Diese Studie wurde im Auftrag des FRI –

Schweizerisches Institut für feministische Rechtswissenschaft

und Gender Law erstellt.

Frauenstimmrecht

Historische und rechtliche Entwicklungen 1848–1971

Brigitte Studer

Judith Wyttenbach

Inhalt

Vorwort

Einleitung und Dank

Politische Aktion, Akteurinnen und Akteure, Argumente

Einleitung

Die politische Aktion

1848 bis 1872/74: die konzeptuelle Emergenzphase

Vor der Jahrhundertwende bis 1912: die organisationale und politische Konstruktionsphase

1916/17 bis 1921: das Opportunitätsfenster

Die Zwischenkriegszeit und die Kriegsjahre: Stagnation und Rückschläge

Die unmittelbare Nachkriegszeit: kurze Phase des Aufbruchs

Die langen 1950er-Jahre: die Suche nach Alternativtaktiken und der erste nationale Test

Die 1960er-Jahre: progressive Radikalisierung

Die Akteurinnen und Akteure

Eine kleine, organisierte Minderheit

Männer als Feministen

Lokale Eliten

Sittlich-soziales Engagement und Erwerbstätigkeit

Von den ledigen Lehrerinnen zu den verheirateten Juristinnen

Späte Auflösung der protestantischen Dominanz und vermehrtes parteipolitisches Engagement

Konstanz und Wandel über die Zeit

Gemeinsamkeiten und Unterschiede bei den Gegnerinnen

Die Argumente

1917 bis 1921: Gerechtigkeit, Fortschritt und wahre Demokratie versus «die Frau gehört ins Haus»

Die Zwischenkriegszeit und die Kriegsjahre: weiblicher Beitrag versus unvergleichbare Schweizer Demokratie

Die unmittelbare Nachkriegszeit: Humanisierung des Staats versus Gleichheit nur für Gleiche

Die Botschaft von 1957: zweideutiger Bundesrat

Die Debatte in den eidgenössischen Räten 1957/58: Rückständigkeit versus Schadensbegrenzung

Die Westschweizer Debatten: der ökonomische Beitrag der Frauen versus alte Gegenargumente

Nach der Abstimmung 1959: Scheindemokratie versus Mehrheitsentscheid der Männer

Die 1960er-Jahre: staatspolitische Relevanz des Frauenstimmrechts versus Status quo

Die Debatte über die EMRK 1969: störende versus relevante Frauenorganisationen

Die Debatte 1970 über die Bundesratsbotschaft: Gleichstellung mit Differenz

Der Durchbruch 1971: Dank der «Grosszügigkeit des Männervolks»

Fazit

Politische Konjunkturen und internationale Kontexte

Die Geografie der politischen Auseinandersetzungen und Abstimmungen

Der Wandel der Zustimmungsraten

Die Palette der Entscheidungsmodi

Der Wandel der politischen Kräfteverhältnisse

Die Soziologie der Akteurinnen und Akteure

Das Kaleidoskop der Argumente

Anhang

Anmerkungen

Abkürzungsverzeichnis

Bibliografie

Kartenmaterial

Szenen und Objekte

Aktionsformen und Mobilisierungsmittel im Kampf um das Frauenstimmrecht

Abbildungsverzeichnis

Rechtlicher Diskurs und Handlungsinstrumente

Veröffentlichungen der schweizerischen Staatsrechtslehre und weitere juristische Publikationen

Staatsrechtslehre und juristische Literatur von 1848 bis 1873

Staatsrechtslehre und juristische Literatur von 1874 bis 1911

Staatsrechtslehre und juristische Literatur von 1912 bis 1939

Staatsrechtslehre und juristische Literatur von 1940 bis 1959

Staatsrechtslehre und juristische Literatur von 1960 bis 1971

Argumentationslinien in der juristischen Literatur

Würdigung der juristischen Debatte

Der Beitrag des Bundesgerichts zur Debatte bis 1971

Die Stellung des Bundesgerichts

Keine Chance für das Frauenstimmrecht vor Bundesgericht

Interpretationsweg bei der Anwältinnenzulassung – historische Interpretation beim Frauenstimmrecht

Würdigung

Staatsrechtsliteratur und verfassungsrechtliche Entwicklung in den Kantonen

Die Literatur zum Frauenstimmrecht auf kantonaler Ebene

Erste Forderungen zur politischen Gleichstellung: Schule, Kirche und Frauenstimmrechtsvereine

Das Männerstimmvolk und kantonale Eigenheiten

Die Rolle von Regierung und Parlament

Welche politischen Handlungsmöglichkeiten sah das Bundesverfassungsrecht vor?

Anfänge in den Kantonen

Bundesebene

Politische Rechte auf völkerrechtlicher Ebene bis 1971 – und die Schweiz?

Völkerrechtliche Standards im Bereich der politischen Rechte und der Nichtdiskriminierung vor 1971

Diskurs vor 1971 über die Frage der Menschenrechtsverletzung

Anhang

Anmerkungen

Abkürzungsverzeichnis

Bibliografie

Materialienverzeichnis

Das Frauenstimmrecht – weshalb es in der Schweiz so lange dauerte und weshalb es schliesslich dazu kam

Die «natürliche» Geschlechterordnung

Geschichte – Tradition – politisches System

Die soziale Dimension

Die wirtschaftliche Dimension

Die politischen Akteurinnen und Akteure

Die institutionelle Ebene

Föderalismus

Die internationale Ebene – transnationale Verflechtungen

Politische Konjunkturen

Autorinnen

Vorwort

Als Auftraggeberin der Forschungsarbeit von Brigitte Studer und Judith Wyttenbach hat die Stiftung FRI – Schweizerisches Institut für feministische Rechtswissenschaft und Gender Law das Privileg, der Studie einige Worte zum Hintergrund ihres Auftrags vorausschicken zu dürfen.

Recht und Gesetz wirken direkt und indirekt auf die Geschlechterverhältnisse und auf die Gestaltung des Lebens von Individuen aller Geschlechter. Deshalb ist ein kritischer, geschlechterbewusster Blick auf das Recht gefragt: Diesen will das FRI einnehmen und fördert deshalb die feministische Rechtswissenschaft und Gender Law. Das Institut geht auf die Initiative von feministischen Juristinnen in den 1990er-Jahren zurück und wird aktuell von einer Gruppe von Personen getragen, die was Geschlecht, Generation, Region und beruflicher Hintergrund angeht, vielfältig zusammengesetzt ist. So ist denn auch die Vernetzung von an Geschlechterfragen im Recht interessierten Forschenden und Fachleuten aus Rechtsanwendung, Politik und Gleichstellungspraxis ein wichtiges Anliegen. Das FRI ist ein Ort des Diskurses, der sowohl auf einer rechtspraktischen wie einer theoretischen Ebene geführt wird, und wo Wert auf den Dialog zwischen den beiden Ebenen gelegt wird. Das Institut behandelt die Geschlechterfrage als Querschnittsthema, das alle Rechtsbereiche betrifft. Visionen sind eine geschlechtergerechtere Welt, die Freiheit der Lebensgestaltung ohne einengende, auf die geschlechtliche und sexuelle Identität bezogene Normen und der Abbau von Herrschaft und Hierarchien.¹

Mit diesen Zielen vor Augen hat das FRI die Professorinnen Brigitte Studer (Geschichtswissenschaft) und Judith Wyttenbach (Rechtswissenschaft) im Herbst 2019 mit der Ausarbeitung der vorliegenden Studie beauftragt. Beweggrund dafür war, dass das FRI das 50-Jahre-Jubiläum der Einführung des Frauenstimmrechts im Jahr 2021 zum Anlass nehmen wollte, sowohl in die Vergangenheit als auch in die Zukunft zu blicken: Mit Blick auf die Vergangenheit stellt sich die Frage der tieferen Ursachen dafür, dass die Schweizer Staatsbürgerinnen im internationalen Vergleich erst sehr spät, im Jahr 1971, Zugang zu den politischen Rechten erhalten haben. Welche gesellschaftlichen und kulturellen Gründe können aus historischer Sicht ausgemacht werden? Welche rechtswissenschaftlichen Diskurse, Akteurinnen und Akteure haben zur Aufrechterhaltung des diskriminierenden Zustands beigetragen, welche haben den Wandel hin zur Demokratisierung befördert? Welchen Spielraum hatten die Entscheidungsträger in den politischen Behörden und Gremien? Und wie ist das vergangene Unrecht aus heutiger Sicht zu bewerten? Den Autorinnen ist es mit ihrem Forschungsteam gelungen, zu all diesen Fragen höchst interessante neue Erkenntnisse zu gewinnen und gleichzeitig bestehendes Wissen zu systematisieren und so besser zugänglich zu machen.

Die bessere Kenntnis der Vergangenheit ermöglicht uns heute, in die Zukunft zu blicken: Aus juristischer Sicht ist dieses Jubiläum insbesondere eine Gelegenheit, auf die Frage nach der Auslegung von Normen zurückzukommen und damit auch auf die Macht der verschiedenen politischen und rechtlichen Instanzen, Fortschritte im Bereich der Gleichstellung zuzulassen – oder auch nicht. Zur Erinnerung: Wenn es notwendig war, zu warten, bis die Schweizer Männer zustimmten, den Schweizer Frauen das Stimm- und Wahlrecht zu gewähren, dann deshalb, weil das Parlament es nicht wagte, eine Änderung des Gesetzes über die politischen Rechte vorzuschlagen, die auf einer neuen Auslegung von Artikel 74 der Bundesverfassung von 1874 beruht hätte, wie Judith Wyttenbach darlegt. Diese Beobachtung beschränkt sich allerdings nicht auf die Frage der demokratischen Teilhabe: Generell bedeutet die tatsächliche Verwirklichung der Gleichstellung von Frauen und Männern und im weiteren Sinne aller Menschen notwendigerweise, sich von der historischen Bedeutung der durch das patriarchalische System geprägten Normen zu lösen, um innovative Interpretationen vorzuschlagen. Zwar tun sich unsere Institutionen immer noch regelmässig schwer, diesen Schritt zu gehen – man denke etwa an das Urteil des Bundesgerichts von 2014, in dem es eine Universität dazu verpflichtete, eine Studentenverbindung anzuerkennen, obwohl diese Frauen ausschloss,² oder an jenes von 2019, in dem es sich weigerte, Artikel 3 Absatz 1 des Gleichstellungsgesetzes auf eine homosexuelle Person anzuwenden, mit der Begründung, dass Diskriminierung aufgrund der sexuellen Orientierung nicht in den Anwendungsbereich des Gesetzes falle, weil es ihm an Geschlechtsspezifität fehle.³ Umgekehrt wagte unser höchstes Gericht den späten Schritt weg von der historischen Auslegung im Jahr 1990, indem es den in der Verfassung des Kantons Appenzell Innerrhoden verankerten Begriff der «Landleute» gleichstellungskonform auslegte.⁴ Das Bundesparlament tat es ihm in jüngerer Zeit gleich, indem es der Ansicht war, dass eine systematische, völkerrechtskonforme Auslegung der Artikel 14 und 119 der Bundesverfassung den Verzicht auf eine Verfassungsrevision zur Öffnung der Ehe für gleichgeschlechtliche Paare wie auch den Zugang zur Fortpflanzungsmedizin für Frauenpaare ermöglicht.⁵

Was lehrt uns vergangenes Unrecht für die Zukunft? Perspektiven für ein geschlechtergerechteres Recht sehen wir in einer besseren Nutzung der bestehenden Rechtsinstrumente durch Anwältinnen und Anwälte, die verstärkt auf die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen des Gleichstellungsgesetzes, aber auch auf das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW) oder die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zurückgreifen könnten. Expertise im Bereich des Gleichstellungs- und Antidiskriminierungsrechts sollte zu einem wesentlichen Kriterium für die Wahl von Richterinnen und Richtern ans Bundesgericht werden. Lehrangebote im Bereich der feministischen Rechtswissenschaft und Gender Law wären an den Schweizer Rechtsfakultäten zu entwickeln. Ganz grundsätzlich ginge es schliesslich darum, anknüpfend an Vordenkerinnen wie Olympe de Gouges, Iris von Roten, Tove Stang Dahl oder Margrith Bigler-Eggenberger, den rechtlichen Kompass konsequent nach der Lebensrealität von Frauen zu richten, oder zeitgemässer formuliert, Gleichheit aus der Perspektive der von Unrecht Betroffenen zu denken.⁶

Für das FRI – Schweizerisches Institut für feministische Rechtswissenschaft und Gender Law

Véronique Boillet

Michelle Cottier

Sandra Hotz

Nils Kapferer

Zita Küng

Seraina Wepfer

Anmerkungen

1Vgl. zu den Aktivitäten des FRI die Website www.genderlaw.ch.

2BGE 140 I 201, E. 6.7.4.

3BGE 145 II 153, E. 4.

4BGE 116 Ia 359, E. 10c.

513.468 Parlamentarische Initiative «Ehe für alle». Bericht und Entwurf der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates vom 30. August 2019, BBl 2019, S. 8595, 8600, 8610f.

6Baer, Susanne: Gleichheit im 21. Jahrhundert, in: Kritische Justiz 53/4 (2020), S. 543, 549f.

Einleitung und Dank

«Es gibt nur einen einzigen Grund, gegen das Frauenstimmrecht zu sein – aus Angst, Macht zu verlieren», gab Nationalrat Alois Grendelmeier, Vertreter des Landesrings der Unabhängigen, 1951 in der nationalrätlichen Kommission zu Protokoll. Auch die Juristin Iris von Roten fand 1958, im Vorfeld der ersten Volksabstimmung, deutliche Worte: «Der Riesensäugling will seinen Schnuller.» Es gehe darum, dass man auf Kosten der Frauen mehr vom weltlichen Leben haben könne und nichts an Selbstachtung, Geld und Bequemlichkeit einbüssen wolle, denn die politische Gleichberechtigung würde die Lage der Frauen und Männer bis «in die alltäglichen Einzelheiten» bedeutend verändern. Statt über die Wahrheit zu reden, kämen jedoch einzig Vorwände zur Sprache. Wir befassen uns in diesem Buch mit den institutionellen Hürden der Schweizer Verhinderungsdemokratie, den politischen Entwicklungen, den Akteurinnen und Akteuren und den Diskursen auf dem Weg zum Frauenstimmrecht. Letztlich kommt aber der Angst vor Machtverlust, die Alois Grendelmeier bezeichnete, und der Kraft der Vorwände, die Iris von Roten erwähnte, die entscheidende Rolle zu, weshalb die Einführung des Frauenstimmrechts im System der Männerdemokratie Schweiz erst so spät erfolgte.

Im Herbst 2019 beauftragte uns das Schweizerische Institut für feministische Rechtswissenschaft und Gender Law (FRI), im Hinblick auf das Jubiläumsjahr 2021 eine Studie zur Einführung des Frauenstimmrechts in der Schweiz zu verfassen. Die Studie sollte sich anhand konkreter Fragestellungen mit den gesellschaftlichen und rechtlichen Debatten vor der Einführung des Frauenstimmrechts auseinandersetzen: Zu welchen Zeitpunkten wurde die Einführung besonders intensiv diskutiert? Welche Akteurinnen und Akteure waren in diesem Prozess besonders wichtig? Wie verliefen die gesellschaftlichen Diskurslinien? Wie wurde das Frauenstimmrecht in der rechtswissenschaftlichen Debatte diskutiert? Inwiefern stellte der Ausschluss von den politischen Rechten aufgrund des Geschlechts vor 1971 eine staatliche Menschenrechtsverletzung dar? Welche Handlungsmöglichkeiten bestanden in Bund und Kantonen auf politischer und rechtlicher Ebene, und welche wurden genutzt? Und schliesslich: Weshalb war die Einführung zu früheren Zeitpunkten gescheitert, und warum gelang sie 1971? Der Auftrag führte zu einer interdisziplinär angelegten Studie mit einem historischen Teil, verfasst von Brigitte Studer, und einer Diskursanalyse aus rechtswissenschaftlicher und rechtshistorischer Sicht von Judith Wyttenbach und den Doktorandinnen an ihrem Lehrstuhl, Daniela Feller, Sanija Ameti und Laura Bircher. Die Studienanlage mit je eigenen Fragestellungen und Forschungsdisziplinen bringt mit sich, dass die Teile unterschiedlich aufgebaut sind und sich zum Beispiel auch die Belegung und Zitierweise unterscheiden. Aus der gemeinsamen Reflexion und Diskussion der beiden Teilstudien entstand die Synthese mit den übergreifenden Erkenntnissen, die den dritten Teil dieses Buches bildet.

Wissenschaft schreibt sich nie isoliert. Wir sind keine Ausnahme und möchten daher danken:

–dem FRI für den Auftrag, der uns dazu motivierte, mit einem interdisziplinären Blick und anhand konkreter Fragestellungen auf die spannende Geschichte des Frauenstimmrechts zu schauen;

–den Mitgliedern des Sounding Boards, die eine erste Fassung gelesen, kritisch kommentiert und uns wertvolle Hinweise gegeben haben (Caroline Arni, Michelle Cottier, Ruth Dreifuss, Irène Herrmann, Sandra Hotz, Regula Kägi-Diener, Claudia Kaufmann, Zita Küng, Andrea Maihofer, Lisa Mazzone und Yvonne Schärli);

–Regula Kägi-Diener und Werner Seitz, die sich das gesamte Manuskript zur Brust genommen, sehr detailliert kommentiert und uns auf Unstimmigkeiten hingewiesen haben;

–Lisia Bürgi, Eliane Braun und Sabrina Alvarez für ihre umfangreichen, akribischen und teilweise schwierigen Recherchen, die Erstellung von Übersichten und Tabellen und für die redaktionellen Arbeiten;

–Monika Wyss für die formale Durchsicht des rechtswissenschaftlichen Teils.

Eine Erklärung zur Begrifflichkeit: In der Schweiz wird umgangssprachlich und in den Quellen der Begriff «Frauenstimmrecht» verwendet, doch sind damit sowohl das Wahlrecht als auch das Stimmrecht gemeint. In den politischen Debatten wurde im Deutschen vielfach die Unterscheidung zwischen «aktivem» und «passivem» Stimm- und Wahlrecht gemacht (eine Unterscheidung, die teilweise auch auf Französisch übernommen wurde). Ersteres meint das Recht, sowohl abstimmen wie wählen zu dürfen, Letzteres nur die Wählbarkeit. In den historischen Debatten war auch der Begriff «integrales» Frauenstimmrecht in Gebrauch. Damit wurden diejenigen politischen Rechte bezeichnet, über die in der Regel seit 1848 auch die Schweizer Männer verfügten: Stimm- und Wahlrecht, Wählbarkeit von der Gemeinde über den Kanton bis zum Bund sowie eventuelle weitere mit der Aktivbürgerschaft verbundene Rechte. In den Debatten über das Frauenstimmrecht bezog sich jedoch das «integrale» Frauenstimmrecht manchmal auch nur auf Gemeinde und Kanton.

Neuenburg und Bern, im Februar 2021

Brigitte Studer und Judith Wyttenbach

Politische Aktion, Akteurinnen und Akteure, Argumente

von Brigitte Studer

Einleitung

1893 erhielten die Frauen Neuseelands das Wahlrecht. Einige amerikanische Gliedstaaten waren vorausgegangen; die ersten Staaten Europas führten es nach der Jahrhundertwende ein, 1906 zuerst Finnland, dann, nach dem Ersten Weltkrieg, gab es eine grosse Welle, nach dem Zweiten Weltkrieg eine kleinere, in der fast alle folgten. International noch kaum beachtet, hatten die zu Grossbritannien gehörenden Pitcairninseln das Frauenstimmrecht bereits 1838 eingeführt. Nur in der Schweiz dauerte es bis 1971; so spät erst wurde den Schweizerinnen der Status von politischen Rechtssubjekten gewährt.¹

Der formale Ausschluss der Frauen aus der Politik ging der Legitimation dieses Ausschlusses voran. Benötigte die Französische Revolution vier Jahre, bevor sie die Frauenklubs schloss und die Jakobiner-Frauen damit aus der neu konstituierten öffentlichen Sphäre verbannten, erledigten dies die eidgenössischen Verfassungsgeber 1848 still und diskussionslos. Sie etablierten ein universelles Männerstimmrecht, das die kommenden 123 Jahre den Schweizer Stolz begründete, die «älteste Demokratie der Welt» geschaffen zu haben – eine Demokratie, die mit anderen inkommensurabel war. Für die Schweiz, meinen Brigitte Schnegg und Christian Simon, waren zur Zeit der Helvetischen Republik die grossen Kämpfe der Frauen bereits stellvertretend in Frankreich entschieden worden, die Männer waren gewarnt.² Die entstehende bürgerliche Gesellschaft distanzierte sich von der in ihren Augen verweichlichten aristokratischen Gesellschaftsordnung und ihren geschlechtergemischten Geselligkeitsformen, wie sie in der Schweiz auch die urbanen patrizischen Oberschichten in Bern, Neuenburg, Genf und Lausanne pflegten. Das Geschlecht galt nun für das politische Partizipationsrecht als ausschlaggebend. Die schweizerische Aufklärung, angeführt vom Zürcher Kreis um Johann Jakob Bodmer, orientierte sich an den alten Schweizer Tugenden Wehrhaftigkeit, Sparsamkeit, Sittenstrenge, von Rousseau idealisiert und auch von den französischen Republikanern zum Vorbild gemacht. Neu kam die Vernunft hinzu, wie die Politik eine Männersache. Weiblichkeit galt als deren Gegensatz. Die Frauen hatten im Haus zu wirken, da konnten sie als Gattin und Mutter schalten und walten. Die Vertretung gegen aussen der als arbeitsteilige wirtschaftliche Einheit funktionierenden Familie fiel hingegen dem Mann zu. Er verkörperte das bürgerliche Rechtssubjekt. Wie Carole Pateman gezeigt hat, war die Geschlechterdifferenz für die Bildung der neuen politischen Öffentlichkeit im Liberalismus konstitutiv.³

Das ganze 19. Jahrhundert und beinahe das ganze 20. Jahrhundert bemühten sich Theoretiker, den Ausschluss der Frauen zu legitimieren. In einem kaum enden wollenden Redeschwall juristischer, philosophischer, literarischer und medizinischer Stellungnahmen und Schriften erklärten sie, dass diese Organisation der Gesellschaft der Geschlechternatur entspreche. Paradigmatisch formulierte es der Schweizer Staatsrechtler Johann Caspar Bluntschli: «Der Staat ist entschieden männlichen Charakters.» Im Endeffekt wurde ein soziales Konstrukt – die polarisierte bürgerliche Geschlechterordnung – naturalisiert. Dabei schrieben diese Theoretiker nicht nur gegen die seit der Aufklärung ertönenden feministischen Stimmen an, etwa einer Mary Wollstonecraft, sondern auch gegen einzelne Vertreter ihres eigenen Geschlechts, etwa einen Marquis de Condorcet, der sich zum Prinzip der Gleichheit aller Menschen bekannte und die politische Rechtlosigkeit von Frauen aufgrund einer wie auch immer verstandenen biologischen Differenz ablehnte.

Einigkeit herrschte im 19. Jahrhundert aber nur in Bezug auf das Verständnis der Geschlechterordnung, das die erst raren dissidenten Stimmen noch nicht zu erschüttern vermochten; sie dienten freilich als Warnung, dass dies nicht immer so bleiben könnte. Der Streit um politische Ordnungen hingegen, zwischen direkter Demokratie und Elitenherrschaft, zwischen Republikanismus und Liberalismus, zwischen Konservatismus und Radikalismus, zwischen Landsgemeinde und Parlamentarismus, zwischen Gemeindeautonomie und Zentralismus, löste sich nie ganz auf, auch wenn sich diese Elemente in der entstehenden eidgenössischen politischen Kultur allmählich vermischten. Es herrschte jedenfalls die Vorstellung vor, dass die politische Vertretung dem Familienhaupt zukam, und dieses war legal und habituell männlich. Frauen standen in vielen Kantonen bis gegen Ende des 19. Jahrhunderts unter der männlichen Vormundschaft, die verheirateten mit dem Zivilgesetzbuch von 1912 de facto sogar bis 1988. Der Rückgriff auf eine mythologisierte Schlachtengeschichte, alimentiert durch die Offizialisierung der heroischen Vergangenheit, waren der Sicherung eines männerbündischen Gemeinwesens ebenso förderlich wie das Aufblühen einer exklusiven Männersoziabilität in patriotischen Vereinen, Berufsorganisationen und nicht zuletzt in der Milizarmee.⁴ Zum Ursprung und Kern des Schweizer Nationalkonstrukts wurde die Landsgemeinde stilisiert. Bis weit ins 20. Jahrhundert galt sie fälschlicherweise selbst Feministinnen als das Modell, das hinter der Verfassung des Bundesstaats stand.⁵ Das verlieh jenen Vertretern der Kantone eine Aura der Unantastbarkeit, wenn sie behaupteten, dass das Frauenstimmrecht mit der Schweizer Demokratietradition und ihren Formen nicht kompatibel wäre. «Wenn Sie uns unsere Landsgemeinden zerstören, zerstören Sie ein Stück Heimat», meinte 1966 ein Glarner Ständerat in Verteidigung seiner «Männergemeinde».⁶ Erst spät verlor der Erhalt des Schweizer «Männerstaats» – so ein Befürworter des Frauenstimmrechts in derselben Debatte – an Legitimität.⁷ Das Bekenntnis zur nationalkulturellen Selbstwahrnehmung stellte Gleichstellungsforderungen eine Falle, argumentiert Caroline Arni, bedeutete es doch ein Bekenntnis zu einem politischen Gemeinwesen, das ohne Frauen auskam.⁸

Der Weg, über die Erweiterung der zugewiesenen Rolle im häuslichen und karitativen Bereich, über die «domestication of politics»,⁹ Gleichstellung zu erreichen, führte daher nicht weit. Ab der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts lösten sich einzelne Frauen von dieser Hoffnung, auf lokalpolitischer Ebene und dank ihres moralischen Auftrags zum Ziel zu kommen, und erhoben die Forderung von gleichen politischen Rechten. 1909, im selben Jahr übrigens, als in Frankreich die Union française pour le suffrage des femmes entstand, bildeten die Schweizerinnen dann ihre nationale Interessenorganisation für das «integrale» Stimm- und Wahlrecht, also für dieselben politischen Rechte wie die Männer.

Auch dieser Weg war lang, wie im Folgenden zu zeigen ist. Nicht zuletzt, weil die Ungleichheit der Geschlechter durch die Arbeit der Behörden und Parlamente, Parteien und Gewerkschaften immer wieder neu hergestellt und konsolidiert wurde.¹⁰ Dargestellt wird zuerst das politische Handeln der Stimmrechtsaktivistinnen und -aktivisten sowie ihrer Gegnerschaft in Kantonen und Bund. Danach richtet sich der Fokus auf die Akteurinnen und Akteure. Schliesslich wird nach den argumentativen Strategien in dieser langjährigen und virulenten politischen, gesellschaftlichen und kulturellen Auseinandersetzung gefragt.

Die politische Aktion

Die Geschichte des Frauenstimmrechts in der Schweiz ist dicht und vielschichtig. Zwischen der Einführung des allgemeinen Männerstimm- und -wahlrechts 1848 und der gesamtschweizerischen Realisierung des Frauenstimmrechts 1990 durch einen Bundesgerichtsentscheid (Fall Rohner), der den Kanton Appenzell Innerrhoden zwang, seinen Widerstand gegen die politische Gleichberechtigung der Frauen aufzugeben, vergingen rund 150 Jahre. Dazwischen fanden über neunzig Abstimmungen auf eidgenössischer, kantonaler und kommunaler Ebene statt.

Im Folgenden geht es darum, erstens eine Periodisierung vorzunehmen und die Momente des Wandels auf nationaler Ebene oder mit nationaler Bedeutung (Verfassungsrevisionen, nationale Abstimmungen und Petitionen, kantonale Abstimmungen mit nationaler Relevanz, parlamentarische Interventionen, Bundesgerichtsentscheide) zu analysieren. Inwiefern stellten sie Möglichkeitsfenster dar und welches waren die daran geknüpften Erwartungen der Befürworterinnen und Befürworter des Frauenstimmrechts? Und folgten darauf jeweils Phasen der politischen Stagnation oder des gesellschaftlichen Rückschritts? Zu fragen ist ferner, welche Taktiken die Befürworterinnen und Befürworter, aber auch die Gegnerinnen und Gegner verfolgten oder welches Aktionsrepertoire ihnen zur Verfügung stand, welche Allianzen welcher Art sie schliessen konnten und wie funktionstüchtig diese waren. Zweitens gilt es, den Blick auf die inter- und transnationale Ebene zu richten und zu fragen, welchen Einfluss die transnationalen Verflechtungen der Schweizer Feministinnen und Momente des Beitritts der Schweiz zu internationalen Organisationen oder Konventionen auf die Debatten rund um das Frauenstimmrecht hatten.

1848 bis 1872/74: die konzeptuelle Emergenzphase

1848 gilt gemeinhin als das Jahr, in dem der neue Bundesstaat das allgemeine oder universelle (Männer-)Stimmrecht einführte. Das stimmt so nicht. Es handelte sich nicht nur im Hinblick auf die Ausgrenzung des weiblichen Geschlechts um einen falschen Universalismus. Die Eidgenossenschaft liess zahlreiche Ausnahmen zu. Art. 74 der Bundesverfassung (BV) bestimmte lediglich, dass jeder Kantonsbürger auch Schweizer Bürger sei, denn die kantonale Niederlassungsberechtigung war Grundlage des Schweizer Bürgerrechts. Doch Frauen, Kinder, Entmündigte, Armengenössige, Konkursiten, Verbrecher oder Fremde blieben von den politischen Rechten ausgeklammert.¹¹ Die Tagsatzungskommission nennt 437 103 Stimmberechtigte, die 1848 über die BV entscheiden konnten, was bloss zwanzig Prozent der damaligen Gesamtbevölkerung der Schweiz entsprach.¹² Eine Schätzung beziffert den Anteil der effektiv Wahlberechtigten an der Gesamtbevölkerung bis 1910 auf höchstens einen Viertel.¹³ Im internationalen Vergleich war das zwar ein relativ hoher Wert, die «älteste Demokratie der Welt» war aber weit von «universellen» politischen Rechten entfernt.

Zu berichtigen ist ferner die Vorstellung, dass die verfassungsgebende Tagsatzungskommission 1848 eine direkte Demokratie verabschiedet hätte. Sie wählte im Gegenteil eine liberal-repräsentative Demokratie für die Bundesebene und liess den Kantonen weitgehende Freiheit in der Organisation ihres Wahlsystems. Die Tagsatzungskommission diskutierte zwar die Ungleichbehandlung der Juden im Bereich der Niederlassungsfreiheit, verlor aber kein Wort über die mindere Rechtsstellung der Frauen und ihren Ausschluss von den politischen Rechten.¹⁴ Die Schweizer Verfassungsgeber übernahmen die Ideen der Freiheit und Gleichheit des Naturrechts, interpretierten es aber wie die Gesetzgeber in anderen Ländern auch als Gleichheit für die Gleichen, Ungleichheit für die Ungleichen.¹⁵ Nur dem männlichen Geschlecht wurden im liberal-radikalen Weltbild die für die öffentliche Sphäre notwendigen Fähigkeiten zugeschrieben, Frauen hingegen wurden diese prinzipiell abgestritten. Doch während die Ausschlussgründe für die Männer zunehmend abgebaut und gleichzeitig die demokratischen Rechte erweitert wurden, blieben die Frauen von der politischen Teilhabe rund 120 Jahre (und kantonal sogar rund 150 Jahre) ausgeschlossen – freilich nicht ganz widerspruchsfrei.

Wiederholt vereinzelte Stimmen

Die rechtliche Gleichstellung der Frauen und das Frauenstimm- und -wahlrecht waren Mitte des 19. Jahrhunderts keineswegs unbekannte Forderungen. In Wirklichkeit entstand die feministische Kritik des weiblichen Ausschlusses von den bürgerlichen Rechten parallel zu diesem Ausschluss.¹⁶ Den modernen Auftakt während der Französischen Revolution machte Olympe de Gouges mit ihrer Forderung «la femme a le droit de monter sur l’échafaud; elle doit avoir également celui de monter à la Tribune», was sich aber nur für den ersten Teil des Satzes bewahrheiten sollte. Als weniger folgenreich (persönlich und auch politisch) erwies sich eine Reihe späterer Interventionen, die ebenfalls den falschen Universalismus der politischen Repräsentation, wie ihn Demokratien reklamierten, anprangerten. Bekannt geworden ist die Forderung des Berner Gelehrten Beat von Lerber (1788–1849) in seiner Eingabe von 1830 an die Berner Regierung: «Das weibliche Geschlecht soll in allen Menschenrechten dem männlichen ganz gleich gestellt werden.»¹⁷ Während in der Schweiz die Verfassungsgründer stillschweigend über die Diskriminierung von Frauen hinweggingen, hatte sich in Deutschland und in Frankreich zur Zeit der 1848er-Revolutionen eine breitgefächerte Frauenbewegung formiert; in Grossbritannien ertönte die Forderung des Frauenstimmrechts im Chartismus und jeweils im Zuge der Wahlrechtsreformen (1832/1860er-Jahre).¹⁸ John Stuart Mill scheiterte allerdings 1867 im britischen Parlament mit seinem Antrag für politische Rechte für Frauen. In Wien forderten anonyme «Bittstellerinnen» 1848 in einer Flugschrift die «Gleichstellung aller Rechte der Männer mit den Frauen: oder: die Frauen als Wähler, Deputirte [sic!] und Volksvertreter».¹⁹ Im gleichen Jahr verlangten die in Seneca Falls im Bundesstaat New York versammelten Amerikanerinnen das Wahlrecht.

Im jungen Bundesstaat der Schweizerischen Eidgenossenschaft beanstandete ungefähr zur selben Zeit eine Gruppe Freiburgerinnen indirekt ihre fehlenden politischen Rechte. In ihrer am 5. Januar 1849 den Schweizer Bundesbehörden eingereichten Petition empörten sie sich, dass sie von der Freiburger radikalen Regierung als «auteurs et fauteurs du Sonderbund et de la résistance armée» zur Zahlung einer Strafsteuer verurteilt worden waren. Es sei unglaublich, dass Frauen für den Ausgang von Kämpfen und politischen Maximen verantwortlich gemacht würden, wenn das Gesetz sie gleichzeitig zu Minderjährigen erkläre und einer dauernden Vormundschaft unterwerfe. Ausserdem konnten sie nicht verstehen, dass man damit drohte, ihnen die politischen Rechte zu entziehen, über die sie gar nie verfügt hätten.²⁰

Mit den Demokratisierungsbewegungen der 1860er-Jahre meldeten sich auch in der Schweiz vereinzelte Stimmen, die das Frauenstimmrecht forderten. Sie blieben ungehört. Bekannt ist die Petition der Sissacherinnen von 1862 aus dem Kanton Basel-Landschaft.²¹ Im Lauf der Arbeiten an einer neuen Zürcher Verfassung 1868 richteten «mehrere Frauen aus dem Volke» eine Eingabe an den Verfassungsrat mit folgendem Inhalt: «Soll die Losung des Züricher Volkes ‹Freiheit, Bildung, Wohlstand› zur That und Wahrheit werden, so müsste Jungfrauen und Frauen vom 20ten Lebensjahre an ein voller Antheil an allen bürgerlichen Rechten gewährt sein. Was wir nur aus diesem Grunde erbitten, was wir verlangen, das heisst: Wahlberechtigung u. Wahlfähigkeit für das weibliche Geschlecht in allen sozialen und politischen Angelegenheiten und Beziehungen.»²²

Die Eingabe ging als Nr. 99 in die systematische Übersicht der Revisionswünsche ein. Es war nicht die einzige: Auch Theodor Zuppinger aus Männedorf setzte sich für das «Stimmrecht der Bürgerinnen» ein, während Diakon Heinrich H. Hirzel aus Zürich eine «Stimmberechtigung des Frauengeschlechtes in Kirchen- und Schulgemeindeversammlungen» verlangte. Die Neue Zürcher Zeitung (NZZ) kommentierte lakonisch: «Das Stimmrecht der Frauen, durch verschiedene Eingaben angeregt, fand in der Kommission keinen Anklang. Ein einziges Mitglied erklärte sich für die Emanzipation, verzichtete aber auf jede Antragstellung.»²³ Bereits rund ein Jahrzehnt früher, 1857, hatte ein Neuenburger Grossrat anlässlich der Diskussion über die kantonale Verfassungsrevision kurz das Wahlrecht von Frauen eingebracht, allerdings nur für kirchliche Angelegenheiten und ohne dass die Sache weiterverfolgt worden wäre.²⁴

Transnationale und transkantonale Vernetzung

Anlässlich der Vorarbeiten zur Revision der Bundesverfassung von 1872 erfolgten mehrere Interventionen zur rechtlichen Gleichstellung der Frauen im Zivilrecht und auf wirtschaftlicher Ebene, nicht aber zur politischen Gleichstellung.²⁵ Federführend waren die Genferin Marie Goegg-Pouchoulin (1826–1899) und die Bernerin Julie von May (1808–1875).²⁶ Goegg war die Gründerin der ersten feministischen Organisation der Schweiz, der transnational vernetzten Association internationale des femmes (1868). Die Limitation auf das Zivilrecht und auf ökonomische Rechte war taktischer Natur. Wie Goegg 1870 ausführte, zählte der Zugang zu den politischen Rechten schon nur aus Gründen der Gerechtigkeit ebenfalls zu den Zielsetzungen der Association. Denn solange die Frauen nicht am allgemeinen Stimmrecht (suffrage universel) partizipierten, sei der Begriff irreführend. Gefordert wurde das Stimmrecht ferner aus materiellen Gründen: als Mittel zur Veränderung der gesellschaftlichen Verhältnisse.²⁷ Goegg erreichte zwar, dass ab 1872 Frauen der Zugang zur Universität Genf prinzipiell offenstand.²⁸ Doch weder ihre noch von Mays Petitionen und Schriften fanden bei den eidgenössischen Räten das nötige Gehör, um in die neue Bundesverfassung von 1872 respektive in die schliesslich verabschiedete von 1874 einzugehen.²⁹ Der Ausbau der Volksrechte ging am weiblichen Geschlecht vorbei. Auch das 1912 in Kraft getretene Schweizer Eherecht war für die Frauen enttäuschend, wurden sie doch weiterhin der Vormundschaft ihres Ehemanns unterstellt.

Vor der Jahrhundertwende bis 1912: die organisationale und politische Konstruktionsphase

In der Schweiz ertönte die Frage der Geschlechtergleichstellung erst nach der Wachstumskrise Ende der 1880er-Jahre wieder zaghaft in der Öffentlichkeit. Die Frauenfrage wurde damals zur sozialen Frage. Das Studium stand Frauen nun an fast allen Schweizer Universitäten offen. Mit der revidierten Bundesverfassung war der Schulbesuch für alle Kinder obligatorisch geworden und kostenlos. 1882 bildeten die Frauen die Hälfte der Belegschaften in den Fabriken. Auch die Frauen aus der Mittelschicht begannen ins Erwerbsleben einzutreten, sei es am unteren Ende als Angestellte der Post oder am oberen wie Marie Heim-Vögtlin, die 1874 als erste Frau eine Praxis für Gynäkologie eröffnete.

Das Werden einer Forderung

Es waren aber vorerst immer noch einzelne, isolierte Stimmen, die sich zu Wort meldeten. Von der restlichen Schweiz unbeachtet, hatten 1892 anlässlich der kantonalen Verfassungsrevision vier Tessiner Grossräte beantragt, das Frauenstimmrecht einzuführen – erfolglos.³⁰ Als erster Intellektueller verteidigte der Lausanner Philosophieprofessor Charles Secrétan (1815–1895) in seiner 1885 publizierten Schrift «Le droit de la femme» mit ähnlicher Argumentation wie Marie Goegg-Pouchoulin die politische Gleichheit. Der Zugang zu den politischen Rechten würde den Frauen ermöglichen, ihre Interessen zu verteidigen und mache die Frau erst zur juristischen Person. Am 1. Januar 1887 forderte die Bündner Aristokratin Meta von Salis (1855–1929) in einer Zeitung der Demokraten, der Züricher Post, das Frauenstimmrecht aus Gerechtigkeitsgründen. Wie neu und provokatorisch das Anliegen damals tönte, zeigt der Titel «Ketzerische Neujahrsgedanken einer Frau» sowie der redaktionelle Kommentar, dass es sich um eine Zuschrift handle und man diese aus Gründen der Meinungsfreiheit veröffentliche.³¹ Von Salis erfuhr aber bald, dass es Wege gab, unliebsame Frauen mundtot zu machen. Für ihre Stellungnahme für die Ärztin Caroline Farner wurde sie wegen Ehrverletzung angeklagt, worauf sie sich aus dem öffentlichen Leben zurückzog. Anders Emilie Kempin-Spyri (1853–1901), die erste Juristin der Schweiz und im deutschsprachigen Raum: Sie gründete in Zürich 1893 die Zeitschrift Frauenrecht und den progressiven Frauenrechtsschutzverein. Nach Abschluss ihres Studiums 1887 war sie wegen ihres fehlenden Aktivbürgerrechts nicht zur Advokatur zugelassen worden. Sie reichte beim Bundesgericht Rekurs ein, scheiterte jedoch mit ihrer Klage, wonach Art. 4 BV «Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich» sich auf die politische Gleichberechtigung der Frauen beziehen liesse.³² Dieser BGE schuf einen folgenreichen Präzedenzfall.³³

Die Forderung des Frauenstimmrechts war Ende des 19. Jahrhunderts noch umstritten, auch international. Selbst der International Council of Women, die erste Frauenorganisation, die sich ab 1888 transnational für die Menschenrechte der Frauen einsetzte, vermied es in den ersten 15 Jahren seiner Existenz, zu den politischen Rechten der Frauen Stellung zu nehmen.³⁴ 1899 wurde das Thema sogar kontrovers traktandiert. Das führte zur Spaltung und 1904 zur Gründung der International Woman Suffrage Alliance (IWSA), der Speerspitze des transnationalen Stimmrechtskampfs.

Der erste Schweizerische Kongress für die Interessen der Frau, der 1896 in Genf stattfand, traktandierte das Frauenstimmrecht noch gar nicht. Mehrere Redner behandelten das Thema gleichwohl. Die beiden Genfer Professoren Louis Wuarin (1846–1927) und Louis Bridel (1852–1913) sprachen sich beide für die Einführung des Frauenstimmrechts aus, allerdings mit jeweiligen Vorbehalten. Wuarin meinte, die Frauen müssten es sich zuerst durch Dienstleistungen an der Allgemeinheit verdienen; Bridel erwartete zwar eine moralische Besserung der Gesellschaft, plädierte aber für ein etappenweises Vorgehen in der Gleichstellungspolitik, beginnend bei der zivilrechtlichen Gleichstellung bis hinauf zur politischen.³⁵ Der Kongress in Genf skizzierte einige der Pfade, die in den folgenden Jahrzehnten beschritten werden sollten: zum einen den meritokratischen Weg über den weiblichen Leistungsbeweis, zum anderen das schrittweise politische Vorgehen. Er zeigt im Übrigen die Rolle transnationaler Vorbilder für den politischen Lernprozess des Schweizer Feminismus auf. Die Organisatorinnen Julie Ryff (1831–1908), Helene von Mülinen (1850–1924), Emma Boos-Jegher (1857–1932), Pauline Chaponnière-Chaix (1850–1934) und Camille Vidart (1854–1930) folgten dem Muster der amerikanischen Feministinnen und ihrem Woman’s Building an der Weltausstellung von Chicago im Jahr 1893, zu deren Anlass diese den Weltkongress der Frauen durchführten. Auch die Schweizerinnen liessen ihren Kongress örtlich und zeitlich mit einem Grossereignis zusammenfallen und profitierten so von der öffentlichen Aufmerksamkeit, welche die Schweizer Landesausstellung generierte. Eduard, der Mann von Emma Boos-Jegher, der die Chicagoer Ausstellung besucht hatte, diente als transatlantischer Ideenübermittler.

Die Gründung einer nationalen Stimmrechtsorganisation am 28. Januar 1909 ging ebenfalls auf einen internationalen Impuls zurück. Bis dahin existierten einzig kantonale respektive lokale Verbände, beginnend 1905 in den Städten Neuenburg und Olten, 1907 in Genf und Lausanne, gefolgt 1908 von Gruppierungen in den Städten Bern und La Chaux-de-Fonds. In Zürich bestand seit 1893 der Frauenrechtsschutzverein, der 1896 mit dem Schweizerischen Verein für Frauenbildungsreform zur Union für Frauenbestrebungen fusionierte. Erst auf Einladung der Präsidentin der IWSA, Carrie Chapman Catt, an den internationalen Kongress vom Juni 1908 in Amsterdam formierten die Schweizerinnen den gemischtgeschlechtlichen Schweizerischen Verband für Frauenstimmrecht (SVF) mit 765 Mitgliedern.

In der Schweiz erhob 1897 mit Carl Hilty (1833–1909) erstmals ein gewichtiger Vertreter der Elite seine Stimme zugunsten des Frauenstimmrechts. In dem von ihm gegründeten «Politischen Jahrbuch der Schweizerischen Eidgenossenschaft» schlug der Professor des Bundesstaatsrechts und Völkerrechts an der Universität Bern, der bald darauf Vertreter der Eidgenossenschaft an der ersten Haager Friedenskonferenz und Mitglied des internationalen Schiedsgerichtshofs in Den Haag war, einen Verfassungsartikel vor, der allerdings den Kantonen die letzte Entscheidung vorbehielt.³⁶ Hilty kritisierte zwar die herrschende Geschlechterordnung klar und deutlich als Machtausübung der Männer, die Frauen lieber ausgeschlossen haben wollten, doch in Bezug auf die politische Taktik blieb er zurückhaltend. Mit seinen föderalistischen Rücksichten legitimierte er ein etappenweises Vorgehen.

Partielle Rechte oder integrales Stimmrecht?

Die Forderung des Frauenstimmrechts gewann nach der Jahrhundertwende an Legitimität, beschränkte sich aber vorerst noch auf partielle Rechte. Die erste Abstimmung, am 4. November 1900 im Kanton Bern, war dank Eingaben durch den Berner Lehrerinnenverband und die Christlich-Soziale Vereinigung vom Regierungsrat veranschlagt worden, sie bezog sich aber nur auf die Wahl von Frauen in die Schulkommissionen. Fast siebzig Prozent der stimmberechtigten Männer lehnten ab. Der Berner Jura zeigte sich dem Anliegen gegenüber freundlicher gesinnt. Der Bezirk Freibergen stimmte sogar mit 632 zu 407 Stimmen zu.³⁷

Während die bürgerliche Frauenbewegung um die Jahrhundertwende erst moderate Anliegen wie das passive Wahlrecht für die Schul- und Armenbehörden anvisierte, begann die Arbeiterbewegung nach und nach, das Frauenstimmrecht zu befürworten und engagierte sich allmählich auch dafür. Als erste Schweizer Organisation sprach sich 1893 der Schweizerische Arbeiterinnenverband (SAV) für das integrale Frauenstimmrecht aus. Die Sozialdemokratische Partei der Schweiz (SP) folgte 1904, die österreichische war bereits 1892 vorausgegangen. Am Kongress von Stuttgart 1907 wurden alle Parteien der Sozialistischen Internationale auf die Verteidigung der Forderung verpflichtet. Doch erst am Parteitag von 1912 folgten auf Druck von weiblichen Mitgliedern auch Taten seitens der Schweizer Parteigenossen.³⁸ So reichte der St. Galler sozialdemokratische Grossrat Johannes Huber noch im selben Jahr die erste Motion zugunsten des Frauenstimmrechts ein.³⁹ Gleichzeitig folgten die Arbeiterinnenvereine dem Beschluss der Sozialistischen Internationale und traten als Organisation aus dem Bund Schweizerischer Frauenvereine (BSF) aus, denn «sozialistische Frauenvereine dürfen nicht Kollektivmitglied bürgerlicher Frauenvereine sein».⁴⁰ In Bezug auf die Frauenstimmrechtsvereine fehlte ein solcher Konsens. Als das Thema am Parteitag 1913 nochmals auf die Traktandenliste kam, wurde der Antrag, dass die Sozialdemokratinnen aus den «bürgerlichen» Stimmrechtsvereinen austreten sollten, abgelehnt. Eine Abgrenzung gegenüber der bürgerlichen Frauenbewegung blieb zwar bestehen, doch eine Zusammenarbeit war in Bezug auf das Frauenstimmrecht von Fall zu Fall möglich.⁴¹

Mit dem SAV, der SP und dem SVF, der nur Sektionen aufnahm, die sich für das integrale Frauenstimmrecht aussprachen, stand nun die Forderung nach politischer Gleichstellung der Frauen mit den Männern im Raum. Mittlerweile hatten mit Finnland 1906⁴² und Norwegen 1913 auch zwei europäische Länder den Frauen das integrale Wahlrecht gewährt. Bis dahin drehten sich die Debatten fast ausschliesslich um beschränkte politische Rechte wie das passive Wahlrecht oder ein partielles Stimm- und Wahlrecht in Schul- oder Armenkommissionen oder kirchlichen Angelegenheiten. Auf diesem Gebiet – und nur diesem – waren erste rechtliche Erfolge zu verzeichnen (passives Wahlrecht in die Schulkommissionen in Genf; Armenpflege im Wallis 1898; Schulbehörden in Basel-Stadt 1903, St. Gallen 1905, Waadt 1906, Neuenburg 1908 etc., siehe Karten 1–3, S. 191–193). In der Praxis wurden aber nur wenige Frauen gewählt. In Genf wurde 1914 das aktive und passive Wahlrecht für die gewerblichen Schiedsgerichte durch eine Initiative sogar wieder abgeschafft.

1916/17 bis 1921: das Opportunitätsfenster

Die letzten Jahre des Ersten Weltkriegs, das Kriegsende und die unmittelbare Nachkriegszeit waren Umbruchzeiten, die von geopolitischen Neuordnungen, revolutionären Bewegungen, sozialen Konflikten und politischen Polarisierungen markiert waren. Es war auch eine Zeit des Wiederaufkommens und Erstarkens pazifistischer und internationalistischer Strömungen – und der Ruf nach mehr sozialer Gerechtigkeit und der Gleichberechtigung der Geschlechter wurde lauter. 1917 führte die Russische Revolution die formale Geschlechtergleichstellung ein. 1918 erhielten die Frauen in Deutschland, Österreich, Polen, Luxemburg sowie mit Einschränkungen in Ungarn, Grossbritannien und Kanada das Wahlrecht, 1919 folgten die Niederlande und Schweden, 1920 Island sowie mit Einschränkungen die USA und Belgien. Im Schweizer Generalstreik vom November 1918 erhob das Streikkomitee die Forderung des aktiven und passiven Wahlrechts der Frauen. Weniger als einen Monat später reichten die Nationalräte Herman Greulich (1842–1925) und Emil Göttisheim (1863–1938) je eine Motion zugunsten des Frauenstimmrechts ein. 1919 sprachen sich auch erstmals der BSF⁴³ und sogar der Schweizerische Gemeinnützige Frauenverein (SGF) für das integrale Frauenstimmrecht aus.⁴⁴

In dieser Phase sozialpolitischen Aufbruchs erfolgten zahlreiche politische Interventionen auf kantonaler Ebene. Letztlich kam es aber nur zu fünf Abstimmungen über die Einführung des integralen Frauenstimmrechts auf kantonaler und kommunaler Ebene. Sie gingen alle negativ aus.

Aufbruch in der zweiten Kriegshälfte

Der Erste Weltkrieg ertränkte vorerst jegliche progressive Reformbemühung unter einer Welle patriotischen Enthusiasmus. Doch bereits ab 1915 erwachte international wieder der Geist pazifistischen und antimilitaristischen Protests, zuerst bei den sozialistischen Frauen und der Jugend, die in der Schweiz internationale Kongresse abhielten. Wie vor dem Krieg waren es sozialdemokratische Parlamentarier, die erste Anträge zugunsten des Frauenstimmrechts einbrachten, so im November 1915 in Neuenburg, dann im Mai 1916 in Bern. In beiden Fällen sollte die Einführung des Frauenstimmrechts, in Neuenburg kantonal, in Bern kommunal, ohne Verfassungsrevision im Rahmen der Debatten über das Gesetz über die politischen Rechte geschehen. In beiden Fällen arbeiteten die Aktivistinnen und Aktivisten eng mit den Antragstellern zusammen. In Neuenburg war der Sozialdemokrat Charles Schürch (1882–1951), der auch Gründungsmitglied des Frauenstimmrechtsvereins von La Chaux-de-Fonds war, der institutionelle Vermittler einer Petition der kantonalen Stimmrechtsvereine. In Bern reagierte Eugen Münch (1880–1919) sehr wahrscheinlich auf das Anliegen des sozialdemokratischen Frauenvereins Bern, der ein Jahr zuvor den Antrag gestellt hatte, dass die SP eine Initiative auf Bundesebene lancieren sollte. Obschon er sein Vorgehen mit der Berner Stimmrechtsbewegung nicht abgesprochen hatte, wurde er von dieser durch die Lancierung einer Petition und anderen Aktionen sofort unterstützt.⁴⁵ In beiden Fällen hatten die Anträge ebenso wenig Chancen wie zwei frühere Versuchsballone von zwei sozialdemokratischen Abgeordneten in den Kantonen St. Gallen und Bern.

1917 kam das Frauenstimmrecht in vier weiteren Kantonen auf die politische Traktandenliste. Im August verlangte eine Motion des Sozialdemokraten Greulich und 49 Mitunterzeichnern das integrale Frauenstimmrecht auf Kantons-, Distrikt- und Gemeindeebene im Kanton Zürich (später durch eine parlamentarische Initiative des Sozialdemokraten Otto Lang, 1863–1936, und 74 Mitunterzeichner ersetzt). Im November folgte eine Motion des Waadtländer Sozialdemokraten Anton Suter (1863–1942). Im Dezember war es am Basler Grossen Rat, die schon ältere Motion des sozialdemokratischen Anwalts Franz Welti (1879–1934) und Konsorten zu akzeptieren. In Genf hingegen kam dem Sozialdemokraten Jean Sigg (1865–1922) der Vertreter der Parti indépendant, Louis Guillermin (1845–1924), zuvor, allerdings mit einer beschränkten Formel: ein Stimmrecht nur auf Gemeindeebene und für Frauen über 25 (während Männer mit 20 Jahren abstimmen durften). Knapp zwei Wochen nach dem Landesstreik, am 28. November 1918, schlug im Kanton Aargau der freisinnige Anwalt Arthur Widmer (1877–1947), der auch im Nationalrat sass, ein «aktives und passives Wahlrecht und Stimmrecht in Kirchen-, Schul-, Armen- und Krankensachen» vor. Der Regierungsrat erklärte sich im Januar 1919 nur bereit, die Frage des Frauenstimmrechts als Anregung anlässlich einer Behandlung der Totalrevision der Staatsverfassung zu prüfen, womit das Problem auf unbestimmte Zeit vertagt war. Eine Petition mit 7327 Unterschriften der aargauischen Frauenorganisationen, die zum Ziel hatte, den Frauen wenigstens das aktive und passive Stimm- und Wahlrecht im Sozialbereich einzuräumen, blieb ungehört.⁴⁶ Von den Grossräten abgeschmettert wurden auch die Motionen in den Kantonen Genf und Waadt. (Im Kanton Waadt allerdings erst am 15. Februar 1921, da der Regierungsrat die Behandlung des Anliegens bis dahin hinausgezögert hatte.)

Der SVF hatte sich inzwischen auf nationaler Ebene in eine Sackgasse manövriert. Am 13. Mai 1917 hatte die Delegiertenversammlung zwar die Lancierung einer Volksinitiative beschlossen, doch die Präsidentin, die Genferin Emilie Gourd (1876–1946), war bezüglich der Opportunität skeptisch und liess die Dinge liegen. Seit März 1918 hoffte der SVF stattdessen auf die Motion zur Totalrevision der Bundesverfassung des St. Galler Nationalrats Josef Scherrer-Füllemann (1847–1924) von der Demokratischen Partei. Als am 12. November 1918 der Generalstreik begann und das Neun-Punkte-Programm der Streikenden bekannt wurde, richtete Gourd sofort ein Telegramm an den Bundesrat,⁴⁷ dass der SVF die Forderung des Frauenstimmrechts unterstützen würde, nicht aber die Methoden der Streikenden. Doch die Delegiertenversammlung vom 25. November desavouierte die Präsidentin mit 27 zu 17 Stimmen. Mit diesem Entscheid, sich von der Frauenstimmrechts-Forderung zu distanzieren, da sie von der falschen Seite kam, dürften die Aktivistinnen paradoxerweise das Gegenteil dessen erreicht haben, was sie wollten. Statt die Forderung zu entpolitisieren, politisierten sie diese: Das Frauenstimmrecht war nun keine parteipolitisch neutrale Forderung mehr. Als Scherrer-Füllemann am 3. Dezember seine Motion einführte, wurde zudem klar, dass er überhaupt nicht an das Frauenstimmrecht dachte. Am 4. und 5. Dezember folgten zwar die beiden Motionen Greulich und Göttisheim, doch wurden sie vom Nationalrat nur als unverbindlichere Postulate überwiesen. Beide verschwanden daraufhin für Jahrzehnte in der Schublade. Der damals im Bundesrat hegemoniale Freisinn verzichtete in den folgenden Jahrzehnten auf seine Handlungskompetenz, denn ansonsten hätte er seine beiden Verbündeten im bürgerlichen Machtblock vor den Kopf gestossen, so meine These: Die Katholisch-Konservativen und die Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (BGB) waren die vehementesten Gegner.⁴⁸

Es blieb also nur die kantonale Ebene.

Kantone als erste Kampffelder

In fünf Kantonen kam es in den Jahren 1919 bis 1921 schliesslich zu einer Abstimmung über das integrale Stimmrecht auf Kantons- und Gemeindeebene: in den Kantonen Neuenburg, Basel-Stadt und Zürich aufgrund sozialdemokratischer Motionen, in Glarus aufgrund einer Eingabe an die Landsgemeinde durch den Anwalt Léonard Jenni (1881–1967), Grütlianer und Sozialdemokrat, in Genf aufgrund einer Volksinitiative des Frauenstimmrechtsvereins. Alle gingen negativ aus.⁴⁹

Die erste Abstimmung fand am 29. Juni 1919 in Neuenburg statt. Ihr kommt nicht nur Laborcharakter zu, sie kann auch als Beispiel für ein gut funktionierendes Zusammenspiel zwischen Stimmrechtsbefürwortern auf der institutionellen Ebene und Aktivistinnen und Aktivisten der Zivilgesellschaft dienen. Auslöser war 1916 eine neue Motion von Schürch, nachdem er ein Jahr zuvor aus formalen Gründen gescheitert war. Diesmal forderten er und seine acht sozialdemokratischen Mitunterzeichner eine Partialrevision der Kantonsverfassung. Ihre Motion wurde im November 1917 überwiesen, allerdings ohne verbindlichen Zeitplan. Um Druck auszuüben, verlangte die kantonale Sektion des SVF eine Unterredung mit dem Regierungsrat. Sie wurde ihnen am 9. März 1918 zwar gewährt, doch verlief sie ergebnislos. Daraufhin lancierten die Frauen eine Petition. Sie sammelten 9849 Unterschriften, eine Zahl, die etwa einem Viertel der erwachsenen Frauen des Kantons entsprach. Den Regierungsrat beeindruckte das nicht. Statt auf die weibliche Bevölkerung stützte er sich lieber auf die Kommunalbehörden des Kantons, die er zur Einführung des Frauenstimmrechts auf Gemeindeebene befragte. Da sich erwartungsgemäss nur fünf Gemeinden (darunter die sozialdemokratisch regierten Städte La Chaux-de-Fonds und Le Locle) uneingeschränkt positiv äusserten, kam er in seinem am 14. Februar 1919 veröffentlichten Bericht zum Schluss, dass eine Abstimmung verfrüht sei. Der Grosse Rat war anderer Meinung und verlangte einen Vorschlag für eine Verfassungsänderung. Die Kantonsregierung wechselte nun von der Verzögerungszur Dramatisierungstaktik. Sie lieferte ihren Bericht und Vorschlag für die Einführung des Frauenstimmrechts auf kantonaler und kommunaler Ebene binnen zwei Wochen, unterstrich die weitreichenden Konsequenzen eines solchen Schritts aber drastisch. Sie setzte die Abstimmung zudem äusserst kurzfristig an, was den Befürworterinnen und Befürwortern wenig Zeit für ihre Kampagne liess. Nur die Sozialdemokratische Partei gab die Ja-Parole aus und engagierte sich in der Abstimmungskampagne. Die beiden bürgerlichen Parteien, Freisinn und Liberale, optierten für die Stimmfreigabe. Unterstützung bot ein kantonales Männerkomitee mit 121 Namen aus einem breiten sozioprofessionellen Spektrum («pasteurs, professeurs, étudiants, commerçants, industriels, employés»).⁵⁰ Ausserdem hielt der SVF seine Generalversammlung im Kanton ab. Das half alles nichts. Nur rund 30,8 Prozent der stimmberechtigten Männer legten ein Ja in die Urne. Das starke regionale Gefälle folgte einem Stadt-Land-Graben. In der Uhrenarbeiterstadt Le Locle, die einen der damals höchsten gewerkschaftlichen Organisationsgrade der Schweiz aufwies, fehlten zwar nur 30 Stimmen für eine Mehrheit, in La Chaux-de-Fonds betrug der Ja-Stimmenanteil 44 Prozent, doch auch in diesen beiden linken Städten konnte sich die sozialdemokratische Abstimmungsparole nicht durchsetzen.

Das relativ beste Resultat dieser fünf Abstimmungen wurde in Basel-Stadt mit 35 Prozent Ja-Stimmen erzielt, obschon Freisinn, Katholische Volkspartei und Bürger- und Gewerbepartei die Nein-Parole ausgegeben hatten, während die Liberalen sich für Stimmfreigabe und die Sozialdemokraten für die Ja-Parole entschieden hatten. Die SP war allerdings in der Stadt Basel die stärkste Partei; zusammen mit den Grütlianern und ab 1921 der Kommunistischen Partei (KP) verfügte sie zwischen 1920 und 1923 sogar über die Mehrheit. Ausserdem waren auch prominente Liberale wie der Chefredaktor der Basler Nachrichten Albert Oeri (1875–1950), langjähriges Vorstandsmitglied der Vereinigung für Frauenstimmrecht Basel und Umgebung, engagierte Vertreter des Frauenstimmrechts.

Das schlechteste Resultat dieser fünf Kantone wies Zürich mit weniger als einem Fünftel Ja-Stimmen (19,6%) auf. Dort hatte sich im Vergleich zu den Kantonen Neuenburg (60:33) und Basel-Stadt (63:34) bereits im Grossen Rat eine bedeutende Gegnerschaft gezeigt (103:90). In der Stadt Zürich sprachen sich 27 Prozent der stimmberechtigten Männer für das Frauenstimmrecht aus. Die Zustimmung in den Arbeiterquartieren, den Kreisen 3, 4 und vor allem 5, lag mit bis zu 36 Prozent höher, während sie in damals noch eher ländlichen Gemeinden wie Affoltern, Seebach und Schwamendingen (heute Kreis 11) mit 27 Prozent deutlich tiefer war. Die niedrigste Zustimmungsrate zeigten jedoch die bürgerlichen Kreise 2 und 7 und das Stadtzentrum mit zwischen 20 und 23 Prozent. Auch wenn lange nicht alle Arbeiter für das Frauenstimmrecht stimmten, korrelierte die Unterstützung doch mit der sozialdemokratischen Parteibindung.⁵¹

Im Kanton Glarus erfolgte am 1. Mai 1921 eine Abstimmung über das Frauenstimmrecht. Sie beruhte auf einem Vorstoss von Dr. iur. Léonard Jenni, der Ende 1920 im Namen von 60 Kantonsbewohnern (darunter 22 Frauen) einen Vorstoss einreichte. Die Landsgemeinde erteilte dem Anliegen, wie es der Landammann empfohlen hatte, «mit grossem Mehr» eine Absage.

Den Abschluss dieser ersten Reihe von Abstimmungen über ein kantonales und kommunales Frauenstimmrecht machte der Kanton Genf am 16. Oktober 1921. Erstmals lancierten die Stimmrechtsaktivistinnen eine Initiative, ein politisches Instrument, das sie auf eidgenössischer Ebene nie, auf kantonaler nur ganz selten ergreifen sollten. Die Genfer Sektion des SVF hatte am 4. Oktober 1920 eine von 2915 Stimmbürgern, also nur von Männern, unterzeichnete Initiative auf der Staatskanzlei deponiert. Sie verlangte die Ergänzung von Art. 21 der Kantonsverfassung, «les citoyens âgés de 20 ans révolus ont l’exercice des droits politiques», durch die drei Wörter «des deux sexes». Die Abstimmungskampagne verlief heftig und brachte nicht nur Gegnerinnen auf den Plan, sondern auch ein männliches Unterstützungskomitee. Doch nur 31,9 Prozent der Stimmbürger sagten Ja.⁵²

Im Kanton Tessin erfolgten in dieser Zeit zwei Vorstösse auf Ebene der Legislative. 1919 akzeptierte der Grosse Rat die Möglichkeit, dass eine Frau, wenn sie einer grundbesitzenden Familie angehörte, anstelle ihres Mannes in ihrer Bürgergemeinde (patriziato) stimmen dürfte; das Referendum wurde nicht ergriffen. Neu konnten sich Frauen auch als Vertreterinnen ins ufficio wählen lassen, das heisst in die Exekutive der patriziati. Es handelte sich um ein Familienstimm- und Wahlrecht auf Zensusbasis. Auch wenn die Novität unter diesen Bedingungen eine weibliche Ermächtigung bedeutete, so folgte sie doch einer anderen Logik, denn im Tessin fehlte es wegen der starken Migration an Männern.⁵³ Ein zweiter Vorstoss, diesmal für ein Frauenstimmrecht auf Gemeindeebene, also auf der Ebene der Wohngemeinde, wurde 1921 von der sozialdemokratischen Fraktion des Verfassungsrats mit Unterstützung durch persönliche Anträge mehrerer bürgerlicher Parteivertreter lanciert. Er scheiterte hingegen bereits im Grossen Rat.⁵⁴ Die von der Zeitschrift Frauenbestrebungen geäusserte Hoffnung, dass die Tessinerinnen als Erste politische Rechte erhalten würden, erfüllte sich nicht.⁵⁵

Die Aufbruchsphase war von kurzer Dauer. Im Vergleich zu ihren ausländischen Schwestern, die in zahlreichen Ländern das Wahlrecht erhalten hatten, waren die Schweizer Feministinnen ins Hintertreffen geraten, wie sie im Juni 1920 als Gastgeberinnen des Genfer Kongresses des Weltbundes für Frauenstimmrecht, der erste nach Kriegsende, enttäuscht konstatieren mussten.⁵⁶

Die Zwischenkriegszeit und die Kriegsjahre: Stagnation und Rückschläge

Zwischen 1921 und 1940 wurde in der Schweiz nur ein einziges Mal über die Frage der weiblichen Partizipation auf Kantons- und Gemeindeebene abgestimmt. Am 15. Mai 1927 stimmten die stimmberechtigten Basler Männer über eine entsprechende Initiative der KP ab. Sie erreichte nicht einmal dreissig Prozent Ja-Stimmen, das Frauenstimmrecht wurde also noch höher verworfen als 1920.⁵⁷ Zwei weitere Abstimmungen verliefen ebenfalls negativ, betrafen aber nur die Bezirks- und Gemeindeebene (Zürich 1923) und die Schul- und Armenkommission (Basel-Landschaft 1926).

Beschränktes Aktionsrepertoire

In einer Standortbestimmung analysierte der SVF 1921 seine Handlungsmöglichkeiten.⁵⁸ Sie waren bescheiden. Zum einen fehlte den Frauen eine direkte Einflussmöglichkeit in den politischen Parteien, denn ausser der SP nahm keine der grossen Parteien Frauen auf. Zum anderen blieben ihnen die wichtigsten institutionellen politischen Handlungsinstrumente (Initiative, Referendum, parlamentarische Intervention) verwehrt; genutzt werden konnten sie höchstens über männliche Vermittler. Um sich Zugang zu den politischen Entscheidungsträgern zu verschaffen, verfügten die Aktivistinnen für das Frauenstimmrecht nur über die Petition oder die Entsendung einer Delegation zu den Behörden, beides Mittel mit geringer Wirksamkeit. Auch öffentliche Versammlungen und die Vereinspresse waren wenig effektive politische Druckmittel. Obschon sich der SVF über die Beschränktheit seiner Handlungsoptionen im Klaren war, entschied er sich gleichwohl, auf militante Protestformen zu verzichten. Damals zur Diskussion gestanden hatten auch ein Steuerstreik, der Abbruch jedes weiteren sozialen oder philanthropischen Engagements und die Verweigerung von Spenden bei Geldsammlungen.⁵⁹

Der SVF beschränkte sein Aktionsrepertoire Anfang der 1920er-Jahre ganz bewusst auf den Rahmen von Verfassungs- und Gesetzeskonformität. Bis zur ersten eidgenössischen Abstimmung von 1959 behielt er dies auch bei. Nur in Einzelfällen griff er zu expressiven Aktionen wie Demonstrationen, so 1928 anlässlich des SAFFA-Umzugs mit der überdimensionierten Schnecke, die den Fortschritt des Frauenstimmrechts symbolisieren sollte, oder am 13. Juli 1935 mit einer Protestkundgebung mit Automobilen durch die Stadt Genf, weil Frauen von der für die Zukunft der Demokratie entscheidenden Abstimmung über die Totalrevision der Bundesverfassung ausgeschlossen blieben.⁶⁰ Initiantin war in beiden Fällen die dem egalitaristischen Feminismus zugehörige Emilie Gourd. Nach den Abstimmungsniederlagen Anfang der 1920er-Jahre verlagerte der SVF seinen Fokus von der formalen auf die faktische Gleichstellung, indem er sich für die Mutterschaftsversicherung und die Lohngleichheit engagierte. Parallel dazu verstärkte er seine Mobilisierungsanstrengungen sowohl intern als auch extern. Intern schuf er mit den Sommerferienkursen und der Präsidentinnenkonferenz neue Strukturen, die sowohl den Austausch und den Zusammenhalt zwischen den Aktivistinnen stärken als auch neues Wissen und eine gemeinsame praktische Erfahrung ermöglichen sollten. Extern galt es dank der Subventionen, welche die Amerikanerinnen ab 1924 jährlich an die Sektionen der IWSA verteilten, die noch für das Frauenstimmrecht kämpfen mussten, die Vereinspresse und die Propaganda aufzubauen.⁶¹

Dabei setzte der SVF weiterhin auf die bislang eingeschlagene Strategie der partiellen Verfassungsrevision. Erst Aussenstehende brachten mit der Idee der Verfassungsinterpretation eine davon abweichende Strategie ein. Am 5. April 1923 versuchte die Bernerin Hilda Lehmann, Angestellte beim Metallarbeitersekretariat in Bern, sich ins Stimmregister der Stadt eintragen zu lassen, scheiterte aber. Rechtsanwalt Jenni appellierte daraufhin beim Kanton und ging danach bis vor Bundesgericht. Er argumentiere mit der in Art. 4 BV festgehaltenen Rechtsgleichheit, doch sein Rekurs wurde zurückgewiesen. Ein zweiter, ähnlicher Versuch 1928 bei der höchsten Schweizer Gerichtsinstanz scheiterte ebenfalls.⁶² Der SVF distanzierte sich öffentlich von Jennis Vorgehensweise.⁶³

Das Frauenstimmrecht galt in den 1920er-Jahren selbst bei Frauenorganisationen vermehrt als extrem und verlor an Unterstützung. Anlässlich der nationalen Ausstellung zur Frauenarbeit SAFFA, die vom 26. August bis zum 30. September 1928 in Bern stattfand und mit 800 000 Besucherinnen und Besuchern ein Publikumserfolg war, musste sich der SVF mit einer Ecke im Ausstellungsbereich Soziale Arbeit begnügen. Für die Mehrheit der Ausstellungskommission galt die Forderung nun als ein Sonderdesiderat. Die Katholikinnen, der konservative Flügel der Sittlichkeitsbewegung sowie Teile des SGF lehnten Werbung für das Frauenstimmrecht an der SAFFA ab. Die Ausstellung war als Leistungsschau der Schweizer Frauen gedacht und auf Konsens ausgerichtet; sie sollte in erster Linie die weibliche Erwerbstätigkeit legitimieren, ohne die geschlechtsspezifische Arbeitsteilung und die Zentralität der Mutterrolle infrage zu stellen. Problemfelder wie die weibliche Doppelbelastung und die Lohnungleichheit wurden daher nicht oder jedenfalls nur indirekt angesprochen. Vorherrschend war ein dualistisches Emanzipationsverständnis, wie es etwa Anna Louise Grütter (1879–1959), die Leiterin der Propagandaabteilung der SAFFA und Präsidentin des Stimmrechtsvereins Bern vertrat. Die promovierte Lehrerin erachtete nach den erfolglosen kantonalen Abstimmungen den egalitaristischen Feminismus als überholt, die radikalen Feministinnen hätten mit ihrem Gerechtigkeitspostulat und ihrem urbanen Habitus der Sache geschadet, besonders auf dem Land.⁶⁴ Das Projekt des SVF, während des Grossereignisses eine Petition für das Frauenstimmrecht zu lancieren, wurde abgelehnt. Allerdings gelang es dem SVF dank Gourds Initiative, eine Riesenschnecke durch die Stadt Bern zu ziehen, dennoch auf das Frauenstimmrecht aufmerksam zu machen. Im Nachhinein entwickelte sich das Bild der Schneckenaktion zur feministischen Ikone. Doch an der SAFFA wurde das Artefakt in eine der hintersten Ecken verbannt.

Die Petition musste auf das Jahr 1929 verschoben werden. Mit nahezu 250 000 Unterschriften (wovon 78 800 von Männern) erlangte sie einen historischen Rekord, ohne dass dies ihre politische Wirkung gefördert hätte.

Erstens standen nur wenige Frauenorganisationen hinter der Petition: Neben dem SVF und einzelnen Berufsvereinen wie dem Lehrerinnenverein und dem Akademikerinnenverband engagierten sich die Freundinnen junger Mädchen sowie Friedens- und Abstinentenorganisationen. Daneben unterstützten die zwei Linksparteien SP und die KP sowie drei Arbeitnehmerorganisationen, der Verband des Personals der öffentlichen Dienste, der Verband evangelischer Arbeiter und Angestellter und der Schweizerische Gewerkschaftsbund, die Unterschriftensammlung. Nur dank der mobilisierungsfähigen und kampagnengeübten Linksorganisationen und Gewerkschaften kamen derart viele Unterschriften zusammen.

Zweitens stammten die Unterschriften hauptsächlich aus zwölf Kantonen: vor allem aus der reformierten oder vom Protestantismus geprägten Westschweiz. In Neuenburg unterzeichnete ein Viertel der Schweizer Wohnbevölkerung (24,4%) und rund ein Drittel der Frauen, in Genf über ein Fünftel (22,4%) und im Kanton Waadt nahezu ein Fünftel (17,9%). Gut schnitten auch die stark urban geprägten Deutschschweizer Kantone Basel, Schaffhausen, Zürich, Bern und Solothurn mit 10 bis 15 Prozent Zustimmung ab. Wenig Sympathie fand die Petition in den übrigen, eher ländlichen und katholischen Kantonen. Die beiden Halbkantone Ob- und Nidwalden lieferten zusammen gerade mal 34 Unterschriften.⁶⁵

Drittens hatte die Petition als politische Partizipationsform keine verpflichtende Wirkung für die Behörden. Sie wurde denn auch einfach schubladisiert.

Viertens aktivierte die Petition wieder die Gegnerinnen, deren Gewicht die Behörden hoch veranschlagten. Die von der Waadtländerin Susanne Besson (1885–1957) 1919 gegründete Ligue vaudoise féministe antisuffragiste, hervorgegangen aus der Ligue vaudoise pour les réformes sociales und im Jahr darauf zur hyperaktiven, doch kurzlebigen nationalen Ligue suisse des femmes patriotes ausgebaut, wurde nun als Schweizerische Liga gegen das politische Frauenstimmrecht mit Sitz in Bern wiederbelebt. Sie verfocht eine Mitsprache der Frauen ohne formales Stimm- und Wahlrecht. Ihre Eingabe wanderte zu den Akten der Petition – sozusagen als Gegengewicht.⁶⁶

Verdüsterung am Horizont

An der Wende zu den 1930er-Jahren engagierten sich nur die beiden Linksparteien programmatisch und praktisch für das Frauenstimmrecht. Die Katholisch-Konservative Partei war strikt dagegen, die BGB noch vehementer. Der Freisinn verhielt sich uninteressiert. In ihrem Programm von 1931 hatte die Partei nur die «Mitarbeit der Frau an hiefür geeigneten öffentlichen Aufgaben» festgehalten.⁶⁷ Mit der Wirtschaftskrise veränderte sich das politische Klima zusehends. In den 1930er-Jahren gerieten der Fortschrittsgedanke mitsamt den zwei grossen politischen Strömungen Sozialismus und Liberalismus und schliesslich sogar die Demokratie selbst in eine Krise. Auftrieb hatten dagegen nationalkonservative bis restaurative Tendenzen. In deren Gesellschaftsbildern stellte nicht mehr das Individuum den zentralen Referenzpunkt dar, sondern die Familie als sozusagen natürliche, organisch-hierarchische Einheit. Sie galt als die kleinste Zelle der Gesellschaft und des Staates. «Auf der Familie ruht der Staat», lautete ein Motto der Schweizerischen Landesausstellung von 1939, der Landi. Die vermeintlich durch die Frauenemanzipation, insbesondere die weibliche Erwerbstätigkeit, und die Verwerfungen der Moderne gefährdete Familie erhielt nun von rechts bis links politische Unterstützung. Weibliche Sonderdesiderate wie das Frauenstimmrecht wurden äusserst unpopulär. Das Spezifische hatte sich dem Gesamten unterzuordnen. Von den Frauen wurde erwartet, dass sie sich für das Allgemeinwohl, die «Volksgemeinschaft», engagierten und nicht durch Forderungen die Öffentlichkeit polarisierten. Im Rahmen der Diskussionen um eine ständestaatliche Verfassungsrevision reaktivierte der katholisch-konservative Vordenker Carl Doka die alte Idee der französischen katholischen Reaktion:⁶⁸ das Familienstimmrecht. Gemeint war ein mehrfaches Wahlrecht, das der Staat einem Familienvorstand, Mann oder Frau, als Ausgleich für die durch die Sorge für eine Familie bedingten höheren Lasten verleiht.⁶⁹ (Es handelte sich also nicht um dasselbe Prinzip, wie es 1919 im Tessin mit dem Familienwahlrecht in den Bürgergemeinden, den patriziati, eingeführt worden war.) Die Frauenbewegung musste sich nun für die Bewahrung der Demokratie engagieren, das System, das ihnen die demokratischen Rechte verwehrte.

Dieses verdankte es ihnen keineswegs. Als 1935 der sozialdemokratische Zürcher Nationalrat Hans Oprecht (1894–1978) den Bundesrat mit einer kleinen Anfrage an die hängige Frauenstimmrechtssache erinnerte, erwiderte die Schweizer Regierung, dass es zurzeit dringendere Probleme gäbe. Auch der Waadtländer Nationalrat Eugène Hirzel (1898–1972), ein Freisinniger, blitzte 1938 ab, als er sich erkundigte, was mit dem Memorandum des SVF geschehen werde, in welchem dieser das Parlament daran erinnert hatte, wie wichtig die Mitarbeit der Frauen in schweren Zeiten sei. In den 1930er-Jahren und im Krieg sah sich die Frauenbewegung in die Defensive gedrängt, bestenfalls konnte sie verhindern, dass Frauenrechte abgebaut wurden. Doch wurde die Legitimität der weiblichen Erwerbsarbeit mit der Kampagne gegen das «Doppelverdienertum» prinzipiell infrage gestellt; die Arbeitsgesetze im Krieg schützten die männliche Arbeitskraft, und die verabschiedeten Bestimmungen in der Sozialversicherung, so in der Arbeitslosenversicherung, diskriminierten die verheirateten Frauen. Nur in zwei Westschweizer Kantonen wurden in den 1930er-Jahren neue Vorstösse für die Einführung des Frauenstimmrechts eingebracht. Die zwei kantonalen Abstimmungen, die während des Kriegs in den Kantonen Genf (1940) und Neuenburg (1941) stattfanden, erzielten beide negative Resultate. Während die Zustimmung in Genf bei 32 Prozent stagnierte, verlor sie in Neuenburg mit 24,7 Prozent Ja-Stimmen sechs Punkte im Vergleich zur Phase des Aufbruchs nach dem Ersten Weltkrieg (obschon nur noch ein partielles Stimm- und Wahlrecht in Gemeindeangelegenheiten zur Debatte stand). In Genf war die Volksabstimmung durch eine Initiative der Genfer Sektion des SVF angeregt worden, in Neuenburg durch eine sozialdemokratische Motion, der eine Eingabe der lokalen Sektion des SVF vorausgegangen war. Es war jedoch das erste Mal, dass auch acht bürgerliche Parlamentarier eine sozialdemokratische Motion mitunterschrieben. Doch ihre Parteien folgten ihnen in ihren Abstimmungsparolen nicht: Freisinn und Liberale sprachen sich für ein Nein aus, die Parti progressiste-national verzichtete auf eine Parole (obschon die Partei anlässlich ihrer Gründung 1920 das Frauenstimmrecht in ihr Programm aufgenommen hatte). Auch die SP hatte ihre Wähler nicht mobilisieren können. Selbst in den Arbeiterhochburgen Le Locle und La Chaux-de-Fonds erreichten die Ja-Stimmen nur je 34 und 30 Prozent. Für die bürgerlichen, nicht parteigebundenen Zeitungen, die das Anliegen befürwortet hatten, war der Moment denkbar schlecht gewählt: ein Jahr nach der Genfer Niederlage und mitten im Krieg, als andere Sorgen dominierten. La Sentinelle, die sozialdemokratische Zeitung, enthielt sich jeden Kommentars zum niederschmetternden Resultat! Für Emilie Gourd waren auch das Desinteresse und die mangelnde Solidarität der Frauen daran schuld.⁷⁰

Die unmittelbare Nachkriegszeit: kurze Phase des Aufbruchs

Das Ende des Zweiten Weltkriegs brachte einen neuen Demokratisierungsschub. Weltweit gewährten nun über drei Dutzend Länder den Frauen das Stimm- und Wahlrecht. Neu waren auch die Nachbarländer Frankreich und Italien dazugekommen. Mit der Charta von San Francisco, welche die Vereinten Nationen 1945 verabschiedeten, wurde das Prinzip der Gleichberechtigung zwischen Mann und Frau neu in einer internationalen Norm festgeschrieben – ein Grund zum Optimismus für die Schweizer Feministinnen. Zumal am 16. Juni 1944 ein Postulat von Hans Oprecht, des Präsidenten der Sozialdemokratischen Partei, und 51 Mitunterzeichnern den Bundesrat eingeladen hatte, zu prüfen, ob nicht verfassungsrechtlich das Frauenstimm- und -wahlrecht zu gewähren sei. Der Nationalrat behandelte es erst 18 Monate später, am 12. Dezember 1945, da vorher «dringendere Geschäfte» anstanden.⁷¹

Neuformation der Reihen

38 Frauenorganisationen hatten durch eine Eingabe an den Nationalrat das Postulat unterstützt, doch der SGF hielt sich nun zum «totalen» Frauenstimmrecht auf Distanz.⁷² (Angefragt worden waren 78 Organisationen.⁷³) Zur Vorbereitung der kommenden politischen Kampagnen war unter der Ägide des SVF bereits im März 1945 ein Schweizerisches Aktionskomitee für das Frauenstimmrecht gegründet worden, das im selben Jahr den eidgenössischen Räten eine Petition mit dem Titel «Zur Orientierung über das Frauenstimmrecht» einreichte und Kontakt zu befürwortenden Politikern hielt.⁷⁴ Neben Sozialdemokraten waren das seit den 1930er-Jahren auch die Vertreter des Landesrings der Unabhängigen (LdU) sowie eine Reihe Freisinniger und Liberaler. Zu Hoffnung auf Fortschritte Anlass gab zudem 1947 die Gründung des Staatsbürgerlichen Vereins katholischer Schweizerinnen (STAKA), einer Gruppe dissidenter Katholikinnen, die sich von der Antistimmrechtsparole der katholischen Kirche lösten, ohne sich aber zu trauen, den Begriff Frauenstimmrecht in ihren Vereinsnamen aufzunehmen. Auch die Gegnerinnen organisierten sich, vor allem in den Kantonen Bern und Zürich. 1945 wurde als Reaktion auf die Gründung des Schweizerischen Aktionskomitees für das Frauenstimmrecht in Interlaken das Aktionskomitee gegen das Frauenstimmrecht gegründet, das bald zu einem Schweizerischen Aktionskomitee gegen das Frauenstimmrecht erweitert wurde. Sie machten bei Parteien, Kirchen und Einzelpersonen Lobbyarbeit.

Déjà-vu in den Kantonen

Vorerst aber konzentrierten sich die politischen Auseinandersetzungen auf die kantonale Ebene. In nicht weniger als 15 Kantonen erfolgten unmittelbar nach dem Krieg parlamentarische Interventionen zugunsten des Frauenstimmrechts. Einige waren freilich bescheiden: In Schaffhausen bezog sich eine Motion nur auf Kirchenangelegenheiten, in Basel-Landschaft auf ein Fakultativum in Gemeindeangelegenheiten, in St. Gallen auf die Schul-, Kirchen- und Armenkommissionen. Letztlich kam es 1946 und 1947 nur in fünf Kantonen zu einer Volksabstimmung über ein integrales Frauenstimmrecht auf kantonaler und kommunaler Ebene. In drei Kantonen folgten etwas später Abstimmungen über die Einführung des Stimm- und Wahlrechts in Gemeindeangelegenheiten.

Der hoffnungsvolle Abstimmungsreigen begann mit Basel-Stadt im Juni 1946, initiiert durch eine parlamentarische Motion der Partei der Arbeit (PdA). Zum ersten Mal gab der Freisinn die Ja-Parole aus, und es rief keine der grossen Parteien zu einem Nein auf. Gleichwohl lehnten zwei Drittel der Stimmberechtigten das Anliegen ab. Die folgenden kantonalen Abstimmungen bestätigten dieses Resultat, zum Teil mit noch bedeutend höheren Ablehnungsquoten. Im Tessin und in Zürich betrugen diese 77,2 und 77,5 Prozent, knapp gefolgt von Basel-Landschaft mit 73,5 Prozent. Einzig in Genf lehnten «nur» 56,3 Prozent der Stimmberechtigten die Initiative der Frauengruppe der PdA ab. Im Kanton Tessin handelte es sich um eine Vorlage, die im Rahmen einer Teilrevision der Verfassung vom Staatsrat eingebracht worden war. In Zürich kamen gleichzeitig zwei Vorlagen zur Abstimmung: Einerseits die erwähnte SP-Initiative zur Kantons- und Gemeindeebene, andererseits eine Vorlage, die sich nur auf die Distrikt- und Gemeindeebene bezog. Gleichwohl wurden sie von zwei Dritteln der Stimmberechtigten abgelehnt.

Wie nach dem Ersten Weltkrieg war die Hoffnungsphase von äusserst kurzer Dauer. Der Leistungsausweis der Schweizerinnen im Krieg wurde von den Männern nicht durch mehr Rechte honoriert. Nach dem Krieg «zog sich die Frau wieder zurück, still und genau so tapfer», konstatierte Bundesrat Philipp Etter in seinem «Dank an die Schweizer Frau».⁷⁵ Anders als in den umliegenden Ländern war in der Schweiz kein Bedarf, die politische Macht durch die Wiederherstellung der Demokratie und eine Erweiterung des «Stimmvolks» auf das weibliche Geschlecht symbolisch zu stabilisieren.⁷⁶ Zudem blieb auch der Druck durch internationale Normen aus, verzichtete doch die Schweizer Regierung auf ein Beitrittsgesuch zur UNO. Ferner bildeten die Stimmrechtsbefürworterinnen unter den organisierten Frauen weiterhin nur eine Minderheit, wie der dritte schweizerische Frauenkongress 1946 demonstrierte, in dessen Schlussresolution das Wort «Frauenstimmrecht» nicht vorkam.⁷⁷ Mit dem Beginn des Kalten Kriegs setzte international eine Normalisierung ein, die den politischen Status quo und die traditionelle Geschlechterordnung begünstigte. In der vom Krieg verschonten Nation Schweiz stärkte sich parallel dazu die konservative Variante der Geistigen Landesverteidigung. Dieses Sonderfalldenken schützte die Schweiz vor Lehren aus dem Ausland. So formulierte der Sprecher der freisinnigen Fraktion anlässlich der Beratung einer sozialdemokratischen Motion zur Einführung des Frauenstimmrechts im Solothurner Kantonsrat 1946: «Die Bewegung und die Bestrebungen zur Gleichstellung der Frau in öffentlichen Dingen gehen durch die ganze Welt. […] Wenn wir aber an diese Frage herantreten, sollten wir uns davor hüten, uns von aussen beeinflussen zu lassen.»⁷⁸ Die Forderung nach Gleichberechtigung wollte in der Schweiz niemand hören.

Das Beharren auf einer reinen Männerdemokratie zeigte sich in den folgenden Jahren in drei Abstimmungen, in denen es nur um die Gemeindeebene ging. Im Kanton Neuenburg betrug die Ablehnung 1948 mehr als zwei Drittel (67,2%). Im Kanton Waadt belief sie sich auf 60,8 Prozent, obschon es vor allem darum ging, den Gemeinden die Möglichkeit zur Gewährung des Frauenstimmrechts einzuräumen, und im Kanton Solothurn verweigerten die Stimmberechtigten mit 50,5 Prozent sogar ein Fakultativum für partielle Rechte – für ein eventuelles Stimmrecht im Schul-, Vormundschafts-, Gesundheits- und Armenwesen auf Gemeindeebene sowie in den Kirchgemeinden.⁷⁹

Die langen 1950er-Jahre: die Suche nach Alternativtaktiken und der erste nationale Test

1950 gab es in Europa nur noch sieben Länder, die Frauen die politischen Rechte verwehrten: Griechenland, die Kleinstaaten Liechtenstein, Monaco, Andorra und San Marino sowie die Diktaturen Portugal und Spanien. Trotz der einsetzenden Hochkonjunktur war der Kampf für das Frauenstimmrecht in der Schweiz Ende der 1940er-Jahre festgefahren.

Neue Taktiken und die Hilfe eines Franktireurs

Das Schweizerische Aktionskomitee für das Frauenstimmrecht versuchte daher im Oktober 1949 einen neuen Weg zu beschreiten, indem es in einer Petition erstmals eine Modifikation des Bundesgesetzes über die Volksabstimmungen durch den Zusatz «männlich oder weiblich» beim Begriff Stimmberechtigte vorschlug. Mit dieser Variante wäre zwar das Wahlrecht dahingefallen, doch schien das immerhin ein erster Schritt zu sein. Vor allem führte der Vorschlag wieder auf die nationale Ebene als Handlungsraum zurück. Die Stimmrechtsaktivistinnen konnten nun auf den Sukkurs von mehreren engagierten Interessenvertretern in den eidgenössischen Räten zählen, die den Bundesrat durch parlamentarische Interventionen zum Handeln bringen wollten. Neu war, dass es sich auch um bürgerliche Vertreter handelte, obschon sie in ihrer Partei noch zur Minderheit zählten.

Als Ausnahmeerscheinung seiner Partei trat der Katholisch-Konservative Peter von Roten (1916–1991) auf. Am 21. Dezember 1949 verlangte der Walliser Nationalrat vom Bundesrat einen Bericht «über den Weg, auf dem die politischen Rechte auf die Schweizer Frauen ausgedehnt werden können», eine Motion, die als Postulat angenommen wurde.⁸⁰ Von Roten ging es darum, alternative Wege zur Verfassungsrevision zu finden, die seiner Meinung nach nicht nur unnötig war (eine Gesetzesrevision würde genügen), sondern als Verfahren auch ungerecht, wenn die Männer über die Rechte der Frauen entscheiden dürften. Im Juni 1950 doppelte er mit einem Postulat nach, das einen Vorschlag des Schweizerischen Aktionskomitees für das Frauenstimmrecht aufgriff. Der SVF unterstützte seinerseits das Postulat von ausserhalb der politischen Institutionen mit einer Eingabe. Doch weder Nationalnoch Bundesrat liessen sich durch dieses koordinierte Vorgehen zugunsten der Einführung des Frauenstimmrechts über den Weg einer Gesetzesänderung beeindrucken.

Die Mutlosigkeit der Landesregierung – das Argument der «Unzeitigkeit» und die eigene politische Untätigkeit

Als der Bundesrat am 2. Februar 1951 den Bericht «über das für die Einführung des Frauenstimmrechts einzuschlagende Verfahren» publizierte, ging er auf von Rotens Anliegen nicht ein. Stattdessen beharrte er darauf, dass die Einführung des Frauenstimmrechts dem Bundesgericht zufolge nur über eine Partialrevision der Bundesverfassung möglich sei.⁸¹ Der Bericht beschränkte sich auf zehn Seiten und die Landesregierung auf die Feststellung, dass eine Einführung des Frauenstimmrechts in der Schweiz verfrüht sei. Die Frage müsse zuerst auf Kantons- und Gemeindeebene gelöst werden. Dieser Schluss folgte paradoxerweise einer detaillierten Aufzählung aller kantonalen Vorstösse und Abstimmungen, die gemäss der obersten Landesbehörde zeigte, «dass bis jetzt noch kein einziger Kanton sich für das uneingeschränkte Stimm- und Wahlrecht der Frauen ausgesprochen hat». Der Bundesrat kommentierte dies in einer Art und Weise, die als zynisch bezeichnet werden muss: «Dem Aufbau unserer Schweizerischen Eidgenossenschaft entspräche es sicher besser, wenn vorerst in Fragen der Kirchgemeinde, des Vormundschaftswesens, in Bereichen des Armenwesens sowie der Erziehung in Gemeinde und Kanton den Frauen das Stimmrecht eingeräumt würde. Ihre Erfahrungen, ihre Kenntnisse, ja ihre ganz besondere Eignung für solche Aufgaben lassen es als besonders begründet erscheinen, dass sie vor allem dort aktiv und passiv wahl- und stimmberechtigt sein sollten. Wäre es nicht etwas eigenartig und würde nicht dem Wesen unseres föderativen Staates widersprechen, wenn zwar in den Gemeinden und Kantonen für Fragen, für welche die Frauen besonders geeignet sind, Stimm- und aktives und passives Wahlrecht nicht oder nur vereinzelt bestehen, in eidgenössischen Fragen aber der Schritt zuerst gemacht werden soll?»⁸²

Ob die Schweizerinnen das Stimmrecht denn überhaupt wollten, fragte sich ferner der Bundesrat. Um dies zu erfahren, hatte er eine Konsultativabstimmung unter den Frauen ins Auge gefasst. Angesichts der negativen Rückmeldungen der Kantone auf die Umfrage der Bundesverwaltung erachtete er eine solche aber als nicht realisierbar. Er meinte, es könnte nämlich ein falsches Bild entstehen, da nur die Befürworterinnen teilnehmen würden, die Gegnerinnen hingegen nicht – und wiederholte damit ein altes gegnerisches Argument. Der Bundesrat führte auch die hohen Kosten und die praktischen Schwierigkeiten einer solchen Operation an. Eine erstaunliche Argumentation für das politische System der Schweiz, mit seinen zahlreichen Abstimmungen und seinem dank Föderalismus ausgebauten administrativen Zugriff auf die Bevölkerung! Auf die materielle Frage trat die Landesregierung in ihrer ersten Stellungnahme zu einem Gegenstand, der seit rund einem halben Jahrhundert ein politisches Traktandum war, gar nicht ein. Sie verweigerte sich folglich der politischen Entscheidung und schob den Ball den unteren Staatsebenen zu, indem sie sich sowohl hinter dem Föderalismus als auch dem Bundesgericht versteckte. Weder war sie bereit, eine Vorlage für eine eidgenössische Volksabstimmung zu erarbeiten noch einen Weg über eine Gesetzesreform zu beschreiten. Daneben bediente sie sich in ihrer Selbstlegitimation arrogant bei den Stereotypen der patriarchalischen Geschlechterordnung, welche die Frauen auf soziale Aktionsfelder verwies und sie weiterhin als Unfähige von den politischen Belangen ausschloss.

Es kann daher nicht verwundern, dass der SVF auf diesen Affront schon wenige Wochen später schriftlich reagierte. Er tat dies freilich auf dem eingespielten Pfad der institutionellen Spielregeln mit einer juristische Gegenargumentation.⁸³ Immerhin rief die bundesrätliche Stellungnahme nun auch den international renommierten Staatsrechtler Max Huber (1874–1960) auf den Plan, der in der NZZ das Recht der Bundesversammlung verteidigte, die Verfassung neu zu interpretieren.⁸⁴ Seine zahlreichen Ehrungen und Posten, seine frühere Funktion als Bundesratsberater und seine Herkunft aus der Zürcher Oberschicht gaben seiner Meinung Gewicht. Huber verfügte als Vertreter der Schweiz im Völkerbund und als langjähriger Präsident des IKRK über Erfahrungen in der Zusammenarbeit mit Frauen auf Führungsebene. Wohl einerseits dank solch prominenter Unterstützung, andererseits infolge der stärkeren Vehemenz, mit welcher der SVF seine Forderungen in der Stellungnahme vorgebracht hatte, wurden die Frauenrechtlerinnen nun zum ersten Mal von einer nationalrätlichen Kommission empfangen, um ihre Sichtweise darzulegen. Die Kommission trat zwar nicht auf ihre Forderung ein, den gesetzlichen Weg einzuschlagen, präsentierte dem Nationalrat aber eine vom St. Galler sozialdemokratischen Rechtsanwalt und späteren Bundesrichter und Bundesgerichtspräsidenten sowie Vize-Präsidenten des IKRK Harald Huber (1912–1998) eingebrachte Motion, die den Bundesrat einlud, den Räten einen neuen Bericht und eine Abstimmungsvorlage für die Einführung des Frauenstimmrechts zu unterbreiten. Der Nationalrat stimmte mit 85 zu 56 Stimmen für Annahme dieser Motion, doch der Ständerat lehnte mit 17 gegen 19 Stimmen ab. Mit 15 gegen 18 Stimmen lehnte er auch das Postulat des Genfer Liberal-Demokraten Albert Picot (1882–1966) ab, über das Stimmrecht eine konsultative Abstimmung unter Frauen durchzuführen. Damit stand das Anliegen im Herbst 1951 wieder auf Feld eins.

Es dauerte ein Jahr, bis der Ständerat und Genfer Staatsrat Picot im September 1952 mit einem neuen Postulat vom Bundesrat einen neuen Bericht verlangte. Im Nationalrat wurde er kurz darauf, am 5. Dezember, vom Zürcher Vertreter des LdU, Alois Grendelmeier (1903–1983), sekundiert, der aber explizit neben der partiellen Verfassungsrevision auch die Möglichkeit einer Gesetzesänderung erwähnte. Beide Postulate wurden vom Bundesrat als erheblich entgegengenommen.

Steigerung des politischen Drucks auf den Bundesrat

Allerdings brachten erst zwei Ereignisse genügend politischen Druck, um den Bundesrat zum Handeln zu bewegen und mit einem neuen Bericht grünes Licht für die erste eidgenössische Abstimmung über das Frauenstimmrecht zu geben.

Erstens hatte am 29. und 30. November 1952 in Genf eine Konsultativabstimmung unter den Schweizerinnen, die seit mindestens drei Monaten im Kanton wohnhaft waren, stattgefunden. Sie ging auf eine PdA-Motion zurück. Ihr Ergebnis war eindeutig: 84,8 Prozent der Frauen hatten sich bei einer Beteiligung von fast sechzig Prozent für die Einführung des integralen Frauenstimmrechts ausgesprochen. In seinem Postulat konnte sich Nationalrat Grendelmeier auf dieses Resultat stützen, da es die stets wiederholte Behauptung entkräftete, die Frauen wollten das Stimmrecht gar nicht. Eine Reihe weiterer konsultativer Abstimmungen, insbesondere in Basel-Stadt und der Stadt Zürich, bestätigten dies.

Zweitens verabschiedete der Bundesrat 1954 auf der Basis des Dringlichkeitsrechts der Kriegsjahre eine Zivilschutzverordnung, die auch die Frauen obligatorisch in die Landesverteidigung einbezog. Die Opposition gegen diese Vorlage, die Frauen neue Pflichten aufoktroyierte, ohne das Recht, darüber mitzuentscheiden, ging weit über den Kreis der Aktivistinnen und Aktivisten für das Frauenstimmrecht hinaus. Der Protest, der bis in die Reihen der Katholikinnen reichte, zwang den Bundesrat, das Projekt über den Weg einer Verfassungsrevision zu realisieren. Zudem modifizierten die Regierung und das Parlament das Projekt in dem Sinn, dass Frauen nur in die Hauswehren, deren Aktionsradius auf den Häuserblock beschränkt war, integriert werden würden. Die obligatorische Dienstpflicht behielten sie aber bei. Während die Politik also – in der Hoffnung auf grössere Akzeptanz – das Projekt auf die traditionelle Geschlechterordnung zuschnitt, sah sie kein Problem darin, den Frauen neue staatliche Pflichten ohne Rechte aufzubürden. Damit mutete sie den Frauen und einem egalitären Demokratieverständnis doch etwas viel zu! Erstmals war der Protest nicht mehr nur diskursiv auf die Presse und Versammlungen beschränkt. Medienwirksam leitete der dynamische von Roten, Präfekt des Bezirks Westlich Raron, in der kleinen Walliser Gemeinde Unterbäch eine provokatorische Aktion ein: Mithilfe des Gemeinderats wurden die Frauen zur Abstimmung über die Zivilschutzvorlage zugelassen. Ihre Stimmen wurden letztlich zwar nicht mitgezählt, doch war die symbolische Brisanz dieses von Fernsehen und Presse multiplizierten Tabubruchs erheblich: Erstmals partizipierten Frauen an der männlich kodierten staatsbürgerlichen Praktik des Urnengangs!

Die Taktik der Frauenorganisationen, im Kalten Krieg Landesverteidigung und Frauenstimmrecht zu verknüpfen, setzte den Bundesrat unter Zugzwang. Obschon es rechtlich keinen Zusammenhang gäbe, meinte Bundesrat Markus Feldmann (1897–1958), hätten die Frauenverbände «einen politischen Zusammenhang geschaffen, indem sie ihre Einstellung zum obligatorischen Hauswehrdienst von der Einräumung der politischen Rechte abhängig machen. Damit sieht sich der Bund in die Zwangslage versetzt, entweder auf das Obligatorium des Hauswehrdienstes zu verzichten, oder den Frauen die verlangten politischen Rechte einzuräumen, oder das Obligatorium gegen den Willen dieser Frauenverbände einzuräumen.»⁸⁵ Die Frauenorganisationen machten deutlich, dass die nationale Sicherheit von der Loyalität der Gesamtbevölkerung abhängig war und dies wiederum die Integration aller sozialen Gruppen respektive beider Geschlechter verlangte. Auf den Bundesrat übte dies den nötigen Druck aus, endlich einen neuen Bericht zum Frauenstimmrecht vorzulegen.

Eine Bundesratsbotschaft mit Ambivalenzen

Neun Tage vor der Abstimmung über den Zivilschutz, am 22. Februar 1957, erschien die Botschaft des Bundesrats an die Bundesversammlung über die Einführung des Frauenstimm- und -wahlrechts in eidgenössischen Angelegenheiten.⁸⁶ Erstmals bezog die Schweizer Regierung zugunsten des Frauenstimmrechts Position. Was jahrelanges Lobbying der Frauenverbände nicht zustande gebracht hatte (zwischen 1934 und 1959 hatte der SVF nicht weniger als 43 Eingaben an verschiedene Bundesbehörden gemacht, also durchschnittlich fast zwei pro Jahr⁸⁷), war durch tagespolitische Erfordernisse zusammen mit der Macht eines männlichen Expertenworts, dank dessen sich die Behörde legitimieren konnte, plötzlich möglich geworden.

In der Tat stützte sich die bundesrätliche Botschaft auf die zurückhaltende Argumentation des angesehenen Staatsrechtlers Werner Kägi (1909–2005).⁸⁸ In seinem Gutachten, das er im Auftrag des SVF verfasst hatte, plädierte er für die Einführung des Frauenstimmrechts, allerdings nur auf der Basis einer partiellen Verfassungsrevision, eine einfache Neuinterpretation lehnte er ab. Der Bundesrat, der das Erscheinen des Gutachtens abgewartet hatte, um seine Botschaft zu verabschieden, folgte dem von Kägi vorgeschlagenen Verfahren, beharrte also auf einer Volksabstimmung und schloss jeden alternativen Weg aus, was die Chancen des Frauenstimmrechts eher unsicher machte. In zweifacher Hinsicht verringerte die Botschaft sie noch weiter. Erstens gab der Bundesrat den Argumenten der Gegnerschaft darin derart viel Raum und präsentierte sie in einer solch unkritischen Form, dass sie als durchaus legitim erschienen.⁸⁹ Zweitens schlug er die Abänderung von nicht weniger als 16 Artikeln der Bundesverfassung vor, was die Vorlage als derart gewichtig erscheinen liess, dass sie nur abschreckend wirken konnte. Der Ständerat, der als Erster beriet, reduzierte die Änderungsvorschläge auf ein handliches Mass, akzeptierte die Vorlage aber gleichwohl nur mit 19 gegen 14 Stimmen. Der Nationalrat, der sie im März 1958 behandelte, nahm sie mit 95 gegen 37 Stimmen an.

Intensivierung der Mobilisierung

Inzwischen hatten die Verfechterinnen und Verfechter des Frauenstimmrechts wiederum verschiedene Vorgehensweisen aktiviert und waren erneut gescheitert: Von den sechs kantonalen Abstimmungen, die zwischen 1953 und 1957 stattgefunden hatten, war nur die restriktivste, die Ermächtigung zur Einführung des Stimm- und Wahlrechts in den Bürgergemeinden in Basel-Stadt, akzeptiert worden. (Die Gemeinde Riehen führte es 1958 als erste ein.) Die Ja-Stimmen-Anteile waren zwar im Vergleich zu früheren kantonalen Abstimmungen etwas gestiegen, doch nur moderat: in Zürich zum Beispiel um etwas mehr als sechs Punkte, von 22,5 (1947) auf 28,7 Prozent (1954); in Basel-Stadt um acht Punkte, von 37,1 (1946) auf 45,1 (1954) Prozent. Gescheitert war auch eine erneute Bestrebung von Frauen, sich ins Stimmregister eintragen zu lassen. Im Unterschied zum früheren Versuch durch Jenni handelte es sich nun um über tausend Frauen aus drei Westschweizer Kantonen. Die Initiatorin, die Lausanner Rechtsanwältin Antoinette Quinche (1896–1979), konnte sich nun selbst an das Bundesgericht wenden. Dieses beharrte freilich auf seiner alten Position, erforderlich sei eine partielle Verfassungsrevision. Ein Wandel zeigte sich aber in Bezug auf die inneren Kräfteverhältnisse im richterlichen Gremium: Zwei von sieben Bundesrichtern teilten nun die von Quinche ins Spiel gebrachte Option einer Verfassungsinterpretation.

Im Hinblick auf die Abstimmung von 1959 hatten sich die Frauenorganisationen schon im November 1957 in der Arbeitsgemeinschaft der schweizerischen Frauenverbände für die politischen Rechte der Frau zusammengeschlossen. Mit dabei war erstmals auch der Schweizerische Katholische Frauenbund (SKF), allerdings fehlte der SGF. Auch die Gegnerinnen hatten sich neu organisiert: im Bund der Schweizerinnen gegen das Frauenstimmrecht. Diese Organisation war dauerhafter als die früheren, sie blieb zwischen 1958 und 1971 aktiv.⁹⁰ Anders als die Befürworterinnen optierte sie für eine nicht gemischte Mitgliedschaft. Die Frauen sollten ohne Männer in der Öffentlichkeit auftreten, um die Sichtweise zu begünstigen, dass die Frauen das Stimmrecht nicht wollten. Die Männer, die sie unterstützten und berieten, sollten eigene Unterstützungskomitees bilden. Es war allerdings einer ihrer männlichen Verbündeten, der katholisch-konservative Nationalrat Karl Hackhofer (1904–1977), der an der zweiten Sitzung des gegnerischen Frauenkomitees erklärte, wie taktisch vorzugehen sei: «Ein Männerkomitee bestehend aus Mitgliedern aller Parteien ist in Vorbereitung. Wir müssen zusammen arbeiten, aber nicht nach aussen. Unsere Hauptaufgabe muss darin bestehen, unsere Stimme überall hörbar zu machen, den Mythos, die Frauen seien jetzt dafür, zu zerstören.»⁹¹

Eine nationale Niederlage und drei kantonale Erfolge

Trotz der hohen internen Mobilisierungskapazität der Befürworterinnen fiel das Abstimmungsergebnis am 1. Februar 1959 negativ aus. Mit 66,9 gegen 33,1 Prozent der Stimmen war es eine immense Niederlage. Nur die SP und der LdU hatten die Ja-Parole ausgegeben, der Freisinn und die CVP Stimmfreigabe, die BGB die Nein-Parole. Während die dem Liberalismus nahestehenden Zeitungen wie die NZZ und das Journal de Genève sich für das Frauenstimmrecht aussprachen, äusserten sich das führende katholische Organ Vaterland wie auch der Walliser Bote und der Appenzeller Volksfreund dagegen. In der lateinischen Schweiz hingegen befürworteten auch die katholische La Liberté und das Giornale del Popolo die Vorlage. Die Frauenverbände und ihre Presse ihrerseits waren um grosse Sachlichkeit bemüht gewesen.⁹²

Auf lokaler Ebene zeigten die Abstimmungsergebnisse eine auffällige Tendenz: die Verschiebung der Unterstützung des Frauenstimmrechts von den Arbeiterschichten zu den Angestellten und Teilen des Bürgertums. Die von Peter Frey analysierten Zahlen beziehen sich zwar nur auf die Städte Zürich und Genf, doch ist zu vermuten, dass sie einen allgemeinen Trend repräsentieren. In Zürich überholten die bürgerlichen Kreise nun die Arbeiterkreise, und insbesondere den Kreis 5, der bis dahin die höchsten Zustimmungsraten aufgewiesen hatte. Die Entwicklung setzte bei der kantonalen Abstimmung von 1954 ein und beschleunigte sich 1959. Während in den Kreisen 4 und 5 die Zustimmung zum Frauenstimmrecht nur um 2 Prozentpunkte stieg, erhöhte sie sich in den bürgerlichen Kreisen 2 und 7 um 12 respektive 17 Punkte.⁹³ Auf der Basis etwas weniger konsolidierter Daten weist die Stadt Genf eine similäre Entwicklung auf, allerdings weniger deutlich und leicht zeitverschoben. 1953 zeigten die Arbeiterkreise noch die vergleichsweise höchsten Zustimmungsraten, 1959 und 1960 wurden sie von den relativ jungen Kreisen mit hohem Anteil an Angestellten und Kadern überholt.⁹⁴

Auf nationaler Ebene zeigten die Abstimmungsresultate ein West-Ost-Gefälle. Während sich in den Kantonen Appenzell Innerrhoden und Ausserrhoden der Ja-Stimmenanteil auf 4,9 respektive 15,5 Prozent belief und in St. Gallen und Thurgau auf 19,3 respektive 19,9 Prozent, befürworteten drei Westschweizer Kantone das Frauenstimmrecht auf eidgenössischer Ebene: Genf mit 60 Prozent Ja-Stimmen, Neuenburg mit 52,2 Prozent und Waadt mit 51,3 Prozent (siehe Karte 4, S. 194). Der Kanton Waadt stimmte gleichzeitig über die Einführung des Frauenstimmrechts auf kantonaler und kommunaler Ebene ab. 52,6 Prozent der Stimmberechtigten sagten Ja. Neuenburg folgte am 27. September 1959 mit 53,6 Prozent, Genf am 6. März 1960 mit 55,3 Prozent Ja-Stimmen.

Es stellt sich die Frage, wie es dazu kam.

Die Abstimmung im Kanton Waadt fand auf Vorschlag des freisinnig dominierten Regierungsrats statt. Nachdem er 1957 dem Parlament einen diesbezüglichen Bericht vorgelegt hatte, diskutierte die Legislative am 14. Mai 1958 das «projet de décret», in dem es um Folgendes ging: «[…] d’accorder aux femmes l’égalité politique complète, c’est-à-dire le droit de voter et d’être élues tant sur le plan cantonal que sur le plan communal.» Der Regierungsrat begründete die Verfassungsänderung in erster Linie mit einem föderalistischen Argument. Mit Blick auf die eidgenössische Abstimmung vertrat er die Ansicht, dass es mit dem föderativen Aufbau des Schweizer Staats nicht konform wäre, auf nationaler Ebene ein neues Prinzip einzuführen, das auf kantonaler Ebene fehlte: «Il ne serait dès lors guère conforme à la structure fédérative de notre état que la Constitution fédérale pût consacrer, comme le résultat d’une évolution accomplie des mœurs, un principe qui ne trouverait son expression dans aucun des cantons de la Suisse.» Der Regierungsvorschlag sollte die richtige Ordnung wiederherstellen («rétablir l’ordre normal des choses») und politische Inkohärenzen vermeiden.⁹⁵ Regierungsbericht und Verfassungsänderungsvorschlag passierten den Rat fast ohne Widerstand. Nur ein Ratsmitglied opponierte, während sich 13 Grossräte dafür aussprachen und ein Grossrat ambivalent Stellung nahm. Politiker der sechs grossen und grösseren Parteien engagierten sich im Abstimmungskomitee. Mit Ausnahme der rechtsextremen Ligue Vaudoise, die im Kanton gut verankert war, sprachen sich alle Parteien, ob aus Überzeugung oder politischem Kalkül, für die Einführung des Frauenstimmrechts aus. Die Stadt Lausanne befürwortete es sogar mit 65,5 Prozent Ja-Stimmen.⁹⁶

Im Kanton Neuenburg bedurfte es mehrerer Motionen, bevor der Regierungsrat auf das Geschäft eintrat. Er tat dies erst, nachdem eine Mehrheit der Kantonsbürger im Rahmen der eidgenössischen Abstimmung im Februar 1959 das Frauenstimmrecht befürwortet hatte und bereits am nächsten Tag je eine Motion der Liberalen Partei, der rechtsbürgerlichen Parti progressiste und der PdA eine Abstimmung über das integrale Frauenstimmrecht auf kantonaler Ebene verlangte. Sie addierten sich zu den bereits anderthalb Jahre früher eingereichten Motionen der SP und der FDP. Die drei bürgerlichen Parteien (Freisinn, Liberale und Parti progressiste) konnten sich jedoch nicht zur Ja-Parole durchringen, sondern beschlossen Stimmfreiheit! Das Abstimmungsresultat zeigte ein klares Stadt-Land-Gefälle. Das Gewicht der Städte (Neuenburg, La Chaux-de-Fonds, Le Locle) war entscheidend. Eine Besonderheit von Neuenburg lag darin, dass nun auch die im Kanton wohnhaften Ausländerinnen auf kommunaler Ebene das Stimmrecht erhielten!⁹⁷

Im Kanton Genf begann sich die lokale Sektion des SVF nach der erfolgreichen Konsultativabstimmung der Frauen im November 1952 und der erneuten Ablehnung des Frauenstimmrechts durch die männlichen Stimmbürger ein halbes Jahr später, am 7. Juni 1953, zögerlich zwar und mit internen Differenzen, zu radikalisieren. Erstmals seit den 1920er-Jahren griffen die Stimmrechtsaktivistinnen wieder zu öffentlichen Handlungsformen wie einer Flugblattaktion vor den Abstimmungslokalen, einem Boykottaufruf an die jungen Frauen zur Zeremonie für die Jungbürger (promotions civiques) sowie einer öffentlichen Gedenkveranstaltung ein Jahr nach der Konsultativabstimmung der Frauen. Nach der Gründung der Arbeitsgemeinschaft der schweizerischen Frauenverbände für die politischen Rechte der Frau im November 1957 rief Georges Thélin (1890–1963), der Schweizer Jurist, der gerade von seinem Posten als Generalsekretär der NGO Union internationale de protection de l’enfance pensioniert worden war, zur Formierung einer männlichen Genfer Sektion auf, die alsbald 150 Mitglieder zählte. Im Unterschied zu den Waadtländerinnen verzichteten die Genfer Aktivistinnen und Aktivisten darauf, ihre Kontakte zum Regierungsrat spielen zu lassen, um am 1. Februar 1959 gleichzeitig mit der eidgenössischen Abstimmung eine kantonale in die Wege zu leiten. Die Kampagne wurde hauptsächlich von den männlichen Aktivisten geführt, die Frauen sollten explizit im Hintergrund bleiben, wobei notabene eine genau gegenteilige Taktik zu den Deutschschweizer Gegnerinnen und Gegnern gewählt wurde. Mit 60 Prozent Ja-Stimmen war die Abstimmung ein Erfolg, der allerdings durch die geringe Stimmbeteiligung von 45 Prozent etwas gedämpft war. Wenige Tage später, am 18. Februar 1959, reichten drei Abgeordnete bei der Genfer Legislative eine Motion zugunsten des kantonalen Frauenstimmrechts ein. Sie wurde am 4. Juli überwiesen, die Abstimmung auf den 5. und 6. März 1960 festgelegt. Die Stimmrechtsaktivistinnen durften am Radio sprechen. Von den Gegnerinnen und Gegnern wollte sich hingegen niemand exponieren, obschon sie auf Flugblättern und in der Presse eine virulente Kampagne führten⁹⁸ – ein Hinweis, wie wenig Chancen sie ihrer politischen Positionierung selbst einräumten.

Abkehr vom Sonderfall

Es ist zu fragen, was diese drei kantonalen Erfolge kennzeichnet und welche Erklärungsfaktoren für die im Vergleich zum Rest der Schweiz frühe politische Gleichstellung der Geschlechter angeführt werden können. Dabei lassen sich einige Gemeinsamkeiten finden, die aber nicht in jedem Fall auf jeden Kanton im selben Masse zutreffen. Ferner: Während strukturelle Faktoren objektivierbar sind, trifft dies für kulturelle kaum zu.

Politische Faktoren:

–In allen drei Kantonen entstanden schon früh gut etablierte Stimmrechtsorganisationen: in der Stadt Neuenburg bereits 1905, in La Chaux-de-Fonds, Genf und Lausanne 1908. Ende der 1950er-Jahre zählte der SVF im Kanton Waadt mit rund 1200 Personen am meisten Mitglieder dank der Sektionen Lausanne und Montreux-Vevey. Zwischen der kantonalen Regierung und dem SVF bestand zudem nach dem Zweiten Weltkrieg ein offener Kommunikationskanal. Dies traf auch in Genf zu.

–In den Kantonen Neuenburg und Genf finden sich schon früh und wiederholt politische Auseinandersetzungen über das integrale Frauenstimmrecht: Im Kanton Neuenburg gab es vier Abstimmungen (1919, 1941, 1948, 1959), bevor das Frauenstimmrecht 1959 mit der fünften eingeführt wurde, ebenso im Kanton Genf 1960 (1921, 1940, 1946, 1953). Der Kanton Waadt weicht freilich von diesem Muster ab.⁹⁹

–Die drei Kantone wiesen historisch vor allem ab dem Zweiten Weltkrieg mit der SP und der PdA eine starke Linke auf, zwei Parteien, die sich seit den 1920er-Jahren auf institutioneller Ebene für das Frauenstimmrecht eingesetzt hatten; zu ihnen stiessen in den 1950er-Jahren Vertreter bürgerlicher Parteien (in erster Linie des Freisinns und der Liberalen). In allen drei Kantonen war auf der Ebene der Legislative und im Rahmen eines Abstimmungskomitees eine Zusammenarbeit zwischen den grossen Parteien zugunsten des Frauenstimmrechts entstanden. In Genf wurde bereits die Motion, die zur Abstimmung von 1953 führte, von den Vertretern von vier Parteien (SP, PdA, Liberale, Christlich-Soziale) eingereicht. In Neuenburg waren es die Vertreter von fünf Parteien. Im Kanton Waadt war es der aus drei Freisinnigen, einem Liberalen und drei Sozialdemokraten zusammengesetzte Regierungsrat, der 1957 die Initiative ergriff.

–In den drei Kantonen manifestierte sich bereits früh ein aktives Engagement von einzelnen Männern aus der politischen und soziokulturellen lokalen Elite; in der Zwischenkriegszeit vor allem aus dem vom Abolitionismus geprägten christlich-sozialen Milieu und aus der SP, ab den 1950er-Jahren waren es wie erwähnt auch Freisinnige und andere Bürgerliche.

–Die Frauen verfügten bereits seit Ende des 19. respektive Beginn des 20. Jahrhunderts über partielle Stimm- und/oder Wahlrechte, sei es in Schulkommissionen und in Kirchenangelegenheiten, sei es in Vormundschaftsbehörden und in Gewerbegerichten. In Genf besassen sie seit 1886 das passive Wahlrecht in Schulkommissionen, im Kanton Waadt seit 1906, in Neuenburg seit 1908. Genf ging auch in Kirchenangelegenheiten voran. Bereits 1891 erteilte die Eglise libre Frauen das aktive Wahlrecht, die reformierte Landeskirche folgte 1910.¹⁰⁰ Im Kanton Waadt hatte die reformierte Landeskirche diesen Schritt bereits 1903 getan, in Neuenburg erfolgte dieser 1916, nun aber mit dem aktiven und passiven Wahlrecht. Die Eglise libre des Kantons Waadt ihrerseits führte bereits 1926 die Frauenordination ein. Als erste Kantone nahmen Genf 1910 (allerdings 1914 wieder abgeschafft) und Neuenburg 1916 Frauen in gewerbliche Schiedsgerichte auf. In Neuenburg wurden sie 1927 auch in die Vormundschaftsbehörden wählbar und erhielten damit in Scheidungsprozessen richterliche Funktionen (siehe Karten 1–3, S. 191–193).

Sozioökonomische Faktoren:

–Als die Akzeptanz des Frauenstimmrechts fördernde Faktoren können der Protestantismus (im Unterschied zum Katholizismus), der Grad der Urbanisierung und ein eher zentralistischer Staatsaufbau gelten. Sowohl die Waadt als auch Neuenburg waren konfessionell mehrheitlich protestantisch oder wie im Fall von Genf trotz einer katholischen Mehrheit von confédérés protestantisch dominiert. Zudem waren die drei Kantone stark städtisch geprägt. Sie zählten mit Genf, Lausanne und La Chaux-de-Fonds drei Städte, die unter den zehn grössten der Schweiz figurierten; in Genf, Lausanne und Neuenburg war ferner dank einem ausgebauten Verkehrsnetz das funktionale Stadtgebiet überdurchschnittlich ausgedehnt.¹⁰¹ Ein mehr oder weniger ausgeprägter urbaner Charakter respektive die Existenz grösserer Städte kann als positiver Faktor gewertet werden. Städtische Gemeinden, die in der modernen Schweiz bis in die jüngste Gegenwart durchgehend einen höheren Anteil Frauen aufwiesen (auf dem Land waren hingegen die Männer in der Mehrheit),¹⁰² waren und sind Orte, die neue Lebensformen begünstigen und einen relativen Freiraum für weibliche Emanzipation bieten. Die Akzeptanz des Frauenstimmrechts war in den Städten stets signifikant höher als auf dem Land. Horte der Verteidigung von Männerprivilegien finden sich hingegen in den Landgemeinden. Der Widerstand gegen die politische Partizipation neuer Gruppen war in den Gemeinden mit ausgeprägten politischen Vorrechten besonders langdauernd.¹⁰³ Wohingegen die Gemeinden der drei Westschweizer Kantone über eine geringe politische Autonomie im Vergleich zu den Deutschschweizer Kantonen verfügten.¹⁰⁴

–Eine Korrelation lässt sich ferner mit einer modernen Wirtschaftsstruktur und einem hohen Lebensstandard erkennen. Die drei Kantone wiesen 1960 einen hohen Anteil des Sekundär- (v. a. Neuenburg 61%) und des Tertiärsektors (Genf 56%) und einen wenig gewichtigen Primärsektor (Neuenburg 6,4%, Genf 3%) auf, wobei allerdings die Waadt mit 13 Prozent eine Ausnahme bildete. 1950 gehörten Genf und Neuenburg (neben Basel-Stadt und Zürich) zu den Kantonen mit den höchsten Volkseinkommen pro Kopf; die Waadt lag im Schweizer Durchschnitt. Alle drei wiesen ein überdurchschnittliches BIP auf (Genf und Neuenburg deutlich, die Waadt leicht).¹⁰⁵ Thomas Held und René Levy konstatieren in ihrem Bericht über die Lage der Frauen in der Schweiz auch für 1970 einen Zusammenhang zwischen Bruttosozialprodukt pro Kopf und Zustimmung zum Frauenstimmrecht.¹⁰⁶

Soziokulturelle Faktoren:

–Nicht zuletzt ist die ökonomische Stellung des weiblichen Geschlechts in den drei Kantonen hervorzuheben, die auf eine gewisse gesellschaftliche Akzeptanz der Gleichberechtigung hinweist. Verglichen mit Deutschschweizer Kantonen (mit Ausnahme von Basel-Stadt und Basel-Landschaft sowie dem Tessin) war der Mädchenanteil in den drei Westschweizer Kantonen 1970 in Mittel- und Maturitätsschulen überdurchschnittlich.¹⁰⁷ Auch der Zuwachs an weiblichen Studierenden war zwischen 1950/51 und 1960/61 an den Universitäten Lausanne mit 95 Prozent, Neuenburg mit 139 Prozent und Genf mit 120 Prozent im Vergleich zum gesamtschweizerischen Durchschnitt (83%) deutlich höher.¹⁰⁸

–Die Kantone Genf und Neuenburg wiesen zwischen 1900 und 1950 eine überdurchschnittliche Frauenerwerbsquote auf. Für den Kanton Waadt galt das allerdings nicht. Zudem lag auch in einigen Deutschschweizer Kantonen wie Zürich und Glarus der Anteil erwerbstätiger Frauen an der weiblichen Bevölkerung über dem Schweizer Durchschnitt.¹⁰⁹ Auffällig ist hingegen, dass die Bedeutung der weiblichen Erwerbstätigkeit im Vorfeld der drei Abstimmungen von den kantonalen Behörden positiv hervorgehoben wurde (im Unterschied zum Bundesrat in seiner Botschaft von 1957).

–Schliesslich handelte es sich um «weltoffene» Grenz- und Universitätskantone, die wissenschaftlich, kulturell und im Fall von Genf auch politisch transnational intensiv vernetzt waren und deren Arbeitsmarkt eine hohe Anzahl ausländischer Arbeitskräfte respektive Grenzgängerinnen und Grenzgänger aufwies. Ein Vergleich von Deutschschweizer und Westschweizer Frauenpresse bei den beiden eidgenössischen Abstimmungen zeigt im Übrigen, dass Letztere öfter Vergleiche mit und Bezugnahmen zum Ausland machte, was offenbar in der deutschen Schweiz kaum je der Fall war.¹¹⁰ Einen Einfluss hatte möglicherweise auch die kulturelle Nähe zu Frankreich mit seinem nach dem Zweiten Weltkrieg sozialstaatlich geförderten positiven Frauenmodell der Verbindung von Mutterschaft und Erwerbstätigkeit.

Die 1960er-Jahre: progressive Radikalisierung

Die katastrophale Niederlage von 1959 war für die Schweizer Frauen ernüchternd, provozierte Wut und führte auch zu Resignation. International löste das Abstimmungsergebnis Unverständnis aus, die Menschenrechtskommission der UNO erklärte, sie habe es mit «Enttäuschung» («disappointment») zur Kenntnis genommen.¹¹¹ Der BSF bekräftigte gleichwohl sein Festhalten am eingeschlagenen Weg der sanften Überzeugungsarbeit der männlichen Stimmberechtigten.¹¹² Der SGF hingegen distanzierte sich von den «schmollenden Frauenstimmrechtlerinnen».¹¹³

Neue kritische Töne und radikale Praktiken

Der Entscheid der Männer, die sich weiterhin über die Meinung der weiblichen Mehrheit hinwegsetzten, radikalisierte indessen einen Teil der Basler und der Zürcher Stimmrechtsbefürworterinnen. Von da an organisierten die Zürcherinnen am 1. Februar regelmässig Fackelzüge durch die Stadt. In einer nächtlichen Aktion überklebten sie zudem die Werbeplakate für den Frauenhilfsdienst mit dem Spruch «Nicht ohne Stimmrecht». Das waren in der Nachkriegszeit neue politische Praktiken. Grossen öffentlichen Widerhall provozierten die rund fünfzig Basler Lehrerinnen, die am Tag nach der Abstimmung streikten. Es war ein höchst gesitteter Streik.¹¹⁴ Die Schülerinnen des Mädchengymnasiums wurden am Morgen wieder nach Hause geschickt, und die Lehrerinnen publizierten eine Presseerklärung. Die Behörden sanktionierten die Lehrerinnen. Die Reaktionen in der Öffentlichkeit waren meist heftig; von den Gegnern wurde der Streik in der ganzen Schweiz negativ rezipiert und die Lehrerinnen fehlender staatspolitischer «Mündigkeit» bezichtigt (dies zum Beispiel auch in der Debatte im Neuenburger Grossen Rat 1959). Man warf ihnen mangelndes Demokratieverständnis vor, weil sie sich dem Mehrheitsentscheid der Männer nicht fügen wollten. Demgegenüber zeigten die Lehrerinnen gerade ein elaboriertes Demokratieverständnis. In ihrer Erklärung kritisierten sie die falsche Universalisierung hinter der Schweizer Demokratie, die von den Machtverhältnissen zwischen den Geschlechtern abstrahiere.¹¹⁵

Neu war Ende der 1950er-Jahre nicht nur, dass im Unterschied zu früher nun zumindest ein Teil der Aktivistinnen bereit war, ein erweitertes Aktionsrepertoire zu nutzen, sondern auch, dass sich kritische Stimmen zur Schweizer Demokratie zu Wort meldeten. Besonders kompromisslos beobachtete 1958 die Anwältin Iris von Roten die Lage der Schweizerinnen in ihrer umfangreichen Studie «Frauen im Laufgitter». Sie analysierte die weibliche Diskriminierung nicht nur in der öffentlichen, sondern auch in der privaten Sphäre und plädierte entsprechend für eine «doppelte Emanzipationsstrategie», beruflich und sexuell.¹¹⁶ Ihr radikaler Ansatz eckte an, die Medien lancierten eine wahre Hetzkampagne gegen sie. Öffentliche Unterstützung fand sie kaum, selbst die Stimmrechtsaktivistinnen distanzierten sich. Eine der wenigen, die ihr Buch verteidigten, war Gertrud Heinzelmann, die Zentralpräsidentin des SVF, die 1960 eine Studie zur Rechtsungleichheit in der Schweiz publizierte. Sie konstatierte eine Fragmentierung und Inkohärenz der Schweizer Rechtslandschaft nach der Einführung des Frauenstimmrechts in drei Westschweizer Kantonen.¹¹⁷ Nach der Abstimmung von 1959 liess Iris von Roten eine kleine, wiederum scharf argumentierende Schrift zur Schweizer Demokratie folgen. Darin demontierte sie die offizielle Heuchelei, welche die Ungerechtigkeit, die den Frauen widerfuhr, hinter den vermeintlichen Spielregeln des politischen Systems der Schweiz verstecke. Ausserdem forderte sie für die Zukunft eine paritätische Geschlechtervertretung, wenn die Demokratie denn ihren Prinzipien gerecht werden sollte.¹¹⁸ Erstmals seit der ersten Hälfte des Jahrhunderts äusserte sich auch wieder ein Mann publizistisch zugunsten des Frauenstimmrechts. Der Geograf, Ökonom und IKRK-Delegierte Max Liniger (1930–2018) kritisierte 1959 in seinen «Réflexions sur l’antiféminisme suisse» die Haltung seiner Schweizer Geschlechtsgenossen, die er als Antifeminismus taxierte. Durch die Wahl dieses Begriffs machte er deutlich, dass die Verweigerung der weiblichen politischen Teilhabe mehr war als ein Gefühl oder eine spontane Reaktion, nämlich eine bewusste politische Abwehr der weiblichen Emanzipation.¹¹⁹ Wie rar eine derartige männliche Stellungnahme war, zeigt die Tatsache, dass er im selben Jahr als Hauptreferent der 49. Generalversammlung des SVF eingeladen wurde.

Heinzelmanns Überlegungen lieferten den Stimmrechtsbefürworterinnen und -befürwortern sowohl neue juristische Argumente als auch neue Aktionsmöglichkeiten. In der Folge testeten in Genf beheimatete oder wohnhafte Schweizerinnen drei verschiedene Arten, ihr kantonales Stimmrecht auszuweiten. Die in Zürich etablierte Gertrud Heinzelmann, die das Genfer Bürgerrecht besass, wollte sich mit 13 anderen Romandes im Zürcher Stimmrechtsregister eintragen lassen. Die in Genf wohnhafte Mathilde de Stockalper liess sich im Wallis als Kandidatin auf eine Wahlliste setzen. Die sozialdemokratische Genfer Rechtsanwältin und die erste Frau, die in der Schweiz einen Grossen Rat präsidierte, Emma Kammacher (1904–1981), rekurrierte 1965 mit 564 weiteren Schweizerinnen gegen die Weigerung der Genfer Regierung, sie an eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen teilhaben zu lassen, an den Bundesrat.¹²⁰ In allen drei Fällen verliefen die zu einer partiellen Verfassungsrevision alternativen Praktiken erfolglos.

Doch der Weg über eine Verfassungsrevision blieb auch auf kantonaler Ebene steinig. In den über dreissig Abstimmungen der 1960er-Jahre hatten meist nur minimale staatspolitische Reformen auf Gemeindeebene eine Chance. Erst 1966 folgte Basel-Stadt als erster Deutschschweizer Kanton den drei Westschweizer Pionierkantonen mit dem kantonalen und kommunalen Stimm- und Wahlrecht. Bis 1970 gesellten sich noch Basel-Landschaft sowie das Tessin, Wallis, Luzern und Zürich zu dieser Gruppe. Vor der zweiten eidgenössischen Abstimmung vom 7. Februar 1971 besassen also nicht mehr als zehn Kantone das integrale Frauenstimmrecht, wobei die vier letzten erst seit 1970 (siehe Karte 8, S. 197).

1963 trat die Schweiz dem Europarat bei. Die Bundesbehörden erwogen, die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) mit Vorbehalten zu unterzeichnen. Für die Frauenorganisationen war das eine Kriegserklärung, schwanden doch so ihre Chancen auf eine eidgenössische Normierung der politischen Partizipation. Ein Beitritt unter diesen Bedingungen hätte eine Klage der Schweizerinnen bei der Europäischen Menschenrechtskommission verhindert.¹²¹ Der SVF wies die Mitglieder des Parlaments in einer Eingabe augenblicklich auf die Problematik hin, erreichte aber nur eine provisorische Zurückstellung der Unterzeichnung der EMRK.

Der Bundesrat befand sich in einem Dilemma. Einerseits erhielt die Diskriminierung der Schweizerinnen seit den 1960er-Jahren international wachsende Aufmerksamkeit. Der «Sonderfall» der «ältesten Demokratie der Welt» galt im Ausland zunehmend nicht mehr als bizarre Folklore, sondern als Rückständigkeit und anachronistische Ungerechtigkeit. Am Kongress der International Alliance of Women (ursprünglich IWSA) 1964 in Triest war die Tatsache, dass die Schweiz als einziges Mitgliedsland das Frauenstimmrecht noch nicht eingeführt hatte, prominentes Thema vor der internationalen Presse. Auch die offizielle Schweiz begann dieses Manko als Reputationsschaden wahrzunehmen.¹²² Innenpolitisch begannen sich in den Medien zudem die Stimmen zu mehren, die nicht nur das Frauenstimmrecht, sondern auch die Gleichstellung der Geschlechter als überfällig bezeichneten. Andererseits betrachteten der Bundesrat und weitere politische Kreise es als ebenso schädlich, wenn nicht gar schädlicher für das internationale Renommee des Landes, länger mit der Unterzeichnung der EMRK abzuwarten. In kurzen zeitlichen Abständen, am 30. November und am 14. Dezember 1965, wurden im Nationalrat zwei Motionen eingereicht, welche die Priorität jeweils unterschiedlich setzten. Der Genfer Regierungsrat Henri Schmitt (1926–1982), bald danach Präsident der FDP Schweiz, der im März mit einer kleinen Anfrage gescheitert war,¹²³ forderte nun mit 13 Mitunterzeichnern den Bundesrat auf, eine neue Vorlage für eine Verfassungsrevision zugunsten des Frauenstimmrechts auszuarbeiten. Er wurde durch eine drei Monate später eingereichte Standesinitiative des Neuenburger Grossen Rates unterstützt. Sie forderte vom Bund zusätzlich die Einführung des Frauenstimmrechts in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten. Schmitts Motion wurde 1966 dem Bundesrat ohne zeitliche Verbindlichkeit überwiesen, die Neuenburger Standesinitiative ebenfalls. Der Sankt-Galler Sozialdemokrat Mathias Eggenberger (1905–1975) wollte hingegen, zusammen mit den übrigen sechs Fraktionspräsidenten, vom Bundesrat einen Bericht zum Beitritt der Schweiz zur EMRK, denn der Beitritt könne nicht ewig verschoben werden. Die Motion wurde als Postulat angenommen.

Bis 1968, dem Internationalen Jahr der Menschenrechte, geschah nichts. Obschon der SVF am 5. Juni 1966 eine Audienz beim sozialdemokratischen Bundesrat Willy Spühler (1902–1990), Chef des Eidgenössischen Politischen Departements (EPD), gewünscht hatte, um ihm seine Sicht der Dinge darzulegen, musste er fast zwei Jahre, bis zum 7. März 1968, warten. Eingeladen wurde aber nicht der SVF, sondern die Arbeitsgemeinschaft der schweizerischen Frauenverbände für die politischen Rechte der Frau als Dachorganisation verschiedener Frauenverbände. Die Vertreterinnen von SVF, BSF, Katholischem Frauenbund und Evangelischem Frauenbund zeigten sich einig: Zwischen ihnen bestand Konsens, die Unterzeichnung der EMRK mit Vorbehalt abzulehnen. Doch genau diese Möglichkeit hatte Spühler, der die internationale Öffnung der Schweiz vorwärtsbringen wollte, am 1. Februar 1968 in einer öffentlichen Rede evoziert.¹²⁴ Die Vertreterin der SP, Marie Boehlen (1911–1999), äusserte sich am direktesten und forderte den Bundesrat, der sich als Verfechter der politischen Gleichberechtigung der Geschlechter bezeichnete, zu Taten statt Worten auf. Wie mit der Motion Eggenberger sichtbar wurde, waren die Stimmrechtsaktivistinnen daran, in dieser Frage ihren ältesten Allianzpartner, die SP, zu verlieren. Dass der Bundesrat bereits entschieden hatte, zeigte sich an der Delegiertenversammlung des SVF im Juni 1968. Da erfuhren die Anwesenden von Spühlers Chefbeamten Dr. Heinz Langenbacher (1919–2013) die Konturen des Regierungsszenarios. Die Schweiz als traditionsreiches Land der humanitären Hilfe und als Land der Freiheit und des Friedens, das «stets versucht habe, die Demokratie in grosser Reinheit zu erhalten» – so lautete die Argumentation –, könne sich die Chance, «Modell und Ansporn zu sein», nicht entgehen lassen. Ein Beitritt zur EMRK würde die «Bereinigung der noch bestehenden Unstimmigkeiten» (gemeint war das Frauenstimmrecht) zweifellos fördern, auch wenn in der Demokratie solche Prozesse stets zu «erdauern» seien. Es gehe jetzt darum, Rücksicht auf «höhere Interessen» zu nehmen, nämlich den Schutz der Menschenrechte in der Welt. Mahnend ergänzte der Chefbeamte, dass es der Sache der Menschenrechte keinen Dienst erweisen würde, wenn nun das Frauenstimmrecht unter Druck eingeführt werden müsse. Zum Schluss versicherte er den anwesenden Frauen, dass sowohl er persönlich wie auch das von ihm vertretene Departement voll hinter der Gleichstellung der Frauen und dem Frauenstimmrecht stünden.¹²⁵

Am 9. Dezember 1968 konkretisierte der Bundesrat seine Europapolitik mit einem Bericht über seine Haltung bezüglich der EMRK.¹²⁶ Er gab der Unterzeichnung der internationalen Norm Priorität, da er die Zeit für die Einführung des Frauenstimmrechts noch nicht für reif hielt. Er folgte damit nicht nur der Aufforderung der Motion Eggenberger, sondern auch der theoretischen Legitimation des Verfassungsrechtsprofessors Dietrich Schindler (1924–2018), der in einer öffentlichen Stellungnahme die Meinung vertreten hatte, dass die Vorteile einer Unterzeichnung gegenüber den Nachteilen überwiegen würden. Schindler verstieg sich dabei zu einer Demokratiedefinition, welche die Anzahl der Stimmberechtigten und die Anzahl Urnengänge gegeneinander aufwog: «Das Fehlen des Frauenstimmrechts ist eine in der ganzen Welt bekannte Eigenheit der schweizerischen Demokratie, die teilweise immerhin dadurch kompensiert wird, dass die politischen Rechte in der Schweiz eine größere Ausdehnung haben als anderswo.»¹²⁷ 1951 hatte Max Huber, einer seiner Vorgänger an der Universität Zürich, daraus allerdings den umgekehrten Schluss gezogen, dass nämlich durch die grosse Anzahl Abstimmungen in der Schweiz der weibliche Ausschluss umso gravierender sei.¹²⁸

Der Nationalrat akzeptierte mit 88 zu 80 Stimmen den Vorschlag des Bundesrats nur knapp. Die Unterstützung kam vor allem von der sozialdemokratischen und der konservativ-christlichsozialen Fraktion. Die Opposition seitens der BGB und der Nationalen Aktion gegen die Überfremdung von Volk und Heimat basierte auf der Angst vor «fremden Richtern» aus Strassburg. Aus gegensätzlicher Warte lehnten die Parteienvertreter der PdA und ein Teil des LdU eine Unterzeichnung mit Vorbehalten als der Schweiz unwürdig ab, während die FDP unter dem Druck gewerblicher Vertreter argumentativ lavierte. Sie verlangte zwar ebenfalls zuerst die Aufhebung der Vorbehalte, zeigte aber eine grundsätzliche Skepsis gegenüber ausländischen Einflüssen und bemängelte, dass diese Frage nicht einer Volksabstimmung unterworfen werde.¹²⁹ Für die Sozialdemokraten und ihren Bundesrat war die Frage derart prestigeträchtig, dass Eggenberger, der Motionär und Rapporteur der Kommissionsmehrheit, nicht davor zurückschreckte, den Frauenorganisationen Sturheit vorzuwerfen und sogar drohte, dass dies bei einer kommenden Abstimmung über das Frauenstimmrecht die «Männer negativ beeinflussen könnte».¹³⁰ Der Ständerat folgte jedoch dem Bundesratsvorschlag nicht. Mit 20 zu 22 Stimmen nahm er die Botschaft des Bundesrats nur zur Kenntnis.

Politik ist ein Kampfsport

Der Bundesrat verharrte danach weiterhin abwartend zum Frauenstimmrecht, immer noch von der Angst einer internationalen Blamage im Falle eines negativen Volksentscheids gelähmt. Erst die unerwartete öffentliche Mobilisierung der Frauenbewegung in einem damals noch unbekannten Umfang drängte ihn endlich zum Handeln: Am 1. März 1969 demonstrierten 5000 Frauen und etliche Männer vor dem Bundeshaus in Bern. Sie skandierten «Frauenstimmrecht ist Menschenrecht» und pfiffen den Bundesrat aus. Die Aktion ging auf die Neue Frauenbewegung zurück. Die sich formierende Frauenbefreiungsbewegung (FBB) hatte am 10. November 1968 die 75-Jahrfeier der Zürcher Sektion des SVF gestört und die Bravheit der Stimmrechtlerinnen kritisiert. Bei diesem Ereignis kollidierten nicht nur zwei Generationen Feministinnen, sondern auch zwei politische Stile, Sprachen und Programmatiken. Für die FBB stellte das Frauenstimmrecht nur eine Diskriminierung unter vielen dar. Sie forderte nichts weniger als die Emanzipation der Frauen und ihre Befreiung von der männlichen Herrschaft. Dafür war sie bereit, provokatorische Aktionsmittel einzusetzen wie anlässlich des jährlichen Fackelzugs der Stimmrechtsaktivistinnen; im eng gezogenen politischen Handlungsrahmen der damaligen Schweiz überschritten sie damit schnell die Toleranzgrenzen. Aus Angst vor weiteren Störaktionen der «progressiven Mädchen», wie sie die NZZ nannte,¹³¹ weigerte sich die Mehrheit des SVF danach, am «Marsch nach Bern» teilzunehmen. Die FBB ihrerseits verzichtete auf eine Teilnahme, weil die geplante Demonstration an einem Samstag geplant war, an dem das Parlament nicht tagte.

Die Demonstration war gleichwohl für die damalige Zeit ein Grosserfolg. Wie effektiv der Druck dieser öffentlichen Kundgebung der bis dahin stets in institutionellen Bahnen agierenden Stimmrechtsaktivistinnen auf die Bundesbehörden war, zeigt die Tatsache, dass sich der Bundesrat nur vier Tage später bereit erklärte, endlich auf die Motionen von Fritz Tanner (1923–1996; LdU) vom 4. Juni 1968 sowie die ältere von Henri Schmitt und die Standesinitiative von Neuenburg einzutreten und eine neue Abstimmungsvorlage zu präsentieren. Nachdem somit die behördliche Erstarrung gebrochen worden war, versuchten zwei sozialdemokratische Interventionen (Motion des Zürcher Gewerkschafters Max Arnold, 1908–1998, und Postulat des Basler Rechtsanwalts Andreas Gerwig, 1928–2014) doch noch über den Interpretationsrespektive den Gesetzesweg das Frauenstimmrecht zu implementieren und so die Hürde der Volksabstimmung zu umgehen. Es war ein Zeichen der herrschenden Skepsis gegenüber einem Urnengang und den Effekten der Transformationen der Gesellschaft – doch das Parlament und der Bundesrat gingen nicht darauf ein.

Nach dem Vernehmlassungsverfahren im Sommer 1969 (bei dem der SVF beinahe übergangen worden wäre), legte die Regierung am 23. Dezember 1969 ihre Botschaft vor.¹³² Sie war mit 42 Seiten vergleichsweise knapp und schlug die Einführung des Frauenstimmrechts über die Partialrevision von Artikel 74 der BV vor. Die Vorlage passierte die eidgenössischen Räte, wenn nicht ganz ohne Diskussion, so doch am Schluss einstimmig. Die letzten Verzögerungsversuche durch die Verschiebung der Abstimmung auf ein Datum nach den Nationalratswahlen im Herbst 1971 wurden ebenso deutlich abgelehnt wie derjenige des Rechtspopulisten James Schwarzenbach (1911–1994), der noch zu diesem Zeitpunkt zuerst eine Konsultativabstimmung unter Frauen durchführen wollte.

Ebenso wenig ging das Parlament auf den Vorschlag Arnolds ein, im Sinne «des Grundsatzes der Rechtsgleichheit» den Absatz zu streichen, dass «Abstimmungen und Wahlen der Kanhtone und Gemeinden weiterhin dem kantonalen Recht vorbehalten» seien. Bundesrat Ludwig von Moos (1910–1990) wehrte den Antrag als «mit der föderativen Struktur unseres Staates nicht vereinbar» ab. Denn «die Bezeichnung und Umschreibung des Staatsund Wahlkörpers» sei eines der wichtigsten Prärogative der Kantone.¹³³ Der katholisch-konservative Innerschweizer Vorsteher des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements hatte in der vorparlamentarischen Phase bereits auf Verwaltungsebene verhindert, dass die Einführung des Frauenstimmrechts durch den Bund auch auf die Kantonal- und Kommunalebene ausgedehnt werde und sich dabei gegen das EPD durchsetzen können. Dieses war nämlich der Meinung, dass ansonsten der Vorbehalt zum Frauenstimmrecht bei der EMRK nicht aufgehoben sei.¹³⁴ Derselben Meinung war Nationalrat Arnold. Sein parlamentarischer Antrag wurde jedoch mit 16 gegen 122 Stimmen abgelehnt, womit er seine Befürchtung realisiert sah, dass «es im Ermessen der Kantone [liegen bliebe], ob wir in 10, 15 oder 20 Jahren in kantonalen Angelegenheiten noch weibliche Untertanen haben werden».¹³⁵

Das Ergebnis der Volksabstimmung am 7. Februar 1971 war mit 65,7 Prozent Ja-Stimmen und einer Stimmbeteiligung von 57,7 Prozent eine deutliche Zustimmung zur politischen Teilhabe der Schweizerinnen. Acht Kantone (AR, AI, GL, OW, SZ, SG, TG, UR) lehnten das Begehren aber nach wie vor ab.

Die Akteurinnen und Akteure

Dieses Kapitel zeichnet eine Art Phantombild der zentralen Aktivistinnen und Aktivisten für und gegen das Frauenstimmrecht. Das skizzenhafte Kollektivporträt der Kämpferinnen und Kämpfer für das Stimmrecht fragt nach dem Geschlecht, der sozialen Herkunft, dem familiären Umfeld, dem Beruf, dem Alter, dem Zivilstand, dem weltanschaulich-politischen Hintergrund und den Motiven des Engagements sowie nach dem Wandel dieser Analysekategorien über die Zeit. Es bezieht sich fast ausschliesslich auf die Verbandsspitzen auf ausgewählter lokaler und auf nationaler Ebene.¹³⁶ Einfache Mitglieder des SVF und Aktivistinnen anderer Frauenorganisationen sowie politischer Parteien, insbesondere der Frauengruppen der beiden Linksparteien SP und KP, bleiben daher ausgeblendet. Für die Mobilisierung der Stimmbürger und den Mentalitätswandel der Menschen brauchte es jedoch zahlreiche Frauen wie Marie Schmid, eine ehemalige Hilfsarbeiterin aus Basel, die vor jedem Urnengang auf der Strasse Flugblätter verteilten, Stände aufstellten und Passantinnen und Passanten ansprachen, um sie zu überzeugen.¹³⁷ Gegen aussen und in der medialen Öffentlichkeit waren es jedoch die Mitglieder der Leitungsgruppe, die den Frauenstimmrechtskampf repräsentierten. Dies trifft auch auf die Gegnerinnen zu, hier analysiert anhand des Zentralvorstands des 1959 gegründeten Bundes der Schweizerinnen gegen das Frauenstimmrecht.¹³⁸

Eine kleine, organisierte Minderheit

Hauptträger des politischen Handelns für das Frauenstimmrecht war zwischen 1909 und 1971 der kontinuierlich aktive Schweizerische Verband für Frauenstimmrecht (SVF), wohingegen sich die Gegnerinnen in wechselnden, meist ad hoc gebildeten Bündnissen organisierten.

Obschon zahlenmässig bedeutender als die gegnerischen Organisationen, handelte es sich beim SVF, auf dem im Folgenden der Fokus liegt, um einen relativ schwachen Kollektivakteur. Zur Zeit der Gründung der nationalen Organisation 1909 zählte er wie erwähnt 765 Mitglieder und sieben Sektionen, während der BSF 1904 33 Mitgliedervereine und 11 000 Frauen repräsentierte.¹³⁹ Bis 1916 gab es mehr SVF-Sektionen in der Westschweiz, dann kehrte sich das Verhältnis um. 1950 konnte der Verband 33 Sektionen ausweisen.¹⁴⁰ 1959 hatte sich die Anzahl Mitglieder nach Jahren des Rückgangs auf 6056 und die Zahl der Sektionen auf 34 erhöht.¹⁴¹ In der Zeit zwischen 1934 und 1968 oszillierte die Mitgliederzahl zwischen 4000 und 6000.¹⁴² Der SVF war eine gemischte Organisation und zählte vor allem in den ersten zwei Jahrzehnten etliche männliche Mitglieder. Wohl um dem Vorwurf zuvorzukommen, sie seien vom Ausland gesteuert, nahm der Zentralvorstand nur Schweizerinnen auf, während auf lokaler Ebene vereinzelt auch Ausländerinnen aufgeführt sind. Die ersten Gruppen entstanden auf lokaler Ebene, meist aus einer Fusion zwischen philanthropischen und sittlichmoralischen Kreisen und dem progressiven Teil der frühen Frauenbewegung, je nach örtlichen Verhältnissen mit unterschiedlich starker Beteiligung von sozialdemokratischen und einzelnen bürgerlichliberalen, fortschrittlich eingestellten Politikern.

Männer als Feministen

Vor allem in den Anfangsjahren war der SVF durch eine starke Beteiligung der Männer charakterisiert – Männer, die sich aus weltanschaulichen Gründen politisch für die Rechte der Frauen einsetzten. Vor dem Zweiten Weltkrieg sassen im Zentralvorstand des SVF insgesamt neun männliche Mitglieder, darunter zwei SP-Nationalräte und ein FDP-Nationalrat, ein Zürcher Regierungsrat, ein Pfarrer und ein Professor. Nach 1945 sind im Zentralvorstand des SVF allerdings keine Männer mehr zu finden, obschon in den Sektionen durchaus noch Männer aktiv waren.¹⁴³

Die Rolle der Männer in der ersten Zeit lässt sich beispielhaft an der 1907 gegründeten Genfer Sektion zeigen, einem Zusammenschluss zwischen religiös-sozialen, abolitionistischen Kreisen und der Union des femmes de Genève. Gründer der Association genevoise pour le suffrage féminin und im ersten lokalen Leitungskomitee Co-Vizepräsident (zusammen mit Camille Vidart) war der wie seine Mutter philanthropisch engagierte Genfer Ingenieur und Grossrat Auguste de Morsier (1864–1923). De Morsier war von 1909 bis 1912 auch erster Zentralpräsident des SVF. Männer bildeten im ersten Genfer Komitee mit vier Vertretern die Mehrheit. Neben de Morsier waren dies der sozialdemokratische Grossrat, Schriftsteller und Redaktor des Peuple genevois Valentin-Henri Grandjean (1872–1944), der aus Ungarn stammende Soziologe André de Maday (1877–1958), damals noch Privatdozent an der Universität Genf, später Professor an der Universität Neuenburg und ab 1924 Direktor der Bibliothek des Bureau International du Travail in Genf, der französische Sozialist und Professor für politische Ökonomie Edgard Milhaud (1873–1964) und ein näher nicht identifizierter Paul Robert als Kassier. 1910 kamen drei Frauen als neue Mitglieder hinzu: Emilie Gourd, die bald zur prägenden Figur des Stimmrechtskampfs mit transnationalem Netzwerk werden sollte, die Ehefrau von Grossrat Grandjean und die Ehefrau von André de Maday, Marthe de Maday-Henzelt, spätere Autorin von Studien über die Mutterliebe. Dazu kam Dr. Alexandre Claparède (1858–1913), früherer Grossrat, Naturwissenschaftler und Sekretär der Société des Arts de Genève. Die Funktion der Präsidentin fiel allerdings einer Frau zu: Aline Hoffmann-Rossier (1856–1920), Leiterin eines Mädchenpensionats und Schriftstellerin – auch sie dem Abolitionismus nahestehend. Als weitere Frau sass seit der Gründung Pauline Chaponnière-Chaix (1850–1934) in der Leitung.¹⁴⁴

Auch in anderen Lokalsektionen war die Leitung in der Gründungszeit gemischtgeschlechtlich. Im ersten Komitee des Kantons Waadt sassen elf Frauen und vier Männer, in der Stadt Neuenburg zwölf Frauen und vier Männer, in La Chauxde-Fonds elf Frauen und sechs Männer. Auch in Zürich, wo sich bis zu ihrer Fusion 1919 zwei Organisationen Konkurrenz machten, sassen einige prominente Männer in den Leitungsausschüssen, so Emil Zürcher (1850–1926), freisinniger Nationalrat, Rechtsanwalt und Professor an der Universität Zürich, der bereits 1902 im Kantonsrat mehr Rechte für Frauen gefordert hatte.

Das Engagement der Männer für das Frauenstimmrecht zeigte sich auch in deren Vertretung an den nationalen Sitzungen. So kamen beispielsweise an die ausserordentliche Generalversammlung im Jahr 1918, nach dem Generalstreik, 34 Frauen und fünf Männer. Yvonne Voegeli hat die damaligen Wortmeldungen gezählt und kommt kritisch zum Schluss, dass sich die Männer unverhältnismässig oft äusserten: In der Debatte um das umstrittene Telegramm Gourds an den Bundesrat von 1918 und das weitere Vorgehen des Verbands meldeten sich zwölf Frauen insgesamt fünfzig Mal, die meisten unter ihnen führende Persönlichkeiten der schweizerischen Frauenbewegung, während die anderen 22 stumm blieben. Dagegen ergriffen alle fünf Männer zusammen 32 Mal das Wort.¹⁴⁵

Zur Zeit der Lancierung der grossen Petition von 1929 figurierten drei Männer im 15-köpfigen Arbeitsausschuss: der Waadtländer Professor für Gynäkologie Maurice Muret (1863–1954), Robert Briner (1885–1960), promovierter Jurist, Präsident der Demokratischen Partei und Vorsteher des Zürcher kantonalen Jugendamts, und der Neuenburger Charles Schürch, ursprünglich Uhrenarbeiter, seit 1918 Westschweizer Zentralsekretär des SGB und seit 1920 Verwaltungsrat des Internationalen Arbeitsamts. Auch im grossen Aktionskomitee, dem neben den Organisationsvertreterinnen auch 28 Mitglieder als Einzelpersonen angehörten, figurierten 26 prominente Männer: Darunter befanden sich 13 National- und Ständeräte (respektive Alt-National- und -Ständeräte), drei Regierungsräte, eine Anzahl Grossräte, ein Professor, zwei Chefredaktoren, mehrere hohe Staatsbeamte und Rechtsanwälte aus den Kantonen Bern, Zürich, Basel, Genf, Neuenburg, Tessin, Aargau, Schaffhausen, Luzern, Solothurn, Zug und Thurgau. Am stärksten vertreten waren die Sozialdemokraten – soweit zu eruieren ist – mit zwölf Personen, gefolgt von den Freisinnigen mit vier, den Liberaldemokraten mit zwei sowie einem Christlich-Sozialen und sogar einem Vertreter der BGB.¹⁴⁶

Lokale Eliten

Die soziale Zusammensetzung der ersten lokalen Frauenstimmrechtsvereine war bürgerlich-elitär, zumindest was deren Leitungsorgane betrifft, wenngleich mit Ausnahmen. Die erwähnten Genferinnen und Genfer waren allesamt Vertreter des aufgeklärten Bildungs- und Finanzbürgertums, in der internationalen Stadt mit einer kosmopolitischen Färbung. Sie repräsentierten politisch sowohl liberale als auch sozialdemokratische Orientierungen, in einer Zeit, als die Abgrenzungen zwischen den beiden noch nicht so scharf gezogen waren wie dann nach dem Ersten Weltkrieg. Unter den Männern fanden sich vier Grossräte, einer zudem auch der Sohn eines Staatsrats, und zwei Akademiker, unter den Frauen die Witwe eines Bankiers, die jeweiligen Ehefrauen eines Pfarrers, eines Privatdozenten und eines Chefredaktors. Schliesslich gesellte sich mit Gourd eine ledige Frau aus dem protestantischen Genfer Grossbürgertum dazu. Ihr Vater war Philosophieprofessor an der Universität Genf. Die ausgebildete Lehrerin übernahm schon mit 28 Jahren das Sekretariat des BSF, 1911 für 35 Jahre das Präsidium der Genfer Sektion des SVF und ab 1914 für 14 Jahre dasjenige der schweizerischen Vereinigung. 1912 gründete sie mithilfe von Vidart und de Morsier die Zeitschrift Le Mouvement féministe, deren Redaktion sie bis zu ihrem Tod im Jahr 1946 leitete.¹⁴⁷ Gourd war in der Zwischenkriegszeit nicht nur eine führende Figur der Stimmrechtsbewegung in der Schweiz, als Sekretärin des Weltbundes für Frauenstimmrecht sicherte sie ab 1923 auch deren internationale Vernetzung.

Nicht zuletzt manifestierte sich die soziale Herkunft der Genfer Sektion in den gewählten politischen Aktionsformen: So organisierte die Sektion 1935, als der Besitz eines Automobils noch Vermögenden vorbehalten war, eine motorisierte Protestkundgebung. Näher bei den Geschlechternormen, doch habituell ebenfalls bürgerlich kodiert, lud sie bis 1943 regelmässig zu den «thés suffragistes» ein.¹⁴⁸

Prominent akademisch besetzt war auch die Leitung des Zürcher Frauenstimmrechtsvereins mit seinen 157 Mitgliedern im November 1909, der bei seiner Gründung 1908 noch Akademischer Verein für Frauenstimmrecht geheissen hatte und 1919 mit der Union für Frauenbestrebungen fusionierte. Präsidentin war die Juristin, Lehrerin und erste Anwältin der Schweiz, Anna Mackenroth (1861–1936), die 1911 von Gilonne Brüstlein (1880–1933), ebenfalls einer promovierten Juristin und Anwältin, abgelöst wurde. Neben dem erwähnten Professor Emil Zürcher zählte der Vorstand auch Frauen, die selbst einen akademischen Titel trugen, wie die aus der Ukraine stammende Ärztin Betty Farbstein-Ostersetzer (1873–1938), die zwischen 1895 und 1909 mit dem SP-Politiker und Juristen David Farbstein verheiratet war, oder Mathilde Schneider-von Orelli (1883–1983), promovierte Naturwissenschaftlerin, deren Mann später eine Professur für Entomologie innehatte. Andere wie Sophie Glättli-Graf (1876–1951) waren mit bekannten Politikern verheiratet. Sie selbst hatte ihre Lehrerinnenausbildung nicht abgeschlossen, um ihren kranken Vater zu pflegen, während ihr Mann freisinniger Zürcher Staatsanwalt war.¹⁴⁹

Auch die vier Männer im ersten Waadtländer Komitee waren Akademiker: Drei waren Ärzte (einer sass dazu als Liberaler im Grossen Rat) und einer Professor für Römisches Recht an der Universität Lausanne. Über die weiblichen Vorstandsmitglieder ist weniger bekannt. Die Gründerin und Präsidentin Antonia Girardet-Vielle (1866–1944) war die Witwe eines Architekten, die nach dem Tod ihres Mannes in ihrer grosszügigen Villa eine Pension für ausländische Studenten eröffnete, um den Lebensunterhalt für sich und ihre drei Kinder zu bestreiten. Lucie Dutoit (1868–1937), die Mitgründerin, Sekretärin und ab 1916 Präsidentin des Waadtländer Vereins, war Deutschlehrerin an der privaten École Vinet, der ersten Sekundarschule für Mädchen im Kanton Waadt. Dank ihrer Deutschkenntnisse sicherte sie zwischen 1924 und 1936 als Sekretärin und Übersetzerin des SVF den Kontakt zur deutschen Schweiz.¹⁵⁰ Auch Eva Rouffy (1866–1961) war als diplomierte Hebamme eine ökonomisch selbstständige Frau. Sie war zudem Präsidentin der Société vaudoise des sages femmes und lebte seit Beginn des 20. Jahrhunderts mit ihrer Lebensgefährtin zusammen.¹⁵¹

In La Chaux-de-Fonds, der Stadt der Uhrenindustrie, war die soziale Zusammensetzung der lokalen Sektion des SVF stärker als anderswo von den Mittelschichten und Funktionären der Arbeiterbewegung geprägt, die nun in der sozialdemokratisch regierten Stadt die politisch-administrativen Eliten darstellten. Doch auch hier gehörte das bürgerliche Element (im sozialen Sinn) dazu, in bildungs- und unternehmensbürgerlicher Form.¹⁵² Die Initiantin und erste Präsidentin, Marie Courvoisier-Sandoz (1842–1921), nannte sich den Konventionen der französischen Oberschichten gemäss Madame James Courvoisier und stammte aus einer sehr wohlhabenden Familie der Gegend. Ihr Mann war ein renommierter Pastor und einer der Gründer des lokalen Stimmrechtsvereins. Sie war sehr religiös, eine Veteranin der Sittlichkeitsbewegung, in der sie mit Émilie de Morsier (1843–1896) zusammengearbeitet hatte, der Mutter von Auguste de Morsier, der selbst 1908 mehrmals nach La Chaux-de-Fonds reiste, um die Gründung der lokalen Gruppe zu unterstützen. Ferner war sie im Internationalen Verein der Freundinnen junger Mädchen aktiv, der in Neuenburg seinen Sitz hatte. Ein weiteres prägendes Mitglied des ersten Komitees war Jeanne Vuilliomenet-Challandes (1870–1938), Tochter eines Patrons einer kleinen Uhrgehäusefabrik und eines Mitglieds der Freisinnigen Partei, die mit einem Kunstmaler verheiratet war. Sie ersetzte bald Marie Courvoisier als lokale Präsidentin, leitete zwischen 1914 und 1918 das nationale Sekretariat des SVF und hatte zwischen 1926 und 1932 in dessen Zentralvorstand Einsitz; anschliessend arbeitete sie als Journalistin. 1923 vertrat sie den SVF am 9. Internationalen Kongress der International Woman Suffrage Alliance in Rom. Ein weiteres Mitglied, Marie Wasserfallen-Ducommun (1868–1948), früher Lehrerin, war die Frau des Direktors der Primarschule in La Chaux-de-Fonds und Mutter von sechs Kindern. Die vierte Frau, über die Daten greifbar sind, war die Sozialdemokratin und frühere Lehrerin Blanche Graber (1878–1975), Tochter eines Pastors und Frau des prominenten sozialdemokratischen Politikers Ernest-Paul Graber (1875–1956), Redaktor, Grossrat und ab 1912 Nationalrat. Überhaupt waren im Komitee von La Chaux-de-Fonds Lehrerkreise stark vertreten. So war auch der Sozialdemokrat Henri-Justin Stauffer (1854–1935), der ab 1912 der städtischen Exekutive vorstand, Gymnasiallehrer, ebenso Adolphe Grosclaude (1880–1962), späterer Direktor des Gymnasiums. Letzterer gehörte zu den Gründern der Parti progressiste national, einer im Kanton Neuenburg als Reaktion auf den Generalstreik von 1918 gebildeten rechtsbürgerlichen Partei. Ferner sassen ein Bildhauer und Lehrer der Kunstgewerbeschule, ein Bijoutier und ein ehemaliger Gemeinderat im Komitee sowie der Gewerkschafter Charles Schürch, eine führende Persönlichkeit der sozialdemokratischen Partei des Kantons und erster Motionär für das Frauenstimmrecht im Grossen Rat.

Sittlich-soziales Engagement und Erwerbstätigkeit

Ein Blick auf die nationale Ebene zur Zeit des ersten Zentralvorstands nach der Gründung des SVF am 28. Januar 1909 verweist ebenfalls auf den gut situierten, elitären Charakter der Verbandsführung. Unter den sieben Vorstandsmitgliedern gilt dies jedenfalls für den Präsidenten Auguste de Morsier, die Vize-Präsidentin Klara Honegger (1860–1940), Tochter eines Zürcher Regierungsrats, die Sekretärin Antonia Girardet-Vielle und die Beisitzerin Marie Courvoisier.¹⁵³ Ein weiteres markantes Charakteristikum der Gruppe ist das Gewicht des sozialen Engagements im Leben der Beteiligten. Neben de Morsier und Courvoisier hatten mindestens auch Klara Honegger und Louisa Thiébaud (1869–1940) durch ihr Engagement in der Sittlichkeitsbewegung erste politische Erfahrungen und waren sozialreformerisch tätig.

Eine spätere Momentaufnahme der acht Sektionspräsidentinnen, die 1959/60 einen Beitrag im Aktivitätsbericht des SVF über seine letzten 25 Jahre verfassten und über die Daten vorhanden sind, zeigt sowohl Elemente des Wandels als auch der Kontinuität in der soziokulturellen Zusammensetzung des SVF auf lokaler Ebene. Es handelte sich um die Präsidentinnen der Kantone Genf, Neuenburg, Waadt, Basel (Stadt und Land), Tessin, Zürich, Bern und Solothurn.¹⁵⁴ Die Genfer Präsidentin Marcelle A. Prince-Koiré (1892–1975), in Batumi in Georgien geboren, war die Tochter eines russischen Reeders und einer Französin, die seit 1901 in der Schweiz lebte und im Ersten Weltkrieg als freiwillige Krankenpflegerin in Marseille im Einsatz gewesen war. Sie lebte in grossbürgerlichen Verhältnissen und engagierte sich nach 1960 in der Liberalen Partei. Die in Schaffhausen geborene Clara Waldvogel (1889–1972), Tochter eines Deutschlehrers des Collège latin in Neuenburg, war in derselben Stadt Lehrerin für Deutsch und Englisch an der Mädchensekundarschule, Pazifistin, Freundin des Gründers des Service Civil International Pierre Cérésole und Mitglied des Schweizerischen Frauen-Alpenclubs, der 1918 nach dem Ausschluss der Frauen aus dem SAC 1907 gegründet worden war. Auch ihr Bruder war ein pazifistischer Aktivist; er war Mitglied der Gruppe der antimilitaristischen Pastoren. Als Tochter eines Neuenburger Pastors und einer Schottin dürfte auch die Waadtländer Präsidentin und Anwältin Antoinette Quinche in einem Elternhaus mit hohen moralischen Ansprüchen an den Einzelnen und die Gesellschaft sozialisiert worden sein. Eine Prägung durch die Sittlichkeitsbewegung findet sich ferner bei der Basler Lehrerin Anneliese Villard-Traber (1913–2009), die ihren Mann – einen Dienstverweigerer – in der schweizerischen abstinenten Jugendbewegung kennengelernt hatte. Ein gemeinnütziges Engagement neben demjenigen für das Frauenstimmrecht prägt auch die Biografie von Marie Jäggi-Schitlowski (1904–1981), Tochter russischer Einwanderer, Fürsprecherin und mit einem Kunstmaler verheiratet, die nicht nur Vorstandsmitglied des Frauenstimmrechtsvereins Bern, sondern auch der Sektion Bern des Schweizerischen Gemeinnützigen Frauenvereins war. Ihre Co-Präsidentin des Frauenstimmrechtsvereins Bern, Adrienne Gonzenbach-Schümperli (1900–1987), war als Lehrerin tätig. Seit den 1930er-Jahren war sie in der FDP engagiert, wo sie die lokale Frauensektion aufgebaut hatte. Die Tessinerin Alma Zeli-Bacciarini (1921–2007), die jüngste dieser Gruppe, war die Tochter eines Ingenieurs. Nach einem Studium der französischen und italienischen Literatur in Zürich und Genf wurde sie Mittelschullehrerin. Zwischen 1954 und 1963 war sie auch Vizepräsidentin des Schweizerischen Verbands. Nach Einführung des Frauenstimmrechts sass sie für die FDP im Grossen Rat und im Nationalrat.¹⁵⁵ Die Zürcherin Erika Grendelmeier (1906–1988), ursprünglich Deutsche, Tochter eines Kaufmanns, war die Ehefrau des langjährigen LdU-Nationalrats und Anwalts Alois Grendelmeier. Sie präsidierte den Zürcher Frauenstimmrechtsverein von 1954 bis 1962. Als eine der wenigen Hausfrauen in der Leitung des Stimmrechtsvereins diente sie laut Gertrud Heinzelmann «als Aushängeschild zur Demonstration ‹normaler Weiblichkeit› in der Öffentlichkeit».¹⁵⁶

Von den ledigen Lehrerinnen zu den verheirateten Juristinnen

Fragt man nach den Gemeinsamkeiten dieser Gruppe und nach dem, was sie spezifisch machte, fällt nicht nur auf, dass erstens mindestens die Hälfte der Frauen aus einem Pastorenhaus stammten respektive stark religiös oder sittlich-sozialreformerisch geprägt waren. Trotz der durch die Kleinheit des Samples beschränkten Aussagekraft manifestiert sich zweitens auch ein allmählicher Wandel des Berufsspektrums: Es figurierten nun zwei Juristinnen unter den Sektionspräsidentinnen; die Lehrerinnen mit vier Vertreterinnen überholten sie damit allerdings nicht. Zwei Frauen waren ferner nicht erwerbstätig, eine war Hausfrau, während die andere ihren Lebensverhältnissen entsprechend sehr wahrscheinlich Hauspersonal hatte. Festzustellen ist drittens eine Zunahme der verheirateten Frauen, die mit sechs Personen die Mehrheit gegenüber den ledigen bildeten. Für weltgewandte Milieus spricht viertens, dass – so weit aus den Quellen ersichtlich – vier der acht Frauen mindestens einen ausländischen Elternteil hatten, während bei einer weiteren Frau ein längerer Auslandsstudienaufenthalt in ihrer Jugend belegt werden kann. Fünftens ist die nun explizite Parteizugehörigkeit auch bürgerlicher Frauen zu erwähnen.

Späte Auflösung der protestantischen Dominanz und vermehrtes parteipolitisches Engagement

Betrachtet man die Präsidentinnen des SVF, bestätigt sich die elitäre Prägung der nationalen Leitungsebene auch über die Jahre. Von den neun Personen, die zwischen 1909 und 1971 dem SVF vorstanden, stammte nur die letzte aus einfachen Verhältnissen: Gertrude Girard-Montet (1913–1989), die 1968 das Präsidium des nationalen Verbands übernahm, war die Tochter eines Kaminfegers. Durch ihren Mann, Inhaber eines Malereigeschäfts, war sie in den gewerblichen Mittelstand aufgestiegen. Im Unterschied zu den anderen Präsidentinnen fehlte ihr hingegen ein akademisches Umfeld.¹⁵⁷ Gertrud Heinzelmann (1914–1999), die das Präsidium 1959/60 nur kurz innehatte, kam aus einer mittelständischen Familie; ihr Vater war Kaufmann. Sie konnte, anders als Girard-Montet, jedoch studieren und arbeitete als promovierte Anwältin. Auch ihre Nachfolgerin von 1960 bis 1968, Lotti Ruckstuhl (1901–1988), war promovierte Anwältin, sie war jedoch bereits in einer akademischen Familie aufgewachsen. Sowohl ihr Vater wie auch ihr Ehemann waren Ärzte.¹⁵⁸ Aus welchem sozialen Milieu die auf Auguste de Morsier folgende erste Präsidentin, Louise von Arx-Lack (1876–1945) stammte, ist unbekannt, doch heiratete sie einen Professor für deutsche und französische Sprache, der am Kantonalen Technikum von Winterthur lehrte. Politisch war sie wie de Morsiers Mutter in der Sittlichkeitsbewegung im Kampf gegen den Mädchenhandel aktiv gewesen. Sämtliche vier Präsidentinnen zwischen 1914 und 1959 hatten einen grossbürgerlichen respektive akademischen Familienhintergrund. Neben der erwähnten Emilie Gourd galt das für Annie Leuch-Reineck (1880–1978), die mit einem Bundesrichter verheiratet war und selbst ein Doktorat in Mathematik erworben hatte, sowie für Elisabeth Vischer-Alioth (1892–1963), Tochter eines Basler Maschinenfabrikanten und früh verwitwete Frau eines Juristen aus dem Basler «Daig». Vor ihrer Heirat hatte sie eine Ausbildung an der Sozialen Frauenschule in Berlin absolviert und nebenamtlich für die Pro Juventute gearbeitet.¹⁵⁹ Alix Choisy-Necker (1902–1979) war die Tochter eines Genfer Bankiers und einer Patrizierin.

Von der Konfession her waren alle reformiert. Die Katholikin Lotti Ruckstuhl war eine Ausnahme. Ihre Wahl zur Präsidentin in den 1960er-Jahren zeigt, dass sich die dem Frauenstimmrecht positiv gesinnten Kreise ausgeweitet hatten. Dieses Faktum zeigte sich im Übrigen auch in der Zusammensetzung der 1957 gegründeten Arbeitsgemeinschaft der schweizerischen Frauenverbände für die politischen Rechte der Frau, die unter ihren 38 Frauenorganisationen und 15 kantonalen Frauenzentralen drei parteipolitische Frauengruppen – der SP, des LdU und der FDP – sowie den der Katholisch-Konservativen Partei nahestehenden SKF zählten. Sowohl die Präsidentin der Arbeitsgemeinschaft, Hanni Schärer-Rohrer (1904–1979), Präsidentin der FDP-Frauengruppe Schweiz, als auch die beiden Vize-Präsidentinnen, die Agronomin Mascha Oettli (1908–1997) als Zentralsekretärin der SP sowie der Sozialdemokratischen Frauengruppen der Schweiz, und Lotti Ruckstuhl für den SKF vertraten eine politische Partei.¹⁶⁰

Konstanz und Wandel über die Zeit

Eine Längsschnittstudie der Berner Frauenorganisationen, basierend auf 200 Namen von Aktivistinnen des Frauenstimmrechtsvereins Bern¹⁶¹ und des BSF, von denen für eine kollektivbiografische Auswertung allerdings nur von 72 Namen genügend Daten zur Verfügung standen, bestätigt die gezeigte Dominanz einer Herkunft aus der oberen Mittelschicht oder der Oberschicht für die Zeit vor 1945 nicht nur von Vorstandsmitgliedern, sondern auch von einem grossen Teil der Vereinsmitglieder.¹⁶² Erst nach dem Zweiten Weltkrieg traten einige Frauen auf den Plan, die aus einfachen Verhältnissen oder der Mittelschicht stammten.¹⁶³ Bis dahin hatte das nur für Emma Graf (1865–1926) als Tochter einer Wirtin und eines kaufmännischen Angestellten gegolten. Für den gesamten Untersuchungszeitraum zwischen 1916/17 und 1968 finden sich im familiären Umfeld vieler Frauen einflussreiche oder gesellschaftlich anerkannte Berufe wie Arzt, Direktor, Seminarlehrer, Jurist, Oberförster und Politiker.

Die Zugehörigkeit zu einer höheren Gesellschaftsschicht kann sich auch an den Freizeitbeschäftigungen an den Stichdaten 1916/17 und 1930 ablesen, denn einige der Berner Frauen gehörten zu den ersten Automobilistinnen oder Bergskifahrerinnen. Unter den Frauenrechtlerinnen selbst finden sich überdurchschnittlich viele Akademikerinnen. Im Stichjahr 1916/17 trugen 25 Prozent der erfassten Frauen einen Doktortitel (während es im Jahr 1908 noch keine war), 1930 stieg deren Anteil sogar auf fast 38 Prozent, um sich an den restlichen Stichdaten 1945, 1956 und 1968 bei einem Drittel einzupendeln. Wie in den anderen in dieser Studie berücksichtigten Kantonen, aber vielleicht noch ausgeprägter, erweist sich in Bern der Anteil der Lehrerinnen in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts als dominant. 1908 und 1916/17 war der Lehrberuf sogar der einzige, der sich für die Aktivistinnen finden lässt. Ab 1930 erweiterte sich das Berufsspektrum, während der Anteil der Lehrerinnen auf rund dreissig Prozent sank. 1945 waren es sogar nur noch etwa ein Fünftel, um danach auf etwa ein Achtel zu schrumpfen. Auffällig ist nach 1945 der rapide Zuwachs der Juristinnen. Befanden sich 1945 Ärztinnen, Geisteswissenschaftlerinnen und Juristinnen zahlenmässig noch ungefähr im Gleichgewicht, wuchs der Anteil Letzterer allmählich, und zwar ganz deutlich ab dem Stichjahr 1956. Dass ab 1959 und in den 1960er-Jahren zwei Juristinnen den SVF führten, darf zweifellos als Hinweis auf den wachsenden Einfluss von Rechtsfragen in der Auseinandersetzung um das Frauenstimmrecht gelesen werden. Dazu kam, dass ab 1923 die Anwaltsprofession gesamtschweizerisch auch den Frauen zugänglich war.¹⁶⁴

Was den Zivilstand angeht, waren die Berner Aktivistinnen lange Zeit mehrheitlich ledig. Doch schon 1930 war ein gutes Drittel verheiratet, ein Anteil, der kontinuierlich stieg. 1945 traf dies bereits auf etwas mehr als die Hälfte zu. Ab 1956 pendelte sich der Anteil der verheirateten Frauenrechtlerinnen bei sechzig Prozent ein. Soweit dies aus den hier verwendeten Daten ersichtlich ist, erhöhte sich das Durchschnittsalter nach dem Zweiten Weltkrieg: Drehte sich dieses zuvor um die 40, erreichte es 1945 ungefähr 50 und 1956 rund 54 Jahre. Da altgediente Kämpferinnen wohl bekannter und etablierter waren, mag sich hier ein Bias ergeben. Anhand von Beispielen lässt sich aber zeigen, dass etliche prominente Aktivistinnen für das Frauenstimmrecht sehr lange engagiert blieben. Dies trifft etwa für die Berner Bankierstochter, promovierte Lehrerin und Journalistin Agnes Debrit-Vogel (1892–1974) und die Sekundarschullehrerin Helene Stucki (1889–1988) zu, die von den 1910er- bis in die 1970er-Jahre aktiv blieben. In den 1930er-Jahren gesellten sich die promovierte Juristin Helene Thalmann-Antenen (1906–1976) und ab Ende des Jahrzehnts die an der Universität ausgebildete Journalistin Gerda Stocker-Meyer (1912–1997) hinzu. 1942 trat die Lehrerin und Juristin Marie Boehlen, die sich ab 1945 auch in der SP engagierte, dem Berner Stimmrechtsverein bei.¹⁶⁵ In den 1950er-Jahren kam als weitere einflussreiche Persönlichkeit Marthe Gosteli (1917–2017) hinzu, die von 1964 bis 1968 den Berner Stimmrechtsverein und 1970/71 die Arbeitsgemeinschaft der schweizerischen Frauenvereine für die politischen Rechte der Frau präsidierte. Sämtliche Genannten blieben mindestens bis 1971 aktiv.

Gemeinsamkeiten und Unterschiede bei den Gegnerinnen

Abschliessend richtet sich der Blick nun auf die Gegnerinnen des Frauenstimmrechts, wobei die Zusammensetzung des Zentralvorstands des Bundes der Schweizerinnen gegen das Frauenstimmrecht zwischen 1959 und 1965 mein Analysematerial darstellt. Als erster Unterschied zum SVF fällt die räumliche Verortung auf. Für den hier behandelten Zeitrahmen lag der Schwerpunkt der im Zentralvorstand repräsentierten Sektionen im Vergleich zum SVF geografisch im östlichen und zentralen Teil der Schweiz. Die Vorstandsmitglieder kamen nämlich aus den Kantonen Bern, Luzern, Zürich, Thurgau, Obwalden, Appenzell Innerrhoden und Aargau, wobei auch eine Frau aus Basel und eine andere aus Genf anwesend waren, die aber vorwiegend sich selbst repräsentierten. Eine nennenswerte Zahl organisierter Gegnerinnen gab es offenbar nur in den Kantonen Bern, Zürich und Thurgau.¹⁶⁶ Nach dem Ersten Weltkrieg war das noch anders gewesen. Mit der Waadtländerin Suzanne Besson (1885–1957) war die erste Frauenstimmrechtsgegnerin aufgetreten. Die einflussreiche Journalistin initiierte und präsidierte 1919 zuerst die kurzlebige Ligue vaudoise féministe antisuffragiste, 1920 dann die nationale Organisation Ligue suisse des femmes patriotes, die eine intensive Propaganda gegen das Frauenstimmrecht lancierte.¹⁶⁷ Doch nach 1959 war die Schlacht in den drei frankofonen Westschweizer Kantonen geschlagen, die Gegnerinnen konzentrierten sich nun auf diejenigen Deutschschweizer Kantone, in denen ihr Kampf am erfolgreichsten schien. Zwischen den beiden verfeindeten Verbänden der Gegnerinnen und Befürworterinnen gab es freilich auch gewisse Gemeinsamkeiten. Als Erstes fällt der hohe Anteil Akademikerinnen auf. Betrachtet man die Ausbildung und den Beruf der Frauen, zeigt sich, dass von den zehn führenden Gegnerinnen, über die Daten vorhanden sind,¹⁶⁸ vier studiert hatten, drei davon bis zur Promotion (zwei in den Geisteswissenschaften, eine in den Rechtswissenschaften). Auch die Anzahl Lehrerinnen ist mit drei von zehn Personen hoch zu veranschlagen. Von den anderen, die eine berufliche Ausbildung vorweisen konnten oder einen Beruf ausübten, hatte eine Frau eine Handelsschule und je eine andere eine Haushaltungs- sowie die Soziale Frauenschule in Luzern absolviert (doch waren beide nicht erwerbstätig), eine weitere war Anwältin und Quästorin des Aargauischen Hochschulvereins, eine war Angestellte des Fürsorgeamts in Sarnen und eine war Mitinhaberin eines Baugeschäfts in Winterthur. Ein drittes Vergleichselement scheint auf den ersten Blick die gesellschaftlich privilegierte Stellung der Mitglieder dieser Gruppe zu sein. Von den 15 Frauen waren 12 verheiratet, und zwar mit Männern in statushohen und finanziell gut dotierten Berufsgattungen. Vier waren mit einem Arzt verheiratet, eine mit einem Notar und Regierungsstatthalter, zwei mit einem Anwalt, eine mit einem Gymnasiallehrer, eine mit einem Kantonsschullehrer, der auch Bankier war, und eine mit einem Baugeschäftsleiter. Eine auffällige soziokulturelle Differenz im Vergleich zu den Frauenrechtlerinnen war aber der hohe Anteil an Hausfrauen und mithelfenden Familienmitgliedern. Illustrieren lässt sich das an den beiden prominentesten Frauen, der Präsidentin Gertrud Haldimann-Weiss (1907–2001) aus Bern und der Vizepräsidentin Josefine Steffen-Zehnder (1902–1964) aus Luzern. Haldimann-Weiss, die ein Pharmaziestudium vorweisen konnte, half ihrem Mann in seiner Arztpraxis, Steffen-Zehnder, die in Geschichte promoviert hatte, führte mit ihrem Mann zusammen ein Heim für Studierende. Beide Frauen waren dank ihres Studiums und ihrer Ehe soziale Aufsteigerinnen: Haldimann-Weiss war die Tochter eines Spenglermeisters, die einen Augenarzt geheiratet hatte, und Mutter von sechs Kindern; Steffen-Zehnder war die Tochter eines Bauern, die einen Gymnasiallehrer geheiratet hatte, und Mutter von drei Kindern. Durch die gewählte Berufsausübung machten sie ihren sozialen Aufstieg bewusst stärker von der Stellung ihres Mannes als von der Valorisierung ihres eigenen Studiums abhängig. Die traditionelle Geschlechterordnung war folglich für sie mit Privilegien verbunden – Privilegien, die eine Entwicklung der weiblichen Gleichberechtigung womöglich hätten gefährden können. Höher als materielle Interessen dürfte freilich die ideologische Einstellung veranschlagt werden. Politisch unterschieden sich die beiden Gruppen deutlich. Vier der Ehemänner waren National- und/oder Ständeräte, wobei mit ihrer Zugehörigkeit zur CVP, der FDP und der Republikanischen Bewegung allesamt bürgerliche bis rechtsbürgerliche Positionen vertraten. Sozialdemokratische oder linksliberale Affinitäten lassen sich bei den Gegnerinnen nicht finden.

Die Argumente

Die beinahe hundertjährige Schweizer Debatte über das Frauenstimmrecht scheint auf den ersten Blick ein Gewusel von Argumenten, deren Vielfalt über Raum und Zeit kaum fassbar ist. Eine genauere Betrachtung zeigt jedoch, dass sich die Auseinandersetzung im Kern um die drei Pole «Geschlecht – Staat – Macht» drehte. Die Zeitgenossinnen und Zeitgenossen waren sich uneinig, ob das Diktum «Der Staat ist der Mann» des Staatsrechtlers Johann Caspar Bluntschli (1808–1881) im 20. Jahrhundert noch Gültigkeit hatte oder nicht, und was es bedeutete, wenn sich die traditionelle Geschlechterordnung der bürgerlichen Gesellschaft modifizierte. Denn wie eine Gegnerin ausrief: «Die Politik ist dasjenige Gebiet, das die Frau am meisten ihrer wahren Lebensaufgaben entfremden kann.»¹⁶⁹

Auf dem Spiel stand die gesellschaftliche Arbeits- und Sphärenteilung zwischen Frau und Mann, Privatheit und Öffentlichkeit, Familie und Staat. Mitverhandelt wurden jeweils Gesellschaftsentwürfe, Paarbeziehungen, nationale Selbstbilder, das helvetische politische System, Gerechtigkeitsvorstellungen, Stadt-Land-Konflikte, weibliche Lebensentwürfe sowie nicht zuletzt Unsicherheiten und Ängste, die durch den gesellschaftlichen Wandel oder die vielfältigen Phänomene hervorgerufen wurden, die mit der Moderne in Verbindung gebracht werden können. Es ging um Werte und Weltanschauungen, aber auch um Emotionen und Interessen, um den Zugang zu Ressourcen und letztlich um Macht, oder anders formuliert, um die männliche Herrschaft – Inhalte, die jedoch im politischen Alltag meist taktisch verkleidet wurden und deren Konstanz und Wandel es zu erfassen gilt.

Zur Strukturierung der Argumente dienen folgende drei Leitkategorien:

1)Geschlechterordnung (geschlechtsspezifische Aufgabenzuteilungen und Geschlechtscharaktere),

2)Staatskonzeption (Staatsaufbau, Demokratie und politische Repräsentation) und

3)ethisch-juristische Prinzipien (Macht und Recht).

–Unter die Leitkategorie Geschlechterordnung fallen die Argumente, die sich affirmativ oder kritisch auf anthropologische und soziostrukturelle Aspekte des Verhältnisses von Frau und Mann beziehen, in erster Linie die vermeintlich natürliche Rolle der Frau als Hausfrau, Mutter und Gattin und ihre daraus abgeleiteten gesellschaftlichen Pflichten im Privaten. Je nach Meinung lag der Cursor näher bei Gleichheit oder bei Differenz, oder genauer: bei Differenzierung. Dazu zählen auch Argumente, die sich an die in der bürgerlichen Gesellschaft den Geschlechtern jeweils zugeschriebenen Charaktere anlehnen: den Männern das rationale Denken, den Frauen das emotionale Denken und die daraus abgeleiteten vermeintlichen Fähigkeiten, Interessen und Wünsche.

–Unter der Leitkategorie Staatskonzeption werden sprachliche Interventionen berücksichtigt, die sich auf das politische System der Schweiz beziehen. Das betrifft in erster Linie die Definition der Demokratie respektive des Souveräns, dann aber auch die Auseinandersetzungen über den Impact von Gestaltungsprinzipien, Regulativen und Praktiken des Schweizer politischen Systems wie Föderalismus, Referendum, direkte Demokratie oder Landsgemeinde auf die Einführung des Frauenstimmrechts.

–Mit der Leitkategorie ethisch-juristische Prinzipien werden Stellungnahmen erfasst, die sich auf die Idee der Gerechtigkeit beziehen, auf Menschenrechte und auf Würde sowie auf das Prinzip Emanzipation.

Ergänzt werden die Leitkategorien durch die folgenden transversalen, heuristischen Kategorien:

–historische Argumente (Wandel versus Tradition);

–funktional-praktische (politischer Nutzen der weiblichen Differenz versus Gefahren der weiblichen politischen Partizipation);

–ökonomische (weibliche Leistungen / Beteiligung am Arbeitsmarkt, die mit der Gewährung des Frauenstimmrechts anerkannt respektive «entlohnt» oder «belohnt» werden, Zusammenhang zwischen Pflichten und Rechten versus Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt);

–komparatistische (Vergleich mit dem Ausland und mit anderen Kantonen);

–konjunkturell-taktische (argumentativer Bezug zur aktuellen Politik, wie etwa das Heraufbeschwören der Gefahr des Kommunismus im Kalten Krieg);

–machtpolitische (Hinweis auf politische Kräfteverhältnisse, politisches Gewicht der Frauen(stimmrechts)vereine oder der Frauen versus Macht und Stellung der Männer);

–dialektische (Entkräften der gegnerischen Argumente).¹⁷⁰

Die Argumente bezogen sich oft auf mehrere Aspekte, die miteinander kombiniert wurden. Häufig geschah dies wie im folgenden Beispiel mit Bezug sowohl auf die Geschlechterordnung als auch auf die Schweizer Staatsordnung, die mit anderen Ländern als unvergleichbar dargestellt wurde: «Die Schweiz darf stolz sein, dass sie als einziges Land sich schon oft anders verhalten hat als die Umwelt. Sie war zum Beispiel als erstes Land eine Demokratie; sie war als einziges Land nie eine Monarchie und nie eine Diktatur. Wenn sie heute neben Spanien und Portugal das Frauenstimmrecht nicht besitzt, so deshalb, weil unser Volk bis in das kleinste Gemeindewesen hinein am meisten politisch denkt und handelt. Politisch handeln ist bisher Männersache.»¹⁷¹

Die Argumente wurden jeweils taktisch angepasst, je nachdem, ob das integrale oder ein partielles Stimm- und Wahlrecht in sogenannt weiblichen Bereichen wie Kirche, Schule, Fürsorge oder Schiedsgerichte oder eine stufenweise Einführung von der Gemeinde über den Kanton zum Bund zur Diskussion stand. Eine beliebte Metapher, sei es als Bremsmanöver und im Gegenteil wie hier als Legitimationsinstrument, war diejenige der Gemeinde als Familienhaushalt, wie sie etwa der Berner konservative Grossrat und Fürsprecher Hugo Dürrenmatt (1876–1957) am 9. März 1917 verwendete: «Will man mit der politischen Bestätigung der Frau überhaupt einmal einen Anfang machen, so ist dann gewiss die Verleihung des Gemeindestimmrechtes der beste Weg dazu. […] Die Gemeinde ist die vergrösserte Familie, ihre Bedürfnisse sind den Frauen wohl meistens so gut bekannt wie den Männern.»¹⁷²

Mit der Gründung des SVF erhielt die Forderung nach dem integralen Frauenstimmrecht ein organisationales Gefäss auf nationaler Ebene. Die Mitglieder fanden sich jedoch nicht alle auf derselben Argumentationsbasis wieder, sondern verteilten sich zwischen den beiden Polen Dualismus–Egalitarismus. In einer dualistischen Konzeption überwog nicht das Recht, sondern die Pflicht als Begründung einer Reform der Geschlechterordnung, während eine egalitaristische auf die Gleichbehandlung pochte und an die Menschenrechte appellierte. Letztere vertraten Emilie Gourd und, wie im Folgenden ersichtlich, Auguste de Morsier: «Le droit à l’électorat entraîne celui de l’éligibilité. Nous ne voyons aucune raison valable pour scinder ces droits, alors qu’on le donne à tous avec toutes ses conséquences. […] Le sexe n’a rien à y voir.»¹⁷³ In der politischen Praxis vermischten sich jedoch diese beiden Ansätze in der Betonung der Gleichwertigkeit der spezifischen weiblichen Pflichten oder Tugenden als Basis gleicher Rechte.¹⁷⁴

Die folgende diachrone Synthese der Argumentationen basiert auf der Auswertung der parlamentarischen Debatten in den Kantonen Neuenburg, Tessin, Waadt, Zürich und Solothurn sowie auf der Debatte über die Motionen Greulich und Göttisheim im Nationalrat 1919, den drei Bundesratsberichten von 1951, 1957 und 1969 mitsamt den entsprechenden parlamentarischen Beratungen und schliesslich auf ausgewählten Diskussionen im Rahmen nationaler Kongresse und Publikationen des SVF und anderer Schweizer Frauenorganisationen. Dabei richtet sich der Fokus auf Schlüsselmomente, die im chronologischen Teil dargestellt wurden.

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