utb 4216

Eine Arbeitsgemeinschaft der Verlage

Böhlau Verlag · Wien · Köln · Weimar

Verlag Barbara Budrich · Opladen · Toronto

facultas · Wien

Wilhelm Fink · Paderborn

A. Francke Verlag · Tübingen

Haupt Verlag · Bern

Verlag Julius Klinkhardt · Bad Heilbrunn

Mohr Siebeck · Tübingen

Ernst Reinhardt Verlag · München

Ferdinand Schöningh · Paderborn

Eugen Ulmer Verlag · Stuttgart

UVK Verlag · München

Vandenhoeck & Ruprecht · Göttingen

Waxmann · Münster · New York

wbv Publikation · Bielefeld

Prof. Dr. Jörg Reinhardt lehrt rechtliche Grundlagen der Sozialen Arbeit an der Hochschule für angewandte Wissenschaften München.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.d-nb.de> abrufbar.

UTB-Band-Nr.: 4216

ISBN 978-3-8252-5195-6

ISBN 978-3-846-35195-1 (EPUB)

© 2019 by Ernst Reinhardt, GmbH & Co KG, Verlag, München

Dieses Werk einschließlich seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne schriftliche Zustimmung der Ernst Reinhardt, GmbH & Co KG, München, unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen in andere Sprachen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.

Printed in EU

Einbandgestaltung: Atelier Reichert, Stuttgart

Satz: JORG KALIES – Satz, Layout, Grafik & Druck, Unterumbach

Ernst Reinhardt Verlag, Kemnatenstr. 46, D-80639 München

Net: www.reinhardt-verlag.de E-Mail: info@reinhardt-verlag.de

Inhalt

Abkürzungen

Vorwort zur zweiten Auflage

Vorwort zur ersten Auflage

1 Grundbegriffe

1.1 Verwaltung

1.2 Verwaltungsrecht

1.2.1 Allgemeines Verwaltungsrecht

1.2.2 Besonderes Verwaltungsrecht

1.3 Sozialverwaltungsrecht

1.3.1 Allgemeines Sozialverwaltungsrecht

1.3.2 Besonderes Sozialverwaltungsrecht

2 Träger der Verwaltung

2.1 Staatliche Verwaltung

2.1.1 Unmittelbare Staatsverwaltung

2.1.2 Mittelbare Staatsverwaltung

2.2 Private Organisationen und Privatpersonen

2.2.1 Beliehene

2.2.2 Verwaltungshelfer

2.2.3 Freie Träger

2.3 System der Aufsicht

2.3.1 Dienstaufsicht

2.3.2 Rechtsaufsicht

2.3.3 Fachaufsicht

3 Formen des Verwaltungshandelns

3.1 Hoheitliches Handeln

3.2 Privatrechtliches Handeln

3.2.1 Fiskalisches Verwaltungshandeln

3.2.2 Verwaltungsprivatrecht

4 Der Verwaltungsakt

4.1 Begriff des Verwaltungsakts

4.1.1 Maßnahme einer Behörde

4.1.2 Gebiet des öffentlichen Rechts

4.1.3 Regelung

4.1.4 Einzelfall

4.1.5 Unmittelbare Rechtswirkung nach außen

4.2 Arten von Verwaltungsakten

4.2.1 Einzelverfügung

4.2.2 Allgemeinverfügung

4.2.3 Begünstigender Verwaltungsakt

4.2.4 Belastender Verwaltungsakt

4.2.5 Verwaltungsakt mit Doppelwirkung

4.2.6 Feststellender Verwaltungsakt

4.2.7 Gestaltender Verwaltungsakt

4.2.8 Verwaltungsakt mit Drittwirkung

4.2.9 Mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt

4.2.10 Verwaltungsakt mit Dauerwirkung

4.2.11 Gebundener Verwaltungsakt

4.2.12 Ermessensverwaltungsakt

4.3 Nebenbestimmungen

4.4 Erlass des Verwaltungsakts

4.4.1 Grundsatz der Formfreiheit; Bestimmtheit

4.4.2 Bekanntgabe schriftlicher und elektronischer Verwaltungsakte

4.4.3 Wirksamwerden und Bestandskraft des Verwaltungsakts

4.4.4 Grundsätze der Leistungserbringung

4.4.5 Durchsetzung von Verwaltungsakten

5 Das Verwaltungsverfahren

5.1 Verfassungsrechtliche Grundlagen

5.1.1 Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung

5.1.2 Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

5.1.3 Gleichbehandlungsgrundsatz

5.1.4 Wirtschaftlichkeitsgrundsatz

5.2 Verfahrensgrundsätze des SGB X

5.2.1 Grundsatz der behördlichen Neutralität

5.2.2 Grundsatz der Nichtförmlichkeit

5.2.3 Grundsatz der Verfahrensbeschleunigung

5.2.4 Grundsatz der Zweckmäßigkeit

5.2.5 Grundsatz der Kostenfreiheit

5.2.6 Amtsermittlungsprinzip

5.3 Verfahrensbeteiligte

5.3.1 Verfahrensbeteiligung

5.3.2 Beteiligtenfähigkeit

5.3.3 Handlungsfähigkeit

5.4 Beginn des Verwaltungsverfahrens

5.4.1 Verfahrenseinleitung von Amts wegen

5.4.2 Verfahrenseinleitung auf Antrag

5.5 Bestimmung der zuständigen Behörden

5.5.1 Internationale Zuständigkeit

5.5.2 Sachliche Zuständigkeit

5.5.3 Örtliche Zuständigkeit

5.5.4 Funktionale Zuständigkeit

5.5.5 Amtshilfe

5.6 Rechte der Verfahrensbeteiligten

5.6.1 Vertretung durch Bevollmächtigte und Hinzuziehen von Beiständen

5.6.2 Auskunfts- und Beratungsrechte

5.6.3 Ausschluss und Ablehnung von Amtspersonen

5.6.4 Anhörungsrecht

5.6.5 Akteneinsicht

6 Datenschutz

6.1 Verfassungsrechtliche Grundlagen des Datenschutzes

6.2 Datenschutzrecht im Überblick

6.2.1 Allgemeiner und bereichsspezifischer Datenschutz

6.2.2 Datenschutz freier Träger

6.3 Begriffe im Datenschutzrecht

6.3.1 Daten, personenbezogene Daten und Sozialdaten

6.3.2 Datenverarbeitung

6.3.3 Verantwortlicher

6.3.4 Pseudonymisierung

6.3.5 Einwilligung

6.4 Einzelne Verarbeitungsformen

6.4.1 Erheben von Daten

6.4.2 Speichern von Daten

6.4.3 Übermitteln und Nutzen von Daten

6.4.4 Löschen von Daten

6.5 Verstöße gegen den Datenschutz

6.6 Prüfschema zum Datenschutz

7 Der fehlerhafte Verwaltungsakt

7.1 Grundsatz der Rechtswidrigkeit

7.2 Nichtigkeit des Verwaltungsakts

7.3 Berichtigung von Sachfehlern

7.4 Umdeutung des Verwaltungsakts

7.5 Heilung von Fehlern

7.6 Unbeachtliche Fehler

8 Rechtsbehelfe

8.1 Formlose Rechtsbehelfe

8.1.1 Gegenvorstellung

8.1.2 Aufsichtsbeschwerde

8.1.3 Dienstaufsichtsbeschwerde

8.1.4 Beauftragte für spezielle Belange

8.1.5 Petition

8.2 Förmliche Rechtsbehelfe („Rechtsmittel“)

8.2.1 Widerspruch

8.2.2 Klage zum Sozial- oder zum Verwaltungsgericht

8.2.3 Einstweiliger Rechtsschutz

8.2.4 Berufung und Revision

9 Die Aufhebung von Verwaltungsakten durch die Verwaltung

9.1 Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts

9.1.1 Belastender Verwaltungsakt

9.1.2 Begünstigender Verwaltungsakt

9.2 Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsakts

9.2.1 Belastender Verwaltungsakt

9.2.2 Begünstigender Verwaltungsakt

9.3 Aufhebung eines Verwaltungsakts mit Dauerwirkung

9.4 Rückerstattungspflicht

9.5 Verfahren bei der Aufhebung

10 Der öffentlich-rechtliche Vertrag

10.1 Begriff des öffentlich-rechtlichen Vertrags

10.2 Arten öffentlich-rechtlicher Verträge

10.2.1 Koordinationsrechtliche Verträge

10.2.2 Subordinationsrechtliche Verträge

10.3 Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrags

Anhang

Überblick über die Bücher des Sozialgesetzbuchs

Musterlösungen

Literatur

Literaturempfehlungen zum Sozialverwaltungsrecht für die Soziale Praxis

Juristische Lehrbücher zum (Sozial-)Verwaltungsrecht

Kommentare zu den Gesetzen des Allgemeinen Sozialverwaltungsrechts

Sachregister

Abkürzungen

AdVermiG | Adoptionsvermittlungsgesetz
AdVermiStAnKoV | Verordnung über die Anerkennung von Adoptionsvermittlungsstellen sowie die im Adoptionsvermittlungsverfahren zu erstattenden Kosten
AEUV | Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
AG | Ausführungsgesetz
AGKJHG | Landesgesetz zur Ausführung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes
AGSG | Bayer. Ausführungsgesetz zum Sozialgesetzbuch
AGSGB XII | Landesausführungsgesetz zur Ausführung des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch
AO | Abgabenordnung
ASD | Allgemeiner Sozialdienst
AsylVfG | Asylverfahrensgesetz
AufenthG | Aufenthaltsgesetz
AGSG | Ausführungsgesetz zum Sozialgesetzbuch
BAföG | Bundesausbildungsförderungsgesetz
BayVwVfG | Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz
BDSG | Bundesdatenschutzgesetz
BEEG | Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz
BGB | Bürgerliches Gesetzbuch
BImSchG | Bundesimmissionsschutzgesetz
BKGG | Bundeskindergeldgesetz
BSG | Bundessozialgericht
BSHG | Bundessozialhilfegesetz
BVerfG | Bundesverfassungsgericht
BVerwG | Bundesverwaltungsgericht
DSGVO | Datenschutz – Grundverordnung
EU | Europäische Union
GastG | Gaststättengesetz
GdB | Grad der Behinderung
GewO | Gewerbeordnung
GG | Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
i.V.m. | in Verbindung mit
JVA | Justizvollzugsanstalt
KiTa | Kindertagesstätte
KKG | Gesetz zur Kooperation und Information im Kinderschutz
LSG | Landessozialgericht
NRW | Nordrhein-Westfalen
OEG | Opferentschädigungsgesetz
OVG | Oberverwaltungsgericht
RDG | Rechtsdienstleistungsgesetz
SchKG | Schwangerschaftskonfliktgesetz
SchwbAwV | Schwerbehindertenausweisverordnung
SGB (I–XII) | Sozialgesetzbuch (Die römische Zahl gibt den Namen des jeweiligen Buchs an)
SGG | Sozialgerichtsgesetz
StGB | Strafgesetzbuch
StVO | Straßenverkehrsordnung
StVZO | Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung
UVG | Unterhaltsvorschussgesetz
VA | Verwaltungsakt
VGH | Verwaltungsgerichtshof
VwGO | Verwaltungsgerichtsordnung
VwVfG | Verwaltungsverfahrensgesetz
VwVG | Verwaltungsvollstreckungsgesetz
VwZG | Verwaltungszustellungsgesetz
VwZVG | Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz
WoGG | Wohngeldgesetz
ZPO | Zivilprozessordnung

Vorwort zur zweiten Auflage

Die vielen positiven Rückmeldungen zur ersten Auflage haben mich ermutigt, das Konzept des vorliegenden Grundkurses fortzuführen. Allerdings machen einige Gesetzesnovellen – vor allem das Bundesteilhabegesetz und die Neuregelungen im Bereich des Datenschutzes, aber auch neue Bestimmungen im Zusammenhang mit der Digitalisierung der Verwaltung – eine Aktualisierung erforderlich. Zudem wurden einige Fälle und Grafiken überarbeitet. Der Rechtsstand der vorliegenden zweiten Auflage ist nun der 31.10.2018.

Für weitere Anregungen bin ich offen und dankbar.

München, im Oktober 2018 Jörg Reinhardt

Vorwort zur ersten Auflage

Das Sozialverwaltungsrecht spielt in vielen Bereichen der Sozialen Arbeit und des Sozialmanagements eine zunehmend wichtige Rolle. Von der Begleitung von Arbeitssuchenden über die Jugendhilfe bis hin zur Tätigkeit in den Allgemeinen Sozialen Diensten überlagern Zuständigkeiten und Verfahrensfragen immer wieder die fachlich-inhaltlichen Aspekte. Den Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Akte der Verwaltung kommt in Zeiten knapper Kassen eine immer größere Bedeutung zu.

Der vorliegende Grundkurs soll den Einstieg in das abstrakte und wenig griffige Thema des Sozialverwaltungsrechts anhand vieler Beispiele, vor allem aus dem Kinder- und Jugendhilferecht, erleichtern. Wie bei jedem juristischen Lehrbuch ist es für das Verständnis des Textes unerlässlich, dass die darin zitierten Gesetzesbestimmungen parallel mitgelesen werden.

Die einschlägigen Landesgesetze und die strukturellen Rahmenbedingungen der sechzehn – teilweise grundverschiedenen – Landesverwaltungen machen es leider unmöglich, im Rahmen eines Grundkurses die Situation in den einzelnen Bundesländern umfassend darzustellen. Zudem bitte ich um Nachsicht, dass ich zumeist die männliche Form von Personenbezeichnungen verwende. Dies soll zur Lesbarkeit des Grundkurses beitragen – auch das Gesetz verwendet oftmals nur die männliche Form.

Schließlich danke ich meinem Sohn Jan für die Idee und wichtige Hinweise zu diesem Buch, Frau Sandra Möbius für ein erstes kritischkonstruktives „Gegenlesen“ aus studentischer Sicht sowie Rolf P. Bach, Iris Egger-Otholt und Antje Krebs für ergänzende Informationen zu den Verwaltungsstrukturen außerhalb Bayerns. Für Hinweise auf Fehler oder Anregungen zur Verbesserung bin ich jederzeit dankbar.

München, im Juli 2014 Jörg Reinhardt

1 Grundbegriffe

1.1 Verwaltung

Die Verwaltung ist die Exekutive im Sinne der klassischen Staatstheorie, die von den drei Staatsgewalten Legislative (Gesetzgebung), Judikative (Rechtsprechung) und eben der Exekutive (Verwaltung) ausgeht. Aufgabe der Verwaltung ist der Vollzug und die Durchsetzung der Gesetze.

Da das staatliche und gesellschaftliche Zusammenleben in nahezu allen Bereichen durch normative Regelungen geordnet ist, sind die staatlichen und kommunalen Behörden mit der Umsetzung von Bestimmungen aus den verschiedensten Rechts- und Lebensbereichen befasst. Diese reichen vom Baurecht über das Arzneimittel- und Polizeirecht bis hin zum Sozialhilfe- oder Straßenverkehrsrecht.

Angesichts dieser enormen Aufgabenvielfalt wird grundsätzlich unterschieden zwischen der Leistungsverwaltung und der Eingriffsverwaltung: Die Eingriffsverwaltung dient der Durchsetzung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, indem sie Bürgerinnen und Bürgern konkrete Verhaltensvorgaben macht (z. B. eine bestimmte Art des Bauens vorschreibt, Demonstrationen untersagt, Lärmschutzauflagen durchsetzt etc.) und damit zwangsläufig hoheitlich, d. h. „von oben“, in die Rechts- und Freiheitssphäre der Bürger eingreift.

Beispiele

Weitere Beispiele für die Eingriffsverwaltung sind polizeiliche Maßnahmen (z. B. ein Platzverweis, die Ingewahrsamnahme oder die Feststellung von Personalien); ordnungs- und sicherheitspolitische Schutzmaßnahmen (z. B. Baustopps, Badeverbote, Gewerbeuntersagungen); ausländerrechtliche Maßnahmen (z. B. Ausweisung, Abschiebung) oder eingreifende Jugendhilfemaßnahmen (z. B. Inobhutnahme, Heim- und KiTa-Aufsicht).

Die Verwaltung hat aber nicht nur den Auftrag zur Durchsetzung von Regeln und Verboten, sondern sie erbringt auch verschiedenste Leistungen für die Bürgerinnen und Bürger. Diesen Teilbereich behördlicher Aufgaben bezeichnet man als Leistungsverwaltung.

Beispiele

Beispiele für die Leistungsverwaltung sind die Wasser- und Elektrizitätsversorgung; Müllabfuhr; Krankenhausversorgung; Förderung kultureller und sportlicher Angebote; familienpolitische Leistungen; öffentlicher Personennahverkehr; Kindertagesbetreuung; Versorgung mit Schulen und Hochschulen; Wirtschaftsförderung; Arbeitsförderung; Grundsicherung; Sozialhilfe etc.

Die Sozialverwaltung hat den Auftrag zur Umsetzung der sozialen Leistungsgesetze, d. h. der zwölf Bücher des SGB und der zugehörigen Gesetze nach § 68 SGB I. Sie ist damit „klassische“ Leistungsverwaltung, denn sie erbringt gemäß § 11 SGB I Sozialleistungen in der Form von Dienstleistungen (z. B. Arbeitsvermittlung, Erziehungsberatung), Sachleistungen (z. B. Hilfsmittel für kranke und behinderte Menschen) und Geldleistungen (z. B. Grundsicherung, Unterhaltsvorschuss, Elterngeld, BAföG oder Opferentschädigungsrenten).

1.2 Verwaltungsrecht

Das Verwaltungsrecht regelt die hoheitliche Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung gegenüber dem Bürger. Es ist deshalb – neben dem Staatsorganisations- und Verfassungsrecht sowie dem Strafrecht – Teil des öffentlichen Rechts. Hoheitliche Tätigkeit bedeutet dabei nicht zwingend, dass eine Behörde nur eingreifende Maßnahmen trifft: Auch die Entscheidung über Leistungen ist hoheitlich, denn auch die Leistungsverwaltung erfüllt staatliche Aufgaben in einem Über- / Unterordnungsverhältnis gegenüber dem Bürger (Kap. 3.1). Damit gehört auch die Leistungsverwaltung zum öffentlichen Recht.

Innerhalb des weiten Feldes des Verwaltungsrechts unterscheidet man das allgemeine Verwaltungsrecht (Kap. 1.2.1) und das besondere Verwaltungsrecht (Kap. 1.2.2).

1.2.1 Allgemeines Verwaltungsrecht

Für die hoheitliche Tätigkeit der Verwaltung gelten bestimmte, letztlich auf das Rechtsstaatsprinzip zurückgehende Grundsätze, die von so grundlegender Bedeutung sind, dass sie für alle Verwaltungsbereiche in gleicher Weise gelten müssen. Diese Grundsätze sind Gegenstand des allgemeinen Verwaltungsrechts. Hierzu gehören etwa der Gleichbehandlungsgrundsatz und das Willkürverbot (Art. 3 GG), aber auch grundlegende Vorgaben für ein faires und rechtsstaatliches Verwaltungshandeln wie das Recht des Bürgers, vor negativen Verwaltungsentscheidungen angehört zu werden. Zudem sind zentrale Begriffe (z. B. die Definition des Verwaltungsakts und des öffentlich-rechtlichen Vertrags) sowie elementare Verfahrensfragen (etwa diejenige, ob auch Minderjährige oder juristische Personen Anträge stellen und an einem Verwaltungsverfahren beteiligt sein können) im allgemeinen Verwaltungsrecht geregelt.

Die Verfahrensvorgaben des allgemeinen Verwaltungsrechts, die von den Bundesbehörden (z. B. dem Zoll oder der Bundespolizei) zu beachten sind, sind bundesrechtlich geregelt, nämlich im Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), dem Verwaltungszustellungsgesetz (VwZG) und dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) des Bundes. Im Bereich der Landesbehörden und der Kommunen haben dagegen die Länder die Organisationshoheit (Art. 83 GG). Diese haben deshalb eigene Landesverwaltungsverfahrensgesetze (z. B. in Bayern das Bayerische Verwaltungsverfahrensgesetz, in Nordrhein-Westfalen das VwVfG NRW, in Thüringen das Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetz) sowie landesrechtliche Regelungen zur Zustellung von Schriftstücken und der zwangsweisen Durchsetzung von Regelungen erlassen (z. B. das Bayerische oder das Thüringer Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz; in Nordrhein-Westfalen das dortige Landeszustellungsgesetz und das VwVG NRW). In diesen Landesgesetzen ist das allgemeine Verwaltungsrecht für die Behörden der Länder und der Kommunen geregelt.

Für die Anwendung des Bundes- oder Landesverwaltungsverfahrensrechts kommt es also nicht darauf an, ob ein Bundes- oder ein Landesgesetz vollzogen wird; entscheidend ist ausschließlich, ob eine Bundes- oder eine Landesbehörde tätig wird!

Beispiele

Wird der Zoll tätig, dann ergeben sich die allgemeinen Bestimmungen zum Verfahren aus dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes (VwVfG), denn die Zollbehörden sind Bundesbehörden. Die Zustellung von Bescheiden hat gemäß dem Verwaltungszustellungsgesetz (VwZG) und die Vollstreckung, also die Durchsetzung von Regelungen der Zollbehörden, nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) des Bundes zu erfolgen. Handelt dagegen eine Landes- oder eine Kommunalbehörde (etwa die Ausländerbehörde, das Bauamt, die Polizei oder das Ordnungsamt), dann hat diese die allgemeinen Verwaltungsgesetze des Landes zu beachten, in Bayern also das Bayerische Verwaltungsverfahrensgesetz sowie das Bayerische Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz.

1.2.2 Besonderes Verwaltungsrecht

Da die Verwaltung höchst unterschiedliche Tätigkeitsfelder abzudecken hat, benötigt sie bereichsspezifisch unterschiedlich ausgestaltete Verfahren, um jeweils auf sinnvollem Wege zu praktikablen Ergebnissen zu kommen. Naturgemäß werden für eine erfolgreiche polizeiliche Tätigkeit andere Verfahrensbestimmungen sinnvoll sein als für das Pflegekinderwesen, das Baurecht oder die Krankenhausplanung. Würden alle Verwaltungsbereiche nach denselben Kriterien arbeiten, wären häufig kaum passgerechte Verfahren zu erwarten. Daher gibt es eine Vielzahl von Gesetzen mit fachspezifischen Sondervorschriften und Spezialregelungen, die nur für bestimmte, abgegrenzte Verwaltungsbereiche gelten. Diese Sondervorschriften sind niedergelegt im besonderen Verwaltungsrecht.

Beispiele

Beispiele für Vorschriften des besonderen Verwaltungsrechts sind etwa die Bestimmungen im Zusammenhang mit der Erteilung einer Baugenehmigung in den Baugesetzen des Bundes und der Länder, die Voraussetzungen für die Niederlassungserlaubnis eines Ausländers nach dem AufenthG, die Regelungen über lebensmittelrechtliche Verbote oder die Zulassung von Arzneimitteln im Arzneimittelrecht.

Gemäß dem juristischen Grundsatz „lex specialis vor lex generalis“ geht das besondere Verwaltungsrecht dem allgemeinen Verwaltungsrecht vor. Bei der Gesetzesanwendung ist daher zunächst immer zu überlegen, ob für einen konkreten Fall spezialgesetzliche Bestimmungen existieren. Ist dies der Fall, dann hat die Verwaltung diese zu berücksichtigen. Gibt es dagegen keine Sonderregelungen, dann (und nur dann!) darf die Verwaltung auf die Bestimmungen des allgemeinen Verwaltungsrechts zurückgreifen.

Übersicht 1

Allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht

Beispiel

Das Gaststättengesetz ermöglicht, dass jederzeit Auflagen zum Schutz von Gästen, in der Gaststätte Beschäftigten oder Anwohnern getroffen werden können (§ 5 GastG). Diese Regelung ist vorrangig gegenüber der allgemeinen Möglichkeit im jeweiligen Landesverwaltungsverfahrensgesetz, Auflagen zu erlassen (z. B. Art. 36 BayVwVfG).

1.3 Sozialverwaltungsrecht

Das Sozialrecht ist derjenige Teil des (Leistungs-)Verwaltungsrechts, welcher die Sozialleistungen regelt (§ 1 Abs. 1 SGB I). Es ist gesondert von den übrigen die Verwaltung betreffenden Gesetzen im Sozialgesetzbuch und dessen Nebengesetzen (das sind alle in § 68 SGB I genannten Gesetze) niedergelegt. Das Sozialverwaltungsrecht regelt die hoheitliche Tätigkeit der Sozialbehörden. Das sind die Behörden, die das SGB und seine Nebengesetze vollziehen. Auch im Sozialrecht unterscheidet man allgemeines und besonderes Sozialverwaltungsrecht.

1.3.1 Allgemeines Sozialverwaltungsrecht

Das allgemeine Sozialverwaltungsrecht und das Sozialverwaltungsverfahren sind vor allem im SGB X geregelt; wichtige allgemeine Grundsätze (z. B. behördliche Auskunfts- und Beratungspflichten oder Mitwirkungspflichten von Antragstellern) finden sich aber auch im SGB I. Die Vorschriften des Sozialverwaltungsrechts gelten dabei unabhängig davon, ob eine Sozialleistung durch eine Bundesbehörde oder die Landessozialbehörden erbracht wird (die nach § 1 Abs. 1 S. 2 SGB X erforderliche Anwendbarkeitserklärung ist für alle wichtigen Bereiche des Sozialrechts erfolgt).

Zu sehen ist aber, dass das Landesrecht ergänzende Vorschriften zum Sozialverwaltungsrecht enthalten kann. Das Bundesrecht verweist an einigen Stellen sogar ausdrücklich auf die gesetzlichen Bestimmungen der Länder, etwa bei der Bestimmung der zuständigen Leistungsträger für das Wohngeld (§ 26 Abs. 2 SGB I) und die Jugendhilfe (§ 27 Abs. 2 SGB I), der Kindertagesbetreuung (§ 26 SGB VIII) oder beim Schutz von Kindern und Jugendlichen, die (teil-)stationär außerhalb der eigenen Familie betreut werden (§ 49 SGB VIII). In den einzelnen Bundesländern finden sich die entsprechenden landesrechtlichen Bestimmungen vor allem in deren Ausführungsgesetzen zum Sozialgesetzbuch.

Beispiele

In Bayern gibt es ein Gesetz zur Ausführung des Sozialgesetzbuchs (AGSG). Andere Bundesländer haben zu einzelnen Büchern des SGB jeweils gesonderte Ausführungsgesetze erlassen, z. B. das hessische Ausführungsgesetz zum SGB XII (HAG-SGB XII), das Landesausführungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern zum SGB II (AG-SGB II) oder das Bremische Gesetz zur Ausführung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes (BremAGKJHG).

Aus dem Föderalismus können sich somit auch im Bereich des Sozialrechts gewisse – meist nur geringfügige! – Unterschiede in den einzelnen Bundesländern ergeben.

Abgesehen von den landesspezifischen Zuständigkeitsregelungen und einigen Bestimmungen des SGB I sind die Verfahrensregelungen im allgemeinen Verwaltungsrecht des Bundes, der einzelnen Länder sowie im SGB X aber weitgehend identisch.

1.3.2 Besonderes Sozialverwaltungsrecht

Die fachbereichsspezifischen Sondervorschriften und Spezialregelungen, die nur in Bezug auf einzelne Sozialleistungen gelten, finden sich in den Büchern II bis IX und XI bis XII des SGB sowie in den in § 68 SGB I genannten Nebengesetzen (z. B. dem BAföG, dem Wohngeldgesetz, dem Adoptionsvermittlungsgesetz etc.).

Beispiele

Bspw. sind die einzelnen Leistungen der Kranken- und Pflegeversicherung, die Voraussetzungen für eine KiTa-Betriebserlaubnis nach dem SGB VIII, die Regelungen zur Feststellung des Pflegegrades oder einer Behinderung etc. zum besonderen Sozialverwaltungsrecht zu rechnen.

Aus diesen Gesetzen können sich besondere Bestimmungen für das Verfahren ergeben (z. B. Regelungen zur Zuständigkeit von Behörden, Schriftformerfordernisse für Anträge oder besondere Mitwirkungspflichten von Antragstellern). Diese Sonderregeln gehen den allgemeinen Bestimmungen des SGB X und des SGB I vor (§ 37 SGB I).

Beispiele

• Nach § 6 Abs. 2 S. 2 i. V. m. Abs. 1 S. 1 SGB VIII kann das Jugendamt ein ausländisches Kind in Obhut nehmen, wenn es sich tatsächlich in Deutschland aufhält. Diese Sonderregelung verdrängt die allgemeine Regelung in § 30 SGB I, wonach die Vorschriften des SGB an sich nur anwendbar sind, wenn Ausländer ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland haben.

• Es stellt sich die Frage, ob und in welcher Form ein BAföG-Antrag zu stellen ist. Der Grundsatz im allgemeinen Verwaltungsrecht (§ 18 SGB X) lautet, dass die Verwaltung „von Amts wegen“ tätig wird, also ohne dass ein Antrag erforderlich ist. Zudem gilt der Grundsatz der Formfreiheit (§ 9 SGB X). Für die Ausbildungsförderung gibt es jedoch besondere Bestimmungen im BAföG und somit in einem Sondergesetz des besonderen Verwaltungsrechts: Laut § 46 Abs. 1 S. 1 BAföG setzt die Leistung einen Antrag voraus, der in schriftlicher Form zu stellen ist. Da das BAföG dem allgemeinen Verwaltungsrecht vorgeht (§ 37 SGB I), sind §§ 9 und 18 SGB X nicht anwendbar; es ist ein schriftlicher Antrag erforderlich.

Auch das SGB IV enthält allgemeine Vorschriften. Da diese jedoch ausschließlich für die Sozialversicherung gelten (§ 1 Abs. 1 SGB IV), ist das SGB IV im Vergleich zum SGB I und dem SGB X als „fachspezifisch“ und damit als Teil des besonderen Sozialverwaltungsrechts einzuordnen.

Eine besondere Rolle im System der einzelnen Bücher des SGB spielt darüber hinaus das SGB IX. Dieses enthält erst seit 2018 spezielle Sozialleistungen für behinderte und chronisch kranke Menschen. Es sieht aber auch einige besondere Verfahrensregelungen vor, etwa in Bezug auf die Zuständigkeitsklärung (§ 14 SGB IX) oder die Bewilligung eines persönlichen Budgets (§ 29 SGB IX).

Die einzelnen Bereiche des Verwaltungsrechts sind in Übersicht 2 zusammenfassend dargestellt. Auch im besonderen Sozialrecht gibt es aber die Möglichkeit, dass die Bundesländer ergänzende landesrechtliche Regelungen schaffen (Art. 72 Abs. 1 i.V.m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG).

Übersicht 2

Allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht (2)

Fall 1: Der Antrag auf Wohngeld

Die Alleinerziehende A beantragt per E-Mail Leistungen nach dem Wohngeldgesetz (WoGG) bei der dafür zuständigen Behörde.

a) Die Wohngeldstelle besteht auf einen schriftlichen Antrag. Zu Recht?

b) A ist sich nicht sicher, ob sie das Wohngeld auch dann erhält, wenn sie eine Wohnung gemietet hat, die ihren Großeltern gehört. Außerdem beabsichtigt ihr Freund, der relativ gut verdient, zu ihr in die Wohnung zu ziehen. Hat sie einen Anspruch auf Beratung zu diesen Fragen gegenüber der Wohngeldstelle?

c) Die Wohngeldstelle antwortet A per Mail, dass ihr Antrag abgelehnt wird. Ist das rechtlich zulässig?

2 Träger der Verwaltung

So vielfältig wie die Aufgaben der Verwaltung ist auch deren Organisation. Die höchst unterschiedlichen behördlichen Handlungsfelder haben dazu geführt, dass sich in den einzelnen Verwaltungsbereichen verschiedenste Strukturen entwickelt haben.

Im Bereich der Polizei und des Ordnungsrechts ist beispielsweise eine hierarchisch arbeitende Verwaltung unverzichtbar, wenn es um die geordnete Durchführung von Großeinsätzen geht (z. B. Präsenz bei Fußballgroßveranstaltungen, Begleitung von Großdemonstrationen, Absicherung von Staatsbesuchen etc.).

Dagegen stehen in der Sozialverwaltung traditionell der gesellschaftliche Solidargedanke und die öffentliche Fürsorge im Vordergrund. Das hat zur Folge, dass die Sozialverwaltung weniger auf den Staat zentriert ist, sondern v.a. durch Solidarsysteme sowie die Verantwortlichkeit der Kommunen im Bereich der Daseinsvorsorge geprägt wird. Sowohl der Bund als auch die Länder haben deshalb die Befugnis, bestimmte öffentliche Aufgaben auf Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts zu übertragen (Art. 87 Abs. 3 GG). Für die Sozial-versicherung schreibt dies Art. 87 Abs. 2 GG sogar ausdrücklich vor.

Angesichts der unterschiedlichen gesetzlichen Aufgabenzuweisungen, Anforderungen und fachlichen Bedürfnisse in den einzelnen Verwaltungsbereichen ist über die vergangenen Jahrzehnte eine schier unüberschaubare Zersplitterung der „Behördenlandschaft“ im sozialen Bereich entstanden. Statt „Leistungen aus einer Hand“ zu erhalten, muss sich der Bürger derzeit eher in einem Labyrinth von Zuständigkeiten zurechtfinden.

2.1 Staatliche Verwaltung

Der „klassische“ Verwaltungsträger ist nach wie vor „der Staat“. Darunter versteht man den Bund und die Länder. Aus Art. 30 i. V. m. Art. 83 ff. GG ergibt sich der Grundsatz, dass sämtliche Verwaltungsaufgaben grundsätzlich durch die Länder erledigt werden. Diesen steht dabei die sog. „Verwaltungshoheit“ zu, d. h. sie bestimmen selbst, welche Behörden sie mit welchen Aufgaben betrauen, wie diese strukturiert sind und welches Personal vorgehalten wird.

Beispiel

Im Bereich der Sozialverwaltung werden vielfach die Versorgungsämter und die Integrationsämter als Landesbehörden tätig. Diese sind bspw. für das Elterngeld, die Opferentschädigung sowie für Teilhabeleistungen für Menschen mit Behinderung zuständig. Einige Bundesländer haben diese Aufgaben inzwischen durch Landesgesetz auf kommunale Träger übertragen. Mit Blick auf die Verwaltungshoheit der Länder ist dies zulässig.

Eigene Behörden des Bundes darf es nur dann geben, wenn das Grundgesetz in Art 83 ff. GG dem Bund die ausdrückliche Befugnis zur Einrichtung der jeweiligen Stellen gibt. Sie sind im sozialen Bereich eher selten zu finden. Allerdings darf der Bund selbstständige Bundesoberbehörden für alle Angelegenheiten einrichten, in denen er gemäß Art. 71 ff. GG die Gesetzgebungshoheit hat (Art. 87 Abs. 3 GG).

Beispiel

Beispielsweise obliegt dem Bundesversicherungsamt (BVA) u. a. die Aufsicht über die überregionalen Sozialversicherungsträger. Die Einrichtung des BVA ist deshalb zulässig, weil dem Bund gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG im Bereich der Sozialversicherung die Gesetzgebungsbefugnis zusteht.

2.1.1 Unmittelbare Staatsverwaltung

Traditionell war auf Bundes- wie auch auf Landesebene früher eine dreistufige Verwaltungsstruktur anzutreffen. Das bedeutet, dass es eine obere, eine mittlere und eine untere Behördenebene gibt. Umfängliche Verwaltungsreformen und „Verschlankungsbestrebungen“ der jüngeren Vergangenheit haben dazu geführt, dass in vielen Fachbereichen und in der überwiegenden Zahl der Bundesländer inzwischen die mittlere Verwaltungsebene weggefallen ist und der dreistufige Verwaltungsaufbau in eine zweistufige Verwaltung umstrukturiert wurde. Lediglich in Baden-Württemberg, Bayern, Hessen und Nordrhein-Westfalen wurde der dreistufige Verwaltungsaufbau in der allgemeinen Verwaltung beibehalten.

In jedem Fall ist die mehrstufige Staatsverwaltung streng hierarchisch strukturiert. Die unteren staatlichen Behörden haben die rechtlichen, fachlichen und organisatorischen Vorgaben der ihnen vorgesetzten höheren Behörden zu beachten und umzusetzen. Den oberen Behörden stehen Weisungsrechte sowie die Dienst-, Rechts- und Fachaufsicht über den nachgeordneten Bereich zu (Kap. 2.3).

Oberste Behörden

In der Behördenhierarchie sind die Ministerien die obersten Bundesbzw. Landesbehörden. In den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg nehmen die Senatsbehörden die Funktion des Ministeriums wahr. Der Auftrag der obersten Behörden kann allgemein mit Planungs-, Steuerungs- und Koordinierungsaufgaben umschrieben und zusammengefasst werden.

Beispiel

Die Obersten Landesjugendbehörden (d. h. die Landesjugendministerien) haben den Auftrag zur fachlichen Weiterentwicklung der Kinder- und Jugendhilfe. Hier werden Gesetzesvorhaben entwickelt und abgestimmt, fachliche Konzeptionen zur qualitativen Weiterentwicklung entworfen (z. B. Bildungspläne, Aktionspläne zur Umsetzung der UN-Kinderrechtekonvention etc.) oder Maßnahmen zur flächendeckenden Koordinierung von Angeboten erarbeitet (z. B. Förderung von Beratungsstellen, Familienfreizeiten, offener Behindertenarbeit oder spezifischen Angeboten für Menschen mit Migrationshintergrund).

Untere Behörden

Anlaufstellen für die Bearbeitung von Einzelanliegen der Bürger sind regelmäßig die unteren Verwaltungsbehörden. In den Flächenstaaten sind dies die Landratsämter und die Verwaltungen der kreisfreien Städte (Baden-Württemberg: Landratsamt oder Stadtkreis); in den Stadtstaaten nehmen die Bezirksverwaltungen (Berlin, Hamburg) bzw. die Ortsteile (Bremen) die Aufgaben der unteren Staatsbehörde wahr.

Die unteren Staatsbehörden sind mit der Abwicklung der Einzelfälle betraut, was schon aufgrund der räumlichen Nähe zum Bürger sachgerecht ist.

Beispiele

• Die Baubehörden entscheiden über die Erteilung von Baugenehmigungen; die Ausländerbehörden bearbeiten Anträge auf Erteilung einer Aufenthalts- oder einer Niederlassungserlaubnis.

• Im Bereich des SGB reichen oftmals die Versorgungs- und Integrationsämter als untere Landesbehörden familienpolitische Leistungen (z. B. Kindergeld, Elterngeld) oder Leistungen für Menschen mit Behinderung (z. B. Zuschüsse zur Umgestaltung von Arbeitsplätzen) aus.

Mittelbehörden

Zwischen den beiden genannten Ebenen sind in Baden-Württemberg, Bayern, Hessen und Nordrhein-Westfalen zusätzlich Mittelbehörden vorgesehen. In Baden-Württemberg und Hessen sind dies die Regierungspräsidien, in Bayern die Regierungen und in Nordrhein-Westfalen die Bezirksregierungen. Den Mittelbehörden kommt einerseits eine Aufsichtsfunktion über die unteren Verwaltungsbehörden zu; andererseits haben sie häufig eine koordinierende Funktion auf der regionalen Ebene. In einigen Fällen nehmen sie auch Einzelfallaufgaben wahr, für welche im örtlichen Bereich nur ein geringer Bedarf besteht, sodass staatliche Anlaufstellen auf regionaler Ebene als ausreichend angesehen werden.

Beispiel

Die Regierungen in Bayern sind Aufsichtsbehörden über die unteren Staatsbehörden sowie die Kommunalverwaltung. Gleichzeitig haben sie im Bereich der Zuwanderungspolitik den Auftrag zur regionalen Koordinierung der Förderung von Einzelmaßnahmen zur Verbesserung der Integration von Menschen mit Migrationshintergrund.

Die Landesdirektion Sachsen sowie die Landesverwaltungsämter in Sachsen-Anhalt und Thüringen werden teilweise in erster Instanz und teilweise als Fachaufsichts- und Widerspruchsbehörde tätig. Da diese Ämter aber nicht regional, sondern landesweit zuständig sind, werden sie als „obere“ oder „höhere“ Landesbehörden bezeichnet.

Sonderbehörden

Unabhängig von dem üblichen zwei- oder dreistufigen Verwaltungsaufbau ist auf Bundes- wie auch auf Landesebene zusätzlich die Einrichtung von Sonderbehörden möglich, die keine nachgeordneten Stellen haben.

Beispiel

Beispiele sind das Bundesamt für Justiz (das unter anderem für grenzüberschreitende Angelegenheiten im Bereich von Jugendhilfe, Sorge- und Unterhaltsrecht zuständig ist), sowie die Landesjugend- oder die Landeskriminalämter.

2.1.2 Mittelbare Staatsverwaltung

Im Bereich der Sozialverwaltung haben sowohl der Bund als auch die Länder viele Aufgaben auf die sogenannte mittelbare Staatsverwaltung verlagert. Hintergrund ist, dass hinter vielen Sozialleistungen nicht der Staat als Leistungsträger steht, sondern die Solidargemeinschaft der Beitragszahler: Der gesamte Bereich der Sozialversicherungsleistungen wird nicht vom Staat aus Steuermitteln erbracht, sondern ganz überwiegend durch Beiträge finanziert, welche die Versicherten solidarisch einbezahlen.

Gerade im Bereich der Sozialversicherung stellt sich daher die Frage, ob es zu einem solchen, solidarisch ausgestalteten System „passen“ würde, wenn der Staat die von der Solidargemeinschaft finanzierten Leistungen mithilfe seines eigenen, hierarchischen Verwaltungssystems erbringt. Den Beitragszahlern sollten nämlich, wenn sie eine soziale Leistung schon aus eigenen Mitteln bewerkstelligen, auch Mitspracherechte hinsichtlich der Kriterien für die Leistungsvergabe, der Prioritätensetzung etc. zustehen. Derartige Partizipationsmöglichkeiten sind der streng hierarchischen staatlichen Verwaltung aber völlig fremd.

Daher wurde in Art. 87 Abs. 2 und 3 GG der Weg eröffnet, dass die auf dem Solidargedanken beruhenden Sozialversicherungsleistungen nicht durch die unmittelbare Staatsverwaltung (d. h. nicht durch den Staat als solchen) ausgereicht werden. Stattdessen hat der Staat rechtlich selbstständige und unabhängige Einrichtungen geschaffen, welche die Verwaltung der betreffenden Bereiche übernommen haben (vgl. § 29 Abs. 3 SGB IV). Nachdem die Sozialversicherung aber letztlich Leistungen der öffentlichen Vorsorge erbringt, für die an sich der Staat verantwortlich ist, spricht man insoweit von einer „mittelbaren Staatsverwaltung“: Der Staat nimmt seine Verantwortung für die Leistungserbringung zwar wahr, aber er verwaltet die Leistungen nicht selbst, sondern indirekt über rechtlich von ihm unabhängige Institutionen.

Zur mittelbaren Staatsverwaltung gehören die in Übersicht 3 dargestellten Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Diese gibt es sowohl auf der Bundes- als auch auf der Landesebene.

Übersicht 3

Unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung

Körperschaften des öffentlichen Rechts

Im Bereich des Sozialrechts kommt den Körperschaften eine besonders wichtige Rolle zu. Letztlich wird fast das gesamte Sozialversicherungsrecht durch Körperschaften des öffentlichen Rechts verwaltet. Hierzu gehören

• die gesetzlichen Krankenkassen, welche die Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherung (SGB V) erbringen (§ 21 Abs. 2 SGB I),

• die bei den Krankenkassen errichteten Pflegekassen für die Leistungen der gesetzlichen Pflegeversicherung nach dem SGB XI (§ 21a Abs. 2 SGB I),

• die Unfallkassen für die gesetzliche Unfallversicherung nach dem SGB VII (§ 22 Abs. 2 SGB I) sowie

• die Rentenversicherung Bund (und weitere Stellen, vgl. § 23 Abs. 2 SGB I) für die Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung (SGB VI).

Körperschaften sind dadurch gekennzeichnet, dass sie mitgliedschaftlich strukturiert sind (Merksatz: „Körperschaften haben Mitglieder“). Sie sind rechtlich unabhängig vom Staat und verwalten sich selbst (z. B. haben die gesetzlichen Krankenkassen die individuelle Möglichkeit, ihren Mitgliedern Beitragsrückerstattungen, Wahltarife oder Bonusprogramme zu gewähren). Sie können eigenes Personal beschäftigen und haben das Recht zur Verbeamtung von Mitarbeitern. Den Mitgliedern (z. B. den gesetzlich Kranken- oder Rentenversicherten) stehen über die Sozialwahlen (§ 45 SGB IV) Mitbestimmungs- und Kontrollbefugnisse zu.

Beispiel

Weitere Beispiele für Körperschaften sind die Rechtsanwalts-, Ärzte-, Industrie- und Handelskammern, die Handwerkskammer, die Hochschulen sowie die Bundesagentur für Arbeit (§ 367 Abs. 1 SGB III).

Neben diesen sogenannten Mitgliedskörperschaften spielen gerade im sozialen Bereich auch die sogenannten Gebietskörperschaften eine wichtige Rolle. Dies ist eine andere Bezeichnung für die Kommunen, also die kreisangehörigen Gemeinden, die Landkreise und die kreisfreien Städte. Bei diesen ergibt sich die Mitgliedschaft aus dem Wohnsitz. Die Einwohner der jeweiligen Gebietskörperschaft sind demnach deren Mitglieder. Sie üben ihre Mitgestaltungsrechte durch Kommunalwahlen aus (z. B. die Gemeinderats-, die Kreistags- oder die Bürgermeisterwahlen). Auch die Kommunen sind rechtlich unabhängig vom Staat und können ihre örtlichen Angelegenheiten durch Satzungen selbstständig regeln (Art. 28 Abs. 2 GG, sog. kommunales Selbstverwaltungsrecht).

Im Rahmen ihrer örtlichen Zuständigkeit haben die Kommunen grundsätzlich den Auftrag der Daseinsvorsorge, d. h. sie sind verantwortlich für die Versorgung der Bevölkerung mit sozialen Angeboten und Einrichtungen auf der lokalen Ebene. Im Einzelnen erfüllen die unterschiedlichen kommunalen Ebenen ihre sozialen Aufgaben entsprechend dem örtlichen Bedarf und ihren wirtschaftlichen Möglichkeiten.

Beispiel

Beispiele für soziale Aufgaben der kreisangehörigen Gemeinden und Städte:

In Bayern sind die Versorgung mit Kindertagesstätten und die Jugendarbeit den kreisangehörigen Gemeinden zugewiesen, da insoweit auch in den kleinen Gemeinden und Städten ein großer Bedarf vor Ort besteht. Viele kreisangehörige Kommunen halten darüber hinaus Angebote der Behinderten- und Seniorenarbeit vor, die v.a. durch ehrenamtliches Engagement („Nachbarschaftshilfe“; „Ehrenamtsbörse“) geprägt sind.

Die Landkreise und kreisfreien Städte nehmen dagegen vor allem die Aufgaben des örtlichen Trägers der Kinder- und Jugendhilfe sowie der Sozialhilfe wahr. Sie werden aber auch als örtliche Krankenhaus- und Schulträger tätig.

Den Landratsämtern bzw. der Verwaltung der kreisfreien Städte kommt also eine Doppelfunktion zu: Einerseits sind sie als untere Staatsbehörde Teil der unmittelbaren Landesverwaltung. Zugleich sind sie aber auch die zuständige Stelle des Landkreises bzw. der Stadt als Gebietskörperschaft für deren kommunale Aufgaben. Das Landratsamt bzw. die Verwaltung der kreisfreien Stadt vereint rechtlich gesehen somit je zwei Behörden mit völlig unterschiedlichen Aufgaben unter einem Dach. Nach außen wird dies dadurch sichtbar, dass die Landratsämter je nach Aufgabenbereich das Briefpapier mit dem Wappen des jeweiligen Bundeslandes oder eben dem Landkreiswappen verwenden. Die Staatsaufgaben werden durch vom Land bezahltes Personal erledigt, die kommunalen Aufgaben durch Beschäftigte des Landkreises bzw. der Stadt.

In Bayern gibt es mit den Bezirken eine weitere Ebene kommunaler Gebietskörperschaften. Diesen ist im sozialen Bereich vor allem die Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung sowie die Versorgung mit Kliniken für psychisch kranke Menschen zugewiesen. Die Bundesländer Baden-Württemberg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern und Nordrhein-Westfalen haben eine ganze Reihe sozialer Aufgaben von der unmittelbaren Staatsverwaltung auf die kommunale Ebene delegiert. Zu diesem Zweck wurden der Kommunalverband für Jugend und Soziales (Baden-Württemberg), der Landeswohlfahrtsverband (Hessen), der Kommunale Sozialverbund (Mecklenburg-Vorpommern) und die Landschaftsverbände (Nordrhein-Westfalen) eingerichtet, die bspw. als überörtliche Jugendhilfe- und Sozialhilfeträger agieren, die Aufgaben des Integrationsamts übernehmen oder das soziale Entschädigungsrecht (z. B. nach dem Opferentschädigungsgesetz) vollziehen. Diese Option der „Kommunalisierung“ staatlicher Aufgaben ist durch die Länderhoheit im Bereich der Verwaltung gedeckt.

Anstalten des öffentlichen Rechts

Auch die Anstalten des öffentlichen Rechts sind vom Staat rechtlich unabhängige Organisationen, die öffentliche Aufgaben erledigen. Anders als bei den Körperschaften steht bei den Anstalten jedoch nicht die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe (Mitgliedschaft in der Krankenkasse; Einwohner einer Kommune) im Vordergrund. Vielmehr haben Anstalten den Auftrag, der Bevölkerung bestimmte öffentliche Leistungen zur Nutzung zur Verfügung zu stellen (Merksatz: „Anstalten haben Nutzer“). Zu denken ist hier etwa an die früher weitverbreiteten öffentlichen Badeanstalten, die früheren Bildungsanstalten (Schulen, Hochschulen), die frühere „Bundesanstalt für Arbeit“ etc. Die Bedeutung der rechtlich selbstständigen Anstalten ist in den letzten Jahren allerdings zurückgegangen.

Beispiele

Klassische Beispiele sind weiterhin die öffentlichen (!) Rundfunkanstalten, die Studentenwerke, die Kreis- und Stadtsparkassen sowie das Technische Hilfswerk. Die Hochschulen sind dagegen inzwischen mitgliedschaftlich organisiert und daher zu Körperschaften geworden; die Bundesagentur für Arbeit hat sich trotz Umbenennung ihren Charakter als Anstalt bewahrt, obwohl sie rein rechtlich eine Körperschaft ist (§ 367 Abs. 1 SGB III).

Stiftungen des öffentlichen Rechts

Schließlich kann der Staat öffentliche Leistungen auch über Stiftungen des öffentlichen Rechts ausreichen (Merksatz: „Stiftungen haben Begünstigte“). Auch die Stiftungen des öffentlichen Rechts sind rechtlich und fachlich vom Staat unabhängig.

Beispiel

Beispiele sind etwa die Bundesstiftung „Mutter und Kind“, die Bayerische Landesstiftung, welche u. a. Projekte im sozialen Bereich bezuschusst, oder die von der Bayerischen Staatsregierung aus Privatisierungserlösen gegründete Stiftung „Bündnis für Kinder“, die gewaltpräventive Projekte unterstützt.

2.2 Private Organisationen und Privatpersonen

Auch Privatpersonen oder privatrechtliche Vereinigungen können hoheitliche Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen. Auch diese gehören damit zur mittelbaren Staatsverwaltung.

2.2.1 Beliehene

Das „prominenteste“ Beispiel für hoheitliche Aufgaben in privater Hand ist der TÜV, der als juristische Person des Privatrechts (Aktiengesellschaft) hoheitlich entscheiden kann, ob ein Kraftfahrzeug die erforderliche Prüfplakette nach § 29 StVZO erhält und damit weiter am Straßenverkehr teilnehmen darf oder nicht. Wenn privaten Organisationen oder Einzelpersonen durch das Gesetz oder auf der Grundlage eines Gesetzes hoheitliche Rechte übertragen („verliehen“) werden, spricht man von einer „Beleihung“. Der TÜV ist ein sogenannter „Beliehener“.

Beispiele

Weitere „klassische“ Beispiele für hoheitlich tätige Privatpersonen sind die Notare oder die Schornsteinfeger nach § 8 Abs. 2 des Schornsteinfeger-Handwerksgesetzes. Im psychosozialen Bereich ist die Befugnis der Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen der freien Träger zur Ausstellung oder Verweigerung der Beratungsbescheinigung nach § 7 des Schwangerschaftskonfliktgesetzes (SchKG) als hoheitliche Beleihung anzusehen.

2.2.2 Verwaltungshelfer

Privatpersonen können auch als sogenannte Verwaltungshelfer in die hoheitliche Tätigkeit der Verwaltung einbezogen werden. Im Unterschied zum Beliehenen trifft der Verwaltungshelfer aber keine eigenen Entscheidungen, sondern er hilft lediglich ehrenamtlich bei der Umsetzung öffentlicher Aufgaben durch die Behörden. Er wirkt nach außen wie ein Teil der Verwaltung und ist quasi als deren „Werkzeug“ tätig.

Beispiele

• Die klassischen Beispiele hierfür sind die in Bayern und Sachsen zur Unterstützung der Polizei eingerichtete ehrenamtliche Sicherheitswacht oder die Schulweghelfer. Im Bereich des SGB sind die Versicherungsältesten und Vertrauensleute nach § 40 SGB IV zu nennen.

• Bringt die Mitarbeiterin einer Kinderkrippe ein vom Jugendamt in Obhut genommenes Kind auf Bitte des Jugendamts zu einer Inobhutnahmestelle, so wird sie ebenfalls als Verwaltungshelferin tätig.

In der Literatur werden auch die im Auftrag der Polizei tätigen Abschleppunternehmen oder von der Bauverwaltung zur Durchsetzung einer Abrissverfügung eingesetzte Abrissunternehmen als Beispiele für Verwaltungshelfer genannt. Dies ist allerdings nicht unumstritten, weil diese regelmäßig eigene (Verdienst-)Interessen verfolgen und nach außen nicht wie ein Teil der Verwaltung wirken.

2.2.3 Freie Träger

Häufig erbringen freie Träger die an sich von den nach §§ 18 ff. SGB I verantwortlichen Leistungsträgen geschuldeten Sozialleistungen. Der nach dem Gesetz für die entsprechenden Leistungen eigentlich zuständige Leistungsträger koordiniert, finanziert und überwacht oftmals nur die Leistung, die durch den freien Träger als Leistungserbringer gewährt wird.

Beispiel

Im Bereich der Jugendhilfe werden die Jugendarbeit, Ehe-, Familien- und Erziehungsberatung, Heimerziehung und viele weitere Leitungen fast ausschließlich durch freie Träger erbracht (vgl. insoweit auch den „Subsidiaritätsgrundsatz“ in § 4 Abs. 2 SGB VIII). Zuständiger Leistungsträger sind gemäß §§ 27 Abs. 2 SGB I und 85 Abs. 1 SGB VIII die örtlichen Jugendhilfeträger, d. h. die Landkreise und kreisfreien Städte. Diese haben aber als verantwortliche Stellen lediglich sicherzustellen, dass die Leistungen tatsächlich bedarfsgerecht vorgehalten werden und ein etwaiger Leistungsanspruch betroffener Bürger erfüllt wird. Sie müssen die Leistung aber nicht zwingend selbst und durch eigenes Personal erbringen.

Ähnlich liegt es bei den Maßnahmen zur beruflichen Weiterbildung: Für die entsprechenden Qualifizierungsangebote sind die Agenturen für Arbeit verantwortlich (§ 19 SGB I); oftmals erbringen aber freie Weiterbildungsträger die entsprechenden Leistungen.

In dieser Situation sind die freien Träger nicht als Beliehene anzusehen, denn sie entscheiden nicht, ob dem Einzelnen eine Leistung zusteht oder nicht. Sie haben keine entsprechenden Hoheitsrechte. Auch als Verwaltungshelfer können sie nicht bezeichnet werden, denn sie unterstützen die Verwaltung nicht bei deren Leistungserbringung, sondern sie handeln rechtlich unabhängig, selbstständig und aus einem wirtschaftlichen Eigeninteresse bzw. karitativem Selbstverständnis heraus; sie sind also nicht als reines „Werkzeug“ der Verwaltung anzusehen. In der Regel erfolgt die Leistungserbringung der freien Träger aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Vertrages mit dem zuständigen Leistungsträger (Kap. 10.2.1).

Werden die hoheitlichen Aufgaben der Leistungsträger auf freie Träger als Leistungserbringer übertragen, entsteht gegenüber dem Bürger das sogenannte „sozialrechtliche Leistungsdreieck“ (Übersicht 4): Der Bürger hat einen Rechtsanspruch auf Sozialleistungen nur gegenüber dem gesetzlich bestimmten Leistungsträger. Dieser tritt jedoch häufig nicht selbst als Leistungserbringer in Erscheinung. Gleichwohl hat er die Letztverantwortung, dass die jeweils geschuldete Sozialleistung ordnungsgemäß und rechtmäßig durch den „zwischengeschalteten“ Leistungserbringer erbracht wird.

Beispiel

Kinder haben gemäß § 24 Abs. 2 SGB VIII ab dem ersten Lebensjahr bis zum Schuleintritt einen Rechtsanspruch gegen den örtlichen Jugendhilfeträger auf einen Platz in der Kindertagesbetreuung. Der nach §§ 27 Abs. 2 SGB I und 85 Abs. 1 SGB VIII zuständige Leistungsträger (Landkreis oder kreisfreie Stadt) ist rechtlich verantwortlich dafür, dass dieser Anspruch erfüllt wird. Er muss die erforderliche Zahl an Betreuungsplätzen vorhalten, diese aber nicht selbst einrichten. Er kann insoweit auf kommunale Träger (z. B. kreisangehörige Gemeinden), freie Träger (z. B. Diakonie, Caritas, Arbeiterwohlfahrt usw.) oder Privatpersonen (Tagesmütter) zurückgreifen. Diese kann er für die entsprechenden Leistungen bezahlen oder bezuschussen. Entscheidend ist lediglich, dass das erforderliche Platzangebot tatsächlich vorhanden ist.

Übersicht 4

Das Leistungsdreieck im Sozialrecht

2.3 System der Aufsicht

Um die ordnungsgemäße Erfüllung aller Verwaltungsaufgaben sicherzustellen, hat es sich bewährt, nicht nur die Gerichte über die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns im Einzelfall entscheiden zu lassen. Vielmehr hat die Verwaltung eigene Mechanismen zur Steuerung und Planung von Aufgaben, zur Bereitstellung von (sachlichen und personellen) Ressourcen sowie zur internen Kontrolle von Behörden entwickelt. Diese werden mit dem Überbegriff der Aufsicht bezeichnet. Konkret lassen sich drei Bereiche der verwaltungsinternen Aufsicht unterscheiden (Übersicht 5).

Übersicht 5

Das System der Aufsicht

Dienstaufsicht (Weisungsrecht in Organisations- und Personalfragen): Nur in der unmittelbaren Staatsverwaltung

Rechtsaufsicht

(Rechtliche Kontrolle des Verwaltungshandelns):

Auch gegenüber mittelbaren

Verwaltungsträgern/Kommunen

Fachaufsicht

(Fachlich-inhaltliche Kontrolle des Verwaltungshandelns):

Nur in der unmittelbaren Staatsverwaltung

2.3.1 Dienstaufsicht

Die Dienstaufsicht bezieht sich auf die Steuerung und Überwachung der Aufgabenerfüllung in struktureller und personeller Hinsicht. Sie betrifft die Frage, wie die einzelnen Behörden organisatorisch gegliedert sind und soll sicherstellen, dass in den Dienststellen eine ordnungsgemäße Sach- und Personalausstattung vorgehalten wird. Ziel ist, dass die Behörden ihre Aufgaben zeitlich sowie organisatorisch ordnungsgemäß erledigen. Zu diesem Zweck dürfen die übergeordneten Staatsbehörden in der unmittelbaren Staatsverwaltung dem nachgeordneten Bereich bspw. Weisungen erteilen, Prioritäten vorgeben und Personalmehrungen (aber auch Reduzierungen!) beschließen.

Beispiel

Wird eine neue Sozialleistung eingeführt (etwa im August 2013 das inzwischen wieder aufgegebene Betreuungsgeld), so hat die zuständige Behörde die Bearbeitung dieser Leistung sicherzustellen. Das übergeordnete Ministerium darf der zuständigen Stelle insoweit vorgeben, dass sie für die neue Aufgabe eine bestimmte Zahl von Mitarbeitern einzuteilen hat und dass diese aus weniger prioritären Bereichen abgezogen werden. Diese Vorgabe des Ministeriums betrifft die Behördenstruktur und ist daher durch die Möglichkeit der Dienstaufsicht abgedeckt.

Die mittelbare Staatsverwaltung (d. h. die Anstalten, Stiftungen und Körperschaften einschließlich der Kommunen) unterliegt nicht der staatlichen Dienstaufsicht, denn sie ist rechtlich vom Staat unabhängig und daher selbst für die Organisation ihrer Aufgaben sowie der entsprechenden Prioritäten zuständig. Die Dienstaufsicht obliegt hier deshalb der Leitung der jeweiligen Körperschaft, Anstalt oder Stiftung selbst.

2.3.2 Rechtsaufsicht

Anders als die Dienstaufsicht, welche primär die Verwaltungsorganisation betrifft, dient die Rechtsaufsicht der Überwachung, dass die Verwaltung alle Aufgaben in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorgaben erfüllt, so wie dies nach dem Rechtsstaatsprinzip (Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, Kap. 5.1.1) geboten ist. Verstöße der Verwaltung gegen die Gesetze können somit einerseits vom betroffenen Bürger angegriffen werden (zu den Rechtsbehelfen: Kap. 8), andererseits aber auch ohne einen entsprechenden Antrag des Bürgers durch die Verwaltung selbst behoben werden (Kap. 9).

Da der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung von überragender Bedeutung für die Rechtsstaatlichkeit ist, obliegt dem Staat die Rechtsaufsicht auch dann, wenn er öffentliche Aufgaben im Wege der mittelbaren Staatsverwaltung erledigen lässt. Denn anderenfalls könnte sich der Staat jeder Verantwortung für ein rechtsstaatliches Verwaltungshandeln dadurch entziehen, dass er sämtliche öffentlichen Aufgaben auf Körperschaften, Anstalten oder Private überträgt. Dies kann nicht im Interesse des Grundgesetzes sein. Daher obliegt die Rechtsaufsicht nicht nur den übergeordneten Behörden im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung, sondern der Staat übt die Rechtsaufsicht auch über die Behörden der mittelbaren Staatsverwaltung aus.

Beispiele

Dem Bundesversicherungsamt (Bundesbehörde) obliegt die Rechtsaufsicht über die gesetzlichen Krankenkassen, die bundesweit tätig sind; das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hat die Rechtsaufsicht über die Bundesagentur für Arbeit. Die Rechtsaufsicht über die Jugendämter obliegt in den Ländern der Kommunalaufsicht, da die Landkreise und kreisfreien Städte als Kommunen die örtlichen Träger der Jugendhilfe sind.

2.3.3 Fachaufsicht

Die dritte Form verwaltungsinterner Aufsicht ist die Fachaufsicht. Diese befasst sich im Unterschied zur Rechtsaufsicht nicht mit der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns, sondern mit den dabei innerhalb des gesetzlichen Rahmens qualitativ zugrunde zu legenden Standards (d. h. mit der Frage, „wie“ fachlich vorgegangen wird). Auch hier gilt, dass im hierarchischen System der unmittelbaren Staatsverwaltung die oberen Behörden ihren nachgeordneten Stellen fachliche Anweisungen hinsichtlich der Zweckmäßigkeit des Vorgehens geben dürfen.

Beispiel

Das Polizeipräsidium darf als vorgesetzte Behörde den nachgeordneten Inspektionen vorgeben, dass Vernehmungen von Frauen, die Opfer häuslicher oder sexueller Gewalt geworden sind, nur durch weibliche Beschäftigte durchgeführt werden sollen.

Im Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung darf sich der Staat nicht in die fachliche Aufgabenerledigung einmischen. Er hat insoweit wiederum die rechtliche Selbstständigkeit der Körperschaften (einschließlich der Kommunen!), Anstalten und Stiftungen zu beachten.

Beispiel

Gemäß § 8a Abs. 1 SGB VIII muss sich das Jugendamt bei Verdacht auf eine Kindeswohlgefährdung erforderlichenfalls einen Eindruck von der Situation des Kindes in seiner Umgebung machen, z. B. durch einen Hausbesuch. Detaillierte fachliche Anforderungen an diesen stellt das Gesetz nicht. Daher könnte die Fachaufsicht bspw. vorgeben, dass ein Hausbesuch stets durch zwei Fachkräfte, in der Regel je eine männliche und eine weibliche gemeinsam, vorzunehmen ist. Nachdem die Jugendhilfe den Landkreisen und kreisfreien Städten zugewiesen ist und diese somit als Kommunen (d. h. in mittelbarer Staatsverwaltung) tätig werden, darf das zuständige Landesjugendministerium dem Jugendamt keine entsprechenden fachlichen Vorgaben machen. Dieses Recht steht nur dem Landrat oder Bürgermeister bzw. dem Jugendhilfeausschuss (§ 70 Abs. 2 SGB VIII) des Kreises oder der kreisfreien Stadt zu.

Eine Ausnahme gilt dann, wenn der Staat den Kommunen staatliche Aufgaben durch Gesetz übertragen hat, für die diese an sich gar nicht zuständig wären (sog. „übertragener Wirkungskreis“ der Kommunen). In diesen Bereichen (z. B. dem Meldewesen und dem Sicherheitsrecht) darf der Staat auch fachlich-inhaltliche Vorgaben machen, da die Kommunen hier keine eigenen, sondern staatliche Aufgaben erledigen.

Literatur

Bossong, H. (2009): Sozialverwaltung. Ein Grundkurs für soziale Berufe. 2. Aufl. Juventa, Weinheim

Braatz, W. (2014): Äußere Behördenorganisation, Bd. 17. BVS, München

Dahme, H.-J., Schütter, S, Wohlfahrt, N. (2013): Lehrbuch Kommunale Sozialverwaltung und Soziale Dienste. Grundlagen, aktuelle Praxis und Entwicklungsperspektiven. 2. Aufl. Juventa, Weinheim

Kitzeder, P. (2013): Kommunalrecht, Bd. 8. BVS, München

Fall 2: Der Lehrplanstreit

a) Das Landessozialministerium will einer staatlichen Hochschule den Lehrplan für den Studiengang Soziale Arbeit sowie den Studierenden einen detaillierten Stundenplan vorgeben. Die Hochschule beruft sich darauf, dass es keinerlei gesetzliche Vorgaben zu den Stundenplänen gibt und das Ministerium der Hochschule „in dieser Sache nichts zu sagen hat“. Wer hat Recht?

b) Das Wissenschaftsministerium des Bundeslandes beanstandet, dass die Hochschule weiterhin Studiengebühren erhebt, obwohl diese nicht mehr gesetzlich vorgesehen sind. Darf das Ministerium die Hochschule anweisen, dass sie die zu Unrecht erhobenen Gebühren zurücküberweist?

3 Formen des Verwaltungshandelns

3.1 Hoheitliches Handeln

Von hoheitlicher Tätigkeit spricht man immer dann, wenn die Verwaltung gegenüber dem Bürger in einem „Über- / Unterordnungsverhältnis“ tätig wird.

Hoheitliches Handeln bedeutet aber nicht zwangsläufig, dass es sich um behördliche Vorgaben und Eingriffe handeln muss: Auch die Entscheidung über öffentliche Leistungen (z. B. das Gewähren einer Ausbildungsbeihilfe nach dem BAföG, einer Unfallrente nach dem SGB VII oder die Zuweisung eines KiTa-Platzes) erfolgt im Über- / Unterordnungsverhältnis zwischen Bürger und Staat und ist damit hoheitlich.

Die rechtswissenschaftlichen Theorien (Subjekts-, Interessen-, Subjektions-, Sonderrechtstheorie und weitere) darüber, wann eine Maßnahme hoheitlich bzw. dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist, müssen hier nicht erörtert werden. Für die Praxis der Sozialen Arbeit genügt die Faustregel, dass hoheitliches Handeln vorliegt, wenn zwischen Bürger und Staat ein Über- / Unterordnungsverhältnis besteht.

3.2 Privatrechtliches Handeln

In einer Vielzahl von Alltagssituationen wäre es nicht „passend“, wenn die Verwaltung hoheitlich handeln würde. Es wäre beispielsweise kaum vorstellbar, dass ein Sozialamt seine Dienstwägen oder ein Ministerium die Amtsräume sowie das erforderliche Büromaterial hoheitlich beschlagnahmt. Deshalb hat die Verwaltung die Möglichkeit, auch zivilrechtlich, also „wie ein Bürger“, am Rechtsverkehr teilzunehmen und Verträge abzuschließen. Rechtlich ist das möglich, denn nicht nur natürliche, sondern auch juristische Personen sind rechtsfähig. Der Staat (d. h. der Bund und die Länder) sowie die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sind sogenannte juristische Personen des öffentlichen Rechts und können als solche in gleicher Weise wie privatrechtliche juristische Personen (z. B. ein eingetragener Verein, eine GmbH oder eine AG) am Rechtsverkehr teilnehmen und zivilrechtliche Verträge abschließen.

Für diese zivilrechtliche Verwaltungstätigkeit gelten die „normalen“ Vorschriften des bürgerlichen Rechts (v.a. das BGB). Das Verwaltungsrecht ist dagegen nicht einschlägig, wenn Behörden privatrechtlich handeln. Das ergibt sich u. a. aus § 1 SGB X, wonach das SGB X nur auf die hoheitliche Tätigkeit (d. h. im Über- / Unterordnungsverhältnis) von Behörden anwendbar ist.

Handeln Behörden zivilrechtlich, dann ist auch der Rechtsweg zur Zivilgerichtsbarkeit (z. B. Amtsgericht, Landgericht, Arbeitsgericht) eröffnet, denn laut §§ 40 VwGO und 51 SGG sind die Verwaltungs-und Sozialgerichte (mit wenigen Ausnahmen) nur für „öffentlich-rechtliche“, also für Streitigkeiten aus dem Über- / Unterordnungsverhältnis zwischen Staat und Bürger zuständig.

Beispiele

• Das Bundesfamilienministerium führt eine Fachtagung über familienpolitische Leistungen durch und bucht eine Sozialarbeiterin aus einem Forschungsinstitut für einen Vortrag über besondere aktuelle Bedarfslagen alleinerziehender Elternteile. Zwischen dem Ministerium und der Vortragenden wird ein privatrechtlicher Dienstvertrag (§ 611 BGB) geschlossen. Kommt es zum Streit über dessen ordnungsgemäße Abwicklung, so ist je nach Höhe des Streitwerts das Amts- oder Landgericht, jedenfalls aber ein Zivilgericht zuständig.

• Ein Bundesland schafft 20 neue Stellen, die nicht mit Beamten, sondern mit Verwaltungsangestellten besetzt werden. Mit den Bewerbern wird also ein privatrechtlicher Arbeitsvertrag (§ 611a BGB) geschlossen (eine Verbeamtung wäre dagegen ein hoheitlicher Akt). Kommt es in der Folge zum Streit über die Vergütung, eine Kündigung oder die Formulierung eines Arbeitszeugnisses, so ist der Rechtsweg zum Arbeitsgericht eröffnet.

Manchmal betrifft eine Frage mehrere Rechtsgebiete gleichzeitig: Die Entscheidung über die Aufnahme eines Kindes in einer kommunalen KiTa (also das „ob“) erfolgt hoheitlich. Dagegen können die Betreuungszeiten, die Höhe des Entgelts, Fragen der Abholung und Krankmeldung etc. (also das „wie“) durch einen privatrechtlichen Belegungsvertrag zwischen der Gemeinde und den Personensorgeberechtigten des Kindes ausgestaltet werden.

Auch Entscheidungen über staatliche Subventionen (z. B. über die Förderung eines Inklusionsprojekts) können Elemente sowohl privatrechtlichen als auch hoheitlichen Handelns haben: Die Entscheidung über die Bewilligung der Subvention (also das „ob“) trifft die Verwaltung hoheitlich; werden die Fördermittel als zinsgünstiges Darlehen vergeben, werden die Verzinsungs- und Rückzahlungskonditionen (also das „wie“) sodann in einem privatrechtlichen Darlehensvertrag festgelegt.

Als mögliche Unterformen privatrechtlichen Verwaltungshandelns werden die in Übersicht 6 aufgeführten Bereiche unterschieden.

Übersicht 6

Privatrechtliches Verwaltungshandeln

3.2.1 Fiskalisches Verwaltungshandeln

Dieser Begriff ist der Oberbegriff für die Fälle, in denen die Verwaltung rein privatrechtlich handelt, also für.

• die sogenannte „Beschaffungstätigkeit“ der Verwaltung, wie z. B. Bau oder Miete eines Bürogebäudes; Anstellung von Beschäftigten; Kauf von Computern oder Büromaterial; Leasing eines Dienstwagens; Reparatur eines Kopierers.

• die erwerbswirtschaftliche Tätigkeit der Verwaltung, wie bspw. Vermietung von Rathausräumen für private Veranstaltungen; Verkauf von Blumen durch die Stadtgärtnerei; Schlossführung durch die staatliche Schlösserverwaltung; Weinverkauf durch ein staatliches Weingut.

3.2.2 Verwaltungsprivatrecht

Verwaltungsprivatrecht ist die Bezeichnung dafür, dass die Verwaltung zwar hoheitliche Aufgaben wahrnimmt, sich dabei aber einer privaten Rechtsform bedient.

Beispiele

• Die Müllabfuhr, die Wasser- oder Stromversorgung sind originäre öffentliche Pflichtaufgaben der Gemeinden. Die Gemeinden müssen diese Aufgaben aber nicht zwangsläufig mit eigenem Personal oder eigenen Sachmitteln erledigen; sie können auch andere Organisationsformen wählen und die Müllabfuhr z. B. durch eine „eigene“ GmbH erledigen oder die städtischen Elektrizitätswerke in eine Aktiengesellschaft umwandeln.

• Im Bereich der Krankenhausversorgung werden viele (von den Landkreisen und kreisfreien Städten errichtete und betriebene) Kreiskliniken privatisiert und in privater Form (in aller Regel als GmbH) betrieben. Das ist zulässig; entscheidend ist lediglich, dass im Landkreis bzw. der kreisfreien Stadt eine ausreichende Versorgung sichergestellt ist.

In diesem Fall richtet sich das Verhältnis zwischen dem Bürger und der Verwaltung ebenfalls nach dem Zivilrecht.

Beispiel

Ein Patient benötigt eine Operation. Er schließt mit dem städtischen Klinikum, das in der Form einer städtischen GmbH betrieben wird, einen zivilrechtlichen Krankenhausvertrag ab. Kommt es nun zu Behandlungsfehlern, kann er etwaige Schadensersatz- und Schmerzensgeldansprüche gegen die Klinik GmbH aufgrund der Verletzung des Behandlungsvertrags vor den Zivilgerichten geltend machen.

Nachdem es sich beim Verwaltungsprivatrecht um die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben handelt, muss die Verwaltung aber auch dann, wenn sie eine privatrechtliche Betriebsform gewählt hat, zusätzlich bestimmte öffentlich-rechtliche Bestimmungen beachten. Insbesondere sind die Grundrechte, Benachteiligungsverbote und der (Sozial-) Datenschutz zu berücksichtigen. Begründet wird dies mit dem Merksatz „Keine Flucht der Verwaltung ins Privatrecht“: In einem Rechtsstaat muss die Verwaltung rechtsstaatlich handeln und darf sich dieser Verantwortung nicht entziehen, indem sie auf privatrechtliche Formen und die damit verbundene Gestaltungsfreiheit („Vertragsfreiheit“) ausweicht. Das ergibt sich aus Art. 1 Abs. 3 GG, wonach alle drei Staatsgewalten, mithin auch die Verwaltung, stets der unmittelbaren Bindung an die Grundrechte unterliegen.

Beispiel

Wenn eine Gemeinde die Müllentsorgung in der Form einer GmbH wahrnimmt, muss sie bei der Gestaltung der Verträge mit den Anwohnern aus Gleichbehandlungsgründen (Art. 3 Abs. 1 GG) einheitliche Entgeltsätze zugrunde legen. Der zivilrechtliche Grundsatz der Freiheit der Vertragsgestaltung wird somit durch die Grundrechtsbindung der öffentlichen Hand eingeschränkt.

Fall 3: Die Kreditfalle

Die kreisfreie Stadt A subventioniert den Kindergartenausbau durch zinslose Darlehen, die den KiTa-Trägern bewilligt werden. Nach Ablauf der Kreditlaufzeit von drei Jahren fordert die Stadt vom freien Träger T gemäß der Vereinbarung im Darlehensvertrag die Rückzahlung des Darlehens. T macht geltend, er hätte vor der Rückforderung nach § 24 SGB X angehört werden müssen. Im Übrigen verstoße die Rückforderung gegen Art. 3 GG, weil von einem anderen Träger entgegen den Vertragsbestimmungen ohne Grund nur die Hälfte der Darlehenssumme zurückgefordert wurde, da dessen Vorsitzender und der erste Bürgermeister von A befreundet sind. Hat T Recht?

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.