Gobernanza

y planificación

territorial en

las áreas

metropolitanas

Análisis comparado de las

experiencias recientes en

Alemania y de su interés

para la práctica en España

Andreas Hildenbrand Scheid

Colección: Desarrollo Territorial, 18

Director de la colección: Joan Romero

Cátedra de Geografía Humana. Universitat de València

Consejo editorial:

Nacima Baron | École d’Urbanisme de Paris
Dolores Brandis | Universidad Complutense de Madrid
Gemma Cànoves | Universidad Autónoma de Barcelona
Inmaculada Caravaca | Universidad de Sevilla
Josefina Cruz Villalón | Universidad de Sevilla
Carmen Delgado | Universidad de Cantabria
Josefina Gómez Mendoza | Universidad Autónoma de Madrid
Francesco Indovina Istituto | Universitario di Architettura di Venezia
Oriol Nel·lo | Universidad Autónoma de Barcelona
Andrés Pedreño | Universidad de Alicante
Rafael Mat | Universidad Autónoma de Madrid
Carme Miralles | Universidad Autónoma de Barcelona
Ricardo Méndez | CSIC
Joaquim Oliveira | Director de Política Regional y Urbana de la OCDE
José Alberto Rio Fernandes | Universidade do Porto
Andrés Rodríguez-Posse | London School of Economics
Julia Salom | Universitat de València Estudi General
Joao Seixas | Universidade Nova de Lisboa

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© Del texto: los autores, 2017

Publicacions de la Universitat de València

puv.uv.es

publicacions@uv.es

Maquetación: Arantxa Pérez

Diseño de la cubierta: Celso Hernández de la Figuera

ISBN: 978-84-9134-386-8

Contenido

INTRODUCCIÓN

1 GOBERNANZA Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL: ELEMENTOS CLAVE PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS

1. Las áreas metropolitanas: un escenario complejo para la ac-ción pública

1.1. Las áreas metropolitanas como manifestación principalde la nueva ciudad real contemporánea

1.2. Oportunidades, problemas y retos en las áreas metropolitanas

1.3. Las principales tareas de la acción pública en las áreas metropolitanas

2. La ciudad dispersa como forma de la ciudad real en las áreas metropolitanas: los problemas de la insostenibilidad y de la fragmentación administrativa

2.1. La insostenibilidad de la ciudad dispersa: impactos ambientales, económicos y sociales

2.1.1. Impactos ambientales de la ciudad dispersa

2.1.2. Impactos económicos de la ciudad dispersa

2.1.3. Impactos sociales de la ciudad dispersa

2.2. La fragmentación administrativa del espacio metropolitano

3 El reto de la buena gobernanza metropolitana: establecer la co-herencia entre el espacio funcional y el espacio de la decisión político-administrativa

3.1. La gobernanza: definición de un concepto complejo

3.2. Características de una buena gobernanza metropolitana

3.3. Tipos de gobernanza metropolitana y posibles modelos para su organización

4. El reto del buen gobierno del territorio metropolitano: lograr un desarrollo urbano-territorial sostenible y el papel central de la planificación territorial

4.1. La planificación territorial como herramienta principal de la política de ordenación del territorio: objetivos y características básicas

4.2. Las tareas específicas de la planificación territorial en la escala metropolitana

4.3. La ciudad razonablemente compacta y policéntrica como modelo alternativo a la ciudad dispersa

4.4. El modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica como paradigma imperante de la planificación territorial metropolitana

4.4.1. El policentrismo en la modalidad de la concentración descentralizada

4.4.2. La ordenación del crecimiento urbanístico en la peri-feria

4.4.3. Coordinación y sinergia entre desarrollo urbano y transporte público

4.4.4. El desarrollo hacia el interior

4.4.5. La preservación y desarrollo del sistema de espacios libres

2 LAS RESPUESTAS A LOS RETOS DE LA CUESTIÓN METROPOLITANA: VALORACIÓN SINTÉTICA DE LAS PRÁCTICAS DE GOBERNANZA Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EUROPA

1. El fracaso y abandono de la cuestión metropolitana en España: la necesidad de un nuevo impulso

1.1. La casi inexistencia en España de las áreas metropolitanas previstas por la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985

1.2. La escasez de planes territoriales metropolitanos aprobados

1.3. El papel pasivo del Estado en la cuestión metropolitana

1.4. La ausencia de la cuestión metropolitana en el debate ciudadano

2. La existencia de buenas prácticas y el renacimiento del interés por la cuestión metropolitana en varios países europeos

3. El interés especial de las experiencias en Alemania como referente de un replanteamiento de la cuestión metropolitana en España

3.1. La gran semejanza de la organización territorial del Estado en Alemania y España

3.2. El hecho común de que tanto en Alemania como España, para crear un área metropolitana, se requiere la aprobación de una ley por los parlamentos de nivel regional

3.3. El entendimiento idéntico del concepto de planificación territorial en Alemania y España

4. Diseño del estudio comparado de la gobernanza y planificación territorial para tres áreas metropolitanas: Stuttgart, Hannover y Frankfurt Rhein-Main

4.1. Criterios para la selección de los casos

4.2. Esquema común para el análisis comparado de las tres áreas metropolitanas

3 GOBERNANZA METROPOLITANA Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN ALEMANIA: ASPECTOS GENERALES

1. La organización territorial del Estado como marco político y administrativo de la gobernanza metropolitana y planificación territorial

2. Los modelos de gobernanza metropolitana en Alemania: un panorama de diversidad y flexibilidad

2.1. Datos básicos sobre las áreas metropolitanas y los modelos de gobernanza metropolitana en Alemania

2.2. El modelo de la creación de un nuevo ente territorial de escala subregional con legitimación política directa

2.3. El modelo de las mancomunidades de carácter plurifuncional con legitimación política directa o solo indirecta

2.4. El modelo de las mancomunidades de carácter monofuncional centradas en la planificación territorial

2.5. Modelos para casos especiales: la cooperación entre los Länder para la gobernanza de regiones metropolitanas transfronterizas

3. La planificación territorial metropolitana en Alemania: una práctica consolidada e innovadora

3.1. Elementos básicos del sistema alemán de planificación territorial

3.1.1. El principio de la consideración mutua (Gegenstrom-prinzip)

3.1.2. Los planes territoriales de ámbito regional y subre-gional

3.1.3. La integración de los planes paisajísticos en los planes territoriales

3.1.4. Un instrumento novedoso para la planificación metropolitana: el Plan de Usos del Suelo de Ámbito Subregional

3.1.5. Los tipos de determinaciones que se emplean en los planes territoriales en función de su diferente grado de vinculación jurídica1

3.1.6. El instrumento de la Evaluación de Impacto Territorial de proyectos

3.1.7. La cooperación entre la Federación y los Länder a través de la Conferencia Sectorial de los Ministros Responsables de Ordenación el Territorio

3.1.8. Instrumentos novedosos de la ordenación del territorio de carácter informal para propiciar la implementación efectiva de los planes territoriales

3.2. La organización de la planificación territorial subregional: las mancomunidades de planificación territorial y otras vías

3.2.1. Características básicas

3.2.2. El modelo de las mancomunidades de planificación territorial

3.2.3. El modelo de la planificación subregional impulsada por la Administración del Land

3.3. Un instrumento novedoso formal para la planificación territorial metropolitana: el Plan de Usos del Suelo de Ámbito Subregional (RFNP)

3.4. Un instrumento novedoso informal para la cualificación y el desarrollo del paisaje en las zonas periurbanas de las áreas metropolitanas: la Estrategia Parque Regional (Regionalpark)

3.5. El compromiso de la planificación territorial alemana con la ciudad razonablemente compacta y policéntrica

4. El papel activo de la Federación y de los Länder en la cuestión metropolitana: la creación de las once Regiones Metropolitanas de Relevancia Europea (EMR)

4.1. Naturaleza y objetivos de los EMR

4.2. Los criterios para la declaración como EMR

4.3. El papel activo de los entes metropolitanos en las EMR

4 ANÁLISIS DEL ÁREA METROPOLITANA DE STUTTGART: EL VERBAND REGION STUTTGART (EL MODELO DE MANCOMUNIDAD PLURIFUNCIONAL CON LEGITIMACIÓN POLÍTICA DIRECTA)

1. El territorio metropolitano

2. La gobernanza metropolitana

2.1. El Verband Region Stuttgart como institución metropolitana: proceso de creación, órganos y competencias

2.1.1. Proceso de creación

2.1.2. Los órganos del VRS

2.1.3. Las competencias del VRS

2.1.4. Financiación y administración del VRS

2.2. Fórmulas complementarias de gobernanza metropolitana

2.3. Posicionar el área metropolitana a nivel europeo: un hito en la gobernanza metropolitana

2.3.1. La Unión Europea: la oficina del VRS en Bruselas y la participación en proyectos europeos

2.3.2. La participación del vrs en redes de cooperación eu-ropea

2.3.3. El papel activo del vrs en las once regiones metropolitanas de relevancia europea (Europäische Metropolregion –EMR–)

3. El plan territorial metropolitano

3.1. Aspectos generales

3.2. Análisis de las determinaciones para la consecución de una ciudad razonablemente compacta y policéntrica

3.2.1. Policentrismo en la modalidad de concentración des-centralizada

3.2.2. La ordenación del crecimiento urbanístico en la pe-riferia

3.2.3. La coordinación y sinergia ante el desarrollo urbano y el transporte público

3.2.4. El desarrollo hacia el interior

3.2.5. La preservación y desarrollo del sistema de espacios libres

4. Stuttgart 21: un proyecto ferroviario y de renovación urbana clave para la competitividad y el desarrollo sostenible del área metropolitana

5. Conclusiones de valoración del caso del área metropolitana de Stuttgart

5 EL ANÁLISIS DEL ÁREA METROPOLITANA DE HANNOVER: LA REGION HANNOVER (EL MODELO DE LA CREACIÓN DE UN NUEVO ENTE TERRITORIAL LOCAL DE ESCALA SUBREGIONAL CON LEGITIMACIÓN POLÍTICA DIRECTA)

1. El territorio metropolitano

2. La gobernanza metropolitana

2.1. La Region Hannover como institución metropolitana: proceso de creación, órganos y competencias

2.1.1. Proceso de creación

2.1.2. Los órganos de la RH

2.1.3. Las competencias de la RH

2.1.4. Financiación y administración de la RH

2.1.5. Posicionamiento de la RH a nivel europeo e internacional

2.1.6. Liderazgo como factor de gobernanza

2.2. Fórmulas complementarias de gobernanza metropolitana

3. El plan territorial metropolitano

3.1. Aspectos generales

3.2. Análisis de las determinaciones para la consecución de una ciudad razonablemente compacta y policéntrica

3.2.1. Policentrismo en la modalidad de concentración des-centralizada

3.2.2. La ordenación del crecimiento urbanístico en la pe-riferia

3.2.3. La coordinación y sinergia entre el desarrollo urbano y el transporte público

3.2.4. El desarrollo hacia el interior

3.2.5. La preservación y desarrollo del sistema de espacios libres

4. La elevada atención del plan territorial metropolitano al reto del cambio climático: las funciones climáticas de los espacios libres

5. Conclusiones de valoración del caso del área metropolitana de Hannover

6 EL ÁREA METROPOLITANA DE FRANKFURT: ANÁLISIS DEL CASO DEL REGIONALVERBAND FRANKFURT RHEIN-MAIN (EL MODELO DE MANCOMUNIDAD PLURIFUNCIONAL SIN LEGITIMACIÓN POLÍTICA DIRECTA)

1. El territorio metropolitano

2. La gobernanza metropolitana

2.1. El Regionalverband Frankfurt Rhein-Main como institución metropolitana: órganos y competencias

2.1.1. Los órganos del RV

2.1.2. Las competencias del RV

2.1.3. Financiación y administración del RV

2.1.4. Posicionamiento del RV a nivel europeo e internacio-nal

2.2. Las instituciones metropolitanas antecesoras

2.3. Fórmulas complementarias de gobernanza metropolita-na

3. Un instrumento novedoso de planificación territorial metropolitana: el Plan de Usos del Suelo de Ámbito Subregional

3.1. Aspectos generales

3.2. Análisis de las determinaciones para la consecución de una ciudad razonablemente compacta y policéntrica

3.2.1. Policentrismo en la modalidad de concentración des-centralizada

3.2.2. La ordenación del crecimiento urbanístico en la peri-feria

3.2.3. La coordinación y sinergia entre el desarrollo urbano y el transporte público

3.2.4. El desarrollo hacia el interior

3.2.5. La preservación y desarrollo del sistema de espacios libres

4. Un instrumento informal para el paisaje periurbano: la Estrategia Parque Regional (Regionalpark Rhein-Main)

5. Conclusiones de valoración del caso del área metropolitana de Frankfurt Rhein-Main

7 CONCLUSIONES FINALES PARA UN REPLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN METROPOLITANA EN ESPAÑA

2. Conclusiones extraíbles de la gobernanza metropolitana en Alemania y sugerencias para la práctica en España

3. Conclusiones extraíbles de la planificación territorial metropolitana en Alemania y sugerencias para la práctica en España

BIBLIOGRAFÍA

LISTADO DE ABREVIATURAS

Introducción

En todas las sociedades modernas se ha producido la dispersión de lo urbano, la explosión de la ciudad, que ha generado una nueva realidad urbana-territorial, la ciudad real contemporánea. Esta dispersión, caracterizada por una fragmentación continua y un consumo excesivo de suelo (el urban sprawl), es el resultado de procesos espaciales y funcionales originados por los profundos cambios económicos, sociales, demográficos y tecnológicos acontecidos durante las últimas décadas. La ciudad real es, en cuanto a su naturaleza, escala, organización y configuración formal, completamente diferente a la realidad urbana tradicional, la ciudad compacta, con sus límites bien definidos. El espacio urbano es hoy más extenso, complejo y difuso que el que ha constituido históricamente la ciudad y, sobre todo, refleja dos rasgos sobresalientes con los que conecta el presente libro: la ruptura de la contigüidad espacial de la ciudad compacta y la superación de los límites administrativos tradicionales.

Por ello, la ciudad real contemporánea tiene una escala metropolitana, de modo que son las áreas metropolitanas donde, primordialmente y de forma más clara, se manifiesta la nueva realidad urbana-territorial. Estas áreas tienen una enorme importancia. La ONU estima que el 50% de los residentes urbanos vive actualmente en aglomeraciones de más de 500.000 habitantes, y la población en este tipo de áreas no deja de crecer. Constituyen los espacios de vida y de acción de los ciudadanos y agentes económicos y también concentran los recursos, la actividad económica, la innovación y el conocimiento. Por tanto, son los espacios relevantes para el desarrollo de una región o de un país entero. Además, de la consecución de un desarrollo sostenible de las áreas metropolitanas dependerá en gran parte nuestro éxito o fracaso respecto al reto global del cambio climático.

Este libro aborda las áreas metropolitanas desde la perspectiva combinada de la gobernanza y de la planificación territorial, es decir, su interés se centra en las áreas metropolitanas como escenario complejo para la acción pública, tanto en el aspecto de la organización institucional como en lo que se refiere a la tarea de la implementación de políticas públicas.

La superación de los límites administrativos tradicionales de la ciudad real contemporánea plantea el problema del desencuentro entre el ámbito funcional y el espacio de la decisión político-administrativa. Las tareas a resolver por la acción pública –la localización de equipamientos, la prestación de servicios públicos en materia de transporte, agua y residuos, la coordinación y compatibilización del planeamiento urbanístico-territorial– tienen una inequívoca naturaleza supramunicipal. Requieren una acción pública a escala metropolitana para abordarlos de manera unitaria, integrada y coherente. Ni desde la visión fragmentada municipal ni desde la intervención subsidiaria por los entes político-administrativos superiores (estado, regiones) es posible resolver de forma adecuada los asuntos metropolitanos. Por tanto, para superar la fragmentación administrativa del espacio metropolitano y lograr una coherencia entre el espacio funcional y el espacio de la decisión política-administrativa, son necesarias reformas en el ámbito institucional, es decir, el establecimiento de estructuras duras (gobiernos metropolitanos, hard governance) o de fórmulas blandas (redes de cooperación voluntaria, soft governance) de gobernanza para lograr la buena gobernanza metropolitana, tanto en términos de eficiencia, eficacia y equidad como en cuanto a la transparencia y legitimación política.

Entre las competencias atribuidas a los gobiernos metropolitanos, la elaboración de un plan territorial es fundamental. Este plan es el instrumento clave de los gobiernos metropolitanos para asegurar un buen gobierno del territorio metropolitano. Aporta el marco de referencia estratégico imprescindible para orientar el desarrollo urbano-territorial hacia la sostenibilidad, para asegurar la cohesión territorial y social y para promocionar económicamente el área metropolitana y posicionarla de forma competitiva en la economía globalizada. La ciudad dispersa, como nueva forma urbana con la que las áreas metropolitanas se manifiestan físicamente en el territorio, representa un modelo de crecimiento urbano insostenible, debido a sus múltiples impactos negativos ambientales, económicos y sociales. Por ello, las prácticas más avanzadas de la planificación territorial metropolitana en Europa, comprometidas con el objetivo del desarrollo urbano-territorial sostenible, orientan los objetivos, las estrategias y actuaciones de los planes territoriales en el paradigma de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica como modelo alternativo a la ciudad dispersa.

Así, el presente libro se centra en el estudio de dos retos fundamentales que se plantean para la acción pública en las áreas metropolitanas: el reto de la buena gobernanza metropolitana y el reto del buen gobierno del territorio metropolitano. Entre ambos retos existe una clara interrelación. Un buen gobierno del territorio metropolitano (o la ausencia o inoperancia de este) es, sin duda, uno de los indicadores más claros para una buena (o, en su caso, defectuosa) gobernanza metropolitana. En este sentido, la aprobación e implementación efectiva de un plan de ordenación del territorio de escala metropolitana es una herramienta clave e imprescindible de cualquier gobernanza metropolitana que se sienta comprometida con el principio de desarrollo sostenible. A su vez, la existencia de una fórmula institucional potente de gobernanza metropolitana es, indudablemente, un factor que propicia la eficacia de la implementación de un plan territorial metropolitano.

Ambos retos se analizan para el caso de Alemania que, junto con otros países (Francia, Reino Unido y, recientemente, también Italia), ofrece buenas prácticas que ponen de manifiesto la atención de los poderes públicos a la cuestión metropolitana y su capacidad de dar respuestas específicas a los problemas y tareas de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas. Alemania constituye un área de estudio especialmente fecundo porque destaca, dentro de la experiencia comparada europea, no solo por el número elevado y la diversidad de formulas de gobernanza metropolitana que se encuentran en aplicación, sino también por el hecho de que en todas sus áreas metropolitanas se han aprobado y ejecutado planes territoriales, reflejo claro de la productividad, operatividad y cobertura territorial completa que caracterizan el sistema de planificación territorial alemán como uno de los más consolidados que existen en Europa.

Partiendo de una exposición del contexto general en el que se desenvuelven en Alemania la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas (organización territorial del Estado, modelos de gobernanza metropolitana al uso y elementos clave del sistema de planificación territorial), se efectúa un análisis –en profundidad y con un enfoque comparado– de tres casos de áreas metropolitanas: Stuttgart, Hannover y Frankfurt Rhein-Main. Representan la vanguardia de las experiencias alemanas respecto a la cuestión metropolitana, superando claramente a otras áreas metropolitanas en este país por la existencia de instituciones especificas de gobernanza metropolitana ancladas en una ley del respectivo Land, la densidad de fórmulas blandas en aplicación, la experiencia de ya varias generaciones de planes territoriales metropolitanos y, en el caso de Stuttgart y Hannover, por la legitimación política directa de sus órganos. También aportan, de la manera más clara, la aplicación de instrumentos novedosos de planificación territorial. Asimismo, los tres casos seleccionados recogen una muestra representativa de la diversidad de lo metropolitano en Alemania en cuanto a la estructura espacial de los sistemas urbanos (monocéntricos o policéntricos) y los diferentes modelos organizativos que se han escogido para las instituciones de la gobernanza metropolitana.

La generación de conocimiento sobre las experiencias alemanas en el ámbito de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas, que por varias razones hasta la fecha no se han abordado por la comunidad científica española con la misma intensidad que otras experiencias europeas, es el primer objetivo de este libro. Además de este objetivo, de naturaleza científica-académica, existe un segundo objetivo, igual de importante, que tiene una intención pragmática-operativa: la generación de conocimiento para el asesoramiento de la acción pública (knowledge for action). Es precisamente en España donde existen una necesidad y demanda de asesoramiento en el ámbito de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas.

A diferencia de la respuesta activa que en otros países europeos se está dando desde el ámbito institucional a la cuestión metropolitana, en España reina a este respecto un inexplicable y sorprendente silencio de los poderes públicos. Desde el punto de vista político-administrativo, las áreas metropolitanas, que sí existieron en el pasado hasta su desmantelamiento a partir de la década de los ochenta, son hoy una cuestión prácticamente invisible. El número de entes metropolitanos de carácter plurifuncional actualmente existentes se limita a tan solo dos casos: el área metropolitana de Barcelona (AMB) desde 2010 y el área metropolitana de Vigo desde 2012. A su vez, la planificación territorial metropolitana, impulsada desde las comunidades autónomas sobre la base de su competencia en materia de ordenación del territorio, ha tenido un desarrollo aún escaso. Únicamente en 14 de los hasta 46 espacios metropolitanos que pueden delimitarse, en función de los criterios metodológicos que se elijan, hay aprobado un plan territorial metropolitano. Es un dato especialmente preocupante que la primera y la tercera área metropolitana más grandes de España, Madrid y Valencia, carezcan de un instrumento de planificación territorial metropolitana.

España no puede permitirse el lujo de seguir pagando los grandes costes –de eficiencia, democráticos, administrativos, sociales, institucionales y de insostenibilidad del desarrollo urbano-territorial– que se derivan de la casi completa ausencia de gobernanza y de la debilidad de la planificación territorial en sus espacios metropolitanos. No existe excusa o justificación alguna para que España, que en tantos otros campos busca la convergencia con Europa, siga desentonando en la cuestión metropolitana con las tendencias actuales en países relevantes de la UE. La atención adecuada a la cuestión metropolitana es de enorme relevancia estratégica para el desarrollo sostenible y la competitividad de España en su conjunto. Más que nunca es necesario iniciar un replanteamiento de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas.

Esta necesidad de replanteamiento se atiende con el segundo objetivo del libro. Consiste en formular, sobre la base de las conclusiones obtenidas respecto a las experiencias de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas alemanas, un conjunto de conclusiones finales encaminadas a ofrecer sugerencias para la mejora de la práctica en España. Evidentemente, el replanteamiento de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas españolas ha de alimentarse tanto del análisis y balance del propio camino recorrido en la cuestión metropolitana, como de la observación y valoración de las buenas prácticas que a tal respecto ofrecen todos los países europeos señalados anteriormente. De todas formas, es precisamente Alemania la que sirve, dentro de la experiencia comparada europea, como modelo de referencia más idóneo para inspirar la toma de decisiones sobre el diseño de las medidas concretas para adoptar en el replanteamiento de la cuestión metropolitana en España.

Alemania, como ningún otro país europeo, reúne un conjunto de características similares a las que existen en España, que no solo aseguran desde la metodología de los comparative studies el sentido y rigor científico de acometer la comparación Alemania-España, sino también confieren a las sugerencias obtenidas sobre la base de las experiencias alemanas una mayor utilidad y aplicabilidad en el contexto de España que las transferencias procedentes de países con mayores diferencias respecto a la realidad de España. En este sentido, sin perjuicio de que entre España y Alemania existen numerosas diferencias político-institucionales, económicas, sociales y culturales, ambos países tienen en común tres hechos: en primer lugar, la gran semejanza de la organización territorial del Estado en Alemania y España; en segundo lugar, el requisito de que la creación de un área metropolitana precisa, en ambos países, la aprobación de una ley por los parlamentos de nivel regional, y, por último, el entendimiento idéntico del concepto de planificación territorial en Alemania y España.

En definitiva, las sugerencias para España, que se formulan como conclusiones finales del presente libro, se entienden en consonancia con el segundo objetivo planteado, como un mensaje dirigido a las instituciones concernientes (estado, CC. AA., entes locales) y los partidos políticos, para que coloquen la cuestión metropolitana como un tema relevante en la agenda política. Igualmente, para que lo anterior ocurra con mayor probabilidad, son un mensaje de invitación a la reflexión, el debate y la acción en esta cuestión destinado a los agentes económicos y sociales, los medios de comunicación y la sociedad civil en su sentido más amplio.

De acuerdo con este planteamiento esbozado en las líneas anteriores, el libro se estructura en siete capítulos.

El capítulo primero explica cuáles son los puntos de partida y los pilares del planteamiento del libro, que centra su interés en el análisis de las áreas metropolitanas desde la perspectiva de su organización institucional y del cumplimiento de la tarea de la planificación territorial metropolitana. A su vez, tiene la función de definir los conceptos que se emplean.

Los puntos de partida y pilares que configuran el planteamiento son cuatro:

1) la aproximación a las áreas metropolitanas que percibe éstas como un escenario complejo para la acción pública;

2) la identificación de la ciudad dispersa como forma de la ciudad real en las áreas metropolitanas, como un modelo de desarrollo urbano que tiene problemas de insostenibilidad y fragmentación administrativa;

3) el entendimiento de que el reto de la buena gobernanza metropolitana consiste, entre otras cosas, sobre todo en establecer la coherencia entre el espacio funcional y el espacio de la decisión político-administrativa, y

4) el entendimiento de que el reto del buen gobierno del territorio metropolitano significa lograr un desarrollo urbano-territorial sostenible, para lo cual tiene un papel central la planificación territorial comprometida con el modelo de la ciudad razonablemente compacta.

Entre los conceptos que se clarifican conceptualmente, se encuentran las áreas metropolitanas, la ciudad dispersa, la ciudad compacta, la gobernanza (en general y en su vertiente metropolitana), la planificación territorial (en general y a escala metropolitana), el desarrollo sostenible y su significado en la ordenación del territorio, la cohesión territorial y la coherencia territorial.

El capítulo segundo está dedicado a la valoración sintética de las prácticas de gobernanza y planificación territorial que se encuentran hoy en Europa, como respuestas desde la acción pública para afrontar los dos grandes retos que se plantean en relación con la cuestión metropolitana. Se esbozan, por un lado, los hechos que corroboran el fracaso y abandono de la cuestión metropolitana en España y la necesidad de dar un nuevo impulso y, por otro, se destacan las principales buenas prácticas y el actual renacimiento del interés por la cuestión metropolitana que se registran en varios países europeos, sin perjuicio de que la tónica general de la experiencia europea a tal respecto es un panorama de luces y sombras. A continuación, se especifican, de forma más detallada, las razones ya señaladas por las que las experiencias, en Alemania, tienen un interés especial como referente de un replanteamiento de la cuestión metropolitana en España.

Otro contenido fundamental de este capítulo es el diseño del estudio de casos que se realiza para las tres áreas metropolitanas seleccionadas: Stuttgart, Hannover y Frankfurt Rhein-Main. Se hacen explícitos los cinco criterios que han guiado la selección de estos casos y se presenta el esquema común que se ha aplicado para el análisis comparado de las tres áreas metropolitanas. Este esquema está estructurado en tres bloques temáticos: territorio, gobernanza y planificación territorial.

En relación con el análisis de la gobernanza metropolitana, se consideran tanto las estructuras duras como las fórmulas blandas. Especial atención reciben los aspectos temáticos ligados a las instituciones responsables de la gobernanza metropolitana: el modelo de gobernanza (fórmula jurídica elegida, legitimación política directa o no), los órganos, las competencias, los recursos financieros y humanos así como las estrategias de cada área metropolitana para posicionarse a nivel europeo y el papel de determinadas personas con capacidad de liderazgo.

En cuanto a la planificación territorial, el núcleo esencial del análisis son los contenidos de cada plan territorial metropolitano en lo que se refiere a las cinco estrategias o ámbitos de intervención, que constituyen los elementos configuradores del modelo de desarrollo urbano-territorial sostenible anclado en el modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica:

1) el policentrismo,

2) la ordenación del crecimiento urbanístico en la periferia,

3) la coordinación y sinergia entre desarrollo urbano y transporte público,

4) el desarrollo hacia el interior y

5) la preservación y el desarrollo del sistema de espacios libres.

El capítulo tercero aborda los aspectos generales que perfilan el contexto general en el que se desenvuelven, en Alemania, la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas.

Estos aspectos son, en primer lugar, la organización territorial del Estado como marco político y administrativo de la gobernanza metropolitana y la planificación territorial. Especial atención se presta a los niveles político-administrativos existentes a nivel regional y local. Los Länder y los diferentes entes locales no solo son actores relevantes de la gobernanza metropolitana, sino también de la planificación territorial metropolitana.

El segundo aspecto general son las vías de gobernanza metropolitana que se aplican en Alemania y que ponen de manifiesto un panorama de diversidad y flexibilidad. Además de los tres modelos básicos de las estructuras duras (hard governance) de la gobernanza metropolitana previstos por el derecho público y existentes en Alemania, se abordarán también las fórmulas más frecuentes de estructuras blandas (soft governance) de la gobernanza metropolitana de las que, en Alemania, se hace un uso frecuente, especialmente en el caso de las tres áreas metropolitanas seleccionadas para un análisis en profundidad.

El tercer aspecto general es el sistema de planificación territorial en Alemania. Se pone de manifiesto que en este país la ordenación del territorio constituye una función pública consolidada e innovadora. Partiendo de una exposición de los rasgos básicos de este sistema, se presentarán con más detalle las diferentes vías para instrumentar la planificación territorial de ámbito subregional, teniendo en cuenta que la planificación territorial metropolitana es una modalidad de ésta. Asimismo, se destacan los elementos que muestran el compromiso de la planificación territorial alemana con la ciudad razonablemente compacta y policéntrica.

Como cuarto aspecto general, se añade una presentación de las once Regiones Metropolitanas de Relevancia Europea (EMR) que se han creado en el marco de la cooperación Federación-Länder, en el seno de la Conferencia Sectorial de los ministros responsables de la ordenación del territorio. Las instituciones de la gobernanza metropolitana en Alemania participan en estas EMR, que son un indicador de la atención que se presta, en este país, a la cuestión metropolitana desde los niveles político-administrativos superiores.

Los capítulos cuarto, quinto y sexto configuran el núcleo esencial del presente libro. Recogen el estudio de casos referidos a las tres áreas metropolitanas seleccionadas: Stuttgart, Hannover y Frankfurt Rhein-Main. Tienen, en coherencia con el esquema analítico común, la misma estructura, lo cual propicia la comparación mutua de los tres casos. Todos culminan en un subcapítulo en el que se plasman, a modo de conclusiones de valoración, los principales resultados del análisis de cada caso, destacando los rasgos comunes, los hechos diferenciales y las singularidades que se han podido identificar en la aplicación del enfoque de la comparación mutua.

Asimismo, más allá del esquema analítico común, en cada caso se presenta, en un subcapítulo específico, una temática en la que la correspondiente área metropolitana ofrece una práctica de especial interés:

1) el proyecto Stuttgart 21, un proyecto ferroviario y de renovación urbana clave para la competitividad y el desarrollo sostenible del área metropolitana de Stuttgart;

2) la elevada atención del plan territorial metropolitano de la Region Hannover al reto del cambio climático en sus determinaciones para las funciones climáticas de los espacios libres, y

3) la aplicación de un instrumento novedoso de planificación territorial metropolitana, el Plan de Usos del Suelo de Ámbito Subregional, en el área metropolitana de Frankfurt Rhein-Main.

El capítulo séptimo presenta, como conclusiones finales, las sugerencias que se formulan para el replanteamiento de la cuestión metropolitana en España. Estas sugerencias se fundamentan en las conclusiones que se han generado en el marco del análisis y de la valoración de las experiencias de la gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas de Alemania. Partiendo de un conjunto de consideraciones previas, se exponen nueve conclusiones para la gobernanza metropolitana y otras nueve para la planificación territorial metropolitana.

Por último, cabe señalar que este libro tiene su raíz en la tesis doctoral defendida por el autor el día 22 de enero de 2016 en la Universidad de Sevilla. La tesis, dirigida por el arquitecto José Núñez Castain y titulada Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas. Análisis comparado de las experiencias recientes en Alemania y de su interés para la práctica en España, se incardinó en la línea de investigación El Planeamiento Urbano Territorial y sus Instrumentos dentro del programa de doctorado Ciudad, Paisaje y Territorio del Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad de Sevilla. Obtuvo la calificación de sobresaliente cum laude por unanimidad y desarrolló un espectro analítico más amplio, incluyendo el estudio comparado de otras tres áreas metropolitanas de Alemania: München, Hamburg y Berlin-Brandenburg, cuyos resultados serán objeto de otra publicación futura.

1 Gobernanza y planificación territorial: elementos clave para el desarrollo sostenible de las áreas metropolitanas

1. Las áreas metropolitanas: un escenario complejo para la acción pública

1.1. Las áreas metropolitanas como manifestación principal de la nueva ciudad real contemporánea

Vivimos en un mundo cada vez más urbano. Según datos de la ONU y de la OECD, que se recogen en la Declaración de Montreal sobre Áreas Metropolitanas del 7 de octubre de 2015 (Communauté Métropolitaine de Montréal, 2015), por primera vez en la historia de la humanidad, más de la mitad de la población del mundo vive en ciudades. Se prevé que hasta el 2050 este porcentaje alcanzará casi el 70 % y para el año 2100, aproximadamente el 85 %. Mientras que en 1996 2.600 millones de personas vivían en ciudades, esta cantidad llegará en el 2016 a 4.000 millones.

A su vez, este mundo urbano tiene un carácter cada vez más metropolitano. Como consecuencia de la progresión del crecimiento urbano y periurbano, una gran parte de las ciudades del mundo está integrada en áreas metropolitanas extensas y densamente pobladas. Las áreas metropolitanas, en su acepción más básica (Feria, 2011a: 128), son áreas polinucleares que conforman un mercado unitario de vivienda y trabajo, y existe entre el (los) centro(s) metropolitano(s) y los municipios de su ámbito de influencia estrechas interrelaciones funcionales. El ejemplo más claro de estas interrelaciones son los flujos pendulares diarios de movilidad residencia-trabajo desde estos municipios hacia la(s) ciudad(es) que constituye(n) el(los) centro(s) metropolitano(s). La población, en este tipo de áreas, se encuentra en continuo crecimiento y la ONU estima que el 50 % de los residentes urbanos vive actualmente en aglomeraciones de más de 500 mil habitantes.

Son las áreas metropolitanas donde primordialmente se manifiesta la nueva realidad urbano-territorial, que suele denominarse la nueva ciudad real contemporánea, que se ha configurado en un contexto postindustrial que es muy distinto al contexto de las últimas décadas del siglo XX y de épocas pasadas en las que han surgido anteriores generaciones de áreas metropolitanas.

La ciudad real contemporánea, en cuanto a su escala, organización y configuración, es completamente diferente a la ciudad que históricamente ha caracterizado el territorio y que, en relación con su forma, se ha definido como la ciudad continua o compacta tradicional (Feria y Albertos, 2010: 15-17). La ciudad real contemporánea se caracteriza por una rápida e intensa expansión física del proceso de suburbanización que, impulsado desde una ciudad grande y dinámica (el centro metropolitano) –o desde varios centros metropolitanos, en el caso de aglomeraciones urbanas polinucleares–, afecta en el entorno de estas ciudades a un número cada vez mayor de municipios, que incrementan su población residencial y también atraen de manera creciente la localización de actividades productivas en ellas. Este proceso ya no se produce tanto en contigüidad con la ciudad existente, sino primordialmente con discontinuidad espacial (a saltos). Alcanza a municipios cada vez más alejados de los centros metropolitanos, que están ubicados en el espacio periurbano, rururbano o rural. Así, la nueva ciudad real representa un «espacio urbano sustancialmente más extenso, complejo y difuso que el que ha constituido históricamente la ciudad» (Feria, 2011a: 128).

La ciudad real contemporánea es el resultado de un rápido proceso de metropolización, que en Europa aconteció a partir de la década de los ochenta del siglo pasado y que los expertos han llegado a denominar, con una imagen sintética, la «explosión de la ciudad» (Indovina, 2004; Font, 2004a; Sorribes, 2010; Romero, 2012: 118). Este proceso de metropolización es un proceso altamente complejo. Engloba procesos intensos de suburbanización residencial y de descentralización hacia la periferia de las actividades productivas (usos industriales y terciarios) y de equipamientos, así como otros procesos (la gentrificación, la recentralización de servicios avanzados) que afectan a los centros de las ciudades.

Los factores determinantes y explicativos del proceso de metropolización (Indovina, 2004; Font, 2006 y 2007; Mella, 2008) son múltiples, habiendo diferenciado la Agencia Europea de Medio Ambiente un conjunto de veinticinco factores¹. Están ligados a profundos cambios de naturaleza económica, tecnológica y también social. Entre los factores destacan el desarrollo y la mejora de las redes y servicios de transporte viario y ferroviario, la extensión en el territorio de servicios y equipamientos, las transformaciones de los procesos productivos y de las TIC, que propiciaron una creciente descentralización del empleo, y las preferencias de las clases medias y altas por la tipología de la casa unifamiliar con gran parcela.

Como una de las consecuencias más potentes e impactantes del proceso de metropolización, se ha producido la aparición generalizada de la ciudad dispersa como nueva forma urbana con la que las áreas metropolitanas se manifiestan físicamente en el territorio.

Esta ciudad dispersa, para la que se ha definido un número elevado de otros conceptos similares (ciudad sin confines, ciudad difusa, ciudad de baja densidad, ciudad de ciudades, urban sprawl, etc.), se puede definir, de manera sintética, como un proceso de expansión urbana dispersa, discontinua (crecimiento a saltos) y de baja densidad, con una alta dependencia del automóvil y polarizada sobre las infraestructuras viarias y los nodos de intercambio, que se está desplegando sobre espacios suburbanos, periurbanos o rururbanos. Desde la perspectiva morfológica, la ciudad dispersa tiene cinco características (Muñiz, Calatayud, García, 2007: 309): baja densidad, baja centralidad, baja proximidad, baja concentración y discontinuidad. Estas características se concretan en las siguientes pautas (Muñiz, Calatayud y García, 2007: 311): «una densidad de población decreciente acompañada de un mayor consumo de suelo; un peso creciente de las zonas periféricas respecto a las centrales; un mayor aislamiento (falta de proximidad) entre cada una de las partes de la ciudad; una menor concentración de la población en un número limitado de zonas densas y compactas, y una creciente fragmentación del territorio».

Por todas estas características, la ciudad dispersa tiene impactos ambientales, económico-financieros y sociales (Magrinyà y Herce, 2007; Gibelli, 2007) que, en su conjunto y efecto combinado, perfilan un patrón de crecimiento urbano insostenible en relación con todas las tres dimensiones de la sostenibilidad, la ambiental, la económica y la social. Ejemplos significativos de esta insostenibilidad, sobre la que se profundizará a continuación (capítulo 1.2.1), son el excesivo consumo de suelo, los elevados costes públicos de provisión de redes infraestructurales y de servicios y de mantenimiento y la segregación socio-espacial que representan las urbanizaciones cerradas y vigiladas (gated communities).

Además del problema de la insostenibilidad, la ciudad real contemporánea constituye un ámbito territorial que, en su extensión espacial, supera claramente los límites de los ámbitos territoriales administrativos tradicionales. Sobre todo no entiende de las delimitaciones de términos municipales, sino que tiene una estructura, una dinámica y un funcionamiento inequívocamente supramunicipal. Incluso se dan casos en los que se produce una superación de los límites de entes territoriales de escala comarcal o provincial, regional o hasta nacional, como ponen de manifiesto los casos de áreas metropolitanas de carácter transfronterizo.

Por tanto, en las áreas metropolitanas se plantea, como segundo gran problema, una enorme complejidad y dificultad para la acción pública por la fragmentación administrativa del espacio metropolitano, es decir, la incongruencia entre los límites del territorio que abarca el ámbito funcional metropolitano y el mapa de las delimitaciones político-administrativas tradicionales. Éstas son el referente espacial de la toma de decisiones de los actores públicos (municipios u otras administraciones públicas), cuyas competencias cohabitan en un ámbito metropolitano determinado. Pero los problemas y retos que hay que afrontar, por ejemplo, en la localización de equipamientos y prestación de servicios públicos (transporte, agua, residuos) y la coordinación y compatibilización del planeamiento urbanístico, no entienden de estas delimitaciones. Por su escala metropolitana, transcienden estas delimitaciones (sobre todo, los límites municipales) y, para asegurar una acción pública coherente y eficaz, se requieren nuevas fórmulas organizativas de planificación, gestión y toma de decisión que estén en consonancia con el ámbito funcional metropolitano. Con ello se plantea la relevancia del factor institucional en la problemática metropolitana, concretamente, la cuestión de instrumentar vías de gobernanza metropolitana adecuadas para asegurar la gobernabilidad del espacio metropolitano (capítulo 1.3).

Los problemas de la insostenibilidad de la ciudad dispersa y de la fragmentación administrativa del espacio metropolitano se sitúan dentro del contexto de las oportunidades, los problemas y retos que se suelen plantear en las áreas metropolitanas con carácter general. A continuación, esbozaremos un breve panorama de este contexto para dar una idea del escenario altamente complejo con el que se enfrenta la acción pública en las áreas metropolitanas.

1.2. Oportunidades, problemas y retos en las áreas metropolitanas

En este sentido, las áreas metropolitanas constituyen lugares llenos de oportunidades, pero también de problemas y retos que no solo son relevantes para el desarrollo futuro de la propia área metropolitana, sino también de las ciudades y regiones urbanas próximas y, en algunos casos, incluso tienen trascendencia a nivel nacional y están directamente vinculados con los desafíos de los cambios globales (Comité Económico y Social Europeo, 2004 y 2007; Serrano Rodríguez, 2015 y 2016).

En cuanto a las oportunidades, las áreas metropolitanas son los espacios de vida de la mayoría de los ciudadanos. En ellas se concentran la mayor parte de los recursos, el empleo, la producción industrial y los servicios de gran valor añadido y las actividades ligadas al conocimiento (I+D+i) y a la creatividad. Además aglutinan el poder de atracción para la acogida de las inversiones internacionales, son los grandes nodos de las redes de transporte y telecomunicaciones e importantes polos turísticos y de proyección cultural (museos, óperas, teatros, etc.) a nivel internacional. Por tanto, son los espacios en los que se encuentran, en gran medida, las oportunidades decisivas para el futuro económico de una región o de un país entero.

Asimismo, las áreas metropolitanas son habitualmente los lugares del cambio y progreso social y, por tanto, es en ellas donde se brindan las mayores oportunidades para ensayar innovaciones democráticas (Romero, 2012: 123). Como ponen de manifiesto determinadas ciudades europeas y norteamericanas (Smith, 2009), están surgiendo nuevas iniciativas y formas de información, participación y consulta pública, ancladas en el principio de la transparencia. Refuerzan la calidad de la democracia porque generan una legitimidad política adicional a la que, conforme al principio de la democracia representativa, emana de las elecciones.

Por lo que se refiere a los problemas económicos, es especialmente en las áreas metropolitanas donde la globalización, como condicionante del desarrollo territorial, genera fuertes efectos en cuanto a la localización o deslocalización de actividades productivas y del capital, el empleo y los niveles salariales, el acceso al crédito y el coste del dinero y la capacidad de exportar (Serrano Rodríguez, 2016). Tienen una elevada vulnerabilidad respecto a la globalización asociada a la integración de los mercados internacionales de bienes, servicios, capitales, conocimientos y mano de obra y, en consecuencia, no pocas áreas metropolitanas han presenciado rápidas y profundas transformaciones en sus tejidos industriales. Se desencadenaron procesos traumáticos, con lo que la práctica de la externalización de actividades tuvo impactos negativos (sobre todo destrucción de empleos) en determinados sectores productivos.

Por otra parte, son las áreas metropolitanas los espacios donde se concentra también la mayor parte de los problemas sociales: paro, pobreza, envejecimiento de la población, deficiente integración de los inmigrantes y refugiados, dificultades en la gestión de la diversidad multicultural, inseguridad en los espacios públicos, delincuencia y riesgos del terrorismo internacional, declive económico y arquitectónico de centros históricos, aparición de espacios de obsolescencia, etc. Se están registrando situaciones de desigualdad y de exclusión social que, a su vez, muestran un patrón de desequilibrio territorial y de segregación socio-espacial, tanto en la ciudad central como en determinadas zonas suburbanas.

Asimismo, existe un conjunto de problemas medioambientales que adquieren su mayor intensidad en las áreas metropolitanas: la contaminación del aire, la congestión, el incesante consumo de suelo, el consumo excesivo de energía y la producción de gases responsables del efecto de invernadero. En Europa las áreas metropolitanas concentran el 75 % de las emisiones de gases de efecto invernadero y otros contaminantes. Así, son precisamente las áreas metropolitanas los espacios donde se gana (o se pierde) la batalla respecto al cambio climático, ya que en ellas se concentra la mayor parte de la población y actividad económica del mundo².

En suma, sin ánimo de ser exhaustivo, de forma muy sintética se revelan como principales problemas de las áreas metropolitanas: problemas económicos, problemas sociales y problemas medioambientales y, con carácter transversal, afectando a cada una de las tres categorías de problemas, el problema de la insostenibilidad de la ciudad dispersa y el problema de la fragmentación administrativa del espacio metropolitano.

A la vista de todos estos problemas, los retos principales que han de afrontarse por la acción pública en las áreas metropolitanas consisten, sobre todo, en:

– Promover el desarrollo económico del área metropolitana y posicionarla de forma competitiva en la economía global.

– Garantizar la cohesión social con un enfoque inclusivo.

– Asegurar la calidad de vida y la cohesión territorial.

– Preservar la calidad ambiental prestando atención a la conservación y valorización sostenibles de la biodiversidad, de los patrimonios natural, cultural y paisajístico y de ecosistemas resilientes.

– Dar respuestas adecuadas al desafío global del cambio climático, mediante estrategias de adaptación y mitigación, y a la problemática energética (crecimiento continuo de las demandas, costes crecientes de acceso a la energía) capaces de abrir el camino hacia una economía baja en carbono.

– Lograr un desarrollo urbano-territorial sostenible.

– Establecer la coherencia entre el espacio funcional y el espacio de la toma de decisión político-administrativa.

1.3. Las principales tareas de la acción pública en las áreas metropolitanas

En relación con los problemas y retos señalados, la acción pública en las áreas metropolitanas ha de desarrollar, entre otras, cinco grandes tareas de planificación y gestión. Por su inequívoca naturaleza metropolitana, estas tareas han de ser abordadas de forma unitaria, integrada y coherente y, por tanto, requieren un ámbito de intervención a escala metropolitana. Ni desde la visión fragmentada municipal ni desde la intervención subsidiaria por los entes político-administrativos superiores (estado, regiones) es posible resolver los problemas y afrontar adecuadamente los retos asociados a ellos.

(1) La planificación y gestión de servicios públicos (transporte, residuos sólidos urbanos, ciclo del agua). Se tienen que tomar en cuenta economías de escala e indivisibilidades y, por ello, precisan una realización a escala metropolitana por razones de estricta eficiencia (Sorribes, 2012: 250).

(2) El desarrollo y la promoción económica del área metropolitana (planificación estratégica, oferta de suelos para actividades económicas, marketing o branding del espacio metropolitano, etc.). Se requiere un planteamiento a escala metropolitana para lograr un posicionamiento competitivo del área metropolitana en el entorno de la economía globalizada.

(3) La ordenación del territorio metropolitano, que consiste en cinco tareas específicas: en primer lugar, la racionalización del crecimiento urbanístico y el consumo de suelo en el área metropolitana; en segundo lugar, el trazado de las redes de transporte y de otras infraestructuras básicas; en cuarto lugar, la preservación y desarrollo del sistema de espacios libres (posteriormente, la localización de grandes equipamientos de nivel superior), y, por último, la dotación de espacios productivos.

(4) La mitigación de externalidades negativas y mecanismos de compensación. Existen externalidades positivas y negativas entre los centros urbanos (Camagni, 1999: 27; Sorribes, 2012). Estas externalidades exi-gen, por un lado, una planificación urbanística de escala metropolitana que, desde una perspectiva global y no localista, establezca una compatibilización mutua de los usos previstos. Por otro lado, es preciso crear «mecanismos financieros de compensación de las externalidades negativas gene-radas tanto en la ciudad central por las cargas de la ciudad central³, como en la corona metropolitana por la necesidad de ubicar equipamientos de ámbito metropolitano poco deseados por la población (por ejemplo, prisiones, depuradoras o plantas de residuos)», los cuales pueden tener efectos negativos para la localización de la actividad residencial o productiva (Sorribes, 2012: 250).

(5) Las políticas en materia de vivienda, mercado de trabajo y servicios sociales, eficaces y con un enfoque redistributivo, para defender «el derecho a la ciudad de quienes menor capacidad tienen para vivir en ella» (Nel·lo, 1995: 789-790).

El presente libro centra el foco de atención en los dos grandes problemas y retos de carácter transversal que se plantean en las áreas metropolitanas para la acción pública:

– El problema de la insostenibilidad de la ciudad dispersa.

– El problema de la fragmentación administrativa del espacio metropolitano.

El primer problema supone, para la acción pública, el reto de orientar el desarrollo de la ciudad real de escala metropolitana hacia la sostenibilidad, es decir, lograr un desarrollo urbano-territorial respetuoso con el medioambiente y, a su vez, en consonancia con los requerimientos del desarrollo económico y la com-petitividad económica y de la cohesión social. Es el reto del buen gobierno del territorio metropolitano, que conecta con la tercera de las cinco grandes tareas de planificación y gestión en las áreas metropolitanas: la ordenación del territorio metropolitano. Este reto y el papel central de la planificación territorial en él serán objeto del capítulo 1.4.

El segundo problema significa, para la acción pública, el reto de establecer la coherencia entre el espacio funcional y el espacio de la toma de decisión político-administrativa metropolitana. Es el reto de la buena gobernanza metropolitana. Este reto, que constituye quizás el mayor desafío dentro de la cuestión metropolitana, se tratará en el capítulo 1.3.

Entre ambos retos existe una interrelación. Un buen gobierno del territorio metropolitano (o su ausencia o inoperancia) es, sin duda, uno de los indicadores más claros para una buena (o, en su caso, defectuosa) gobernanza metropolitana. En este sentido, la existencia de un plan de ordenación del territorio de escala metropolitana es una herramienta clave e imprescindible de cualquier gobernanza metropolitana que se sienta comprometida con el principio de desarrollo sostenible. Y, a su vez, la existencia de una fórmula institucional potente de gobernanza metropolitana es un factor que propicia la eficacia de la implementación de un plan territorial metropolitano.

2. La ciudad dispersa como forma de la ciudad real en las áreas metropolitanas: los problemas de la insostenibilidad y de la fragmentación administrativa

2.1. La insostenibilidad de la ciudad dispersa: impactos ambientales, económicos y sociales

Por sus características ya señaladas (capítulo 1.1.1), la ciudad dispersa es una forma de ocupación del territorio que refleja un patrón de crecimiento urbano insostenible por su externalidades negativas en forma de numerosos y profundos impactos ambientales, económicos y sociales (Magrinyà y Herce, 2007; Gibelli, 2007). La insostenibilidad de la ciudad dispersa queda patente para cualquier observador atento de la nueva realidad urbano-territorial y ha sido tema de muchos estudios. Pueden destacarse aquí los trabajos de Garbiñe, Magrinyà y Herce y Gibelli en el libro de Indovina (2007) sobre La ciudad de baja densidad. Lógicas, gestión y contención, así como los trabajos realizados por Rueda (1998, 1999). Asimismo, desde la investigación sobre economía urbana (Camagni 1999, 2003; Sorribes, 2012) también se han analizado las repercusiones negativas de la ciudad dispersa con los conceptos de los efectos externos negativos o costes sociales.

También se tiene una visión crítica acerca de la insostenibilidad de la ciudad dispersa desde las organizaciones internacionales. En este contexto, puede destacarse la UE con el informe de la Comisión Europea (1996) sobre Ciudades europeas sostenibles y el informe Urban sprawl - the ignored challenge, publicado en 2006 por la Agencia Europea de Medio Ambiente de la UE (European Environment Agency –EEA–, 2006), y la OECD (2012) con el ya citado Informe sobre las políticas de la ciudad compacta.

2.1.1. Impactos ambientales de la ciudad dispersa

Uno de los impactos más graves es el consumo masivo de suelo en el medio rural y natural, con pérdida de suelo fértil derivada del crecimiento urbano e infraestructural extensivo. La difusión de la ciudad sobre el territorio origina un consumo de suelo excesivo. Por ejemplo, en la región metropolitana de Barcelona, se llegó a ocupar, entre 1975 y 1992, tanto suelo como en todas las épocas históricas anteriores (Serratosa, 1994: 43). El suelo es un recurso escaso y de importancia estratégica, y su consumo excesivo en la ciudad dispersa es un proceso irreversible ya que, como recuerda Esteban (2006: 269), «la reversión de las transformaciones motivadas por la dispersión urbana es muy improbable por su elevado coste».

Asimismo, la ciudad dispersa tiene un elevado coste desde la perspectiva ecológica (Rueda, 1998) y afecta a los ecosistemas naturales con la consiguiente pérdida de biodiversidad. Se producen la insularización y la fragmentación de los ecosistemas y hábitats naturales provocadas tanto por la disposición dispersa en el territorio de la población y actividades económicas, como por las fracturas y efectos barrera generados por las redes de transporte. Ambos factores incrementan las posibles interferencias sobre espacios naturales de valor ecológico y paisajístico. Otro de los problemas ambientales es el aumento de la impermeabilización del terreno por la urbanización, lo que reduce la capacidad de infiltración natural.

La dinámica del transporte en la ciudad dispersa es insostenible (Ihobe y Gobierno Vasco, 2005). La relación entre dispersión edificatoria y necesidad de transporte de personas, materiales y energía implica un uso masivo de medios de locomoción, sobre todo el coche particular. Se generan un proceso de saturación y, en consecuencia, un círculo de causación mutua del incremento de la red viaria que a su vez propician un incremento de la dispersión con un nuevo incremento de la movilidad y, al final, una nueva saturación que da lugar a que los ciudadanos demanden de nuevo inversiones para la ampliación de la red viaria. Este modelo, que origina flujos de transporte de movilidad obligada (por la separación entre el lugar de residencia y el lugar de trabajo) cada vez más intensos en sentido centrífugo, centrípeto y tangencial, supone una proliferación de los viarios que se traduce en el sellado de cada vez más suelo y en la fragmentación del territorio⁴.

A su vez, este modelo de transporte significa un despilfarro energético y un consumo de recursos: la demanda creciente de movilidad que se basa en el vehículo privado, derivada de la separación física de las diferentes funciones urbanas y de los servicios, hace que el transporte mecanizado sea la actividad que mayor energía consume en las ciudades actuales. Asimismo, la congestión del tráfico que provoca este modelo de transporte en las entradas de los flujos de los commuters al centro de las ciudades supone, además de pérdidas de tiempo de los ciudadanos (de forma habitual y especialmente en casos de grandes atascos), más emisiones a la atmósfera y, por tanto, una mayor contaminación del aire. Esta contaminación, además del impacto ambiental, también perjudica a la salud pública debido al aumento de enfermedades causadas por la contaminación.

Asimismo, las tipologías edificatorias de baja densidad significan una mayor superficie edificada por habitante y consumen más materiales, energía y agua (jardín, piscina, etc.). La extensión de las carreteras y de las redes de servicio (gas, agua, alcantarillado, teléfono, electricidad, fibra óptica, etc.) contribuye a un mayor consumo de suelo, energía y materiales (Ihobe y Gobierno Vasco, 2005).

Por otra parte, la dispersión urbana tiene impactos paisajísticos con alteraciones visuales considerables (Arias, 2003). Además, se registra una alteración y banalización del paisaje por la implantación de urbanizaciones e hileras de adosados en lugares de fragilidad visual y la utilización de tipologías arquitectónicas estandarizadas y repetitivas. Para esta tendencia creciente de uniformización y banalización del paisaje, Muñoz (2008) ha acuñado el término urbanalización. Este término se refiere a la producción de un tipo de paisaje urbano estandarizado, común y repetido en ciudades distintas, con características históricas, culturales y poblacionales diversas, de extensión nada comparables y ubicadas en diferentes continentes. Además de otras manifestaciones de ello en el interior de los centros urbanos u otros lugares, uno de los ejemplos más claros de este tipo de urbanización banal de las ciudades y el territorio (en el sentido de que se puede repetir y replicar en lugares diferentes con relativa independencia del locus concreto) es el que aportan las urbanizaciones residenciales de casas en hilera, que se multiplican de forma clónica en las periferias de los centros urbanos.

En definitiva, la ciudad dispersa, caracterizada por la urbanización de baja densidad, genera unos costes ambientales elevados por su propia existencia, «principalmente por la ocupación de territorio que representan y por el consumo energético que representa el modelo de movilidad asociado al vehículo privado» (Magrinyà y Herce, 2007: 262).

2.1.2. Impactos económicos de la ciudad dispersa

Uno de los impactos económicos consiste en la pérdida de tiempo de los ciudadanos por la congestión del tráfico, lo cual se traduce en costes para las empresas por horas de trabajo perdidas.

La ciudad dispersa imposibilita, en gran parte, la opción del transporte público, ya que no se alcanzan las densidades mínimas necesarias para generar economías de escala y, por tanto, hacer económicamente rentables la construcción de ejes ferroviarios de transporte público.

Las tipologías edificatorias de baja densidad tienen mayores costes de mantenimiento y, en cuanto a las repercusiones de la dispersión sobre los núcleos urbanos existentes, el abandono de centros origina el declive de muchas actividades del sector de servicios (por ejemplo, el pequeño comercio).

En la ciudad dispersa, caracterizada por la dominancia de las viviendas unifamiliares aisladas o adosadas, los costes públicos de provisión de redes infraestructurales y de servicios y de mantenimiento son mayores que en un entorno urbano compacto (ECOPLAN, 2000; Muñiz, Calatayud y García, 2007). Concretamente, los costes de agua y saneamiento, alumbrado público, urbanización pública, limpieza pública y transporte público podrían llegar a ser hasta siete veces mayores en la ciudad dispersa, y los costes privados de mantenimiento (calefacción, consumo de agua, electricidad, seguridad, limpieza), del orden de dos veces mayores (Garbiñe, 2007: 212).

2.1.3. Impactos sociales de la ciudad dispersa

En la ciudad dispersa los ciudadanos sufren una pérdida de calidad de vida por la dependencia del vehículo privado. La ausencia de alternativas obliga a una dependencia absoluta del vehículo privado que, con frecuencia, se traduce en una pérdida de tiempo por la creciente congestión.

Pero, sobre todo, la urbanización dispersa provoca una creciente segregación socio-espacial en las periferias y dentro de la ciudad central. Tanto en la ciudad densa como en las coronas metropolitanas, aparecen bolsas de pobreza, exclusión social e inseguridad ciudadana (delincuencia) que se contraponen a islas de riqueza que funcionan de forma autista y perfectamente protegidas y separadas del resto de las zonas, y que alcanzan su máxima expresión en la gated community (‘comunidad fortificada’), un producto inmobiliario norteamericano que está avanzando en los últimos años en los países europeos.

Asimismo, la urbanización difusa se ha traducido en un mosaico de lugares carentes de identidad, desfigurados por una arquitectura residencial de calidad modesta y mayoritariamente unifamiliar y la presencia de no lugares (grandes centros comerciales, factory outlets, multisalas, discotecas, parques temáticos, etc.). En estos nuevos entornos sin urbanidad, se registran crecientes déficits de visibilidad y sociabilidad, con vínculos débiles y relaciones de vecindad poco amigables (Gibelli, 2007: 279).

Otro de los impactos sociales importantes de la ciudad dispersa consiste en que el modo de vida en ella debilita también el sentido de comunidad y la interacción social entre los habitantes, porque los desplazamientos diarios consumen un tiempo cada vez mayor. En cuanto a este problema, el politólogo Robert Putman (2000), uno de los expertos más reconocidos a nivel internacional en materia de capital social, en un artículo publicado en El País en noviembre del 2000 titulado «¿Por qué no son felices los estadounidenses?», destaca: «La expansión urbana ha llevado a la gente a que pase más tiempo en coche (sola, por lo general) y ha reducido la participación en la vida cívica y política», y por ello, entre las medidas que cabe adoptar para reconstituir las reservas de capital social ha de incluirse «detener las políticas de ocupación de suelos y de transporte que han contribuido a la proliferación de ciudades tentaculares en los Estados Unidos».

Por último, la ciudad dispersa también ha llevado consigo repercusiones negativas para la calidad de vida de los ciudadanos, que están relacionadas con las formas de ocupación y la degradación del espacio público. Entre las diversas funciones del espacio público figura su función social, es decir, su papel como un lugar de contacto y encuentro entre personas y entre diferentes grupos de edad, étnicos o económicos. A este respecto, la ciudad dispersa ha originado empobrecimiento, especialización y privatización del espacio público. Monclús (1998: 172) resalta, en relación con esta cuestión, la existencia de tres procesos divergentes y a la vez estrechamente interrelacionados:

– «La redundancia de extensas secciones del espacio público tradicional, vaciado progresivamente de densidad, actividad, frecuentación peatonal, comercio a pie de calle, lo cual genera con facilidad deterioro e inseguridad».

– La extrema especialización de partes significativas del espacio público (calles colectoras, carreteras, autovías urbanas o suburbanas) en una función única y prácticamente excluyente: «el tráfico rodado».

– «La privatización del espacio público realmente frecuentado: el de los grandes centros comerciales y de ocio, suburbanos o urbanos». Con ello, «se está debilitando notablemente el antiguo lazo que relacionaba la vida cívica y participativa, la sociabilidad difusa y la actividad comercial, que no es otro sino la calle como espacio efectivamente público y completamente accesible».

En suma, para la acción pública se plantea el reto de orientar el desarrollo de la ciudad real de escala metropolitana hacia la sostenibilidad, es decir, lograr un desarrollo urbano-territorial respetuoso con el medioambiente y, a su vez, en consonancia con los requerimientos del desarrollo económico y la competitividad económica y de la cohesión social. Para ello, resulta imprescindible, entre otras políticas públicas, una política de ordenación del territorio a través de planes territoriales metropolitanos.

Como modelo alternativo a la ciudad dispersa, se plantea –mayoritariamente pero no libre de controversias– la ciudad razonablemente compacta y policéntrica, a la que se le atribuyen mayores niveles de sostenibilidad y, por tanto, mejores posibilidades para lograr un buen gobierno del territorio metropolitano. Este modelo, como consideran la mayoría de los expertos y las organizaciones internacionales (especialmente la OECD en su informe Compact City Policies: A Comparative Assessment, publicado en 2012), ha de ser el paradigma de referencia en el que deban inspirarse estos planes y otros instrumentos (por ejemplo, planes de transporte metropolitanos). En el capítulo 1.4.3., se expondrán los rasgos esenciales de este modelo y se resaltará el papel central de la planificación territorial para su implementación efectiva.

2.2. La fragmentación administrativa del espacio metropolitano

Como ya se ha señalado (capítulo 1.1.1), la incongruencia entre los límites del territorio que abarca el ámbito funcional metropolitano y el mapa político-administrativo existente se traduce en una fragmentación administrativa del espacio metropolitano, que supone una enorme complejidad y dificultad para la acción pública.

Los problemas y retos que hay que afrontar y las tareas que hay que cumplir tienen una clara naturaleza supramunicipal, como lo ponen de manifiesto la localización de equipamientos y prestación de servicios públicos (transporte, agua, residuos) y la necesidad de coordinar y compatibilizar el planeamiento urbanístico. Por tanto, se requiere una acción pública a escala metropolitana para abordarlos de manera unitaria e integrada. Se precisan nuevas fórmulas organizativas de planificación, gestión y toma de decisión que estén en consonancia con el ámbito funcional metropolitano para asegurar una acción pública coherente y eficaz.

Asimismo, en la economía globalizada los agentes económicos suelen pensar en clave metropolitano. Fijan su atención no en una ciudad, sino en la oferta y el atractivo existentes en áreas metropolitanas y grandes regiones urbanas a la hora de su toma de decisión sobre la localización de inversiones productivas. En este sentido, también desde la perspectiva del desarrollo económico del territorio y de la competitividad de las áreas metropolitanas en la economía global, la acción pública tiene que guiarse por un enfoque metropolitano.

El problema que se plantea es que la escala metropolitana, por regla general, no suele ser el referente de la toma de decisión político-administrativa. Son las divisiones político-administrativas tradicionales a escala local y regional (para el caso de España: municipios, provincias, comunidades autónomas) con los que se sienten comprometidos y responsables los políticos. Conforman los espacios electorales y los territorios a los que están atribuidas las competencias legislativas y/o administrativas en las materias objeto de políticas públicas. Asimismo, son estas delimitaciones tradicionales, especialmente los municipios, las que constituyen el referente habitual de la identificación o del sentido de pertenencia de los ciudadanos con su territorio. En suma, «la fragmentación institucional y la existencia de varias instituciones representativas dificultan la apropiación ciudadana del espacio metropolitano y la prestación eficiente de los servicios» (Tomàs, 2010: 143).

El resultado es que las cuestiones metropolitanas, que precisan la capacidad de pensar y actuar en clave metropolitana, quedan, con frecuencia, en un segundo plano o desatendidas o solo se abordan de forma insuficiente e incompleta. El desencuentro entre el ámbito funcional metropolitano y el espacio político-administrativo significa costes para la acción pública en términos de eficiencia, eficacia, equidad y sostenibilidad. Un ejemplo claro de esto lo aportan la descoordinación e incompatibilidades que con frecuencia caracterizan el desarrollo urbanístico de los municipios en espacios metropolitanos. Si desde la perspectiva de su crecimiento urbanístico y ordenación territorial se quiere lograr un desarrollo integrado y coherente del respectivo espacio metropolitano en su conjunto, resulta claramente insuficiente el planeamiento urbanístico, que se realiza individualmente por cada uno de los municipios que forman parte de un determinado espacio metropolitano. La mera suma de varios PGOU no aporta la coherencia del desarrollo territorial. Sin perjuicio de algunas excepciones, la práctica imperante es que estos planes se guían por una lógica de los intereses propios de cada municipio, abordando de forma autista el correspondiente término municipal, desvinculado de las interrelaciones de su territorio con el de los municipios de su entorno y con una atención insuficiente a los intereses generales que hay que considerar.

Por todo ello, para asegurar la gobernabilidad del espacio metropolitano y resolver lo que constituye su problema estructural más grave, la incongruencia entre el ámbito funcional metropolitano y las divisiones territoriales de la decisión político-administrativa, se plantea la necesidad de dar una respuesta adecuada a nivel institucional. Concretamente, se requiere el establecimiento de fórmulas específicas para instrumentar la gobernanza a escala metropolitana.

Estas fórmulas han de ser capaces de impulsar y organizar la cooperación entre todos los actores relevantes para el desarrollo del espacio metropolitano. En este sentido, la gobernanza metropolitana es, en la acepción más básica de este concepto, el arte de pensar y actuar juntos en clave metropolitana.

Se trata de construir, por medio de la coordinación y cooperación entre los actores públicos involucrados y entre éstos y los agentes privados, la sociedad civil y la ciudadanía, una visión colectiva y democrática que enfoque, de manera unitaria e integrada, los problemas, oportunidades y retos del área metropolitana. Sobre la base de esta visión de conjunto compartida a escala metropolitana, se ha de consensuar entre todos un proyecto para el futuro del área metropolitana que se encuentre en consonancia con los requerimientos del desarrollo sostenible. Este proyecto se realizará a través de un esfuerzo colectivo de formulación y puesta en práctica de políticas, estrategias y proyectos coherentes entre sí y al servicio del bien común del área metropolitana en todas las cuestiones que son relevantes para su desarrollo: la ordenación del territorio, el desarrollo económico, el transporte, la prestación de servicios, la vivienda, etc.

En suma, el reto consiste en lograr la buena gobernanza metropolitana. Este reto, que constituye quizá el mayor desafío dentro de la cuestión metropolitana, se tratará con más detalle a continuación. Partiendo de una definición del concepto de la gobernanza, se enunciarán las características de una buena gobernanza metropolitana y, sobre todo, se expondrán las posibles soluciones que existen para lograr, mediante la gobernanza metropolitana, la coherencia entre el espacio funcional metropolitano y el espacio de la decisión política.

3. El reto de la buena gobernanza metropolitana: establecer la coherencia entre el espacio funcional y el espacio de la decisión político-administrativa

3.1. La gobernanza: definición de un concepto complejo

El concepto de gobernanza es un término que desde la década de los noventa del siglo pasado ha tenido una amplia difusión⁵. Se emplea cada vez más en los discursos políticos, medios de comunicación y estudios científicos promovidos por diferentes disciplinas. Igualmente, la gobernanza es un concepto omnipresente en los documentos de las organizaciones internacionales. No hay unanimidad sobre el uso del término de gobernanza, que constituye un concepto polisémico de alta complejidad, y es frecuente su confusión con otros conceptos afines pero distintos (gobierno, gobernabilidad).

Gobernanza es la traducción al castellano del término anglosajón governance. La Real Academia Española de la Lengua define gobernanza como el «arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía». Así, en consonancia con esta definición, uno de los ingredientes definitorios de la gobernanza es el estilo (el arte o manera) de gobernar.

Gobernar va mucho más allá de lo que es la acción desde los gobiernos y las administraciones públicas y a la que corresponde, en la terminología anglosajona, el concepto de government (Selle, 2005: 115). El concepto gobernanza (governance) no se restringe a la esfera de la acción pública, percibiendo al Gobierno y a la Administración como protagonistas del proceso de decisión política y a los demás actores (privados y públicos), principalmente, como destinatarios de las políticas públicas (Braun y Giraud, 2003). Es un concepto más amplio que comprende el complejo proceso de decisión sobre los asuntos de interés para la sociedad, en el que intervienen múltiples actores, tanto públicos como privados, y en el que el Gobierno y la Administración no siempre son los protagonistas en la generación del producto final de la decisión política. El concepto gobernanza se refiere al proceso continuo de la toma de decisiones por parte de los actores públicos y privados sobre asuntos comunes, con el que se procura llegar a un consenso sobre cuestiones en las que existen intereses divergentes, e iniciar una acción conjunta mediante la cooperación. La gobernabilidad es el resultado del funcionamiento del Gobierno y de la gobernanza, es decir, la gobernabilidad de un país entero o de una región metropolitana depende en gran medida de la calidad y del rendimiento del Gobierno y de la gobernanza.

La gobernanza puede definirse como un sistema de reglas formales e informales (normas, procedimientos, costumbres, etc.) que configura un marco institucional para la interacción entre diferentes actores, tanto públicos como privados (el amplio espectro de agentes económicos y sociales), en el proceso de toma de decisión. Así, la gobernanza, en claro contraste con posiciones que sostienen que las decisiones sobre los asuntos públicos pueden adoptarse de forma unilateral y jerárquica, significa sobre todo otro estilo de gobierno que se centra en la acción colectiva y en el que la participación y la cooperación (incluida la público-privada) desempeñan un papel importante.

La Unión Europea, en su Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea presentado por la Comisión Europea en 2001⁶, formuló para su aplicación, en todos los niveles de gobierno, los siguientes principios rectores de la gobernanza: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. En cuanto a la necesidad de la coherencia de las políticas públicas que se destaca en el Libro Blanco, es especialmente la ordenación del territorio la política pública que vela por la coherencia territorial de la acción pública, y son, como con acierto señala Esteban (2003: 79), los planes territoriales los instrumentos proveedores de la coherencia territorial. El significado concreto de la coherencia territorial –concepto estrechamente relacionado con el uso inteligente del territorio– en el contexto de la planificación territorial se tratará en el capítulo 1.4.1.

Dentro de la gobernanza como nuevo paradigma de las políticas públicas, ha emergido la expresión gobernanza territorial. Tanto las administraciones públicas como los expertos universitarios o profesionales libres vinculados a la planificación territorial la consideran como una herramienta imprescindible para una implementación más efectiva de la política de ordenación del territorio y de las políticas sectoriales de incidencia territorial, y en definitiva para lograr un desarrollo urbano-territorial en consonancia con el objetivo del desarrollo sostenible (Farinós, 2005, 2006 y 2008; Farinós y Romero, 2008; Davoudi, Evans y otros, 2008). A su vez, la gobernanza territorial es un enfoque por el que apuesta la Unión Europea para fortalecer la dimensión territorial en las políticas comunitarias y en las políticas públicas de sus estados miembro. Entiende que la gobernanza es un instrumento necesario para promover el desarrollo territorial y la consecución de los objetivos de cohesión territorial y de cooperación territorial⁷. Claros ejemplos de ello son el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea presentado por la Comisión Europea en julio de 2001⁸ y las estrategias de la Unión Europea para el desarrollo territorial del espacio comunitario en su conjunto, la Estrategia Territorial Europea (ETE) de 1999, la Agenda Territorial de la Unión Europea (ATE) de 2007 y la Agenda Territorial de la Unión Europea 2020 (ATE, 2020 de 2011, aprobadas todas en el marco de la cooperación intergubernamental a nivel europeo por los consejos informales de los ministros responsables en materia de ordenación del territorio⁹.

Al conectar la gobernanza con el principio de desarrollo sostenible, se han identificado (Institut Internacional de la Governabilitat de Catalunya –IIG–, 2002) ocho requisitos institucionales de la gobernanza para el desarrollo sostenible:

– La coordinación, cooperación y concertación intergubernamental, tanto en sentido vertical como horizontal.

– La fortaleza del capital social: relaciones de confianza mutua y de reciprocidad, sentimiento de pertenencia a una comunidad o territorio determinado.

– La cultura política participativa: estímulo de la participación mediante la capacitación, partenariados y cooperación pública-privada.

– Coordinación entre políticas sectoriales (integración horizontal).

– La aplicación de instrumentos políticos innovadores: sustitución de la regulación directa del tipo de arriba-abajo y de cariz controlador por la aplicación de instrumentos motivadores de información, de educación, económicos, etc.).

– La disponibilidad de información de calidad y de conocimientos adecuados.

– El cambio en la cultura administrativa y en la calidad burocrática de la acción política.

– La cultura de sostenibilidad: implantación y consolidación de los valores del desarrollo sostenible como reglas permanentes de estilo de vida (actitudes y comportamientos) y decisiones para el conjunto de actores de la sociedad.

Entre estos ocho requisitos institucionales de una gobernanza para el desarrollo sostenible del territorio, tienen un papel central la coordinación, cooperación y concertación intergubernamental y la fortaleza del capital social.

La coordinación, cooperación y concertación intergubernamental son de máxima relevancia. En primer lugar, conectan directamente con la ordenación del territorio, que tiene el carácter de una política horizontal-plurisectorial y en la que se incardina la planificación territorial metropolitana objeto del presente libro. Por tanto, esta política requiere, más que las políticas públicas sectoriales, un especial esfuerzo de coordinación, cooperación y concertación (diálogo para generar consensos y pactos).

En segundo lugar, estos tres requisitos son una conditio sine qua non para garantizar la eficacia de las políticas públicas en el contexto de Estados que, como Alemania y España, se caracterizan por un alto grado de descentralización política y, a su vez, están integrados en la Unión Europea. La existencia de un contexto de gobierno multinivel (multilevel governance), compuesto por cuatro diferentes niveles de decisión política (Unión Europea, Estado, CC. AA. Länder/regiones/Kantone y corporaciones locales), requiere para la formulación e implementación de las políticas públicas eficientes mecanismos de coordinación y cooperación vertical (intergubernamental) y horizontal (interdepartamental). El reparto competencial establecido por el marco jurídico supone que en la mayoría de las materias ni el Estado ni las instituciones regionales ni los entes locales pueden abordar con sus políticas propias, de una manera completa o exclusiva, los problemas que se plantean en cada materia. Además, las problemáticas para tratar las políticas públicas tienen un carácter cada vez más transversal, es decir, no encajan bien en las divisiones clásicas sectoriales de la organización administrativa de un determinado nivel de gobierno, y también cortan los esquemas del reparto de las competencias entre diferentes niveles de gobierno. Por tanto, más y más se hacen necesarios planteamientos integrados y de coordinación y cooperación anclados en la gobernanza como nuevo paradigma de las políticas públicas.

Por otra parte, el capital social constituye, según el politólogo americano Putnam (1993a y 1993b), uno de los expertos más reconocidos en esta materia, un bien intangible que engloba las redes de interacción o cooperación entre actores públicos y privados sobre la base de una relación de confianza mutua. El papel del capital social es fundamental para que estas redes nazcan, funcionen y permanezcan. Además, los expertos en desarrollo regional y también instituciones como la Comisión Europea y el Banco Mundial señalan que el capital social es, junto con la calidad del capital territorial (capítulo 1.4.1) y el capital humano, uno de los factores decisivos para la competitividad y la iniciación y consolidación de procesos exitosos de desarrollo económico y social a nivel nacional, regional o local.

3.2. Características de una buena gobernanza metropolitana

Todos los elementos centrales de la gobernanza señalados anteriormente en la reflexión conceptual-descriptiva sobre la gobernanza en general constituyen, desde la perspectiva normativa –fortalecimiento de la cultura de cooperación, consecución de un desarrollo sostenible, mejora de la coherencia territorial e incremento del capital social como principios rectores u objetivos que hay que lograr–, características de una buena gobernanza a cualquier escala y, por tanto, también a nivel metropolitano.

Así lo pone de manifiesto el entendimiento del concepto de gobernanza metropolitana de Christian Lefèvre (2010: 138), uno de los mayores expertos a nivel mundial en el estudio comparado de la gobernanza metropolitana.

La noción de gobernanza que surgió a principios de los años noventa en Europa (Legalès, 1995) ilustra bien esta nueva forma de hacer política y de producir políticas públicas que consiste en la articulación de formas no jerárquicas de relaciones de poder, y se interesa también por los instrumentos y dispositivos de producción de una acción colectiva compartida, consensuada. Por lo que aquí interesa, estas nuevas formas de acción, por un lado, implican a los actores políticos mismos y ante todo a los Gobiernos locales que conforman la metrópolis y tratan de alcanzar el consenso político entre las instituciones locales; y, por otro, la acción se apoya en las relaciones entre los actores políticos y la sociedad civil, esto es, en los marcos cognitivos y las modalidades necesarias para forjar alianzas entre estas dos esferas a fin de producir la acción colectiva que permita el gobierno de las metrópolis.

En su aproximación al concepto de la gobernanza, hace referencia a varios de los elementos comentados y añade, como elemento importante, que una buena gobernanza metropolitana ha de contar con la sociedad civil.

Una definición explícitamente referida a la buena gobernanza y centrada en el desarrollo de las áreas urbanas la ofrece el Centro de las Naciones Unidas para Asentamientos Humanos (UBHCS. Define la buena gobernanza (good governance) como «la respuesta eficiente y efectiva a los problemas urbanos por Gobiernos locales que rinden cuentas y trabajan en cooperación (partnership) con la sociedad civil». Como principios clave de la buena gobernanza urbana se destacan: la sostenibilidad; la subsidiariedad; la equidad; la eficiencia; la transparencia y la evaluación (rendir cuentas, accountability); el compromiso cívico y la ciudadanía, y la seguridad (ESPON, 2004: 13-14).

Por su parte, pueden entenderse como características de una buena gobernanza metropolitana los doce principios rectores que recomendó la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD, 2000) para la gobernanza metropolitana, que se recogen en el cuadro 1.

3.3. Tipos de gobernanza metropolitana y posibles modelos para su organización

¿Qué posibles soluciones ofrece la gobernanza metropolitana para resolver lo que constituye el problema estructural más grave de la gobernabilidad metropolitana: la incongruencia entre el ámbito funcional metropolitano y el espacio configurado por el mapa de las delimitaciones político-administrativos tradicionales? ¿Cómo se puede lograr, por medio de la gobernanza metropolitana, la coherencia entre el espacio funcional metropolitano y el espacio de la decisión político-administrativa?

La respuesta no es única, pues las prácticas de la gobernanza metropolitana existentes en el mundo reflejan la existencia de varias respuestas diferentes. Está estrechamente relacionada con los tipos de gobernanza y los posibles modelos para su organización que se quieren aplicar, con lo que la decisión a este respecto depende de las posiciones teóricas e ideológicas que se adopten y defiendan para resolver la problemática institucional de la cuestión metropolitana.

En cuanto a los tipos de gobernanza metropolitana, se suele diferenciar entre estructuras duras (hard governance) y estructuras blandas (soft governance) de la gobernanza (Hesse, 2005). En el mismo sentido, otros expertos (Lowndes, 2005) distinguen los elementos estructurales (institutional hardware) de los relativos a prácticas y actitudes de los actores (institutional software). Mediante ambos tipos de gobernanza metropolitana, se busca aproximar lo más posible el espacio de la decisión política, de la gestión administrativa de determinados servicios o de la cooperación intermunicipal al ámbito funcional metropolitano.

Las estructuras duras se refieren a la institución responsable de la gobernanza metropolitana. Esta institución se concibe como una institución estable, dotada de competencias y recursos financieros propios y con capacidad de aprobar decisiones jurídicamente vinculantes en un conjunto de tareas con naturaleza de continuidad (planificación territorial, transporte público, por ejemplo), que son de su responsabilidad y que precisan una ejecución efectiva. Las estructuras duras de la gobernanza se rigen por el derecho público, de manera que los entes metropolitanos nacen por ley y la cooperación intermunicipal, mediante estos entes, es de carácter obligatorio.

Las estructuras duras de la gobernanza se refieren al núcleo esencial institucional de las áreas metropolitanas, es decir, sus órganos y su aparato administrativo, que se rigen por el derecho público y que tienen como una de sus características clave su estabilidad en el tiempo. En la órbita de estas estructuras duras, se encuentran los instrumentos de acción (agencias, organismos, consorcios y empresas con participación del ente metropolitano), que usan las instituciones responsables de la gobernanza metropolitana para el cumplimiento de sus tareas y que se suelen regir por el derecho mercantil y el derecho de sociedades o, en el caso de los consorcios, el derecho público, con lo que éstos constituyen una cooperación de entidades públicas con sujetos de derecho privado.

Los posibles modelos de organización de las estructuras duras de la gobernanza metropolitana pueden ser siete, siguiendo (con algunas adaptaciones propias) las clasificaciones del Institut d’Estudis Regionals i Metropolitans de Barcelona (IERMB, revista PAPERS, 50, 2009) y otros autores (Ruiz i Almar, 2010: 145; Toscano, 2010: 76-79):

1) Gobiernos locales con competencias metropolitanas.

2) Entidades específicas y agencias o empresas sectoriales (entes metropolitanos monofuncionales).

En este caso ocurre con frecuencia que el establecimiento de la coherencia entre el espacio funcional metropolitano y el espacio de la gestión administrativa se traduce, de hecho, en una coherencia respecto a ámbitos funcionales de extensión geográfica distinta, en función de la materia (transporte, agua, residuos, por ejemplo) atendida por el ente metropolitano competente.

3) Consorcios.

4) Mancomunidades.

5) Provincias o comunidades autónomas uniprovinciales con competencias metropolitanas (el caso de la Comunidad Autónoma de Madrid).

6) Convenios interadministrativos o tratados entre los estados miembros de un estado federal (el caso de la cooperación entre varios Länder alemanes vecinos para cumplir la función de la gobernanza metropolitana en espacios metropolitanos de carácter transfronterizo: Hamburgo y Berlín-Brandenburgo; capítulo 3.2.5).

7) Gobiernos específicamente metropolitanos, creados por disposición legislativa de los parlamentos a niveles regional (España, Alemania) y nacional (Francia, Italia), que constituyen una entidad local formada por la agrupación de municipios.

Este último modelo de organización representa la modalidad de estructura dura de gobernanza metropolitana con la que, de la manera más clara, se busca la coherencia entre el ámbito funcional metropolitano y el espacio de la decisión político-administrativa. No obstante, existe el problema de que el dinamismo socioeconómico de las áreas metropolitanas es frecuentemente tan intenso que los ámbitos funcionales se encuentran en continua expansión. En consecuencia, los ámbitos territoriales en los que los gobiernos metropolitanos ejercen sus competencias quedan, más rápido de lo previsto, obsoletos y obligan a acometer constantemente reformas de estos ámbitos.

Los gobiernos metropolitanos configuran entes metropolitanos plurifuncionales por disponer de competencias en varias materias, cuyo catálogo puede tener un carácter más amplio o más reducido. En esta modalidad de estructura dura de gobernanza metropolitana, los municipios que forman parte del ámbito territorial del ente metropolitano suelen guardar su autonomía.

En el pasado se siguió también la práctica de la anexión y fusión de municipios con la ciudad central para formar un nuevo centro metropolitano (como ocurrió en Berlín, Boston y Toronto). No obstante, hoy es poco frecuente por la elevada conflictividad política que lleva consigo esta modalidad más potente de institucionalización de un gobierno metropolitano.

Ejemplos para gobiernos específicamente metropolitanos aportan, en España, las áreas metropolitanas de Barcelona y Vigo, que solo tienen una legitimación política indirecta, y en Alemania, con determinadas peculiaridades, los tres casos que se analizan en el marco del presente libro (capítulos 4, 5 y 6): en primer lugar, Hannover (la Region Hannover, un nuevo ente territorial de ámbito subregional con legitimación política directa); en segundo lugar, Stuttgart (el Verband Region Stuttgart, una mancomunidad plurifuncional de carácter obligatorio con legitimación política directa), y por último, Frankfurt (el Regionalverband Frankfurt Rhein-Main, una mancomunidad plurifuncional de carácter obligatorio con legitimación política indirecta).

Por estructuras blandas se entienden las redes de cooperación entre actores públicos y privados, existentes en un área metropolitana, que tienen un carácter informal. Significa que su creación, organización y funcionamiento no se encuentran regladas por el derecho público, sino que la cooperación en el seno de estas estructuras es de carácter voluntario y tiene un alto grado de flexibilidad. Se caracterizan por la obtención de decisiones y la resolución de conflictos, no por la vía jerárquica y desde arriba, sino por la vía de la negociación buscando acuerdos basados en la unanimidad.

CUADRO 1. Los doce principios de la OECD para la gobernanza metropolitana

1) Coherencia: la gobernanza tiene que ser inteligible para el electorado.

2) Competitividad: la gobernanza tiene que estar asociada a la competitividad, ya que las regiones urbanas son las unidades principales de la economía mundial. Para atraer inversiones tienen que poner énfasis, a escala metropolitana, en inversiones para el desarrollo social y humano y para infraestructuras (duras y blandas).

3) Coordinación: dada la fragmentación administrativa de las regiones metropolitanas, la coordinación entre todos los actores relevantes ha de ser una prioridad, especialmente para garantizar una base para la planificación estratégica.

4) Equidad: los acuerdos institucionales y financieros en las regiones metropolitanas deben diseñarse para alcanzar, en lo posible, un alto nivel de equidad e igualdad de oportunidades entre los municipios y entre los diferentes grupos sociales existentes en el área metropolitana.

5) Probidad fiscal: cualquier sistema debe ser creado con el reconocimiento explícito de que los costes de gobernar la mayoría de las regiones urbanas deben reflejarse en el beneficio recibido.

6) Flexibilidad: las instituciones deben adaptarse cuanto sea necesario para asimilar con rapidez cambios como el crecimiento urbano y los operados en las condiciones económicas debido a la globalización.

7) Holismo: cualquier sistema debe reflejar el potencial y las necesidades de toda región urbana, porque ésta es el área amplia que define los retos económicos y medioambientales, y todas las partes del núcleo urbano han de ser valoradas en el análisis sin restricciones artificiales.

8) Particularidades: sin perjuicio de la necesidad de políticas homogéneas basadas en la existencia de derechos humanos y estándares inmutables, las políticas e instituciones deben ser diseñadas para adaptarse a las circunstancias particulares de las distintas partes del país.

8) Participación: el Gobierno debe tener en cuenta, y apoyar totalmente, la participación de representantes de grupos de la comunidad, jóvenes y mayores, del sector empresarial, de socios privados y de todos los niveles de la Administración involucrados en el área metropolitana.

10) Social, no sectorial: los objetivos y el marco institucional del Gobierno metropolitano deben responder a las necesidades de la población, lo cual requiere un enfoque transversal-plurisectorial que supere los límites del clásico enfoque sectorialista de carácter burocrático y funcionalista.

11) Subsidiariedad: para que la calidad del Gobierno sea la mejor y al menor coste, los servicios deben ser prestados de manera descentralizada por el nivel local que tenga el tamaño suficiente para prestarlo razonablemente (este principio rechaza las duplicidades funcionales y los solapamientos).

12) Sostenibilidad: los objetivos económicos, sociales y medioambientales han de estar integrados y reconciliados en las políticas de desarrollo de las áreas urbanas, aplicando consideraciones de corto, medio y largo plazo y con los objetivos de preservar los valores ambientales para generaciones futuras y de mantener y reforzar la cohesión social.

OECD (2010)

Posibles modelos organizativos para estas estructuras blandas pueden ser mesas redondas para el diálogo y la generación de consenso, conferencias de alcaldes, asociaciones voluntarias de municipios, redes de cooperación entre ciudades, etc. Estas estructuras blandas, que en muchos casos cuentan con la participación directa del ente metropolitano, existen especialmente en el ámbito de la promoción económica del área metropolitana. Permiten una adaptación flexible y una reacción rápida ante nuevos retos y escenarios cambiantes.

De todas formas, las estructuras blandas de cooperación de carácter informal también se dotan de un cierto grado de formalización para regular su organización, funcionamiento y actividades, por ejemplo, cuando se prevé la realización de proyectos comunes que suponen compromisos financieros. En estos casos se suelen emplear fórmulas jurídicas del derecho civil (asociaciones) o derecho mercantil (Sociedad de Responsabilidad Limitada, Sociedad Anónima).

La decisión sobre el empleo de estructuras duras o blandas de gobernanza metropolitana y sobre los respectivos modelos organizativos se encuentra ligada a las diferentes posiciones teóricas e ideológicas que existen acerca de lo que podría ser la mejor solución para abordar la problemática institucional de la cuestión metropolitana.

Los estudios sobre el metropolitan governance, promovidos desde la década de los cincuenta del siglo pasado por economistas y politólogos, han identificado tres posiciones (Zimmermann, 2008; Tomàs, 2010; Ojeda García, Jaráiz Gulías y Lagares Díez, 2014):

1) La escuela de la elección pública (public choice)

Los seguidores de esta perspectiva, de ideología neoliberal, rechazan las fórmulas de la cooperación intermunicipal a través de la creación de agrupaciones o asociaciones entre municipios, para resolver los problemas y retos que se plantean para la gestión pública a escala metropolitana. Adoptando un enfoque de fragmentación, apuestan por la competición entre los municipios del área metropolitana, pues consideran que las reglas de mercado aseguran la mejor forma de organización y provisión de los servicios públicos. Se argumenta que la fragmentación del poder en el espacio metropolitano entre varios municipios y la competición entre ellos tiene como ventajas la contención del gasto público del gobierno local y «la mejora de los resultados de gobierno gracias a la experimentación por varias unidades de este» (Ojeda García, Jaráiz Gulías y Lagares Díez, 2014: 155).

2) Las teorías de reforma metropolitana (metropolitan reform school)

Esta posición, cercana a la ideología de la socialdemocracia, considera la fragmentación político-administrativa del espacio metropolitano como dis-funcional. Propone como solución la creación de instituciones fuertes para la gobernanza metropolitana, es decir, la anexión y fusión de los municipios colindantes por la ciudad central del espacio metropolitano o la creación de gobiernos metropolitanos de segundo nivel, es decir, la implantación de instituciones de segundo nivel (two-tier), con competencias en materias de interés metropolitano y con autonomía financiera, conservando los municipios su autonomía. Estas instituciones deberían tener carácter de entes territoriales que cuenten con una legitimación política por elecciones directas y, preferiblemente, que sean coincidentes en cuanto a su ámbito territorial con el área funcional metropolitana.

Como ventajas de esta posición, pueden destacarse: una mayor capacidad de lograr la coordinación y coherencia del crecimiento urbanístico y de los usos del suelo en el espacio metropolitano, una mayor eficiencia en las economías de escala, la internalización de las externalidades y la promoción de la igualdad fiscal. Asimismo, resulta más fácil la captación de inversiones para el espacio metropolitano, por tener el potencial inversor una información integrada a escala metropolitana (por ejemplo, la página web del ente metropolitano) sobre los suelos y otros factores de localización relevantes existentes y, sobre todo, un interlocutor único en cuanto a la toma de decisiones.

3) El modelo del nuevo regionalismo (new regionalism)

Este modelo, denominado también modelo de la autocoordinación horizontal (horizontale Selbstkoordination, Zimmermann, 2008: 78), aboga por la cooperación voluntaria y el trabajo en red entre los actores, tanto públicos como privados, creándose fórmulas organizativas metropolitanas para la consecución de intereses comunes, pero conservando en cada momento las partes involucradas su autonomía. En este modelo sobre la base de acuerdos intermunicipales, los distintos gobiernos municipales pueden crear estructuras organizativas metropolitanas para asegurar una gestión eficaz de determinados servicios (agua, residuos, etc.).

De todos modos, en la práctica europea de la gobernanza metropolitana se ha puesto de manifiesto que las estructuras duras y las estructuras blandas de la gobernanza metropolitanas no constituyen vías excluyentes. Se complementan entre sí y su aplicación combinada resulta conveniente para lograr un tratamiento adecuado de las oportunidades y los problemas que han de atenderse en los espacios metropolitanos.

La opción a favor de un determinado tipo de gobernanza y modelo organizativo no es una mera cuestión de posiciones teóricas e ideológicas. También está condicionada por la naturaleza técnica de los asuntos de interés metropolitana. La planificación territorial metropolitana y la prestación de determinados servicios metropolitanos en materia de transporte, agua y residuos precisan estructuras de gobernanza dura con modelos organizativos, competencias y recursos financieros regulados por el derecho. Difícilmente los compromisos y decisiones que cabe adoptar en las tareas metropolitanas señaladas podrían establecerse en el marco de fórmulas blandas de gobernanza basadas en el debate y el diálogo y los criterios de la voluntariedad, flexibilidad y del consenso unánime.

En este sentido, y para el caso concreto de la planificación territorial metropolitana, la posición que adoptan las teorías de reforma metropolitana, que abogan por la creación de estructuras duras de la gobernanza metropolitana, se revela como el camino más adecuado. En primer lugar, porque los planes territoriales metropolitanos tienen, además de un componente orientativo-indicativo, un componente regulador-vinculante (capítulo 1.4.1). Por tanto, suelen recoger determinaciones con carácter de normas vinculantes sobre los usos del suelo que, mediante su desarrollo por el planeamiento urbanístico, afectan, al fin y al cabo, directamente al contenido de la propiedad. Es más que evidente que este tipo de determinaciones no se pueden establecer en el marco de fórmulas blandas de gobernanza. No obstante, éstas sí pueden servir en cuanto al componente orientativo-indicativo de la planificación territorial, por ejemplo, para impulsar e implementar, por medio de procesos de cooperación, estrategias para el desarrollo territorial. En segundo lugar, la existencia de un gobierno metropolitano específico competente en planificación territorial supone la asignación clara de la responsabilidad de la gestión del plan territorial metropolitano a un órgano de gobierno propio, con capacidad de decisión político-administrativa sobre el ámbito territorial de este plan. En tercer lugar, porque gobiernos metropolitanos dotados de competencias en un amplio espectro de materias, entre ellas el transporte público, el desarrollo económico regional u otras políticas sectoriales de incidencia territorial, suponen ventajas ex ante de coordinación y generación de sinergias para la implementación efectiva de los objetivos de la planificación territorial, entendida ésta como la ordenación física y el desarrollo territorial desde un enfoque integrado y plurisectorial que, en gran parte, recibe su implementación real mediante estas políticas. Por último, también el hecho de que la ausencia de gobierno metropolitano significa, como señaló acertadamente el geógrafo Oriol Nel·lo (1995), grandes costes de eficiencia democráticos, administrativos, sociales e institucionales¹⁰, y apunta a que la fórmula de gobernanza más adecuada para afrontar de un modo eficaz los retos metropolitanos es la creación de instituciones metropolitanas específicas con las siguientes características (Heinelt y Kübler, 2005):

– como entidades locales constituidas por la agrupación de municipios y con personalidad jurídica y administrativa propia;

– dotadas de competencias en un amplio espectro de materias (por tanto, entes metropolitanos plurifuncionales);

– con legitimación política directa (elección por los ciudadanos), y

– con un ámbito territorial administrativo que coincida con el ámbito funcional metropolitano.

4. El reto del buen gobierno del territorio metropolitano: lograr un desarrollo urbano-territorial sostenible y el papel central de la planificación territorial

Entre las competencias atribuidas a las instituciones de la gobernanza metropolitana habitualmente figura la elaboración de un plan territorial metropolitano. Este plan es uno de sus instrumentos clave para afrontar el reto del gobierno de la ciudad real y asegurar un buen gobierno del territorio metropolitano.

Aporta el marco de referencia estratégico imprescindible para orientar el desarrollo urbano-territorial hacia la sostenibilidad, para asegurar la cohesión territorial y social y para promocionar económicamente el área metropolitana y posicionarlo de forma competitiva en la economía globalizada. Para cumplir su función de contribuir al desarrollo urbano-territorial sostenible, los planes territoriales metropolitanos suelen seguir, como hilo conductor de sus objetivos y propuestas de intervención, el modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica. Este modelo constituye el paradigma imperante que orienta, en los países europeos, la práctica de la planificación territorial metropolitana.

Partiendo de estas consideraciones previas, a continuación se señalarán, en primer lugar, los objetivos y características básicas (contenidos, funciones, etc.) de la planificación territorial como herramienta principal de la política de ordenación del territorio. Los planes metropolitanos son una modalidad de esta planificación y, por tanto, para entender la naturaleza de los planes metropolitanos, se requiere un conocimiento de los rasgos fundamentales de la planificación territorial en general. En segundo lugar, se señalarán las tareas específicas que se cumplen por la planificación territorial en la escala metropolitana. En tercer lugar, se esbozarán los elementos configuradores de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica como modelo alternativo a la ciudad y al que se suele atribuir una mayor sostenibilidad. Por último, se explicará cómo se aplica y se concreta este modelo en el ámbito de la planificación territorial metropolitana a través de un conjunto de estrategias de intervención.

4.1. La planificación territorial como herramienta principal de la política de ordenación del territorio: objetivos y características básicas

La planificación territorial es la herramienta principal de la política de ordenación del territorio, una de las típicas políticas públicas del Estado de bienestar. Se implanta en la mayoría de los países industrializados europeos después de la Segunda Guerra Mundial, y alcanza, en las décadas de los sesenta y setenta, su consolidación generalizada como función pública con leyes específicas, instrumentos propios (planes de ordenación del territorio y otros) y la creación de estructuras administrativas especializadas a diferentes niveles (comarcal-metropolitano, regional, nacional), con un claro protagonismo del nivel regional en los estados federales o descentralizados políticamente¹¹.

En Europa esta política pública opera con dos enfoques: por un lado, la ordenación del territorio entendida como planificación física a escalas intermedias (regional y subregional) entre el municipio y el Estado. Es el enfoque seguido por la mayoría de los países europeos (Alemania, Suiza, Holanda, Italia, Portugal, España, etc.). Por otro lado, existe el planteamiento más amplio del aménagement du territoire francés, que representa una combinación entre tres políticas públicas: planificación física, desarrollo económico regional y organización administrativa del territorio. Entre ambos enfoques se han producido, a lo largo de las décadas, contactos y convergencias, de modo que no existen separaciones nítidas. La planificación física está redescubriendo y reforzando la atención a la necesidad del desarrollo económico del territorio y el aménagement du territoire francés, tradicionalmente de visión economicista, pone cada vez más énfasis en los aspectos medioambientales (Hildenbrand Scheid, 1995, 1996, 2000, 2006a y 2010). Por ello, hoy domina el uso del concepto de desarrollo territorial, que engloba las tres grandes misiones o funciones que cumple la política de ordenación del territorio: coordinación (respecto al planeamiento urbanístico y políticas sectoriales de incidencia territorial), ordenación (protección, conservación, mejora o restauración de los recursos y valores del territorio) y desarrollo (desarrollo económico y social del territorio).

La finalidad de la política de ordenación del territorio es velar por que las actividades humanas con repercusión directa sobre los usos del suelo se implanten y desarrollen en el territorio de manera coordinada, equilibrada y compatible entre sí. Se trata de lograr que a largo plazo se consolide un modelo de utilización racional o uso inteligente del territorio al servicio del interés general o bien común, en el que se cumplan los tres objetivos generales de la política de ordenación del territorio: la sostenibilidad del desarrollo urbano-territorial, la cohesión territorial y el desarrollo económico del territorio, fortaleciendo su competitividad y aprovechando las oportunidades del potencial de desarrollo vinculados al capital territorial existente¹².

El uso inteligente del territorio significa lograr la coherencia territorial mutua de las políticas públicas. Han de evitarse incoherencias o incompatibilidades en las decisiones territoriales (localizaciones, zonificaciones y trazados) de las políticas sectoriales con incidencia territorial que se derivan de los costes innecesarios de una acción aislada, dispersa y descoordinada. Por el contrario, estas políticas han de apostar, en sus decisiones territoriales, por la coordinación y cooperación intersectorial e interadministrativa que permitirá una acción conjunta con coherencia territorial, porque se compatibilizan los diferentes usos que concurren entre sí en el territorio y, de este modo, se aprovechan complementariedades y economías de escala y se generan efectos sinérgicos.

Los planes territoriales a escalas subregional (entre ellos los planes territoriales metropolitanos), regional o, incluso, nacional son el principal instrumento de la política de ordenación del territorio para garantizar su uso inteligente¹³. Sus contenidos se centran en definir objetivos y estrategias territoriales para el desarrollo de las tres grandes estructuras o sistemas territoriales y establecer la ordenación básica de los usos del suelo. Los tres grandes sistemas territoriales son:

• El sistema de ciudades (niveles jerárquicos, redes de cooperación, dotaciones de equipamientos, áreas para actividades productivas).

• El sistema de articulación territorial (las redes de transporte y de otras infraestructuras terrestres).

• El sistema de espacios libres o de protección territorial (patrimonio natural y cultural, prevención de riesgos).

Con ello, los planes territoriales aportan a sus destinatarios las políticas públicas en general, pero especialmente el planeamiento urbanístico municipal y las políticas sectoriales de incidencia territorial, un marco de referencia territorial que se encuentra definido en las estrategias territoriales que contienen estos planes para los tres grandes sistemas territoriales. En estas estrategias territoriales se establecen criterios territoriales (localizaciones, zonas o trazados-corredores-pasillos) que se plasman en la normativa de cada plan mediante determinaciones con un grado de vinculación jurídica diferente (normas, directrices o recomendaciones). Toman como punto de partida un análisis y diagnóstico territorial y, sobre todo, un modelo territorial que, por consenso colectivo, se ha llegado a considerar como visión estratégica o imagen final deseable que conseguir para el desarrollo a largo plazo del respectivo territorio.

El uso de determinaciones con un grado de vinculación jurídica diferente en los planes territoriales refleja que, en la política de ordenación del territorio, suelen estar presentes dos componentes que se aplican de forma combinada y con diferencias en cuanto al peso relativo de cada una de ellas: el componente regulador-vinculante y el componente orientativo-indicativo, que también pueden entenderse como el carácter cerrado o abierto, respectivamente, de los planes (Benabent, 2012: 8).

El componente regulador-vinculante resulta necesario cuando se trata de ordenar y controlar el crecimiento urbanístico, racionalizar el consumo de suelo y proteger el espacio libre mediante el establecimiento de usos permitidos o prohibidos, parámetros cuantitativos limitadores-orientativos para el crecimiento poblacional y del suelo urbanizable. Las determinaciones de los planes en el marco de este componente se dirigen al planeamiento urbanístico municipal y afectan directamente al contenido de la propiedad. Con este componente se atiende especialmente la función de ordenación de la planificación territorial.

El componente orientativo-indicativo opera en los planes en relación con sus determinaciones dirigidas a las planificaciones sectoriales de incidencia territorial, competentes en materia de proyectos de infraestructuras, equipamientos e instalaciones. También se relaciona con las planificaciones o actuaciones encaminadas al desarrollo económico del territorio, planes de desarrollo económico regional, áreas para incentivos económicos regionales, planes de desarrollo rural, planes de desarrollo turístico, etc., proporcionándoles criterios territoriales (localizaciones, zonificaciones, trazados). En este caso, no se generan efectos directos sobre el contenido de la propiedad y un incumplimiento de las previsiones del plan (por ejemplo, la localización de un intercambiador o de una planta para el tratamiento de residuos sólidos urbanos) tiene únicamente consecuencias políticas, financieras y económicas. Las afecciones sobre los suelos en los que se ubican estos proyectos solo se producirían en la medida del proceso de su ejecución efectiva (Benabent, 2012: 8). Con este componente se atiende especialmente la función de desarrollo de la planificación territorial.

4.2. Las tareas específicas de la planificación territorial en la escala metropolitana

Los planes territoriales metropolitanos constituyen un instrumento fundamental para lograr la coordinación entre las instituciones que intervienen con las políticas de su competencia en los espacios metropolitanos. Estos planes velan por la coordinación y compatibilización mutua de las políticas sectoriales con incidencia directa en el territorio. Abordan los problemas, oportunidades y retos que tienen una inequívoca naturaleza metropolitana, de forma unitaria e integrada, es decir, con una visión de conjunto a escala metropolitana, tanto en las fases del análisis y diagnóstico como en las fases de la formulación, implementación y evaluación del proceso de planificación. Únicamente esta visión metropolitana, desde la acción pública, permite lograr un desarrollo del territorio metropolitano con resultados satisfactorios en términos de eficiencia, equidad, sostenibilidad ambiental, competitividad económica y cohesión social. Asimismo, la visión metropolitana aporta una mayor coherencia mutua, un mejor aprovechamiento de complementariedades, la creación de economías de escala y la generación de efectos sinérgicos en relación con las actuaciones que se diseñen y ejecuten.

En este sentido, y en el marco de los objetivos y características de la planificación territorial en general expuestos en el capítulo anterior, los planes territoriales metropolitanos como instrumentos para propiciar un desarrollo urbano-territorial sostenible atenderán las siguientes cinco tareas específicas:

1) El tratamiento, en su conjunto, del crecimiento urbanístico en el área metropolitana, orientándolo en cuanto a su cantidad y calidad (forma, etc.).

2) El trazado de las redes de transporte y de otras infraestructuras básicas, que tienen una importante función estructurante para el conjunto del área metropolitana.

3) La preservación y el desarrollo del sistema de espacios libres que cumplen funciones múltiples para el conjunto del área metropolitana.

4) La localización de grandes equipamientos de nivel superior, relevantes para la calidad de vida y cohesión social del área metropolitana.

5) La dotación de espacios productivos, que juegan un papel relevante para el desarrollo económico del área metropolitana.

Estas cinco tareas específicas conforman un temario mínimo común de la planificación territorial metropolitana. Están presentes, en mayor o menor intensidad, en todos los planes territoriales metropolitanos. Pueden estar acompañadas por otras tareas, en función de las características geográficas y socio-económicas de cada área metropolitana o por las diferentes regulaciones normativas sobre el contenido de los planes territoriales metropolitanos.

En lo que se refiere al primero de los tres objetivos generales de la política de ordenación del territorio, la sostenibilidad del desarrollo urbano-territorial, la aportación concreta de los planes territoriales metropolitanos se pone de manifiesto en seis ejes de acción:

1) La opción a favor de un crecimiento urbanístico sostenible mediante el desarrollo de un sistema urbano policéntrico y equilibrado, combinado con una decidida apuesta por la ciudad razonablemente compacta.

2) La creación, preservación o mejora de un sistema verde metropolitano de uso público y con funciones múltiples (estructurante, paisajística, recreativa, ecológica, prevención de riesgos, equilibrio climático).

3) La definición de criterios, zonificaciones y actuaciones dirigidas a la preservación de áreas o elementos con valores ecológico-ambientales e histórico-culturales y a la preservación de recursos naturales específicos.

4) La definición de criterios, zonificaciones y actuaciones destinadas a la protección, ordenación y gestión del paisaje.

5) La definición de criterios y zonificaciones encaminados a la prevención de determinados riesgos catastróficos de carácter natural o tecnológico.

6) La opción a favor de la movilidad sostenible en áreas urbanas mediante la planificación integrada de las redes de transporte y de los usos del suelo.

En relación con el segundo objetivo general de la ordenación del territorio, la cohesión territorial, los planes territoriales metropolitanos contribuyen a su consecución, sobre todo mediante sus determinaciones sobre las localizaciones previstas para las dotaciones de equipamientos y servicios sanitarios, educativos, culturales, deportivos y de asistencia social que se tienen que ofrecer en cada centro urbano en función de su nivel de centralidad, para garantizar, con condiciones de equivalencia en las diferentes partes del territorio metropolitano, la accesibilidad de los ciudadanos a estos equipamientos y servicios. En este contexto, la cohesión territorial contribuye a la cohesión social del territorio metropolitano.

En cuanto al tercer objetivo general de ordenación del territorio, el desarrollo económico del territorio y el fortalecimiento de su competitividad, los planes territoriales consideran la movilización y puesta en valor del capital territorial. Ejemplos concretos de ello son las determinaciones de estos planes para:

– El establecimiento de áreas de reserva de suelos de carácter intermunicipal equipados para actividades económicas, por ejemplo, para parques tecnológicos o empresariales, centros logísticos, etc.

– La mejora de la accesibilidad del territorio metropolitano mediante la formulación de criterios territoriales y propuestas de actuaciones para el desarrollo del sistema de las redes de comunicaciones y de los servicios de transportes. Con ello, los planes territoriales metropolitanos intervienen sobre uno de los clásicos factores de localización, contribuyendo a mejorar las posibilidades de atraer la ubicación de actividades económicas en el espacio metropolitano.

– El apoyo a la formación de redes de cooperación entre las ciudades del espacio metropolitano que pertenecen al grupo de los instrumentos informales de la ordenación del territorio, y cuyo leitmotiv es cooperar para competir juntos mejor, para aprovechar complementariedades y generar economías de escala y efectos de sinergia (Hildenbrand Scheid, 2005 y 2006b). En el capítulo 5, dedicado al análisis del área metropolitana de Hannover, se comentan ejemplos concretos de este tipo de redes de cooperación.

4.3. La ciudad razonablemente compacta y policéntrica como modelo alternativo a la ciudad dispersa

El problema de la insostenibilidad de la ciudad dispersa supone, para la gestión pública, el reto de orientar el desarrollo de la ciudad real de escala metropolitana hacia un desarrollo urbano-territorial sostenible, es decir, respetuoso con el medioambiente y, a su vez, en consonancia con los requerimientos de la competitividad económica y la cohesión social. Es el reto del buen gobierno del territorio metropolitano.

Para ello, resultan necesarias políticas públicas enfocadas hacia el objetivo de la sostenibilidad, entre ellas la política de ordenación del territorio mediante planes territoriales metropolitanos que se orienten hacia un modelo de ciudad razonablemente compacta y policéntrica.

A favor de este modelo de ciudad razonablemente compacta y policéntrica como opción alternativa y mucho más sostenible que la ciudad dispersa, se suelen pronunciar, en todos los países, la mayoría de los expertos en las diferentes disciplinas del mundo académico y en las administraciones públicas responsables de políticas de urbanismo y ordenación del territorio (Esteban, 2006, arquitecto; Rueda, 1997, biólogo; Monclús, 1998, arquitecto; Font, 2005, arquitecto; Nel·lo, 1995, geógrafo; Camagni, 1999, economista; Gibelli, 1999, arquitecta). En el mismo sentido se posicionan organizaciones internacionales como la UE, la OECD y la ONU. La UE destacó la relevancia de la estructura compacta urbana y de la mezcla de usos en el tejido urbano en la Carta de Leipzig, aprobada el 2 de mayo de 2007¹⁴. La OECD publicó, en 2012, un amplio informe, titulado Compact City Policies, en el que se explica la contribución de este modelo a la sostenibilidad y se hace un análisis comparado de las políticas practicadas en los países de la OECD para implementar este modelo. Por su parte, la Declaración de Montreal sobre Áreas Metropolitanas, de 2015, se inscribe en el proceso HABITAT III de la ONU y recoge entre sus compromisos el desarrollo de ciudades compactas y mixtas¹⁵.

A continuación se explican las principales características de este modelo y se muestran las ventajas que, en términos de sostenibilidad, se le suelen atribuir sin perder de vista que también existen determinados elementos críticos.

El concepto de ciudad compacta tiene su origen en el trabajo Compact City: A Plan for a Livable Urban Environment, publicado en 1973 por Dantzig y Saaty. Posteriormente recibió concreciones en los trabajos de Thomas y Cousins (1996), Churchman (1999), Burton (2002) y Neumann (2005). La OECD (2012: 27-28), en su informe Compact City Policies, define tres características clave que conforman la definición básica del concepto de ciudad compacta:

1) Desarrollos urbanos caracterizados por la densidad y proximidad

La densidad y la proximidad son dos elementos morfológicos configuradores de la ciudad compacta. La densidad indica la intensidad con la que se utilizan los suelos urbanos, y la proximidad se refiere a la localización de los centros urbanos dentro de un área metropolitana. En la ciudad compacta, el suelo urbano está utilizado de manera intensa, los núcleos urbanos son contiguos o están próximos entre sí y existe una formalización clara del borde entre los suelos urbanos y los suelos rurales. Otros elementos que componen la ciudad compacta son los diferentes tipos de espacios públicos (parques, calles, etc.).

2) Centros urbanos conectados por sistemas de transporte público

Esta característica se refiere al grado de eficiencia con el que se usa el suelo urbano. La existencia de sistemas de transporte público, especialmente los de tipo ferroviario, propicia una movilidad en condiciones de calidad razonable y contribuye al funcionamiento eficiente de las áreas urbanas.

3) La accesibilidad a equipamientos y servicios y a los puestos de trabajo El acceso fácil (es decir, la cercanía en términos del tiempo necesario para el desplazamiento) de los ciudadanos a una amplia gama de equipamientos y servicios, así como la existencia de una oferta de puestos de trabajo en la vecindad de sus lugares de residencia constituyen un importante factor de calidad de vida. En la ciudad compacta, domina la mezcla de los diferentes usos del suelo. A su vez, la mayoría de los residentes tienen un acceso a los equipamientos y servicios a través del uso de un medio de transporte público o mediante su desplazamiento peatonal.

De acuerdo con los trabajos de Fouchier (1997), Rueda (1997), Camagni (1999), Gibelli (1999), Jenks, Burton y Williams (eds., 1996) y la OECD (2012), la ciudad compacta propicia un desarrollo urbano-territorial con ventajas respecto a las tres dimensiones de la sostenibilidad (ambiental, social y económica).

Desde la perspectiva de la sostenibilidad ambiental, la existencia dentro de un área metropolitana de un sistema polinuclear de ciudades de diferentes tamaños, con formas urbanas compactas, con nuevos crecimientos en continuidad con las tramas urbanas existentes y con densidades razonables, supone un menor consumo de suelo y una menor fragmentación del paisaje. También significa una movilidad más sostenible porque la concentración del crecimiento, en determinados puntos, y la mezcla de usos y funciones en ellos generan proximidad (ciudad de las distancias cortas) y reducen la movilidad obligada en coche particular. En consecuencia, disminuyen también los efectos externos negativos como la congestión, la contaminación del aire y el excesivo consumo de energías fósiles, que generan dióxido de carbono y otras emisiones responsables del efecto invernadero.

En cuanto a la sostenibilidad social, la ventaja que aporta la ciudad compacta es el hecho de que propicia el encuentro y las relaciones entre las personas y grupos como expresiones más genuinas de lo que significa vivir en ciudad. Se dan mayores niveles de sociabilidad y cohesión social que en la ciudad dispersa, caracterizada por una creciente segregación socio-espacial.

Entre las ventajas económicas de la ciudad compacta, destaca el hecho de que este modelo de ciudad posibilita, a diferencia de la ciudad dispersa, la implantación de estrategias para la movilidad sostenible centradas en el fomento del transporte público, ya que se alcanzan las densidades mínimas necesarias para generar economías de escala y, por tanto, hacer económicamente rentables la construcción de los costosos ejes ferroviarios de transporte público urbano (metros, tranvías, etc.). Asimismo, en la ciudad compacta existen menores gastos que en la ciudad dispersa para los municipios, en relación con los costes públicos de mantenimiento de infraestructuras y servicios.

El contexto de las actuales tendencias de desarrollo urbano a nivel mundial refuerza la necesidad de emprender políticas guiadas por el modelo de la ciudad compacta. En el citado informe de la OECD, se resaltan a este respecto cinco razones:

1) La presión sobre el suelo que se deriva del incremento incesante de las personas que viven en ciudades

Las actuales tendencias del continuo crecimiento de la población, a nivel planetario, confirman que la conservación del suelo como recurso es una cuestión de máxima relevancia. Se estima que en 2050 un 70 % de la población mundial –y un 86 % en los países de la OECD– vivirá en áreas urbanas. En consecuencia, el consumo de suelo para la edificación crecerá con más rapidez que la población en treinta de los treinta y cuatro países de la OECD.

2) El reto del cambio climático

El calentamiento global plantea nuevos retos para las ciudades que han de ser afrontados con nuevas respuestas desde diferentes políticas públicas. En este contexto pueden hacerse aportaciones relevantes desde las políticas en materia de arquitectura, vivienda, urbanismo y planificación territorial.

3) El aumento de los precios de energía

La subida de los costes para la energía repercute en diferentes formas sobre los hábitos de vida de los ciudadanos. Un ejemplo relevante en relación con el desarrollo urbano es el incremento de los costes de transporte.

4) El impacto de la crisis económica

El escenario económico actual todavía está caracterizado por las secuelas que ha dejado la profunda crisis económica y financiera, que se inició en 2008 y que supuso un fuerte impacto en las finanzas de las administraciones públicas. Así, subsisten grandes dificultades para acometer inversiones en nuevas infraestructuras necesarias para el funcionamiento de las ciudades y áreas metropolitanas.

5) El cambio demográfico

De los cambios demográficos en curso, se derivan necesidades de adaptación para las políticas urbanas. En muchos países, como Alemania y Japón, se registra una reducción de la población y, al mismo tiempo, un proceso continuo de envejecimiento. En los países de la OECD, durante los últimos sesenta años la población mayor se ha duplicado y a nivel mundial se ha triplicado en el mismo período. Se estima que estas tendencias persistirán durante, al menos, las próximas cuatro décadas. Asimismo, se ha producido en estos países una reducción del tamaño de los hogares.

Por último, cabe destacar que el informe Compact City Policies, de la OECD, pone su énfasis en que es especialmente en la escala metropolitana en la que el concepto de ciudad compacta cobra su pleno sentido en la realidad urbano-territorial de hoy. El informe deja claro (OECD, 2012: 28) que no enfoca la ciudad compacta a la escala de ciudades consideradas individualmente, sino que la plantea para un conjunto de ciudades interrelacionadas funcionalmente, es decir, a escala metropolitana, insistiendo en la importancia de que las políticas a favor de la ciudad compacta se pongan en práctica a esta escala.

La apuesta a favor del modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica como alternativa más sostenible a la ciudad dispersa también es objeto de críticas y de matizaciones. Las posiciones que cuestionan la ciudad compacta como alternativa se centran, esencialmente, en dos argumentos: por un lado, la falta de realismo del modelo de ciudad compacta, y por otro, la existencia de evidencias empíricas de que un desarrollo urbano-territorial, guiado por los principios del modelo de ciudad compacta, también puede causar efectos no deseables desde el punto de vista de la sostenibilidad.

En cuanto a la falta del realismo, se advierte que la realidad urbana contemporánea está caracterizada por la cohabitación de dos ciudades existentes (la ciudad compacta tradicional y la ciudad dispersa). Se considera que las propuestas planificadoras urbanísticas y territoriales inspiradas en el modelo de la ciudad compacta no reconocen (o no quieren reconocer) e infravaloran la enorme potencia de las fuerzas motrices económicas, tecnológicas y sociales que han generado, y siguen configurando de forma continua e imparable, la nueva ciudad real contemporánea. Esta crítica se ha formulado de la forma más clara por el urbanista italiano Francesco Indovina (2007a) y, en España, es compartida por el geógrafo Francesc Muñoz (2011c). Ambos cuestionan la idoneidad de la ciudad compacta como modelo de referencia –sin justificar por ello la ciudad dispersa con todos sus inconvenientes– y apuestan por la vía de la corrección de la ciudad dispersa mediante un conjunto de medidas encaminadas a la transformación de la urbanización dispersa en una auténtica ciudad. En este contexto, Indovina (2007b: 21 y ss.) insiste en que hoy el compromiso del urbanismo debería consistir en «aumentar los rasgos urbanos de la ciudad difusa» y que «el reto que la disciplina, por una parte, y las Administraciones públicas, por otra, tienen ante sí es el de ofrecer condiciones y funcionalidad urbanas, es decir ciudad…» (Indovina, 2007b: 22). Entre las medidas de intervención sobre la ciudad dispersa guiadas por la lógica de la corrección, se proponen medidas dirigidas a dar más calidad a los asentamientos dispersos como, por ejemplo, la activación de una política de densificación.

Respecto a los posibles impactos negativos del modelo de la ciudad compacta sobre la sostenibilidad, la OECD (2012: 20 y 26) advierte de que las políticas encaminadas a un uso más intenso de las áreas edificadas pueden originar repercusiones adversas en términos de sostenibilidad: un incremento de la congestión del tráfico, una mayor contaminación del aire, una reducción de la vegetación en las ciudades, una pérdida de espacios abiertos para el uso recreativo, la generación de islas de calor en determinadas zonas, una demanda elevada de energía en las áreas de edificación densa, una reducción de la oferta de viviendas a precios asequibles, efectos todos que, en definitiva, suponen una menor calidad de vida para los ciudadanos. En la misma línea, Gibelli (2007: 301) y Hall (2001), que reconocen que la ciudad compacta, sin duda, permite alcanzar las economías de escala necesarias para el desarrollo de los transportes públicos y los servicios públicos y construir ciudades de «recorridos cortos», señalan que la densidad, en el caso de alcanzar un nivel demasiado elevado, puede provocar el problema de la congestión y costes de town cramming (‘colmatar’ o ‘llenar hasta arriba’ las ciudades).

Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que también la ciudad dispersa puede aportar ventajas en términos de sostenibilidad. A este respecto, Esteban (2006: 272-274), uno de los urbanistas que con mayor énfasis ha promovido instrumentos de planeamiento destinados a promover la compacidad, ha argumentado que la ciudad dispersa puede también ofrecer algunas ventajas respecto a la ciudad compacta. Las características de la ciudad dispersa responden mejor a los motivos de los ciudadanos y empresas que subyacen a sus demandas de ubicación de viviendas y actividades en determinadas localizaciones y tipologías de edificación. Estas demandas se refieren a:

– La calidad del entorno («los tejidos de baja densidad y las ubicaciones aisladas facilitan el disfrute de entornos espacialmente amplios, ajardinados o con interés paisajístico»).

– El menor coste del suelo (más alejado de los núcleos urbanos existentes, menor el precio de adquisición del suelo).

– Las exigencias dimensionales (instalaciones que precisan una gran superficie como comerciales, deportivas, recreativas, etc., tienen un difícil encaje en el tejido urbano de las ciudades, constituyen usos con una clara vocación periurbana).

– Las exigencias funcionales o existencia de actividades que suponen riesgos o molestias y que, por tanto, requieren una localización alejada de las zonas residenciales o, en su caso, industriales existentes.

Es necesario que dentro del debate controvertido respecto a la ciudad compacta y la ciudad dispersa se produzca una renovación de conceptos. A pesar de la consolidada implantación de la ciudad difusa a lo largo de las últimas tres décadas, aún no disponemos de marcos analíticos e interpretativos consensuados. Se requiere (Gibelli, 2007; Font, 2005, 2007) una revisión del aparato conceptual para describir e interpretar mejor la ciudad difusa, abandonando algunas de las aproximaciones conceptuales existentes que no son capaces de comprender adecuadamente la ciudad difusa. En este sentido, expertos alemanes (Hesse y Kaltenbrunner, 2005) señalan que los conceptos para describir y valorar la ciudad dispersa como nueva realidad urbano-territorial no deberían anclarse primordialmente en términos de significado negativo (por ejemplo, Zersiedlung, es decir la ‘fragmentación caótica y descoordinada del territorio’), resultado de una percepción de la nueva realidad urbana bajo el prisma de una visión idealizada de la ciudad compacta europea tradicional. Consideran más correcto la aplicación de conceptos que conecten con las cualidades existentes en el espacio urbano (y que, en parte, expliquen también el atractivo de la ciudad dispersa) y, sobre todo, son conceptos analítico-descriptivos de carácter técnico y centrados en aspectos formales, libres de cargas iniciales ideológicas y/o emocionales. Un ejemplo de ello aporta, en Alemania –donde en el debate sobre la ciudad dispersa el término habitualmente empleado ha sido suburbanización (Suburbanisierung)–, el creciente uso de dos conceptos: Zwischenstadt, propuesto por Sieverts (1997, 2015), traducible al castellano como ‘ciudad entre ciudades’ o ‘paisajes intermedios’, y Netzstadt (‘ciudad red’), propuesto por Baccini y Oswald (1998).

En definitiva, conscientes de que también el modelo de ciudad compacta tiene sus puntos débiles, los defensores de este modelo han convenido en hablar, más bien, de la necesidad de la consecución de una ciudad razonablemente compacta (Font, 2005; Gibelli, 1996; Camagni, 2003; Ferrer, 2003). Abogan por una ciudad «juiciosamente compacta» (Camagni, Gibelli y Rigamonti, 2002; Gibelli, 1996) y que permita compaginar las ventajas de la ciudad tradicional y de la urbanización dispersa y superar las limitaciones de ambos modelos (Font, 2005: 49).

Font (2005: 49-50, 2004b: 382) es el que con más detalle ha manifestado su decisión a favor de esta opción:

Las insuficiencias o limitaciones de la ciudad compacta tradicional son muchas veces las causas de la aparición de nuevos asentamientos residenciales y terciarios progresivamente más lejanos, en modalidades de baja densidad, teóricamente inmersos en la naturaleza, como hábitat pretendidamente más equilibrado y asequible. Sin embargo, ni los procesos de urbanización material ocurridos, ni generalmente las características de las urbanizaciones resultantes parecen ser una alternativa adecuada a las necesidades residenciales actuales. La segregación espacial, la escasa accesibilidad de aquellos asentamientos y su baja densidad no representan unas condiciones mínimas adecuadas para la cohesión social, la existencia de equipamientos y servicios, el transporte público, etc.

Frente a esta realidad, planteamos la necesidad de una ciudad razonablemente compacta que permita hacer compatibles las ventajas de la ciudad tradicional y del territorio urbanizado, superando las limitaciones de ambos modelos.

En suma, a la vista de los indudables costes sociales de la ciudad dispersa y ante la dificultad de resolver esta problemática únicamente con el retorno a la ciudad concentrada, la opción a favor de una ciudad razonablemente compacta se perfila como una tercera vía que permite compaginar las ventajas de la ciudad compacta y de la ciudad dispersa. Esta tercera vía encuentra su aplicación a dos escalas: la escala del planeamiento urbanístico, cuando la intervención se dirige a las ciudades de forma individual, y la escala de la planificación territorial supramunicipal, cuando la intervención se refiere a un conjunto de ciudades, siendo especialmente relevante la escala metropolitana, como constató la OECD en su informe Compact City Policies.

En la intervención a escala metropolitana, el modelo de la ciudad razonablemente compacta se aplica en combinación con la idea del policentrismo. La «metáfora» de la ciudad compacta, se integra en «otro metamodelo o arquetipo de organización territorial, el del sistema urbano policéntrico» (Camagni, 1999a: 26). En este sentido, Camagni (2004: 105) define el modelo territorial resultante de un sistema policéntrico de ciudades mediante las siguientes características: nodos urbanos razonablemente compactos, de dimensiones no excesivas, bien comunicados entre ellos por sistemas de transporte público ferroviario, ciudades de breves trayectos, reorganización policéntrica de las grandes conurbaciones, clara separación entre áreas urbanas y espacios abiertos entre ciudad y campo, con corredores y tramos verdes fuertemente interconectados.

La UE promueve la idea del policentrismo en sus estrategias para el desarrollo territorial del espacio comunitario en su conjunto: la ETE de 1999, la ATE de 2007 (Hildenbrand Scheid 2009) y la ATE 2020. Considera que un sistema urbano policéntrico, como estructura territorial relativamente descentralizada, ofrece las mejores condiciones para lograr los siguientes objetivos: el aprovechamiento pleno del potencial económico de las regiones europeas, la mejora de la competitividad económica de la UE en la economía global y la consecución de un desarrollo territorial más equilibrado, más sostenible ambientalmente y más coherente.

4.4. El modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica como paradigma imperante de la planificación territorial metropolitana

La apuesta por la ciudad razonablemente compacta y, a su vez, integrada en el desarrollo de un sistema urbano policéntrico constituye hoy el paradigma imperante en los países europeos para realizar, desde el ámbito de la planificación territorial metropolitana, una aportación fundamental al desarrollo urbano y territorial sostenible.

Ejemplos significativos para ello aportan los planes o estrategias territoriales metropolitanos de Londres (Spatial Develoment Strategy-The London Plan (1994), sustituido en 2011 por el nuevo London Plan), Bolonia (Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Bologna –PTCP– de 2004)¹⁶, Bilbao (Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Bilbao Metropolitano, de 2006) y Barcelona (Plan Territorial Metropolitano de Barcelona, 2010). En Alemania, entre los planes territoriales metropolitanos que representan con más claridad la aplicación del paradigma de la ciudad compacta y policéntrica, se encuentran los tres analizados en este trabajo (capítulos 4, 5 y 6), el del área metropolitana de Stuttgart (Regionalplan Region Stuttgart), de 2009, el del área metropolitana de Hannover (Regionales Raumordnungsprogramm –RROP– Region Hannover), de 2016, y el del área metropolitana de Frankfurt Rhein-Main (Regionaler Flächennutzungsplan –RFNP–), de 2010. Asimismo, pueden destacarse el Plan Territorial Metropolitano Conjunto de los Länder de Berlín y Brandenburgo (Gemeinsamer Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtunsbereich Brandenburg-Berlin –LEPEV–), aprobado en 1998 para el área metropolitana de Berlín-Brandenburgo, y el Regionalplan München, aprobado en 2002 para el área metropolitana de Múnich (capítulo 3). También fuera de Europa este paradigma tiene un creciente número de seguidores como, por ejemplo, la práctica planificadora en Estados Unidos inspirada en las ideas del smart growth y new urbanism¹⁷.

La aplicación, en la planificación territorial, del paradigma de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica queda configurado por cinco estrategias de intervención.

4.4.1. El policentrismo en la modalidad de la concentración descentralizada

Dentro de la práctica de la planificación territorial europea (Hildenbrand Scheid, 1996), el policentrismo tiene sus manifestaciones más claras en Alemania y Holanda a modo de la estrategia de la concentración descentralizada (dezentralisierte Konzentration, decentralized concentration).

La idea del policentrismo, en la línea de la concentración descentralizada, es conseguir varios objetivos importantes para la ordenación y el desarrollo del territorio mediante la creación o consolidación de un sistema urbano policéntrico, a escala metropolitana o para ámbitos supramunicipales de mayor extensión (por ejemplo, para el conjunto del territorio de una región, Land o comunidad autónoma). Este sistema está compuesto por una red de ciudades de diferentes tamaños que rodean a diferentes distancias (varias coronas) la ciudad central de un área metropolitana, y que están (o estarán) conectadas por sistemas de transporte ferroviario de diferentes tipos, tanto entre sí como con la ciudad central (en el supuesto de que en la estructura territorial de esta área exista una ciudad dominante, que suele ser la situación más frecuente en las áreas metropolitanas).

Los objetivos del policentrismo, en la modalidad de la concentración descentralizada, son tres:

1) El objetivo de la descentralización. Opera en la escala territorial amplia (metropolitana u otras). Se trata de aprovechar las oportunidades que brinda el fortalecimiento de las ciudades (especialmente de las ciudades medias) ubicadas en las diferentes coronas metropolitanas para cumplir, por un lado, la función de descongestión de la ciudad central y, por otro, la función de impulsar desde estas ciudades el desarrollo de los núcleos urbanos o rurales que se encuentran en el ámbito de su influencia. Este fortalecimiento consiste en la potenciación de estas ciudades como lugares de localización de actividades productivas y residenciales y como nuevas áreas de centralidad metropolitana, ubicando en ellas equipamientos públicos supramunicipales y considerando también la posibilidad de trasladar hacia ellas centros administrativos y organismos públicos, ubicados hasta ahora en la ciudad central del área metropolitana.

2) El objetivo de la concentración. Opera en la escala urbana. Se trata de que el desarrollo urbanístico de cada ciudad que forma parte del sistema urbano policéntrico se oriente por el modelo de la ciudad compacta (densificación, la mezcla de usos para lograr diversificación funcional y generar proximidad, etc.).

3) La realización de otros objetivos, que se consiguen por el juego combinado de descentralización y concentración, es decir, por la conformación de un sistema polinuclear de ciudades compactas.

Estos objetivos son:

• La canalización de las tendencias de suburbanización. Este objetivo consiste en concentrar los crecimientos urbanístico de manera preferente a lo largo de los ejes de transporte del transporte público ferroviario que conectan las ciudades de mayor centralidad (las ciudades declaradas zentrale Orte –‘lugares centrales’–) dentro del sistema urbano policéntrico. Estos ejes de transporte público ferroviario, a lo largo de los cuales suelen estar alineados también los trazados de carreteras y de otras infraestructuras lineales, constituyen los ejes de desarrollo urbano (Entwicklungsachsen, Siedlungsachsen), un instrumento clásico utilizado por los planes de ordenación del territorio en Alemania y Dinamarca (el conocido Plan de Dedos o Fingerplan para el desarrollo del área metropolitana de Copenhague, presentado por primera vez en 1947 y reafirmado en 2007 por una directiva del Gobierno danés). La idea central es concentrar la clasificación, por parte del planeamiento urbanístico municipal, de nuevos suelos urbanizables (para usos residenciales y para actividades productivas) en determinados núcleos urbanos dotados de centralidad y ubicados a lo largo de los ejes de transporte público ferroviario, para conseguir tres objetivos (Einig, 2005: 51):

– evitar el continuo urbano (la unión edificatoria entre núcleos vecinos);

– limitar en los espacios entre estos ejes lo más posible la edificación, preservando sus terrenos como espacios libres, y

– lograr umbrales poblacionales adecuados para garantizar la rentabilidad económica del transporte público ferroviario.

Así, la concentración del crecimiento urbanístico a lo largo de estos ejes y, a su vez, la admisión de mayores densidades de uso residencial en el entorno de los intercambiadores intermodales y de las paradas permitirán un uso ahorrativo del suelo, ya que los espacios intersticiales que se ubican entre estos ejes, que en forma radial o de estrella parten de la ciudad central del espacio metropolitano, se suelen adscribir en los planes al sistema de espacios libres, estableciéndose para los terrenos afectados por ellos diferentes grados de protección que suponen limitaciones o, en su caso, exclusiones para el crecimiento urbanístico. De este modo, los ejes de desarrollo urbano contribuyen a evitar un consumo excesivo de suelo y la ocupación dispersa del territorio.

• La limitación del consumo de suelo y de la fragmentación del territorio y la preservación de los valores de los espacios libres periurbanos. Estos objetivos se consiguen porque la concentración del crecimiento urbanístico en los polos urbanos del sistema urbano policéntrico (las ciudades compactas) y a lo largo de los ejes del transporte ferroviario significa que los espacios libres periurbanos, situados entre estos polos urbanos y entre estos ejes, no se ocupan por la urbanización dispersa y, por tanto, mantienen su condición de espacios libres y sus calidades paisajísticas, recreativas, productivas (por ejemplo, usos agrarios) y ecológicas (por ejemplo, la no fragmentación de hábitats, el equilibrio microclimático y la filtración de agua para alimentar acuíferos).

• La reducción de los problemas de congestión del transporte y la creación de condiciones financieras favorables para la viabilidad económica de las infraestructuras de transporte ferroviarias.

Los ejes contribuyen también a estos dos objetivos, que están asociados a la estrategia de la coordinación y sinergia entre desarrollo urbano y transporte público (capítulo 4.4.3).

4.4.2. La ordenación del crecimiento urbanístico en la periferia

El objetivo es limitar y controlar el crecimiento hacia el exterior, exigiendo la justificación y el establecimiento de criterios objetivos para la ocupación de nuevos suelos en la periferia, tanto respecto a su cuantía como a su calidad (forma de crecimiento, etc.). Para ello, se suelen aplicar en los planes territoriales metropolitanos dos herramientas, cuyos destinatarios son los planes urbanísticos de los municipios (Einig, 2005: 51):

(1) El señalamiento en la cartografía de estos planes de zonificaciones consistentes en determinadas áreas que, por sus características y cumpliendo determinados requisitos, se declaran áreas de concentración preferente del crecimiento urbanístico.

(2) La fijación, para cada uno de los términos municipales, de parámetros cuantitativos como horquillas o topes máximos para el crecimiento poblacional, el crecimiento del suelo urbanizable residencial y el crecimiento del suelo urbanizable para actividades productivas.

La mayoría de los planes opera con la primera herramienta. Así, en función de las escalas cartográficas que más están al uso en los planes territoriales metropolitanos (1:50.000, 1:100.000), el planeamiento municipal tiene un menor o mayor margen de maniobra para proceder a la delimitación territorial concreta de estas áreas.

Con menos frecuencia se usan los parámetros cuantitativos para orientar y limitar el crecimiento urbanístico, por el potencial de conflicto de intereses que lleva consigo la aplicación de esta herramienta.

Dentro de la experiencia comparada europea, pueden destacarse como ejemplos de la utilización de parámetros de este tipo los siguientes:

– La Norma 45.4 del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía de 2006 y los Planes de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional en Andalucía, especialmente el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Málaga y el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Sevilla, aprobados ambos en 2009.

– Los Planes Territoriales Parciales del País Vasco como, por ejemplo, el Plan Territorial Parcial del Área Funcional de Bilbao Metropolitana de 2006.

– Los Planes de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional (Regionalpläne) en el Land de Hesse; es un caso representativo el Plan Conjunto de Usos del Suelo de Ámbito Subregional (RFNP), un instrumento combinado de planificación urbanístico-territorial que se aplica en el área metropolitana de Frankfurt Rhein-Main (capítulo 6).

4.4.3. Coordinación y sinergia entre desarrollo urbano y transporte público

Una pieza fundamental para impulsar el transporte público consiste en la realización de una planificación integrada del transporte público (preferentemente ferroviario) y de los usos del suelo. Es un enfoque no solo presente en la planificación territorial de los países europeos, sino también de forma creciente fuera de Europa. Así lo muestran los planteamientos para un desarrollo urbano más sostenible (smart growth, new urbanism), especialmente en Estados Unidos (por ejemplo, en Portland o San Francisco), Canadá (Vancouver y Toronto) y Brasil (Curitiba), que optan por el Transit Oriented Development (TOD)¹⁸.

Se trata de lograr optimizar el acceso al transporte público (sobre todo ferroviario) e incrementar su uso con la idea de reducir la dependencia del uso del coche privado. Se implantan usos mixtos (residencial, terciario, equipamientos) cuyo punto central son estaciones de trenes o metro o paradas de tranvía o auto-bús, dotadas en muchas ocasiones de aparcamientos disuasorios (park+ride) para incentivar la intermodalidad y permitir el uso del transporte público a personas que viven en las partes más alejadas de un área metropolitana a la que no llegan las redes ferroviarias. Un elemento central es que en el entorno inmediato de los grandes intercambiadores y paradas se permiten mayores densidades.

El impulso del desarrollo de las redes y servicios del transporte público ferroviario en combinación con un crecimiento urbanístico compacto a lo largo de sus trazados, con mayores densidades en el entorno de los intercambiadores y paradas, propicia un mayor uso del transporte público ferroviario. Esto es relevante desde la perspectiva de la rentabilidad económica de esta modalidad de transporte. La ciudad compacta con mayores densidades de uso residencial a lo largo de los ejes de desarrollo urbano y, especialmente en el entorno de los intercambiadores intermodales y de las paradas, significa la creación de condiciones financieras favorables para el desarrollo de las infraestructuras de transporte ferroviarias, porque se genera un umbral de población mínimo necesario (es decir, usuarios del tren, tren-tram o metro que viven a una distancia peatonal cerca de los intercambiadores y paradas y que pagan cada día el servicio prestado) que asegura la viabilidad económica de estas infraestructuras de elevado coste de construcción.

Por otra parte, existen ventajas desde la perspectiva ambiental. Se reducen los problemas de congestión del transporte, ya que la movilidad vinculada al coche particular disminuye tanto por la generación de proximidad, mediante la mezcla de usos, como por la oferta del transporte ferroviario como alternativa para el desplazamiento dentro del sistema urbano policéntrico. Asimismo, disminuyen los niveles de contaminación del aire y se hace frente al cambio climático, ya que la reducción de la movilidad por carretera en coche particular supone una reducción de las emisiones de CO₂, uno de los gases de efecto invernadero (GEI). En suma, la planificación integrada del transporte público (preferentemente ferroviario) y de los usos del suelo genera un círculo virtuoso en el que la ciudad compacta y la apuesta por el transporte público se retroalimentan mutuamente.

4.4.4. El desarrollo hacia el interior

Esta estrategia se desarrolla y opera sobre la base de las orientaciones de los planes territoriales, sobre todo en la escala del planeamiento urbanístico. Significa la densificación (Innenentwicklung, urban infilling), es decir, aprovechar todas las posibilidades de desarrollo de suelos aún no ejecutados, vacantes o abandonados que se encuentran ubicados en el interior de la ciudad, antes de declarar nuevos suelos urbanizables en las zonas periféricas (suburban greenfield land).

Las medidas que se aplican son:

– la utilización de las tipologías y densidades más eficientes;

– la reutilización de áreas abandonadas (land-recycling);

– la urbanización de espacios intersticiales, y

– el replanteamiento del desarrollo de áreas que, por el impacto de la crisis,

se han convertido en espacios de obsolescencia, etc.

4.4.5. La preservación y desarrollo del sistema de espacios libres

Esta estrategia de intervención se desarrolla, principalmente, por medio de las determinaciones vinculantes de los planes territoriales metropolitanos para la preservación y el desarrollo del sistema metropolitano de espacios libres. Estas determinaciones se dirigen al planeamiento urbanístico, y su finalidad consiste en asegurar el mantenimiento o la mejora de los valores y las funciones múltiples de estos espacios (patrimonio natural, cultural y paisajístico, factor de la identidad local, recreo, ecosistemas, prevención de riesgos, equilibrio microclimático, función estructurante del territorio).

Son ejemplo de esto los cinturones verdes (green belts) en los Planes Estructurales en el Reino Unido y las franjas verdes (regionale Grünzüge) y cesuras verdes (Grünzäsuren) en los Planes Territoriales de Ámbito Subregional en Alemania. Este tipo de zonificaciones se tratarán con más detalle en el capítulo 3.3.5. En ese mismo apartado se esbozarán los elementos destacables del compromiso de la planificación territorial alemana con el modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica.

Asimismo, los capítulos 4, 5 y 6 aportarán un análisis detallado sobre la manera en la que se trata, en los planes territoriales de las áreas metropolitanas de Stuttgart, Hannover y Frankfurt Rhein-Main, cada una de las cinco estrategias de intervención que caracterizan la aplicación de este modelo en la planificación territorial.

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