Öffentliches Recht im Überblick

Staats-, Europa- und Verwaltungsrecht

für Bachelor und Staatsexamen

von

Volker M. Haug

3., neu bearbeitete und erweiterte Auflage

www.cfmueller.de

Öffentliches Recht im Überblick › Autor

Ministerialrat a.D. Prof. Dr. iur. Volker M. Haug ist seit 2019 Inhaber der Professur für Öffentliches Recht, insbesondere Staats-, Europa- und Medienrecht sowie Direktor des Instituts für Parlamentsrecht und Normsetzung der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg. Außerdem lehrt er seit 2003 als Honorarprofessor an der Universität Stuttgart und ist als Prüfer in beiden juristischen Staatsprüfungen tätig. Vor dem Wechsel nach Ludwigsburg war er viele Jahre mit verschiedenen Leitungsfunktionen baden-württembergischer Ministerien und mit dem Aufbau der rechtswissenschaftlichen Abteilung an der Universität Stuttgart betraut. Seine Forschungsschwerpunkte liegen vor allem in den politiknahen Gebieten des Öffentlichen Rechts (Parlaments-, Gesetzgebungs-, Partizipations- und Föderalismusrecht) sowie im Hochschul-, Medien- und Internetrecht. Zu seinen Publikationen und Herausgeberschaften zählen die Lehrbücher „Fallbearbeitung im Staats- und Verwaltungsrecht“ und „Grundwissen Internetrecht“ sowie der Kommentar zur Landesverfassung von Baden-Württemberg und das Praxis-Handbuch „Das Hochschulrecht in Baden-Württemberg“. Bibliografische

Impressum

Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.d-nb.de> abrufbar.

ISBN 978-3-8114-9289-9

E-Mail: kundenservice@cfmueller.de

Telefon: +49 6221 1859 599

Telefax: +49 6221 1859 598

www.cfmueller.de

© C.F. Müller GmbH, Waldhofer Straße 100, 69123 Heidelberg

Hinweis des Verlages zum Urheberrecht und Digitalen Rechtemanagement (DRM) Der Verlag räumt Ihnen mit dem Kauf des ebooks das Recht ein, die Inhalte im Rahmen des geltenden Urheberrechts zu nutzen. Dieses Werk, einschließlich aller seiner Teile, ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Dies gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Der Verlag schützt seine ebooks vor Missbrauch des Urheberrechts durch ein digitales Rechtemanagement. Bei Kauf im Webshop des Verlages werden die ebooks mit einem nicht sichtbaren digitalen Wasserzeichen individuell pro Nutzer signiert. Bei Kauf in anderen ebook-Webshops erfolgt die Signatur durch die Shopbetreiber. Angaben zu diesem DRM finden Sie auf den Seiten der jeweiligen Anbieter.

Vorwort

Dieses juristische Lehrbuch möchte alle Studierenden ansprechen, die bislang noch nicht näher mit „Jura“ in Berührung gekommen sind, sich nun aber mit dem Öffentlichen Recht (zum Begriff siehe Seite 6 f.) – beschäftigen wollen oder müssen. So wendet sich dieses Buch insbesondere an alle Studierenden nichtjuristischer Studiengänge (Bachelor oder Master) – z.B. in den Wirtschafts-, Politik-, Sozial-, Planungs- oder Ingenieurwissenschaften –, die öffentlich-rechtliche Inhalte haben. Genauso eignet es sich für Anfängerinnen und Anfänger im klassischen Jura-Studium, die einen verständlichen Einstieg in das Öffentliche Recht suchen. In beiden Fällen gilt: Wer (noch) nicht juristisch-fachlich sozialisiert ist, ist hier richtig.

Denn die ebenso zahlreichen wie guten „normalen“ Jura-Lehrbücher im öffentlichen Recht bilden bereits die hohe Komplexität des Faches ab, indem sie entweder sehr umfangreich, sehr anspruchsvoll oder aber auf viele Teilgebiets-Bücher aufgeteilt sind. Demgegenüber fristet das Angebot an eingängiger Einstiegs- und Überblicksliteratur – ohne deswegen oberflächlich oder völlig trivial zu sein – ein stiefmütterliches Schattendasein. Dem möchte ich mit diesem Buch entgegenwirken. Hier werden alle wichtigen Teilgebiete des Öffentlichen Rechts – vom Europarecht über das Staatsrecht bis hin zum Verwaltungsrecht – quasi aus einer Gesamtperspektive dargestellt. Dabei versuche ich, in einer möglichst „unjuristischen“ Sprache die Grundlinien und großen Zusammenhänge zu erläutern, ohne mich in juristische Fachdetails zu verlieren oder Vollständigkeit zu erreichen. Im Vordergrund steht daher ein Überblickscharakter, ergänzt durch die Darstellung ausgewählter, besonders relevanter Problemstellungen. Aus meiner mittlerweile über 25jährigen Lehrerfahrung ist mir auch bekannt, dass grafische und tabellarische Darstellungen das Verständnis oft mehr erleichtern, als lange Erläuterungstexte. Deshalb enthält dieses Buch – jedenfalls für die Verhältnisse juristischer Literatur – ungewöhnliche viele optische Lernhilfen und Tabellen. Und für den Fall, dass jemand mehr wissen will, enthält (fast) jeder Abschnitt einen vertiefenden Literaturhinweis auf ein jeweils einschlägiges Teilgebiets-Lehrbuch aus der Reihe „Start ins Rechtsgebiet“ oder „Schwerpunkte“ und teilweise auch andere weiterführende Hinweise. Die nunmehr dritte Auflage führt diese bewährte Konzeption in erweiterter Form fort, so dass nun alle wichtigen Grundrechte in dieser Überblicksdarstellung erläutert werden.

Trotz aller Bemühungen ist nichts so gut, dass es nicht noch besser werden könnte. Egal, ob Sie wichtige Inhalte vermissen, ob Sie Ideen für eine bessere Darstellung haben oder ob Sie auch nur (unvermeidliche) Druck- und Schreibfehler entdecken – ich freue mich über jedes Feedback (mail@volkerhaug.de). Besonders bedanken möchte ich mich bei allen, die durch Hinweise, Diskussionen und Kritik zum Gelingen des Werkes beitragen haben. Ebenso danke ich Christian Lenz vom C.F. Müller Verlag für die gute Betreuung. Gewidmet ist dieses Buch – wie die Vorauflagen – meiner Mutter, die daran vermutlich bemängelt hätte, dass es keinen Spannungsbogen enthält. Dennoch (oder erst recht) wünsche ich allen, die mit diesem Buch arbeiten, eine gute Bewältigung des eventuellen „Kulturschocks“ bei ihrer ersten Begegnung mit dem (wie ich finde) sehr spannenden Fach „Recht“ und viel Erfolg im Studium!

Ludwigsburg, im Januar 2021 Volker M. Haug

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Abbildungen

Einführung

I. Konzeption des Buches

1. Ziele

2. Inhalt und Aufbau

a) Europarecht (Kap. 1)

b) Staatsrecht (Kap. 2 und 3)

c) Verwaltungsrecht (Kap. 4 und 5)

II. Standort des Öffentlichen Rechts

1. Jura ist überall!

2. Struktur der Gesamtrechtsordnung

a) Abgrenzung zwischen Zivilrecht und Öffentlichem Recht

b) Zwischen- und überstaatliche Ebene

c) Nationale Ebene

d) Normenhierarchie

Erstes Kapitel Europarecht

I. Grundlagen der EU

1. Entstehungsgeschichte

a) Gründung der drei europäischen Gemeinschaften (1951–1957)

b) Vertrag von Maastricht (1992), insbesondere Gründung der Europäischen Union

c) Vertrag von Nizza (2001) und starke Erweiterung der Union

d) Vertrag von Lissabon (2007)

e) Zusammenfassende Übersicht

2. Grenzen des Integrationsprozesses

a) Brexit

b) Rechtsprechung des BVerfG

3. Rechtscharakter

4. Unionsbürgerschaft

5. Abgrenzung zum Europarat

II. Ziele der EU

1. Zielbestimmungen des Art. 3 EUV

2. Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR)

a) Einzelne Ausprägungen

b) Problem der nationalen Souveränitätsrechte

3. Binnenmarkt

a) Bedeutung und Begriff

b) Wesentliche Umsetzungsinstrumente

4. Weitere Ziele im Überblick

a) Sozialpolitische Zielsetzungen

b) Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt und Solidaritätsprinzip

c) Übrige Ziele

III. Organe der Union

1. Überblick

2. Europäisches Parlament

a) Bedeutung und Zusammensetzung

b) Parlamentsrechtliche Eckpunkte

aa) Wahlrecht

bb) Abgeordnetenrecht

cc) Geschäftsordnung

c) Hauptfunktionen

aa) Rechtssetzungsfunktion

bb) Budgetfunktion

cc) Kreationsfunktion

dd) Kontrollfunktion

ee) Fazit

3. Europäischer Rat

4. (Minister-)Rat

a) Bedeutung und Zusammensetzung

b) Arbeitsweise

aa) Vorsitz

bb) Mehrheitserfordernisse

c) Hauptaufgaben

aa) Koordinierung

bb) Rechtssetzung

cc) Budget

dd) Organisation und Personal

ee) Kontrolle

ff) Außenvertretung

5. Kommission

a) Bedeutung und Zusammensetzung

b) Hauptaufgaben

aa) Exekutivfunktionen

bb) „Hüterin der Verträge“ (Kontrolle)

cc) Rechtssetzung

dd) Außenvertretung

c) Regierungsähnlicher Charakter

6. Gerichtshof der Europäischen Union

a) Aufgabe und Struktur

aa) Begriff

bb) Instanzenzug

cc) Zuständigkeiten

dd) Besetzung

b) Verfahrensarten

7. Europäische Zentralbank

8. Rechnungshof

9. Problem Demokratiedefizit

IV. Unionsrecht

1. Kategorien des Unionsrechts

a) Primärrecht

aa) Inhalt

bb) Verfahren

cc) Wirkung

b) Sekundärrecht

aa) Inhalt

bb) Handlungsformen

(a) Verordnung

(b) Richtlinie

(c) Beschluss

cc) Verfahren

c) Tertiärrecht

2. Rechtssetzung

a) Kompetenzordnung

b) Verfahren

3. Verhältnis zwischen europäischem und nationalem Recht

a) Vorrangstellung des Unionsrechts

b) Begründung des Unionsrechtsvorrangs

c) Problem der Kompetenzgrenzen (Ultra-vires-Kontrolle)

V. Grundfreiheiten

1. Allgemeine Grundsätze

a) Funktion

b) Anwendungsvoraussetzungen

aa) Markt- bzw. Wettbewerbsbezug

bb) Grenzüberschreitender Charakter

c) Schutzbereich

aa) Personeller Schutzbereich

bb) Sachlicher Schutzbereich

cc) Keine Bereichsausnahme

d) Eingriff

aa) Maßnahme eines Verpflichteten

bb) Diskriminierung

cc) Beschränkungsverbot

dd) Schutzpflichten

e) Rechtfertigung (Schranken)

f) Untersuchungsaufbau

g) Folgen bei einem Verstoß gegen eine Grundfreiheit

2. Warenverkehrsfreiheit

3. Personenverkehrsfreiheiten

a) Arbeitnehmerfreizügigkeit

b) Niederlassungsfreiheit

4. Dienstleistungsfreiheit

5. Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit

a) Kapitalverkehrsfreiheit

b) Zahlungsverkehrsfreiheit

VI. Grundrechte-Charta

1. Historische Entwicklung

2. Wesentliche Inhalte

3. Anwendbarkeit

a) Vielfalt der Grundrechtskataloge

b) Anwendbarkeit der verschiedenen Grundrechtsordnungen

aa) Grundrechte-Charta und GG

(a) Durchführung des Unionsrechts ohne nationale Spielräume

(b) Durchführung des Unionsrechts mit nationalen Spielräumen

bb) EMRK

cc) Übersicht:

Zweites Kapitel Staatsordnung

I. System des Staatsrechts

II. Staatsziele

1. Überblick: Staatsstrukturprinzipien und Staatsprogrammsätze

2. Demokratieprinzip

a) Volkssouveränität

b) Politisch-kommunikative Freiheiten

c) Mehrheitsprinzip und Minderheitenschutz

d) Legitimationsgrundlage der Staatsgewalt

e) Wehrhaftigkeit

3. Rechtsstaatsprinzip

a) Materieller Rechtsstaat

aa) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz:

bb) Rechtssicherheit:

b) Formeller Rechtsstaat

aa) Gewaltenteilung

bb) Gesetzmäßigkeitsprinzip

4. Föderalismusprinzip

a) Eigenstaatlichkeit der Länder

b) Bundestreue

5. Sozialstaatsprinzip

6. Republikprinzip

7. Staatsprogrammsätze

a) Umwelt- und Tierschutz

b) Europäische Integration

c) Gleichberechtigung

III. Verfassungsorgane

1. Die Staatsorganisation im Überblick

2. Bundestag

a) Bedeutung, Wahlrecht und Zusammensetzung

aa) Wahlrechtsgrundsätze

bb) Mandatsverteilung

cc) Diskontinuität

b) Arbeitsweise

aa) Binnenstruktur

bb) Stellung der Abgeordneten

cc) Beschlussfähigkeit und Geschäftsordnung

dd) Mehrheitsbegriffe

c) Hauptfunktionen

aa) Gesetzgebung

bb) Budget

cc) Kreation

dd) Kontrolle

3. Bundesrat

a) Bedeutung und Zusammensetzung

b) Arbeitsweise

aa) Verwaltungsdominanz und politische Instrumentalisierung

bb) Kontinuitätsprinzip

cc) Imperatives Mandat

dd) Gebot der einheitlichen Stimmabgabe

c) Hauptfunktionen

aa) Gesetzgebung

bb) EU-Angelegenheiten

cc) Verwaltung

4. Bundesregierung

a) Bedeutung und Zusammensetzung

b) Bestellung und Abberufung

aa) Regelfall der Kanzlerwahl

bb) Konstruktives Misstrauensvotum als Sonderfall der Kanzlerwahl

cc) Ernennung der Bundesminister als Abschluss der Regierungsbildung

dd) Beendigung der Amtszeit der Regierung

c) Vertrauensfrage

aa) Grundprinzip

bb) Funktionen in der politischen Praxis:

(a) Unechte („auflösungsgerichtete“) Vertrauensfrage

(b) Vertrauensfrage als Disziplinierungsmittel

d) Arbeitsweise

aa) Regierungsprinzipien

(a) Kanzlerprinzip

(b) Kabinetts- oder Kollegialprinzip

(c) Ressortprinzip

bb) Koalitionsvertrag

e) Hauptfunktionen

5. Bundespräsident

a) Bedeutung

b) Wahl und Amtsverlust

c) Bindungen und eigene Spielräume

aa) Gegenzeichnungspflicht

bb) Verfassungsorgantreue

cc) Prüfungsrecht

d) Hauptfunktionen

aa) Staatsnotar

bb) Repräsentant

cc) Orientierungsgeber

dd) Krisenmanager

6. Bundesverfassungsgericht

a) Bedeutung

b) Zusammensetzung und Struktur

c) Verfahrensarten

7. Sonstige Verfassungsorgane

a) Gemeinsamer Ausschuss

b) Vermittlungsausschuss

c) Bundesversammlung

IV. Gesetzgebung

1. Gesetzgebungskompetenzen

a) Träger der Gesetzgebungskompetenzen

b) System und Arten der Gesetzgebungskompetenzen

aa) Länderkompetenzen

bb) Geschriebene Bundeskompetenzen

cc) Ungeschriebene Bundeskompetenzen

2. Gesetzgebungsverfahren

a) Einleitungsverfahren

b) Hauptverfahren

aa) Parlamentarisches Verfahren

bb) Bundesratsverfahren

cc) Vermittlungsverfahren

dd) Abschließende Befassung von Bundestag und Bundesrat

c) Schlussverfahren

V. Verwaltung

1. Kompetenzrechtliches Grundprinzip

2. Einzelformen des Gesetzesvollzugs

a) Vollzug von Landesgesetzen

b) Regelfall beim Vollzug von Bundesgesetzen

c) Ausnahmefälle beim Vollzug von Bundesgesetzen

aa) Durch die Länderverwaltung im Bundesauftrag

bb) Durch bundeseigene Verwaltung

d) Sonderfragen

VI. Rechtsprechung

1. Bedeutung

2. Verfassungsgerichtsbarkeit

3. Fachgerichtsbarkeiten

VII. Finanzordnung

1. Bedeutung

2. Ausgabenhoheit

3. Ertragshoheit und Finanzausgleich

4. Besteuerungshoheit

Drittes Kapitel Wertordnung

I. Überblick

1. System der Grundrechte

2. Objektives und subjektives Recht

a) Objektives Recht

b) Subjektives Recht

aa) Abwehrfunktion („status negativus“)

bb) Teilhabe- und Leistungsfunktion („status positivus“)

cc) Teilnahmefunktion („status activus“)

3. Verfassungsbeschwerde

a) Bedeutung

aa) Zulässigkeit

bb) Begründetheit

b) Zulässigkeitsvoraussetzungen

aa) Ordnungsgemäßer Antrag, Beteiligtenfähigkeit und Frist

bb) Tauglicher Beschwerdegegenstand

cc) Beschwerdebefugnis

dd) Rechtswegerschöpfung/Subsidiarität

c) Prüfungsschema

II. Grundrechtsträger und -verpflichtete

1. Das Grundrechtsverhältnis

a) Grundsatz des Bürger-Staats-Verhältnisses

b) Sonderfall der mittelbaren Drittwirkung unter Privatpersonen

aa) Keine unmittelbare Bindung von Privatpersonen an die Grundrechte

bb) Mittelbare Bindung von Privatpersonen

2. Grundrechtsträger (Grundrechtsberechtigung)

a) Natürliche Personen

b) Juristische Personen

aa) Juristische Person im verfassungsrechtlichen Sinn

bb) Inländischer Charakter

cc) Wesensmäßige Anwendbarkeit

3. Grundrechtsgebundene (Grundrechtsverpflichtung)

III. Einteilung und Anwendung der Grundrechte

1. Grundrechtsarten

2. Anwendungsfragen

a) Betroffenheit der nationalen Grundrechte

b) Grundrechtskonkurrenz

aa) Spezialitätsgrundsatz

bb) Parallele Geltung

3. Aufbau einer Grundrechtsprüfung

a) Anwendbarkeitsvoraussetzungen

b) Betroffenheit des Schutzbereichs

c) Eingriff

aa) Klassischer Eingriffsbegriff

bb) Moderner („kollateraler“) Eingriffsbegriff

d) Rechtfertigung

aa) Schranken bei Freiheits- und Justizgrundrechten

bb) Rechtfertigung bei Gleichheitsgrundrechten

e) Schranken-Schranke

f) Prüfungsschema

g) Differenzierung zwischen Rechtsgrundlage und Einzelfallanwendung

aa) Rechtsgrundlage des Eingriffs

bb) Konkrete Einzelfallanwendung

IV. Menschenwürde und Persönliche Freiheitsgrundrechte

1. Menschenwürde (Art. 1 GG)

a) Bedeutung

b) Schutzbereich und Eingriff

aa) Personell

bb) Beispiele:

cc) Eingriffe

2. Freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 I GG)

a) Bedeutung und Schutzbereich

b) Schrankentrias

c) Schranken-Schranke

3. Allgemeines Persönlichkeitsrecht (Art. 2 I i.V.m. Art. 1 I GG)

a) Bedeutung

b) Fallgruppen

c) Abwägung durch die Sphärentheorie

4. Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 II GG)

a) Schutzbereich

aa) Leben

bb) Körperliche Unversehrtheit

cc) Objektive Dimension

b) Eingriff und Rechtfertigung

5. Freiheit der Person und Freizügigkeit (Art. 2 II 2, 11 GG)

a) Schutzbereich und Eingriff

aa) Personeller Schutzbereich

bb) Sachlicher Schutzbereich

cc) Eingriff

b) Rechtfertigung

6. Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 4 GG)

a) Schutzbereich

aa) Personell

bb) Sachlich

cc) Gewährleistungen

b) Eingriff und Rechtfertigung

7. Ehe, Familie und Kindererziehung (Art. 6 I-III, 7 II GG)

a) Schutzbereich

aa) Personell

bb) Sachlicher Schutzbereich der Ehe

cc) Sachlicher Schutzbereich der Familie

dd) Sachlicher Schutzbereich des elterlichen Erziehungsrechts

b) Eingriff und Rechtfertigung

aa) Ehe und Familie

bb) Elterliches Erziehungsrecht

8. Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG)

a) Schutzbereich

aa) Sachlich

bb) Personell

b) Eingriff und Rechtfertigung

V. Politisch-kommunikative Freiheitsgrundrechte

1. Meinungs-, Informations- und Medienfreiheit (Art. 5 I, II GG)

a) Schutzbereiche

aa) Personell

bb) Meinungsfreiheit

cc) Informationsfreiheit

dd) Medienfreiheiten (Presse, Rundfunk, Film)

b) Eingriffe und Rechtfertigung

aa) Schrankenregelung des Art. 5 II GG

(a) Allgemeine Gesetze

(b) Jugendschutz

(c) Ehrschutz

bb) Schranken-Schranken

(a) Wechselwirkungslehre

(b) Zensurverbot

2. Kunstfreiheit (Art. 5 III GG)

a) Schutzbereich

aa) Personell

bb) Sachlich

b) Eingriff und Rechtfertigung

3. Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 III GG)

a) Schutzbereich

aa) Personell

bb) Sachlich

b) Eingriff und Rechtfertigung

4. Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG)

a) Bedeutung und Schutzbereich

aa) Bedeutung

bb) Personeller Schutzbereich

cc) Sachlicher Schutzbereich

b) Rechtfertigung

5. Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis (Art. 10 GG)

a) Bedeutung und Schutzbereich

b) Eingriff und Rechtfertigung

6. Asylrecht (Art. 16a GG)

a) Schutzbereich

aa) Personell

bb) Sachlich

b) Eingriff und Rechtfertigung

7. Petitionsfreiheit (Art. 17 GG)

a) Bedeutung und Schutzbereich

aa) Bedeutung

bb) Personeller Schutzbereich

cc) Sachlicher Schutzbereich

dd) Voraussetzungen und Gewährleistungsumfang

ee) Sonderfall der „Öffentlichen E-Petition“

b) Eingriff und Rechtfertigung

VI. Wirtschaftliche Freiheitsgrundrechte

1. Berufsfreiheit

a) Bedeutung und Schutzbereich

aa) Bedeutung

bb) Personeller Schutzbereich

cc) Sachlicher Schutzbereich

b) Eingriff

c) Rechtfertigung (Drei-Stufen-Lehre des BVerfG)

2. Eigentumsfreiheit

a) Bedeutung und Schutzbereich

aa) Bedeutung

bb) Personeller Schutzbereich

cc) Sachlicher Schutzbereich

b) Eingriff

c) Rechtfertigung

aa) Rechtfertigung einer Inhalts- und Schrankenbestimmung

bb) Rechtfertigung bei einer Enteignung

d) Sozialisierungsermächtigung (Art. 15 GG)

3. Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit (Art. 9 GG)

a) Vereinigungsfreiheit

aa) Bedeutung und Schutzbereich

(a) Personeller Schutzbereich

(b) Sachlicher Schutzbereich

bb) Eingriff und Rechtfertigung

b) Koalitionsfreiheit

aa) Bedeutung und Schutzbereich

(a) Personeller Schutzbereich

(b) Sachlicher Schutzbereich

bb) Eingriff und Rechtfertigung

VII. Gleichheits- und Justizgrundrechte

1. Gleichheitsgrundrechte

a) Bedeutung und Prüfungsaufbau

b) Gleichheitswidrigkeit

c) Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen

aa) Rechtssetzung

bb) Rechtsanwendung

d) Beispiele für zulässige und unzulässige (Un-)Gleichbehandlungen

2. Justizgrundrechte

a) Rechtsweggarantie

b) Gesetzlicher Richter

c) Abschaffung der Todesstrafe

d) Rechtliches Gehör

e) Gesetzlichkeitsgebot (nulla poena sine lege)

f) Verbot der Doppelstrafe (ne bis in idem)

g) Rechtsgarantien bei Freiheitsentzug

Viertes Kapitel Allgemeines Verwaltungsrecht

I. Begriff, Typen und Organisation der Verwaltung

1. Begriff und Aufgaben

a) Verwaltungsbegriff

b) Verwaltungsfunktionen

c) Verwaltungsarten

aa) Eingriffs- und Leistungsverwaltung

bb) Fiskalverwaltung

2. Verwaltungsträger und -organisation

a) Verwaltungsträger

b) Unmittelbare Staatsverwaltung

c) Mittelbare Staatsverwaltung

d) Autonome Selbstverwaltung

II. Verwaltungsprinzipien

1. Handlungsmaximen

2. Gestaltungsspielräume

a) Unbestimmte Rechtsbegriffe

b) Beurteilungsspielräume

c) Ermessen

aa) Begriff

bb) Ermessensformen

cc) Ermessenseinschränkungen

dd) Ermessensfehler

III. Verwaltungsinstrumente

1. Systematisierung der Handlungsformen

2. Normen und Vorschriften

a) Normen

b) Verwaltungsvorschriften

3. Verwaltungsakt

a) Begriff

aa) Maßnahme

bb) Behörde

cc) Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts

dd) Regelung

ee) Außenwirkung

ff) Einzelfall

b) Arten

c) Nebenbestimmungen

aa) Bedeutung

bb) Systematik

cc) Nebenbestimmungen im Einzelnen

d) Verwaltungsverfahren

aa) Verfahrensarten

bb) Wichtige Bedingungen des nichtförmlichen Verwaltungsverfahrens:

e) Fehlerhaftigkeit

aa) Abgrenzung der Fehlerhaftigkeit zu den Begriffsmerkmalen eines VAs

bb) Fehlerarten im Überblick

cc) Schlicht rechtswidriger VA

(a) Ermächtigungsgrundlage

(b) Formelle Rechtmäßigkeit

(c) Materielle Rechtmäßigkeit

dd) Nichtigkeit

(a) Absatz 1 – Generalklausel (relative Nichtigkeitsgründe)

(b) Absätze 2 und 3

(c) Prüfungsaufbau

f) Außerkrafttreten

aa) Erledigung

bb) Aufhebung durch die Behörde

cc) Voraussetzungen für die behördliche Aufhebung

(a) Rücknahme eines belastenden VAs

(b) Widerruf eines belastenden VAs

(c) Rücknahme eines begünstigenden VAs:

(d) Widerruf eines begünstigenden VAs:

dd) Gerichtliche Aufhebung

4. Sonstige Instrumente

a) Öffentlich-rechtlicher Vertrag

aa) Bedeutung

bb) Begriffsmerkmale

cc) Arten

dd) Rechtmäßigkeitsanforderungen

ee) Prüfungsschema:

b) Schlichtes Verwaltungshandeln

c) Verwaltungsprivatrecht

IV. Rechtsschutz

1. Formlose Rechtsbehelfe

a) Bedeutung formloser Rechtsbehelfe

b) Die formlosen Rechtsbehelfe im Einzelnen

2. Förmliche Rechtsbehelfe

a) Bedeutung förmlicher Rechtsbehelfe

b) Gegenüber der Behörde: Widerspruch

c) Gegenüber dem Gericht: Klage

3. Voraussetzungen erfolgreicher verwaltungsgerichtlicher Klagen

a) Zulässigkeitsvoraussetzungen

aa) Verwaltungsrechtsweg

bb) Allgemeine Sachurteilsvoraussetzungen

cc) Statthafte Klageart

dd) Besondere Sachurteilsvoraussetzungen

(a) Klagebefugnis § 42 II VwGO:

(b) Vorverfahren, §§ 68 ff. VwGO

(c) Klagefrist, § 74 VwGO

(d) Besonderheiten der Feststellungsklage, § 43 VwGO

b) Begründetheitsvoraussetzungen

aa) Anfechtungsklage

bb) Verpflichtungsklage

cc) Allgemeine Leistungsklage:

dd) Feststellungsklage:

Fünftes Kapitel Ausgewählte Gebiete des Besonderen Verwaltungsrechts

I. Öffentliches Wirtschaftsrecht

1. Allgemeines Gewerberecht

a) Gewerbebegriff

aa) Positiv-Merkmale („Gewerbsmäßigkeit“)

bb) Negativ-Merkmale („Gewerbsfähigkeit“)

b) Gewerbefreiheit und Gewerbearten

aa) Stehendes Gewerbe

(a) Normalfall Anzeigepflicht mit Untersagungsmöglichkeit

(b) Ausnahmefall Zulassungspflicht

bb) Reisegewerbe

cc) Marktgewerbe

2. Besonderes Gewerberecht

a) Gaststättenrecht

aa) Bedeutung

bb) Gaststättenbegriff

cc) Konzessionspflicht

b) Handwerksrecht

c) Verkehrsgewerberecht

d) Regulierungsrecht

3. Wirtschaftsinterventionsrecht

a) Öffentliche Unternehmen

aa) Begriff

bb) Arten

cc) Ordnungspolitische Einordnung

dd) Rechtliche Bindungen

b) Privatisierung

aa) Begriff

bb) Grenzen

cc) Privatisierungsstufen:

c) Vergaberecht bei öffentlichen Aufträgen

aa) Anwendungsvoraussetzungen

(a) Schwellenwert

(b) Öffentlicher Auftrag i.S.d. § 103 I GWB

(c) Negativmerkmale

bb) Vergabeverfahren

cc) Rechtsschutz

d) Subventionsrecht

aa) Begriff

bb) Subventionsformen

cc) Zulässigkeitsgrenzen

dd) Subventionsrechtsverhältnis

II. Kommunalrecht

1. Rechtliche Stellung der Kommunen

a) Rechtsform und Funktion im Staatsaufbau

b) Garantie der kommunalen Selbstverwaltung

aa) Inhalt

bb) Reichweite

cc) Rechtsschutz

c) Staatsaufsicht

aa) Aufsichtswahrnehmung und -arten

bb) Aufsichtsmittel im Überblick

cc) Mittel der Rechtsaufsicht im Einzelnen

(a) Informationsverlangen

(b) Beanstandung und Aufhebungs- bzw. Rückgängigmachungsverlangen

(c) Anordnungsrecht

(d) Ersatzvornahme

(e) Bestellung eines Beauftragten und Absetzung des Bürgermeisters

(f) Präventive Aufsichtsmittel

(g) Weitere Aufsichtsmittel

(h) Allgemeine Rechtsmäßigkeitsanforderungen

(i) Rechtsschutz

dd) Fachaufsicht

2. Tätigkeitsfelder der Kommunen

a) Aufgabenstruktur

b) Handlungsformen

aa) Rechtssetzung

(a) Begriff

(b) Ermächtigungsgrundlage

(c) Verfahren

(d) Rechtsmängel

(e) Rechtsschutz

bb) Öffentliche Einrichtungen

3. Kommunalverfassung

a) Bürger und Einwohner

b) Gemeinderat

aa) Stellung

bb) Selbstorganisation

cc) Aufgaben

dd) Mitglieder

(a) Wahl

(b) Hinderungsgründe

(c) Mandatsverlust

(d) Status

c) Bürgermeister

aa) Stellung und Wahl

bb) Aufgaben

(a) Vorsitz im GR

(b) Leitung der Verwaltung

d) Kommunale Willensbildung

aa) Gemeinderatsbeschluss

bb) Mitwirkung der Bürgerschaft

(a) Unterrichtungsanspruch

(b) Einwohnerversammlung

(c) Einwohnerantrag

(d) Bürgerbegehren

(e) Bürgerentscheid

(f) Rechtsschutz

e) Kommunalverfassungsstreit

III. Planungsrecht

1. Grundlagen

a) Begriff

b) Kategorien

2. Grundsatz der Planungsfreiheit

a) Bedeutung der Planungsfreiheit

b) Grenzen der Planungsfreiheit

aa) Planrechtfertigung

bb) Planerische Konfliktbewältigung und planerische Zurückhaltung

cc) Umweltprüfungen

dd) Abwägungsgebot

3. System der raumbezogenen Planungen

a) Überfachliche Gesamtplanungen

aa) Raumordnung und Landesplanung

bb) Bauleitplanung

b) Fachplanungen

aa) Überblick

bb) Planfeststellungsverfahren

c) Spannungen zwischen den Planungsarten

aa) Raumordnung/Fachplanung

bb) Raumordnung/Bauleitplanung

cc) Fachplanung/Bauleitplanung

d) Rechtsformen

4. Rechtsschutz

Stichwortverzeichnis

Literaturverzeichnis

Anschütz, Gerhard/Thoma, Richard: Handbuch des Staatsrechts, Bd. 1, 1930

Bader, Johann/Funke-Kaiser, Michael/Stuhlfauth, Thomas/Albedyll, Jörg von: Verwaltungsgerichtsordnung, 7. Aufl. 2018

Battis, Ulrich: Bundesbeamtengesetz, 5. Aufl. 2017

Bergmann, Jan (Hrsg.): Handlexikon der Europäischen Union, 5. Aufl. 2015

Bull, Hans Peter/Mehde, Veit: Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, 9. Aufl. 2015

Burgi, Martin: Kommunalrecht, 6. Aufl. 2019

Calliess, Christian/Ruffert, Matthias (Hrsg.): EUV/AEUV – Das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Europäischer Grundrechtecharta, 5. Aufl. 2016

Degenhart, Christoph: Staatsrecht I – Staatsorganisationsrecht, 36. Aufl. 2020

Ehlers, Dirk/Pünder, Hermann (Hrsg.): Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2015

Eichholz, Christiane: Europarecht, 3. Aufl. 2013

Fischer, Kristian/Fetzer, Thomas: Europarecht, 12. Aufl. 2019

Franke, Siegfried F.: Steuerpolitik in der Demokratie, 1993

Franke, Siegfried F.: Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl. 1998

Frotscher, Werner/Kramer, Urs: Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht, 7. Aufl. 2019

Grabitz, Eberhard/Hilf, Meinhard/Nettesheim, Martin (Hrsg.): Das Recht der Europäischen Union: EUV/AEUV, 71 Erg.-Lfg. Aug. 2020

Gröpl, Christoph/Windthorst, Kay/v. Coelln, Christian: Grundgesetz – Studienkommentar, 4. Aufl. 2020

Haug, Volker: Bindungsprobleme und Rechtsnatur parlamentarischer Geschäftsordnungen, 1994

Haug, Volker M.: Grundwissen Internetrecht, 3. Aufl. 2016

Haug, Volker M.: Fallbearbeitung im Staats- und Verwaltungsrecht, 9. Aufl. 2018

Haug, Volker M. (Hrsg.): Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 2018

Hillgruber, Christian/Goos, Christoph: Verfassungsprozessrecht, 5. Aufl. 2020

Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schmidt-Aßmann, Eberhard/Voßkuhle, Andreas (Hrsg.): Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band II, 2. Aufl. 2012

Isensee, Josef/Kirchhof, Paul (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts; Band II, 3. Aufl. 2004; Band IV, 3. Aufl. 2006

Jarass, Hans D./Pieroth, Bodo: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 16. Aufl. 2020

Katz, Alfred/Sander, Gerald: Staatsrecht – Grundlagen, Staatsorganisation, Grundrechte, 19. Aufl. 2019

Kingreen, Thorsten/Poscher, Ralf: Grundrechte Staatsrecht II, 36. Aufl. 2020

Kopp, Ferdinand O./Ramsauer, Ulrich: Verwaltungsverfahrensgesetz, 21. Aufl. 2020

Limberger, Gerhard: Die Kompetenzen des Bundesrates und ihre Inanspruchnahme, 1982

Maunz, Theodor/Dürig, Günter (Begr.): Grundgesetz Kommentar, Loseblatt, 91. Erg.-Lfg. April 2020

Maurer, Hartmut/Waldhoff, Christian: Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Aufl. 2020

Müller, Matthias: Kommunalrecht Baden-Württemberg, 4. Aufl. 2019

Münch, Ingo von/Kunig, Philip (Hrsg.): Grundgesetz-Kommentar, 6. Aufl. 2012

Papier, Hans-Jürgen/Krönke, Christoph: Grundkurs Öffentliches Recht 2, Grundrechte, 4. Aufl. 2020

Peine, Franz-Joseph/Siegel, Thorsten: Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2020

Peucker, Martina/Bätge, Frank: Staatsorganisationsrecht, 4. Aufl. 2018

Plate, Klaus/Schulze, Charlotte/Fleckenstein, Jürgen: Kommunalrecht Baden-Württemberg, 8. Aufl. 2017

Ruthig, Josef/Storr, Stefan: Öffentliches Wirtschaftsrecht, 5. Aufl. 2020

Sachs, Michael (Hrsg.): Grundgesetz Kommentar, 8. Aufl. 2018

Schenke, Wolf-Rüdiger: Verwaltungsprozessrecht, 16. Aufl. 2019

Schliesky, Utz: Öffentliches Wirtschaftsrecht, 4. Aufl. 2014

Schmidt, Thorsten Ingo: Kommunalrecht, 2. Aufl. 2014

Schroeder, Daniela: Grundrechte, 5. Aufl. 2019

Schwarze, Jürgen u.a. (Hrsg.): EU-Kommentar, 4. Aufl. 2019

Sodan, Helge/Ziekow, Jan: Grundkurs Öffentliches Recht, 8. Aufl. 2018

Streinz, Rudolf: Europarecht, 11. Aufl. 2019

Streinz, Rudolf (Hrsg.): EUV/AEUV, Beck‘sche Kurz-Kommentare, 3. Aufl. 2018

Wienbracke, Mike: Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2020

Ziekow, Jan: Öffentliches Wirtschaftsrecht, 5. Aufl. 2020

Zippelius, Reinhold/Würtenberger, Thomas: Deutsches Staatsrecht, 33. Aufl. 2018

Abbildungen

1 Teilgebiete des Öffentlichen Rechts

2 Struktur der Gesamtrechtsordnung

3 Normenhierarchie

4 Entwicklung der EU

5 Rechtscharakter der EU

6 Unionsbürgerschaft

7 Europäische Union und Europarat

8 Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

9 Stufen wirtschaftlichen Zusammenwachsens

10 Binnenmarkt

11 Organstruktur der EU

12 Hauptaufgaben von EP, (Minister-)Rat und Kommission (EU)

13 Stufen der Mitwirkung des EP bei der Rechtssetzung

14 Verfahren der Haushaltsaufstellung (EU)

15 Mehrheitsbegriffe bei Ratsbeschlüssen (EU)

16 Struktur, Instanzen und Zuständigkeitsverteilung beim Gerichtshof der EU

17 Direktklage-Verfahren beim Gerichtshof der EU

18 Demokratische Legitimation der EU

19 Normenkategorien und -hierarchie

20 Instrumente des Sekundärrechts

21 Unterschiede und Vorteile von Verordnung und Richtlinie

22 System der EU-Rechtssetzungskompetenzen

23 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren der EU

24 Begründung des Anwendungsvorrangs des EU-Rechts

25 Verletzung einer Grundfreiheit (Prüfungsschema)

26 Warenverkehrsfreiheit

27 Personenverkehrsfreiheiten

28 Abgrenzung Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit

29 Grundrechtschutzsysteme

30 Anwendbarkeit der verschiedenen Grundrechtssysteme

31 System des Staatsrechts

32 Staatsziele

33 Ausprägungen des Demokratieprinzips

34 Demokratie-Dimensionen

35 Legitimation staatlichen Handelns

36 Legitimationskette

37 Ausprägungen des Rechtsstaatsprinzips

38 Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

39 Rückwirkungsverbot

40 Gewaltenteilung

41 Dimensionen des Föderalismusprinzips

42 Staatsorganisation Deutschlands

43 Wahlrechtsgrundsätze

44 Binnenstruktur des Bundestages

45 Immunität und Indemnität

46 Mehrheitsbegriffe

47 Zusammensetzung des Bundesrats

48 Vertrauensfrage und Misstrauensvotum

49 Regierungsprinzipien

50 Hauptfunktionen und Spielräume des Bundespräsidenten

51 Struktur des BVerfG

52 Verfahrensarten vor dem BVerfG

53 System und Arten der Gesetzgebungskompetenzen

54 Voraussetzungen für die Erforderlichkeit gem. Art. 72 II GG

55 Handlungsoptionen des Bundesrats bei Zustimmungsgesetzen

56 Handlungsoptionen des Bundesrats bei Einspruchsgesetzen

57 Gesetzgebungsverfahren des Bundes

58 Prüfungsschema der Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes

59 Einzelformen des Gesetzesvollzugs

60 Zweige der Fachgerichtsbarkeit

61 Ertragshoheit nach Steuerarten

62 System der Wertordnung

63 Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Verfassungsbeschwerde

64 Grundrechtsträger und Grundrechtsgebundene

65 Mittelbare Drittwirkung der Grundrechte

66 Juristische Personen im verfassungsrechtlichen Sinn

67 Grundrechtsarten

68 Prüfungsschema einer Grundrechtsverletzung

69 Fallgruppen des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts

70 Sphärentheorie

71 Art. 2 II 2, 104 GG: Schutzbereich und Eingriff

72 Forum internum und externum

73 Schutzbereich von Art. 13 GG

74 Eingriffe und Schranken von Art. 13 GG

75 Wechselwirkung von Meinungs- und Informationsfreiheit

76 Teilmedienfreiheiten

77 Schutzbereiche und Schranken von Art. 5 I, II GG

78 Rechtfertigung von Eingriffen in die Meinungsfreiheit

79 Schutzbereich der Kunstfreiheit

80 Schrankensystem von Art. 8 GG

81 Gegenständlicher Schutzbereich von Art. 10 GG

82 Zeitlicher Schutzbereich von Art. 10 GG

83 Schranken des Asylrechts

84 Petitionsbegriff

85 Petitionsarten

86 Petitionsvoraussetzungen und -anspruch

87 Berufsbegriff in Art. 12 GG

88 Drei-Stufen-Lehre des BVerfG zu Art. 12 GG

89 Abgrenzung der Schutzbereiche von Berufs- und Eigentumsfreiheit

90 Eingriffsarten bei der Eigentumsfreiheit

91 Koalitionsbegriff und -freiheit

92 Prüfung eines Gleichheitsverstoßes

92a Ausprägungen des Gleichheitsgebots

93 Justizgrundrechte

94 Gewährung rechtlichen Gehörs

95 Verwaltungsbegriff

96 Verwaltungsfunktionen

97 Verwaltungsaufbau

98 Mittelbare Staatsverwaltung

99 Verwaltungsprinzipien

100 Zuständigkeitsformen

101 Gesetzliche „Dehnfugen“ im Verwaltungsrecht

102 Verwaltungsrechtliche Rechtsfolgenarten

103 Ermessensfehler

104 Handlungsformen der Verwaltung

105 Normen und Vorschriften

106 Materieller und formeller Behördenbegriff

107 Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts

108 Einteilung von Verwaltungsakten

109 Unselbstständige und selbstständige Nebenbestimmungen

110 Gegenstand und rechtliche Bedeutung der einzelnen Nebenbestimmungen

111 Zweck der einzelnen Nebenbestimmungen und Beispiele

112 Fehlerarten bei Verwaltungsakten

113 Rechtmäßigkeitsanforderungen an einen Verwaltungsakt (Prüfungsschema)

114 Außerkrafttreten eines Verwaltungsaktes

115 Merkmale des öffentlich-rechtlichen Vertrags

116 Arten des öffentlich-rechtlichen Vertrags

117 Wirksamkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrags

118 Abgrenzung zwischen öffentlich-rechtlichem und privatrechtlichem Verwaltungshandeln

119 Formlose Rechtsbehelfe

120 Widerspruchsverfahren

121 Klagearten

122 Zielrichtungen der auf eine Veränderung hinwirkenden Klagearten

123 Statthaftigkeit der verwaltungsgerichtlichen Klagearten

124 Besondere Sachurteilsvoraussetzungen

125 Anspruchsvoraussetzungen einer Verpflichtungsklage (Prüfungsschema)

126 Gewerbebegriff

127 Positiv-Merkmale des Gewerbebegriffs

128 Negativ-Merkmale des Gewerbebegriffs

129 Gewerbearten

130 Auswahlkriterien für Teilnehmerzulassungen

131 Gaststättenbegriff

132 Handwerksrolle

133 Verkehrsgewerberecht

134 Bundesnetzagentur

135 Formen öffentlicher Unternehmen

136 Zulässigkeitsvoraussetzungen öffentlicher Unternehmen

137 Privatisierungsstufen

138 PPP-Modelle

139 Anwendungsvoraussetzungen des Vergaberechts

140 Vergabearten bzw. Ausschreibungsverfahren

141 Vergabeverfahren

142 Verwaltungsrechtlicher Subventionsbegriff

143 Unionsrechtliches Subventionsverbot

144 Rechtswirkungen kommunalen Handelns

145 Arten von Kommunen im Verhältnis zum Staat

146 Veränderungen des Gemeindegebiets

147 Eingriffe in die Selbstverwaltungsgarantie

148 Verfahrensarten bei Eingriffen in die Selbstverwaltungsgarantie

149 Kommunalverfassungsbeschwerde und Kommunalrechtliche Normenkontrolle

150 Formen der Staatsaufsicht

151 Mittel der Rechtsaufsicht

152 Präventive Aufsichtsinstrumente

153 Dualistische Aufgabenstruktur

154 Monistische Aufgabenstruktur

155 Kommunale Aufgabentypen

156 Arten und Bedeutung kommunaler Aufgaben

157 Kommunales Rechtssetzungsverfahren

158 Kommunalverfassung (BW)

159 Begriffsabgrenzung von Einwohnern, Gemeindebürgern und Staatsbürgern

160 Rechte und Pflichten von Einwohnern und Bürgern

161 Ähnlichkeiten und Unterschiede zwischen Parlamenten und Gemeinderäten

162 Funktionen des Gemeinderats

163 Procedere bei der Wahl des Bürgermeisters

164 Aufgaben des Bürgermeisters

165 Widerspruchsrecht des Bürgermeisters

165a Beschlussfähigkeit des Gemeinderats

166 Arten von Gemeinderatsbeschlüssen

167 Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Verfassungsbeschwerde

168 Partizipationsrechtliche Instrumente der Bürgerschaft

169 Bürger- und Ratsbegehren

170 Rechtsschutz bei partizipationsrechtlichen Instrumenten

171 Rechtsschutzsystem bei kommunalen Handlungen

172 Planung zwischen Exekutive und Legislative

173 Kategorien des Planungsrechts

174 Zweistufigkeitsprinzip

175 Unterschied von Vollzugs- und Planungsrecht

176 Umweltprüfungen

177 Abwägungsvorgang

178 Stufen der überfachlichen Gesamtplanung

179 Stufen der örtlichen Bauleitplanung

180 Verfahren zur Aufstellung von Bauleitplänen

181 Fachplanungsinstrumente

182 Planfeststellung zwischen Planungs- und Genehmigungsverfahren

183 Ablauf des Planfeststellungsverfahrens

184 Spannungsverhältnisse zwischen Raumordnung, Fachplanung und Bauleitplanung

185 Rechtsformen ausgewählter Planungen

186 Rechtsformen von Planungen (systematisch)

187 Abwägungsfehler

188 Rechtserheblichkeit von Abwägungsfehlern

Einführung

I. Konzeption des Buches

1. Ziele

1

Dieses Buch behandelt die wichtigsten Gebiete des Öffentlichen Rechts in Form einer Überblicksdarstellung und verfolgt dabei zwei Ziele:

–
Zunächst einmal ist es ein Lernbuch, das Jura-Anfängern bzw. Nichtjuristen[1] den Zugang zum Verständnis der einzelnen Themen des Öffentlichen Rechts eröffnet und mit dem man die Stoffinhalte gut verstehen und lernen kann. Um dies zu unterstützen, habe ich viele Fragen in insgesamt 190 grafischen Darstellungen und tabellarische Übersichten verdeutlicht. Zudem ist das Buch an den meisten Stellen mit Beispielen angereichert, durch die die theoretischen Aussagen anschaulich und nachvollziehbar gemacht werden. Außerdem sind die entscheidenden Begriffe in jedem Absatz durch Fettdruck hervorgehoben, was die Orientierung im Text erleichtert. Schließlich dienen diesem Zweck Verständnisfragen am Ende der einzelnen inhaltlichen Abschnitte, mit deren Hilfe man überprüfen kann, ob der Stoff „sitzt“. Als Lösung sind jeweils die Randnummern angegeben, wo der jeweilige Stoff erläutert wird. Und für diejenigen, die noch etwas genauer wissen möchten, sind neben Einzelnachweisen in den Fußnoten zu den meisten Abschnitten Vertiefungshinweise angegeben.

2

–
Daneben kann das Buch auch als Nachschlagewerk verwendet werden, wenn man zu einem Teilaspekt eine rasche Information benötigt. Dieser Zielsetzung dient zum einen ein (hoffentlich) klarer und nachvollziehbarer Aufbau, der im Inhaltsverzeichnis abgebildet ist und durch Kopfzeilen auf jeder Seite unterstützt wird. Zum anderen enthält das Buch am Ende ein ausführliches Stichwortverzeichnis, mit dessen Hilfe jedes Thema – auch ohne nähere Kenntnis vom Aufbau des Buches – rasch gefunden werden kann.

3

Kein Buch kann alles zugleich erreichen. Deshalb steht die juristische Denk- und Arbeitsweise, also die Methodik, nicht im Fokus dieses auf inhaltliche Stoffvermittlung ausgerichteten Werks. Wer sich näher informieren möchte, wie die Juristen „ticken“ und wie sie methodisch an die Lösung rechtlicher Fälle und Probleme herangehen, kann ergänzend mein Buch „Fallbearbeitung im Staats- und Verwaltungsrecht – Basiswissen, Übersichten, Schemata“ heranziehen. Dort erkläre ich zunächst in einem ausführlichen Methodik-Kapitel das Handwerkszeug juristischen Arbeitens, bevor in einem staatsrechtlichen und einem verwaltungsrechtlichen Kapitel Fallbeispiele mit Musterlösungen (und Erläuterungsspalte zum methodischen Vorgehen) angeboten werden. Da die juristischen Anteile bei nichtjuristischen Studiengängen im Rahmen der Bachelor-/Masterstruktur aber oft auf die reine Stoffvermittlung reduziert worden sind und deshalb in Klausuren keine schulmäßigen Falllösungen mehr verlangt werden, dürfte die in diesem Buch gebotene überblicksartige Stoffdarstellung für die Studierenden nichtjuristischer Studiengänge genügen, während die Jurastudierenden auch die Falllösungsmethodik einüben müssen. Deshalb empfiehlt sich für diese Zielgruppe auch die Anschaffung des Fallbearbeitungsbuchs.

Hinweis zur Zitierweise von Normen:

Werden in diesem Buch Gesetzesstellen angegeben, erfolgt die Bezeichnung von Absätzen in der Regel mit römischen Ziffern (ohne den Zusatz „Abs.“), von Unterabsätzen mit dem vorangestellten Zusatz „UA“, von Sätzen (nur) mit einer arabischen Zahl (ohne den Zusatz „Satz“ oder „S.“) und von Halbsätzen mit dem vorangestellten Zusatz „HS“.

2. Inhalt und Aufbau

4

Die fünf Kapitel des Buches decken die wichtigsten Teilfächer des Öffentlichen Rechts mit ihrem jeweiligen Prozessrecht ab:

Abbildung 1:

Teilgebiete des Öffentlichen Rechts

[Bild vergrößern]

a) Europarecht (Kap. 1)

5

Im ersten Kapitel wird das Europarecht (genauer: das europäische Unionsrecht) behandelt. Damit trägt der Aufbau der dominierenden Bedeutung des überstaatlichen Rechts Rechnung. Denn das Europarecht ist inzwischen nicht nur qualitativ (wegen seines Anwendungsvorrangs vor dem nationalen Recht), sondern auch quantitativ (wegen seiner umfangreichen Regelungsfülle) in vielen Rechtsbereichen von maßgeblicher Bedeutung. Viele Gesetze, die der äußeren Form nach als deutsches Recht daherkommen, sind nur noch nationale Umsetzungsakte europarechtlicher Vorgaben (was inzwischen sogar für Teile des guten alten BGBs gilt[2]). Deshalb trifft die von Europaabgeordneten immer wieder gern zitierte Aussage zu, dass die (politische) Musik (für Deutschland) zwar in Berlin spielt, aber in Brüssel komponiert wird.

6

Das europarechtliche Kapitel behandelt zunächst die Grundlagen, was vor allem die historische Entwicklung und den Rechtscharakter betrifft. Es folgt eine Darstellung der wichtigsten Ziele der EU, zu denen vor allem der „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ sowie der Europäische Binnenmarkt zählen. Anschließend werden die für europäische Entscheidungsprozesse maßgeblichen Organe erläutert. Dabei handelt es sich um den Europäischen Rat, den (Minister-)Rat, das Parlament, die Kommission und den Europäischen Gerichtshof; wegen ihrer faktisch hohen Bedeutung gehe ich in diesem Abschnitt auch kurz auf die Europäische Zentralbank ein. Des Weiteren werden die Rechtssetzung der EU und die dafür geltenden Verfahrensvorschriften behandelt. In diesem Zusammenhang spielt auch das Verhältnis zwischen europäischem und nationalem Recht eine Rolle. Von besonderer Bedeutung sind außerdem die den Binnenmarkt maßgeblich konstituierenden „Grundfreiheiten“ sowie – in zunehmendem Maß – auch die EU-Grundrechtecharta (GRC), die hier jeweils in einem eigenen Abschnitt behandelt werden.

7

Daneben gibt es mit dem Völkerrecht noch ein weiteres Teilrechtsgebiet des Öffentlichen Rechts im internationalen Kontext (siehe unten, Rn. 20), ohne allerdings in diesem Buch erläutert zu werden. Dieses Teilrechtsgebiet ist in vielerlei Hinsicht durch Besonderheiten geprägt und zugleich in den Rechtsmodulen nichtjuristischer Bachelorstudiengänge nicht präsent. Ebenso wenig zählt es noch zum Pflichtstoff des ersten juristischen Staatsexamens (vgl. § 8 II JAPrO BW). Zudem wirkt es sich wesentlich weniger (bzw. sehr viel mittelbarer) als das Europarecht auf das „Alltagsrecht“ aus. In der Abwägung zwischen dem Nachteil einer fachlichen Lücke und dem Vorteil einer stringenteren Ausbildungsrelevanz und kompakteren Darstellung dieses Lehrbuches habe ich mich deshalb zugunsten Letzterem entschieden.

b) Staatsrecht (Kap. 2 und 3)

8

Der staatsrechtliche Teil gliedert sich in zwei Kapitel. So wird zunächst in Kapitel 2 die Staatsordnung erläutert. Dabei geht es um die Staatsziele, um die Organisation der deutschen Staatlichkeit mit Darstellung der Bildung und Aufgaben der einzelnen Verfassungsorgane (vorrangig auf Bundesebene), um das Gesetzgebungssystem mit unterschiedlichen Zuständigkeiten von Bund und Ländern sowie das Gesetzgebungsverfahren, und schließlich um den Aufbau und die Organisation der Verwaltung. Im letzten Abschnitt von Kapitel 2 geht es dann um den Aufbau der Gerichtsbarkeit und um die prozessrechtliche Seite des Staatsrechts. Von zentraler Bedeutung sind dabei die Verfahrensarten des Bundesverfassungsgerichts.

9

Weil das deutsche Staatsrecht – insbesondere das GG – sich aber nicht auf ein reines Organisationsstatut beschränkt (wie das etwa bei der Bismarck-Verfassung von 1871 noch der Fall war), sondern auch ein Wertesystem begründet, widmet sich Kapitel 3 den Grundrechten, die die Werteordnung des GG bilden. Dazu zählen die für Grundrechte geltenden allgemeinen Regeln und Prinzipien (die sog. Grundrechtslehren) sowie eine Erläuterung der bedeutenderen Einzelgrundrechte.

c) Verwaltungsrecht (Kap. 4 und 5)

10

Der dritte Block des Buches gilt dem Verwaltungsrecht, das zwei Kapitel umfasst. Damit wird die Grundstruktur des Verwaltungsrechts aufgegriffen, die sich in allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht einteilen lässt. Zum allgemeinen Verwaltungsrecht, das den Gegenstand von Kapitel 4 bildet, gehören alle verwaltungsrechtlichen Grundregeln und -prinzipien, die (zumindest grundsätzlich)[3] unabhängig von der konkreten Verwaltungsmaterie – also „allgemein“ – gelten. Man kann das allgemeine Verwaltungsrecht auch als die „vor die Klammer gezogenen“ Regeln begreifen, während in der Klammer dann die einzelnen Gebiete des besonderen Verwaltungsrechts stehen. Zu diesen allgemeinen Regeln vor der Klammer gehören Grundfragen des Verwaltungsaufbaus und der Verwaltungsorganisation, die Verwaltungsprinzipien, das Verwaltungsinstrumentarium, die dafür geltenden Verfahrensregeln und – last but not least – das Verwaltungsprozessrecht.

11

Das „innerhalb der Klammer“ stehende besondere Verwaltungsrecht umfasst demgegenüber nun die schier unübersehbare Fülle der verschiedenen Sonderregeln für die einzelnen Fachgebiete, auf denen Verwaltungshandeln stattfindet. Zu diesen Gebieten des besonderen Verwaltungsrechts gehören beispielsweise das Baurecht, das Beamtenrecht, das Eisenbahnrecht, das Luftverkehrsrecht, das Naturschutzrecht, das Polizeirecht, das Raumordnungsrecht, das Schulrecht, das Steuerrecht, das Straßenverkehrsrecht, das Wasserrecht, das Wehrrecht, usw. Es liegt auf der Hand, dass auch nur eine überblicksmäßige Darstellung aller Gebiete des besonderen Verwaltungsrechts jedes Buch – erst recht dieses hier – sprengen würde. Deshalb behandelt Kapitel 5 exemplarisch nur einige wenige Fachverwaltungsgebiete. Die Auswahl dieser Gebiete erfolgte anhand der Themenschwerpunkte juristischer Vorlesungen in Bachelor-Studiengängen: Wirtschaftsrecht für die Studierenden wirtschaftswissenschaftlicher Fächer, Planungsrecht für Studierende umwelt- und planungswissenschaftlicher Disziplinen sowie Kommunalrecht für Studierende mit politik-, verwaltungs- und sozialwissenschaftlicher Ausrichtung.

II. Standort des Öffentlichen Rechts

1. Jura ist überall!

12

Eine besondere Faszination des Rechts besteht in seiner Allgegenwärtigkeit in allen Bereichen unseres Lebens. Von der Wiege bis zur Bahre, im Berufsleben wie im Privatleben, in Deutschland wie an jedem anderen Ort der Welt, stehen wir in Rechtsbeziehungen und nehmen viele rechtlich erhebliche Handlungen vor, ohne dass wir uns dessen bewusst wären. Natürlich weiß jeder, dass es etwas mit dem Recht zu tun hat, wenn man z.B. ein Bußgeld wegen überhöhter Geschwindigkeit bezahlen muss, eine Körperverletzung begangen hat, heiratet, ein Auto kauft, eine Arbeitsstelle antritt, in den Genuss einer Erbschaft gelangt, BAföG bekommt oder eine Gaststättenkonzession erhält.

13

Doch noch viele andere Dinge sind rechtlich erheblich und geregelt, so z.B. wenn man getauft wird (Begründung der Mitgliedschaft in einer Religionsgemeinschaft, u.U. mit der späteren Folge einer Kirchensteuerpflicht), in die Schule kommt (Beaufsichtigungsvertrag, Erfüllung der Schulpflicht) und dort Zensuren erhält (behördliche Vorbereitungsmaßnahmen für einen Verwaltungsakt, nämlich die Versetzung bzw. Nichtversetzung), eine Zeitung am Kiosk kauft (drei Verträge: ein Kaufvertrag und jeweils ein Übereignungsvertrag für die Zeitung und das Geld), mit der Straßenbahn fährt (Beförderungsvertrag bzw. Erschleichen von Leistungen gem. § 265a StGB), als Autofahrer den befreundeten Fußgänger mit einer Hupe grüßt (Ordnungswidrigkeit) oder seine Schreibtischlampe brennen lässt (Höhe des Entgeltanspruchs des Elektrizitätswerks). Auch Ihre Arbeit mit diesem Buch hat vermutlich eine rechtliche Grundlage: Entweder haben Sie es gekauft (drei Verträge, s.o.), ausgeliehen (Leihvertrag) oder für Ihre persönliche Nutzung kopiert (urheberrechtlich relevante Vervielfältigung, die als Privatkopie gem. § 53 UrhG ausnahmsweise erlaubt ist).

2. Struktur der Gesamtrechtsordnung

14

Mit dieser Allgegenwärtigkeit des Rechts ist natürlich eine nicht mehr zu überschauende Anzahl an Normen verbunden. Um dennoch sich einen gewissen Überblick über das System verschaffen zu können, werden die Normen in Rechtsgebieten systematisch gebündelt und damit in einer Gesamtstruktur erfasst. Eine mögliche Darstellung dieser Struktur sieht wie folgt aus:[4]

15

Abbildung 2:

Struktur der Gesamtrechtsordnung

[Bild vergrößern]

a) Abgrenzung zwischen Zivilrecht und Öffentlichem Recht

16

Die Kernunterscheidung der juristischen Teildisziplinen erfolgt zwischen dem Zivilrecht und dem Öffentlichen Recht. Das Zivilrecht erfasst die Rechtsnormen, die für die Rechtsverhältnisse zwischen Privatpersonen gelten; der Staat – jedenfalls in seiner Sonderrolle als Hoheitsträger – spielt hier keine Rolle. Deshalb könnte man in diesem Sinn das zentrale Gesetz des Zivilrechts, das BGB, auch mit „Bürger gegen Bürger“ übersetzen.[5] Der weit verstandene Begriff des Öffentlichen Rechts (i.w.S.) hingegen gilt für die Rechtsnormen, bei denen der Staat als Hoheitsträger ins Spiel kommt – sei es „unter sich“ (z.B. ein Konflikt von Staatsorganen), sei es im Verhältnis zum Bürger. In einer weiteren Begriffsdifferenzierung unterscheidet man zwischen dem Strafrecht, in dem der Staat besonders massiv in die Rechtssphäre des Bürgers eingreift (weshalb man hier das zentrale Gesetz, das StGB, funktional mit „Staat gegen Bürger“ übersetzen kann), und dem Öffentlichen Recht im engeren Sinn. Dieses engere Begriffsverständnis bezeichnet im allgemeinen Sprachgebrauch unter Juristen das Öffentliche Recht, weshalb auch in diesem Buch unter „Öffentlichem Recht“ stets das im engeren Sinn verstanden wird.

17

Zur Abgrenzung von Zivilrecht und Öffentlichem Recht hat die Rechtswissenschaft verschiedene Theorien entwickelt.

–
Nach der Subordinationstheorie liegt öffentliches Recht vor, wenn das maßgebliche Rechtsverhältnis durch ein Über-/Unterordnungsverhältnis (statt einer Gleichordnung auf Augenhöhe) geprägt ist. Das ist der Fall, wenn eine Seite – z.B. eine Behörde – einseitig entscheidet.

–
Nach der Interessentheorie liegt öffentliches Recht vor, wenn der fragliche Sachverhalt im Allgemeinwohlinteresse (anstelle des Individualinteresses) liegt.

–
Und die Sonderrechtstheorie gelangt zum öffentlichen Recht, wenn auf mindestens einer Seite des Rechtsverhältnisses ein Hoheitsträger steht, der auf Grund eines Sonderrechtes handelt. Ein Sonderrecht ist eine Norm, die nicht jedermann, sondern nur Hoheitsträger zu einem bestimmten Handeln ermächtigt.

Die Abgrenzung ist immer nach allen drei Theorien vorzunehmen, weil nicht selten die einzelnen Theorien zu unterschiedlichen Ergebnissen gelangen.

18

Beispiel:

–
So agieren zwei Gemeinden bei einem Vertragsschluss zum gemeinsamen Betrieb einer Kläranlage zwar auf Augenhöhe, also ohne Über-/Unterordnung. Aber zum einen liegt die Abwasserentsorgung im Allgemeininteresse und zum anderen nehmen die Gemeinden hier die hoheitliche Aufgabe der Abwasserentsorgung als Sonderrecht wahr, weshalb ihr Vertrag öffentlich-rechtlicher Natur ist.

–
Wenn der privatrechtlich organisierte TÜV die Verkehrstauglichkeit eines Fahrzeugs bescheinigt, handelt zwar eine private Rechtsperson und kein Hoheitsträger. Das kann der TÜV aber nur, weil er mit dieser hoheitlichen Aufgabe beliehen worden ist, weshalb auch hier ein Sonderrecht vorliegt (§ 29 II StVZO). Zudem entscheidet der TÜV einseitig (also nicht etwa auf dem Verhandlungsweg) über die Plakettenerteilung, weshalb hier auch ein Über-/Unterordnungsverhältnis vorliegt. Schließlich liegt die Verkehrssicherheit der zugelassenen Fahrzeuge im Allgemeininteresse. Somit liegt auch hier öffentliches Recht vor.[6]

b) Zwischen- und überstaatliche Ebene

19

Sowohl dem Zivilrecht als auch dem Öffentlichen Recht (i.e.S.) lassen sich Rechtsgebiete auf zwischen- und übernationaler Ebene einerseits und auf nationaler Ebene andererseits zuordnen. So gibt es im Zivilrecht das „Internationale Privatrecht (IPR)“. Dabei handelt es sich um Normen des internationalen oder – anders als die etwas unglückliche Bezeichnung vermuten lässt – des nationalen Rechts, mit denen in grenzüberschreitenden Fällen geklärt werden kann, welches nationale Recht anzuwenden ist. Streitet sich z.B. eine deutsche mit einer österreichischen Schifffahrtsgesellschaft vor einem deutschen Gericht darüber, wer Eigentümerin eines kleinen Passagierschiffs ist, dessen Heimathafen in Romanshorn (CH) am Bodensee ist, gilt für diesen Rechtsstreit schweizerisches Recht. Denn Art. 45 I Nr. 2 EGBGB erklärt dafür das Recht des Heimathafens für maßgeblich.[7]

20

Im Öffentlichen Recht gibt es auf der internationalen Ebene zum einen das Völkerrecht. Dieses umfasst die Rechtsnormen, die für die Rechtsverhältnisse unter den souveränen Staaten und Staatenverbindungen maßgeblich sind. Dazu gehören sowohl multilaterale Verträge wie die Charta der Vereinten Nationen, als auch bi- oder trilaterale Verträge von zwei oder drei Staaten wie z.B. Doppelbesteuerungs- oder Auslieferungsabkommen. In diesen Fällen gehen souveräne Staaten ohne Souveränitätsverzichte freiwillige Rechtsbindungen gegenüber anderen Staaten ein. Zum anderen gibt es das bereits angesprochene Europarecht, das wegen der Souveränitätsverzichte der EU-Mitgliedstaaten in den verschiedenen Europäischen Verträgen eine überstaatliche Rechtsbindung gegenüber den Mitgliedstaaten entfaltet (hierzu näher nachfolgend Kapitel 1).

21

Das Strafrecht kennt als Normen des internationalen Rechts das Völkerstrafrecht, das jedoch nur einen sehr engen Anwendungsbereich hat. Denn dieses erfasst nur die „schwersten Verbrechen […], welche die internationale Gemeinschaft als Ganzes berühren“, also Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und das Verbrechen der Aggression (Art. 5 I IStGH-Statut). Für sonstige Strafdelikte gibt es keine unmittelbar geltenden Normen internationalen Rechts. Zwar existieren internationale Abkommen wie z.B. das Cybercrime-Abkommen,[8] die aber keine Strafbarkeitsnormen enthalten, sondern nur Verpflichtungen der Unterzeichnerstaaten, bestimmte Strafbarkeitsnormen zu erlassen. Auch ein internationales Kollisionsrecht gibt es im Strafrecht nicht. Vielmehr bestimmt jeder Staat seinen Strafanspruch durch seine nationale Strafrechtsordnung selbst. Das kann im Extremfall sogar zur Folge haben, dass ein Täter wegen derselben Tat in verschiedenen Ländern mehrfach bestraft werden kann (was innerstaatlich wegen Art. 103 III GG ausgeschlossen ist, sog. „ne bis in idem“).

c) Nationale Ebene

22

Auf nationaler Ebene ist das Zivilrecht unstreitig das größte und praktisch wichtigste Teilrechtsgebiet. Grund dafür ist, dass nahezu alle Menschen fast täglich privatrechtlich aktiv sind (und sei es nur beim morgendlichen Kauf eines Pappbechers mit Kaffee oder beim Benutzen öffentlicher Verkehrsmittel), was im Öffentlichen Recht und – gottseidank – erst recht im Strafrecht wesentlich weniger der Fall ist.

23

Zum Zivilrecht gehört im deutschen Recht zunächst das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) mit seinen fünf Büchern, die die allgemeine Rechtsgeschäftslehre, Grundsätze des Vertragsrechts und einzelne Vertragstypen wie z.B. Kauf-, Miet-, Dienst- oder Werkvertrag, sachenrechtliche Kategorien wie Eigentum und Besitz, familienrechtliche Fragen wie Verwandtschaft, Ehe und Scheidung sowie das Erbrecht regeln. Hinzu kommen zahlreiche Nebengesetze, von denen nur wenige beispielhaft zu nennen sind: das Handelsgesetzbuch (HGB), das für den kaufmännischen Bereich besonders wichtig ist, das Urheberrechtsgesetz (UrhG), das Markengesetz (MarkenG), das Wohnungseigentumsgesetz (WEG) oder die Insolvenzordnung (InsO). Auch das Arbeitsrecht wird dem Zivilrecht zugeordnet.

24

Das Öffentliche Recht umfasst auf nationaler Ebene im Schwerpunkt das Staats- und Verwaltungsrecht, wie das bereits im Zusammenhang mit dem Aufbau des Buches näher erläutert wurde (s.o., Rn. 8–11).

25

Zum deutschen Strafrecht gehört vorrangig das als Kernstrafrecht bezeichnete Strafgesetzbuch (StGB), das (ähnlich wie im Verwaltungsrecht) einen allgemeinen und einen besonderen Teil kennt. Der allgemeine Teil regelt generelle, deliktsunabhängige Strafrechtskategorien wie die Versuchsstrafbarkeit, Formen der Täterschaft und der Teilnahme (Mittäterschaft, mittelbare Täterschaft, Anstiftung und Beihilfe), Notwehr und Notstand oder die Verjährungsvorschriften. Im besonderen Teil sind demgegenüber die einzelnen Strafdelikte in verschiedenen Deliktsgruppen jeweils näher beschrieben und mit Strafandrohungen versehen. So umfassen beispielsweise die „Straftaten gegen das Leben“ unter anderem den Mord, den Totschlag, die Tötung auf Verlangen, den Schwangerschaftsabbruch, die Aussetzung und die fahrlässige Tötung (§§ 211–222 StGB).

26

Daneben gibt es noch zahlreiche Einzeldelikte, die nicht im StGB, sondern in verschiedenen Fachgesetzen enthalten sind. Hierzu zählen etwa die im Urheberrechtsgesetz geregelte strafbare Urheberrechtsverletzung (§§ 106–111 UrhG) oder die in der Abgabenordnung unter Strafe gestellte Steuerhinterziehung (§ 370 AO). Diese fachgesetzlich normierten Strafdelikte bezeichnet man zusammenfassend als Nebenstrafrecht, für das aber der allgemeine Teil des Kernstrafrechts ebenso gilt.

27

Trotz zahlreicher dogmatischer Unterschiede[9] gehört zu einem weiteren Strafrechtsbegriff im Sinne eines Sanktionsrechts schließlich noch das Ordnungswidrigkeitenrecht, das vor allem im Ordnungswidrigkeitengesetz (OWiG) geregelt ist. Vereinfacht gesagt betrifft dies die kleineren Regelverstöße, die der Staat zwar sanktioniert (hauptsächlich mit Geldbußen), ohne aber damit einen „sozialethischen Tadel“ mit Eintragung im Führungszeugnis zu verbinden – etwa wenn jemand das Auto falsch parkt oder zu schnell fährt.

d) Normenhierarchie

28

Die große Vielfalt an Normen und Normgebern schlägt sich in einer fein ziselierten Rangordnung nieder, wobei eine höherrangige Norm eine niederrangige im Regelfall verdrängt (s.u., Rn. 210 f.) oder sogar unwirksam werden lässt.

29

Die zentrale Abfolge der Hierarchiestufen orientiert sich daran, von welcher Ebene das Recht gesetzt wird: Ganz oben steht das dem nationalen Recht übergeordnete Recht der Europäischen Union als supranationalem Staatenverbund (weshalb dieses Buch auch mit diesem Rechtsgebiet beginnt). Darunter kommt das nationale Bundesrecht, das seinerseits dem Landesrecht (zumindest im Normalfall)[10] übergeordnet ist (vgl. Art. 31 GG: „Bundesrecht bricht Landesrecht“). Ganz unten steht schließlich das autonome Recht, das von Selbstverwaltungsträgern wie Kommunen, Universitäten oder Kammern im Rahmen ihres Selbstverwaltungsbereichs in Satzungsform erlassen wird. Hierzu zählen z.B. kommunale Bebauungspläne (§ 10 I BauGB) oder Hochschulprüfungsordnungen (§ 32 III LHG BW).

30

Innerhalb des Unionsrechts, des Bundesrechts und des Landesrechts ist zusätzlich jeweils eine dreistufige Binnenhierarchie zu beachten.

–
Ganz oben steht dabei in allen drei Fällen das Verfassungsrecht, das in der EU „Primärrecht“ (s.u., Rn. 170 ff.) genannt wird. Auf Bundesebene handelt es sich um das Grundgesetz und in den Ländern um die jeweilige Landesverfassung.

31

–
Auf der zweiten Stufe folgt das von den Gesetzgebungsorganen im dafür vorgesehenen Verfahren erlassene Gesetzesrecht. Im Unionsrecht nennt man dieses Recht „Sekundärrecht“ (s.u., Rn. 191 ff.), das durch die im Primärrecht geschaffenen und mit Kompetenzen ausgestatteten Gesetzgebungsorgane der EU erlassen wird und v.a. Richtlinien und Verordnungen umfasst. Im Bundes- und Landesrecht spricht man vom „formellen Gesetzesrecht“ oder – weil es von den Parlamenten verabschiedet wird – auch von „Parlamentsgesetzen“ (s.u., Rn. 498 ff.). Eine Besonderheit stellen im Bundesrecht die „allgemeinen Regeln des Völkerrechts“ dar, die als Bestandteil des Bundesrechts angesehen werden und im Rang den formellen Bundesgesetzen vorgehen (Art. 25 GG).

32

–
Darunter folgt das von der Exekutive erlassene Aus- und Durchführungsrecht. Auf EU-Ebene handelt es sich um das Tertiärrecht (s.u., Rn. 205 ff.), das die EU-Kommission nach näheren Vorgaben des Sekundärrechts in Kraft setzt (Art. 290 AEUV). Auf Bundes- und Landesebene spricht man von Rechtsverordnungen, die ebenfalls einer formell-gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedürfen. Darin müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß für die Rechtsverordnung vorgegeben werden, wodurch der formelle Gesetzgeber den Verordnungsgeber an einer „kurzen Leine“ hält (Art. 80 I 2 GG, 61 I 2 LV BW). Auf Bundesebene können auf diesem Weg die Bundesregierung, einzelne Bundesministerien und die Landesregierungen ermächtigt werden (Art. 80 I 1 GG), während auf Landesebene neben der Landesregierung und den einzelnen Landesministerien auch untergeordnete Behörden (z.B. Regierungspräsidien, Landratsämter, Kommunen) mit dem Erlass einer Rechtsverordnung betraut werden können (z.B. Art. 61 I LV BW). In allen Fällen ist damit eine (begrenzte) Durchbrechung des Gewaltenteilungsgrundsatzes verbunden, weil danach eigentlich nur die Legislative für die Rechtssetzung zuständig wäre. Dies rechtfertigt sich dadurch, dass nachgeordnete Details aufgrund tatsächlicher Veränderungen häufig auch rechtlich kurzfristig geändert werden müssen, wofür das formelle Gesetzgebungsverfahren zu schwerfällig und zeitraubend wäre. Außerdem dient das Delegationsinstrument der Entlastung der Gesetzgebungsorgane von weniger bedeutender Detailarbeit, damit sie sich auf die wesentlichen Fragen konzentrieren können.

33

–
Die unterste Stufe bildet schließlich das autonome Recht. Dabei handelt es sich um Normen rechtlich eigenständiger, dem Staat aber unter- und eingeordneter Rechtsträger wie v.a. die Kommunen, aber auch Hochschulen oder Industrie- und Handelskammern. Diese Vorschriften werden als Satzungsrecht erlassen und umfassen beispielsweise Bebauungspläne oder Prüfungsordnungen.

34

Folgende Grafik soll diese insgesamt elf Rangstufen des Normenhierarchiesystems zusammenfassen und verdeutlichen:

Abbildung 3:

Normenhierarchie

[Bild vergrößern]

Anmerkungen

[1]

Ich weiß, es gibt natürlich auch Jura-Anfängerinnen und Nichtjuristinnen. Dennoch hoffe ich auf Nachsicht und Verständnis bei meinen Leserinnen dafür, dass ich keine uneingeschränkt „gegenderte“ Sprache verwende. Wo es sinnvoll möglich ist, versuche ich geschlechtsneutrale Begriffe („Studierende“, „Person“) zu verwenden. Ansonsten aber hänge ich noch der alten Schule an, wonach das „generische Maskulinum“ beide Geschlechter meint. Die Alternative der sogenannten „Paarformeln“, also die Nennung sowohl der männlichen als auch der weiblichen Form, macht die fachlich schon genug anspruchsvollen Texte nur noch unübersichtlicher und schwerer lesbar. Leider setzt sich diese sprachliche Verkomplizierung auch in der Gesetzgebung zunehmend durch, so z.B. bei Art. 34 der schleswig-holsteinischen Landesverfassung, der das Ende der Amtszeit von Regierungsmitgliedern regelt:

(1) Das Amt der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten und der Landesministerinnen und Landesminister endet mit dem Zusammentritt eines neuen Landtages, das Amt der Landesministerinnen und Landesminister auch mit dem Rücktritt oder jeder anderen Erledigung des Amtes der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten.

(2) Endet das Amt der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten, so sind sie oder er und mit ihr oder ihm die anderen Mitglieder der Landesregierung verpflichtet, die Geschäfte bis zum Amtsantritt der Nachfolgerinnen oder der Nachfolger weiterzuführen. Auf Ersuchen der Ministerpräsidentin oder des Ministerpräsidenten hat eine Landesministerin oder ein Landesminister die Geschäfte bis zur Ernennung einer Nachfolgerin oder eines Nachfolgers weiterzuführen.

[2]

Beispielsweise durch die große Schuldrechtsreform von 2002, die ganz wesentlich auf die Verbrauchsgüterkaufrichtlinie (RL 1999/44/EG) zurückgeht, oder durch diverse Verbraucherschutzrichtlinien (z.B. RL 2011/83/EU).

[3]

Achtung! Wenn ein Jurist das Wort „grundsätzlich“ verwendet, ist nicht gemeint, dass etwas besonders wichtig oder bedeutsam ist. Im Gegenteil: Das juristische „grundsätzlich“ stellt eine erhebliche sprachliche Abschwächung der damit verbundenen Aussage dar, weil es so viel bedeutet wie „in der Regel“ oder „im Normalfall“ und damit Raum für Ausnahmen eröffnet. Bei manchen Grundsätzen besteht gar mehr Anwendungsraum für Ausnahmen als für den Grundsatz selbst. Im hier verwendeten Kontext möchte ich mit der Einschränkung „grundsätzlich“ andeuten, dass es durchaus eine Reihe von (besonderen) fachverwaltungsrechtlichen Normen gibt, mit denen Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts für dieses Fachverwaltungs-Rechtsgebiet modifiziert werden. Ein besonders trauriges Beispiel dafür bildet das Planfeststellungsrecht, das in §§ 72 ff. VwVfG eigentlich allgemein geregelt und zugleich in vielen Fachplanungsrechtsgebieten in geänderter Form enthalten ist (z.B. §§ 43a ff. EnWG, 17a ff. FStrG, 18a ff. AEG). Als offizielles Argument wird regelmäßig auf angebliche fachspezifische Sonderkonstellationen verwiesen. Wesentlich wahrscheinlicher ist aber, dass die verschiedenen Fachverwaltungen hier – zumindest zu einem wesentlichen Teil – auch ihre Fachegoismen ausleben und ihr „eigenes“ Planfeststellungsrecht haben wollen. Denn für das allgemeine Planfeststellungsrecht sind mit der Innenverwaltung in der Regel andere Behörden zuständig, als etwa in der Umwelt- oder Verkehrsverwaltung.

[4]

Natürlich gibt es auch andere Modelle für die Darstellung der Gesamtrechtsordnung, vgl. etwa Katz/Sander, Staatsrecht, Rn. 17/Schaubild 2.

[5]

Was natürlich nicht wirklich korrekt ist; das BGB ist das Bürgerliche Gesetzbuch.

[6]

Ausführliche Erläuterungen und Beispiele zu den Abgrenzungstheorien zwischen Zivilrecht und Öffentlichem Recht finden Sie bei Haug, Fallbearbeitung, Rn. 12 ff.

[7]

Das in Deutschland geltende IPR findet sich im EGBGB, in einzelnen völkerrechtlichen Übereinkommen und immer häufiger in EU-Verordnungen.

[8]

Das „Übereinkommen über Computerkriminalität“, das am 23.11.2001 in Budapest verabschiedet wurde, findet man z.B. unter <http://conventions.coe.int/treaty/ger/treaties/html/185.htm> (3.11.2020) oder in BR-Drs. 666/07; Erläuterungen hierzu gibt es auch bei Haug, Internetrecht, Rn. 308 ff.

[9]

Besonders auffällig ist der Unterschied in der Bearbeitungszuständigkeit: Während für Straftaten die Strafjustiz mit Staatsanwaltschaft und Strafrichter zuständig sind, werden bei Ordnungswidrigkeiten „nur“ Verwaltungsbehörden (in der Regel kommunale Ordnungsämter) tätig.

[10]

Seit der Föderalismusreform I von 2006 gibt es eine bedeutende Ausnahme von diesem Prinzip, nämlich die sog. „Abweichungsgesetzgebung“ gem. Art. 72 III GG; danach dürfen die Länder in einigen Themenfeldern vom Bundesrecht abweichen, so dass dann dort das Landesrecht dem Bundesrecht zumindest solange vorgeht, bis der Bund seinerseits wieder eine neue Regelung schafft (s.u., Rn. 490).

Erstes Kapitel Europarecht

Inhaltsverzeichnis

I. Grundlagen der EU

II. Ziele der EU

III. Organe der Union

IV. Unionsrecht

V. Grundfreiheiten

VI. Grundrechte-Charta

Erstes Kapitel Europarecht › I. Grundlagen der EU

I. Grundlagen der EU

1. Entstehungsgeschichte

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 19-35.

a) Gründung der drei europäischen Gemeinschaften (1951–1957)

35

Die heutige Europäische Union (EU) nahm ihren Anfang zunächst in Gestalt einzelner Gemeinschaften, die wirtschaftlich – teilweise auf bestimmte Märkte – fokussiert waren. So gründeten Frankreich, Italien, die Beneluxstaaten[1] und die (westdeutsche) Bundesrepublik bereits wenige Jahre nach erbitterter Feindschaft im 2. Weltkrieg – nämlich 1951 – die „Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl“ (EGKS), wodurch ein gemeinsamer Markt für diese Wirtschaftsgüter innerhalb der sechs Mitgliedstaaten entstand. 1957 vereinbarten diese sechs Länder in den berühmten Römischen Verträgen daneben die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG).

36

Diese drei europäischen Gemeinschaften teilten sich (seit dem Fusionsvertrag von 1965) trotz jeweiliger rechtlicher Eigenständigkeit eine gemeinsame Organstruktur, wie sie heute noch in der EU besteht. Dazu gehören der (Minister-)Rat, das Europäische Parlament (früher: die Parlamentarische Versammlung), die Kommission (früher: die Hohe Behörde) und der Europäische Gerichtshof (zu den Organen siehe unten, Rn. 95 ff.). In den Folgejahren erweiterten sich die drei Sechser-Gemeinschaften zunächst um Dänemark, Großbritannien und Irland (1973, sog. Norderweiterung), dann um Griechenland und schließlich um Spanien und Portugal (1981 und 1986, sog. Süderweiterungen) zu Zwölfer-Gemeinschaften. Seit 1979 wird das Europäische Parlament nicht mehr durch die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten beschickt, sondern von den Mitgliedsvölkern direkt gewählt (zuletzt wieder 2019).

b) Vertrag von Maastricht (1992), insbesondere Gründung der Europäischen Union

37

Einen qualitativ besonderen Meilenstein auf dem Weg zur heutigen EU bildete der Vertrag von Maastricht, der 1992 abgeschlossen wurde.[2] In diesem Vertrag wurde erstmals eine „Europäische Union“ gegründet, allerdings noch ohne eigene Rechtsfähigkeit und als bloßes Dachkonstrukt, das auf drei eigenständigen Säulen ruhte. Die erste Säule bildeten dabei die drei europäischen Gemeinschaften (von denen die EWG in EG für Europäische Gemeinschaft umbenannt wurde), die zweite und dritte Säule stellten die neu geschaffene „gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP) sowie die ebenfalls neue „polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen“ (PJZS) dar.[3]

38

Gleichwohl war mit der Gründung der EU ein starkes politisches Signal verbunden, dass sich die Verbindung der Mitgliedstaaten nicht nur wirtschaftlich, sondern umfassend politisch verstand. Besonders unterstützt wurde dieser Aspekt durch die Einführung einer europäischen Unionsbürgerschaft (dazu unten mehr, Rn. 55 ff.), die die jeweiligen nationalen Staatsangehörigkeiten ergänzte.

39

Außerdem wurde im Rahmen des Maastricht-Vertrages der EG-Vertrag durch die Schaffung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion qualitativ vertieft. Damit war nicht nur eine Koordination der Wirtschaftspolitik der EG-Staaten verbunden, sondern auch die Geburtsstunde der 2002 eingeführten Gemeinschaftswährung „Euro“ und eines europäischen Zentralbanksystems. Zugleich wurde mit den Konvergenzkriterien Preisniveaustabilität, Verschuldungsgrenzen für öffentliche Haushalte, Wechselkursstabilität und niedrige langfristige Zinsen (vgl. Art. 140 I AEUV; sog. „Maastricht-Kriterien“) eine – leider in der Folgezeit nicht immer eingehaltene – Grundlage für den Erfolg des Euros gelegt, die in Zeiten der Euro-Krise wieder stärker ins allgemeine Bewusstsein getreten ist.[4]

c) Vertrag von Nizza (2001) und starke Erweiterung der Union

40

Bei der Konferenz von Nizza (2000) wurde die Handlungsfähigkeit der EU durch die verstärkte Ersetzung des Einstimmigkeitsprinzips durch das Prinzip qualifizierter Mehrheiten bei der Beschlussfassung im (Minister-)Rat erhöht. Zugleich wurde die – rechtlich allerdings zunächst nicht verbindliche – Charta der Grundrechte der EU (GRC) proklamiert.[5]

41

In der Folgezeit vergrößerten sich die europäischen Gemeinschaften (und damit die EU) durch zahlreiche weitere Beitrittsländer erheblich. So kamen zunächst 1995 Finnland, Österreich und Schweden (15 Mitglieder, sog. EFTA-Erweiterung) und später im Rahmen der Osterweiterungen Polen, Tschechien, die Slowakei, Ungarn, Slowenien sowie die baltischen Staaten Estland, Lettland und Litauen, aber auch Malta und Zypern (2004: 25 Mitglieder) sowie Bulgarien und Rumänien (2007: 27 Mitglieder) hinzu. Der Club der Zwölf hatte sich damit innerhalb relativ kurzer Zeit mehr als verdoppelt. Mit Kroatien (2013) als bislang letztem Beitrittsland gehörten der EU von 2013 bis 2020 28 Mitgliedstaaten an.[6] Seit dem Brexit im Januar 2020 (s.u. Rn. 49 f.) sind es wieder 27 Mitgliedstaaten.

d) Vertrag von Lissabon (2007)

42

Der nächste – und bislang letzte – größere Integrationsschritt der EU erfolgte mit dem Vertrag von Lissabon, der 2007 verabschiedet wurde und 2009 (nach seiner Ratifikation in allen Mitgliedstaaten) in Kraft getreten ist. Zuvor war der Versuch einer europäischen Verfassungsgebung gescheitert. 2001 war ein „Konvent zur Zukunft Europas“ damit beauftragt worden, einen EU-Verfassungsvertrag zu erarbeiten. Dieses Vertragswerk wurde jedoch bei Volksabstimmungen in Frankreich und in den Niederlanden abgelehnt, was einen ersten schweren Rückschlag des bis dahin völlig ungehinderten Integrationsprozesses der EU bedeutete.[7] Ein großer Teil der Inhalte des gescheiterten Verfassungsvertrags konnte jedoch – allerdings ohne die darin vorgesehene Staatssymbolik wie Hymne, Flagge und Leitspruch – im Lissabon-Vertrag verankert werden.[8]

43

Durch den Lissabon-Vertrag wurden die primärrechtlichen Verträge – der Vertrag über die Europäische Union (EUV) und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) – in ihre heutige Form gebracht, die in den nachfolgenden Abschnitten näher erläutert wird. An dieser Stelle sollen jedoch einige Eckpunkte hervorgehoben werden:

44

–
Die Dreisäulenstruktur wurde zugunsten eines einheitlichen Rechtsträgers abgeschafft. Die Europäische Gemeinschaft ist in der Europäischen Union als Rechtsnachfolgerin aufgegangen (Art. 1 III EUV).[9] Die noch verbliebenen Felder der intergouvernementalen Zusammenarbeit (GASP) wurden in das Unionsrecht überführt (Art. 21–46 EUV). Daher stellt die Union seit 2009 nicht mehr ein bloßes Dach über mehrere Säulen, sondern selbst den einheitlichen Rechtsträger dar.[10]

45

–
Die Grundrechtecharta wird den europäischen Verträgen ausdrücklich gleichgestellt (Art. 6 I UA 1 EUV) und damit nicht nur rechtlich verbindlich gemacht, sondern auf der Ebene des Primärrechts verankert (zu den Begriffen und Ebenen des Primär-, Sekundär- und Tertiärrechts siehe unten, Rn. 182–207).

46

–
In institutioneller Hinsicht wird der Europäische Rat (neben dem Ministerrat, s.u. Rn. 123 ff.), der hauptsächlich aus den Staats- und Regierungschefs besteht, im EUV verankert (Art. 13 I EUV). Das Europäische Parlament wird weiter gestärkt und im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren dem (Minister-)Rat als grundsätzlich gleichberechtigter Mitgesetzgeber zur Seite gestellt (Art. 294 AEUV).

47

–
Schließlich werden auch die Rechte der einzelnen Mitgliedstaaten gegenüber der Union gestärkt. Von besonderer Bedeutung ist die Einführung der sog. Subsidiaritätsrüge. Diese kann von nationalen Parlamenten erhoben werden, wenn sie in einem Rechtsakt der EU eine Verletzung des Subsidiaritätsprinzips (dazu s.u., Rn. 211 f.) zulasten der nationalen Kompetenzen zu erkennen meinen (Art. 12 EUV, 23 Ia GG). Zugleich wird die Kompetenzabgrenzung zwischen Union und Mitgliedstaaten in Art. 4 I EUV verdeutlicht, wonach alle nicht ausdrücklich der Union zugewiesenen Aufgaben bei den Mitgliedstaaten verbleiben. Durch die Betonung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung liegt die Kompetenz-Kompetenz[11] bei den Mitgliedstaaten (Art. 5 EUV); der Union ist es daher nicht gestattet, ohne konkrete Ermächtigung durch die Mitgliedstaaten ihre Aufgabenfelder einseitig auszuweiten. Das Bundesverfassungsgericht hat dies mit der Formel, dass die souveränen Mitgliedstaaten „Herren der Verträge“ sind, zum Ausdruck gebracht.[12] Schließlich wird erstmals ausdrücklich die Möglichkeit eines freiwilligen Austritts aus der Union im EUV verankert (Art. 50).

e) Zusammenfassende Übersicht

48

Abbildung 4:

Entwicklung der EU

[Bild vergrößern]

2. Grenzen des Integrationsprozesses

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 43-57b.

a) Brexit

49

Von der Austrittsmöglichkeit in Art. 50 EUV hat Großbritannien Gebrauch gemacht. So votierte die britische Bevölkerung am 23.6.2016 mit 51,9 % (bei einer Abstimmungsbeteiligung von 72,2 %) für den Austritt aus der EU („Brexit“), woraufhin die britische Regierung mit Schreiben vom 29.3.2017 das Austrittsverfahren gem. Art. 50 II EUV eingeleitet hat. Nach mehreren Verlängerungen der damit begonnenen zweijährigen Austrittsfrist gem. Art. 50 III EUV endete die britische EU-Mitgliedschaft am 31.1.2020. Die im Austrittsabkommen vereinbarte Übergangsfrist läuft zum 31.12.2020 ab, so dass der Brexit seit 2021 voll wirksam ist.[13]

50

Neben populistischer und unsachlicher Kritik an der EU spiegelt sich in dieser Entwicklung ein auch in vielen anderen EU-Staaten (ausweislich entsprechender Wahlergebnisse für EU-skeptische Parteien) festzustellendes Unwohlsein mit dem Integrationsprozess einer immer engeren, immer mehr Politikfelder besetzenden und unübersichtlicher werdenden Union.

b) Rechtsprechung des BVerfG

51

Auch in Deutschland zeigt sich dieser Trend. In besonderer Weise gilt dies für die Verfassungsbeschwerden, die sowohl gegen den Maastricht-Vertrag von 1992 als auch gegen den Lissabon-Vertrag von 2007 (bzw. gegen die deutschen Ratifikationsgesetze dazu) erhoben wurden. In beiden Fällen hat das BVerfG die Verfassungsbeschwerden zugelassen, weil die Souveränitätsübertragungen auf die EU den Entscheidungsspielraum des Bundestags gegenständlich reduzieren und dadurch das grundrechtsgleiche Wahlrecht jedes einzelnen mittelbar betroffen sei.[14] In inhaltlicher Hinsicht wurden die Verfassungsbeschwerden dann zwar zurückgewiesen. Aber das BVerfG hat die Gelegenheiten dazu genutzt, der deutschen Politik klare Grenzen für den weiteren Integrationsprozess ins Stammbuch zu schreiben. So erhebt es in beiden Entscheidungen ausdrücklich den Anspruch, als nationales Gericht eines Mitgliedstaates Rechtsakte der Union für unwirksam zu erklären, wenn sie über den Kreis der der EU übertragenen Kompetenzen hinausreichen („ultra vires“). Außerdem müssen nach der Maastricht-Entscheidung dem Bundestag „Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht verbleiben“, damit das vom GG besonders geschützte (deutsche) Demokratieprinzip gewahrt ist.[15] Noch sehr viel deutlicher wird das Gericht schließlich im Lissabon-Urteil. Dort betont es einen Vorbehalt deutscher Staatlichkeit, was in der Nennung von nicht auf die EU übertragbaren Politikfeldern (Strafrecht, innere und äußere Sicherheit mit staatlichem Gewaltmonopol, Steuern und Haushalt, Sozialstaat, grundlegende Kulturfragen) konkret ausformuliert wird. In Verbindung mit der Ewigkeitsgarantie (s.u., Rn. 306 f.) hält es daher eine Weiterentwicklung der EU zu einem Bundesstaat aus grundgesetzlicher Sicht für ausgeschlossen.[16]

3. Rechtscharakter

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 36-42.

52

Was für ein rechtliches Gebilde ist die EU nun eigentlich? Die klassischen Rechtsformen Bundesstaat und Staatenbund passen jedenfalls nicht so richtig. Für einen Bundesstaat sind die Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“ zu stark. Für einen Staatenbund hingegen ist die Union zu stark, die immerhin auf vielen Politikfeldern durch supranationales – also für die Mitgliedstaaten bindendes – Recht verbindliche Vorgaben machen kann. Zum Staatenbund passt es eben nicht, dass die Mitgliedstaaten schon weitreichende Souveränitätsrechte schrittweise an die Union übertragen haben. Aber gerade diese Supranationalität – d.h. die themenspezifische Überordnung der EU über die Einzelstaaten – ist ein zentrales Merkmal des rechtlichen Charakters der EU.[17] Hinzu kommt die für einen Staatenbund völlig atypische Unionsbürgerschaft, wonach die Angehörigen der Mitgliedstaaten zugleich unmittelbar Bürger der EU sind (s.u., Rn. 55 ff.).

53

Das BVerfG hat in seiner Lissabon-Entscheidung daher einen Begriff geprägt, der zwischen diesen beiden klassischen Kategorien liegt. Danach handelt es sich bei der EU um einen „Staatenverbund“, den das Gericht wie folgt näher definiert hat:[18]

„Der Begriff des Verbundes erfasst eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung souverän bleibender Staaten, die auf vertraglicher Grundlage öffentliche Gewalt ausübt, deren Grundordnung jedoch allein der Verfügung der Mitgliedstaaten unterliegt und in der die Völker – das heißt die staatsangehörigen Bürger – der Mitgliedstaaten die Subjekte demokratischer Legitimation bleiben.“ (BVerfGE 123, 267 [348])

53a

Abbildung 5:

Rechtscharakter der EU

[Bild vergrößern]

54

Neben dieser eher juristisch-abstrakten Einordnung der EU in das begriffliche Arsenal staatsähnlicher Erscheinungsformen legt das europäische Primärrecht selbst fest, dass die EU gem. Art. 47 EUV Rechtspersönlichkeit (also die Fähigkeit zu eigenem und rechtsverbindlichen Handeln) besitzt. Zudem verfügt die Union gem. Art. 335 AEUV in jedem Mitgliedstaat über „die weitestgehende Rechts- und Geschäftsfähigkeit“, die juristischen Personen nach den jeweiligen nationalen Vorschriften eingeräumt ist. Diese zweifache Erwähnung der Rechtsfähigkeit legt nahe, dass Art. 47 EUV die Rechtsfähigkeit „nach außen“ meint, also die Qualität als Völkerrechtssubjekt. Danach hat die EU die Fähigkeit zum Abschluss internationaler Verträge oder der Mitgliedschaft in internationalen Organisationen. Demgegenüber meint Art. 335 AEUV die „nach innen“ gerichtete zivilrechtliche Rechtsfähigkeit, wozu etwa die Eigentumsfähigkeit, die Arbeitgeberfähigkeit u.Ä. zählen. Müsste man die EU in die Kategorien juristischer Personen nach deutschem Recht einordnen, wäre sie am ehesten – wie die Bundesrepublik, die Bundesländer und die Kommunen – als Gebietskörperschaft anzusehen, weil sie öffentlich-rechtlich zu charakterisieren ist und sich ebenfalls über ein bestimmtes Territorium definiert.[19]

4. Unionsbürgerschaft

Vertiefungshinweis:

Art. 20-25 AEUV

55

Durch die Unionsbürgerschaft knüpft die EU ein unmittelbares rechtliches Band zu ihren Bürgern. Sie löst sich damit aus der Rolle einer nur-überstaatlichen Körperschaft, die lediglich ihre Mitgliedstaaten als rechtliches Gegenüber kennt. Die Unionsbürgerschaft ergänzt die nationale(n) Staatsangehörigkeit(en), ersetzt sie aber nicht (Art. 20 I 3 AEUV).

56

Abbildung 6:

Unionsbürgerschaft

[Bild vergrößern]

57

Die Unionsbürgerschaft ist in den Art. 20–25 AEUV geregelt. Sie umfasst zunächst ein Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht aller EU-Bürger im gesamten Gebiet der EU (Art. 20 II UA 1 S. 2, lit. a, 21 AEUV). Folglich kann jede Person, die über die Staatsangehörigkeit sowie ein gültiges Ausweisdokument eines EU-Mitgliedstaates verfügt, in jeden anderen EU-Staat ohne Visum einreisen und sich dort aufhalten. Allerdings ist bei einem länger als drei Monate dauernden Aufenthalt ein Arbeitsverhältnis, eine selbstständige Tätigkeit, ein Studium oder der Nachweis einer ausreichenden wirtschaftlichen Existenz mit entsprechendem Krankenversicherungsschutz erforderlich, um eine Einwanderung in soziale Sicherungssysteme zu vermeiden. Die näheren Einzelheiten – auch für Familienangehörige von Unionsbürgern ohne eigene Unionsbürgerschaft – sind in der Unionsbürger-RL (2004/38/EG) geregelt.[20]

58

Des Weiteren vermittelt die Unionsbürgerschaft das aktive und passive Wahlrecht auf kommunaler Ebene, wenn man nicht die Staatsangehörigkeit des Staates besitzt, in dem man lebt (Art. 20 II UA 1 S. 2, lit. b, 22 I AEUV). Folglich sind in Deutschland alle nichtdeutschen Angehörigen der übrigen 27 EU-Mitgliedstaaten wahlberechtigt und wählbar bei Gemeinderats-, Kreistags- und Bürgermeisterwahlen (umgesetzt in Art. 28 I 3 GG), weshalb in vielen deutschen Kommunalparlamenten einzelne Österreicher, Italiener, Franzosen, Griechen etc. sitzen. Für die Altersgrenze des Wahlrechts u.ä. gelten die für Inländer bestehenden Vorschriften entsprechend. Ebenso haben alle EU-Bürger unabhängig davon, in welchem EU-Staat sie leben, das aktive und passive Wahlrecht zum Europäischen Parlament. Bezüglich der Einzelheiten gelten die Regelungen im jeweiligen nationalen Wahlrecht des Wohnsitzstaates (Art. 20 II UA 1 S. 2, lit. b, 22 II AEUV).

59

Außerdem genießen alle Personen mit Unionsbürgerschaft in allen Staaten außerhalb der EU den diplomatischen und konsularischen Schutz aller Mitgliedstaaten. Voraussetzung dafür ist, dass der EU-Staat, dessen Staatsangehörigkeit man besitzt, im betreffenden Drittstaat keine diplomatische bzw. konsularische Vertretung hat (Art. 20 II UA 1 S. 2, lit. c, 23 AEUV). Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass nicht alle EU-Staaten zu allen Staaten außerhalb der EU diplomatische Beziehungen unterhalten. Um hier eine Schutzlücke zu vermeiden, soll sich ein Unionsbürger dann an eine Botschaft oder ein Konsulat eines anderen EU-Staates wenden können. Für deutsche Staatsangehörige hat dieser Aspekt der Unionsbürgerschaft freilich geringe praktische Relevanz, da Deutschland mit nahezu allen Staaten der Welt diplomatische Beziehungen unterhält.[21]

60

Schließlich gehört zur Unionsbürgerschaft das Recht, sich in verschiedenen Formen unmittelbar an EU-Einrichtungen zu wenden und Antworten einzufordern (Art. 20 II UA 1 S. 2, lit. d, 24 AEUV). Dies gilt vor allem für die Beschwerde an die Kommission, Petitionen an das Europäische Parlament (Art. 227 AEUV) und Eingaben an den Europäischen Bürgerbeauftragten (Art. 228 AEUV). Ebenso kann man sich auch in jeder beliebigen der 24 EU-Vertragssprachen[22] an jedes andere EU-Organ oder eine beratende Einrichtung wenden.

5. Abgrenzung zum Europarat

61

Europa ist ja kein juristischer, sondern ein geografischer Begriff. Deshalb haben sich im Laufe der Jahre auch andere Organisationen mit europäischen Bezügen und Bezeichnungen herausgebildet, die rechtlich von der Europäischen Union zu unterscheiden sind – ungeachtet vielfältiger wechselseitiger Verbindungen. Mit Abstand am wichtigsten ist hierbei der Europarat[23] (nicht zu verwechseln mit dem „Europäischen Rat“ der EU).[24] Dabei handelt es sich um eine internationale Organisation mit eigener völkerrechtlicher Grundlage, der alle 27 EU-Staaten (aber jeder für sich) sowie 20 zusätzliche Staaten – z.B. Großbritannien, Island, Norwegen, Russland, die Schweiz und die Türkei – angehören. Sechs weitere Staaten haben einen Beobachterstatus, darunter Israel, Kanada und die USA.

62

Zu den Organen des Europarates zählen ein Ministerkomitee (nicht zu verwechseln mit dem Ministerrat der EU), ein Generalsekretär, eine Parlamentarische Versammlung (nicht zu verwechseln mit dem EP) und ein Kongress der Gemeinden und Regionen (nicht zu verwechseln mit dem Ausschuss der Regionen der EU). Die aber vermutlich bekannteste Institution des Europarates ist der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte – EGMR – in Straßburg (nicht zu verwechseln mit dem Europäischen Gerichtshof – EuGH – in Luxemburg, der zu den EU-Organen gehört).

63

Die wesentlichen Unterschiede lassen sich wie folgt gegenüberstellen:

Abbildung 7: Europäische Union und Europarat

| Europäische Union | Europarat
Mitglieder | 27 | 47, darunter alle EU-Staaten, aber auch Russland, die Türkei, die Ukraine, die Schweiz u.a.; außerdem mit Beobachterstatus USA, Israel, Kanada u.a.
Einwohner | 448 Mio. | 835 Mio.
Themen | Binnenmarkt und zahlreiche andere Politikfelder | Menschenrechte, Demokratie, Rechtsstaat
Integrationsgrad | hoch | gering
Haushaltsvolumen 2020 | 168,7 Mrd. € | 0,496 Mrd. €
Organe | – Europ. Rat, (Minister-) Rat, | – Ministerkomitee,
| – Europ. Parlament, | – Parlamentarische Versammlung,
| – EU-Kommission, | – Generalsekretär,
| – Europ. Gerichtshof (EuGH), | – Europ. Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR),
| – Ausschuss der Regionen | – Kongress der Gemeinden und Regionen

64

Das zentrale rechtliche Dokument des Europarates, das alle Mitgliedstaaten unterzeichnet haben, ist die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK). Dabei handelt es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag zum Schutz der Menschenrechte, der Demokratie und des Rechtsstaats. Die EMRK bildet den Maßstab für die Rechtsprechung des EGMR, der über deren Einhaltung in den Europarat-Staaten wacht. In Umsetzung von Art. 6 II EUV hat die EU ihren Beitritt zur EMRK in Verhandlungen mit dem Europarat und seinen 47 Mitgliedstaaten vorangetrieben. Nach Abschluss dieses Verfahrens würde die EMRK in der EU nicht nur für die 27 EU-Staaten kraft deren Mitgliedschaft im Europarat, sondern auch für die EU selbst gelten. Allerdings hat der EuGH – wohl aus Gründen der eigenen Kompetenzsicherung (bezüglich des Auslegungsmonopols beim Unionsrecht) gegenüber einer drohenden Kontrolle durch den EGMR – den Entwurf des ausgehandelten Beitrittsabkommens als unionsrechtswidrig beanstandet und damit den EMRK-Beitritt der EU zumindest auf mittlere Sicht verhindert.[25]

65

Verständnisfragen:

1. | Mit welchem Vertrag wurde wann die Europäische Union gegründet und wie war sie (zunächst) rechtlich konstruiert? (Rn. 37 f.)
2. | Erläutern Sie die Vorläufer-Struktur zur Europäischen Union. (Rn. 35 f.)
3. | Wie hat sich die Europäische Grundrechtecharta entwickelt? (Rn. 40, 45)
4. | Wodurch wurden die EU-Mitgliedstaaten im Vertrag von Lissabon gestärkt? (Rn. 47)
5. | Wie ist die EU rechtlich einzuordnen? (Rn. 52–54)
6. | Welche Besonderheiten sind mit der Unionsbürgerschaft verbunden und wie verhält sich diese zu den bisherigen nationalen Staatsangehörigkeiten? (Rn. 55–60)

Anmerkungen

[1]

Belgien, Niederlande, Luxemburg.

[2]

Nähere Informationen zum Maastricht-Vertrag finden Sie unter Piepenschneider, in Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 664-666.

[3]

Näher zu diesen beiden Säulen: Eichholz, Europarecht, Rn. 14-18; der hier (und bis heute) verwendete Begriff PJZS kam erst mit dem Amsterdam-Vertrag, während zuvor noch ZBJI (Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres) verwendet wurde.

[4]

Nähere Erläuterungen zum dreistufig angelegten Entstehungsprozess der Wirtschafts- und Währungsunion sowie der sog. „Maastricht-Kriterien“ finden Sie bei Eichholz, Europarecht, Rn. 19-21.

[5]

Streinz, Europarecht, Rn. 54 f.

[6]

Und weitere stehen vor der Tür: Offiziell anerkannte Beitrittskandidaten sind Albanien, Montenegro, Nord Mazedonien, Serbien und die Türkei; den Status „potenzieller Beitrittskandidaten“ genießen Bosnien und Herzegowina sowie das Kosovo, vgl. https://ec.europa.eu/info/policies/eu-enlargement_de (3.11.2020).

[7]

Die Ablehnung erfolgte im französischen Referendum am 29.5.2005 mit 54,8 % und in den Niederlanden am 1.6.2005 mit 61,5 %, vgl. Eichholz, Europarecht, Rn. 45; Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 34; der zweite Rückschlag war der Brexit, s.u. Rn. 49 f.

[8]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 35; Streinz, Europarecht, Rn. 61.

[9]

Die EGKS war bereits 2002 nach ihrer von vornherein auf 50 Jahre angelegten Lebensdauer aufgelöst worden; die EAG besteht neben der EU bis heute fort.

[10]

Streinz, Europarecht, Rn. 63.

[11]

Mit diesem Begriff ist die Kompetenz gemeint, über die Verteilung von Kompetenzen zu entscheiden. Auf nationaler Ebene liegt dieses Recht beim verfassungsändernden (Bundes-)Gesetzgeber gem. Art. 79 GG.

[12]

BVerfGE 123, 267 (324) – Lissabon.

[13]

Näher dazu z.B. Michl, Die formellen Voraussetzungen für den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union, NVwZ 2016, 1365 ff.

[14]

BVerfGE 89, 155 (171 f.) – Maastricht; BVerfGE 123, 267 (328 f.) – Lissabon.

[15]

BVerfGE 89, 155 (182 ff.) – Maastricht.

[16]

BVerfGE 123, 267 (357 ff.) – Lissabon.

[17]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 20.

[18]

BVerfGE 123, 267 (348).

[19]

Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, EUV Art. 47 Rn. 1, AEUV Art. 335, Rn. 1 f.

[20]

Vgl. Eichholz, Europarecht, Rn. 23 ff.

[21]

Was sogar für Gebiete gilt, die von den UN noch nicht als Staat anerkannt sind, wie Palästina; die Webseiten aller deutschen Auslandsvertretungen finden sich unter < https://www.auswaertiges-amt.de/de/ReiseUndSicherheit/deutsche-auslandsvertretungen/03-webseitenav> (21.11.2020).

[22]

Hierzu zählen nach Art. 55 I EUV: bulgarisch, dänisch, deutsch, englisch, estnisch, finnisch, französisch, griechisch, irisch, italienisch, kroatisch, lettisch, litauisch, maltesisch, niederländisch, polnisch, portugiesisch, rumänisch, schwedisch, slowakisch, slowenisch, spanisch, tschechisch und ungarisch.

[23]

Nähere Informationen zum Europarat finden Sie unter <coe.int/de/web/portal/home> (7.6.2017).

[24]

Beispielsweise die EFTA (European Free Trade Association), der heute nur noch Norwegen, Liechtenstein, die Schweiz und Island angehören. Die EFTA-Staaten haben (mit Ausnahme der Schweiz, bei der die entsprechende Volksabstimmung negativ ausging) mit der EU ein Abkommen über einen „Europäischen Wirtschaftsraum (EWR)“ geschlossen, vgl. Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 777 f.

[25]

Vgl. Streinz, Europarecht, Rn. 773 m.w.N.; EuGH, Gutachten 2/13 v. 18.12.2014, DÖV 2016, S. 36.

Erstes Kapitel Europarecht › II. Ziele der EU

II. Ziele der EU

1. Zielbestimmungen des Art. 3 EUV

66

In Art. 3 EUV definiert die EU ihre zentralen Ziele und damit auch zu einem wesentlichen Teil ihre Existenzberechtigung. Zur Erreichung der hier genannten Ziele wird das „Projekt EU“ von den Mitgliedstaaten betrieben. In rechtlicher Hinsicht folgt daraus nicht nur eine Bindung der EU-Organe, sondern auch der EU-bezogen handelnden Einzelstaaten. Die Gesamtschau der Ziele macht deutlich, dass die EU bestrebt ist, ihr Integrationsprogramm von der ökonomisch geprägten Entstehungsgeschichte zu emanzipieren. So sind zum Binnenmarkt der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie die sozialen und kulturellen Zielsetzungen hinzu gekommen. Dennoch liegt auch heute noch ein relativer (wenngleich schwächerer) Schwerpunkt der EU-Tätigkeit im wirtschaftlichen Bereich.

67

In ihrem objektiv-rechtlichen Charakter[1] entsprechen die Ziele des Art. 3 EUV weitgehend den Staatszielbestimmungen, wie wir sie im Grundgesetz haben (s.u., Rn. 306 ff.). Sie dürfen in der EU nur deshalb nicht so genannt werden, weil die EU keine eigene (Bundes-)Staatsqualität beanspruchen kann (s.o., Rn. 51, 52 f.).[2] Die praktische Bedeutung dieser Ziele liegt vor allem darin, dass sie zum einen jede Ermessensausübung der Unionsorgane, aber auch der Mitgliedstaaten bei deren Umsetzung von EU-Recht, stark beeinflussen. Ebenso wichtig ist ihre Relevanz als zentrale Auslegungsprinzipien bei Unklarheiten im Unionsrecht.[3]

68

In der sog. „Zieltrias“ von Art. 3 I EUV bekennt sich die EU zur Förderung

– | des Friedens, womit eine zentrale Gründungsmotivation aus der Zeit nach dem 2. Weltkrieg aufgegriffen wird (aber auch in Europa immer wieder unmittelbar relevant ist, siehe Jugoslawien in den 1990er Jahren oder die Ukraine in der Gegenwart),
– | der Werte der EU, wie sie in Art. 2 EUV beschrieben sind (v.a. Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit) und
– | des Wohlergehens der EU-Völker.

Diese sehr abstrakt und allgemein gehaltenen Ziele werden dann durch die in den Folgeabsätzen konkreter ausgestalteten Einzelziele präzisiert und ausgefüllt. So wird beispielsweise das Wohlergehen der Völker insbesondere unter Wirtschafts- und Wohlfahrtsgesichtspunkten durch den Binnenmarkt und die sozialen Ziele gefördert, aber auch durch den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.[4]

2. Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (RFSR)

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 636-640.

69

Das wichtigste der nicht-ökonomisch ausgerichteten EU-Ziele ist der sogenannte „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ in Art. 3 II EUV. Hier kommt ganz besonders zum Ausdruck, dass die EU mehr als nur ein gemeinsamer Markt oder eine internationale Organisation sein will. Vielmehr strebt sie an, dass die zentralen Grundbedürfnisse von Bürgern an Staatlichkeit auch unionsrechtlich abgedeckt sind. Hierzu zählen (schon seit dem liberalen „Nachtwächterstaat“ des 19. Jahrhunderts, der sozial- und wirtschaftspolitisch völlig passiv war) zuallererst innere und äußere Sicherheit, persönliche Freiheit und eine verlässliche Rechtsordnung, die all dies gewährleistet.

a) Einzelne Ausprägungen

70

Abbildung 8:

Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

[Bild vergrößern]

71

–
Konkret steht hinter diesem Ziel zunächst die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS), die zunächst (seit Maastricht) als intergouvernementale Zusammenarbeit (s.o., Rn. 37) angelegt war und inzwischen (seit Lissabon) im Unionsrecht unmittelbar verankert ist (Art. 67 ff. AEUV). Dazu zählen beispielsweise der Aufbau des Europäischen Polizeiamtes (Europol, Art. 88 AEUV) und einer gemeinsamen Stelle für justizielle Zusammenarbeit (Eurojust, Art. 85 AEUV), die Schaffung des Instruments eines Europäischen Haftbefehls und die europaweite gegenseitige Anerkennung von Strafurteilen (Art. 82 AEUV).

72

–
Ebenso haben Anzahl und Bedeutung grenzüberschreitender Sachverhalte und Rechtsprobleme namentlich im Vertrags-, Handels- und Familienrecht erheblich zugenommen. Dadurch wurde es immer mehr zum Problem, wenn der (zivil-) gerichtliche Rechtsschutz spätestens im Vollzug an nationalen Grenzen faktisch zu Ende war oder gerichtliche Hilfe im europäischen Ausland nur erschwert in Anspruch genommen werden konnte. Deshalb sieht mittlerweile Art. 81 AEUV auch eine justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen vor. Dazu zählen neben der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen vor allem Zustellungs- und Vollstreckungsfragen, die Zusammenarbeit bei der Erhebung von Beweismitteln und – ganz allgemein – ein effektiver Zugang zum Recht (vgl. die Aufzählung in Art. 81 II AEUV).[5]

73

–
Um diesen gemeinsamen „Rechtsraum“ für die Unionsbürger auch konkret erlebbar zu machen, gehört zum RFSR auch der Wegfall von Personenkontrollen an den Binnengrenzen der EU. Kaum eine andere Maßnahme – allenfalls noch die Einführung der Gemeinschaftswährung des Euro – hat so sehr beim einzelnen Bürger das Gefühl für ein gemeinsames Europa gefördert. Die zunächst (1985) im Schengen-Abkommen vereinbarte Maßnahme ist nun in Art. 67 II 1 HS 1 AEUV primärrechtlich verankert.

74

–
Einen weiteren wichtigen „Baustein“ des RFSR stellt die unionsrechtliche Ausrichtung auf eine gemeinsame der Asyl- und Einwanderungspolitik dar (Art. 67 II 1 HS 2 AEUV). Dies gilt besonders für deren rechtliche und praktische Handhabung in Visa- und Kontrollfragen an den Außengrenzen der Union. Deshalb hat die EU zur Unterstützung dafür eine „Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen“ (Frontex) gegründet. Freilich ist hier noch einiges zu tun. So zeigen z.B. die Flüchtlingsströme infolge der kriegerischen Auseinandersetzungen im Nahen Osten und der instabilen politischen Lage in vielen Ländern Nordafrikas, die häufig über Griechenland bzw. die italienische Mittelmeerinsel Lampedusa die EU erreichen, dass es um eine gemeinsame Lastenverteilung in der Flüchtlingsaufnahme noch nicht allzu gut bestellt ist.[6]

b) Problem der nationalen Souveränitätsrechte

75

Diese Aufgaben- und Kompetenzübertragungen auf die EU sind sowohl rechtlich als auch politisch problematisch. Denn zum einen betreffen diese Politikfelder den klassischen Kernbereich staatlicher Aufgaben. Zum anderen sind hier die weitgehendsten Übergriffe des mit Gewaltmonopol ausgestatteten Staates in die Rechtssphäre der Bürger betroffen – eben bis hin zum Verlust der persönlichen Bewegungsfreiheit infolge einer Inhaftierung. Indem die Union hier Rechtssetzungs- und Vollzugskompetenzen bekommt, geben die Mitgliedstaaten entsprechende Rechte auf oder teilen diese zumindest mit der Unionsebene. Dies bedeutet im Ergebnis zumindest ein Stück weit eine Schwächung der einzelnen Mitgliedstaaten in diesem zentralen Handlungsfeld staatlicher Existenzberechtigung.

76

Deshalb haben zwei EU-Staaten – nämlich Irland und Dänemark (und bis 2020 auch Großbritannien) – ihre Teilnahme am RFSR (in seiner Ausprägung der Art. 67 ff. AEUV) abgelehnt und sich bis heute in Sonderregelungen ihre diesbezügliche nationale Souveränität weitgehend erhalten (weshalb man auch als EU-Bürger bei der Einreise z.B. nach Irland immer noch seinen Ausweis vorzeigen muss).[7]

77

Aber auch in Deutschland gab es Probleme: Als es um die Umsetzung des Europäischen Haftbefehls (sogar noch vor der Vergemeinschaftung dieser Politikfelder, also zu Zeiten der intergouvernementalen Zusammenarbeit) in das deutsche Recht ging, hat das BVerfG beim ersten Anlauf ein Veto eingelegt und das Umsetzungsgesetz für nichtig erklärt. Grund war, dass die Grenzen des gesetzlichen Spielraums bei Eingriffen in das grundsätzliche Auslieferungsverbot deutscher Staatsangehöriger (Art. 16 II 2 GG) nicht eingehalten wurden.[8] Im Lissabon-Urteil ist das BVerfG dann im Rahmen seiner zunehmend europakritischen Rechtsprechung noch weiter gegangen und hat die Innen- und Rechtspolitik zu den Gebieten gezählt, die nicht beliebig weit auf die EU übertragen werden dürfen (s.o., Rn. 51).[9] Insgesamt sah das Gericht die Grenze zulässiger Übertragungen im Wege der verfassungskonformen Auslegung aber noch als gewahrt an.[10]

3. Binnenmarkt

a) Bedeutung und Begriff

78

Die historisch erste und bis heute praktisch dominante Zielsetzung der EU und ihrer Vorläuferorganisationen ist die Verwirklichung des Binnenmarktes (Art. 3 III UA 1 EUV). Dieses Ziel war bereits mit dem Vorläuferkonzept des „Gemeinsamen Marktes“ im EWG von 1957 verankert[11] und wird auch als „Herzstück der Integration“ der EU bezeichnet.[12] Damit ist gemeint, dass das gesamte Unionsgebiet einen möglichst einheitlichen Wirtschaftsraum ohne jegliche Handelsbarrieren zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten bilden soll.

79

Dazu gehört zunächst eine Freihandelszone, bei der es keine Zollschranken unter den Mitgliedstaaten (mehr) gibt. Als andere Seite dieser Medaille setzt der Binnenmarkt außerdem eine Zollunion voraus, bei der staatenübergreifend einheitliche Zolltarife gegenüber allen Nicht-EU-Staaten gelten. Weil es aber sehr viel mehr Handelshemmnisse als nur Zollschranken gibt, muss ein effektiver Binnenmarkt noch erheblich weiter gehen: Es darf keine (womöglich schikanösen, jedenfalls mit Zeitverlusten verbundene) Warenkontrollen mehr innerhalb des Marktes geben. Auch rechtliche Schranken wie etwa Unterschiede im Verbraucher-, Gesundheits- und Umweltschutz müssen in einem Binnenmarkt mit einzelnen Nationalstaaten auf das unabdingbare Minimum reduziert sein. Des Weiteren dürfen auch keine steuerlichen Hindernisse mehr bestehen, wie es etwa bei einer Mehrfachbesteuerung durch mehrere Einzelstaaten des Binnenmarktes der Fall wäre. Und schließlich können auch Währungskursschwankungen zwischen verschiedenen Währungsgebieten zu Hemmnissen führen.[13] Die EU hat in den 1980er- und 90er-Jahren durch vielfältige Maßnahmen den größten Teil dieser Hürden abgebaut und im Wesentlichen das Binnenmarktziel erreicht, was eine wesentliche Ursache für die ungebrochen hohe ökonomische Attraktivität einer EU-Mitgliedschaft darstellt. Gleichzeitig stellen sich – z.B. mit den Klimazielen und den geplanten Freihandelsabkommen – auch ständig neue Herausforderungen für die Weiterentwicklung des Binnenmarkts.[14]

80

Diese Entwicklung von der Freihandelszone bis zum Binnenmarkt – und darüber hinaus – kann auch als Stufensystem verstanden werden:

Abbildung 9:

Stufen wirtschaftlichen Zusammenwachsens

[Bild vergrößern]

b) Wesentliche Umsetzungsinstrumente

81

Abbildung 10:

Binnenmarkt

[Bild vergrößern]

82

Von zentraler Bedeutung bei der Verwirklichung des Binnenmarkts sind einerseits die sog. „vier Grundfreiheiten“ (dazu näher unten, Rn. 234 ff.):

– | die Warenverkehrsfreiheit,
– | die (wirtschaftliche) Personenverkehrsfreiheit in Form der Arbeitnehmerfreizügigkeit und der Niederlassungsfreiheit von Selbstständigen,
– | die Dienstleistungsfreiheit und
– | die Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit.

Diese Grundfreiheiten stellen subjektive – also einklagbare – Rechte dar, die jeder Einzelne sowohl gegenüber den Organen der EU als auch gegenüber den einzelnen Mitgliedstaaten geltend machen kann. Durch die damit verbundene Dynamik tragen die Grundfreiheiten in Kombination mit dem Diskriminierungsverbot (Art. 18 AEUV, auch dazu s.u., Rn. 243) in erheblichem Maß zur Verwirklichung des Binnenmarktziels bei.

83

Die zweite Säule, die zur Verwirklichung des Binnenmarkts maßgeblich beiträgt, ist die weitreichende Kompetenz der EU zur Regulierung des wettbewerbsrechtlichen Rahmens. Mit diesem Instrumentarium ist die EU darum bemüht, einen unverfälschten und unverzerrten Wettbewerb innerhalb des Binnenmarktes zu sichern. So verbieten die Art. 101 f. AEUV den Unternehmen jegliche Formen wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen und Verhaltensweisen sowie die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Stellung. Außerdem enthalten die Art. 107 f. AEUV weitgehende Verbote für staatliche Subventionen, die von der nationalen, regionalen oder lokalen Politik gerne „ihren“ Unternehmen zur Stärkung der jeweiligen Wirtschaftskraft gewährt werden (würden).

84

Neben diesen beiden zentralen Säulen zieht sich die Umsetzung des Binnenmarktziels wie ein roter Faden durch zahlreiche primär- und sekundärrechtliche Vorschriften des EU-Rechts (zu den Begriffen Primär- und Sekundärrecht s.u., Rn. 185–204). Dies gilt beispielsweise für die Steuerpolitik (Art. 110 ff. AEUV), für die Angleichung von Rechtsvorschriften (Art. 114 ff. AEUV) und für die Wirtschafts- und Währungspolitik (Art. 119 ff. AEUV).

4. Weitere Ziele im Überblick

a) Sozialpolitische Zielsetzungen

85

Quasi als „Korrektiv“ zur starken Ökonomielastigkeit des Binnenmarktziels sieht Art. 3 III UA 2 EUV seit Lissabon auch ein Bündel an sozialpolitischen Zielsetzungen vor. Damit soll – durchaus in Abgrenzung zum US-amerikanischen Modell[15] – einer zu wirtschaftsorientierten Unionspolitik entgegengewirkt werden. Zugleich wird damit der Anspruch einer „sozialen Marktwirtschaft“, wie er im Zusammenhang mit dem Binnenmarktziel in Art. 3 III UA 1 EUV formuliert ist, mit Inhalten unterfüttert.

86

Diese sozialpolitischen Ziele umfassen im Einzelnen

–
die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung und Diskriminierungen

sowie die Förderung

– | der sozialen Gerechtigkeit[16] und des sozialen Schutzes,
– | der Gleichstellung von Frauen und Männern,
– | der Solidarität zwischen den Generationen und
– | des Schutzes der Rechte des Kindes.

87

Allerdings vermitteln diese Ziele noch nicht der Union die dafür erforderlichen (Rechtssetzungs-)Zuständigkeiten. Daher sind für die Umsetzung dieser Ziele die Querschnittsnormen der Art. 8–10 AEUV von wesentlicher Bedeutung. Danach soll die Union bei allen ihren Tätigkeiten

– | Ungleichheiten beseitigen und die Gleichstellung von Männern und Frauen fördern (Art. 8 AEUV),
– | den Erfordernissen der Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus, der Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzniveaus, der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung Rechnung tragen (Art. 9 AEUV) und
– | auf eine Bekämpfung von Diskriminierungen wegen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder sexuellen Ausrichtung hinwirken (Art. 10 AEUV).

88

Vor allem aber räumen die Art. 151 ff. AEUV der EU „harte“ Kompetenzen ein, mit denen zumindest ein Teil der genannten Ziele des Art. 3 EUV umgesetzt werden können. Dies gilt insbesondere für

– | die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen (Art. 151 I, 153 I lit. a, b AEUV),
– | die Erhöhung der sozialen Sicherheit und des sozialen Schutzes von Arbeitnehmern (Art. 153 I lit. c, d, k AEUV),
– | die Gleichstellung von Frauen und Männern (Art. 153 I lit. i, 157 AEUV) und
– | die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung (Art. 153 I lit. j AEUV).

b) Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt und Solidaritätsprinzip

89

In Art. 3 III UA 3 EUV ist zum einen das sogenannte „Kohäsionsziel“ verankert. Mit einer umfassenden Struktur(hilfen)politik versucht die EU, „eine harmonische Entwicklung der Union als Ganzes zu fördern“ (Art. 174 I AEUV). Insbesondere durch verschiedene Strukturfonds stellt die Union in großem Umfang Mittel zur Förderung der Strukturen in schwächeren Gebieten zur Verfügung; dabei handelt es sich jedes Jahr um ein gutes Drittel des EU-Haushaltes (von 2014–2020 zusammen ca. 325 Mrd. €).[17] Die einzelnen Kompetenzen dazu finden sich in Art. 174 ff. AEUV.

90

Zum anderen bekennt sich die EU in Art. 3 III UA 3 EUV zur Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten. Aus diesem unionalen Solidaritätsprinzip folgt der Grundsatz einer ausgeglichenen Verteilung von Lasten ebenso wie von Vorzügen unter den EU-Staaten.[18] So sieht Art. 222 AEUV vor, dass bei Eintritt einer Katastrophe infolge eines terroristischen Anschlags oder eines Naturereignisses in einem EU-Land alle übrigen Mitgliedstaaten (auf entsprechende Anforderung) zur Hilfe verpflichtet sind. Allerdings zeigen die Probleme der Flüchtlingsverteilung auch noch Ausbauspielräume für das Solidaritätsprinzip.

c) Übrige Ziele

91

Des Weiteren bekennt sich der EUV in Art. 3 III UA 4 EUV zur Wahrung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt sowie zum Schutz des kulturellen Erbes in Europa. Mit dieser programmatischen Aussage soll Befürchtungen vor einer Überharmonisierung der Union (wofür das EU-Recht allerdings auch keine Grundlage bieten würde) vorgebeugt werden.

92

Mit Art. 3 IV EUV wird die Errichtung der Wirtschafts- und Währungsunion mit der gemeinsamen Währung des Euro auch auf Ebene der Unionsziele verankert. Damit wird primärrechtlich deutlich gemacht, dass langfristig alle EU-Mitgliedstaaten zum Währungsraum des Euro gehören sollen – auch wenn das angesichts der Eurokrise einerseits und der fortbestehenden nationalen Vorbehalte andererseits derzeit nicht absehbar erscheint. Die Einzelheiten der Wirtschafts- und Währungsunion sind (für die dem Euro beigetretenen Staaten) in Art. 136 ff. AEUV geregelt, insbesondere die Konvergenzkriterien und das für diese geltende Überprüfungs- und Feststellungsverfahren in Art. 140 AEUV.

93

Die letzte Zielsetzung gilt dem außenpolitischen Wertefundament in Art. 3 V EUV. Dieses umfasst zunächst einen – wenn man so sagen will – eigennützigen Teil. Dazu gehören der Schutz und die Förderung der eigenen Werte und Interessen sowie der Schutz der eigenen Bürger. Zum anderen aber bekennt sich die EU zu einem umfassenden außenpolitischen Werte- und Zieleprogramm uneigennütziger Art. Danach leistet die Union „einen Beitrag zu Frieden, Sicherheit, globaler nachhaltiger Entwicklung, Solidarität und gegenseitiger Achtung unter den Völkern, zu freiem und gerechtem Handel, zur Beseitigung der Armut und zum Schutz der Menschenrechte, insbesondere der Rechte des Kindes, sowie zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts, insbesondere zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen“.

94

Verständnisfragen:

1. | Erläutern Sie die Bedeutung der EU-Ziele des Art. 3 EUV. (Rn. 66, 67)
2. | Was versteht man unter dem „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“? (Rn. 70–74)
3. | Inwiefern ist das Ziel des „Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ problematisch? (Rn. 75–77)
4. | Was bedeutet der Begriff des „Binnenmarkts“ i.S.v. Art. 3 EUV? (Rn. 66 f.)
5. | Mit welchen Instrumenten versucht die EU, das Binnenmarkt-Ziel zu erreichen? (Rn. 81–84)
6. | Wie sind die sozialpolitischen Zielsetzungen gem. Art. 3 III UA 2 EUV in das Gesamtprogramm der EU-Ziele einzuordnen? (Rn. 85)

Anmerkungen

[1]

Das bedeutet, dass die Rechtsbindung nicht („subjektiv“) zugunsten der einzelnen Bürger besteht, von diesen also nicht eingeklagt werden kann.

[2]

Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, EUV Art. 3 Rn. 1-5.

[3]

Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, EUV Art. 3 Rn. 8 f.

[4]

Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, EUV Art. 3 Rn. 15-21.

[5]

Vgl. Hoppe, in Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 806 (Sp. 2 f.)/807 (Sp. 1).

[6]

Hoppe, in Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 806, Sp. 2.

[7]

Hoppe, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 804, Sp. 1.

[8]

BVerfGE 113, 273 – Europäischer Haftbefehl; vgl. die heutige Regelung in § 80 IRG.

[9]

BVerfGE 123, 267 (358) – Lissabon.

[10]

BVerfGE 123, 267 (411) – Lissabon.

[11]

Art. 2 EWG 1957 hatte den Wortlaut: „Aufgabe der Gemeinschaft ist es, durch die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft, eine beständige und ausgewogene Wirtschaftsausweitung, eine größere Stabilität, eine beschleunigte Hebung der Lebenshaltung und engere Beziehungen zwischen den Staaten zu fördern, die in dieser Gemeinschaft zusammengeschlossen sind.“

[12]

Pechstein, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 3 EUV Rn. 7.

[13]

Piepenschneider, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 171 Sp. 1.

[14]

Piepenschneider, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 172 Sp. 2.

[15]

Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, EUV Art. 3 Rn. 27 m.w.N.

[16]

Laut Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, EUV Art. 3 Rn. 32, stammt der Begriff „aus dem Arsenal sozialdemokratischer Wahlprogramme und gewerkschaftlicher Zielsetzungen“, wo er seine Berechtigung hat, während er als Verfassungsbegriff untauglich ist – schon weil die Union keine Kompetenz für Umverteilungsmaßnahmen hat.

[17]

Terhechte, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Recht der EU, Art. 3 EUV Rn. 56.

[18]

Terhechte, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Recht der EU, Art. 3 EUV Rn. 57.

Erstes Kapitel Europarecht › III. Organe der Union

III. Organe der Union

1. Überblick

95

Die Organe der Union sind in Art. 13 I UA 2 EUV aufgezählt. Als EU-Organe gelten demnach das Europäische Parlament, der Europäische Rat, der (Minister-)Rat, die Europäische Kommission (die in diesem Buch künftig, wie im EUV selbst auch, nur noch als „Kommission“ bezeichnet wird), der Gerichtshof der Europäischen Union, die Europäische Zentralbank (künftig: EZB) und der Rechnungshof. In Wahrnehmung ihrer jeweiligen Aufgaben bilden sie gemeinsam das institutionelle Gefüge, in dem die EU ihre Willensbildung, Handlungen und Entscheidungen zu einem gemeinsamen Agieren koordiniert.

96

Da die Organe keinen gemeinsamen Sitzort haben, sondern auf verschiedene europäische Metropolen aufgeteilt sind (Brüssel, Straßburg, Luxemburg, Frankfurt a.M.), gibt es – jedenfalls formell – keine EU-Hauptstadt. Wegen der relativen Organkonzentration in Brüssel (Rat, Kommission, Parlament zeitweilig) gilt die belgische Hauptstadt aber zumindest als heimliche oder informelle Hauptstadt Europas.[1]

97

Daneben gibt es noch weitere Einrichtungen, die aber nicht als Organ i.S.v. Art. 13 EUV anzusehen sind. Dies gilt z.B. für den Ausschuss der Regionen (in dem aus Deutschland die Bundesländer und die kommunalen Spitzenverbände vertreten sind) und für den Wirtschafts- und Sozialausschuss, die jeweils beratende Funktionen gegenüber Parlament, (Minister-)Rat und Kommission wahrnehmen (vgl. Art. 13 IV EUV), aber auch die Europäische Investitionsbank (Art. 308 AEUV) oder das Europäische Polizeiamt (Europol, Art. 88 AEUV).

98

Abbildung 11:

Organstruktur der EU

[Bild vergrößern]

99

Die Grundstruktur der EU-Organisation ist nicht von der klassischen Gewaltenteilung zwischen Exekutive, Legislative und Judikative, sondern vom Prinzip des „institutionellen Gleichgewichts“ geprägt. Entsprechend der angelsächsischen Tradition von „checks and balances“ tarieren sich die Machtgewichte der verschiedenen Hauptorgane bei gegenseitiger Kontrolle gegenseitig aus, wodurch Gefahren des Machtmissbrauchs abgewehrt werden.[2] Zur Illustration dieses Prinzips werden in der nachfolgenden Übersicht schlaglichtartig die wichtigsten Funktionen und Aufgaben der drei politisch-operativ wichtigsten EU-Organe – EP, (Minister-)Rat und Kommission – gegenüber gestellt.[3] Eine nähere Erläuterung der einzelnen Aufgaben erfolgt dann bei der Darstellung der einzelnen Organe. Durch die jeweiligen Rn.-Verweise werden diese Ausführungen hier bereits verlinkt.

100

Abbildung 12: Hauptaufgaben von EP, (Minister-)Rat und Kommission (EU)

Aufgabe | EP | (Minister-)Rat | Kommission
Rechtssetzung | Zusammen mit (Minister-)Rat; tlw. aber nur Anhörungsrechte (Rn. 109 ff.) | Zusammen mit EP mit Vorrangstellung beim Bes. Gesetzgebungsverf. (Rn. 134 f.) | Initiativrecht und delegierte Rechtssetzung nach Vorgaben EP/(Minister-)Rat (Rn. 153 f.)
Budget | Beschluss gemeinsam, aber möglicher Durchsetzungsvorrang EP bei Konflikt (Rn. 116 ff., 136) | Planaufstellung und -vollzug (Rn. 148)
Wahlen (Kreation) | Wahl Kom.-Präsident (auf Vorschlag Europ. Rat), Bestätigung Kommission (Rn. 120) | Wahl der Mitglieder des Rechnungshofs (Rn. 138) |
Kontrolle | Fragerechte, Untersuchungsausschuss, Misstrauensvotum gegenüber Kom. (Rn. 121) | Gegenüber Kom. (v.a. Außenhandelspolitik) und Mitgliedstaaten (Haushaltsdisziplin) (Rn. 141) | Gegenüber Mitgliedstaaten: Einhaltung EU-Recht durch Vertragsverletzungsverfahren, insbes. faire Wirtschaftsbedingungen (Rn. 149 ff.)
Koordinierung |  | Gesamtkoordinierung EU-Politik (Rn. 133) |
Organisation/Personal |  | Festlegung von Statuten, Gehältern u.ä., Bildung von Ausschüssen (Rn. 137 ff.) |
Verwaltung (Exekutive) |  |  | Steuerung der Förder- und Aktionsprogramme sowie der Fonds (Rn. 148)
Außenvertretung |  | Koordinierung der Außenpolitik, Vertragsschluss mit Drittstaaten (Rn. 142) | Operative Außenzuständigkeit, Verhandlung von Verträgen mit Drittstaaten (Rn. 155)

2. Europäisches Parlament

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 122-139.

a) Bedeutung und Zusammensetzung

101

Das seit 1979 von allen wahlberechtigten EU-Bürgern direkt gewählte Europäische Parlament (EP) ist das einzige unmittelbar demokratisch legitimierte Organ. Die Abgeordneten des EP sind gem. Art. 14 II UA 1 EUV Vertreter der Unionsbürger. Daher liegt beim EP der Schwerpunkt der demokratischen Legitimation des Handelns der EU.

102

Der Charakter des EP ist allerdings nicht der einer einheitlich-gesamteuropäischen Volksvertretung, sondern der eines „Verbundparlaments“.[4] Zwar werden die Abgeordneten einerseits EU-weit (nahezu) zeitgleich direkt gewählt und wirken in identischer Rechtsstellung innerhalb des Parlaments zusammen. Andererseits aber – und daher der Verbundcharakter – handelt es sich bei näherer Betrachtung „nur“ um einen Zusammenschluss von Abordnungen der einzelnen Mitgliedstaaten. Am deutlichsten ist dies daran zu erkennen, dass nicht jedem Mitgliedstaat die gleiche Anzahl an Sitzen bezogen auf die Wahlbevölkerung zusteht (vgl. Art. 14 II UA 1 3, 4 EUV) und die Wahl weitgehend nach jeweils nationalen Vorschriften erfolgt (s.u., Rn. 105 f.).

103

Dem EP gehören 705 Mitglieder an,[5] die sich nicht nach herkunftsstaatlichen Gesichtspunkten, sondern nach parteipolitischen Ausrichtungen organisieren (neben der parlamentsüblichen Fachstruktur in Ausschüssen). Die meisten Mitglieder des EP gehören daher staatenübergreifenden politischen Fraktionen an. Um den Fraktionsstatus zu erlangen, müssen sich mindestens 25 Mitglieder aus mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten (zur Zeit also sieben) zusammenschließen (Art. 33 Nr. 2 GO EP). Die Arbeit des EP wird ganz wesentlich von den zwei großen Fraktionen getragen, die bis 2019 zusammen mehr als die Hälfte aller Abgeordneten umfasst haben (Fraktion der Europäischen Volkspartei und die Progressive Allianz der Sozialdemokraten im Europäischen Parlament).[6] Die eigentliche Integrationsleistung des EP erfolgt innerhalb dieser Parteienfamilien, in denen sprachliche, nationale und politisch-kulturelle Unterschiede (die es auch bei grundsätzlich ähnlicher politischer Ausrichtung gibt) verarbeitet werden.[7]

104

Das EP ist das einzige kontinuierlich arbeitende Organ der EU, dessen Sitz sich auf drei verschiedene Orte verteilt: In Straßburg finden die zwölf monatlichen Plenartagungen statt, während die übrigen Plenarsitzungen sowie alle Ausschusssitzungen in Brüssel abgehalten werden. Die Verwaltung des EP (das Generalsekretariat) hingegen residiert in Luxemburg. Angesichts dieser für die praktische Parlamentsarbeit wenig zuträglichen Situation verwundert es nicht, dass es immer wieder Vorstöße aus dem EP zur Zentralisierung des Parlaments in Brüssel gibt. Da aber die Zuständigkeit für die Festlegung der Organsitze bei den Mitgliedstaaten liegt (Art. 341 AEUV, mit Einstimmigkeitsgebot), wird angesichts der verschiedenen nationalen (v.a. französischen) Interessen dieser kostenintensive und kontraproduktive Wanderzirkus-Charakter[8] wohl noch lange fortbestehen.

b) Parlamentsrechtliche Eckpunkte

aa) Wahlrecht

105

Die Abgeordneten werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl für fünf Jahre gewählt (Art. 14 III EUV). Bei dieser Aufzählung fehlt nicht zufällig der Wahlrechtsgrundsatz der gleichen Wahl. Denn wie bereits erwähnt, ist die Wahlrechtsgleichheit nicht staatenübergreifend gewährleistet. Vielmehr bekommen die sehr kleinen EU-Staaten eine Mindestzahl von sechs Abgeordneten garantiert, während die Abgeordnetenzahl bei den großen EU-Staaten degressiv proportional abgeflacht wird. Umso größer die Wahlbevölkerung eines Staates ist, desto weniger steigt das nationale Abgeordnetenkontingent an und desto geringer ist das Stimmgewicht des einzelnen Wählers. Zudem ist die Höchstzahl der Abgeordneten auf 96 beschränkt, was für Deutschland als wählerstärkstes Mitgliedsland relevant ist. Damit beträgt das Stimmgewicht eines luxemburgischen Wählers ca. das Zehnfache gegenüber einem deutschen Wähler.[9]

106

Nähere Einzelheiten des Wahlrechts regelt der Direktwahlakt (DWA), wonach eine Verhältniswahl vorgeschrieben und Sperrklauseln bis zu 5 % sowie eine Wahlkampfkostenobergrenze zulässig sind. Da der DWA (trotz des Regelungsauftrags in Art. 223 I AEUV) aber kein umfassendes Wahlrechtsgesetz darstellt, werden alle übrigen Details von den Mitgliedstaaten für ihr jeweiliges Abgeordnetenkontingent (in Deutschland also im Europawahlgesetz) geregelt.

bb) Abgeordnetenrecht

107

Die Rechtsstellung der Abgeordneten ist hauptsächlich im DWA sowie – vor allem – im sekundärrechtlichen Abgeordnetenstatut geregelt (Art. 223 II AEUV). Besonders hervorzuheben sind das Freie Mandat (Art. 2, 3), das Antragsrecht (Art. 5), das Akteneinsichtsrecht (Art. 6), das Recht zur Bildung von Fraktionen (Art. 8), die Diäten- und Versorgungsregeln (Art. 9-18) sowie die Regeln zur Sach- und Personalausstattung (Art. 21, 22). Hinzu kommen noch die an anderer Stelle[10] geregelte Immunität und Indemnität. Das ergänzende deutsche Europaabgeordnetengesetz sieht zudem (nur nationalrechtlich) einen Anspruch auf Wahlvorbereitungsurlaub und ein Zeugnisverweigerungsrecht vor (§§ 4, 6).

cc) Geschäftsordnung

108

Die jährliche Sitzungsperiode des EP beginnt stets am zweiten Dienstag im März (Art. 229 UA 1 AEUV). Die Kommission hat an allen Sitzungen ein Teilnahme- und Rederecht und ist zur Beantwortung dort gestellter Fragen verpflichtet (Art. 230 AEUV). Die Beschlüsse des EP erfolgen – soweit keine besonderen Mehrheiten vorgeschrieben sind – mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 231 UA 1 AEUV). Mit der Mehrheit seiner Mitglieder gibt sich das EP eine Geschäftsordnung (Art. 232 UA 1 AEUV), die u.a. die Beschlussfähigkeit festlegt (Art. 231 UA 2 AEUV).

c) Hauptfunktionen

aa) Rechtssetzungsfunktion

109

Für gewöhnlich gehört die Rechtssetzung zum Kernbestand parlamentarischer Aufgaben, weil das Parlament als Hauptorgan der gesetzgebenden Gewalt (Legislative) gilt. Das EP war jedoch zunächst lange Zeit ein bloßes Beratungsorgan ohne Entscheidungskompetenzen, bis sich in den Verträgen von Maastricht, Amsterdam und Lissabon viel getan hat. Deshalb stellt Art. 14 I 1 EUV das EP heute als Mitgesetzgeber auf die Stufe des traditionell in der Gesetzgebung starken (Minister-)Rates.[11]

110

Allerdings ist noch nicht alles Gold, was glänzt: Die Rechtssetzungsfunktion des EP unterliegt – jedenfalls bei formaler Betrachtung – nach wie vor Einschränkungen. So verfügt es nur über ein beschränktes Initiativrecht, indem es nicht selbst ein Rechtssetzungsverfahren einleiten kann. Es kann nur die Kommission dazu auffordern, was diese aber (mit Begründungspflicht) auch ablehnen kann (Art. 225 AEUV). Außerdem ist es nur dann und soweit an der Gesetzgebung beteiligt, wie dies primärrechtlich vorgesehen ist. Im politischen Prozess hat es sich jedoch mittlerweile eine dem Rat (weitgegend) ebenbürtige Stellung erkämpft, weshalb es auch bei formal schwächerer Stellung durch informelle Instrumente starken Einfluss nimmt.

111

Abbildung 13:

Stufen der Mitwirkung des EP bei der Rechtssetzung

[Bild vergrößern]

112

–
Der (Minister-)Rat kann in vielen Bereichen ohne jede Beteiligung des Parlaments Beschlüsse fassen. Dies gilt in 90 Fällen,[12] so z.B. bei Beschlüssen über Wahlen und Zusammensetzungen anderer Organe, bei internationalen Übereinkünften oder bei der Festsetzung der Sätze des gemeinsamen Außenzolltarifs und bei der Zulässigkeit von Subventionen.[13] Allerdings hat sich in diesen Fällen regelmäßig eine „fakultative Anhörung“ auf freiwilliger Basis eingebürgert, durch die das Parlament faktisch auf Augenhöhe mit dem Rat agiert.

113

–
In einer Reihe weiterer Themenfelder liegt die Rechtssetzung ebenfalls noch allein beim (Minister-)Rat, wobei das EP zumindest über (obligatorische) Anhörungsrechte zu beteiligen ist (46 Fälle, z.B. Art. 48 III UA 1 EUV: Vertragsänderungen). Ein Unterlassen einer solchen obligatorischen Anhörung hat die Nichtigkeit des betroffenen Rechtsaktes zur Folge (vgl. Art. 263 UA 2 AEUV).

114

–
Schon deutlich stärker ist die (formale) Rolle des EP, wenn seine Zustimmung zu einem Rechtsakt erforderlich ist. Dies gilt für 21 Fälle, so z.B. beim Beitritt neuer Mitglieder zur EU (Art. 49 UA 1 EUV).

115

–
Die stärkste Beteiligungsform des EP liegt vor, wenn ihm ein Mitentscheidungsrecht (neben dem Ministerrat) eingeräumt ist. So verhält es sich beim sog. „Ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“ gem. Art. 289 I, 294 AEUV (s.u., Rn. 217 ff.), das für zunehmend viele Kompetenzgebiete der EU gilt (derzeit 80 Fälle). Beim sog. „Besonderen Gesetzgebungsverfahren“ gem. Art. 289 II AEUV kann das EP sogar für die Verabschiedung eines Rechtsaktes – allerdings unter (zustimmender) Beteiligung des (Minister-)Rates – allein zuständig sein, was jedoch nur geringe praktische Bedeutung hat (nur 3 Fälle, die das EP selbst betreffen, z.B. Art. 223 II AEUV).[14]

bb) Budgetfunktion

116

Auch die klassische Ur-Kompetenz eines Parlaments, die gerne als „Königsrecht“ bezeichnete Haushaltsbewilligung, war lange Zeit eine Domäne des (Minister-)Rates. Seit Lissabon jedoch ist das EP gemeinsam mit dem (Minister-)Rat an der Haushaltsgesetzgebung im Rahmen eines in Art. 314 AEUV detailliert geregelten Verfahrens beteiligt:

117

Abbildung 14:

Verfahren der Haushaltsaufstellung (EU)

[Bild vergrößern]

118

–
Die Kommission legt den Haushaltsentwurf dem (Minister-)Rat und dem EP vor, zu dem der (Minister-)Rat binnen eines Monats seinen Standpunkt definiert und begründet.

–
Das EP hat nun die Wahl, binnen 42 Tagen den Standpunkt des (Minister-)Rates ausdrücklich zu billigen oder dazu zu schweigen; in diesen Fällen ist der Haushaltsplan erlassen. Es kann aber auch innerhalb der genannten Frist Änderungen verlangen. Wenn der (Minister-)Rat nicht innerhalb von zehn Tagen alle Änderungswünsche des EP akzeptiert, wird der von EP und (Minister-)Rat paritätisch besetzte Vermittlungsausschuss angerufen.

119

–
Dieser Vermittlungsausschuss soll nun binnen drei Wochen eine Einigung herbeiführen; gelingt dies, haben EP und (Minister-)Rat zwei Wochen Zeit, das Ergebnis beiderseitig zu akzeptieren. Wenn keines der beiden Organe dagegen votiert, ist der Haushalt in der Form der Einigung zustande gekommen. Wendet sich nur der (Minister-)Rat dagegen, obwohl das Parlament die Einigung gebilligt hat, kann sich das Parlament in den Streitfragen mit einer 3/5-Mehrheit durchsetzen.

–
In allen übrigen Fällen – wenn schon keine Einigung im Vermittlungsausschuss zustande kommt oder das EP gegen das Vermittlungsergebnis votiert – muss die Kommission einen neuen Haushaltsentwurf vorlegen.

cc) Kreationsfunktion

120

Während in parlamentarischen Demokratien das Parlament die Regierung wählt, ist es in Präsidialdemokratien i.d.R. auf Zustimmungsrechte beschränkt. Die EU hat insofern ein Mischmodell: Die Präsidentin der Kommission (die als Chefin der „Exekutive“ eine partielle Ähnlichkeit mit einem Regierungschef hat) wird vom EP gewählt (Art. 14 I 3 EUV). Dabei ist es allerdings formal gesehen nicht frei, sondern an einen Vorschlag des Europäischen Rates gebunden, der dabei die politischen Kräfteverhältnisse im EP zu berücksichtigen hat (Art. 17 VII UA 1 EUV).[15] Bei der Wahl des Kommissionspräsidenten 2014 war allerdings zu besichtigen, wie das Parlament durch geschicktes Agieren die Entscheidung dieser Personalfrage faktisch völlig an sich gezogen hat. 2019 war der Europäische Rat mit seinem Personaltableau dagegen schneller, während das EP keinen klaren Mehrheitsstandpunkt finden konnte und deshalb nur auf den Vorschlag des Europäischen Rates reagieren konnte. Die übrigen Mitglieder der Kommission (also die EU-Kommissare), der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und der Ratspräsident bedürfen einer Gemeinschafts-Zustimmung des EP, bevor sie vom Europäischen Rat ernannt werden können (Art. 17 VII UA 3 EUV).

dd) Kontrollfunktion

121

Eine weitere zentrale und typische Kernfunktion eines Parlaments liegt in der Kontrolle der Exekutive. Insbesondere gegenüber der Kommission ist dem EP auch eine solche Kontrollfunktion zugewiesen.

– | Dies beginnt bei Fragerechten, die gegenüber der Kommission verbindlich und gegenüber dem (Minister-)Rat gewohnheitsrechtlich anerkannt[16] sind,
– | setzt sich fort mit dem Recht zur Einsetzung eines Untersuchungsausschusses, der insbesondere Verstöße gegen das EU-Recht durch andere EU-Organe zum Gegenstand hat (Art. 226 AEUV),
– | und endet schließlich beim stärksten Instrument parlamentarischer Kontrolle, nämlich beim Misstrauensvotum (Art. 17 VIII EUV, 234 AEUV). So kann das EP gegenüber der Kommission (nur als Ganzes) mit einer 2/3-Mehrheit das Misstrauen aussprechen, was dann zur Amtsniederlegung der Kommission führt.

Hinzu kommt als indirektes Kontrollinstrument die Möglichkeit des EP, gegen andere Organe vor dem EuGH vorzugehen (Art. 263 UA 2, 265 UA 1 AEUV, dazu s.u., Rn. 168).

ee) Fazit

122

Somit ergibt sich in der Gesamtschau, dass das EP zwar noch Spielräume auf seinem Weg zu einem absolut vollwertigen Parlament hat. Dennoch ist angesichts der Dynamik der europäischen Integrationsentwicklung die bereits erfolgte erhebliche Stärkung des EP – die sicher noch nicht an ihrem Ende angelangt ist – zu würdigen und (gerade im Interesse des Demokratieprinzips) zu fördern.[17] Problematisch ist daher die zunehmend kritisch-abwertende Rechtsprechung des BVerfG gegenüber dem EP, wie sie im Lissabon-Urteil und überdeutlich in den beiden Sperrklausel-Urteilen zum Ausdruck gekommen ist.[18]

3. Europäischer Rat

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 73-79.

123

Der Europäische Rat, der nicht mit dem (Minister-)Rat (nachfolgend) verwechselt werden darf, ist nicht in die legislative oder exekutive Tätigkeit der Union eingebunden, sondern schwebt als „politisches Leitorgan“[19] gewissermaßen über den anderen Organen. Denn der Europäische Rat „gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür fest“ (Art. 15 I EUV).

124

Diese herausgehobene Stellung des Europäischen Rates kommt auch in einigen zentralen Einzelbefugnissen besonders zum Ausdruck:

–
So kommt dem Europäischen Rat die Wächterrolle über die grundlegenden Werte der Union (vgl. Art. 2 EUV) zu, indem er schwerwiegende Verletzungen dieser Werte durch einzelne EU-Staaten feststellen und mit Sanktionen belegen lassen kann (Art. 7 II, III EUV).

–
Außerdem kann er in begrenztem Umfang und mit Zustimmung der Mitgliedstaaten Änderungen der primärrechtlichen Verträge vornehmen (Art. 48 VI, VII EUV).

–
Ebenfalls zu den Aufgaben des Europäischen Rates gehört eine ganze Reihe hochrangiger Personalentscheidungen. So hat er das Vorschlagsrecht für das Amt des Kommissionspräsidenten (Art. 17 VII UA 1 EUV), was eine empfindliche Einschränkung des entsprechenden Wahlrechts des EP bedeutet. Zudem wirkt der Europäische Rat bei der Besetzung des (Minister-)Rates mit (Art. 236 AEUV) und ist für die Ernennung und Entlassung des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik zuständig (Art. 18 I EUV). Auch alle übrigen Kommissionsmitglieder werden vom Europäischen Rat nach Zustimmung des EP mit qualifizierter Mehrheit (s.u., Rn. 132) ernannt (Art. 17 VII UA 3 EUV).

125

Dieser politischen Führungsrolle entspricht auch die Besetzung des Europäischen Rates: In ihm versammeln sich mit den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten diejenigen, die an der Spitze der nationalen Exekutiven stehen und dort die politischen Richtlinien festlegen (vgl. Art. 65, 1 GG für Deutschland). Zudem gehört dem Europäischen Rat noch die Präsidentin der Kommission an (Art. 15 II EUV). Die Leitung des Europäischen Rates obliegt dem im Lissabon-Vertrag geschaffenen Präsidenten des Europäischen Rates. Der Präsident wird vom Europäischen Rat für 2 ½ Jahre mit der Möglichkeit der einmaligen Wiederwahl gewählt (Art. 15 V EUV). Er darf kein einzelstaatliches Amt bekleiden, sondern muss insoweit „neutral“ sein.[20]

126

Der Europäische Rat tagt für gewöhnlich zweimal pro Halbjahr und wird stets von seinem Präsidenten einberufen (Art. 15 III EUV). Als ein Gremium, das sich als politisches Führungsgremium versteht, trifft der Europäische Rat seine Entscheidungen im Normalfall einvernehmlich (Art. 15 IV EUV). Dafür müssen nicht alle Mitglieder ausdrücklich zustimmen, aber es darf von keinem Staats- und Regierungschef (mehr) Widerspruch erhoben werden (die Kommissionspräsidentin und der Präsident des Europäischen Rates sind nicht stimmberechtigt, Art. 235 I UA 2 AEUV). Entsprechend internationalen Gepflogenheiten wird eben solange verhandelt, bis ein Konsens erreicht ist.[21] In Einzelfällen – insbesondere bei Personalentscheidungen – sind ausnahmsweise auch Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit gem. Art. 235 I UA 2 AEUV i.V.m. Art. 16 IV EUV vorgesehen.

4. (Minister-)Rat

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 80-101.

a) Bedeutung und Zusammensetzung

127

Der (Minister-)Rat ist das zentrale Entscheidungsorgan der EU mit legislativen, aber auch exekutiven Aufgaben. Trotz aller Aufwertungen, die das EP in den jüngeren Vertragsrevisionen erfahren hat, ist der (Minister-)Rat als Gesetzgebungsorgan dem EP mindestens ebenbürtig oder teilweise sogar überlegen (s.u., Rn. 135). Man kann den (Minister-)Rat als föderales Gesetzgebungsorgan der EU ansehen und insoweit innerdeutsch mit dem Bundesrat vergleichen. Allerdings ist auf EU-Ebene der (Minister-)Rat (immer noch) stärker als das EP, während in Deutschland dem Bundestag (gegenüber dem Bundesrat) die stärkere Rolle zukommt. Zugleich muss man aber auch hier den weiten Weg anerkennen, den die heutige Organstruktur zurückgelegt hat: Früher war der (Minister-)Rat das einzige Gesetzgebungsorgan und muss diese Funktion nun weitgehend mit dem EP teilen.

128

Dem (Minister-)Rat gehört pro Mitgliedstaat ein nationaler Regierungsvertreter auf Ministerebene an, der für sein jeweiliges Land verbindlich entscheidet und damit auch die Verantwortung dafür gegenüber dem Parlament und der Bevölkerung seines Staates übernimmt (Art. 16 II EUV). Je nach Thema und politischem Sachgebiet variiert die konkrete Besetzung des (Minister-)Rates (Art. 16 VI UA 1 EUV). Denn welcher Minister sein Land im (Minister-)Rat repräsentiert, hängt von der jeweiligen Ressortzuständigkeit ab. Geht es um Finanzfragen, besteht der (Minister-)Rat aus den Finanzministern der EU-Staaten, sind dagegen Umweltthemen betroffen, treffen sich im (Minister-)Rat die nationalen Umweltminister. Insofern tritt der (Minister-)Rat in (derzeit zehn) verschiedenen „Ratsformationen“ als jeweilige Fachministerkonferenz auf. Eine gewisse Koordinierung der verschiedenen Ratsbesetzungen erfolgt durch die Ratsformation „Rat Allgemeine Angelegenheiten“, in den die meisten Staaten ihren Außen- oder Europaminister entsenden (Art. 16 VI UA 2 EUV).

129

Bei Fragen, für die in Deutschland ausschließlich die Länder zuständig sind, wird Deutschland im (Minister-)Rat durch einen fachlich zuständigen Landesminister (den der Bundesrat bestimmt) repräsentiert (Art. 23 VI GG). So wirkt zum Beispiel bei Fragen der schulischen Bildung ein Landeskultusminister (und nicht etwa die Bundesbildungsministerin) im (Minister-)Rat mit.

b) Arbeitsweise

aa) Vorsitz

130

Der Vorsitz des (Minister-)Rates wird im Regelfall von einem Mitgliedstaat – in allen Ratsformationen – für die Dauer von sechs Monaten wahrgenommen (sog. „Ratspräsidentschaft“).[22] Eine besondere Ausnahme gilt für den Rat „Auswärtige Angelegenheiten“, bei dem der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik den Vorsitz dauerhaft führt (Art. 18 III EUV). Dem Vorsitzenden obliegt insbesondere die Koordinierung, Organisation und Moderation der Ratstätigkeiten und die interinstitutionelle Außenvertretung gegenüber Kommission und EP.

bb) Mehrheitserfordernisse

131

Für die Beschlüsse des (Minister-)Rates gibt es (im Wesentlichen[23]) drei verschiedene Mehrheitsbegriffe:

Abbildung 15: Mehrheitsbegriffe bei Ratsbeschlüssen (EU)

Mehrheitsbegriff | Anforderungen | Anwendungsbereich
einfach | Absolute Mehrheit der Mitglieder, also 14 bei 27 stimmberechtigten Mitgliedern; Stimmenthaltungen wirken wie Nein-Stimmen. | Eher technische Fragen wie Geschäftsordnung (Art. 240 III AEUV), aber auch bei Amtsenthebungsanträgen gegenüber Kommissionsmitgliedern (Art. 245 II AEUV).[24]
qualifiziert | Mitglieder- und Bevölkerungsquorum (vgl. nachfolgenden Absatz) | Regelfall gem. Art. 16 III EUV
einstimmig | Keine Gegenstimme (Enthaltungen sind unschädlich, Art. 238 IV AEUV) | Besonders wichtige Fragen wie z.B. Mitgliederaufnahme (Art. 49 EUV)

132

Die sog. „qualifizierte Mehrheit“ gem. Art. 16 IV EUV setzt eine doppelte Mehrheit voraus:[25]

– | Zum einen müssen 55 % der Mitglieder (also der Staaten) dafür sein, also bei derzeit 27 Mitgliedern mindestens 15 (Staatenquorum).
– | Zum anderen müssen diese Staaten mindestens 65 % der Gesamtbevölkerung der EU repräsentieren (Bevölkerungsquorum), oder eine Mehrheit von mindestens 24 Staaten bilden.[26]

Erfolgt der Beschluss nicht auf Vorschlag der Kommission oder des Hohen Vertreters der Union für Außen und Sicherheitspolitik, erhöht sich das Staatenquorum auf 72 % der Ratsmitglieder, also auf 20 der 27 Mitglieder (Art. 238 II AEUV).

c) Hauptaufgaben

aa) Koordinierung

133

Die Stellung des (Minister-)Rates als „Herzstück“ des EU-Institutionengefüges wird vor allem dadurch erkennbar, dass bei ihm – unbeschadet der übergeordneten Führungsrolle des Europäischen Rates – im „politischen Alltag“ sozusagen die Fäden zusammenlaufen. Denn der (Minister-)Rat ist für die Festlegung und Koordinierung der EU-Politik zuständig (Art. 16 I EUV). Dies gilt nicht nur für die EU-Organe, sondern betrifft auch die Koordination der Wirtschaftspolitik der einzelnen Mitgliedstaaten (Art. 5 I UA 1 AEUV). Hier liegt eine starke exekutive Tätigkeit des (Minister-)Rates.

bb) Rechtssetzung

134

Die Stellung des (Minister-)Rates bei der Rechtssetzung korrespondiert mit der bereits dargelegten Rolle des EP (s.o., Rn. 109 ff.). So kommt ein Rechtsakt im Ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 289 I AEUV nur durch eine „gemeinsame Annahme“ von (Minister-)Rat und EP zustande, weshalb hier beide Organe gleichgewichtig beteiligt sind (näher zum Verfahren s.u., Rn. 217 ff.).

135

Beim Besonderen Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 289 II AEUV ist dies jedoch anders. Hier liegt der Erlass des Rechtsaktes entweder beim EP oder beim (Minister-)Rat mit jeweiliger Mitwirkung des anderen Organs. Allerdings bedürfen Gesetzgebungsakte des Parlaments, die ohnehin nur einen sehr engen Anwendungsbereich im Bereich des Parlamentsrechts haben, stets der Zustimmung des (Minister-)Rates (s.o., Rn. 115). Demgegenüber hat das EP bei Gesetzgebungsakten des (Minister-)Rates, die die Verträge an zahlreichen Stellen und in politisch wichtigen Fragen vorsehen,[27] meistens nur ein Anhörungsrecht.[28] Hieraus ergibt sich die noch bestehende Schieflage zwischen den beiden Gesetzgebungsorganen zugunsten des (Minister-)Rates als stärkeres Legislativorgan.

cc) Budget

136

Wie beim EP dargestellt (s.o., Rn. 116 ff.), wird der Unionshaushalt weitgehend gleichberechtigt von EP und (Minister-)Rat verabschiedet. Allerdings hat das EP die Möglichkeit, einen Widerspruch des (Minister-)Rates gegen eine Einigung des Vermittlungsausschusses (an dem der Ministerrat jedoch paritätisch beteiligt ist) mit 3/5-Mehrheit zu überstimmen. Folglich hat hier das EP einen leichten „Geländevorteil“.

dd) Organisation und Personal

137

Zunächst bedarf eine Reihe grundlegender Organisations- und Verfahrensvorschriften der Zustimmung des (Minister-)Rates oder wird von ihm sogar festgelegt. Dies gilt für die Statuten des EP (Art. 223 II AEUV) und des Bürgerbeauftragten (Art. 228 IV AEUV), für die Festlegung der Ausübung des Untersuchungsrechts durch Untersuchungsausschüsse des EP (Art. 226 UA 3 AEUV) und für die Verfahrensordnungen des EuGH und des EuG (Art. 253 f. AEUV).

138

Außerdem obliegt dem (Minister-)Rat die Bildung einiger anderer Unionsorgane.

– | So entscheidet er über die Annahme der (von den nationalen Regierungen erstellten) Vorschlagsliste zur Auswahl der Mitglieder des Rechnungshofes (Art. 286 II UA 2 AEUV).
– | Außerdem ernennt der (Minister-)Rat die Mitglieder des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen. In beiden Fällen erfolgt die Ernennung wiederum auf der Grundlage einer Vorschlagsliste, die die Mitgliedstaaten erstellt haben (Art. 302, 305 UA 3 AEUV).

139

Daneben ist der (Minister-)Rat für die Einsetzung und Organisation der in den Verträgen vorgesehenen Ausschüsse zu den verschiedenen Politikfeldern zuständig (Art. 242 AEUV). Dazu zählen beispielsweise der Verkehrsausschuss (Art. 99 AEUV), der Wirtschafts- und Finanzausschuss (Art. 134 II AEUV) oder der Ausschuss des Europäischen Sozialfonds (Art. 163 II AEUV).[29]

140

Von praktisch besonderer Bedeutung für die Machtposition des (Minister-)Rates ist schließlich seine Kompetenz, die Gehälter und Ruhestandsbezüge der wichtigsten Funktionsträger der EU festzulegen. Dies gilt für den Präsidenten des Europäischen Rates, den Kommissionspräsidenten, den Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, die Kommissionsmitglieder, die Mitglieder und den Kanzler des EuGH und den Generalsekretär des (Minister-)Rates (Art. 243 AEUV).

ee) Kontrolle

141

Der (Minister-)Rat nimmt verschiedene Kontrollzuständigkeiten wahr, die gegenüber anderen Unionsorganen und den Mitgliedstaaten bestehen. Dies gilt für die Kontrolle der Kommission im Bereich der Außenhandelspolitik (Art. 207 III AEUV) und für das Recht des (Minister-)Rates, Amtsenthebungsverfahren gegen Kommissionsmitglieder anzustrengen (Art. 245 II, 247 AEUV). Außerdem ist der (Minister-)Rat für die Feststellung und Sanktionierung von übermäßigen Defiziten bei mitgliedstaatlichen Haushalten und damit die Sicherstellung einer unionsweiten Haushaltsdisziplin zuständig (Art. 126 VI ff. AEUV).[30] In ähnlicher Weise überwacht der (Minister-)Rat die Konvergenz der Wirtschaftsleistungen sowie die Unionskonformität der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, was ebenfalls mit Sanktionen verbunden werden kann (Art. 121 III, IV AEUV).

ff) Außenvertretung

142

Schließlich liegt beim (Minister-)Rat auch die Koordinierung der außenpolitischen Kompetenz der Union. Als „Rat Auswärtige Angelegenheiten“ (dem die Außenminister der Mitgliedstaaten angehören) wirkt er auf ein politisch geschlossenes und einheitliches Auftreten der EU und ihrer Mitgliedstaaten nach außen hin. Zugleich ist der (Minister-)Rat – auf der Basis von Vorarbeiten der Kommission – für den Abschluss völkerrechtlicher Abkommen mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen zuständig (Art. 218 AEUV).

5. Kommission

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 102-121.

a) Bedeutung und Zusammensetzung

143

Ist der (Minister-)Rat das politische Herzstück der EU-Organisation, bildet die Kommission das administrative Zentrum der EU (siehe im Einzelnen unten, Rn. 148). Deshalb beschäftigt sie auch den weit überwiegenden Teil aller EU-Bediensteten: Während bei der Kommission rund 32 000 Menschen arbeiten, sind es im Parlament über 7500 und beim Generalsekretariat des (Minister-)Rates ca. 3500 Personen.[31]

144

Die Kommission soll als unabhängige und objektive Behörde das europäische Gemeinwohl sicherstellen und allein dem Unionsinteresse verpflichtet sein (vgl. Art. 17 III UA 3 EUV).[32] Dadurch unterscheidet sich die Kommission vom (Minister-)Rat, der natürlich primär den Interessen der entsendenden Mitgliedstaaten verpflichtet ist, aber auch zum EP, in dem parteipolitische Interessen dominieren. Allerdings steht dieses Konzept einer sachbezogen agierenden Fachbehörde in einem gewissen Spannungsverhältnis zu den Bemühungen einer (Partei-)Politisierung der Kommission im Zuge der Aufstellung von Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten und zur Entsendungszuständigkeit der Mitgliedstaaten.[33]

145

Die Kommission besteht aus der Kommissionspräsidentin, dem Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und (derzeit) 25 Kommissaren. Dabei korrespondiert die Gesamtzahl der 27 Kommissionsmitglieder mit der Zahl der 27 Mitgliedstaaten, wobei jeder Staat ein Mitglied entsendet (Art. 17 IV EUV). Zwar gilt seit 2014 der Grundsatz, dass die Zahl der Kommissionsmitglieder nur noch zwei Drittel der Mitgliedstaaten (also 18) betragen und dadurch schlagkräftiger werden soll; allerdings kann der Europäische Rat einstimmig davon abweichen. So wurde 2009 beschlossen, dass auch weiterhin jeder Mitgliedstaat ein Kommissionsmitglied stellen soll. Aufgrund politischer Festlegungen v.a. kleinerer Mitgliedstaaten hat der 2/3-Grundsatz derzeit keine Umsetzungsperspektive.[34]

146

Die Präsidentin der Kommission nimmt innerhalb des Gremiums eine klare Führungs- und Leitungsrolle ein:

–
Dies beginnt mit ihrer herausgehobenen Einzelwahl und -ernennung durch den Europäischen Rat und das EP (Art. 17 VII UA 1 EUV).

–
Des Weiteren hat die Präsidentin eine starke Stellung bei der personellen Zusammenstellung „ihrer“ Kommission: So bedarf die Auswahl der übrigen Kommissionsmitglieder ihrer Zustimmung und sie kann jedes Kommissionsmitglied zum Rücktritt verpflichten (Art. 17 VI UA 2, VII UA 2 EUV).

–
Außerdem kommt der Präsidentin die interne Organisationshoheit der Kommission zu: Sie entscheidet über die Ressortverteilung unter den einzelnen Kommissionsmitgliedern (Art. 248 AEUV) und über ihre Stellvertretung mit Ausnahme des als Vizepräsidenten gesetzten Hohen Vertreters der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik (Art. 17 VI UA 1 lit. c, 18 IV EUV).

–
Schließlich legt die Präsidentin die Leitlinien für die Arbeit der Kommission fest und verfügt so über eine (auf die Kommission) beschränkte Richtlinienkompetenz (Art. 17 VI UA 1 lit. a AEUV).

147

Die Kommissionsmitglieder müssen „aufgrund ihrer allgemeinen Befähigung und ihres Einsatzes für Europa […] die volle Gewähr für ihre Unabhängigkeit bieten“ (Art. 17 III UA 2 EUV). Sie dürfen auch keine Weisungen entgegennehmen oder einholen, insbesondere nicht von Ihrem entsendenden Heimatstaat (Art. 17 III UA 3 EUV). Diese wohlklingenden Sätze kontrastieren etwas mit der politischen Wirklichkeit, wonach es nach wie vor die nationalen Regierungen sind, die im Wesentlichen über die Person „ihres“ jeweiligen Kommissars entscheiden. Denn die Kommission wird (mit Ausnahme ihrer Präsidentin, die einzeln auf Vorschlag des Europäischen Rates vom EP gewählt wird) vom (Minister-)Rat auf der Basis von Vorschlägen der einzelnen Mitgliedstaaten zusammengestellt und – nach einer Kollektivbilligung durch das EP – für die Dauer von fünf Jahren ernannt (Art. 17 III UA 1, VII EUV).

b) Hauptaufgaben

aa) Exekutivfunktionen

148

Zu den zahlreichen Exekutivaufgaben der Kommission gehören gem. Art. 17 I EUV

– | die Durchsetzung der Umsetzung und Anwendung des EU-Rechts durch die Mitgliedstaaten (dazu nachfolgende Rn.),
– | die Aufstellung und der Vollzug des EU-Haushaltsplans (Art. 314, 317 ff. AEUV),
– | die Verwaltung der vielfältigen Förder- oder Aktionsprogramme der Union (etwa in den Bereichen Forschung oder Umwelt) oder
– | Aufgaben der direkten Gemeinschaftsverwaltung etwa bei den Gemeinschaftsfonds im Agrar- und Strukturbereich oder in der Verkehrs-, Wettbewerbs- und Agrarpolitik.[35]

bb) „Hüterin der Verträge“ (Kontrolle)

149

Das EU-Recht wird in aller Regel nicht durch die EU selbst, sondern durch die einzelnen Mitgliedstaaten umgesetzt und angewendet (Art. 291 AEUV). Der Kommission kommt dabei die Aufgabe zu, diese Umsetzung und Anwendung des Unionsrechts seitens der Mitgliedstaaten zu überwachen (Art. 17 I 3 EUV). Verstößt ein Staat gegen das Unionsrecht, leitet die Kommission ein sog. Vertragsverletzungsverfahren gegen den betreffenden Staat ein, das sie bis zum EuGH betreiben kann (Art. 258 AEUV). Dabei handelt es sich keineswegs um eine seltene Ausnahme – so waren Ende 2018 insgesamt 1571 solche Vertragsverletzungsverfahren anhängig.[36]

150

Dies kann je nach Schwere und Dauer der Vertragsverletzung für die betroffenen Staaten teuer werden. Denn nach Art. 260 II, III AEUV kann der EuGH auf Antrag der Kommission Zwangsgelder und Pauschalbeträge verhängen. Das Zwangsgeld beträgt täglich 3.116 €, multipliziert mit einem Faktor von 1 bis 20 je nach Schwere des Verstoßes, nochmals multipliziert mit einem Faktor von 1 bis 3 je nach Dauer des Verstoßes und ein drittes Mal multipliziert mit einem Länderfaktor, der vom Bruttoinlandsprodukt und der Zahl der EP-Abgeordneten des jeweiligen Landes abhängig ist und zwischen 0,07 (Malta) und 4,62 (Deutschland) liegt.[37] Damit liegt der Tagessatz eines solchen Zwangsgeldes für Deutschland zwischen 14.395,92 € und 863.755,20 €.

151

Einen besonderen Schwerpunkt der Kontrolltätigkeit der Kommission bildet dabei die Sicherstellung fairer Handels- und Wirtschaftsbedingungen innerhalb des gemeinsamen Marktes. Dieser Auftrag richtet sich zum einen wiederum gegen die Mitgliedstaaten, deren Subventionsvergaben von der Kommission überprüft und an den Maßstäben der Art. 107 ff. AEUV gemessen werden (Art. 108 I AEUV). Danach sind solche Subventionen (im EU-deutsch: „Beihilfen“) unzulässig, die den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen (Art. 107 I AEUV) und nicht durch eine der Ausnahmen (z.B. Förderung strukturschwacher Gebiete, Art. 107 III lit. a AEUV) gedeckt sind (s.u., Rn. 1117 f.). Verstößt eine mitgliedstaatlich gewährte Subvention dagegen, verlangt die Kommission von dem betroffenen Staat die Rückforderung der Subvention (Art. 108 II AEUV).

152

Zum anderen bezieht sich die Wirtschaftskontrolltätigkeit der Kommission auch auf die einzelnen Unternehmen, die im gemeinsamen Markt tätig sind. Treffen Unternehmen entgegen Art. 101 f. AEUV wettbewerbsbehindernde Absprachen oder missbrauchen sie eine marktbeherrschende Stellung, hat die Kommission entsprechende Ermittlungs- und Sanktionsbefugnisse mit Zwangsgeldern und Geldbußen (Art. 103, 105 AEUV). So hat die Kommission beispielsweise im Jahr 2013 eine Geldbuße von 561 Mio. € gegen Microsoft festgesetzt, weil der Konzern seinen Kunden keine freie Browser-Wahl ermöglicht hat.[38] Am höchsten waren bisher die Strafen für Google; 2017 musste das Unternehmen wegen eines wettbewerbswidrigen Preisvergleichsdienstes 2,42 Mrd. € bezahlen und 2018 sogar 4,34 Mrd. € wegen rechtswidriger Einschränkungen beim Smartphone-System Android.[39]

cc) Rechtssetzung

153

Trotz ihrer Fokussierung auf exekutive Aufgaben hat die Kommission ein weitgehendes Alleinstellungsmerkmal im EU-Gesetzgebungsverfahren, nämlich das Initiativmonopol (Art. 17 II EUV). Danach ist – von wenigen Ausnahmen in den Verträgen abgesehen – allein die Kommission dazu berechtigt, den beiden Legislativorganen (EP und Rat) Gesetzgebungsvorschläge zu unterbreiten. Für den Haushaltsplan ist dieses Initiativmonopol in Art. 314 II AEUV verankert. Nicht einmal die beiden Organe selbst haben ein unmittelbares Initiativrecht, sondern können nur die Kommission zur Unterbreitung des Vorschlags auffordern, was diese aber mit Begründungspflicht ablehnen kann (Art. 225, 241 AEUV).

154

Daneben hat die Kommission auch eigene Rechtssetzungskompetenzen. So können EP und (Minister-)Rat in Gesetzgebungsakten die Kommission zur delegierten Rechtssetzung ermächtigen; dabei müssen Ziele, Inhalt, Geltungsbereich und Dauer dieser Delegation im Einzelnen festgelegt sein (Art. 290 AEUV; s.u. Rn. 205 ff.). Daneben gibt es einige (wenige) vertragliche Direktermächtigungen wie in Art. 106 III AEUV.

dd) Außenvertretung

155

Des Weiteren liegt bei der Kommission der Schwerpunkt der operativen Außenpolitik der Union, was vor allem durch das im Lissabon-Vertrag geschaffene Amt des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik zum Ausdruck kommt (Art. 17 I S. 6, 18 IV 3 EUV). So führt in der Regel die Kommission die Verhandlungen über Verträge mit Drittstaaten und internationalen Organisationen. Davon unberührt bleibt die Abschlusskompetenz des (Minister-)Rates für solche Verträge und dessen stärker strategisch ausgerichtete Koordinierungsfunktion der EU-Außenpolitik (s.o., Rn. 142).

c) Regierungsähnlicher Charakter

156

Der dargestellte Organisations- und Aufgabenzuschnitt der Kommission weist zahlreiche Parallelen mit einer Regierung auf Staatenebene auf:

–
Die starke Stellung der Kommissionspräsidentin in personeller wie inhaltlicher Hinsicht entspricht der eines Regierungschefs (s.o., Rn. 146).

–
Durch die Auskunftspflichten und die Gesamtverantwortlichkeit gegenüber dem EP besteht zwischen Kommission und EP eine Verantwortungs- und Kontrollbeziehung, wie sie im klassischen Dualismus zwischen Regierung und Parlament üblich ist. Dies wird auch durch die Parallelisierung der Legislaturperioden des EP und der Amtszeiten der Kommission unterstrichen.

–
Schließlich ist die Kommission – wie eine Regierung – im Schwerpunkt für Exekutivaufgaben sowie die Aufstellung und den Vollzug des Haushalts zuständig. Auch die delegierte Rechtssetzung gehört zum klassischen Spektrum von Regierungsaufgaben (vgl. etwa Art. 80 GG).

157

Dennoch wäre es zu weitgehend, die Kommission als „EU-Regierung“ zu bezeichnen. Zum einen würde dies sprachlich-funktionell eine Staatlichkeit der EU suggerieren, die ja gerade wegen der dominanten Rolle der Mitgliedstaaten und des Prinzips der Einzelermächtigungen gem. Art. 5 EUV nicht besteht (s.o., Rn. 52). Zum anderen aber fehlt der Kommission ein zentrales Regierungselement: Eine Regierung ist ein Organ der politischen Staatsleitung,[40] während die Kommission relativ stark auf administrative Fragen fokussiert ist und die politische Führung sehr viel stärker beim Europäischen Rat und beim (Minister-)Rat liegt.

6. Gerichtshof der Europäischen Union

Vertiefungshinweis:

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 140-152; 246-327.

a) Aufgabe und Struktur

158

Abbildung 16:

Struktur, Instanzen und Zuständigkeitsverteilung beim Gerichtshof der EU

[Bild vergrößern]

aa) Begriff

159

Um eine letztendlich EU-weit einheitliche Auslegung des europäischen Rechts sicherzustellen, gibt es auch eine EU-Gerichtsbarkeit. Diese tritt unter der Bezeichnung „Gerichtshof der Europäischen Union“ auf, besteht aber aus zwei verschiedenen Gerichtsebenen. Oben steht der „Gerichtshof“ (EuGH) und darunter das „Gericht“ (EuG); von der in Art. 257 AEUV eröffneten Möglichkeit zur Einrichtung von darunter stehenden Fachgerichten hat die EU nur zeitweilig mit dem „Gericht für den öffentlichen Dienst der EU“ (EuGöD) Gebrauch gemacht.[41] Gemeinsam bilden diese Gerichte den „Gerichtshof der Europäischen Union“ i.S.v. Art. 19 EUV.

bb) Instanzenzug

160

Die instanzielle Hierarchie zwischen diesen Gerichten ergibt sich aus Art. 256 AEUV. Soweit das EuG erstinstanzlich tätig wird, unterliegen seine Entscheidungen grundsätzlich einer Überprüfung durch den EuGH. Dieses Rechtsmittel kann jedoch keine strittigen Sachfragen mehr thematisieren, sondern nur noch die Rechtsauslegung bzw. -anwendung betreffen (Art. 256 I AEUV).

cc) Zuständigkeiten

161

Die Verteilung der (erstinstanzlichen) Aufgaben unter den beiden verschiedenen Gerichtsebenen ist in Art. 256 AEUV und in Art. 51 der Satzung des Gerichtshofs der EU geregelt. Daraus ergibt sich (bei einigen Ausnahmen) im wesentlichen folgende Zuständigkeitsverteilung (zu den einzelnen Verfahrensarten s.u., Rn. 168 f.):

162

–
Der Gerichtshof (EuGH) ist erstinstanzlich hauptsächlich für Streitigkeiten zwischen EU-Organen oder zwischen der EU und einzelnen Mitgliedstaaten zuständig. Darüber hinaus obliegt ihm die Gewährleistung der einheitlichen Rechtsanwendung, in dem er als zweite Instanz – wie dargestellt – unter bestimmten Voraussetzungen Entscheidungen des Gerichts rechtlich überprüfen kann. Außerdem ist er exklusiv für Vorlagen nationaler Gerichte zuständig, wie eine bestimmte Norm des EU-Rechts (vor dem Hintergrund eines konkreten Rechtsstreits) auszulegen ist (sog. Vorabentscheidungsverfahren, s.u. Rn. 169).

163

–
Das Gericht (EuG) ist demgegenüber als erste Instanz für die Klagen juristischer oder natürlicher Personen – also insbesondere von Bürgern oder Betrieben – wegen Maßnahmen von EU-Organen bzw. deren Substrukturen zuständig (Art. 256 AEUV). Ein Beispiel dafür wäre, wenn sich ein Unternehmen dagegen wehren möchte, dass die Kommission ihm wegen Wettbewerbsverstößen eine Geldbuße auferlegt. Hinzu kommen Schadenersatzklagen, Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen (soweit nicht der EuGH zuständig ist) sowie Entscheidungen aufgrund von Schiedsklauseln (Art. 268, 272 AEUV).

164

Ebenso ist es (seit der Auflösung des EuGöD) auch für dienst- und arbeitsrechtliche Streitigkeiten von EU-Beamten und sonstigen Bediensteten der EU mit der Union als Arbeitgeberin zuständig (Art. 270 AEUV).

dd) Besetzung

165

Alle Richter werden auf sechs Jahre ernannt und können wiedergewählt werden (Art. 253 UA 4 AEUV). Alle drei Jahre wird jeweils die Hälfte der Richter sowohl beim EuGH als auch beim EuG neu ernannt (Art. 253 UA 2 AEUV). Jeder Mitgliedstaat hat im EuGH eine und im EuG zwei Richterstellen zu besetzen. Die Ernennung erfolgt im Einvernehmen der Regierungen aller Mitgliedstaaten, wobei der jeweiligen nationalen Regierung ein Vorschlagsrecht zusteht (Art. 253 UA 1 AEUV). In Deutschland muss – schon aus verfassungsrechtlichen Gründen – diesem Vorschlag der nationale Richterwahlausschuss zustimmen (§ 1 III RiWG).[42]

166

Für jeden Mitgliedstaat gilt außerdem, dass der Ernennung eine Anhörung durch den Richterprüfungsausschuss gem. Art. 255 AEUV vorausgeht. Dieser Ausschuss besteht aus sieben Persönlichkeiten, die entweder ehemalige Europarichter sind, den höchsten nationalen Gerichten angehören oder sonst anerkannt hervorragend befähigte Juristen sind. Die Einbindung des Ausschusses soll zum einen eine europäische Sichtweise in das nationale Auswahlverfahren einbringen, und zum anderen die erforderliche fachliche Qualität der Richter sicherstellen.

b) Verfahrensarten

167

Die meisten EU-Verfahrensarten sind sog. „Direktklagen“, weil sie – oft nach erfolgloser Durchführung eines internen Vorverfahrens[43] – direkt bei einem europäischen Gericht eingeleitet werden können. Diese Verfahren dienen zum einen zur Entscheidung von Streitfällen innerhalb des EU-Systems, also von EU-Organen untereinander oder mit EU-Mitgliedstaaten. Zum anderen haben sie die Funktion, Meinungsverschiedenheiten zwischen EU-Bürgern (v.a. Unternehmen) und der Union bzw. Unionsorganen zu lösen (ohne Zwischenschaltung nationaler Instanzen).[44] Zu diesen Direktklagen gehören Vertragsverletzungsverfahren, Nichtigkeits- und Untätigkeitsklagen, Amtshaftungsklagen und dienst- und arbeitsrechtliche Klagen von EU-Bediensteten.

168

Abbildung 17: Direktklage-Verfahren beim Gerichtshof der EU

Verfahrensart | Streitparteien | Gegenstand des Verfahrens | Konsequenzen bei Erfolg
Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258, 259 AEUV) | Antragsberechtigt ist die Kommission (Regelfall), aber auch jeder Mitgliedstaat.[45] Antragsgegner sind einzelne Mitgliedstaaten. | Handeln des beklagten Mitgliedstaates, das nach Auffassung des Antragstellers gegen primäres oder sekundäres EU-Recht verstößt. | Verpflichtung des beklagten Staates, den festgestellten Verstoß schnellstmöglich abzustellen bzw. zu korrigieren (z.B. eine zu Unrecht gewährte Subvention zurückzufordern). Ansonsten drohen finanzielle Sanktionen.
Nichtigkeitsklage (Art. 263, 264 AEUV) | Klageberechtigt sind die Mitgliedstaaten, die EU-Organe und der AdR sowie – bei persönlicher Betroffenheit – nat. und jur. Personen. Klagegegner ist ein EU-Organ oder eine sonstige EU-Einrichtung. | Rechtlich verbindlicher Akt des beklagten EU-Organs (bis hin zu Gesetzgebungsakten), der nach Auffassung des Klägers gegen das EU-Recht verstößt. | Rückwirkende Nichtigkeitserklärung des angegriffenen Rechtsaktes (z.B. einer Richtlinie, für die keine Zuständigkeit der EU besteht).
Untätigkeitsklage (Art. 265 AEUV) | Klageberechtigt sind die Mitgliedstaaten, die EU-Organe sowie – bei persönlicher Betroffenheit – nat. und jur. Personen. Klagegegner ist ein EU-Organ. | Unterlassen des Erlasses eines rechtlich verbindlichen Aktes, zu dem das beklagte EU-Organ nach Auffassung des Klägers verpflichtet ist (ohne Ermessen). | Verpflichtung des beklagten EU-Organs, den unterlassenen Akt schnellstmöglich zu erlassen (z.B. über eine an das EP gerichtete Petition zu befinden). Ansonsten drohen finanzielle Sanktionen.
Amtshaftungsklage (Art. 268 AEUV i.V.m. Art. 340 II, III AEUV) | Klageberechtigt sind alle nat. und jur. Personen. Klagegegner ist die Union als Rechtsträgerin des betroffenen Organs. | Geltendmachung eines Schadens, der dem Kläger durch eine rechtswidrige oder fehlerhafte Amtshandlung eines EU-Organs bzw. -Bediensteten entstanden ist. | Ausgleich des Schadens durch Geldzahlung seitens der EU (z.B. Bezahlung des Zinsschadens, den ein Unternehmen wegen einer zu Unrecht von der Kom. verhängten Geldbuße erlitten hat).
Dienstklage (Art. 270 AEUV) | Klageberechtigt sind alle EU-Beamten und -Bediensteten. Klagegegner ist die jeweilige EU-Behörde, bei der der Kläger angestellt ist. | Jedes Tun oder Unterlassen der Anstellungsbehörde, durch die die Rechtsposition des Klägers aus dem Beamtenstatut beeinträchtigt wird. | Aufhebung der beanstandeten Maßnahme (z.B. einer disziplinarischen Rüge) oder Bewilligung einer vermögensrechtlichen Leistung (z.B. zu Unrecht einbehaltenes Gehalt).

169

Neben diesen Direktklagen gibt es noch das praktisch sehr bedeutsame Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV). Dem Vorabentscheidungsverfahren liegt stets ein Rechtsstreit vor einem nationalen Gericht zugrunde, bei dem es auf die Auslegung primärrechtlicher EU-Normen oder die Vereinbarkeit sonstiger EU-Normen mit dem Primärrecht ankommt. Da hierüber allein der EuGH (und nicht einmal ein nationales Verfassungsgericht!) letztverbindlich entscheiden kann, muss das nationale Gericht spätestens in letzter Instanz einen solchen Fall dem EuGH vorlegen, damit dieser seine Rechtsauffassung darlegen kann. Nur durch dieses Auslegungs- und Verwerfungsmonopol des EuGH kann eine EU-weit einheitliche Anwendung und Auslegung des EU-Rechts sichergestellt werden. Die EuGH-Entscheidung ist dann sowohl für das konkret vorlegende Gericht als auch – soweit eine Aussage über die Auslegung oder Gültigkeit einer EU-Norm getroffen wird – generell für alle EU-Organe und Mitgliedstaaten verbindlich (z.B. Feststellung der Rechtswidrigkeit der EU-Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung[46]).

7. Europäische Zentralbank

Vertiefungshinweis:

Art. 282-284, 127-133 AEUV

170

Die Europäische Zentralbank (EZB) genießt neben ihrer Stellung als EU-Organ auch eine eigene Rechtsfähigkeit (Art. 282 III AEUV). Sie wird vom EZB-Rat geführt, dem das Direktorium und die (derzeit 18) Präsidenten der nationalen Notenbanken aller Euro-Staaten[47] angehören. Die sechs Mitglieder des Direktoriums (einschließlich Präsidentin und Vizepräsident) werden vom Europäischen Rat auf Empfehlung des (Minister-)Rates nach Anhörung des EP und des EZB-Rates für die Dauer von acht Jahren (ohne Wiederernennungsmöglichkeit) ernannt (Art. 283 II AEUV).

171

Die EZB ist für die Leitung des Europäischen Zentralbanksystems, dem neben der EZB alle nationalen Notenbanken des Euro-Raumes angehören, zuständig. Sie legt zur Sicherung der Preisniveaustabilität die Währungspolitik des Euro fest, nimmt nach Bedarf Deviseninterventionen vor und verwaltet die offiziellen Währungsreserven der Mitgliedstaaten (Art. 127 II AEUV). Außerdem ist die EZB exklusiv berechtigt, über die Ausgabe von Euro-Banknoten und -Münzen zu entscheiden (Art. 128 AEUV). Bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben ist die EZB ausdrücklich unabhängig, was alle übrigen EU-Organe und die Mitgliedstaaten zu respektieren haben (Art. 282 III AEUV).

172

Besondere Aufregung hat deshalb ein Urteil des BVerfG vom Mai 2020 verursacht, in dem infrage gestellt wurde, ob das PSPP[48]-Anleihenprogramm noch vom währungspolitischen Mandat der EZB gedeckt oder bereits im Schwerpunkt als wirtschaftspolitische Maßnahme – für die die Mitgliedstaaten zuständig wären – anzusehen ist.[49] Denn natürlich kann die Unabhängigkeit der EZB nur innerhalb ihrer Aufgabenfelder gelten, wozu das PSPP allerdings laut einer vorherigen Entscheidung des EuGH zählt.[50]

8. Rechnungshof

Vertiefungshinweis:

Art. 285-287 AEUV

173

Dem Rechnungshof gehört pro Mitgliedstaat ein Mitglied an (Art. 286 I AEUV). Die Mitglieder müssen – idealerweise durch eine Tätigkeit an einem nationalen Rechnungshof – eine besondere Eignung aufweisen und werden vom (Minister-)Rat auf der Grundlage von Vorschlägen der jeweiligen nationalen Regierungen und nach Anhörung des EP für die Dauer von sechs Jahren (mit Wiederwahlmöglichkeit) ausgewählt (Art. 286 II AEUV).

174

Die zentrale Aufgabe des Rechnungshofs ist die Rechnungsprüfung bei grundsätzlich allen Organen und Einrichtungen der EU, worüber der Rechnungshof einen jährlichen Tätigkeitsbericht – vor allem über entdeckte Mängel – vorlegt (Art. 287 I, IV AEUV). Die Prüftätigkeit des Rechnungshofs umfasst die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit aller Einnahmen und Ausgaben sowie die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung (Art. 287 II AEUV). Die Rechnungshofmitglieder sind allein auf das Wohl der EU verpflichtet und genießen volle Unabhängigkeit (Art. 285 UA 1 AEUV).

9. Problem Demokratiedefizit

175

Angesichts der weitreichenden Aufgabenfelder der EU (s. Rn. 208 ff.), die teilweise weit und in hoheitlicher Weise in die Rechtssphäre des einzelnen Bürgers hineinwirken können, stellt sich die Frage nach der demokratischen Legitimation der Gesamtorganisation der EU. Denn trotz eines prominenten Bekenntnisses der EU zum Demokratieprinzip (Art. 2 EUV) weist die EU-Organisation sowohl im Institutionengefüge als auch in den Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen verschiedene Mängel unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten auf. Man spricht daher von einem Demokratiedefizit der EU. Dies hat auch zu dem polemischen Bonmot geführt, dass die EU selbst nicht die Demokratieanforderungen erfüllt, die sie an ihre Beitrittskandidaten stellt.[51]

176

Zu diesen Mängeln zählen insbesondere folgende Punkte:[52]

– | Die fehlende Wahlrechtsgleichheit bei der Wahl des EP wegen unterschiedlicher Stimmengewichte der Wähler je Mitgliedstaat und national verschiedener Wahlrechtsausgestaltungen (s.o., Rn. 105 f.),
– | die teilweise zu schwache Stellung des EP als einziges direktdemokratisch legitimiertes Organ sowohl bei der Gesetzgebung als auch bei der Bildung der Kommission (s.o., Rn. 110 ff., 120, 122),
– | die zu starke Exekutivprägung der EU-Organisation wegen der immer noch teilweise dominanten Rolle des (Minister-)Rates (und des Europäischen Rates), in dem die nationalen Regierungen vertreten sind (s.o., Rn. 127 ff.), und
– | die bis heute faktisch kaum bestehende europäische Öffentlichkeit.

177

Aufgrund dieser Mängel vertritt das BVerfG schon in seiner Maastricht-Entscheidung und noch deutlicher in der Lissabon-Entscheidung den Standpunkt, dass die demokratische Rückbindung der EU bis auf Weiteres nur über die nationalen Parlamente erfolgen kann. Um dies leisten zu können, müssen zum einen diese Parlamente wie z.B. der Deutsche Bundestag substantielle Zuständigkeiten behalten. Und zum anderen muss sich die EU auch künftig legitimatorisch auf ihre Mitgliedstaaten stützen, die als „Herren der Verträge“ nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung souverän darüber entscheiden können müssen, wofür die EU zuständig sein soll und für was nicht.[53]

178

Diesem Demokratiedefizit stellt die EU ein Legitimationsmodell gegenüber, das auf verschiedenen Säulen ruht (vgl. nachfolgende Grafik):[54]

–
So gibt es erstens – hauptsächlich – eine repräsentativ-demokratische Legitimation, die auf zwei Säulen ruht. Denn die Unionsbürger werden einerseits als Angehörige ihrer Heimatländer durch die von ihnen (mittelbar) gewählten Regierungen im (Minister-)Rat indirekt und andererseits als EU-Angehörige in dem von ihnen gewählten Europäischen Parlament direkt repräsentiert (Art. 10 EUV).

179

–
Ergänzend tritt zweitens eine partizipativ-demokratische Legitimation hinzu, indem den EU-Bürgern eine direkte Beteiligung am politischen Leben der EU ermöglicht wird. So fördern die EU-Organe die Kommunikation von Bürgern und Verbänden mit dem Ziel einer Stärkung der europäischen Öffentlichkeit. Außerdem treten die EU-Organe in einen kontinuierlichen Dialog mit Verbänden und Zivilgesellschaft ein und führen Anhörungen Betroffener durch. Und schließlich haben die EU-Bürger die Möglichkeit, über eine EU-Bürgerinitiative ein aus ihrer Sicht wichtiges Thema auf die Agenda der EU zu bringen (Art. 11 EUV).

180

Abbildung 18:

Demokratische Legitimation der EU

[Bild vergrößern]

181

Verständnisfragen:

1. | Vergleichen Sie die Stellung des EP bei der Rechtssetzung und bei der Haushaltsverabschiedung. (Rn. 109–119)
2. | Welche Mehrheitsbegriffe gibt es beim (Minister-)Rat? (Rn. 131 f.)
3. | Warum nennt man die Kommission die „Hüterin der Verträge“? (Rn. 149–152)
4. | Kann man die Kommission als „Europa-Regierung“ bezeichnen? (Rn. 142 f.)
5. | Welches EU-Organ hat die relativ stärkste Stellung? (Rn. 127)
6. | Welches EU-Organ legt die Richtlinien der EU-Politik fest? (Rn. 123 f.)
7. | Welche Instanzen kennt das europäische Gerichtssystem? (Rn. 159–164)
8. | In welchen Konstellationen können auch Privatpersonen oder -unternehmen vor einem europäischen Gericht klagen? (Rn. 168)
9. | Wie ist die EU demokratisch legitimiert und was versteht man unter dem „Demokratie-Defizit“ der EU? (Rn. 175–180)

Anmerkungen

[1]

Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, AEUV Art. 341 Rn. 2.

[2]

Bergmann, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 535 Sp. 2/535 Sp. 1.

[3]

Der Europäische Rat zählt als ein über der operativen Ebene stehendes Leitungsorgan nicht dazu, vgl. Rn. 123.

[4]

BVerfGE 129, 300 (353); das BVerfG bezeichnet das EP auch als „eine Vertretung der Völker der Mitgliedstaaten“, BVerfGE 123, 267 (373) – Lissabon.

[5]

Eigentlich sind es 751 Mitglieder (Art. 14 II UA 1 S. 2 EUV); da der Brexit aber erst nach der Wahl von 2019 wirksam wurde, hat man die weggefallenen 73 britischen Parlamentssitze zum Teil auf andere Länder „umverteilt“ und zum Teil eingespart, um im Fall künftiger Erweiterungen das Parlament nicht über die Zahl von 751 Mitglieder anwachsen lassen zu müssen, vgl. https://www.europarl.europa.eu/news/de/faq/12/wie-viele-mitglieder-hat-das-europaische-parlament (4.11.2020).

[6]

Seit dem Brexit nach der EP-Wahl 2019 gehören den beiden großen Fraktionen zusammen 331 Mitglieder an; 29 Abgeordnete sind fraktionslos.

[7]

Weshalb das BVerfG meint, dass die Fraktionen auch noch Vertreter von Kleinst- und Splitterparteien integrieren könnten und die 5 %- bzw. 3 %-Hürde im deutschen Europawahlrecht unnötig sei, vgl. BVerfGE 129, 300 (327 ff.); kritisch dazu Haug, Muss wirklich jeder ins Europaparlament? Kritische Anmerkungen zur Sperrklausel-Rechtsprechung aus Karlsruhe, ZParl 2014, S. 467 (475 f.).

[8]

Vgl. <http://www.handelsblatt.com/politik/international/europaeischer-wanderzirkus-steuerzah lerbund-lobt-vorstoss-von-eu-parlament/9101130.html> (4.11.2020); der Bund der Steuerzahler beziffert danach die Mehrkosten dafür mit 200 Mio. € pro Jahr.

[9]

BVerfGE 123, 267 (374 f.) – Lissabon; dafür hat sich Deutschland allerdings im Rat (durch das Bevölkerungsquorum) ein starkes Gewicht gesichert (s.u. Rn. 131).

[10]

Art. 7, 8 des Protokolls (Nr. 7) über Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Union.

[11]

Huber, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 14 EUV Rn. 4.

[12]

Alle Fallzahlen in dieser Rn. sind auf den gescheiterten Verfassungsvertrag bezogen, dessen diesbezüglichen Inhalte jedoch weitgehend in Lissabon primärrechtlich übernommen wurden, vgl. Margedant, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 351 Sp. 2 m.w.N.

[13]

Margedant, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 351 Sp. 2.

[14]

Gellermann, in Streinz, EUV/AEUV, Art. 289 AEUV Rn. 6.

[15]

Deshalb sind die großen Parteienfamilien 2014 und 2019 mit europaweiten Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten in den EP-Wahlkampf gezogen (2014: Jean-Claude Juncker und Martin Schulz; 2019: Manfred Weber und Frans Timmermans).

[16]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 135.

[17]

Huber, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 14 EUV Rn. 5, bezeichnet das EP in diesem Zusammenhang als den „große[n] Gewinner sämtlicher Vertragsrevisionen“.

[18]

BVerfGE 123, 267 (372 ff.); 129, 300; 135, 259; kritisch dazu Haug, Muss wirklich jeder ins Europaparlament? Kritische Anmerkungen zur Sperrklausel-Rechtsprechung aus Karlsruhe, ZParl 2014, S. 467 (476 f.).

[19]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 75.

[20]

Erster Amtsinhaber war der Belgier Herman Van Rompuy, anschließend der vormalige polnische Ministerpräsident Donald Tusk. Seit 2019 ist der frühere belgische Premierminister, Charles Michel, Präsident des Europäischen Rates.

[21]

Calliess, in: Calliess/Ruffert, EU-Verfassungsrecht, EUV Art. 15 Rn. 5.

[22]

Ausnahmen vom Halbjährigkeitsprinzip können sich durch das Prinzip der Teampräsidentschaft ergeben, wonach immer eine Gruppe von drei Mitgliedstaaten für die Dauer von 18 Monaten den Vorsitz wahrnimmt; ausführlich zur Vorsitzthematik Obwexer, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 16 EUV, Rn. 83 ff.

[23]

Im Detail ist die Mehrheitsbegriffsstruktur noch etwas komplexer; so gibt es zu den einzelnen Begriffen noch verschiedene Unterfälle sowie die vierte Gruppe „besonderer Mehrheiten“. Näher hierzu Obwexer, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 238 AEUV, Rn. 10.

[24]

Weitere Beispiele sind die Einrichtung und Organisation der vertraglich vorgesehenen Ausschüsse (Art. 242 AEUV) oder die Festlegung des Rahmens für die Ausübung der Auskunfts- und Nachprüfungsbefugnisse der Kommission (Art. 337 AEUV), vgl. Obwexer, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 238 AEUV, Rn. 12.

[25]

Dieses „Lissabon-Regime“ gilt erst seit dem 1.11.2014; bis dahin galt das „Nizza-Regime“, das auf einer unterschiedlichen Stimmengewichtung der Mitgliedstaaten (zwischen 3 und 29) basierte und in einem Übergangszeitraum bis zum 1.4.2017 auf Antrag eines Mitgliedsstaates noch Anwendung fand, vgl. Obwexer, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 16 EUV, Rn. 43 ff.

[26]

Hintergrund des „oder-Zusatzes“ ist, dass nicht drei große Staaten mit zusammen mehr als 35 % der EU-Bevölkerung (z.B. D, F, I haben zusammen rund 41 %) die qualifizierte Mehrheit allein verhindern können sollen; Art. 16 IV UA 2 EUV verlangt deshalb für die Sperrminorität mindestens vier Staaten.

[27]

Siehe die umfassende Auflistung bei Gellermann, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 289 AEUV Rn. 7, die u.a. die Bekämpfung von Diskriminierungen (Art. 19 I AEUV), die operative Zusammenarbeit der Polizeibehörden (Art. 87 III AEUV), die Steuerharmonisierung (Art. 113 AEUV) sowie die Sozial-, Umwelt- und Energiepolitik (Art. 153 II UA 3, 192 II, 194 III AEUV) umfasst.

[28]

Gellermann, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 289 AEUV, Rn. 9.

[29]

Vgl. die vollständige Aufzählung bei Obwexer, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 242 AEUV, Rn. 5 f.

[30]

Vgl. Margedant, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 800 Sp. 2/801 Sp. 1.

[31]

<http://europa.eu/about-eu/facts-figures/administration/index_de.htm> (4.11.2020).

[32]

Kugelmann, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 17 EUV Rn. 12-14.

[33]

Vgl. Bubrowski, Im Spiel der Kräfte, FAZ v. 21.5.2014, S. 8.

[34]

Vgl. Kugelmann, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 17 EUV Rn. 86 f.; <http://www.handelsblatt.com/politik/international/regierungen-beschliessen-eu-kommission-wird-nicht-kleiner/8241488.html> (4.11.2020).

[35]

Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 119 f.

[36]

Vgl. <https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/IP_19_3030> (4.11.2020).

[37]

Vgl. Mitteilung der Kommission 2019/C 70/01; Schwarze/Wunderlich, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 260 AEUV Rn. 10.

[38]

<http://www.spiegel.de/wirtschaft/unternehmen/eu-verdonnert-microsoft-zu-561-millionen-strafe-a-887199.html> (4.11.2020); das war nicht die erste Strafaktion gegen das Unternehmen Microsoft, das von der EU bereits Geldbußen in Höhe von zusammen über 1,6 Mrd. € auferlegt bekommen hat. Zur Geldbuße von 2004 vgl. Eichholz, Europarecht, Rn. 163.

[39]

Vgl. <https://www.heise.de/newsticker/meldung/EU-Kartellwaechter-lassen-Google-mit-2-4-Milliarden-Euro-buessen-3756693.html> und <https://ec.europa.eu/germany/news/20180718-kommission-google-android-strafe-von-434-milliarden-euro_de> (4.11.2020).

[40]

Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 756 f.

[41]

Das EuGöD bestand von 2005 bis 2016 und wurde dann in das EuG wieder eingegliedert, vgl. Erwägungsgrd. 9 der VO (EU, Euratom) 2015/2422 zur Änderung des Protokolls Nr. 3 über die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union.

[42]

Vgl. Huber, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. 253 AEUV Rn. 2 f. Der Richterwahlausschuss besteht je hälftig aus den zuständigen Landesministern und vom Bundestag nach Fraktionsproporz gewählten Mitgliedern, §§ 2-5 RiWG.

[43]

Vgl. Art. 258 UA 1 (Vertragsverletzungsverfahren), 265 UA 2 (Untätigkeitsklage) AEUV.

[44]

Ähnlich Fischer/Fetzer, Europarecht, Rn. 148.

[45]

So beruht beispielsweise das EuGH-Urteil, mit dem die deutsche „Infrastrukturabgabe“ (vulgo: Pkw-Maut) für unionsrechtswidrig erklärt wurde, nicht auf einer Klage der Kommission, sondern von Österreich mit Unterstützung der Niederlande (vgl. EuGH, Urt. v. 18.6.2019 – Az. C 519/17).

[46]

EuGH, Urt. v. 8.4.2014 – Az. C-293/12 und C-594/12.

[47]

Der Eurozone gehören (Stand seit 1.1.2015) folgende EU-Mitgliedstaaten an: Belgien, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, die Niederlande, Österreich, Portugal, Slowakei, Slowenien, Spanien und Zypern.

[48]

Public Sector Purchase Programme.

[49]

BVerfG, Urt. v. 5.5.2020 – Az. 2 BvR 859/15.

[50]

EuGH, Urt. v. 11.12.2018 – Az. C-493/17; näher zu diesem Konflikt zwischen BVerfG und EuGH s.u., Rn. 231 f.

[51]

Vgl. Bergmann, in: Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 219.

[52]

Vgl. Grzeszick, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20 II Rn. 303 f.; Streinz, Europarecht, Rn. 384 f.

[53]

Vgl. BVerfGE 89, 155 (185 ff.) – Maastricht; BVerfGE 123, 267 (347 ff.) – Lissabon.

[54]

Daher ist im Einzelnen hoch streitig, für wie „gravierend“ man die demokratietheoretischen Schwächen der EU halten muss; Bergmann, in Bergmann (Hg.), Handlexikon, S. 219 ff., weist relativierend darauf hin, dass die EU aufgrund ihrer besonderen Verbundstruktur die eher staatlich geprägten Demokratievorstellungen gar nicht 1:1 erfüllen kann und außerdem die EU den vier Elementen demokratischer Verfassungen – Legitimation, Kontrolle und Transparenz hoheitlicher Macht, Partizipation der Bürger – in ausreichendem Maße Rechnung trägt.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.