vorhanden war. Die später vollzogenen Beitritte haben diese Situation noch verschärft. Die zunächst vorherrschenden Integrationsvorstellungen der europäischen Föderalisten, für die eine europäische politische Gemeinschaft nur in Form eines Europäischen Bundesstaates denkbar war, wurden vor allem durch den vom französischen Staatspräsidenten de Gaulle vorgetragenen Gedanken eines „Europa der Vaterländer“, das auf der Zusammenarbeit souveräner Nationalstaaten beruht, zurückgedrängt. Seine konkreten Vorstellungen über dieses „Europa der Vaterländer“ umriss de Gaulle am 5. September 1960 auf einer Pressekonferenz wie folgt:

„Die Schaffung Europas, das heißt seine Einigung, ist sicher eine wichtige Sache ... Warum sollte dieser große Herd der Zivilisation, der Stärke, der Vernunft und des Fortschrittes unter seiner eigenen Asche erlöschen? Allerdings darf man auf einem solchen Gebiet nicht Träumen nachhängen, sondern muss die Dinge so sehen, wie sie sind. Welches sind die Realitäten Europas und die Eckpfeiler, auf denen man weiterbauen könnte? In Wirklichkeit sind es die Staaten ... Es ist eine Schimäre, zu glauben, man könne etwas Wirksames schaffen und dass die Völker etwas billigen, was außerhalb oder über dem Staat stehen würde ... Gewiss trifft es zu, dass, bevor man das Europa-Problem in seiner Gesamtheit behandelt hat, gewisse mehr oder weniger supranationale Einrichtungen geschaffen werden konnten. Diese Einrichtungen haben ihren technischen Wert, aber sie haben und können keine Autorität und politische Wirksamkeit besitzen ... Frankreich hält die Gewährleistung der regelmäßigen Zusammenarbeit der europäischen Staaten für wünschenswert, möglich und praktisch auf dem Gebiet der Politik, der Wirtschaft, der Kultur und der Verteidigung ... Das erfordert ein organisiertes, regelmäßiges Einvernehmen der verantwortlichen Regierungen und die Tätigkeit von den Regierungen unterstellten Spezialorganisationen auf jedem der gemeinsamen Gebiete.“

[65] Erst nach dem Rücktritt de Gaulles konnten der politischen Einigung auf den Gipfelkonferenzen der Staats- und Regierungschefs in Den Haag Ende 1969 und den Pariser Konferenzen von 1972 und 1974 wieder neue Impulse gegeben werden. Der hier begonnene Neuanfang der politischen Einigung wurde sehr behutsam vorbereitet, da auch Frankreich unter Staatspräsident Pompidou grundsätzlich an der Idee des Europas der Vaterländer festhielt. Deshalb versuchte man auch nicht die ideologischen Fragen der europäischen Einigung zu lösen, sondern die Staats- und Regierungschefs beschränkten sich unter Bekräftigung ihres „Glaubens an die politischen Zielsetzungen, die der Gemeinschaft ihren ganzen Sinn und ihre Tragweite verleihen“[S. 75] auf die Proklamierung einer noch nicht näher definierten „Europäischen Union“ als Fernziel für die achtziger Jahre⁵⁶.

[66] Diesen Gedanken von der „Europäischen Union“ nahm die Einheitliche Europäische Akte (EEA) von 1986/1987 auf, indem sie in ihrer Präambel den Willen der Staats- und Regierungschefs der damals bereits 12 Mitgliedstaaten bekundet, die Gesamtheit der Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten in eine Europäische Union umzuwandeln. Der Einstieg in diese Europäische Union ist schließlich mit dem am 1. November 1993 in Kraft getretenen „Vertrag über die Europäische Union“ vollzogen worden. Der frühere Unionsvertrag verstand sich als „eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas [...], in der die Entscheidungen möglichst bürgernah getroffen werden“ (ex-Art. 1 UAbs. 2 EUV).

[67] Mit dem Vertrag von Lissabon ist der politische Bereich weiter gestärkt und ausgebaut worden. Konkrete politische Aufgaben sind der EU dabei im Zusammenhang mit der Unionsbürgerschaft, der Politik für justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen sowie der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik übertragen worden. Mit der Unionsbürgerschaft wurden die Rechte und Interessen der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten innerhalb der EU weiter gestärkt⁵⁷. Im Bereich der Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen geht es vor allem um die Wahrnehmung von Aufgaben durch die EU, die im gemeinsamen europäischen Interesse liegen. Dazu gehören insbesondere die Bekämpfung der organisierten Kriminalität und des Menschenhandels sowie die Strafverfolgung⁵⁸. Im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik kommen der EU insbesondere folgende Aufgaben zu: (1) Wahrung der gemeinsamen Werte, der grundlegenden Interessen und der Unabhängigkeit der EU, (2) Stärkung der Sicherheit der EU und ihrer Mitgliedstaaten, (3) Wahrung des Weltfriedens und Stärkung der internationalen Sicherheit, (4) Förderung der internationalen Zusammenarbeit, (5) Förderung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie Wahrung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, (6) Aufbau einer gemeinsamen Verteidigung.

IV. Die soziale Dimension

[68] Die europäische Einigung enthält schließlich auch eine soziale Komponente. Ziel der EU ist die Sicherung des sozialen Fortschritts und die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen sowie die Stärkung des sozialen Zusammenhalts. Die EU bekämpft soziale Ausgrenzung und Diskriminierung und fördert soziale Gerechtigkeit und sozialen Schutz, die Gleichstellung von Frauen und Männern, die Solidarität[S. 76] zwischen den Generationen und den Schutz der Rechte der Kinder (Art. 3 Abs. 3 EUV).

Die soziale Dimension ist im Laufe der Jahre immer weiter gestärkt worden. Setzte man ursprünglich auf das Wirken des Gemeinsamen Marktes, der gleichsam automatisch zu einer Angleichung der nationalen Sozialordnungen führen und damit letztendlich die soziale Identität der EU hervorbringen sollte, so wurden vor allem im Zuge der Verwirklichung des Binnenmarktes und der Schaffung der Europäischen Union die Befugnisse der EU im sozialpolitischen Bereich erheblich erweitert. Während bis dahin die Sozialpolitik weitgehend Sache der Mitgliedstaaten war, kann die EU nunmehr die sozialpolitischen Tätigkeiten in geteilter Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten wahrnehmen (Art. 4 AEUV)⁵⁹.

B. Die Methode der europäischen Einigung

[69] Die europäische Einigung wird geprägt von zwei unterschiedlich angelegten Konzeptionen der Zusammenarbeit der europäischen Staaten. Sie lassen sich durch die Begriffe Kooperation und Integration kennzeichnen. Daneben hat sich als weitere Methode die Verstärkte Zusammenarbeit herausgebildet.

I. Kooperation der Staaten

[70] Das Wesen der Kooperation besteht darin, dass die Nationalstaaten zwar über ihre nationalen Grenzen hinweg zur Zusammenarbeit mit anderen Staaten bereit sind, dies jedoch nur unter prinzipieller Aufrechterhaltung ihrer nationalstaatlichen Souveränität. Das auf einer Kooperation beruhende Einigungsbemühen richtet sich dementsprechend nicht auf die Schaffung eines neuen Gesamtstaates, sondern beschränkt sich auf die Verbindung souveräner Staaten zu einem Staatenbund, in dem die nationalstaatlichen Strukturen erhalten bleiben (Konföderation). Dem Prinzip der Kooperation entspricht die Arbeitsweise im Rahmen des Europarats und der OECD.

II. Das Konzept der Integration

[71] Das Integrationskonzept durchbricht das traditionelle Nebeneinander von Nationalstaaten. Die überkommene Auffassung von der Unantastbarkeit und Unteilbarkeit der Souveränität der Staaten weicht der Überzeugung, dass die unvollkommene Ordnung des menschlichen und staatlichen Zusammenlebens, die eigene Unzulänglichkeit des nationalen Systems und die in der europäischen Geschichte zahlreichen Machtübergriffe eines Staates auf andere (sog. Hegemonie) nur überwunden werden können, wenn die einzelnen nationalen Souveränitäten zu einer gemeinsamen Souveränität zusammengelegt und auf höherer Ebene in einer übernationalen Gemeinschaft verschmolzen werden. Das Ergebnis dieser Operation ist die Existenz[S. 77] eines Europäischen (Bundes-)Staates, in dem unter Bewahrung der Eigenheiten der in ihm zusammengeschlossenen Nationen die Geschicke der Menschen von Gemeinschaftsgewalten gelenkt und ihre Zukunft gesichert wird (Föderation).

Die EU ist eine Schöpfung dieses Integrationskonzeptes, auch wenn es aufgrund des Beharrungsvermögens der Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer nationalen Souveränität einer Modifikation bedurfte. Die Mitgliedstaaten waren nämlich nicht bereit, die nach dem Zweiten Weltkrieg wiedererlangte und gerade verfestigte Struktur ihres Nationalstaates zugunsten eines Europäischen Bundesstaates preiszugeben. Es musste also abermals ein Kompromiss gefunden werden, der – ohne einen Europäischen Bundesstaat errichten zu müssen – mehr als eine bloße Kooperation der Staaten gewährleistete. Die Lösung bestand darin, den Mitgliedstaaten nicht die vollständige Preisgabe ihrer Souveränität abzuverlangen, sondern lediglich die Aufgabe des Dogmas von ihrer Unteilbarkeit. Es ging also zunächst nur darum, festzustellen, auf welchen Sachgebieten die Mitgliedstaaten bereit waren, auf einen Teil ihrer Souveränität zugunsten einer ihnen allen übergeordneten Gemeinschaft freiwillig zu verzichten. Das Ergebnis dieser Bemühungen spiegeln die drei Gründungsverträge der EGKS, der EWG und der EAG wider.

In ihnen und den heutigen Unionsverträgen sind diejenigen Gebiete im Einzelnen aufgeführt, auf denen der EU Hoheitsrechte übertragen worden sind. Dabei wird der EU und ihren Organen keine generelle Befugnis zum Erlass der zur Verwirklichung der Vertragsziele erforderlichen Maßnahmen erteilt, sondern Art und Umfang der Befugnisse zum Tätigwerden ergeben sich aus den jeweiligen Vertragsvorschriften (Prinzip der begrenzten Ermächtigung). Auf diese Weise bleibt der Verzicht auf eigene Befugnisse für die Mitgliedstaaten überschaubar und kontrollierbar.

III. Verstärkte Zusammenarbeit

[72] Mit dem Instrument der verstärkten Zusammenarbeit wird die Grundlage für die Umsetzung der Idee von der Integration mit verschiedenen Geschwindigkeiten geschaffen. Es soll auch kleineren Kreisen von Mitgliedstaaten die Möglichkeit gegeben werden, auf einem bestimmten Gebiet, das in die Zuständigkeit der EU fällt, in der Integration fortzuschreiten, ohne dabei durch die zögernden oder ablehnenden Mitgliedstaaten gehindert zu werden.

[73] Nachdem die Bedingungen und Verfahren für die Nutzung dieses Instruments ursprünglich (Vertrag von Amsterdam) noch sehr streng gehalten waren, wurden sie im Hinblick auf die Erweiterung der EU auf damals 27 Mitgliedstaaten etwas offener gestaltet (Vertrag von Nizza). Der Vertrag von Lissabon bündelt die bisherigen Vorschriften zur Verstärkten Zusammenarbeit in Art. 20 EUV (Rahmenbedingungen) und in den Art. 326–334 AEUV (ergänzende Bedingungen, Beitritt, Verfahren, Abstimmungsregeln).

[S. 78]

[74] Die Regelungen für eine verstärkte Zusammenarbeit können wie folgt zusammengefasst werden:

• Eine derartige Zusammenarbeit kann nur im Rahmen der bestehenden Kompetenzen der EU genutzt werden und muss der Verwirklichung der Ziele der EU dienen und den europäischen Integrationsprozess fördern (Art. 20 EUV). Sie ist deswegen nicht geeignet, die in der EU-Vertragsarchitektur angelegten Defizite der Wirtschafts- und Währungsunion abzubauen. Die verstärkte Zusammenarbeit darf den Binnenmarkt und den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt der EU nicht beeinträchtigen. Zudem darf sie zu keiner Behinderung, zu keiner Diskriminierung im Handel zwischen den Mitgliedstaaten sowie zu keiner Verzerrung des Wettbewerbs führen (Art. 326 AEUV). Die Zuständigkeiten, Rechte, Pflichten und Interessen der nicht an der Zusammenarbeit beteiligten Mitgliedstaaten müssen beachtet werden (Art. 327 AEUV).

• Die verstärkte Zusammenarbeit muss allen Mitgliedstaaten offenstehen. Außerdem muss es den Mitgliedstaaten gestattet sein, sich jederzeit der Zusammenarbeit anzuschließen, vorausgesetzt, die betroffenen Mitgliedstaaten kommen den im Rahmen der verstärkten Zusammenarbeit gefassten Beschlüssen nach. Die Kommission und die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass sich eine möglichst große Zahl von Mitgliedstaaten an der verstärkten Zusammenarbeit beteiligt (Art. 328 AEUV).

• Eine verstärkte Zusammenarbeit kann nur als letztes Mittel in Anspruch genommen werden, wenn der Rat zu dem Schluss gelangt ist, dass die mit dieser verstärkten Zusammenarbeit angestrebten Ziele unter Anwendung der einschlägigen Bestimmungen der Verträge nicht in einem vertretbaren Zeitraum verwirklicht werden können. Die Mindestschwelle für eine verstärkte Zusammenarbeit beträgt neun Mitgliedstaaten (Art. 20 Abs. 2 EUV).

• Die im Rahmen einer verstärkten Zusammenarbeit angenommenen Rechtsakte sind nicht Teil des Besitzstandes der EU. Diese Rechtsakte haben nur in den Mitgliedstaaten, die sich an der Beschlussfassung beteiligen, unmittelbare Geltung (Art. 20 Abs. 4 EUV). Die Mitgliedstaaten, die sich nicht daran beteiligen, stehen deren Durchführung allerdings nicht im Wege.

• Die sich aus einer verstärkten Zusammenarbeit ergebenden Ausgaben werden mit Ausnahme der Verwaltungskosten von den beteiligten Mitgliedstaaten finanziert, sofern der Rat nicht nach Anhörung des Europäischen Parlaments durch einstimmigen Beschluss etwas anderes beschließt (Art. 332 AEUV).

• Rat und Kommission müssen sicherstellen, dass die im Rahmen einer verstärkten Zusammenarbeit durchgeführten Maßnahmen mit dem sonstigen politischen Handeln der EU im Einklang stehen (Art. 334 AEUV).

[75] Für die Einhaltung des Verfahrens für eine verstärkte Zusammenarbeit gelten mit Ausnahme der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik folgende allgemeine Regeln (Art. 329 Abs. 1 AEUV): Die Mitgliedstaaten, die in diesen Bereichen eine verstärkte Zusammenarbeit zu begründen beabsichtigen, richten einen Antrag an[S. 79] die Kommission, die dem Rat einen entsprechenden Vorschlag vorlegen kann. Auf Vorschlag der Kommission erteilt der Rat die Ermächtigung mit qualifizierter Mehrheit nach Zustimmung des Europäischen Parlaments. Über einen Antrag eines Mitgliedstaats, sich einer verstärkten Zusammenarbeit anzuschließen, entscheidet die Kommission.

In der Praxis ist auf dieses Instrument bisher in drei Fällen zurückgegriffen worden: Erstmals in der Geschichte der EU bedienten sich 14 Mitgliedstaaten Mitgliedstaaten (Belgien, Bulgarien, Deutschland, Frankreich, Italien, Lettland, Luxemburg, Malta, Österreich, Portugal, Rumänien, Slowenien, Spanien und Ungarn) des Verfahrens der verstärkten Zusammenarbeit, um eine Regelung zu treffen, die Ehepaaren unterschiedlicher Staatsangehörigkeit bei einer Scheidung die Wahl des anwendbaren Rechts überlässt. Das Ergebnis ist in der Verordnung (EU) Nr. 1259/2010 des Rates vom 20. Dezember 2010 über die Umsetzung der verstärkten Zusammenarbeit im Bereich des bei Scheidung und Trennung anwendbaren Rechts niedergelegt⁶⁰. Ein zweiter Anwendungsfall betrifft die Schaffung eines einheitlichen Patentschutzes in Europa, der es Unternehmen oder Privatpersonen ermöglichen, ihre Erfindungen in 25 Mitgliedstaaten mit einem einzigen Europäischen Patent schützen zu lassen (nur Spanien und Kroatien unterstützen diese Initiative nicht)⁶¹ Für die Durchführung der verstärkten Zusammenarbeit hat die Kommission zwei Verordnungsvorschläge vorgelegt⁶², die Bestimmungen zu den Voraussetzungen für den Erhalt eines einheitlichen Patentschutzes, zu seiner Rechtswirkung und zu den anzuwendenden Übersetzungsregelungen enthalten. Ergänzt werden diese Vorschläge durch ein Abkommen über die Errichtung eines europäischen Patentgerichts. Sobald das Abkommen von mindestens 13 Mitgliedstaaten ratifiziert worden ist, können diese Regelungen in Kraft treten. Ein dritter Anwendungsfall betrifft die Einführung einer Finanztransaktionssteuer, die von insgesamt 11 Mitgliedstaaten (Belgien, Deutschland, Estland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Österreich, Portugal, Slowenien und Slowakei) unterstützt wird⁶³.

[76] Im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) gelten spezifische Anwendungsregeln (Art. 329 Abs. 2 AEUV). Eine verstärkte Zusammenarbeit im Bereich der GASP hat zum Ziel, die Werte der EU zu wahren und ihren[S. 80] Interessen zu dienen, insbesondere unter Achtung der Grundsätze, der Ziele, der allgemeinen Leitlinien und der Kohärenz der GASP sowie der Zuständigkeiten der EU und der Kohärenz zwischen der Unionspolitik insgesamt und dem außenpolitischen Handeln der EU. Die Mitgliedstaaten, die eine verstärkte Zusammenarbeit zu begründen beabsichtigen, richten einen Antrag an den Rat. Dieser Antrag wird dem Hohen Vertreter der EU für die GASP, der insbesondere zur Kohärenz der beabsichtigten verstärkten Zusammenarbeit mit der GASP Stellung nimmt, sowie der Kommission, die insbesondere zur Kohärenz der beabsichtigten verstärkten Zusammenarbeit mit der EU-Politik Stellung nimmt, übermittelt. Der Antrag wird ferner dem Europäischen Parlament zur Unterrichtung übermittelt. Die Ermächtigung zur Einleitung der verstärkten Zusammenarbeit erfolgt durch den Rat, der einstimmig entscheidet. Dabei können alle Mitglieder des Rates an den Beratungen teilnehmen, aber nur die Mitglieder des Rates, die an der verstärkten Zusammenarbeit teilnehmen, sind stimmberechtigt. Einstimmigkeit bezieht sich deshalb auch nur auf die Stimmen der Vertreter dieser Mitgliedstaaten (Art. 330 AEUV).

C. Die Akteure der europäischen Einigung
I. Die Rolle der Mitgliedstaaten

[77] Die Mitgliedstaaten sind nach wie vor die Verfassungsgeber. Sie sind die „Herren der Verträge“⁶⁴. Sie bestimmen bis zur Übertragung auch der verfassungsgebenden Gewalt auf die Union über die Grundlagen und Wesenszüge sowie über Fortschritte und Veränderungen der europäischen Einigung. Dies geschieht in Form des Abschlusses völkerrechtlicher Verträge. Ausdruck dieser verfassungsgebenden Gewalt sind neben den Gründungsverträgen der Europäischen Gemeinschaften (EGKS, EWG, EAG) etwa auch die Einheitliche Europäische Akte und die Verträge über die Europäische Union (Verträge von Maastricht, Amsterdam, Nizza und zuletzt Lissabon).

[78] Auch die der EU übertragenen Kompetenzen sind nicht genereller Natur, sondern beziehen sich auf mehr oder weniger klar umrissene Regelungsbereiche, die den Organen der EU zur Wahrnehmung überantwortet wurden. Dies geschieht im Wesentlichen im Wege der Gesetzgebung. Der Vollzug dieser Gesetze liegt hingegen weitgehend in den Händen der Verwaltungen und Gerichte der Mitgliedstaaten. Damit hängt zugleich die Lebensfähigkeit der EU entscheidend von den Mitgliedstaaten ab. In Kenntnis dieser Abhängigkeit haben sich die Mitgliedstaaten deshalb selbst gewisse rechtliche Bindungen auferlegt. In erster Linie ist hier der Grundsatz der Unionstreue zu nennen. Danach treffen die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen, um ihre unionsrechtlichen Verpflichtungen zu erfüllen. Sie unterstützen die Organe der EU bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und unterlassen alle Maßnahmen, die die Verwirklichung der Ziele der EU gefährden könnten (Art. 4 Abs. 3 EUV).

[S. 81]

II. Die Rolle des Europäischen Rates

[79] Die Aufgabe des Europäischen Rates besteht vor allem darin, die für die weitere Entwicklung erforderlichen Impulse zu geben und die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür festzulegen (Art. 15 Abs. 1 EUV). Dies geschieht durch den Erlass politischer Grundsatzentscheidungen oder die Formulierung von Richtlinien und Aufträgen für die Arbeit des Rates der EU und der Kommission. Derartige Anstöße sind vom Europäischen Rat etwa für die Wirtschafts- und Währungsunion, die Direktwahlen des Europäischen Parlaments sowie für sozialpolitische Aktivitäten und Beitrittsfragen ausgegangen. Der Präsident des Europäischen Rates nimmt die Außenvertretung der EU in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik wahr.

III. Die Rolle der anderen Unionsorgane

[80] Den anderen EU-Organen kommt vor allem die Aufgabe zu, den durch die Mitgliedstaaten vorgegebenen Integrationsrahmen durch unionseigene Rechtsetzung auszufüllen. Die Hauptakteure im Rechtsetzungsverfahren sind das Europäische Parlament, der Rat der EU, die Europäische Kommission sowie zwei beratende Ausschüsse in Gestalt des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen⁶⁵. Nur in Ausnahmefällen, wie etwa im Bereich des Wettbewerbsrechts, treten die EU-Organe, allen voran die Europäische Kommission, auch als Vollzugsorgane auf. Die Wahrung des Rechts durch diese Organe bei der Erfüllung ihrer Aufgaben sichert der Gerichtshof der EU. Über die Rechtmäßigkeit und Ordnungsgemäßheit der Einnahmen und Ausgaben der EU sowie über die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung wacht der Rechnungshof. Die einheitliche Währung, der Euro, liegt in den Händen der Europäischen Zentralbank.

Weiterführende Literatur: Behrens, Integrationstheorie, RabelsZ 1981, S. 8; von Bogdandy (Hrsg.), Die Europäische Option, 1993; Everling, Reflections on the Structure of the European Union, CMLRev. 1992, S. 1053 ff.; ders., Vom Zweckverband zur Europäischen Union – Überlegungen zur Struktur der Europäischen Gemeinschaft, FS für Ipsen, 1988, S. 596; Fischer/Kommer, Verstärkte Zusammenarbeit der EU. Ein Modell für Kooperationsfortschritte in der Wirtschafts- und Sozialpolitik?, Friedrich Ebert Stiftung, 2011; von der Groeben, Ziele und Methoden der Europäischen Integration, 1972; Hallstein, Die Europäische Gemeinschaft, 5. Aufl. 1979; Merten (Hrsg.), Föderalismus und Europäische Gemeinschaften, Berlin 1990; Oppermann, Die Europäische Gemeinschaft als parastaatliche Superstruktur – Skizze einer Realitätsbeschreibung, FS für Ipsen, 1988, S. 685–699; Zuleeg, Die Europäische Gemeinschaft als Integrationsverband, FS für Carstens, 1984, S. 289.

[S. 82]

§ 3 Die Rechtsquellen des Unionsrechts

[81] Der Begriff „Rechtsquelle“ hat eine zweifache Bedeutung. In seiner ursprünglichen Wortbedeutung umschreibt er den Entstehungsgrund des Rechts, d.h. die Motivation zur Schaffung des Rechts. In diesem Sinne wäre Rechtsquelle des Unionsrechts die internationale Solidarität und der Wille, ein einiges Europa im Wege wirtschaftlicher Verflechtung zu schaffen. Im juristischen Sprachgebrauch wird unter dem Begriff „Rechtsquelle“ dagegen die Herkunft und Verankerung des Rechts verstanden. In diesem Sinne bilden die Rechtsquellen in ihrer Gesamtheit die Unionsrechtsordnung. Sie können unterschieden werden nach geschriebenen Rechtsquellen, ungeschriebenen Rechtsquellen und Absprachen zwischen den Mitgliedstaaten.

A. Geschriebene Rechtsquellen
I. Das primäre Unionsrecht

[82] Als primäres Unionsrecht wird das unmittelbar von den Mitgliedstaaten geschaffene Recht bezeichnet. Es enthält die grundlegenden Rechtssätze über die Zielsetzungen, die Organisation und die Funktionsweise der EU sowie Teile des Wirtschaftsrechts. Das primäre Unionsrecht gibt damit die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen der EU vor, die von den dazu eigens mit legislativen und administrativen Befugnissen ausgestatteten Unionsorganen im Unionsinteresse auszufüllen sind.

Zum primären Unionsrecht gehören die Unionsverträge (dazu unter 1.), die an diesen Verträgen vorgenommenen Änderungen und Ergänzungen (dazu unter 2.) sowie die Beitrittsverträge (dazu unter 3.).

1. Die Unionsverträge

[83] Als geschriebene Quellen des Unionsrechts sind zunächst die beiden jüngsten Unionsverträge (einschließlich der den Verträgen beigefügten Anhänge, Anlagen und Protokolle) zu nennen, die durch den am 1. Dezember 2009 in Kraft getretenen Vertrag von Lissabon neu gestaltet bzw. neu geschaffen wurden:

• Der Vertrag über die Europäische Union („EUV“), der aus dem Vertrag zur Gründung der EU (Vertrag von Maastricht) hervorgegangen ist.

• Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union („AEUV“), der aus dem Vertrag über die Errichtung der Europäischen Gemeinschaft hervorgegangen ist.

• Der EU-Vertrag und der AEU-Vertrag haben den gleichen rechtlichen Stellenwert. Diese ausdrückliche rechtliche Klarstellung ist nötig, da der neue Titel des früheren EG-Vertrags („Vertrag über die Arbeitsweise der EU“) und die Art der Regelungsdichte in beiden Verträgen den falschen Eindruck erwecken können, dass es sich beim EU-Vertrag um eine Art Grundgesetz oder Grundlagenvertrag handelt,[S. 83] während der AEU-Vertrag eher als Durchführungsvertrag konzipiert erscheint. EU-Vertrag und AEU-Vertrag haben keinen formellen Verfassungscharakter.

• Daneben besteht weiterhin der Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaften („EAGV“ – EURATOM) vom 25. März 1957 – „Römischer Vertrag“.

Den Unionsverträgen gleichgestellt ist die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (vgl. Art. 6Abs. 1 EUV).

2. Änderungs- und Ergänzungsverträge

[84] Die Gründungsverträge von EGKS, EWG und EAG sahen bereits Bestimmungen zur Fortbildung und Änderung des primären Gemeinschaftsrechts vor. Im EU-Vertrag sind die Regeln über die Fortbildung und Änderung des primären Unionsrechts nunmehr einheitlich in Art. 48 EUV niedergelegt. Von der Möglichkeit der Änderung und Ergänzung der Verträge ist bereits häufig Gebrauch gemacht worden. Erwähnung verdienen vor allem das Abkommen über die Einsetzung Gemeinsamer Organe für die Europäischen Gemeinschaften vom 25. März 1957 (l. Fusionsvertrag), das Abkommen zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 8. April 1965 (2. Fusionsvertrag) einschließlich des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der EG sowie die Verträge zur Änderung bestimmter Haushalts- und Finanzvorschriften der Gründungsverträge vom 22. April 1970 bzw. vom 22. Juli 1975, die Einheitliche Europäische Akte (EEA) vom Februar 1986 (am 1. Juli 1987 in Kraft getreten), der Vertrag über die Europäische Union vom 7. Februar 1992 („Maastricht-Vertrag“ – am 1. November 1993 in Kraft getreten) mit seinen Änderungsverträgen von Amsterdam (am 1. Mai 1999 in Kraft getreten) und von Nizza (am 1. Februar 2003 in Kraft getreten) sowie zuletzt die Verträge über die EU und die Arbeitsweise der EU („Lissabon-Vertrag“ – am 1. Dezember 2009 in Kraft getreten).

3. Beitrittsverträge

[85] Zum primären Unionsrecht gehören schließlich auch die im Zuge der Erweiterung der EG/EU geschlossenen Beitrittsverträge von 1972 (l. Erweiterung 1973: Dänemark, Irland und Vereinigtes Königreich)⁶⁶, von 1979 (2. Erweiterung 1981: Griechenland)⁶⁷, von 1985 (3. Erweiterung 1986: Spanien und Portugal)⁶⁸, von 1994 (4. Erweiterung 1995: Österreich, Finnland und Schweden)⁶⁹, von 2004 (5. Erweiterung: Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakische Republik, Slowenien, Tschechische Republik, Ungarn, Zypern), von 2007 (6. Erweiterung: Rumänien und Bulgarien) und von 2013 (7. Erweiterung: Kroatien), einschließlich der Akte über[S. 84] die Beitrittsbedingungen und die Anpassungen der Verträge, soweit sie Vorschriften des primären Unionsrechts betreffen.

II. Das sekundäre Unionsrecht

[86] Das sekundäre Unionsrecht umfasst das von den Organen der EU aufgrund der Verträge geschaffene Recht. Es besteht aus Rechtsakten mit Gesetzescharakter, Rechtsakten ohne Gesetzescharakter (einfache Rechtsakte, delegierte Rechtsakte, Durchführungsrechtsakte), unverbindlichen Rechtsakten (Empfehlungen und Stellungnahmen) sowie sonstigen Rechtshandlungen, die keine Rechtsakte sind⁷⁰.

Die Schaffung des sekundären Unionsrechts erfolgt allmählich und fortschreitend. Durch seinen Erlass wird das primäre Unionsrecht, das durch die Unionsverträge gebildet wird, mit Leben erfüllt und die europäische Rechtsordnung im Laufe der Zeit verwirklicht und vervollständigt.

III. Völkerrechtliche Abkommen der EU

[87] Diese dritte Rechtsquelle hängt mit der Rolle der EU auf internationaler Ebene zusammen. Als einer der Anziehungspunkte in der Welt kann Europa sich nicht darauf beschränken, nur seine eigenen inneren Angelegenheiten in die Hand zu nehmen, sondern muss sich vor allem auch um seine wirtschaftlichen, sozialen und politischen Beziehungen zu anderen Ländern in der Welt bemühen. Zu diesem Zweck schließt die EU mit den „Nichtmitgliedstaaten“ der EU (sog. Drittländern) und anderen Internationalen Organisationen völkerrechtliche Abkommen, die von Verträgen über eine umfassende Kooperation auf handelspolitischem, industriellem, sozialpolitischem oder technischem Gebiet bis zu Abkommen über den Handel mit einzelnen Produkten reichen (Art. 207, 217, 218 AEUV).

Drei Formen vertraglicher Beziehungen zu den Drittstaaten sind hervorzuheben:

1. Assoziierungsabkommen (Art. 217 AEUV)

[88] Die Assoziierung geht über die Regelung rein handelspolitischer Fragen weit hinaus und ist auf eine enge wirtschaftliche Kooperation mit weitreichender finanzieller Unterstützung des Vertragspartners durch die EU ausgerichtet⁷¹. Zu unterscheiden sind drei Formen von Assoziierungsabkommen:

[S. 85]

a) Abkommen zur Aufrechterhaltung der besonderen Bindungen einiger Mitgliedstaaten der EU zu Drittländern (Art. 198 AEUV)

[89] Anlass für die Schaffung des Instruments der Assoziierung waren insbesondere die außereuropäischen Länder und Gebiete, die mit Belgien, Dänemark, Frankreich, Italien, den Niederlanden und dem Vereinigten Königreich als deren ehemalige Kolonien besonders enge Wirtschaftsbeziehungen unterhielten. Da die Einführung eines gemeinsamen Außenzolls in der EU den Handelsaustausch mit diesen Gebieten erheblich gestört hätte, waren Sonderregelungen notwendig. Ziel der Assoziierung dieser Länder und Hoheitsgebiete ist deshalb die Förderung ihrer wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung und die Herstellung enger Wirtschaftsbeziehungen zwischen ihnen und der gesamten Union (Art. 198 AEUV). So besteht eine ganze Reihe von Präferenzregelungen, die die Einfuhren von Waren aus diesen Ländern und Hoheitsgebieten zu einem ermäßigten oder Null-Zollsatz ermöglichen. Die finanzielle und technische Hilfe der EU wird über den Europäischen Entwicklungsfonds abgewickelt.

[90] Das in der Praxis mit Abstand wichtigste Übereinkommen ist das EU-AKP-Partnerschaftsabkommen, das die EU mit 77 Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifiks verbindet. Es wurde am 23. Juni 2000 in Cotonou (Benin) unterzeichnet⁷² und gilt bis 2020. Dieses Abkommen wird zurzeit in Wirtschaftliche Partnerschaftsabkommen (Economic Partnership Agreements) zwischen jeweils einer der sieben regionalen AKP-Ländergruppen (Westafrika, Zentralafrika, Ostafrika, Südostafrika, Südliches Afrika, Karibik, Pazifik) und der EU überführt. Dieser Prozess ist inzwischen für die pazifischen und karibischen Länder, das südliche Afrika und Ostafrika erfolgreich abgeschlossen worden, hingegen noch nicht für Südostafrika, Westafrika und Zentralafrika.⁷³ Ziel dieser Abkommen ist die Schaffung einer Freihandelszone, die den AKP-Staaten schrittweise den freien Zugang zum europäischen Binnenmarkt gewährt, die regionale Integration fördert sowie Handel für Wachstum und nachhaltige Entwicklung nutzt⁷⁴.

[91] Darüber hinaus hat die EU im Rahmen der Östlichen Partnerschaft Assoziierungsabkommen mit der Ukraine (Inkrafttreten 1.9.2017), der Republik Moldawien (Inkrafttreten 1.7.2016) und Georgien (Inkrafttreten 1.6.2016) abgeschlossen.

[S. 86]

b) Abkommen zur Vorbereitung eines möglichen Beitritts (Art. 217 AEUV)

[92] Daneben wird die Assoziierung auch zur Vorbereitung eines möglichen Beitritts eines Landes zur EU eingesetzt⁷⁵. Sie ist gleichsam eine Vorstufe des Beitritts, auf der eine Annäherung der wirtschaftlichen Bedingungen eines Beitrittskandidaten an die EU angestrebt wird.⁷⁶

c) Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum „EWR“

[93] Das Abkommen über den EWR erschließt den (Rest-)EFTA-Staaten (Norwegen, Island und Liechtenstein) den EU-Binnenmarkt und stellt durch die Übernahmeverpflichtung von beinahe zwei Dritteln des Unionsrechts eine sichere Grundlage für einen möglichen späteren Beitritt dieser Länder zur EU dar⁷⁷.

2. Kooperationsabkommen (Art. 218 AEUV)

[94] Nicht so weit wie die Assoziierungsabkommen gehen die sogenannten Kooperationsabkommen, die allein auf eine intensive wirtschaftliche Zusammenarbeit gerichtet sind. Solche Abkommen verbinden die EU u.a. mit den Maghreb-Staaten (Marokko, Algerien und Tunesien), den Mashrik-Staaten (Ägypten, Jordanien, Libanon und Syrien) und mit Israel.

3. Handelsabkommen (Art. 218 AEUV)

[95] Schließlich gibt es eine Vielzahl von Handelsabkommen, die mit einzelnen Drittstaaten, Gruppen von Drittstaaten oder im Rahmen internationaler Handelorganisationen auf zoll- und handelspolitischem Gebiet abgeschlossen werden. Die wichtigsten internationalen Handelsabkommen sind das „Übereinkommen zur Gründung der Welthandelsorganisation“ (World Trade Organisation „WTO“) und die in seinem Rahmen abgeschlossenen multilateralen Handelsabkommen, von denen als die wichtigsten zu nennen sind: das „General Agreement on Tariffs and Trade“ (GATT 1994), der „Antidumping- und Subventionskodex“, das „Allgemeine Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen“ (GATS), das „Übereinkommen über handelspolitische Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums“ (TRIPS) sowie die „Vereinbarung über Regeln und Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten“. Daneben haben in immer stärkerem Maße bilaterale Freihandelsabkommen gegenüber den multilateralen Abkommen an Boden gewonnen. Aufgrund der enormen Schwierigkeiten, im Rahmen der WTO multilaterale Liberalisierungsabkommen zu schließen (ein Beispiel sind die[S. 87] ernüchternden Ergebnisse der Verhandlungen der Doha-Agenda), haben sich alle großen Handelsnationen, darunter auch die EU, dem Abschluss bilateraler Freihandelsabkommen zugewendet. Beispiele für die EU sind der erfolgreiche Abschluss der Verhandlungen mit Süd-Korea, Kanada (CETA) Singapur, Japan, Neuseeland, Australien, Vietnam, Mexiko, Mercosur Staaten (Argentinien, Brasilien, Paraguay, Uruguay). Hingegen sind die Verhandlungen mit den USA (TTIP) gescheitert und durch ein Mandat für eine weit weniger weitreichende Übereinkunft betreffend die Abschaffung von Zöllen auf industrielle Güter ersetzt worden⁷⁸. Sobald auch nur eine Bestimmung der Abkommen in die geteilte Zuständigkeit der EU und der Mitgliedstaaten fällt, z.B. eine Regelung zu Investment-Schiedsgerichten, kann die EU diese dann gemischten Freihandelsabkommen nur gemeinsam mit den Mitgliedstaaten und unter Mitwirkung der nationalen Parlamente abschließen⁷⁹.

B. Ungeschriebene Rechtsquellen

[96] Den bisher aufgeführten Rechtsquellen der EU ist gemeinsam, dass es sich dabei um geschriebenes Unionsrecht handelt. Wie jede andere Rechtsordnung auch kann die Unionsrechtsordnung aber nicht ausschließlich aus geschriebenen Normen bestehen, weil jede Rechtsordnung Lücken aufweist, die durch ungeschriebenes Recht auszufüllen sind.

I. Allgemeine Rechtsgrundsätze

[97] Ungeschriebene Quellen des Unionsrechts sind zunächst die allgemeinen Rechtsgrundsätze⁸⁰.

Dabei handelt es sich um Normen, die die elementaren Vorstellungen von Recht und Gerechtigkeit zum Ausdruck bringen, denen jede Rechtsordnung verpflichtet ist. Das geschriebene Unionsrecht, das im Wesentlichen nur wirtschaftliche und soziale Sachverhalte regelt, kann diese Verpflichtung nur zum Teil erfüllen, so dass die allgemeinen Rechtsgrundsätze eine der wichtigsten Rechtsquellen der EU darstellen. Durch sie können die vorhandenen Lücken geschlossen oder das bestehende Recht durch Auslegung im Sinne des Gerechtigkeitsprinzips fortentwickelt werden.

[S. 88]

[98] Die Verwirklichung der Rechtsgrundsätze erfolgt durch die Rechtsanwendung, insbesondere durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU⁸¹, der gemäß Art. 19 EUV „die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge“ zu sichern hat.

[99] Bezugspunkte für die Ermittlung der allgemeinen Rechtsgrundsätze sind vornehmlich die gemeinsamen Rechtsgrundsätze der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten. Sie liefern das Anschauungsmaterial, aus dem die für die Lösung eines Problems notwendige Rechtsregel auf EU-Ebene entwickelt wird.

Zu diesen allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehören etwa neben den Verfassungsgrundsätzen der Eigenständigkeit, der unmittelbaren Anwendbarkeit, des Vorrangs des Unionsrechts und der Grundsatz der Haftung der Mitgliedstaaten für Verletzungen des Unionsrechts auch die Gewährleistung der Grundrechte sowie die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes, die inzwischen teilweise positiv-rechtlich geregelt sind (Charta der Grundrechte, Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Art. 5 Abs; 4 EUV und Protokoll Nr. 2.⁸².

II. Gewohnheitsrecht

[100] Zum ungeschriebenen Unionsrecht zählt daneben auch das Gewohnheitsrecht. Darunter versteht man durch Übung und Rechtsüberzeugung entstandenes Recht, das primäres oder sekundäres Recht ergänzt oder ändert. Die Möglichkeit der Existenz solchen Gewohnheitsrechts wird grundsätzlich anerkannt⁸³. Die tatsächliche Herausbildung von Gewohnheitsrecht unterliegt auf der Ebene des Unionsrechts allerdings wesentlichen Grenzen.

Eine Grenze ergibt sich aus der Existenz eines speziellen Verfahren zur Vertragsänderung (Art. 48 EUV). Dadurch wird zwar die Herausbildung von Gewohnheitsrecht nicht schlechthin ausgeschlossen, jedoch verschärft diese Tatsache die Anforderungen, die an den Nachweis einer lang andauernden Übung und einer entsprechenden Rechtsüberzeugung zu stellen sind. Jedes Organhandeln der EU muss zudem seinen Geltungsgrund in den Unionsverträgen finden, nicht jedoch aufgrund des tatsächlichen Verhaltens und eines entsprechenden Rechtsbindungswillens. Daraus folgt, dass Gewohnheitsrecht im Range von Vertragsrecht in keinem Fall von den EU-Organen, sondern allenfalls von den Mitgliedstaaten unter den soeben beschriebenen verschärften Bedingungen ausgehen kann. Übungen und Rechtsüberzeugungen der[S. 89] EU-Organe können allerdings im Rahmen der Auslegung der von diesen Organen geschaffenen Rechtssätze herangezogen werden, wodurch unter Umständen die rechtliche und tatsächliche Tragweite des betreffenden Rechtsaktes geändert wird. Allerdings sind auch hierbei die durch das primäre Unionsrecht vorgegebenen Voraussetzungen und Grenzen zu beachten.

C. Absprachen zwischen den Mitgliedstaaten der EU

[101] Als letzte Rechtsquelle der EU sind die Absprachen zwischen den Mitgliedstaaten zu nennen. Diese werden zum einen getroffen, wenn es um die Regelung von Fragen geht, die zwar in einem engen Zusammenhang zur Tätigkeit der EU stehen, für die den EU-Organen aber keine Kompetenz übertragen worden ist.

I. Völkerrechtliche Abkommen

[102] Zunächst existieren echte völkerrechtliche Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten, mit denen insbesondere die territoriale Beschränktheit nationaler Regelungen überwunden und einheitliches Recht auf Ebene der Union geschaffen werden soll. Dies ist vor allem von Bedeutung im Bereich des internationalen Privatrechts. Als Beispiele seien hier erwähnt:

• Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen vom 27.9.1968, in Kraft getreten am 1.2.1973⁸⁴; dieses Übereinkommen ist im Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten mit Ausnahme Dänemarks durch die Verordnung (EG) Nr. 44/2001 des Rates vom 22.11.2000 über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen (EuGVVO) ersetzt worden⁸⁵.

• Übereinkommen über die gegenseitige Anerkennung von Gesellschaften und juristischen Personen vom 29.2.1968⁸⁶.

• Übereinkommen über die Beseitigung der Doppelbesteuerung im Falle von Gewinnberichtigungen zwischen verbundenen Unternehmen vom 23.6.1990⁸⁷.

[103] Die Mitgliedstaaten der EU können daneben völkerrechtliche Abkommen schließen, deren Regelungsgegenstand zwar in einem engen faktischen Zusammenhang mit der Tätigkeit der EU steht, für die aber keine Kompetenz an die EU-Organe übertragen worden ist. Zu nennen sind vor allem

• das Übereinkommen über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht vom 19.6.1980⁸⁸,

[S. 90]

• die Vereinbarung über Gemeinschaftspatente vom 15.12.1989⁸⁹; diese Vereinbarung ist im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit in die Verordnung (EU) Nr. 1257/2012 über das EU-Patent überführt und damit dem EU-Recht unmittelbar zugeordnet worden⁹⁰,

• Das Abkommen über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der WWU (sog. Fiskalpakt 2012), das von 25 der damals 27 Mitgliedstaaten (Vereinigtes Königreich und die tschechische Republik blieben dem Pakt fern, Kroatien war noch kein Mitglied der EU) am 2. März 2012 unterzeichnet wurde.⁹¹

Diese Abkommen unterliegen uneingeschränkt den völkerrechtlichen Regeln.

II. Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten

[104] Auf diese Handlungsform wird zurückgegriffen, wenn Zweifel über die Reichweite der Zuständigkeit der EU bestehen, die zu treffende Regelung jedoch zur Verwirklichung der Vertragsziele als notwendig erachtet wird. Dabei handelt es sich um Übereinkommen der Mitgliedstaaten in Form eines Beschlusses der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, der gleichzeitig mit einem Unionsrechtsakt des als EU-Organ handelnden Rates verbunden wird⁹². Ihre formelle Zugehörigkeit zum Unionsrecht ist jedoch nur insoweit sichergestellt, als sich diese Rechtsakte in den Rahmen der Unionsverträge einfügen⁹³. Dabei kommt es entscheidend darauf an, ob diese Rechtsakte eine von der Zuständigkeit der EU erfasste Politik betreffen und eine allgemeine Überzeugung über die Verbindlichkeit dieser Rechtsakte besteht⁹⁴.

[S. 91]

D. Schematische Übersicht über die Rechtsquellen des Unionsrechts

(1) Primäres Recht:

– Unionsverträge (EUV, AEUV, EAGV), Charta der Grundrechte

– Allgemeine (Verfassungs-)Rechtsgrundsätze

(2) Völkerrechtsabkommen der EU

(3) Sekundäres Recht:

• Rechtsakte mit Gesetzescharakter

– Verordnungen

– Richtlinien

– Beschlüsse

• Rechtsakte ohne Gesetzescharakter

– Einfache Rechtsakte

– Delegierte Rechtsakte

– Durchführungsrechtsakte

• Unverbindliche Rechtsakte

– Empfehlungen und Stellungnahmen

• Sonstige Handlungen, die keine Rechtsakte sind

– Interinstitutionelle Vereinbarungen

– Entschließungen, Erklärungen, Aktionsprogramme

(4) Allgemeine Rechtsgrundsätze

(5) Übereinkommen zwischen den Mitgliedstaaten:

– Völkerrechtliche Übereinkommen

– Beschlüsse der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten

Weiterführende Literatur: Bernhardt, Quellen des Gemeinschaftsrechts: Die „Verfassung der Gemeinschaft“, in: Kommission (Hrsg.), Dreißig Jahre Gemeinschaftsrecht, 1983, S. 77–90; Bleckmann, Die Rechtsquellen des Europäischen Gemeinschaftsrechts, NVwZ 1993, 824; Gilsdorf, Die Rechtswirkungen der im Rahmen von Gemeinschaftsabkommen erlassenen Organbeschlüsse, EuZW 1991, S. 459; Hirsch, Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Assoziierungsabkommen, BayVBl. 1997, S. 449; Knauff, Ungeschriebenes Primärrecht, in: FS für Scheuing, 2011, S. 127; Kort, Zur europarechtlichen Zulässigkeit von Abkommen der Mitgliedstaaten untereinander, JZ 1997, S. 640; Ott, GATT und WTO im Gemeinschaftsrecht, 1996.

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