UNA INTRODUCCIÓ A L’ECONOMIA PÚBLICA
Educació. Materials 111

Juan Carlos Dalmau Lliso

Asensi Descalç i Tormo

UNA INTRODUCCIÓ A L’ECONOMIA PÚBLICA

UNIVERSITAT DE VALÈNCIA

Col·lecció: Educació. Materials

Director de la col·lecció: Guillermo Quintás Alonso

La publicació d’aquest llibre ha rebut l’ajut d’una beca del Servei de Política Lingüística de la Universitat de València per a la redacció de manuals en català.

Aquesta publicació ha comptat amb l’ajut de la Generalitat de Catalunya.

Aquesta publicació no pot ser reproduïda, ni totalment ni parcialment, ni enregistrada en, o transmesa per, un sistema de recuperació d’informació, en cap forma ni per cap mitjà, sia fotomecànic, fotoquímic, electrònic, per fotocòpia o per qualsevol altre, sense el permís previ de l’editorial.

© Els autors, 2009

© D’aquesta edició: Universitat de València, 2009

Coordinació editorial: Maite Simon

Fotocomposició i maquetació: Textual IM

Correcció: Servei de Política Lingüística

Coberta: Celso Hernández de la Figuera

ISBN: 978-84-370-8282-0

Índex

Cover

PRESENTACIÓ

Capítol 1. Introducció. El sector públic: caracterització econòmica

1.1 La perspectiva econòmica

1.2 El camp problemàtic de l’economia: sector privat, sector públic i tercer sector

1.3 Característiques econòmiques del sector públic

1.4 Qui conforma el sector públic? Els distints nivells del sector públic

1.5 Hisenda pública, economia del sector públic o economia pública

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 2. Eficiència econòmica i fallades del mercat

2.1 Eficiència econòmica: concepte d’òptim paretià

2.1.1 La competència perfecta com a òptim paretià

2.1.2 Equitat versus eficiència en l’assignació de recursos

2.2 Justificació de la intervenció pública

2.2.1 Concepte de fallades del mercat

2.2.2 Les fallades del mercat com a condició necessària i suficient de la intervenció pública

2.3 Modalitats de fallades del mercat

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 3. Anàlisi de les principals fallades del mercat (I): monopoli natural i efectes externs

3.1 El monopoli natural

3.1.1 Característiques bàsiques del monopoli natural

3.1.2 Solucions al monopoli natural

3.2 Els efectes externs del mercat

3.2.1 Definició i característiques bàsiques dels efectes externs

3.2.2 Tipus d’efectes externs

3.2.3 Implicacions assignatives i distributives dels efectes externs

3.2.4 La interiorització dels efectes externs

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 4. Anàlisi de les principals fallades del mercat (II): béns públics i necessitats tutelars

4.1 Béns públics

4.1.1 Definició de béns públics

4.1.2 Característiques dels béns públics

4.1.3 Provisió eficient de béns públics

4.1.4 El free rider o usuari que no paga

4.1.5 Tipologia de béns públics

4.2 Necessitats tutelars

4.2.1 Definició de necessitats tutelars

4.2.2 Característiques de les necessitats tutelars

4.2.3 Tipologia de les necessitats tutelars

4.2.4 El respecte a la sobirania del consumidor

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 5. Possibilitats i limitacions del sector públic (I): fallades en la formació i revelació de preferències

5.1 L’assignació òptima i les fallades en el sector públic

5.2 Fallades relatives al procés de formació de les preferències collectives dels individus

5.2.1 El nivell d’informació individual i la il·lusió fiscal

5.2.2 El nivell d’interès i la responsabilitat individual

5.3 Fallades relatives al procés de revelació de les preferències collectives dels individus

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 6. Possibilitats i limitacions del sector públic (II): fallades en la presa de decisions col·lectives i en la seua execució

6.1 Fallades en el procés de presa de decisions col·lectives

6.1.1 Costos de la presa de decisions col·lectives

6.1.2 Anàlisi de la regla de la majoria simple

6.2 Fallades relatives al procés d’execució de les decisions col·lectives

6.2.1 Concepte d’organisme burocràtic

6.2.2 Relacions entre la burocràcia i la societat

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 7. El pressupost públic

7.1 Concepte i objectius del pressupost públic

7.2 Fases del pressupost públic

7.3 Els principis pressupostaris clàssics

7.4 La crisi del pressupost clàssic

7.5 L’organització de la informació pressupostària a Espanya

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 8. Les dimensions i el creixement del sector públic

8.1 Les dimensions de fet del sector públic. Indicadors de mesura

8.2 El creixement del sector públic. Indicadors de mesura

8.3 Les dimensions òptimes del sector públic

8.4 Factors explicatius del creixement del sector públic

8.5 La malaltia de costos o «mal de Baumol»

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 9. El deute públic

9.1 Concepte i objectius del deute públic

9.2 Les modalitats del deute públic

9.3 El cicle del deute públic

9.4 Els efectes econòmics del deute públic

9.4.1 Posició clàssica i neoclàssica

9.4.2 El corrent keynesià

9.4.3 La postura de Buchanan

9.4.4 L’enfocament de les expectatives racionals

Qüestions a debatre

Bibliografia

Capítol 10. Empresa pública i política de privatitzacions

10.1 Concepte i modalitats d’empresa pública

10.2 Funcions o objectius de l’empresa pública

10.2.1 Raons històriques de l’empresa pública

10.2.2 Raons teòriques per a l’existència d’un sector públic empresarial

10.3 Comparació de la gestió amb l’empresa privada

10.3.1 Per què no minimitza costos l’empresa pública

10.3.2 Aspectes crítics de la gestió privada

10.4 Les polítiques de privatitzacions

10.4.1 Qüestions relatives als ingressos fiscals de la privatització

10.4.2 Formes alternatives de privatització

Qüestions a debatre

Bibliografia 227

Capítol 11. Aspectes bàsics de la imposició

11.1 Incidència impositiva

11.1.1 Impost específic sobre un producte

11.1.2 Impost sobre un factor productiu

11.2 Eficiència impositiva

11.2.1 Excés de gravamen mesurat per la variació equivalent

11.2.2 Excés de gravamen mesurat amb corbes de demanda i oferta

11.3 El criteri d’equitat

11.3.1 El principi del benefici

11.3.2 El principi de la capacitat de pagament

Qüestions a debatre

Bibliografia

GLOSSARI

ÍNDEX ANALÍTIC

Presentació

El llibre que té el lector a les mans no pretén ser un manual clàssic d’hisenda pública, encara que aquesta puga ser la primera impressió que un es porta des-prés d’observar-ne l’índex. Són molts els manuals d’hisenda pública, economia del sector públic o economia pública –com es vulga anomenar–, que l’estudiant universitari pot trobar a les biblioteques i a les llibreries, escrits en la majoria de casos per grans mestres d’aquesta disciplina. Gairebé tots compten amb un elevat nombre de capítols de gran interès i estan escrits amb un minuciós rigor acadèmic. Però, com a professors universitaris dedicats a la docència de matèries relacionades amb el sector públic, hem observat que la majoria d’aquests manuals «clàssics» no resulten del tot pràctics o, millor dit, manejables per als alumnes que s’introdueixen per primera vegada en aquesta disciplina. En els últims anys, el programa d’algunes assignatures impartides a la nostra universitat, com ara Introducció a l’economia pública o Economia del sector públic, ha consistit en una selecció de temes que, tot i ser convencionals, no sempre són tractats en els manuals disponibles d’una manera gratificant i amena per a l’estudiant novell. L’interès per conciliar les obligacions docents amb la satisfacció que reporta el reconeixement dels alumnes ens ha exigit durant molts anys la preparació d’un material didàctic que estiga d’acord, d’una banda, amb els objectius marcats pel professor i, de l’altra, amb el que espera l’estudiant. Encara que indubtablement en els últims anys les noves tecnologies han suplert en gran manera la incomoditat que representa per a l’alumne preparar una matèria a partir d’infinitat de mitjans –apunts, llibres, articles de revistes especialitzades, transparències de classe, etc.–, sempre hem percebut la necessitat de disposar d’un manual que s’ajustara a les nostres pretensions docents amb una certa dosi pedagògica que només aporta l’experiència a les classes.

Com es pot observar, aquest no és un llibre de molts centenars de pàgines, sinó més aviat tot el contrari i, per tant, el seu contingut és perfectament assumible en els períodes acadèmics semestrals a què ens hem hagut d’acostumar en els últims anys a les universitats espanyoles. L’hem denominat Una introducció a l’economia pública perquè es tracta de la particular visió de la disciplina a què ens ha conduït la nostra experiència docent i investigadora. Per descomptat, no hem inventat ni hem descobert res de nou. La nostra aportació es limita a presentar –almenys això és el que intentem– la disciplina que projecta l’anàlisi econòmica en l’àmbit del sector públic d’una forma original i amb una certa visió crítica. Observarà el lector que molt sovint, partint del tractament dels grans temes de la hisenda pública clàssica, mantenim una postura no gens ortodoxa, per mitjà de la qual es pretén motivar l’interès del lector per aquests temes. No pretenem, per tant, ensenyar veritats irrefutables, perquè pensem que, si aquest fóra el nostre objectiu, tindríem poc a explicar. Els nostres bons alumnes d’economia pública solen acabar la matèria amb molts interrogants i, possiblement, tenint més dubtes que quan van començar, però satisfets perquè són capaços de fer-se preguntes que a l’inici del curs no es plantejaven. En definitiva, són capaços de plantejar, analitzar i discutir fets que passen en el món real des d’una perspectiva econòmica àmplia utilitzant unes eines analítiques molt bàsiques. Si aquest és el resultat que aconseguim també a través d’aquest llibre, ens donarem per satisfets.

El llibre no s’ha estructurat en parts i només hem volgut seguir una lògica temàtica, tenint sempre present, almenys en els primers capítols, la necessària justificació de l’actuació pública en economia. En aquest aspecte hem estat, pot-ser, més convencionals. No avorrirem el lector en aquesta presentació descrivint de forma resumida el contingut de cada un dels onze capítols de què consta el llibre. Simplement direm que, en primer lloc, i després de caracteritzar el sector públic des d’una perspectiva econòmica –capítol 1–, s’analitza per què i en quins casos ha d’intervenir en l’economia –capítols 2, 3 i 4– sense negligir els possibles problemes que poden derivar de la seua intervenció –capítols 5 i 6. Més avant es tracten alguns temes ja clàssics en la hisenda pública, com és ara el pressupost públic –capítol 7–, la dimensió i el creixement del sector públic en els últims anys –capítol 8–, el deute públic com a mitjà de finançament d’aquest sector –capítol 9– i l’empresa pública i la política de privatitzacions seguida en els últims anys a molts països –capítol 10. L’últim tema –capítol 11–, l’hem dedicat a analitzar alguns aspectes bàsics de la teoria de la imposició, com ara la incidència, l’efi-ciència i l’equitat impositives, qüestions que són necessàries per a entendre algu-nes de les possibles conseqüències de certes polítiques públiques.

No ens sembla just finalitzar aquesta breu presentació sense abans agrair a tots aquells que, sense ser-ne autors, han col·laborat d’una manera o una altra en aquest treball. Els que firmem aquest producte final som els que hem realitzat l’esforç de redacció i presentació que requereix qualsevol publicació acadèmica, però res de tot això no hauria estat possible sense el suport, els comentaris i les experiències dels nostres companys de la Unitat Docent d’Hisenda Pública i Sistemes Fiscals de la Universitat de València. Volem agrair d’una forma molt especial al nostre company, amic i mestre Miguel Olmeda el tracte, la paciència i l’afecte amb què hem estat obsequiats durant tants anys. Sense la seua amistat i saviesa el producte que ara presentem hauria estat ben diferent.

ELS AUTORS

1. Introducció. El sector públic: caracterització econòmica

Objectius del capítol

Precisar l’abast i el contingut de la perspectiva econòmica, i també del camp problemàtic de l’economia.

Caracteritzar econòmicament el sector públic a partir dels seus compor-taments, actuacions i funcions.

Identificar els distints nivells del sector públic.

Pronunciar-se sobre l’oportunitat i el contingut de les distintes denomina-cions utilitzades en l’àmbit de l’economia pública.

Potser la paraula economia siga una de les més utilitzades en el llenguatge de les societats modernes. No obstant, no hi ha un consens generalitzat sobre què és l’economia. Ni els economistes mateixos no semblen posar-s’hi d’acord. En conseqüència, molts ho simplifiquen dient que l’economia és allò a què es dediquen els economistes. Uns altres, en canvi, resten importància a l’assumpte i asseguren que potser l’únic concepte del qual l’economista no necessita una definició precisa siga el de la ciència econòmica (Myrdal 1953).

Davant aquest panorama, plantejar-se què és l’economia pública pot resultar encara més descoratjador. Amb tot, una bona manera d’aprofundir en el nostre objectiu pot ser observar el denominador comú en el punt de mira dels econo-mistes; ço és, quina és la perspectiva d’anàlisi utilitzada en l’àmbit de la ciència econòmica. Una vegada delimitada la perspectiva econòmica, podrem dir que l’e-conomia pública, objecte d’aquest llibre, no és més que l’aplicació d’aquesta pers-pectiva econòmica a un objecte o camp problemàtic concret: el sector públic.

1.1 La perspectiva econòmica

Un tema com la salut interessa al ciutadà sa, al malalt, al metge, a l’eco-nomista, al sociòleg, al jurista, al polític, etc. Però, cada un d’aquests individus, o grups d’individus, en maneja una informació concreta, té unes inquietuds distintes, una manera diferent d’enfocar el tema i fins i tot utilitza un llenguatge particular a l’hora de referir-s’hi. Totes aquestes notes distintives, i moltes d’altres, són les que configuren una perspectiva¹ i es poden, per tant, identificar tantes perspectives com individus i com disciplines científiques. L’economista té la seua pròpia perspectiva, és a dir, el seu conjunt de conceptes, de categories analítiques, en definitiva, de teories per a estudiar un problema determinat. Un tema com la salut pot ser abordat des d’una perspectiva econòmica, mèdica, sociològica, etc. Resumint, la perspectiva seria una cosa així com la manera d’enfocar i de veure un fenomen de la realitat observable. D’una manera més precisa:

Perspectiva analítica: «sèrie de coneixements sistemàtics, de categories i de relacions analítiques que permeten construir proposicions acceptables respecte a un tipus de comportament determinat; és una manera d’enfocar i de veure un fenomen de la realitat observable».²

En definitiva, cada disciplina científica té la seua pròpia perspectiva. És a dir, la seua manera de veure el que l’envolta i allò de què s’ocupa. Així, la perspectiva permet caracteritzar i diferenciar ciències com l’economia, el dret, la física, etc. Són distintes formes d’observar i categoritzar els fenòmens.

Però, què és el que distingeix la perspectiva econòmica de les altres perspec-tives? Un fet evident és que els economistes tenim el nostre enfocament particular quan abordem qualsevol fenomen de la realitat observable: utilitzem el nostre propi llenguatge, els nostres propis mètodes de recerca, les nostres pròpies eines analítiques, etc. A més, aquestes facetes o particularitats es troben en permanent evolució, de manera que pot resultar útil sistematitzar el contingut, tant històric, com actual, de la perspectiva econòmica. En aquest sentit, al llarg del temps trobem, si més no, els continguts següents:

a) El que fan o a què es dediquen els economistes.

b) Assignació de recursos limitats que tenen usos alternatius en relació amb un objectiu definit.

c) Identificació, quantificació i valoració monetària dels costos i beneficis del comportament i la seua relació mitjançant el càlcul.

El primer d’aquests continguts, per la seua simplicitat, no mereix potser cap comentari. Quant al segon, durant molt de temps el contingut de la perspectiva econòmica ha estat influïda per la coneguda definició de Robbins (1932), segons la qual «l’economia és la ciència que estudia la conducta humana com una rela-ció entre fins i mitjans limitats que tenen diversa aplicació». És a dir, una noció centrada en el problema de l’escassetat de recursos i en la necessitat d’elecció entre alternatives. Aquesta preocupació per l’assignació dels recursos, però, ha donat pas avui en dia a un altre problema central: el de l’avaluació econòmica. Així, podríem dir que l’economia és bàsicament «una ciència, una sèrie de coneixements sistemàtics relatius a l’avaluació –més que no a l’assignació– en termes de costos i beneficis de les relacions socials».³ Aquest tercer contingut és el que d’una manera més apropiada resumeix, al nostre entendre, l’estat actual de la perspectiva econòmica.

Perspectiva econòmica: «descripció, ordenació i valoració dels efectes, dels processos i dels ambients en les decisions individuals i col·lectives, quan es consideren com a costos i beneficis».⁴

Situats en aquest punt, convé assenyalar ara que aquesta versió moderna de la perspectiva econòmica admet, almenys, tres alternatives en funció dels fluxos utilitzats en l’anàlisi de qualsevol comportament social: monetaris, de recursos o de preferències. Aquestes alternatives tenen una capacitat explicativa molt distinta, a saber:

Els fluxos monetaris donen lloc a dues categories analítiques molt elemen-tals: ingressos i despeses, és a dir, entrades i eixides monetàries. Són aquestes les categories que reflecteix qualsevol comptabilitat –pública o privada– i repre-senten la primera etapa de recollida i presentació de la informació, però la seua capacitat explicativa és molt limitada, atès que únicament ens permet calcular la magnitud dels beneficis monetaris.

Els fluxos de recursos originen les categories de costos i productes i tenen una capacitat explicativa major, ja que el seu interès rau en l’assignació i els usos alternatius dels inputs, però també en la valoració dels inputs i outputs, inclosos els que no tenen una manifestació monetària. Pensem en l’avaluació d’una infraestructura viària, en la quantitat de costos i productes que no suposen entrades i eixides monetàries –danys mediambientals, efectes en la qualitat de vida de col·lectius afectats, valor del temps guanyat en els desplaçaments, etc. Aquest nivell dóna lloc, entre altres, a l’anàlisi cost-benefici.

Els fluxos de preferències comporten categories com ara els valors, els beneficis i els costos d’oportunitat. Importa ací sobretot l’avaluació de les dife-rents opcions a partir de la jerarquia de valors que sustenten les preferències i les decisions. Són, per tant, els fluxos que tenen una major capacitat explicativa.

Exemple 1.1

Suposem que l’ajuntament de la nostra ciutat es planteja la possibilitat de construir un parc zoològic en una zona d’aparcament públic. Per a analitzar la viabilitat del projecte, es contracta un economista, la finalitat del qual és elaborar-ne un informe que es considerarà decisiu a l’hora d’aprovar o no el projecte. L’economista comen-çarà per analitzar els fluxos monetaris. És a dir, estimarà les despeses –compra de terrenys, construcció del parc, adquisició d’animals, contractació del personal, etc.– i els ingressos –bàsicament, venda previsible d’entrades. La diferència entre ingressos i despeses presentarà un saldo a favor o en contra del projecte, però l’economista no pot considerar enllestit el seu treball i haurà de continuar analitzant els fluxos de recursos. Sap que la comptabilitat no reflecteix la totalitat dels costos, atès que no es poden identificar costos amb despeses comptables. La seua anàlisi haurà d’estimar el cost que suposarà per als veïns el fet d’haver de buscar alternatives d’aparcament, el cost que suposarà la congestió viària que es produirà els caps de setmana com a conseqüència de la major afluència de gent al zoològic, etc. També, per descomptat, haurà de tenir en compte la major recaptació que comportarà aquesta major afluència de gent per als bars, restaurants i comerços confrontants, i també per a la ciutat en general, en consi-derar que el projecte incentivarà el turisme. L’economista també haurà d’incloure en la seua anàlisi les preferències dels ciutadans. Sobre la base d’aquestes preferències, ben segur que pot parlar de costos d’oportunitat. I si, en compte d’un parc zoològic, es construïra una nova biblioteca o una residència per a la tercera edat la construcció i el manteniment de la qual es finançara a partir dels pressupostos locals? Un individu que només pensara en la rendibilitat monetària del projecte, ens diria que és millor un zoològic –pel qual es cobrarà entrada– que no una biblioteca o una residència de la tercera edat, però és això el que interessa realment als veïns d’aquesta ciutat? O, dit d’una altra manera, seria això rendible socialment? L’economista és coneixedor de qüestions com l’envelliment de la població, els elevats índexs de lectura a la ciutat, la proximitat d’altres parcs zoològics, etc.; dades que, amb tota seguretat, influiran en el seu informe. En conclusió, l’anàlisi exclusiva dels fluxos monetaris resulta insuficient des d’una perspectiva econòmica.

L’anàlisi dels fluxos de preferències constitueix, sense cap dubte, l’últim esglaó en què se situa la perspectiva econòmica, en línia amb la consideració abans exposada sobre el fet que avui en dia la ciència econòmica està basada més en un problema d’avaluació econòmica que no d’assignació de recursos escassos.

1.2 El camp problemàtic de l’economia: sector privat, sector públic i tercer sector

Com hem dit, l’economia, com a disciplina científica, té la seua pròpia perspectiva i és aquesta la que la caracteritza i la diferència d’unes altres cièn-cies. Una altra qüestió no menys important és la relativa a l’objecte d’interès de l’economia, ço és, el camp problemàtic⁵ de l’economia o, dit d’una altra manera, de què s’ocupa l’economia? Què estudiem o analitzem des de la perspectiva econòmica? També ens hem de plantejar si hi ha assumptes, comportaments i fenòmens que interessen especialment l’economia o si, per contra, tot el que ens envolta és analitzable des del punt de vista econòmic.

Camp problemàtic: «els comportaments, els interessos, les xarxes de re-lacions que són objecte d’anàlisi i d’observació des d’una perspectiva».⁶

En realitat, el camp problemàtic és el que permet caracteritzar i diferen-ciar les parts, les branques o les especialitats en què pot descompondre’s una ciència. Una mateixa ciència pot estar composta per distintes parts, branques o especialitats que, encara que segueixen el mateix enfocament o perspectiva, tracten diferents dimensions del camp problemàtic. Per exemple, dins la medicina trobem especialitats o parts com la neurologia, la pediatria, la traumatologia, la cardiologia, l’oftalmologia, etc. Totes aquestes especialitats tenen en comú una mateixa perspectiva: la de la medicina, però aborden distints camps problemà-tics: sistema nerviós, patologies infantils, problemes cardiovasculars, malalties oculars, etc. Això mateix passa amb l’economia. Avui en dia trobem especialitats com l’economia de la salut, l’economia de l’educació, l’economia de la pau, l’e-conomia de l’empresa, l’economia familiar, l’economia del sector públic, etc. Per tal com avui l’objecte d’interès de l’economia pot ser qualsevol tipus de comportament o relació, la llista de branques o especialitats pot ser intermina-ble. I, igual com passa amb unes altres ciències, la majoria d’economistes en l’exercici de la seua professió són especialistes en només algun o alguns camps problemàtics de l’economia: n’hi ha comptables, assessors fiscals, investigadors de l’economia de la salut, investigadors de l’economia del sector públic, inves-tigadors de l’economia de la pau, etc. De tot això, en podem concloure algunes implicacions importants:

1) Un mateix camp problemàtic és susceptible de ser analitzat des de di-verses perspectives. Per exemple, la salut és un camp problemàtic que interessa a la medicina, l’economia, la sociologia, etc.

2) No hi ha una perspectiva específica per a cada camp problemàtic. Qual-sevol camp problemàtic serà millor conegut en la mesura que siga analitzat des d’un nombre més gran de perspectives.

3) L’anàlisi d’un camp problemàtic des d’una única perspectiva serà sempre parcial i els seus resultats probablement estaran esbiaixats.

4) La perspectiva millora i es perfecciona a mesura que ampliem el camp problemàtic, per la necessitat d’haver d’adaptar un mateix aparell analític a camps problemàtics molt variats.

5) El que caracteritza una ciència no és el camp problemàtic, sinó la pers-pectiva analítica.

La resposta, per tant, a les preguntes plantejades més amunt és evident: qualsevol fenomen de la realitat observable pot ser analitzat des del punt de vista econòmic. Qui no ha sentit a parlar de les implicacions econòmiques de qüestions tan diverses i que preocupen tant avui en dia com el canvi climàtic, la immigra-ció o el terrorisme? Només hem d’indagar a les biblioteques i hi trobarem una infinitat de bibliografia econòmica sobre això o sobre qualsevol altre tema, per estrany que ens semble.

Però, potser un dels desenvolupaments teòrics més fructífers ha estat el que ha intentat aplicar la perspectiva econòmica al sector públic. I això, malgrat que l’anàlisi econòmica gairebé sempre ha centrat l’atenció en el comportament dels individus en el mercat –com a consumidors, com a productors, etc.– i que no sempre el sector públic ha eixit ben parat de l’habitual confrontació entre el que és públic i el que és privat. Tampoc no s’han d’oblidar els avanços que hi ha hagut en els últims anys pel que fa al tercer sector, encara que aquest dispose d’un menor desenvolupament analític per tal com ocupa, pel que fa a l’evolució del camp problemàtic de l’economia, un lloc més tardà.

Aquest llibre se centra en el camp problemàtic d’allò que denominem sector públic i en l’epígraf següent n’abordarem la caracterització econòmica. Però, a què ens referim exactament amb sector públic? Potser resulte un poc precipitat intentar donar resposta a aquesta pregunta en aquestes alçades del llibre, i més quan sembla que no hi ha un criteri acceptat sobre el que constitueix sector privat o sector públic. Però, sí que hem d’evitar, almenys, algunes confusions freqüents: la identificació entre sector públic i pressupost de l’estat, i també la identificació entre sector privat i mercat. Ni el sector públic equival al pressupost públic, ni el sector privat equival al mercat. Pel que fa al sector públic, hi ha actuacions públiques no pressupostàries, com és ara la regulació i la producció públiques. Identificar sector públic i pressupost representa una simplificació errònia de l’ac-tuació pública. De la mateixa manera, tampoc no podem identificar sector privat i mercat, perquè en el sector privat hi ha molts comportaments que no utilitzen el mecanisme de contraprestació que fa servir el mercat –per exemple, les relacions familiars o les relacions internes de les empreses.

No hem d’identificar sector públic amb pressupost, ni sector privat amb mercat.

1.3 Característiques econòmiques del sector públic

Si es poden destacar dues notes distintives en el comportament econòmic del sector públic, aquestes són la universalitat i la coacció (Stiglitz 1989):

a) La universalitat: en el sentit que tots els ciutadans d’una comunitat són membres de l’estat. Per tant, les decisions preses en el si del sector públic afecten tots els ciutadans.

b) La coacció: en el sentit que l’estat disposa d’un poder coactiu sobre els ciutadans de què no disposen les altres organitzacions de la comunitat. Té, per exemple, poder coactiu per a exigir el pagament d’impostos als ciutadans, per a fer complir lleis, per a sancionar, per a expropiar, etc.

Ara bé, si volem ser una mica més precisos en la caracterització econòmica del sector públic, ens hem de plantejar qüestions com: quins són els subjectes implicats, quins són els comportaments ciutadans en l’àmbit del sector públic, com actua o quines tècniques d’intervenció utilitza el sector públic i quins són els seus objectius.

Subjectes implicats

En l’àmbit del sector públic, el primer subjecte implicat que ens ve al cap és l’administració pública. Dediquem un altre apartat a la composició o formes de classificar una institució d’aquestes dimensions –epígraf 1.4–, però òbviament també ens interessa estudiar el comportament dels administrats en la seua triple condició, és a dir, com a contribuents –que paguen els tributs públics–, com a usu-aris de serveis públics i com a beneficiaris dels programes de transferències.

Comportaments ciutadans en l’àmbit del sector públic

La nostra primera tasca pel que fa a la caracterització econòmica del sector públic consisteix a esbrinar quin tipus d’activitats duen a terme els ciutadans de cada comunitat en les distintes institucions que componen el sector públic i, més encara, observar les diferències respecte als altres sectors –bàsicament el sector privat i el tercer sector.

La literatura econòmica i política ha dedicat i dedica gran part dels seus esforços a la ja tradicional contraposició entre el comportament del sector privat i el del sector públic. Però, aquesta inevitable i, de vegades, abusiva comparació sol patir d’un problema propi de les mentalitats més conservadores: partint dels comportaments típics del sector privat s’espera, moltes vegades, que en l’àmbit del sector públic s’actue de la mateixa manera i en igualtat de condicions. En realitat, aquesta equiparació trau a la llum una qüestió molt important analítica-ment, que consisteix en la falta de rigor científic a l’hora d’aplicar unes mateixes categories a dos subjectes distints –com es veurà seguidament–: el sector privat i el sector públic.

Sembla evident que els comportaments en l’àmbit del sector privat són de tipus lucratiu i voluntari, almenys en allò que fa al mercat com a institució bàsica i principal dins aquest sector. A més, el mecanisme bàsic de funcionament d’aquest sector es basa principalment en l’intercanvi per mitjà de preus monetaris. És a dir, l’objectiu bàsic dels agents és la maximització del benefici privat –expressat bàsicament en termes monetaris– i això s’ha d’aconseguir a través de comportaments voluntaris per part dels agents mitjançant el mecanisme de contraprestació. És el consumidor qui en maximitza la utilitat basant-se en les seues preferències i les seues restriccions econòmiques i decideix en el mercat si adquireix o no un determinat producte. El productor, el principal objectiu del qual és la maximització dels seus beneficis privats, utilitzarà, entre altres, mitjans com ara la persuasió a través d’una bona política de màrqueting comercial per a atraure l’interès del comprador, però no pot obligar-lo a comprar el seu producte. L’intercanvi es produeix de manera efectiva quan el comprador està disposat a pagar el preu que determina el mercat amb el joc de l’oferta i la demanda. És això el que succeeix en el sector públic? Evidentment, no. Els comportaments en aquest cas són de tipus no lucratiu i coactiu. L’objectiu ara no és la maximització del benefici privat en termes monetaris, sinó quelcom de ben distint que es podria resumir en el bé comú, interpretat des de l’economia com la maximització del benestar social de la col·lectivitat. Es tracta d’un interès col·lectiu –i no privat– i amb aquesta finalitat el sector públic s’encarrega de la provisió de béns i serveis públics –en alguns supòsits és fins i tot qui els produeix–, obté el finançament públic necessari per tal de complir els seus objectius i regula comportaments. Tot això, ho fa el sector públic, a diferència del que ocorre en el sector privat, a través de la coacció, encara que es tracta d’una coacció legitimada per un sistema polític democràtic. L’exemple que més clarament reflecteix aquesta idea és el pagament d’impostos exigit coactivament als ciutadans. El sector públic necessita obtenir liquiditat per a poder complir els seus objectius i, basant-se en una sèrie de criteris –per exemple, indicadors de renda, patrimoni o consum– exigeix als ciutadans que paguen impostos. Aquests impostos han estat prèviament apro-vats a través dels mecanismes de representació política pels quals es regeix la comunitat. En definitiva, s’ha decidit col·lectivament que els ciutadans han de pagar impostos i que aquells qui, estant obligat a fer-ho i no ho fa, s’ha d’atenir a les conseqüències legals. Una vegada obtinguda aquesta liquiditat, el sector públic la tornarà a transferir a la resta de sectors –bàsicament el sector privat– a través de diverses actuacions públiques, com és el cas de la provisió pública de béns i serveis. És a dir, així com els fluxos econòmics en el mercat estan basats, com s’ha dit, en l’intercanvi per mitjà de preus monetaris, en el sector públic el mecanisme bàsic es el de les transferències bidireccionals i coactives entre el sector públic i la resta de sectors.

D’altra banda, i encara que la contraposició entre sectors ha tingut com a protagonistes tradicionals el sector públic i el sector privat, en els últims anys adquireix força un altre tipus de comportament i de relacions socials en què les notes bàsiques són el seu caràcter no lucratiu i voluntari. Aquest tipus de comportaments conformen el que avui en dia es coneix com el tercer sector, que estaria representat pels comportaments que tenen els individus en l’àmbit de les organitzacions, les associacions o les institucions sense ànim de lucre –per exemple, les conegudes organitzacions no governamentals. Els comportaments ciutadans, en aquest cas, estan motivats per sentiments, com ara la solidaritat, a fi també d’aconseguir l’objectiu de la maximització del benestar social, i tot això de forma voluntària, sense el component coactiu propi del sector públic. Ací, els fluxos econòmics també es basen en les transferències, encara que en aquest cas unidireccionals: l’individu que efectua una aportació monetària en favor d’alguna de les institucions del tercer sector no espera rebre’n cap contraprestació a canvi –com tampoc no l’espera l’ONG quan presta el servei–, excepte la satisfacció personal que li puga reportar saber que està col·laborant per aconseguir una societat millor, més justa, etc.

Per a acabar de caracteritzar el comportament del sector públic, no podem deixar de fer esment del tipus de decisions que predomina en aquest sector, es-pecialment davant els altres sectors. Si alguna cosa caracteritza el sector públic és el fet d’haver de prendre decisions que afecten una col·lectivitat a partir de multitud de preferències individuals. Aquesta característica, tot i no ser exclusiva del sector públic, marca una gran diferència respecte als altres sectors per les particularitats que aquests tipus de decisions tenen, com veurem en el capítol 6. Tot això es resumeix al quadre 1.1:

QUADRE 1.1

Característiques del comportament en els distints sectors

CARACTERÍSTIQUES COMPORTAMENT | Sector privat | Sector públic | Tercer sector
Objectiu | lucratiu | no lucratiu | no lucratiu
Caràcter | voluntari | coactiu | voluntari
Fluxos econòmics | intercanvi bilateral –preus– | transferències bidireccionals | transferències unidireccionals
Tipus de decisions | individuals | col·lectives | individuals

Actuacions o tècniques d’intervenció del sector públic

Per a complir els seus objectius, el sector públic utilitza diferents mecanis-mes d’intervenció o ordenació del comportament dels ciutadans. Aquestes actu-acions o tècniques d’intervenció són dutes a terme per les distintes institucions del sector públic i s’agrupen en (Musgrave i Musgrave 1973):

a) Actuacions públiques pressupostàries, que es reflecteixen fonamen-talment, quant a nivell i composició, en el pressupost públic: provisió pública i finançament públic.

b) Actuacions públiques no pressupostàries, que no apareixen, quant a nivell i composició, en el document pressupostari: producció pública i regulació pública.

Vegem breument en què consisteix cada una d’aquestes actuacions.

Producció pública

Es refereix a les actuacions per les quals és el sector públic mateix qui realitza el procés de transformació de béns i serveis en uns altres d’ordre su-perior –amb més valor afegit. El sector públic pot ser titular dels inputs o pot adquirir-los al sector privat a través del mecanisme de preus. Aquesta producció pública pot ser distribuïda a través de preus de mercat –cosa que donarà lloc a ingressos públics– o de preus diferents dels del mercat –si és inferior, donarà lloc a despeses públiques de transferència. En aquest últim cas, una opció és la posada a disposició mitjançant el mecanisme pressupostari, la qual cosa dóna lloc a la provisió pública.

Provisió pública

Fa referència únicament al sistema per posar a disposició dels ciutadans béns i serveis al marge del mecanisme dels preus. Per tant, es tracta d’un mecanis-me pressupostari. Per exemple, el sector públic posa a disposició dels ciutadans els serveis d’educació o sanitat i els usuaris d’aquests serveis no paguen un preu per la prestació del servei, ja que hi ha un pressupost públic destinat a cada una d’aquestes partides. S’ha de tenir en compte que la provisió pública no implica necessàriament producció pública. L’origen dels béns i serveis es pot trobar en la producció pública o en la producció privada. La combinació de producció –pública o privada– i de provisió –pública o a través de preus– dóna lloc a quatre possibles casos:

QUADRE 1.2

Combinacions possibles entre producció i provisió

Provisió |  |
Producció
| Pública | A través dels preus
Pública | 1 | 2
Privada | 3 | 4

Cas 1) Producció pública i provisió pública: Són béns i serveis produïts públicament –despeses públiques en costos de producció– i oferts –al marge dels preus– per mitjà del principi pressupostari, amb la qual cosa cal buscar fi-nançament –ja que no se’n produeixen impostos– i calcular i distribuir el cost de l’oferta pública entre els potencials destinataris dels béns i serveis. Per exemple, la defensa nacional, l’educació pública obligatòria, etc.

Cas 2) Producció pública i provisió a través dels preus: Es tracta de béns i serveis produïts públicament –despeses públiques en forma de compres públiques d’inputs– i oferts en el mercat per mitjà de preus –ingressos públics en forma de vendes públiques. Aquest seria el cas dels béns i serveis oferts per les empreses públiques.

Cas 3) Producció privada i provisió pública: Són béns i serveis produïts privadament, adquirits pel sector públic –compres públiques d’outputs– i oferts pressupostàriament. En aquest cas, cal obtenir finançament i determinar la dis-tribució del cost. Per exemple, obres públiques –carreteres, etc.–, medicaments per a pensionistes, etc.

Cas 4) Producció privada i provisió a través dels preus:⁷ Aquest és el cas dels béns i serveis produïts privadament, adquirits pel sector públic –compres públiques d’outputs– i oferts al mercat per mitjà de preus. La raó que pot justi-ficar aquest tipus d’actuacions és que el mercat falle en la distribució o que es vulga establir una política de preus diferent de la del mercat. Per exemple, la restauració d’edificis antics –els adquireix un ajuntament, els restaura i els ven a preus assequibles–, els preus de transferència en alguns productes agrícoles –el sector públic els adquireix a un preu mínim i els ven per sota d’aquest preu–, els medicaments, etc.

Finançament públic

Està constituït per la sèrie d’actuacions públiques que tenen com a camp de referència la liquiditat o el poder adquisitiu de la comunitat. Cal distingir dues operacions distintes: 1) les actuacions d’obtenció de liquiditat –bàsicament a través d’impostos– i 2) les actuacions d’assignació o distribució de la liquiditat obtinguda –per exemple, a través de transferències. La primera implica decisions com la determinació del volum de liquiditat que s’ha d’obtenir públicament, per quin nivell de l’administració pública, de quins subjectes passius i per mitjà de quins instruments. Mitjançant la segona, es determina el nivell de liquiditat que s’ha de distribuir, el qual pot ser igual, inferior o superior al volum de liquiditat obtingut.

Regulació pública

La formen el conjunt d’activitats del sector públic encaminades a estimular o desestimular, prohibir o obligar determinats comportaments dels agents –ciu-tadans, empreses, etc. Es tracta de l’actuació pública que més afecta el comportament del sector privat, la que més ha crescut en els últims anys, la que menys es reflecteix relativament en el pressupost públic, la més difícil de mesurar i la que té un desenvolupament formal i analític més dèbil. Al seu torn, és l’actuació pública que presenta més dificultats de justificació davant l’opinió pública, com passa en les actuacions destinades a satisfer necessitats que el sector públic con-sidera d’interès per a l’individu, tant perquè les considera positives –per exemple, l’obligatorietat d’utilitzar el cinturó de seguretat als vehicles– com condemnables –per exemple, la prohibició de fumar als centres de treball. També constitueixen mesures de regulació les distintes formes de correcció de fallades del mercat, com ara els estímuls fiscals i d’altres. Per ser més precisos, la regulació pública es pot classificar en funció de l’activitat regulada –regulació pública econòmica i regulació pública social–, de l’instrument regulador –regulació pública impera-tiva i regulació pública per incentius– i del nivell de l’administració reguladora –regulació pública supranacional, federal o central, autonòmica i local. Vegem breument en què consisteix cada una d’aquestes modalitats:

Regulació pública econòmica / regulació pública social

Parlem de regulació pública econòmica en aquelles situacions en què el sector públic imposa a les empreses determinats comportaments relacionats amb la seua actuació en el mercat. És a dir, es tracta d’una regulació sobre empreses i el comportament que regula fa referència a la competència en el mercat. Dins la regulació pública econòmica, en trobem dos tipus bàsics:

– Regulació antimonopoli o antitrust: pretén assegurar la competència en els mercats –per exemple, eliminant barreres d’entrada, controlant les fusions i absorcions d’empreses, etc.

– Regulació dels monopolis naturals –s’analitzarà en el capítol 3.

La regulació pública social està integrada per totes les altres regulacions públiques. Ens referim a la correcció de les restants fallades de mercat que pre-sentem al final del capítol 2, com ara les necessitats tutelars, els efectes externs, la imperfecció de la informació o les deficiències distributives.

Regulació pública imperativa / regulació pública per incentius

La regulació pública imperativa és un tipus de regulació forta –obliga-cions o prohibicions–, atès que es contraposa directament a les preferències ma-nifestades pels ciutadans i necessita tenir el suport del corresponent règim ins-pector i sancionador.

La regulació pública per incentius és més respectuosa amb les preferèn-cies individuals i, en conseqüència, menys coactiva i més dèbil –estímuls o desestímuls. Els instruments més utilitzats són les subvencions –per estimular comportaments– i els impostos –per desestimular comportaments.

Regulació pública supranacional / central / autonòmica / local

La distinció en aquest cas depèn del nivell del sector públic del qual prové la norma reguladora. Històricament, en la majoria de països la regulació ha co-mençat al nivell central –federal o estatal–, i més endavant s’ha estès a nivells més descentralitzats de govern –autonòmic i local. En els últims anys també està adquirint protagonisme i importància la regulació supranacional –per exemple, la que prové de la Unió Europea.

Les actuacions públiques són de quatre tipus: dues de pressupostàries –provisió i finançament– i dues de no pressupostàries –producció i regu-lació. La provisió pública no implica necessàriament producció pública. Els impostos constitueixen la principal font de finançament públic. La regulació pública és l’actuació que més ha crescut en els últims anys.

Funcions o objectius del sector públic

En l’actualitat, el sector públic es planteja uns objectius bàsics, que es tradueixen en les seues principals funcions o branques (Musgrave i Musgrave 1973):

Funció o branca assignativa: aconseguir una assignació eficient dels recur-sos suplint les mancances o fallades del mercat en el seu funcionament. Això és així perquè moltes vegades el mercat falla totalment; d’altres, perquè funciona de manera ineficaç o fins i tot no arriba a funcionar o a existir, i llavors pot estar justificada la intervenció pública per a la consecució de l’eficiència econòmica. Com es veurà, gairebé totes les possibles actuacions o tècniques d’intervenció pública –provisió, finançament, producció i regulació– poden resultar útils en aquest sentit.

Funció o branca redistributiva: modificar l’estat de la distribució de la renda i la riquesa d’un país, per assegurar la conformitat amb allò que la societat considera un estat correcte o just de distribució. En absència de mesures polítiques que ajusten l’estat de distribució, el repartiment de la renda i la riquesa depèn, en primer lloc, de la distribució inicial de les dotacions de factors i, en segon lloc, dels preus que els seus posseïdors obtinguen en un mercat competitiu. Però, aquesta distribució de la renda i la riquesa potser no s’ajuste a allò que la societat considera com un estat correcte o just de distribució –per exemple, perquè hi haja grans desigualtats o acumulacions de renda i riquesa en mans d’uns pocs privilegiats– i és llavors que pot resultar aconsellable la intervenció pública. Les actuacions de provisió pública de béns i serveis i el finançament públic són vitals en aquest sentit –facilitar l’educació pública als pobres o exigir que els rics paguen més impostos que no els pobres són mesures encaminades a aconseguir l’objectiu redistributiu.

Funció o branca d’estabilització: utilitzar la política pressupostària com un mitjà per actuar sobre l’ocupació, la inflació i la taxa de creixement de l’eco-nomia, atès que ni la plena ocupació ni l’estabilitat de preus s’aconsegueixen de forma automàtica en l’economia de mercat. Sense les polítiques públiques adequades, l’economia sol estar subjecta a fluctuacions importants i pot patir períodes sostinguts de desocupació i inflació. Totes les actuacions públiques –provisió, finançament, producció i regulació– poden ajudar en aquest sentit, encara que els instruments fiscals –finançament públic– i monetaris –regulació pública–, com també una eficaç política de despesa pública –provisió pública–, solen ser els més utilitzats, molt sovint de forma combinada.

Funció o branca de creixement: el sector públic tracta també de modificar la senda de creixement econòmic que determina el mercat fixant-se un objectiu de creixement. Cada vegada més, els sectors públics expliciten un objectiu de creixement a l’hora d’elaborar els pressupostos i moltes de les actuacions públi-ques van encaminades a assolir-lo. A més, la visibilitat de l’èxit o del fracàs en aquest objectiu fa que tinga una alta prioritat en l’agenda política.

Tota aquesta declaració de bones intencions per part del sector públic, tanmateix, no garanteix necessàriament un millor estat final de les coses, ja que una mala conducció de les polítiques públiques pot resultar per si mateixa desestabilitzadora, ineficient o contribuir a la desigualtat. És a dir, com es veurà en el capítol següent, la intervenció pública pot no ser condició suficient per a la consecució dels objectius marcats. També, de vegades, el desencadenant del fracàs pot estar originat en un simple i alhora complex conflicte d’objectius –la consecució d’un objectiu es fa sovint a costa d’un altre–, entre els qual s’ha de destacar la tradicional disputa entre l’eficiència i l’equitat; és a dir, el conflicte entre les funcions d’assignació i distribució. No és aquest, però, l’únic cas, perquè l’enfrontament admet quasi totes les restants combinacions possibles: assignació i estabilització, distribució i estabilització o distribució i creixement.

Les funcions bàsiques del sector públic són: l’assignació eficient dels re-cursos, la redistribució de la renda i la riquesa, l’estabilització i el desenvo-lupament econòmic. De vegades, es produeix un conflicte d’objectius.

1.4 Qui conforma el sector públic? Els distints nivells del sector públic

Encara que hi ha moltes maneres i/o criteris per a delimitar el sector pú-blic,⁸ a l’hora d’identificar qui hi ha al darrere del que denominem sector públic resulta clarificador observar i ordenar el conjunt heterogeni d’institucions, entitats i agents que el conformen. És el que es coneix com a «sectorització del sector públic», que organitza aquestes institucions, entitats o agents basant-se en tres criteris generals: el territori de la seua competència, la principal funció que de-senvolupen i la seua naturalesa jurídica (Giménez 2003).

a) El criteri espacial o territorial divideix el sector públic en funció del territori sobre el qual té poder cada institució, entitat o agent. El nombre i la de-nominació de les divisions resultants depèn de l’estructura politicoadministrativa de cada país, encara que en general se solen distingir tres nivells principals de govern:

– Sector públic central: comprèn tot el territori nacional i, segons països, pot anomenar-se també nivell federal, estatal o nacional.

– Sector públic regional: comprèn els territoris en què està dividit un país i, depenent de cada cas concret, pot denominar-se autonòmic, estatal, provincial o departamental.

– Sector públic local: comprèn els territoris en què es divideix cada regió i, depenent també de cada cas concret, pot denominar-se comarcal, de comtat, provincial o municipal.⁹

Com s’ha dit, les denominacions concretes de cada un d’aquests tres ni-vells són distintes segons el país a què es refereixen. Moltes vegades aquestes diferències entre països impliquen àmbits territorials distints i no equiparables. Per exemple, el nivell estatal als Estats Units no és comparable al nivell estatal d’Espanya, de la mateixa manera que les províncies canadenques són un nivell de govern molt diferent del de les províncies espanyoles.

b) El criteri de funció econòmica principal divideix el sector públic segons el que fa cada institució, entitat o agent i quina és la seua principal font de finan-çament, i dóna lloc a:

– Administracions públiques: comprenen totes les unitats institucionals que, a títol de funció principal, subministren béns i serveis sense contraprestació monetària directa; efectuen operacions de redistribució de la renda i la riquesa nacional i els seus recursos provenen de pagaments realitzats per unitats perta-nyents a uns altres sectors.

– Seguretat social: desenvolupa una funció molt concreta que consisteix bàsicament en el pagament de pensions. Per això, pot tractar-se com un subsec-tor independent de les administracions públiques, encara que alguns criteris de delimitació del sector públic la consideren part de l’administració pública central –per exemple, el Sistema Europeu de Comptes. Posseeix un sistema propi de finançament per mitjà de cotitzacions.

– Empreses públiques: comprèn aquelles unitats que produeixen béns i serveis que, o bé són monopolis naturals, o bé, per diferents raons, es considera que han d’estar sota tutela pública. Es classifiquen en empreses i institucions fi-nanceres públiques –les que operen en els mercats financers– i empreses públiques no financeres –les que no actuen en aquests mercats. El seu finançament prové bàsicament dels ingressos derivats de la venda dels seus productes, i també de subvencions de les administracions públiques.

c) El criteri de les normes jurídiques que regulen cada institució o entitat dóna lloc a una diferenciació particular segons l’organització administrativa i l’ordenament jurídic de cada país, encara que solen distingir-se:

– Institucions fonamentals: s’hi inclouen els òrgans constitucionals –Tri-bunal Constitucional, Tribunal de Comptes–, les cambres legislatives, els òrgans judicials i, en general, totes les entitats de rang constitucional que no formen part del poder executiu. Solen disposar de lleis especials que en regulen la composiciói el funcionament.

– Administració general: s’hi inclouen els ministeris, les agències, els de-partaments o les secretaries i constitueixen el pilar fonamental de l’administració pública, a través del qual l’executiu exerceix el seu poder. Està sotmesa a lleis administratives comunes.

– Ens instrumentals: són els organismes, els instituts, les agències i la resta d’ens que serveixen de suport a l’administració general per al desenvolupament de les seues tasques. Solen disposar d’una normativa especial que els diferencia en aspectes com ara el règim de personal, el control pressupostari i el sistema comptable. En definitiva, disposen d’una major flexibilitat en la gestió que els acosta més al cas comentat de l’empresa pública.

1.5 Hisenda pública, economia del sector públic o economia pública

Igual com passa respecte del concepte d’economia, de vegades tampoc no hi ha unanimitat sobre què constitueix exactament la hisenda pública. Segurament, això és degut a l’evolució experimentada per aquesta disciplina en els últims anys, tant pel que fa al camp problemàtic, com al de la perspectiva analítica utilitzada. Expressions com ara hisenda pública, economia del sector públic i economia pública són utilitzades, a vegades indistintament, per referir-se a la participació del sector públic en el procés econòmic. Però, sens dubte, avui en dia podem dir que no són termes totalment idèntics, perquè:

[...] al llarg del temps, el desenvolupament del pensament econòmic ha anat generant i donant sentit definitiu a aquestes denominacions que de cap manera no són un problema de paraules, sinó que cada una respon lògicament a determinat llast ideològic, a uns específics supòsits de comportament i a una selecció de problemes a què s’ha decidit dirigir l’atenció, deixant-ne d’altres a l’ombra.¹⁰

Començant per la denominació més antiga, hisenda pública és el terme que s’ha aplicat de manera tradicional al conjunt dels problemes polítics que com-porten la utilització de mesures tributàries i de despesa pública. És a dir, el terme hisenda pública es refereix fonamentalment a l’apartat d’ingressos i despeses públiques –el pressupost de les administracions públiques. Però, aquesta denomi-nació no reflecteix ni de forma exacta ni completa l’estat actual de la perspectiva econòmica aplicada al camp del sector públic. Musgrave mateix admet que no és un terme massa bo, ja que els problemes bàsics no són financers, sinó que tracten de la utilització dels recursos, la distribució de la renda i el nivell d’ocupació.

L’ampliació del camp d’anàlisi a les actuacions públiques no pressupostàries –com la producció i la regulació– condueix a una denominació més ambiciosa: la d’economia del sector públic. L’economista es preocupa ara, a més d’estudiar els problemes de transformació d’inputs en outputs que realitza el sector públic, a l’es-tudi de les distintes tècniques –i els seus efectes econòmics– de regulació pública.

Si seguim amb l’ampliació del camp d’anàlisi i incorporem al tercer sector –o la sèrie de comportaments caracteritzats per ser fonamentalment no lucratius, però voluntaris– potser serà apropiat utilitzar un terme més ambiciós encara per a denominar la nostra disciplina: economia pública. En definitiva, estudiaria el comportament de totes les institucions no regides pel mercat. No es tracta, per tant, d’una qüestió merament semàntica, sinó més aviat de contingut de la disciplina o subdisciplina –com se’n vulga dir–, no sols pels autors ressenyats (Musgrave i Musgrave 1973; Williams 1984; Olmeda 1990), sinó per gran part del món acadèmic vinculat al camp problemàtic del sector públic.

També des del punt de vista de la perspectiva utilitzada per aquesta disciplina s’observa una clara evolució que ha donat pas als distints termes que es fan servir per referir-s’hi. Així, si tenim en compte les tres modalitats o fluxos utilitzats en economia –fluxos monetaris, fluxos de recursos i fluxos de preferències–, obser-vem que la més inicial de les denominacions –hisenda pública– estava basada exclusivament en l’anàlisi més bàsic i elemental dels fluxos monetaris, és a dir, ingressos i despeses en el pressupost públic. L’evolució de la perspectiva ha donat pas a nivells d’anàlisi més avançats i complets, que hi incorporen tant fluxos de recursos com fluxos de preferències. Com s’ha dit, l’anàlisi dels fluxos monetaris suposa una primera etapa de recollida i presentació de la informació, però no n’hi ha prou. Les dades pressupostàries –ingressos i despeses– no s’identifiquen amb els costos i els beneficis de qualsevol activitat del sector públic, i és necessari ampliar l’anàlisi als fluxos de recursos i als fluxos de preferències, els quals incorporen categories de costos i productes, en el primer cas, i valors, beneficis i costos d’oportunitat, en el segon. Per tant, la tradicional hisenda pública es limitava gairebé exclusivament a l’anàlisi dels fluxos monetaris, mentre que la perspectiva utilitzada en economia pública és molt més àmplia. No és, per tant, fruit de la casualitat, ni de la recerca de l’elegància semàntica el fet d’haver titulat el nostre llibre Una introducció a l’economia pública. És aquest un manual que, tot i ser introductori, no deixa de ser ambiciós en el sentit que intenta incorporar l’evolució de la disciplina, tant pel que fa a la perspectiva d’anàlisi utilitzada, com al camp problemàtic objecte d’interès en les últimes dècades.

Resum

El que caracteritza una ciència no és el camp problemàtic, sinó la perspectiva analítica.

No hem d’identificar sector públic amb pressupost, ni sector privat amb mercat.

Els comportaments en l’àmbit del sector públic són de tipus no lucratiu i coactiu i el mecanisme bàsic són les transferències bidireccionals i coactives.

Les actuacions del sector públic són la provisió, el finançament, la producció i la redistribució públiques.

Els objectius del sector públic són l’assignació eficient dels recursos, la redistribució de la renda i la riquesa, l’estabilització i el desenvolupament econòmic.

Els canvis en la denominació de la disciplina econòmica que s’ocupa del sector públic obeeixen a una evolució, tant del camp problemàtic objecte d’interès, com de la perspectiva d’anàlisi utilitzada.

Qüestions a debatre

1. Resulta habitual parlar de comportaments econòmics, de situacions econò-miques, de desenvolupament econòmic, de problemes econòmics. És que hi ha comportaments, situacions, desenvolupaments i problemes que són econòmics i d’altres que no ho són?

2. Creieu que els costos són més fàcils de mesurar que no els beneficis en una anàlisi cost-benefici?

3. Apareixen en la comptabilitat d’una empresa els costos i els beneficis? I en el pressupost públic? Què expressen i què no expressen la comptabilitat d’una empresa i el pressupost públic?

4. Tenen el mateix pes les preferències individuals ciutadanes en les actuacions de provisió i regulació públiques? Digueu en quines actuacions públiques es dóna un major grau de coacció per part del sector públic i pronuncieu-vos sobre la necessitat o no de l’esmentada coacció.

BIBLIOGRAFIA

GIMÉNEZ MONTERO, A. (2003): Federalismo fiscal. Teoría y práctica, València, Tirant lo Blanch.

MUSGRAVE, R. A. i P. B. MUSGRAVE (1983): Hacienda Pública Teórica y Apli-cada, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales. Versió original (1973): Public Finance in Theory and Practice, Nova York, McGraw-Hill.

MYRDAL, G. (1967): El elemento político en el desarrollo de la teoría econó-mica, Madrid, Gredos. Versió original (1953): The Political Element in the Development of Economic Theory, Londres, Routledge & Kegan.

OLMEDA DÍAZ, M. (1990): «Sector público y presupuesto del Estado: la dife-renciación entre actuaciones públicas», Palau 14-Revista Valenciana de Hacienda Pública 12, 17-41.

ROBBINS, L. (1944): Ensayo sobre la naturaleza y significación de la Ciencia Económica, Mèxic, Fondo de Cultura Económica. Versió original (1932): An essay on the nature and significance of economic sciences, Londres, MacMillan.

STIGLITZ, J. E. (1993): El papel económico del Estado, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales. Versió original (1989): The Economic Role of the State, Oxford, Basil Blackwell.

WILLIAMS, A. (1984): «La Hacienda Pública: disciplina o función», Hacienda Pública Española 91, 330-333.

1. Alguns autors fan servir uns altres termes per referir-se a aquesta mateixa qüestió. Aquest és el cas, per exemple, de Williams (1984), per a qui resulta més apropiat parlar de disciplina.

2. Olmeda (1990).

3. Olmeda (1986).

4. Olmeda (1990).

5. Williams (1984) utilitza el terme topic quan es refereix aquesta qüestió.

6. Olmeda (1990).

7. Es podría pensar que aquest és el cas típic dels béns privats, pero ací ens interessa destacar només els supòsits en què hi ha intervenció pública. És a dir, supòsits en què, encara que la producció és privada i la provisió es fa a través dels preus, hi ha una intervenció del sector públic.

8. Per exemple, un dels més coneguts és el que estableix el Sistema Europeu de Comptes (SEC), que divideix el sector públic en dues branques: el sector públic administratiu i el sector públic empresarial. A Espanya, la Llei General Pressupostària (art. 3, Llei 47/2003) afegeix a aquestes dues branques una tercera anomenada «sector públic fundacional», integrada per les fundacions del sector públic estatal. També s’ha d’assenyalar el Sistema de Comptes Nacionals (SNA) de l’Oficina Estadística de les Nacions Unides o el del Fons Monetari Internacional, entre altres.

9. En alguns països, aquest nivell se subdivideix en territoris d’àmbit més reduit (per exemple, parròquies, localitats, districtes, etc.).

10. Olmeda (1990).

2. Eficiència econòmica i fallades del mercat

Objectius del capítol

Precisar el concepte d’eficiència en l’assignació de recursos.

Estudiar les possibilitats i limitacions del mercat per a l’assignació efi-cient.

Estudiar el concepte de fallada o deficiència del mercat. Justificar l’acció pública en l’assignació de recursos.

Acabem de veure en el capítol 1 que el camp problemàtic de l’economia distingeix tradicionalment dos grans sectors, el sector públic i el sector privat, als quals darrerament se n’ha afegit un tercer, l’anomenat tercer sector o de les entitats no lucratives. L’anàlisi sobre la mida i el paper adequats de cada sector en l’eco-nomia passa per esbrinar abans les possibilitats i les limitacions de cadascun.

L’enfocament tradicional en economia –teoria econòmica del benestar– justifica el paper del sector públic en la mesura que es plantegen problemes en el mercat que, a més, sol identificar amb el sector privat. Nosaltres tractarem en aquest capítol de contradir aquesta creença, però, per a això, començarem per estudiar les possibilitats dels mercats per a realitzar aquesta assignació òptima de recursos –epígraf 2.1–, i també les seues limitacions i fallades en el seu fun-cionament –epígrafs 2.2 i 2.3.

2.1 Eficiència econòmica: concepte d’òptim paretià

Parlar de les possibilitats d’un sector econòmic d’assignar recursos ens porta al concepte d’eficiència econòmica. Així, la primera cosa que hem de fer és aclarir què volen dir els economistes quan fan servir aquest concepte.

Per eficiència econòmica ens referim al principi que pretén aconseguir la millor assignació de recursos entre les alternatives possibles. Si la branca principal de l’economia fa de l’assignació el problema central de la perspectiva econòmica, es comprèn que l’eficiència en serà la principal ocupació. Ara bé, què vol dir, més exactament, la «millor assignació» possible. Per a poder qualificar una assignació, la que siga, com a millor, hem de demostrar que som capaços d’ordenar distintes assignacions alternatives segons algun criteri. La qüestió clau, per tant, és quin pot ser aquest criteri.

Els economistes han trobat aquest criteri en la formulació d’un economista italià, Vilfredo Pareto. Segons l’anomenat principi de Pareto, una assignació B és millor que una altra A, si cap individu perd en la reassignació A a B i almenys un hi millora. Aquesta reassignació de A a B és considera una millora paretiana, és a dir, una millora en l’eficiència, segons el criteri de Pareto.

Podem explicar millor què és una reassignació que passa el criteri paretià amb l’exemple següent. Siga el vector (100, 50, 2) el que descriu els consums –o la renda, o el benestar, tant hi fa– dels tres individus que conformen una economia. El pas a un vector com ara (101, 50, 2) és una millora paretiana perquè compleix el criteri de Pareto. Dos individus queden igual que en l’assignació inicial i un, el que estava en millor situació, hi millora. Així, doncs, ningú no empitjora i, almenys, un millora.

Tanmateix, el pas a un vector com ara (90, 51, 12) no és una millora pareti-ana, per les mateixes raons. Hi ha dos individus que milloren respecte de l’assig-nació inicial, els que estaven en pitjor situació, però n’hi ha un que hi empitjora, i això contravé el principi paretià. Així, en aquest cas, l’economista no podrà dir que aquesta nova assignació siga millor que la inicial.

Òptim de Pareto

A partir del concepte anterior, és fàcil arribar al concepte d’òptim paretià. Les successives millores paretianes porten a una assignació on ja no és possible cap millora paretiana. És a dir, cap reassignació on es complisca el criteri de Pareto. Aquesta assignació final és l’òptim de Pareto. A partir de l’òptim paretià, qualsevol millora s’ha de fer a costa del benestar d’algun individu. L’economis-ta, segons aquest principi neoclàssic, no pot valorar els guanys o pèrdues entre persones perquè el benestar és subjectiu.

Val la pena reflexionar sobre el fet que algú podria estar temptat a dir que si, en els exemples anteriors, la segona reassignació, que no passa el criteri de Pareto, és millor que la primera –que sí que el passa–, és perquè es compara el benestar entre individus. Aquestes comparacions són radicalment evitades pel criteri de Pareto.

Anomenem òptim de Pareto aquella situació en què no és possible realitzar millores paretianes o canvis en l’assignació que milloren el benestar d’almenys un individu sense empitjorar el benestar de cap altre.

El criteri de Pareto i l’«objectivitat»

El criteri de Pareto s’escampa ràpidament en la perspectiva econòmica, per-què evita haver d’entrar en les comparacions interpersonals d’utilitat o benestar. Aparentment és objectiu, matemàtic, absent d’ideologia.

Ara bé, alguns autors (Cullis i Jones 1991) identifiquen tres judicis de valor implícits en el criteri de Pareto:

1. S’entén que la societat no és més que la suma dels individus que la conformen, sense prendre-la com un ens orgànic de nivell supraindividual. Les unitats bàsiques de l’anàlisi són els individus, no la societat que, en sentit estricte, és com si no existira.

2. Suposa que els individus són els millors jutges del seu propi benestar o utilitat.

3. El principi mateix que només pot haver-hi millora quan algú millora sense que cap altre no empitjore, sense entrar en qui millora i qui empitjora.

Vegem quines consideracions podem fer sobre els tres principis de valor:

1. La idea que no puguen haver-hi funcions de benestar social i, per tant, no puga existir un ens social separat dels individus, és un judici de valor que entra en contradicció amb la visió d’altres disciplines científiques socials, com la sociologia, que estudia precisament la societat com un ens per damunt de les individualitats.

Pel que fa a l’economia del sector públic, haurem d’abandonar aquest plantejament si volem dir alguna cosa des del punt de vista de la justícia com a equitat respecte de les assignacions de recursos.

2. Aquest supòsit implícit en el criteri de Pareto és un judici moral o una postura política. És cert que els individus no sempre es creuen els millors jutges del seu benestar i que deleguen la presa de decisions en uns altres per diverses raons, per exemple per manca d’informació, per manca d’experiència o per una irracionalitat aparent. Tot i que tornarem sobre aquesta qüestió en el capítol 4, no-més cal pensar en la quantitat d’exemples habituals en què els individus recorren a tercers perquè els ajuden a prendre les decisions més correctes per al seu propi benestar o, fins i tot, les ocasions en què prefereixen delegar la decisió en un altre que consideren millor jutge sobre el benestar personal que no un mateix.

3. Aquest judici de valor és el que estalvia de fer comparacions inter-personals d’utilitat, i per això l’èxit en una perspectiva econòmica centrada en l’assignació i no en l’avaluació.

Contra aquest principi, és pot oposar el criteri de Rawls (1971). Aquest és un criteri maximín, és a dir, que maximitza en cada reassignació la posició de qui està pitjor. Segons aquest criteri, una assignació B és millor que una altra A si en el trànsit de A a B millora qui està en pitjor situació de partida, sense importar el que passa amb la resta d’individus.

En l’exemple d’abans, la reassignació que proposàvem en segon lloc, és a dir, passar de (100, 50, 2) a (90,51,12), sí que és una assignació més eficient en el sentit de Rawls, perquè ha millorat qui estava pitjor, tot i que ja hem explicat que no seria una millora paretiana. Rawls tampoc no vol comparar utilitats, però fixem-nos que el criteri proposat és ben diferent, clarament més adient per a l’equitat, i que ens porta a valoracions molt distintes de les assignacions de recursos.

2.1.1 La competència perfecta com a òptim paretià

Tot i tenir present les consideracions anteriors, el criteri paretià, amb les seues limitacions, l’utilitzarem com a criteri d’eficiència. En aquest punt estem ja en condicions de mostrar quines són les condicions que els mercats han de complir per a poder arribar a l’òptim de Pareto i com el mercat en competència perfecta, en concret, ens garanteix aquest òptim de la eficiència. Estudiarem aquesta demostració de forma gràfica per a després plantejar com les eixides del mercat competitiu, en el món real, ens allunyen de l’eficiència paretiana –epígrafs 2.2 i 2.3.

Perquè es produïsca una assignació eficient en el sentit de Pareto s’han de complir les tres condiciones següents: eficiència en la producció, eficiència en l’intercanvi i eficiència global.

Eficiència en la producció

Per a veure les condicions d’eficiència paretiana, farem servir el model d’equilibri general. En veurem només una anàlisi gràfica mitjançant les anome-nades «caixes d’Edgeworth-Bowley». El lector pot veure l’anàlisi matemàtica que hi està associada en qualsevol manual de microeconomia.

El model que representem en aquestes caixes és bidimensional, de forma que presenta una economia amb dos productes o indústries X –armament– i Y –alimentació–, que només fan servir en les seues funcions de producció dos inputs o factors productius, és a dir, capital K i treball L. Aquesta producció és consumida per dos individus Joan J i Andrea A.

En el gràfic 2.1 es presenta el problema de l’eficiència en la producció a què s’enfronten les dues indústries. Tenim dos eixos per a cada indústria amb dos punts d’origen OX i OY.

GRÀFIC 2.1

Eficiència en la producció

En els eixos horitzontal i vertical representem, respectivament, la quantitat disponible de treball i capital. En la indústria de l’armament X, els desplaçaments cap a la dreta i cap a dalt respecte del seu origen, OX, representen augments en l’ús dels factors treball i capital. En la indústria alimentària Y, això mateix es representa amb desplaçaments cap a l’esquerra i cap avall, respecte del seu origen, OY.

És important destacar que tota la quantitat disponible dels factors productius és tancada a la caixa, o siga, en la longitud dels eixos, i que, a més, no hi queden factors productius ociosos. Això implica que qualsevol augment en la contrac-tació de factor treball en la indústria de l’armament, implica reduccions en la indústria alimentària –desplaçaments cap a la dreta des de Ox són desplaçaments cap a l’esquerra de OY.

Les corbes Qx i Qy són les anomenades corbes isoquantes i representen les combinacions de factors productius, capital i treball, que produeixen un mateix nivell de producció. Les corbes es dibuixen convexes en relació amb als seus respectius orígens per la hipòtesi habitual de producció marginal decreixent d’un factor productiu. La forma concreta de les isoquantes depèn de la funció de producció, és a dir, de la tecnologia de la producció representada per aquesta funció.

El problema consisteix a trobar l’assignació eficient de factors productius entre les dues indústries. Suposem que el punt de partida en què ens trobem és 1 en el gràfic 2.1. Ambdues indústries tindran incentius a intercanviar factors productius per a augmentar la producció d’una d’elles, mantenint constant la de l’altra, o bé augmentar la producció de totes dues. Per exemple, si partim del punt 1, la indústria de l’armament tindrà incentius a intercanviar treball a canvi de capital amb la indústria alimentària, i desplaçar-se des del punt 1 cap al 3. Seran millores paretianes perquè la indústria armamentística augmentarà el seu nivell productiu, passant de Qx3 a Qx4, i es mantindrà constant el nivell productiu de la indústria dels aliments. De fet, tots els punts dins la lent que formen els punts 1, 2, 3 i 4 del gràfic 2.1, suposen millores paretianes respecte del punt de partida. Les combinacions òptimes –en el sentit de Pareto– es trobaran en els punts de tangència de les respectives corbes isoquantes; és a dir, en punts com 2 i 3 o qualsevol dels punts intermitjos. Però, què passa en aquests punts? Doncs que els pendents d’amb-dues corbes isoquantes coincideixen. Atès que el pendent d’una corba isoquanta ens diu la taxa a la qual pot substituir-se un factor productiu per un altre mante-nint constant la producció, o siga, la seua relació marginal tècnica de substitu-ció –RMTS–, la condició d’eficiència en la producció es pot escriure així:

RMTSKLX = RMTSKLY

L’expressió anterior ens diu que la taxa marginal tècnica de substitució entre capital i treball ha de ser igual per a la producció dels dos béns, armament i alimentació. És clar que això es pot generalitzar a tots els béns d’una econo-mia real.

En el cas més general, l’eficiència en la producció requereix que la relació marginal de substitució entre dos factors productius qualssevol siga la mateixa en totes les indústries.

Partint del punt 1, els punts que compleixen la condició anterior són els que es troben entre 2 i 3, tots dos inclosos. Si el punt de partida haguera estat un altre, els òptims paretians en la producció serien uns altres. Podem dibuixar una corba que unisca tots els punts de tangència i que complisca la condició anterior. Aquesta és la corba OxOy, que anomenarem corba de contracte.

Atès que cada punt d’aquesta corba, tot i ser igualment eficients en la producció, indica un nivell distint de producció de l’armament –bé X– i dels aliments –bé Y–, podem dibuixar aquesta corba en un espai geomètric conformat pels nivells de producció d’armament i aliments. El gràfic 2.2 mostra aquesta corba FPP, que anomenarem frontera de possibilitats de producció. Qualsevol punt sobre la corba FPP compleix les condicions d’eficiència en la producció, això és, RMTSKLX = RMTSKLY.

Arribats en aquest punt, ens plantegem com el mecanisme de mercat pot garantir les condicions d’eficiència en la producció que hem vist. En el cas de mercats en competència perfecta, en què totes les empreses accepten els preus dels factors productius sense poder influir-hi i, per tant, paguen les mateixes retribucions al capital –interès r– i al treball –salari w–, es pot demostrar que s’assoliran les condicions d’eficiència en la producció i que l’economia se situarà en algun punt de la corba de contracte del gràfic 2.1 o, el que és el mateix, sobre la frontera de possibilitats de producció del gràfic 2.2.

GRÀFIC 2.2

Eficiència en l’intercanvi

Per a demostrar això, hem de tenir la idea que cada empresa intentarà as-solir la isoquanta més alta al cost mínim. La línia CC del gràfic 2.1 expressa les combinacions de treball i capital que poden adquirir-se a uns preus donats dels factors, w i r, mantenint constant el cost total, per la qual cosa s’anomena línia isocost. El pendent de la línia isocost està donat per la relació dels preus dels factors, (-) w/r, que és comuna a les dues empreses, per definició en competèn-cia perfecta. És obvi que l’empresa maximitzarà beneficis en el punt on la línia isocost siga tangent a la corba isoquanta més alta possible. Per tant, en aquest punt es compleix que

RMTSKLX = (-) w/r = RMTSKLY

Les relacions marginals tècniques de substitució s’igualen a la relació de preus dels factors que, com que és comuna, garanteix la condició d’eficiència productiva.

Eficiència en l’intercanvi

Qualsevol punt sobre la frontera de possibilitats de producció implica una quantitat donada d’armament i aliments, produïts en condicions d’eficiència i a disposició per al consum d’Andrea i Joan, únics consumidors en aquesta economia que considerem en el model d’equilibri sectorial bidimensional. El problema de l’eficiència en l’intercanvi es pot analitzar també fent servir la ja coneguda caixa d’Edgeworth-Bowley, que formem fent origen en qualsevol punt de la frontera de possibilitats de producció armaments-aliments.

Si, per exemple, partim del punt OJoan en la gràfic 2.2, que equival al punt 2 del gràfic 2.1, això significa que els consumidors Joan i Andrea tindran a la seua

disposició les quantitats X1 i Y1 dels béns X i Y, respectivament.

El problema ara és com assignar aquests béns entre els consumidors perquè s’assolisca un òptim de Pareto, o siga, l’eficiència en l’assignació dels béns entre els consumidors o eficiència en l’intercanvi. L’anàlisi és semblant al cas anterior d’eficiència en la producció, tret que ara els eixos de la caixa d’Edgeworth-Bowley representen les quantitats disponibles per al consum del bé X –eix horitzontal– i del bé Y –eix vertical. Les corbes convexes respecte als orígens OAndrea i OJoan dins la caixa en el gràfic 2.2 són les corbes d’indiferència o d’utilitat, d’Andrea UA i de Joan UJ, respectivament; és a dir, és tracta dels conjunts de combinacions en el consum d’armament i aliments que deixen als consumidors en el mateix nivell d’utilitat o benestar i, per tant, són indiferents a aquestes combinacions. La convexitat d’aquestes corbes d’utilitat reflecteix la coneguda hipòtesi d’utilitat marginal decreixent en el consum d’un bé.

És obvi que, com abans, els òptims de Pareto estaran en els punts de tangèn-cia de les corbes d’utilitat d’ambdós consumidors, on els pendents s’igualen. El conjunt d’aquests punts és la corba OAndrea OJoan o corba de contracte. Qualsevol assignació dels béns armament i aliments entre Andrea i Joan que quede fora d’aquesta corba, com el punt 1, és un punt no òptim; o siga, admet una millora paretiana. En efecte, els punts de l’interior de la lent que formen els punts 1, 2, 3 i 4 suposen millores per a ambdós consumidors o per a un d’ells, sense que em-pitjore l’altre –cas dels punts 2 i 3. Apliquem ací el mateix tipus d’explicació que hem fet en el cas de l’eficiència en la producció, llevat que ara no s’intercanvien factors productius entre indústries, sinó béns entre consumidors.

Igual que hem fet en l’eficiència productiva, podem resumir la condició d’eficiència en l’intercanvi utilitzant el concepte de relació marginal de substitu-ció –RMS–, que és el pendent de la corba d’indiferència en cada punt d’aquesta corba, o siga, la taxa a què se substitueixen els béns X –armament– i Y –aliment– en el consum, alhora que roman constant el nivell d’utilitat del consumidor. Així, atès que els punts de la corba de contracte són els punts de tangència de les corbes d’utilitat on els pendents s’igualen, la condició d’eficiència en l’in-tercanvi serà:

RMSXYA = RMSXYJ

La relació marginal de substitució entre els béns X i Y per a Andrea, A, s’ha d’igualar en la mateixa relació per a Joan, J.

En el cas més general de molts béns i moltes persones, l’eficiència en l’in-tercanvi requereix que la relació marginal de substitució entre qualsevol parell de béns siga la mateixa per a tots els consumidors.

És important adonar-se que, tant en el cas de l’eficiència productiva, com en el de l’eficiència d’intercanvi, podríem haver arribat a qualsevol punt de les corbes de contracte amb una adequada modificació del punt de partida, reassignant els factors productius o els béns de consum que constitueixen la situació inicial. En efecte, des del punt 1 del gràfic 2.2 no podem arribar, mitjançant l’intercanvi, a un òptim paretià com des del punt 6, però sí des del punt 5. Sobre aquesta qüestió, hi tornarem més endavant en aquest tema en parlar de l’equitat versus l’eficiència en l’assignació dels recursos.

De la mateixa manera que hem vist en l’eficiència productiva, també es pot demostrar que, en competència perfecta, el mecanisme de preus de mercat garantirà la condició que s’ha vist. En efecte, les condicions bàsiques perquè passe això són, per una banda, que els consumidors es comporten com a preu-acceptants que no poden influir individualment en els preus dels béns de consum. L’altra condició és que s’enfronten a la mateixa relació de preus dels béns PX i PY.

El problema de la maximització del benestar de cada consumidor consisteix a assolir la seua corba d’utilitat més alta, subjecta a la restricció de la recta de balanç o línia que expressa les combinacions de consums de X i Y que generen una mateixa despesa. Cada consumidor se situarà, per tant, als lloc de tangència de la recta de balanç amb la corba d’indiferència més alta. En el gràfic 2.2, la recta de balanç és la recta BB i, el seu pendent, el dóna la relació de preus relatius dels béns (-) PX /PY, que, en competència perfecta, és comuna a ambdós consumidors. Així, doncs, el mecanisme de preus competitius garanteix que:

RMSXYA = (-) PX/PY = RMSXYJ

La relació marginal de substitució entre els béns X i Y per a la consumi-dora A s’iguala a la relació de preus relatius dels esmentats béns que, com que és comuna a ambdós consumidors, és igual a la relació marginal de substitució per al consumidor J.

Eficiència global

Hem vist que són infinites les combinacions òptimes en el sentit de Pareto en la producció –tots els punts de la corba de contracte OXOY en el gràfic 2.1– i infinites les combinacions òptimes en l’intercanvi –corba de contracte OAOJ en el gràfic 2.2. Doncs bé, les condicions d’eficiència global restringeixen el nombre d’aquestes combinacions. Vegem-ho:

Cada punt de la frontera de possibilitats de producció comporta una relació marginal de transformació entre els béns X i Y –RMTXY– que ens indica la taxa a què X pot esdevenir Y, o siga, la quantitat d’armament a la qual hem de renun-ciar, en plena ocupació dels factors, per augmentar una petita –matemàticament, infinitesimal– quantitat d’aliments, i tot això combinant els factors productius de forma eficient. Aquesta relació de transformació equival geomètricament al pendent de la tangent en la frontera de possibilitats de producció a cada punt. Per exemple, en el cas del gràfic 2.2, la RMTXY del punt OJoan equival al pendent de la recta tangent que hem pintat en aquest punt. Doncs bé, si la RMTXY no coincideix amb la relació marginal de substitució en què se situen els dos consumidors, Joan i Andrea, en l’intercanvi, encara hi haurà possibilitats de millora paretiana. Si, per exemple, la RMTXY és major que la RMSXY per a Andrea i Joan, això vol dir que l’increment en la producció d’aliments Y que s’aconsegueix renunciant a una petita quantitat d’armament X, en condicions eficients, supera la quantitat d’ali-ments necessària per deixar els consumidors indiferents davant la reducció en el consum d’armament. És a dir, es pot millorar el benestar d’ambdós consumidors augmentant la producció d’aliments Y a costa d’una reducció en armament, com-pensant ambdós consumidors per la disminució del consum d’armament, i encara quedarà una quantitat d’aliments Y per a millorar la situació de tots dos.

D’aquesta manera, la condició d’eficiència global podria resumir-se així:

RMTxy = RMSxy

La relació marginal de transformació entre els béns X i Y ha de coincidir amb la relació marginal de substitució entre els mateixos béns per als consumi-dors Andrea i Joan.

Entre tots els punts de la corba de contracte entre dos consumidors, l’efi-ciència global s’obtindrà en aquell punt on la relació marginal de subs-titució per als consumidors entre els dos béns coincidisca amb la relació marginal de transformació entre ambdós béns.

Gràficament, això indica que l’eficiència global es trobarà al punt de la corba OAOB del gràfic 2.2 on el pendent de la recta tangent a dues corbes d’uti-litat siga paral·lel al pendent de la frontera de possibilitats de producció al punt OJoan d’aquest gràfic –cosa que s’esdevé al punt 2, però no al 6, per exemple, del referit gràfic 2.2.

Vegem, finalment, com els mercats en competència perfecta garanteixen la tercera condició de l’eficiència. Recordem que partim d’una situació d’eficiència productiva i, per tant, d’un punt sobre la frontera de possibilitats de producció, el pendent de la qual és la relació marginal de transformació en aquest punt. En aquesta relació, RMTXY expressa els cost marginal de produir armament en termes d’aliments, en condicions d’eficiència. O siga,

RMTXY = CMX/CMY

Recordem, però, que, en competència perfecta, els productors maximitzen els seus beneficis igualant preus i costos marginals. O siga,

PX = CMX

PY = CMY

Per tant, tenim que:

RMSXY = (-)PX/PY = CMX/CMY = RMTXY

En el quadre 2.1 resumim les condicions d’eficiència paretiana en la primera columna i com s’assoleixen en el mercat de competència perfecta.

QUADRE 2.1

Condicions d’eficiència i competència perfecta

Condició d’eficiència | Competència perfecta
Eficiència productiva RMTSKL X = RMTSKLY | Per a produir al cost mínim, RMTSKL = (-) w/r. Atès que és comuna a ambdós productors RMTSKLX =RMTSKLY = (-)w/r
Eficiència en l’intercanvi RMSXYA = RMS XYB | Per a maximitzar la utilitat, RMS = (-)PX/PY. Atès que aquesta última relació és comuna per a A i B, RMSXYA = RMSXYB = (-) PX /PY
Eficiència global RMSXYA = RMSXYB = RMTXY | El benefici es maximitza quan P = CM; així, doncs, RMSxy = (-)PX/PY = CMx/CMY = RMTXY

2.1.2 Equitat versus eficiència en l’assignació de recursos

En el gràfic 2.2 hem vist que és possible arribar a un punt de la corba de contracte OAOJ que complisca amb l’eficiència global, tal com el punt 2. Si haguérem partit d’uns altres punts de la frontera de possibilitats de producció, com ara OJ1 i OJ2, a l’esquerra de OJ, tindríem unes altres quantitats d’armament i aliments, eficientment produïdes, disposades per a l’intercanvi i arribaríem a uns altres punts semblants al punt 2 on es donarien les condicions d’eficiència global. Ara bé, cadascun d’aquests punts suposa uns nivells d’utilitat determinats per a Andrea i per a Joan. És a dir, encara que tots els punts seran eficients en el sentit de Pareto, no tots suposen el mateix nivell de benestar per als consumidors. Podem representar aquests nivells de benestar en una corba que ens mostre les distintes combinacions d’utilitat per als individus Joan i Andrea dels punts que compleixen les condicions d’eficiència global, amb la qual cosa obtindrem la que anomenarem corba de possibilitats d’utilitat global –corba GG en el gràfic 2.3.

La corba de possibilitats d’utilitat global mostra les combinacions d’uti-litat per als consumidors dels distints punts que compleixen les condicions d’eficiència paretiana global.

GRÀFIC 2.3

Corba de possibilitats d’utilitat global. Òptim dels òptims

La forma ondulant de la corba és deguda al fet que, com se sap, la utili-tat es mesura ordinalment i no cardinalment, como s’esdevé en els nivells de producció eficient que donen lloc a la frontera de possibilitats de producció. El pendent negatiu ens indica que, com que els seus punts són òptims de Pareto, és impossible augmentar la utilitat d’ambdós individus al mateix temps. Punts en la frontera de possibilitats de producció com OJ1 i OJ2 podrien haver-nos portat a punts en la corba de possibilitats d’utilitat com ara 2 i 3. El criteri de Pareto no té res a dir-nos en l’elecció entre els punts 1, 2, 3 o 5. Tots són igualment eficients –compleixen els tres requisits de l’eficiència global– en el sentit de Pareto. Tanmateix, desplaçaments des de punts com el 4 a qualsevol punt sobre la corba GG, es consideren guanys en l’eficiència, malgrat que no tots aquests desplaçaments compleixen amb el criteri de Pareto. Aturem-nos un moment en aquesta qüestió, que ens portarà a introduir un concepte nou, el de millora potencialment paretiana.

Els desplaçaments del punt 4 al punt 2, al punt 1 o a qualsevol punt dins el quadrant delimitat per les línies puntejades, són millores paretianes si partim del punt 4, ja que milloren la utilitat d’ambdós individus o la d’un d’ells sense empitjorar-ne la del altre –per exemple, si passem del punt 4 al punt 2. Tanmateix, desplaçaments de 4 a 3 no compleixen el criteri de Pareto, ja que millora la utilitat d’Andrea a costa d’una minva de la utilitat de Joan. Això mateix podríem haver dit del desplaçament de 4 a 5, però canviant els consumidors que guanyen i perden.

La rigidesa del principi de Pareto dificultaria fer canvis des de punts subòp-tims, com el punt 4, fins a punts òptims com els que es troben sobre la corba GG. Per a fer més flexible el criteri de Pareto, els economistes han utilitzat el criteri de millora potencialment paretiana. Observem que la introducció d’una mesura política que implicara un canvi del punt 4 al punt 3, en el gràfic 2.3, sí que pas-saria el criteri de la millora potencialment paretiana, ja que els guanys d’utilitat per a Joan li permetrien compensar Andrea i encara així millorar el seu benestar, traslladant-se, amb aquesta compensació, del punt 3 al punt 2, per exemple. És a dir, hi ha una potencialitat de millora paretiana, que serà efectiva depenent de si es fa la compensació o no, perquè el que guanyen els guanyadors amb el canvi excedeix el que hi perden els perdedors.

Es considera que un canvi compleix amb el criteri de millora potencial-ment paretiana quan el que estan disposats a pagar els que guanyen amb el canvi excedeix el que estan disposats a pagar els perdedors perquè no es porte a cap el canvi.

Ara bé, com podem ordenar els punt òptims sobre la corba de possibilitats d’utilitat global? És a dir, com podem diferenciar entre els punts 1, 2, 3 o 5 del gràfic 2.3? Per a poder fer-ho, ens cal introduir un altre criteri a l’hora de valorar l’assignació de recursos. La raó és que, sent tots aquests punts eficients, per a poder ordenar-los hem d’introduir valoracions en els canvis relatius d’utilitat entre els individus, i això suposa violar un dels supòsits bàsics del criteri de Pareto, com és d’evitar les comparacions d’utilitat entre les persones. Per això, els economistes, per tal de poder valorar els distints punts òptims en el sentit de Pareto, afegeixen al criteri d’eficiència el criteri d’equitat.

El criteri d’equitat tracta de fer, precisament, el que evita el criteri de Pareto, o siga, valorar els canvis relatius d’utilitat dels individus. El criteri d’equitat és molt utilitzat en les assignacions de recursos que realitza el sector públic, i en tornarem a parlar en el capítol dedicat a la imposició. Utilitzem aquest criteri ara per fer palès el previsible conflicte que sorgirà entre els criteris d’equitat i d’eficiència, qüestió que és important deixar clara en un text d’introducció a l’economia pública.

L’instrument conceptual que ens cal per a introduir l’equitat en els proble-mes de l’assignació de recursos és el de la funció de benestar social, que mesura el benestar social com a funció dels nivells d’utilitat assolits pels individus que conformen la societat:

W = W(U¹, U², ..., Ui,...),

on Ui és la utilitat de l’i-èssim individu. Una de les àrees més conflictives de la literatura econòmica és precisament la forma precisa d’aquestes funcions de benestar social, sobre la qual no hi ha un consens com el que sí que hi ha sobre el criteri d’eficiència que acabem de veure. És per això que en podem trobar pro-postes molt diferents, que anirien des de considerar que les funcions de benestar social W=W(Ui) no són més que el sumatori de les utilitats individuals, fins a plantejaments com el de J. Rawls, per al qual el benestar social només creix en la mesura que ho faça el benestar de l’individu pitjor situat. Enmig, podem trobar posiciones intermèdies. N’és un la que es representa en les corbes W1 i W2 del gràfic 2.3. Si admetem que aquesta és la funció de benestar social, el problema de triar entre els punts paretoòptims sembla senzill. El punt 1 representaria el màxim nivell de benestar assolible, seria l’òptim –des de l’equitat– entre els òptims des de l’eficiència.

El gràfic 2.3 permet exposar d’una manera senzilla el conflicte que sorgeix entre els criteris d’equitat i eficiència. Des del punt de vista de l’equitat, un punt com el 6 seria preferible a un punt com el 5, per on passa una corba d’indiferència social de menor nivell –més a prop de l’origen. Una política redistributiva que implicara un canvi així seria, doncs, recomanable des de l’equitat. Ara bé, parem atenció al fet que el canvi de 5 a 6 no supera el criteri de millora potencialment paretiana, tot i que es valora socialment –així ho expressa la funció d’utilitat so-cial– que els guanys en el benestar d’Andrea compensen la pèrdua en el de Joan. Dit d’una altra manera, els guanys des de l’equitat es considera que compensen les pèrdues des de l’eficiència d’una política que implicara un canvi com aquest.

Ara bé, també el sector públic tindrà problemes i limitacions a l’hora de portar a cap aquestes reassignacions de recursos. Ens hi referirem breument en l’epígraf 2.2 i, amb més detall, en el capítol 5, quan parlem de les fallades i les limitacions del sector públic.

2.2 Justificació de la intervenció pública

En aquest apartat pretenem exposar una fonamentació de la intervenció del sector públic en l’economia, basant-nos en el que hem vist en l’epígraf 2.1. El primer pas serà la introducció dels conceptes de fallades i limitacions del mercat, el funcionament del qual hem exposat en l’apartat anterior. En un segon pas, ens plantegem la fonamentació de la intervenció pública basant-nos en aquestes fallades i limitacions del mercat. La qüestió clau que abordarem és si el concepte de fallades del mercat és una raó necessària que justifica la intervenció pública, si és una raó suficient, si són totes dues coses o no n’és cap. No és només una exercici de lògica, es tracta de veure si podem justificar aquesta raó de ser del sector públic des d’una altra perspectiva.

2.2.1 Concepte de fallades del mercat

L’enfocament habitual en economia és analitzar les fallades del mercat a partir del model de mercat perfectament competitiu que hem vist en la secció anterior. En la mesura que el mercat «real», és a dir, el mercat com a institució que es dóna en un lloc i en un moment precís, es desvia d’alguns dels requisits dels mercats en competència perfecta, es parla de fallades de mercat. Creiem, tanmateix, que aquest concepte pot designar massa situacions conceptualment distintes i que convé, per tant, parlar no solament de fallades, sinó també de limitacions i imperfeccions de mercat.

D’entrada, el terme «fallada del mercat» al·ludeix a una anomalia en el funcionament que el model teòric atribueix al mercat. És aquest model teòric de mercat el que garanteix l’eficiència paretiana global, com hem vist en aquest capítol. Quan la realitat del mercat amb què ens topem divergeix dels requisits que exigeix aquest model teòric de la competència perfecta, considerem més apropiat parlar d’imperfeccions del mercat. El terme fa referència al fet que el mercat «real» s’allunya del model considerat «perfecte» que es pren com a referència o fita a fi d’establir l’eficiència paretiana. Així, doncs, les divergències entre una configuració concreta del mercat i el model de la competència perfecta són un sinònim d’ineficiència. Aquest plantejament es presenta com una forma objectiva o tècnica per a analitzar la imperfecció d’un mercat.

Una altra perspectiva, tanmateix, és fixar-nos en les divergències entre els resultats que el mercat ofereix i els que els ciutadans n’esperen, d’aquest. Si la comparació de les demandes ciutadanes es fa amb una configuració concreta del mercat, en un lloc i en un moment determinats, anomenem les divergència falla-des del mercat. Però, si la comparació d’aquestes demandes dels ciutadans es fa amb el model teòric de la competència perfecta, les divergències no són fallades, sinó autèntiques limitacions del mercat, és a dir, límits d’allò que el mercat pot oferir, fins i tot en la seua versió més idealitzada de la competència perfecta, com a institució assignadora de recursos.

Distingirem tres tipus de deficiències del mercat: imperfeccions del mercat, o divergències entre el model teòric i la configuració concreta d’un mercat particular; fallades del mercat, o divergències entre les demandes ciutadanes i els resultats en l’assignació de recursos d’una configuració particular del mercat; i limitacions, o divergències entre el model teòric idealitzat del mercat competitiu i les demandes ciutadanes.

2.2.2 Les fallades del mercat com a condició necessària i suficient de la intervenció pública

Resulta si més no sorprenent el costum de dedicar un apartat en els manuals d’economia pública a justificar l’existència del sector públic i la seua participació en l’economia. Cap justificació d’aquest tipus no es trobaria en un manual de microeconomia o de teoria dels preus: ningú no veu necessari justificar l’exis-tència del sector privat.

Alguns autors, com Musgrave (1989), aborden la pregunta de per què és necessària l’existència d’un sector públic i en donen una resposta basada en les deficiències que acabem de definir i que veurem amb més detall en l’apartat següent. És a dir, conclouen que el mercat per si mateix no pot portar a cap satisfactòriament totes les funcions econòmiques d’assignació, distribució, esta-bilització i creixement que hem vist en el capítol 1 i que constitueixen les bran-ques o funcions de la hisenda pública, segons Musgrave. Per tant, és necessària la política pública per a guiar-lo, corregir-lo i complementar-lo en determinats aspectes. L’objectiu d’aquest enfocament és despolititzar la qüestió de la dimen-sió del sector públic que abordarem en aquest mateix volum, recolzant-se en les deficiències del mercat per concloure que la dimensió del sector públic serà una qüestió tècnica i no ideològica.

Uns altres autors, com Stiglitz (1988), consideren que la popularitat de l’enfocament basat en les deficiència del mercat ha portat a utilitzar-les per a justificar molts programes públics, però que una justificació d’aquest tipus no passa de ser en molts casos retòrica.

En definitiva, les deficiències pròpies del mercat porten a plantejaments distints davant la mateixa qüestió. Els plantejaments, els podem sistematitzar des d’un punt de vista lògic de la manera següent:

1. L’existència de les imperfeccions, les fallades i les limitacions del mercat són condició necessària per a la intervenció del sector públic en l’economia.

Es tracta d’una posició pròpia dels partidaris del principi de subsidiarietat del sector públic en l’economia. La presumpció, que admet prova en contra, és que, en principi, és millor l’actuació privada. Com hem vist, l’equilibri del mercat se suposa eficient en el sentit de Pareto, i solament si es demostra l’existència de les deficiències del mercat, i en funció de la magnitud d’aquestes, estarà legiti-mada l’actuació del sector públic per a corregir-les.

Caldria tenir en compte que fins i tot en el cas que no hi haguera fallades en l’assignació de recursos que fa el mercat, el sector públic pot haver d’interve-nir per a corregir l’estat de distribució de la renda i la riquesa que determina el mercat, o per a aconseguir una senda estable i desitjada de creixement econòmic, com hem vist en el capítol 1.

2. L’existència de les imperfeccions, les fallades i les limitacions del mercat són condició necessària, però no suficient, per a la intervenció del sector públic en l’economia.

Aquest plantejament parteix de la posició anterior, però afegeix que a més cal comparar, en tot cas, les deficiències relatives entre ambdós sectors, el públic i el privat. Apunta al fet a què ens referim en el darrer apartat, que no sempre la intervenció pública pot corregir la divergència observada entre el funcionament del mercat real i el model teòric o les demandes ciutadanes. El sector públic té també les seues pròpies limitacions i és incorrecte metodològicament comparar situacions reals i imperfectes, les del mercat, amb un sector públic idealitzat.

3. L’existència de les imperfeccions, les fallades i les limitacions del mercat no és condició necessària ni suficient per a la intervenció del sector públic en l’economia.

Els partidaris d’aquesta posició rebutgen qualsevol principi de subsidiari-etat en les relacions entre el sector públic i el sector privat. Ambdós sectors, junt amb el tercer sector, constitueixen mecanismes de decisió dels ciutadans d’una comunitat amb característiques, camps d’actuació i funcions pròpies. En aquest plantejament, no cal que els altres sectors tinguen deficiències per a justificar l’existència de cap sector. Es tracta de posar el sector públic al mateix pla que el sector privat.

El que sí que hi ha d’haver és una complementarietat aplicable a tots els mecanismes de decisió. És a dir, les deficiències d’un sector poden i han de ser corregides pels altres sectors. Així, el sector públic pot i ha de corregir les defi-ciències del sector privat, i a l’inrevés.

Ens sembla més atraient aquest tercer plantejament perquè ens permet abandonar una vella discussió que potser ha servit de ben poc i ha consumit molts recursos intel·lectuals, i també perquè, en última instància, tant les actuacions del sector privat, com les del sector públic, tenen com a legitimació les preferències ciutadanes.

2.3 Modalitats de fallades del mercat

Després d’analitzar el concepte de les deficiències del mercat, cal que abor-dem ara la tipologia d’aquestes deficiències. Són variats els criteris per a classificar aquestes deficiències, de manera que les agrupacions de deficiències que sorgei-xen poden canviar segons el criteri escollit. Nosaltres optem per presentar-les sense realitzar cap agrupació segons algun criteri, però sí que aclarim on rau la deficiència del mercat en cada cas i, per tant, donem al lector les indicacions de com es podrien agrupar en funció del criteri escollit. Les deficiències que hem triat, doncs, que no en suposen cap llista exhaustiva, són les següents:

1) Deficiències en la competència

2) Efectes externs

3) Béns públics

4) Necessitats tutelars

5) Informació imperfecta

6) Absència de mercats per al valor d’opció

7) La tirania de las petites decisions

8) Distribució de la renda i la riquesa

9) Desequilibris dels mercats: retards temporals

10) Deficiència en la composició i el ritme del desenvolupament econò-mic.

Vegem amb algun detall on rau la deficiència en el funcionament del mercat en cada cas, tot i que algun d’aquests es veuran més detalladament en capítols posteriors –casos de l’1 al 4.

1) Deficiències en la competència

Hem de distingir dues situacions distintes en aquest cas:

1a) Situacions degudes al reduït nombre d’empreses participants en el mercat.

Es tracta de mercats en què es donen situacions de monopoli o oligopoli per l’existència de barreres d’entrada al mercat, que poden ser de molts tipus. Es trenca ací el supòsit d’empreses preu-acceptants que no influeixen en els preus de mercat i que, per efecte de l’amenaça de la competència, igualen els preus als seus costos marginals. Es produeix una pèrdua de benestar –ineficiència–, perquè els preus tendiran a ser superiors als seus costos marginals i l’output, menor del que es donaria en el mercat perfectament competitiu. A més, l’absència de com-petència acaba introduint una ineficiència en els processos productius d’aquestes empreses a causa de la falta d’estímul per a minimitzar costos. Aquest és un clar exemple d’imperfecció del mercat real, per incomplir un supòsit clau del model teòric que produeix una clara divergència en termes de l’eficiència paretiana del mercat en competència perfecta.

La regulació pública estudia les possibilitats del sector públic de millorar la configuració concreta del mercat que pateix aquesta deficiència i les formes de fer-ho. De tota manera, en aquest punt sí que cal destacar que la deficiència no està tant en el reduït nombre d’empreses que pot haver-hi en un mercat, com en l’existència de barreres reals a l’entrada de noves empreses. Si aquestes no existeixen, un mercat amb poques empreses o fins i tot amb una de sola, pot tenir preus de competència perfecta i l’empresa instal·lada minimitzar costos evitant la ineficiència en els seus processos productius, pressionada per l’amenaça d’en-trada de noves empreses.

Finalment, cal destacar que en el món real no sempre és fàcil decidir si es produeix la imperfecció d’absència de competència real en un mercat. Quan saltem del model teòric al món real, ens adonem que aquesta imperfecció depèn moltes vegades de l’escala o de l’àmbit del mercat considerat. Allò que pot ser considerat com un mercat competitiu en l’àmbit de la Unió Europea, pot esdevenir una situació oligopolística o monopolística en mercats regionals o locals dins el mateix mercat constituït per la Unió Europea.

1b) Monopolis naturals.

En aquest cas, la deficiència rau en el fet que alguns processos productius exhibeixen costos marginals –i mitjans– decreixents, a causa de l’existència d’uns costos variables per unitat de producte insignificants en relació amb els costos fixos requerits per la infraestructura necessària per al subministrament d’aquests productes. Les empreses de distribució d’aigua, gas, electricitat, telefonia o fer-rocarrils, estan entre els exemples històrics d’aquest cas.

El cas dels monopolis naturals es tractarà amb més detall en el capítol 3. El que ens interessa destacar ara és que l’origen de la deficiència del mercat és tècnic, lligat a processos productius i que no depèn d’una mala configuració particular d’un mercat, com en el cas anterior. Així, doncs, més que d’una imperfecció com en el cas 1a), es tracta d’una limitació del mercat. En qualsevol cas, establert el monopoli de manera «natural», les conseqüències sobre l’eficiència són sem-blants al cas anterior, quant a l’augment dels preus sobre els costos marginals i la reducció de l’output d’equilibri amb la consegüent reducció del benestar.

2) Efectes externs

En aquest cas es trenca un supòsit bàsic en el model teòric del funciona-ment dels mercats, com és que les decisions de consum i producció només tenen efectes sobre els decisors mateixos. La conseqüència és que ja no hi coincidiran les magnituds socials i privades, siguen aquestes benestar per als consumidors o beneficis per a les empreses. Sense aprofundir en una qüestió que tractarem en el capítol 3, interessa destacar ara que ací hi haurà una assignació subòptima respecte a l’eficiència paretiana, ja siga per excés o per defecte en l’output d’equilibri. La catalogació d’aquesta deficiència depèn d’on s’entén que rau l’anomalia del mer-cat. Per a alguns autors, entre altres Pigou (1920), la raó es troba en l’absència d’un mercat per a intercanviar part de les conseqüències d’una decisió de producció o consum. És per això que el decisor –consumidor o productor– no interioritza –no fa seues– totes les conseqüències de la seua decisió. En la mesura que pensem que aquesta inexistència del mercat està motivada per raons tècniques, la institució del mercat mostra ací una limitació.

Per a uns altres autors (Coase, 1960), el mercat no funciona bé perquè no estan definits els drets de propietat sobre la totalitat dels recursos. Per tant, en aquest cas, es tracta d’una imperfecció del mercat que es pot solucionar.

3) Béns públics

La deficiència del mercat, en aquest cas, produeix una provisió inferior a l’òptima o fins i tot una nul·la provisió, en el cas de certs béns o serveis, tot i haver-hi una valoració social positiva d’aquests béns per part dels ciutadans. La raó de la deficiència no rau en cap imperfecció d’un mercat concret, sinó en les característiques intrínseques d’aquests béns, que estudiarem en el capítol 4. De moment, convé recordar que en el model teòric, les empreses, per una banda, produeixen aquells béns pels quals poden cobrar un preu a tots els usuaris o con-sumidors i que, per l’altra, aquests consumidors pagaran per aquells béns solament si saben que, si no ho fan, no podran gaudir dels béns a què assignen una valoració subjectiva –utilitat marginal– igual o superior al preu que se’ls demana. Si aquest supòsit elemental s’incompleix, no es podrà assolir l’eficiència paretiana.

El problema és, doncs, de nou, d’eficiència assignativa i es tracta d’una clara limitació del mercat per a la provisió d’aquests béns. Queda oberta la qüestió, en aquest com en altres casos, de si el sector públic pot corregir aquest problema d’eficiència i de si aquesta és l’única forma de fer-ho.

4) Necessitats tutelars

Es tracta d’una de les situacions de deficient assignació de recursos més polèmica des que la va introduir en la literatura econòmica R.A. Musgrave (1959). La ineficiència es troba ací en un dels supòsits més bàsics del principi de Pareto que hem estudiat en el primer apartat d’aquest capítol. En el model teòric del mercat que garanteix l’eficiència paretiana, se suposa que l’individu és el millor jutge del seu propi benestar. Si aquest supòsit no es dóna en la realitat, el mercat pot produir uns resultats aparentment eficients i, tanmateix, poden aparèixer di-vergències entre el funcionament del mercat i les demandes ciutadanes. És a dir, fins i tot en mercats ideals com els que presenta el model teòric, hi ha béns que es consumiran per excés o per defecte, i això perquè els ciutadans no semblen, en aquests casos, els millors jutges del seu propi benestar. Així, doncs, ens trobem de nou davant una clara limitació del mercat. És a dir, els supòsits de comportament humà implícits en el model teòric del mercat són incorrectes i seria excessiu, fins i tot per als més acèrrims defensors de la institució del mercat, dir que es tracta d’una imperfecció per no adequar-se el comportament humà real a allò que està implícit en el seu model. Aprofundim en aquest concepte en el capítol 4.

5) Informació imperfecta

Un altre dels supòsits clau en el model teòric del mercat és el d’informació perfecta i sense costos per a tots els participants en el mercat. Tanmateix, en el món real la informació té un cost en termes de temps i altres recursos, de manera que els ciutadans, consumidors i productors, prenen les seues decisions amb un nivell d’informació que és lluny de ser perfecte. Si comparem els resultats dels mercats reals amb els del mercat ideal o teòric, apareixeran divergències que podrien anomenar-se imperfeccions del mercat. Tanmateix, es tracta d’unes imperfeccions difícils de solucionar. Més aviat han estat els economistes els que han suavitzat part del seus supòsits per a anar adequant-los al món real en què, per exemple, la informació no és gratuïta, sinó que té un preu –ja siga de mercat o un preu ombra– i, per tant, es pot incorporar aquesta variable al model teòric, que ens donarà així nous òptims paretians, prenent ara en compte el cost de la informació.

6) Absència de mercats per al valor d’opció

Aquest és un altre clar exemple de limitació del mercat com a institució assignadora de recursos, per la incapacitat d’oferir als ciutadans la possibilitat d’expressar preferències, no per béns en concret, sinó per tenir l’opció de consu-mir-los en un moment donat. La inexistència o absència de mercats per al valor d’opció d’un bé fa que puguen desaparèixer del mercat béns pels quals sí que hi ha una demanda, però que no s’expressa en les decisions de compra habituals, ja que es tracta de béns sobre els quals l’individu el que desitja és tenir l’opció de fer-los servir en circumstàncies esporàdiques o fins i tot extraordinàries. Seria el cas de serveis com els de bombers o protecció civil. Si això és així, el mercat té un problema d’eficiència. No es maximitza el benestar, en no haver pogut expressar totes les preferències dels ciutadans per l’absència de mercats per al valor d’opció que els ciutadans assignen a certs béns.

7) La tirania de les petites decisions

Aquesta deficiència de mercat, tractada especialment per Kahn (1966), apunta a la que potser és la característica més distintiva del mercat com a ins-titució assignadora de recursos: la seua naturalesa descentralitzada. El mercat és el resultat d’una multitud de petites decisions per part dels que hi participen, consumidors i productors, i això és especialment cert si es donen els supòsits del model de mercat idealment competitiu.

Ara bé, no es pot assegurar que el resultat global de petites decisions indivi-duals preses en mercats perfectament competitius, on cada participant maximitza la seua utilitat o el seu benefici i on, per tant, res no es produeix si no és per a ser venut als consumidors, ens mene a un resultat final global desitjat pels ciutadans. El resultat final a què porta el funcionament dels mercats, a través d’incomptables decisions, tot suposant que siguen perfectament eficients i que assolisquen òptims eficients en el sentit de Pareto, no necessàriament ens porta a una situació desitjada pels ciutadans. Un dels exemples que posa Kahn és el resultat final a què, després d’aproximadament un segle, ens ha portat la indústria de l’automòbil. Què hauria passat si, en comptes d’arribar on som a través de milions de petites –almenys pel que fa a la majoria de ciutadans– decisions, hagueren plantejat als qui vivien fa més de cent anys la decisió de tenir o no automòbils, com una proposició gran, de tot o res, informant-los tant dels beneficis com dels costos?

La divergència sorgeix entre el resultat del mercat, tot i ser perfectament competitiu, i les preferències ciutadanes que, a primera vista, semblen haver-se equivocat elles mateixes, perquè el resultat global en perspectiva històrica d’un mecanisme descentralitzat com el mercat on es prenen moltes petites decisions, no necessàriament ha de coincidir amb el que s’hauria assolit mitjançant la votació d’una gran decisió col·lectiva.

Som, doncs, davant una deficiència que afecta la satisfacció de preferèn-cies ciutadanes, si n’exceptuem una perspectiva temporal que excedeix l’abast del mercat. Es tractaria, per tant, d’una limitació del mercat com a institució en què la perspectiva temporal en què es prenen les seues decisions divergeix de la perspectiva temporal adequada per a la decisió rellevant –en el nostre exemple, tenir automòbil o no tenir-ne.

8) Distribució de la renda i la riquesa

El mercat pot assolir l’òptim de Pareto i, tanmateix, els ciutadans poden sentir-se descontents amb la distribució de la renda i la riquesa que genera el mercat. En definitiva, el mercat pot portar a la societat, donada la situació de partida, a un punt com el 5 en el gràfic 2.3, que és un òptim paretià, però que no és el màxim de benestar social assolible. La deficiència que mostra ara el mercat no fa referència a l’assignació, com en els casos anteriors, sinó a la distribució del benestar.

El mercat mostra ací una clara limitació per a aconseguir el millor punt entre tots els que són òptims globals de Pareto. És clarament una institució per a l’assignació, però no per a la redistribució de la renda i el benestar. És clar que la preferència col·lectiva per un punt entre els que estan sobre la corba de possibilitats d’utilitat global en el gràfic 2.3, es puga manifestar a través d’una altra institució, com és ara el sector públic.

9) Desequilibris dels mercats: retards temporals

El model teòric suposa que els mercats sempre es buiden, atès que els preus sempre pugen o baixen suficientment, actuant com a variable d’ajustament. El supòsit en qüestió assumeix, a més a més, que aquest ajustament es fa de forma instantània. Per tant, en qualsevol moment del temps hi haurà plena ocupació dels recursos i dels factors productius.

Però, en el món dels mercats reals, fins i tot en el cas que puguen ajustar-se completament a través dels preus, aquests requereixen un lapse de temps per a portar a cap aquest ajustament, i això ha estat així en qualsevol lloc o moment històric.

Aquests retards temporals provoquen els coneguts cicles de l’economia de mercat, que s’han donat des que l’economia de mercat hi és. Aquests cicles, a la baixa o a l’alça, provoquen insatisfacció amb el que demanen els ciutadans. Es poden produir períodes de desocupació mentre es realitzen els ajustos necessaris per a eliminar excedents, i això ocasiona costos socials que poden ser molt alts. També, d’altra banda, en moments alcistes, es poden produir processos inflaci-onistes en els preus que ocasionen costos arbitraris a les famílies i les empreses. Potser en el model teòric, la variable temporal d’ajustament no siga més que una variable prescindible del model, però en el món real ocasiona grans pèrdues en termes de tota mena de recursos, incloent-hi el patiment humà.

Cal destacar que, en aquest cas, la preocupació per la deficiència en el resultat del mercat no té res a veure amb l’assignació de recursos ni amb la dis-tribució del benestar –com en la deficiència 9–, sinó amb l’estabilitat econòmica. Es tracta d’una fallada del mercat per divergència entre les demandes ciutadanes i el resultat de la configuració real i particular del mercat.

10) Deficiències en la composició i ritme del desenvolupament econòmic

Finalment, encara és possible trobar una altra font d’insatisfacció ciutadana amb els resultats dels mercats reals i, per tant, una altra fallada del mercat. En efecte, els mercats, a banda de les deficiències assignatives, distributives i d’es-tabilització que tenen, poden determinar una senda de creixement econòmic no satisfactòria per a la societat. A més, poden determinar una composició del crei-xement tampoc no desitjada, que produeix, per exemple, desequilibris regionals i sectorials cada vegada més accentuats.

Òbviament, el mecanisme de decisions descentralitzades que és el mer-cat no té res a dir respecte de la taxa i la composició del creixement econòmic en una societat. Si aquesta en desitja un altre, aplicant-hi una decisió global i centralitzada i amb una perspectiva global adient, caldrà recórrer a uns altres mecanismes de presa de decisions, a saber, les decisions col·lectives implícites en la intervenció pública.

Resum

L’estudi de les condicions d’eficiència paretiana, com també les virtuts del mercat idealment competitiu per a assolir-les, han ocupat el primer bloc d’aquest capítol. Hem vist que l’equilibri dels mercats ideals en competència perfecta i l’eficiència paretiana global són, de fet, sinònims. Al mateix temps, hem exposat una àmplia gama de deficiències que apareixen en els mercats i que plantegen problemes en aquest òptim. En alguns casos es tracta d’imperfeccions en els mercats reals o fallades d’aquests respecte als resultats que esperen els ciutadans. En uns altres casos, es tracta de limitacions de la institució del mercat com a tal.

L’estudi de les deficiències del mercat ens ha portat també a plantejar-nos la qüestió de la necessitat o suficiència d’aquestes per a justificar l’existència del sector públic i la seua intervenció en l’economia. Es planteja una posició que prescindeix d’ambdós plantejaments lògics –necessari i/o suficient–, per a proposar un tractament no subsidiari del sector públic, tot reconeixent les ne-cessàries complementarietats d’ambdós sectors.

Finalment, hem fet una breu presentació de la tipologia de fallades, limitacions o deficiències del mercat com a institució assignadora de recursos.

Qüestions a debatre

1. Considereu el tancament d’una línia de ferrocarril per part de la companyia a causa de les pèrdues acumulades. La línia és l’únic mitjà de transport disponi-ble quan les condicions atmosfèriques no permeten de fer servir les carreteres. Podeu relacionar aquest exemple amb alguna de les deficiències del mercat estudiades?

2. Cert humorista provocador va dir en el seu espectacle que el problema de l’elevada taxa de criminalitat als carrers dels EUA s’acabaria si les bales cos-taren 5.000 dòlars. Podeu relacionar aquest cas amb alguna de les deficiències estudiades del mercat?

3. Per què penseu que el criteri de Pareto, malgrat els seus evidents judicis de valor implícits, va tenir tanta acceptació en el corrent principal de la ciència econòmica?

4. A partir dels gràfics 2.1, 2.2 o 2.3, justifiqueu la necessitat d’un mecanisme diferent al mercat per a poder situar-nos en algun punt preferit entre els òptims d’aquests gràfics. Com és que el criteri de Pareto no pot fer valoracions entre aquests punts?

BIBLIOGRAFIA

COASE, R. H. (1960): «The Problem of Social Cost», dins Journal of Law and Economics 3, 1-44. N’hi ha una versió en castellà: «El problema del coste Social», dins La empresa, el mercado y la ley, Madrid, Alianza Editorial, 1994, 121-164.

CULLIS, J. G. i P. R. JONES (1991): Microeconomía y Economía Pública, Ma-drid, Instituto de Estudios Fiscales.

KAHN, A. E. (1966): «The Tyranny of Small Decisions», Kyklos, vol. 19, núm. 1.

MUSGRAVE, R. A. i P. B. MUSGRAVE (1983): Hacienda Pública Teórica y Aplicada, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales. Versió original (1973): Public Finance in Theory and Practice, Nova York, McGraw-Hill.

PIGOU, A. C. (1920): The Economics of Welfare, Londres, Macmilan.

RAWLS (1971): A Theory of Justice. Cambridge, Mass., Harvard University Press.

STIGLITZ, J. E. (1988): Economics of the Public Sector, 2a edició. Nova York, W. W. Norton.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.