El precio de la democracia

El precio de la democracia

JULIA CAGÉ

Traducción de Darío Zárate Figueroa

Primera edición, 2021

Título original: Le Prix de la démocratie by Julia Cagé

© Librairie Arthème Fayard, 2018

Traducción de Darío Zárate Figueroa

Diseño de portada: León Muñoz Santini y Andrea García Flores

Fotografía de solapa: © Philip Conrad

Este libro fue publicado en el marco del Programa de Apoyo a la Publicación de la Embajada de Francia en México/IFAL

D. R. © 2021, Libros Grano de Sal, SA de CV

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ISBN 978-607-99465-7-9

Sumario

Presentación, por LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

Agradecimientos

Introducción | El agotamiento democrático

Primera parte | Cuando los pobres pagan por los ricos

1.El costo de la democracia | Primeros puntos de referencia

2.El financiamiento privado de la democracia | Un sistema poco regulado y pensado únicamente para los más privilegiados

3.Las realidades del financiamiento privado | Cuando los impuestos de todos financian las preferencias conservadoras de unos pocos

4.Más allá de la política | El financiamiento privado de un bien público

Segunda parte | Las oportunidades perdidas

5.¿Una esperanza? | El financiamiento público de los partidos y las campañas electorales

6.El financiamiento público de la democracia | Un sistema en peligro

7.Las desviaciones estadounidenses | ¿Un riesgo que amenaza a Europa?

8.El precio de un voto | De las elecciones locales en Francia a la microfocalización generalizada

Tercera parte | ¡Salvemos a la democracia! Por una refundación de la democracia política y social

9.¿Todo está dicho? | De la ilusión de permanencia a la innovación de los cheques democráticos

10.Por una democratización del financiamiento “privado” de la democracia y una refundación del financiamiento público de los partidos

11.Por una Asamblea Mixta: social y política

Conclusión | Las condiciones de la democracia “continua”

Notas

Presentación

Se requiere algo más que talento y capacidad de investigación para un proyecto intelectual como El precio de la democracia. Se requiere, además, valor y, por supuesto, un mínimo de convicción ética, una combinación no muy frecuente en la época actual. En ese sentido, defender la idea del financiamiento de la política con recursos públicos, en tiempos de un extendido descrédito de la democracia y de sus instituciones —como los que hoy vivimos—, es una empresa que exige talento, sin duda, pero también valor y compromiso cívico y democrático, y esto es justo lo que, desde mi punto de vista, encontramos en la obra de Julia Cagé.

La autora analiza, con un gran despliegue analítico soportado en fuentes estadísticas notables, la evolución del financiamiento de la democracia y los gastos electorales en varios países del mundo, con especial atención en Europa. Al situar históricamente los antecedentes de los modelos de financiamiento de la actividad política que incluye en su análisis, Cagé demuestra cómo los donativos y la “inversión” de recursos de los actores privados han trastocado de forma paulatina, pero constante, el funcionamiento de la representación política en la democracia moderna, con lo que se evidencia, una vez más, que las aportaciones privadas a la política rara vez tienen una “vocación filantrópica” y casi siempre conllevan una intencionalidad, abierta o soterrada, que termina convirtiendo la representación democrática en una representación de intereses.

Julia Cagé va más allá y sugiere que hay una relación entre la tendencia a eliminar los límites al financiamiento privado de la política y reducir el financiamiento público, al abstencionismo en las elecciones y a la crisis de la representación política que viven las democracias desde hace varios lustros. La línea de continuidad entre estas tendencias, argumenta ella, es el efecto que el dinero, especialmente el que se canaliza desde el poder económico, ha tenido en campañas, candidaturas y partidos, capturando la representación política en favor de los intereses de quienes, en las sociedades modernas, son los dueños del capital. Se trata, hay que agregar y enfatizar, de una relación que se agudiza y se hace incluso estructural en contextos de profunda desigualdad y concentración del ingreso como en los que vivimos actualmente.

Cagé pone en evidencia también que las posiciones y los argumentos de rechazo a los partidos como instituciones fundamentales de la vida democrática son el sustrato que da germen a las propuestas e iniciativas de desaparición o reducción del financiamiento público a los partidos. En otras palabras, la innegable crisis de credibilidad que aqueja a los partidos, asociada con su lejanía de la población, su elitismo, su incapacidad de abrir márgenes más amplios de participación democrática y su transformación en meras maquinarias electorales y clientelares (sin poner demasiada atención a las ideologías o las posiciones programáticas), está siendo aprovechada para promover el abandono o la reducción drástica del financiamiento público. Pero, como sabemos, y tal como la propia autora lo plantea, ese abandono del financiamiento público de la política sólo sería, parafraseando a Clausewitz, la continuación de la crisis de representación por otros medios. En efecto, el riesgo es que la representación política quede capturada únicamente por un sector de la población, que tiene la capacidad de financiar los altos costos que conlleva la actividad política, provocando lo que, desde mi punto de vista, es un gradual y paulatino deslizamiento de la democracia representativa a una especie de “plutocracia representativa”.

Por todo lo anterior, la autora arriba a una conclusión con la que coincido enteramente y que valdría mucho la pena que se escuchara en los debates parlamentarios y las deliberaciones públicas de muchos países, incluido, sin duda, México. Afirma Julia Cagé: “lo que nos enseña la historia es que sólo lograremos poner fin a los excesos del financiamiento privado de la democracia si los limitamos por medio de leyes y los sustituimos con un sistema de subvenciones públicas suficientemente cuantiosas”. En efecto, para Cagé una de las soluciones a la captura de la política representativa por parte de intereses privados, vía el dinero, es reconducir el financiamiento al orden público, sin excesos, pero con suficiencia. En ello nos va, en buena medida, para decirlo en términos weberianos, garantizar la autonomía del poder político frente al poder económico.

Justo en los tiempos que corren al momento de la publicación de esta obra por parte del Instituto Nacional Electoral (INE) y Grano de Sal, tiene lugar en México una discusión importante, que se inició hace una década y media y que, de no darse de manera informada y bien sustentada, puede erosionar la base principal de la equidad en las condiciones de la competencia política: la reducción del financiamiento público a los partidos políticos bajo el solo argumento de su oneroso costo, que choca con la posibilidad de atender debidamente las necesidades sociales de la población. La legítima preocupación social y la indignación ética que supone el contraste entre el financiamiento público y las carencias sociales no nos permiten entender que una eventual reducción mal pensada del financiamiento de la política con recursos públicos, por más indignante que se le presente, puede abrir la puerta a que algunos intereses, los de quienes tienen la capacidad de financiar la política y hacerlo esperando beneficios futuros, puedan resultar determinantes para la recreación de nuestro sistema democrático.

Quiero ser claro: lo antes dicho no significa de ninguna manera que la fórmula de financiamiento público que se ha asentado en nuestro país no pueda, e incluso no deba, estar exenta de una minuciosa revisión y, eventualmente, de una racionalización de los altos montos que hoy se destinan al financiamiento público de los partidos políticos. Pero ello debe ocurrir, en su caso, como resultado de una amplia e incluyente discusión pública que no pierda de vista ni ponga en riesgo los tres propósitos principales que llevaron a apostar, en la reforma electoral de 1996, por la preeminencia del financiamiento público sobre el financiamiento privado, es decir: a] generar condiciones de equidad en la competencia política, al garantizar a todos los partidos un piso financiero mínimo para realizar sus actividades ordinarias y desplegar sus campañas electorales; b] transparentar el financiamiento de la política, al tener absoluta claridad sobre el origen de la mayor parte del dinero que reciben los partidos como parte de sus prerrogativas de financiamiento, y c] generar condiciones de autonomía para los partidos políticos frente a los intereses que invariablemente subyacen a las aportaciones económicas que los privados realizan a la política. Además, esa discusión no puede ser ajena a determinar de manera informada y objetiva cuáles son las verdaderas necesidades de gasto de los partidos políticos, pues cerrar la “llave” del financiamiento público sin atender a aquéllas puede conllevar el efecto perverso de provocar que los partidos recurran a buscar dinero en donde, para preservar el buen estado de la democracia, no es conveniente que lo hagan, es decir, recursos provenientes de los grandes grupos de interés o, incluso, de fuentes ilegales.

En suma, como bien lo argumenta la autora, la solución no es reducir el financiamiento público, sino repensar de forma integral los mecanismos de asignación de los recursos destinados a los partidos y a la actividad política en general, así como los criterios con los que se distribuyen, tanto en el ámbito federal como en el local. En ese sentido, debemos reiterar que el financiamiento público tiene lógica y sentido como un instrumento que, a diferencia de los recursos privados, favorece y facilita la transparencia sobre su origen y su destino, la rendición de cuentas sobre su uso y la obligada fiscalización para garantizar que el financiamiento de la política cumpla con las prohibiciones y los límites de la ley.

La democracia y el uso del dinero en la política no admite soluciones simplistas. Por eso, en el INE hemos creído que El precio de la democracia es una lectura necesaria para informar la discusión pública sobre uno de los ejes de la institucionalidad democrática de México: los mecanismos, los criterios y las normas que regulan el financiamiento de la política, hoy predominantemente pública, lo que ha permitido que en nuestro país, venturosamente, el dinero no sea un factor determinante en el triunfo electoral. Mantengámoslo así para evitar que el precio de la democracia lo paguen quienes menos tienen, cuando sus representantes respondan más al poder del dinero que al de los votos.

LORENZO CÓRDOVA VIANELLO

Consejero Presidente del

Instituto Nacional Electoral

Este libro está acompañado del sitio electrónico leprixdelademocratie.fr, donde el lector encontrará todas las bases de datos empleadas, numerosas gráficas interactivas y un apéndice técnico que describe las fuentes utilizadas y presenta figuras y series complementarias.

En El precio de la democracia se mencionan numerosos partidos, organismos y ordenamientos jurídicos de varios países. Para que el lector pueda identificarlos sin ambigüedad, se emplea su nombre en la lengua original, seguido de una traducción aproximada entre corchetes, salvo en el caso de los partidos históricos de Estados Unidos, el Reino Unido y Francia, plenamente identificables por su denominación en español. [N. del e.]

Agradecimientos

¿Por qué resulta problemático que algunos ciudadanos contribuyan financieramente mucho más que otros al funcionamiento de la democracia, por ejemplo comprando medios de comunicación, financiando think tanks o haciendo donaciones directas a los partidos políticos? La idea de este libro germinó en mi mente hace cuatro años, cuando ponía el punto final a mi libro anterior, Salvar los medios. Las distintas etapas de su gestación se dieron junto con la escritura de los artículos científicos con los que me he nutrido. En particular, mi artículo de investigación “The Price of a Vote: Evidence from France, 1993-2014” (CEPR Discussion Paper, 2018) desempeñó un papel sumamente importante en la escritura de este libro y los resultados sobre los efectos del gasto electoral en un país como Francia no hicieron más que reforzar mi convicción de la necesidad de un estudio comparativo de los diferentes modelos de financiamiento público y privado de la democracia a lo largo del tiempo. Mis primeros agradecimientos, entonces, son para mi coautora Yasmine Bekkouche, con quien llevé a cabo dicha investigación en Francia. También para Thomas Ferguson y el Institute for New Economic Thinking [Instituto para el Nuevo Pensamiento Económico] (INET), por su confianza y por haber accedido a financiar este proyecto de investigación y la importante labor de recolección de datos que implicó.

Este libro debe mucho, también, a todos los otros investigadores con quienes he estudiado y sigo estudiando hasta hoy el financiamiento privado de la democracia, pues la investigación es un largo río y está muy lejos de interrumpir su flujo. En la actualidad, Malka Guillot y yo trabajamos con datos fiscales de Francia para comprender mejor el papel de las desigualdades económicas en el reforzamiento de las desigualdades políticas y, en particular, los determinantes de las donaciones a los partidos políticos y las campañas electorales. Su dominio de los archivos FELIN ha resultado valiosísimo. Agradezco al Comité du Secret Statistique [Comité de Secretos Estadísticos] y al Centre d’Accès Sécurisé aux Données [Centro de Acceso Seguro a la Información] por habernos permitido trabajar con esos archivos.

Con Edgard Dewitte hemos abordado 150 años de historia británica para comprender mejor los efectos de los gastos electorales en los resultados de distintos partidos del Reino Unido. Debo agradecerle su confianza, pues remontarnos a la época en que los candidatos ofrecían viajes en carruaje a los electores no es cosa fácil. Agradezco doblemente a Edgard, pues a lo largo de la escritura de este libro me ayudó a recolectar documentos y a comprender la legislación de diferentes países. También tengo un agradecimiento especial para Eliza Mougin, que ha sido una asistente sin par, siempre dispuesta a añadir a sus talentos de investigadora su destreza como encuestadora en el campo, a veces minado, de la transparencia de los partidos políticos; así como para Benedetta Ruffini, cuyas investigaciones sobre Italia han resultado indispensables; para Alexandre Deine, que me ayudó con mi estudio de Alemania, y para Clara Martínez Toledano, quien documentó el caso de España. A veces, la ley es de difícil acceso para quienes no están acostumbrados a descifrar todas sus sutilezas y debo agradecer a Bastien Cueff por sus esclarecedoras explicaciones jurídicas.

En Sciences Po Paris [Instituto de Estudios Políticos de París], donde soy profesora-investigadora desde 2014, tuve la oportunidad de aprovechar un ambiente de investigación multidisciplinario, sobre todo en el Laboratoire Interdisciplinaire d’Évaluation des Politiques Publiques [Laboratorio Interdisciplinario de Evaluación de Políticas Públicas] (LIEPP), cuyo eje “evaluación de la democracia” tuve el placer de codirigir. Los estudiantes del instituto, provenientes de todos los países —desde Venezuela hasta Benín, pasando por China y Australia—, son una formidable fuente de inspiración, y mis diarias y numerosas interacciones con ellos, sobre todo en el marco de mis cursos sobre el futuro de los medios de comunicación, alimentan mis reflexiones y mi investigación.

A lo largo de los últimos años, mis investigaciones se han nutrido también de mi colaboración con Nicolas Hervé y Marie-Luce Viaud del Institut National de l’Audiovisuel [Instituto Nacional de lo Audiovisual] (INA), y de nuestras acaloradas discusiones sobre la crisis de los medios y la democracia, y sobre el recurso del sorteo. Marie-Luce, que tanto me enseñó y me aportó, falleció prematuramente y no alcanzó a leer este libro. Me da por pensar que le habría gustado, aunque sólo puedo imaginar las discusiones que no tendremos. Nos haces mucha falta, Marie-Luce.

Gracias a todo el equipo de Wedodata, en particular a Karen Bastien, Brice Terdjman y Nicolas Boeuf, que aceptaron acompañarme en este libro y dieron vida a las gráficas, que hasta entonces eran demasiado escolares. Gracias a ellos también por su formidable trabajo en el sitio leprixdelademocratie.fr, herramienta indispensable para continuar el debate después de la lectura de este libro.

Mi editora, Sophie Kuvoyanis, me ha dado campo libre y confianza total. Se lo agradezco. Gracias también a Agathe Cagé, que con su relectura siempre atenta me abrió los ojos a algunos puntos débiles de mi escritura y a la necesidad de hibridación entre los intelectuales.

Finalmente, gracias a Thomas, que ha vivido cada línea de este libro de manera cotidiana. Gracias por tu apoyo infalible, tu paciencia a toda prueba, tus invaluables contribuciones intelectuales y, sobre todo, tu amor infinito, que me dio la energía para llevar este proyecto a buen puerto.

Introducción
El agotamiento democrático

32 euros. Ése es el precio de tu voto.

“¡Pero mi voto no está a la venta!” Sí, ya sé lo que piensas. Lejos está la época en que las elecciones se celebraban a cielo abierto, de modo que los potentados locales podían vigilar las boletas depositadas por aquellos a los que habían sobornado. Sin embargo, ahí están los hechos. Mientras más gasta un candidato durante una campaña electoral, más capacidad tiene de alquilar grandes salones, convocar a sus seguidores, difundir sus mensajes, saturar los medios y las redes sociales, y más aumenta su probabilidad de salir victorioso. Así es en Estados Unidos, sin duda, pero también en Europa y particularmente en Francia.¹ El dinero está en el centro del juego político; en la democracia, el que paga gana. Este libro, para el cual construí una base de datos sin precedentes sobre la evolución del financiamiento de la democracia y los gastos electorales alrededor del mundo, examina quirúrgicamente estos mecanismos y, sobre todo, toma las lecciones de las vicisitudes actuales y propone, para el futuro, reglas innovadoras para reencontrar la democracia.

32 euros. Ése es el precio de tu voto.

Si sabemos que el Estado consagra cada año menos de un euro por cada ciudadano francés al financiamiento público directo de la democracia,² pero reembolsa en promedio unos 165 euros anuales a los cerca de 290 mil contribuyentes que han financiado al partido político de su elección —¡y casi 5 mil euros a cada uno de los 2900 hogares que más contribuyen!³—, podemos comprender mejor los interrogantes en torno a la calidad de nuestra democracia. ¿Por qué el dinero público debería permitir a ciertas personas “comprar” el equivalente a casi cinco votos, e incluso, para los más ricos, más de 150 votos? ¿De verdad nos parece que nuestra democracia necesita ese sesgo adicional a favor de los ya favorecidos?

Y eso es sin tomar en cuenta el gasto fiscal asociado a las donaciones a las campañas.⁴ Mientras el Estado reembolsa, en promedio, 52 millones de euros anuales al conjunto de candidatos que participan en la contienda electoral —y mucho más en los años electorales—, las diferentes campañas reciben 12 millones de euros en donaciones particulares, lo cual genera casi 8 millones de euros en reducciones fiscales: 8 millones contra 52 millones, claro, pero son 8 millones que se repartirán entre unas cuantas decenas de miles de individuos que han expresado sus preferencias políticas por medio de donaciones privadas (es decir, cientos de euros por donador, o incluso varios miles de euros para los más ricos), mientras que los 52 millones de euros de financiamiento público se reparten entre todos los franceses, es decir, menos de un euro por ciudadano.

He aquí una estadística para resumir el absurdo —y la injusticia— del sistema francés: en 2016, el Estado gastó 29 millones de euros en reducciones fiscales asociadas a donaciones a partidos para el 10% de los franceses más ricos, es decir, más de 21 veces más de lo que gastó para la mitad menos privilegiada de los contribuyentes;⁵ es decir, gastó la misma cantidad para el 0.01% de los franceses más adinerados que para la mitad menos favorecida.

No sólo es que, en la democracia, el que paga gana, sino que además, en Francia —como en muchas otras democracias occidentales, por cierto— se ha institucionalizado un sistema de financiamiento público que permite que el Estado subvencione las preferencias políticas de los más ricos, además del dinero privado con que cuentan. Es un sistema de financiamiento público que no beneficia en la misma medida a todos los movimientos políticos: podemos comprobar que, en promedio, los partidos políticos clasificados como “de derecha” reciben cada año donaciones mucho más cuantiosas que los partidos clasificados como “de izquierda” en el espectro político. Semejante sistema puede aumentar la capacidad de los más privilegiados de ganar la contienda electoral y “comprar” las políticas públicas de su elección.⁶ De manera más general, puede conducir a una transformación de las condiciones de funcionamiento de los movimientos políticos (tanto de “derecha” como de “izquierda”) y a perturbar los frágiles límites que, durante mucho tiempo, han garantizado cierta representación a los sectores más populares.

Entonces, si como votante hace mucho que te hartaste del juego de la democracia —“¿de qué sirve moverme si mi voto cuenta tan poco, para qué seguir un equipo si el juego está arreglado?”—, como ciudadanocontribuyente deberías escandalizarte por este nivel de desigualdad y por la manera en que se gasta el dinero público. Un ejemplo: para un individuo con ingresos gravables de 100 mil euros, el costo real de una donación de 6 mil euros a un partido político es de 2040 euros. Los 3960 euros restantes van por cuenta del Estado, es decir, de los contribuyentes en su conjunto. ¿Cuál sería el costo de la misma donación para un estudiante, un trabajador precario o un jubilado con ingresos gravables menores de 9 mil euros? 6 mil euros.⁷ En Francia, más de la mitad de los hogares, en cuanto unidades fiscales, están exentos del impuesto sobre la renta, lo cual implica que, aunque esos contribuyentes tengan, por lo demás, una fuerte carga impositiva, deben pagar por completo sus contribuciones políticas, mientras que los más ricos están subvencionados por el Estado en dos terceras partes. El que más puede, menos paga: así funciona el sistema fiscal de financiamiento público indirecto de la democracia en Francia, un sistema retrógrado e injusto en el que los pobres pagan por los ricos.

Para simplificar, podemos decir que en la actualidad existen tres categorías de ciudadanos: por una parte, los ciudadanos “comunes”, es decir, la gran mayoría, que se conforma con expresar sus preferencias por medio del voto y sólo obtiene beneficios marginales del financiamiento público de la democracia; por otra parte, los “militantes” o afiliados, que consagran tiempo y dinero (sus cuotas) al partido político de su preferencia, aunque a menudo son los “olvidados” de la generosidad fiscal del Estado, y finalmente, los “mecenas”, generosos donadores o plutócratas, que se benefician plenamente de las reducciones fiscales y cuyas preferencias políticas están subvencionadas en gran medida por los contribuyentes, incluidos los menos privilegiados. El equilibrio de las fuerzas nunca ha sido muy favorable a los “comunes” y quizás en otro tiempo los “militantes” tuvieron la ilusión de jugar en igualdad de condiciones con los “mecenas”, pero, cada vez más, son estos últimos quienes dirigen el baile.

Este sistema no sólo es retrógrado y profundamente inequitativo, sino que además entraña el riesgo de conducir, en las décadas por venir, a un aumento aún mayor de las desigualdades, un rechazo aún más generalizado a los políticos, las instituciones y el juego democrático, y un auge de los populismos, ante el cual podría ser demasiado tarde. En el siglo XXI, ya no son los diplomáticos quienes prevalecen sobre los hombres de acción, sino los hombres de negocios sobre las decisiones de nuestros funcionarios electos. De hecho, en un país como Estados Unidos, las embajadas están a la venta… También los ricos se atreven a todo y precisamente por eso se les reconoce.

EL RECHAZO A LA DEMOCRACIA ELECTORAL

Y SU FINANCIAMIENTO PÚBLICO:

UNA RESPUESTA PELIGROSA A UNA CRISIS REAL

En este libro haré el recuento de los intentos —a veces infructuosos, pero siempre instructivos— de regular las relaciones entre el dinero y la democracia y, sobre todo, intentaré extraer lecciones para el futuro. Parto del principio de que es posible cambiar las cosas, siempre y cuando cada uno se apropie de los términos de ese debate esencial; esto implica entrar en los “detalles” de las legislaciones y las experiencias de distintos países.

No todo pinta mal, sobre todo de este lado del Atlántico, donde aún es fuerte el apego por cierto ideal de democracia e igualdad. Por ejemplo, desde 1990, las donaciones a partidos y campañas, en Francia y Bélgica, están sometidas a una estricta supervisión, lo cual limita efectivamente el poder de los más adinerados. En Italia y España también existen límites, aunque el tope es más alto. Y en otros países donde no se aplican estas reglas, como Alemania y el Reino Unido, se han hecho esfuerzos de transparencia en los últimos años, a fin de reducir el riesgo de que los intereses privados capturen a los políticos. La existencia misma de un sistema de financiamiento público de la democracia —sistema que tardó mucho en instaurarse y que en realidad jamás se ha pensado ni debatido lo suficiente en sus fundamentos filosóficos y políticos, ni en su funcionamiento concreto— es algo excelente, a pesar de todas sus imperfecciones y de las reformas que es necesario aplicarle.

Pero ¿qué observamos? Por una parte, cada vez en más países se cuestionan los topes que limitan los montos autorizados de las donaciones privadas, en nombre de la sacrosanta “libertad de expresión”, convertida aquí en bastión de los conservadores deseosos de mantener sus beneficios financieros a cualquier costo. Por otra parte, cosa aún más inquietante, se ponen en entredicho los sistemas de financiamiento público de la vida política. El sentimiento generalizado —que corresponde a la realidad— del secuestro de la democracia electoral por una minoría conduce, muy a menudo, al rechazo de dicha democracia en todas sus formas. En Estados Unidos, donde quedó bien establecido que los políticos sólo respondían a las preferencias de los más adinerados, los ciudadanos no sólo han dejado de acudir a las urnas, sino que rechazan cada vez más que el dinero de sus impuestos se utilice para financiar elecciones.⁸ La elección de 2016, que vio la victoria del inquietante Donald Trump, marcó oficialmente el fin del financiamiento público —mecanismo que perduró por más de 40 años— de la democracia nacional estadounidense. El creciente abstencionismo en Francia parece demostrar que seguimos el mismo camino. En cierto modo, presenciamos el fracaso de la representación (figura 1).

FIGURA 1. ¿El fracaso de la representación?: desplome generalizado de la participación electoral en las elecciones legislativas desde 1945 en Francia, Estados Unidos, el Reino Unido e Italia.

En Italia, el Movimento 5 Stelle [Movimiento 5 Estrellas], desde su creación, hizo de la supresión del financiamiento público a los partidos políticos uno de sus principales caballos de batalla. Y ganó terreno con rapidez: la ley que ponía fin al financiamiento directo se aprobó en 2014 y las última formas de financiamiento se suprimieron en 2017. La elección de 2018 en Italia, que concluyó con la aplastante victoria de los partidos populistas de derecha y de izquierda, fue la primera, en 40 años, en desarrollarse sin reembolso de los gastos de campaña. Al mismo tiempo, el gobierno italiano subvenciona cada año las preferencias políticas de los más acomodados, y sólo de los más acomodados.⁹

Por supuesto, el auge de los populismos no puede reducirse al secuestro de la democracia electoral por el dinero y los intereses privados, pero sí que podemos hacer preguntas. Podemos preguntarnos, por ejemplo, por los 37 millones de euros¹⁰ gastados en el Reino Unido durante el referéndum más caro en la historia del país, el del Brexit. Podemos dudar de la buena salud de un sistema democrático —el británico— que casi no permite el financiamiento público de sus partidos políticos, pero que sí permite a un millonario¹¹ gastar más de 460 mil euros¹² para publicar, en los principales diarios del país, anuncios que representan bulldogs ingleses con la bandera británica a modo de corbata. Un millonario que, quizás ocupado en pasear a su perro —y defender sus intereses—, se olvidó de declarar sus gastos ante la Comisión Electoral, que le impuso una multa de 14 mil euros.¹³

A Donald Trump no le gustan los perros, pero aun así el dinero privado tuvo un papel importante en la elección de ese presidente de tendencias populistas y autoritarias, en un país en el que sólo quedan algunas migajas del ambicioso sistema de financiamiento público puesto en marcha a principios de la década de 1970. Es cierto que el candidato republicano gastó menos en su campaña que su competidora demócrata, la cual recibió cuantiosas donaciones de buena parte de las élites estadounidenses (la cobertura televisiva masiva por la cual Trump se benefició “gratis” de sus excesos quizá tuvo algo que ver: ¡Trump no tuvo necesidad de pagar por hacer campaña en televisión!). Sin embargo, en las semanas anteriores a la votación, Trump recibió decenas de millones de dólares en contribuciones, mucho más que Mitt Romney en 2012. Decenas de millones de dólares provenientes de sociedades de capital inversión, casinos y multimillonarios conservadores. Él mismo, consciente de la importancia del dinero, echó mano a su bolsillo en la recta final, para inclinar la balanza en los estados clave.¹⁴ ¿No será el dinero, más que los rusos, las fake news o Comey, lo que permita explicar su improbable victoria?

En el caso del populismo francés, fue el dinero y los rusos, pues el Frente Nacional se financió gracias a un préstamo de un banco checoruso. Fue clave este argumento: “Los bancos franceses no prestan.” Es verdad que —aunque no pretendo dar la razón en modo alguno a Marine Le Pen— las dificultades para financiar un partido político con repetidos éxitos electorales demuestran las deficiencias y ponen en duda las modalidades de financiamiento público existentes. François Bayrou —efímero ministro de Justicia de Macron, que renunció tras ser señalado por dar empleos fraudulentos, antes de poder terminar su ley de moralización de la vida política— había propuesto la creación de un “banco de la democracia”, pero su idea no duró más que su puesto.¹⁵ Esto deja abierta una pregunta importante: al negarnos a consagrar más dinero público al financiamiento de la democracia política, ¿no les seguimos el juego a los intereses privados?

El costo de la democracia no es, forzosamente, demasiado alto: en Francia, el gasto total de los 11 candidatos en la elección presidencial de 2017 ascendió a 74 millones de euros, es decir, menos de 1.50 euros por cada francés adulto. Nada nos obliga a seguir el ejemplo estadounidense y dejar que los gastos de los candidatos sobrepasen los mil millones de euros. Sin embargo, si este razonable costo se distribuye de manera desigual y, en particular, si un puñado de donadores ricos financia lo esencial de las campañas y el funcionamiento de los partidos políticos, entonces todo el sistema está amenazado. Ahora bien, lo que nos muestran las donaciones es que, en Francia como en el Reino Unido, el 10% de los donadores más ricos representa más de dos tercios del total de las donaciones. Y lo que nos enseña la historia es que sólo lograremos poner fin a los excesos del financiamiento privado de la democracia si los limitamos por medio de leyes y los sustituimos con un sistema de subvenciones públicas suficientemente cuantiosas.

¿EL FIN DE LOS PARTIDOS?

Otra respuesta frecuente a la crisis de la democracia electoral —y del principio de representación— es el rechazo a los partidos. El Movimento 5 Stelle, que desafió al financiamiento público de la democracia italiana, se definió desde el principio como un “antipartido”: ni de derecha ni de izquierda, ni partido ni sindicato. Es vieja la idea de querer abolir las divisiones entre partidos y las antiguas estructuras colectivas en nombre de una recuperada eficacia al servicio del interés general, y sin embargo cada cierto tiempo se nos demuestra que es tibia. Al mismo tiempo, a fuerza de seguir en marcha, tal vez algunos no han tenido tiempo de examinar el pensamiento político del general de Gaulle.¹⁶

Los partidos, evidentemente, conducen a la división; a decir verdad, el mismo de Gaulle no podría reclamar la paternidad de esta idea. El paralelismo entre partidos políticos y división es tan viejo como los partidos mismos: ya en el siglo XIX, la división se utilizaba como argumento contra el surgimiento de los partidos. Partidos políticos sembradores de conflicto: esta percepción, en gran número de autores, desemboca en el planteamiento de los partidos en términos de mercado.¹⁷ Así, los partidos serían a la vez un signo de la democratización del sistema político y de su mercantilización. ¿Por qué, entonces, no dejar que el dinero entre? El nihilismo ante los partidos alimenta los excesos del financiamiento privado.

Así es como el dinero ha entrado en la política y ha tomado las elecciones. Hoy en día, las donaciones privadas —de individuos, pero a veces también de empresas, en los países donde eso está autorizado— representan 70% de los recursos del Partido Conservador en el Reino Unido, 40% de los de Forza Italia y casi 22% para Les Républicains [Los Republicanos] en Francia. Esto tiene como consecuencia directa el fin de cierta forma de división: la de la lucha de clases. Las divisiones entre partidos, base de las grandes batallas por las conquistas sociales, han dado paso al conflicto de clase “cultural” desde que los partidos ubicados a la izquierda del espectro político tomaron la decisión de buscar donadores privados. Pongo por ejemplo el caso del Reino Unido: el Partido Laborista, fundado por los sindicatos, ha sido por mucho tiempo el partido del movimiento obrero. Hasta mediados de la década de 1980, las categorías populares (obreros y empleados) representaban un tercio de los miembros laboristas del Parlamento en el Reino Unido. Después desaparecieron poco a poco, al mismo tiempo que las donaciones privadas se convertían en una fuente de ingresos más importante para el partido que las contribuciones de sus militantes: en 2015, las donaciones privadas de individuos y empresas constituían 38% de los recursos del Partido Laborista, contra 31% de las cuotas de militantes. Hoy, los empleados y los obreros representan menos de 5% del Parlamento en el Reino Unido y menos de 2% en el Congreso de Estados Unidos (mientras que representan 54% de la población activa). La Asamblea Nacional francesa no tiene ningún miembro obrero.

LA CRÍTICA LIBERAL A LA DEMOCRACIA ELECTORAL

Así como las objeciones a la democracia electoral no vienen solamente de los Chávez, los Mélenchon, los Grillo y demás “populistas” de toda clase, tampoco se originaría principalmente con los abstencionistas. Quisiéramos escuchar más las protestas de las clases populares contra el déficit de representación del cual éstas son las primeras víctimas, pues en el juego de “un euro, un voto” perdieron la partida por adelantado. Sin embargo, el abandono de la lucha de clases por parte de los partidos políticos en el terreno económico significa que la línea de transmisión de estas protestas hoy está rota. Como en El grito de Antonioni, la clase obrera ha quedado muda, obligada a la resignación y la repetición, condenada a cierta forma de vagancia. Cuando no se le expropia, se le segrega en lo geográfico y en lo escolar.

Entonces, ¿a quién escuchamos protestar contra la democracia? No a los obreros, sino a quienes tienen dinero y a quienes tienen tiempo. Los que protestan contra la democracia porque les parece que aún es demasiado representativa y, sobre todo, demasiado restrictiva, y que no les permite suficiente libertad para hacer un buen uso de su dinero. Es una crítica más insidiosa y mucho más peligrosa. Pienso en particular en todos esos íconos de Silicon Valley —en el sentido más amplio— convertidos en representantes del pensamiento libertario, y que evidentemente no defienden los intereses de los obreros.

¿Libertarismo contra democracia? Esta oposición se formaliza, de entrada, en la negativa de los multimillonarios de la industria tecnológica a pagar impuestos. Según su retórica, no es que no deseen participar en los esfuerzos colectivos, sino que sería mejor que ellos mismos decidieran sobre el mejor uso de su dinero. Para el bien público, por supuesto. Mientras tanto, el Estado sería, por definición, lento, ineficaz y, las más de las veces, corrupto. El Estado aprisiona, en todos los sentidos de la palabra, mientras que la libertad permite la realización personal. ¿Por qué, entonces, cobrar impuestos a esos filántropos de la nueva generación, si ellos mismos sólo exigen poder demostrar su generosidad? ¿Si ellos, héroes de la nueva modernidad, no dejan de crear fundaciones y alimentarlas a millonadas, unas por la paz, otras por el ambiente, algunas más contra la pobreza? ¿Por qué cobrarles impuestos, pues? ¿No podríamos dejar en paz a todos esos triunfadores? Que hoy nos planteemos semejantes preguntas es, tristemente, un síntoma de la contradicción inherente que existe en la idea misma de la filantropía en una democracia.

Estudiaré los múltiples recursos —desde los think tanks hasta los medios de comunicación, pasando por todo tipo de fundaciones— que están a disposición de los ciudadanos más adinerados y deseosos de influir no sólo en los resultados de las elecciones, sino también en los términos del debate público. Las fundaciones —a menudo generosamente subvencionadas por el Estado, por medio de numerosas deducciones fiscales—permiten a un puñado de individuos sobreponerse a las decisiones democráticas de la mayoría. Como si los más ricos fueran mejores que los gobiernos democráticamente electos para decidir qué actividades deberían financiarse o no, por completo o en parte. Es importante resaltar este descarrilamiento de nuestras sociedades vanguardistas: el secuestro de la democracia bajo pretexto del bien público, pues son muchos los que se dejan atrapar en las redes de estos comunicadores y terminan por aplaudir la pretendida generosidad de los exiliados fiscales globalizados¹⁸ cuando, en realidad, lo que se dibuja aquí son los inicios de un nuevo régimen censitario.

No hay más que pensar en el alboroto mediático que se produjo en 2016 cuando Mark Zuckerberg y su esposa anunciaron la creación de una fundación financiada —¡qué generosidad!— con 99% de las acciones de Facebook que poseen.¹⁹ Sólo que la “Iniciativa Chan-Zuckerberg” —por el apellido de los cónyuges y el nombre de pila de su hija, modestia obliga— es una limited liability company, es decir que se beneficia de una situación fiscal extremadamente ventajosa, sin impuestos a las ganancias ni derechos de sucesión, mientras que Mark Zuckerberg controla la organización. A esto hay que añadir que, cada vez que Zuckerberg vende acciones de Facebook para financiar su fundación —cosa que pretende hacer poco a poco: nunca más de mil millones de dólares al año—, la donación es deducible de sus ingresos gravables, lo cual, en este caso, implica cientos de millones de dólares ahorrados en impuestos. ¿Generosidad, decían? Perdón, casi se me olvida la lógica de exhibición, pues para Facebook se trata, además, de una gigantesca campaña publicitaria gratuita, en el momento preciso en que la red social necesita limpiar su imagen.

Ciertamente, es evidente que, en el mundo globalizado de hoy, el financiamiento de la democracia social plantea muchos nuevos retos. Vemos, en efecto, cómo se refuerzan los egoísmos nacionales. No obstante, no debemos rehusarnos a afrontar estos desafíos, abandonar el Estado y depender del pretendido humanismo de un puñado de multimillonarios. Debemos replantearnos la manera en que el Estado organiza y financia la democracia; debemos hacer esto en la esfera europea y dejar de imaginar que los superhéroes de la tecnología van a resolver los problemas por nosotros. Debemos impedir que las grandes empresas tomen la batuta de la orientación de la sociedad.

Vuelvo al tema: eso les daría mucho gusto a los libertarios. La punta de lanza aquí es Peter Thiel, famoso por su sistema de pago en línea, PayPal, e igualmente famoso —aunque él le dé menos importancia— por haber financiado con 2.6 millones de dólares el comité político de Ron Paul en 2012, Endorse Liberty. Nótese que este crítico del Estado sólo está aquí por una contradicción, pero es la contradicción propia del movimiento libertario: defender a toda costa cierta idea de libertad, cuando su verdadero ejercicio la contradice de inmediato. Los libertarios creen sobre todo en la idea de que el deseo individual prevalece sobre todo lo demás y “olvidan” que el deseo avasallador de un filántropo —sólo hay que pensar en las aspiraciones marcianas de un Elon Musk— puede imponerse fácilmente sobre la libertad (y el interés general) de la mayoría. Para los libertarios existen, por una parte, los triunfadores y, por otra, los fracasados. ¿Emmanuel Macron diría otra cosa? Por cierto, la novela La rebelión de Atlas de Ayn Rand, biblia de estos nuevos “pensadores” de Silicon Valley, se inicia con la imagen de un vagabundo al que el protagonista, Eddie Willers, no se toma siquiera la molestia de escuchar. ¿Para qué? Los libertarios rechazan la idea misma de la representación colectiva de las preferencias de la mayoría.

¿Y qué?, te preguntarás. ¿Acaso no es su derecho fundamental? Cada quien es libre de defender su propia concepción del Estado. Es verdad, pero yo soy libre de criticarlos y, si lo hago aquí, es porque soy consciente del hecho de que, si los libertarios están lejos de ganar la batalla de las urnas, en cambio ya han ganado, en parte, la batalla de las ideas. Hoy en día, en los hechos, sólo están representadas las ideas de quienes tienen éxito financiero. En los hechos, incluso en un país como Francia, donde por mucho tiempo la cultura de la filantropía no estuvo muy desarrollada, se sustituye poco a poco el financiamiento público del bien público con el financiamiento privado de un bien público efectivamente privatizado. Y la filantropía —la idea de que las personas más exitosas son las mejor capacitadas para decidir lo que es bueno para todos— pone en peligro los principios fundamentales que deberían sustentar el funcionamiento de toda verdadera democracia.

¿Y SI SOÑÁRAMOS CON UN RÉGIMEN PERFECTO?

El régimen perfecto de los libertarios es aquel en que el Estado ya no existe, o sólo existe en su mínima expresión, preferirán decir ellos. La democracia electoral no desaparece por completo, pero cada quien es libre de emplear todos los medios necesarios —y en particular todo el dinero— para la defensa de sus intereses. Una vez “electo”, el gobierno sólo existe para garantizar su no intervención, pues su único objetivo es la salvaguarda de todas las “libertades”: la libertad de tener éxito —reducida a una mera cuestión de voluntad— y la de fracasar. También, la libertad de un gigante del tabaco, digamos Philip Morris, para financiar a la vez a la CDU, la CSU, el FDP y el SPD, sin importar que Alemania y Bulgaria sean los únicos países de Europa donde aún se discute la posibilidad de prohibir la publicidad de tabaco.

El régimen libertario, desde este punto de vista, es perfectamente oligárquico. Es cierto que en teoría nadie manda, pero en los hechos es inevitable que lo haga una minoría: la minoría de los más ricos, pero inteligentes (y, por lo tanto, merecedores); se podría hablar de “plutotecnocracia”.²⁰ La mayoría tiene que conformarse con uno o dos euros anuales de financiamiento público a los partidos políticos, y eso sólo donde esas subvenciones hayan sobrevivido a los repetidos ataques que han sufrido en los últimos años a manos de los populistas que arremeten contra los políticos y los conservadores que arremeten contra el Estado.

Raymond Aron, en su prefacio a El político y el científico, de Max Weber, escribió que “toda democracia es oligarquía, toda institución es imperfectamente representativa”, no a modo de denuncia, sino, por el contrario, para celebrarlo, pues jamás ha existido, insiste Aron, un “régimen perfecto”. Entonces, deberíamos estar satisfechos con la democracia tal cual es y cerrar los ojos a su secuestro por parte de una minoría. ¿Por qué? Porque no sabemos cómo hacerlo mejor y la ilusión y el sueño sólo pueden conducirnos al desastre. Si seguimos este razonamiento, ¿por qué no celebrar que hoy en día, en la mayoría de las democracias, el Estado financie con impuestos las preferencias políticas, pero sólo las de la minoría más adinerada? “Las leyes no están hechas para otra cosa que para explotar a quienes no las comprenden.” ¿Acaso no tiene razón Bertolt Brecht? En otras palabras, es la democracia de tres centavos, un teatro del absurdo donde la mayoría votante, cuando vota, lo hace en contra de sus propios intereses.

Ninguno de esos puntos de vista me convence. La realidad no me satisface y definitivamente es posible hacer algo mejor. Me niego a resignarme a la impotencia, al sentimiento de que, frente a la oligarquía y la falta de representatividad, no hay más que agachar la cabeza y claudicar, o bien abstenerse y dejar que las cosas pasen.

En este libro intento trazar otra vía. Para esto, tomo varios caminos. Para empezar, el de la historia, el de la economía y el de las ciencias políticas; en particular, el de los archivos que permiten rastrear el lento y frágil desarrollo de los sistemas de regulación del financiamiento de la vida política. Con esto, construyo una base de datos inédita sobre la evolución histórica de los financiamientos privado y público de la democracia alrededor del mundo. A menudo concentraré mi atención en Europa Occidental y América del Norte, regiones en las cuales los datos históricos son más abundantes, pero veremos que también hay lecciones importantes en democracias más distantes, como las de Brasil y la India. El lector me perdonará (¡o al menos, eso espero!) la abundancia de gráficas y cifras, pero sólo así —midiendo con precisión, por ejemplo, la cantidad de dinero público y privado que se ha gastado cada año para financiar el funcionamiento de los partidos políticos, y haciendo comparaciones entre países y entre épocas— podemos comprender las fuerzas en juego hoy en día y proponer alternativas concretas, creíbles y eficaces.

Al apoyarse en esta perspectiva histórica y comparativa, este libro plantea preguntas sobre los riesgos de una desviación oligárquica de la democracia en el siglo XXI. En Estados Unidos, donde en las últimas décadas toda la regulación de la democracia política ha sido barrida por la ideología, los políticos sólo responden a las preferencias de los ricos y el dinero corrompe cada día más la política y el debate democrático. En Francia, por fortuna, aún estamos lejos de eso. No obstante, hay que estar muy conscientes de que las donaciones privadas de los más privilegiados —generosamente subvencionadas por el Estado, es decir, por los impuestos de todos— tienen un efecto importante en el resultado de las elecciones. Así, veremos que el efecto causal de los gastos electorales sobre los resultados de las elecciones locales en Francia es tal que podría ser, en gran parte, la explicación de la “extraña derrota” de la derecha en las elecciones legislativas de 1997, cuatro años después de la disolución del Partido Socialista en 1993 y sólo dos años antes de la amplia victoria de Jacques Chirac en las elecciones presidenciales. ¿Por qué? Porque los candidatos de derecha, acostumbrados a depender en gran medida de las donaciones de empresas privadas, no lograron recuperarse de la prohibición de dicha práctica en 1995, mientras que los candidatos de izquierda, que en su mayor parte no se beneficiaban de eso, no sufrieron con la prohibición y gastaron más que sus adversarios durante la corta campaña para esa elección anticipada.

Además, más allá de la política pura, los más ricos contribuyen al financiamiento de los bienes públicos de manera más que proporcional a sus ingresos, por medio de sus donaciones a las asociaciones y las obras que consideran prioritarias. Para eludir los límites del financiamiento privado directo de la vida política, utilizan sus recursos para influir en el proceso electoral, legislativo y de regulación por medio de, por una parte, el financiamiento de think tanks y otros grupos de reflexión y, por otra parte, el financiamiento de los medios de comunicación. Así, en la mayoría de las democracias se observa una creciente concentración de los medios informativos en manos de un puñado de multimillonarios.

La cuestión fundamental es, sin duda, la confusión entre el interés general y el interés particular. Así, esta obra, que se basa sobre todo en un trabajo de investigación histórica, legislativa y estadística, demuestra el creciente papel del dinero en nuestras democracias y estudia la manera en que el dinero influye en las decisiones políticas. Cuando los impuestos dan lugar a las fundaciones, crece el riesgo de que la democracia se convierta en una simple fachada. ¿De verdad estamos condenados a eso? No lo creo y por eso este libro tiene por objetivo proponer cierto número de reformas de amplio alcance. Detalla las condiciones reales para la instauración de una democracia —política y social— “continua” en Francia y en el mundo.

UN FINANCIAMIENTO IGUALITARIO

DINÁMICO Y UNA ASAMBLEA MIXTA:

LA DOBLE REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA

Las propuestas que hago en la primera parte de este libro son tres. Tres propuestas para que, el día de mañana, podamos volver a definir la democracia como “una persona, un voto”.

Uno: la revisión completa del financiamiento de los partidos y los movimientos políticos y de las campañas electorales. Esta revisión pasará, particularmente, por un nuevo modelo de financiamiento público basado en la representación igualitaria de las preferencias privadas: los Bonos para la Equidad Democrática (BED). Más concretamente, cada año, al hacer su declaración fiscal, cada ciudadano elegirá el partido o movimiento político al cual desea que se asignen “sus” siete euros de dinero público. Siete euros, pues esto se hará sin gasto adicional alguno, pero reemplazará al inestable y retrógrado sistema de financiamiento público que funciona hoy en día (financiamiento de los partidos en función de sus victorias electorales pasadas, gastos fiscales asociados a las donaciones individuales de los más ricos al partido de su elección, etcétera).

En comparación con el sistema actual, los BED ofrecen numerosas ventajas. Por una parte, permiten reducir el tiempo de financiamiento de los órganos de la democracia. En la actualidad, el sistema de financiamiento público directo de los partidos se congela por intervalos de cuatro o cinco años, según el país, pues se distribuye en proporción del número de votos obtenidos en las últimas elecciones. Ahora bien, la democracia no se congela. Todos los días surgen iniciativas de la sociedad civil. Los partidos no deben ser sólo máquinas electorales: deben concebirse como plataformas de reflexión que permitan el progreso del debate público, incluso entre elecciones. ¿Por qué, entonces, esperar cinco años para otorgarles el financiamiento necesario para su sobrevivencia? Los BED permitirían redistribuir las cartas cada año (sólo en parte, pues los siete euros de quienes decidan no elegir un partido se repartirían en función de las últimas elecciones). Por otra parte, con los BED, una persona es igual a un financiamiento público idéntico por cada ciudadano, lo cual es igual a un voto. Así se pondría fin al sistema aberrante que, hoy en día, permite que los más pobres paguen por satisfacer las preferencias políticas de los más ricos.

Para que los BED sean verdaderamente eficaces —y para que los efectos positivos de este sistema de financiamiento público modernizado no se vean obstaculizados por un alud de dinero privado—, mi segunda propuesta es limitar las contribuciones a partidos y campañas, así como los gastos electorales, mucho más de lo que se limitan en la actualidad. En los países donde aún están autorizadas las donaciones de empresas a partidos y campañas (Alemania, el Reino Unido, Italia…), propongo prohibirlas. En lo concerniente a las donaciones privadas de individuos, propongo limitarlas a 200 euros anuales por ciudadano, a fin de igualar el peso político de todos. Si no limitamos el peso del dinero privado en el juego político, entonces los políticos seguirán corriendo tras las chequeras y las preferencias de los más ricos serán mañana, como lo son hoy, las más representadas. Quiero insistir en este punto: sí, el sistema democrático actual está, en parte, corrompido; sin embargo, la mejor respuesta no es decir: “Están todos podridos, así que ya no vamos a gastar dinero de nuestros impuestos para mantener a estos políticos; mejor financiemos hospitales y escuelas.” La mejor respuesta es: el dinero privado pudre la política, así que prohibamos su intervención. Y, como la política es cara, financiemos la democracia, en un nivel apropiado, con dinero público. Sólo con un sistema importante, igualitario y transparente de financiamiento público de la democracia política, podremos financiar mañana los hospitales y las escuelas que necesita la mayoría. Quienes inundan de dinero privado el juego electoral rara vez exigen a nuestros gobiernos que aumenten sus impuestos para financiar los bienes públicos fundamentales.

Con estas dos reformas —la creación de Bonos para la Equidad Democrática y la limitación drástica, casi prohibición, del financiamiento privado—, los políticos que hoy sólo responden a las preferencias y las prioridades de los más adinerados, es decir de quienes los financian, responderán mañana a las preferencias de la mayoría, es decir, de quienes los eligen. Sin embargo, esto no será suficiente: la cuestión del financiamiento es importante, pero no puede ser la única respuesta a la crisis de la democracia. El déficit de representación que sufre hoy en día la mayoría de los ciudadanos es más grave y más profundo. Hace falta ir más lejos, y de ahí la tercera propuesta que planteo en este libro: la Asamblea Mixta. En otras palabras, garantizar una mejor representatividad social de los diputados de la Asamblea Nacional. ¿Por qué? Porque, como veremos, las clases populares, hoy por hoy, no están representadas.

En los hechos, esta medida tomará la siguiente forma: hoy en día, los parlamentos que existen en numerosos países pretenden representar a los ciudadanos independientemente de su origen social, pero, en la práctica, casi excluyen de la representación nacional a las categorías populares. Transformar las reglas del financiamiento de la democracia no será suficiente para revertir una tendencia tan profunda y resolver una crisis tan fuerte, aunque, sin duda, puede ayudar. Hace falta, además, replantear las reglas mismas de la representación. Con la reforma que propongo, en el futuro, una tercera parte de los escaños de la Asamblea Nacional estará reservada a “representantes sociales”, elegidos de manera proporcional con listas representativas de la realidad socioprofesional de la población. Por ejemplo, en el caso de la Francia actual, estas listas deberán contener, al menos, 50% de empleados y obreros. Más concretamente, se celebrarán de manera simultánea dos elecciones para escoger a los representantes de la Asamblea Nacional. Por una parte, para dos terceras partes de los escaños —los correspondientes a los diputados electos con base en las circunscripciones legislativas—, las reglas electorales permanecerán sin cambios. Por otra parte, para el tercio restante, la votación será una representación proporcional a la de la lista nacional, con listas equitativas —esto es clave— desde un punto de vista socioprofesional. Así, cada lista deberá contener, como mínimo, 50% de candidatos que, al momento de los comicios, ejerzan la profesión de empleado o de obrero, entendida en sentido amplio e incluyendo, por supuesto, a todos los nuevos trabajadores precarios, víctimas de los reveses sufridos por las microempresas. Como resultado inmediato, las clases populares estarán más presentes en la Asamblea de lo que lo están hoy. Esto tendrá consecuencias muy concretas para las políticas que se aprobarán, pues, como veremos, el origen socioprofesional de los miembros parlamentarios influye de manera directa en su manera de votar.

La Asamblea Mixta es, ciertamente, una reforma radical, pero está pensada a la medida de la exclusión radical de la que hoy son víctimas las categorías populares en el juego parlamentario. No podemos conformarnos con el funcionamiento actual de nuestras democracias, que sólo representan intereses monetarios, están profundamente socavadas y fomentan votos mortíferos y comportamientos nihilistas. Al igual que con la equidad entre hombres y mujeres, es necesario tratar el problema de la paridad social desde la raíz, utilizando los medios del Estado de derecho.

***

Tal es el camino que sigo en este libro. ¡Gracias, lector, por seguirme! Para empezar, hagamos un recorrido por el mundo del financiamiento de la democracia electoral: primero, los entresijos del financiamiento privado; luego, los intentos, a menudo improvisados e incompletos, de introducir financiamiento público, y, finalmente, las propuestas razonadas que permitirían salir de estas contradicciones. Algunos de los resultados que voy a presentar te resultarán impactantes: yo misma, como ciudadana, me he escandalizado muchas veces al descubrir, por ejemplo, el nivel de desigualdad que rige hoy en día en el financiamiento de nuestra democracia política. Pero no perdamos toda esperanza en la democracia electoral: hace falta reconstruirla, no abandonarla. La historia está llena de giros e innovaciones democráticas. No insistamos sólo en lo negativo; ¡también veamos las lecciones de todas nuestras experiencias positivas! Este libro te reserva algunas sorpresas. Si bien es largo el camino hacia la doble revolución democrática que propongo, vale la pena seguirlo.

Primera parte

1. El costo de la democracia
Primeros puntos de referencia

La democracia se basa en una promesa de equidad que, con mucha frecuencia, se topa con el muro del dinero. Y es que, cosa que solemos olvidar, vivir la democracia tiene un costo. Este costo no es forzosamente muy alto, lo cual, por cierto, demuestra que una solución colectiva racional está a nuestro alcance. No obstante, si ese costo se distribuye de manera desigual y si no se limita drásticamente el peso del dinero privado en el financiamiento total, entonces todo el sistema se ve amenazado.

En este primer capítulo, pasaremos revista a la evolución de los gastos electorales a lo largo de las últimas décadas en algunos países, comenzando por Francia, el Reino Unido, Alemania e incluso Estados Unidos. A veces, estos gastos electorales han corrido principalmente por cuenta de los candidatos, a quienes el Estado les reembolsa todo o parte, sobre todo en los países que utilizan escrutinio uninominal (un diputado por circunscripción). Por el contrario, en los países donde las elecciones se celebran por escrutinio proporcional, son los partidos los encargados de los gastos esenciales de campaña y hacen de intermediarios entre el financiamiento público y los candidatos. Financiamiento de campañas y financiamiento de partidos: las dos caras de la moneda de la democracia, una moneda indecisa que a menudo, como en un cuento de Perrault, se multiplica.

En los próximos capítulos veremos que lo que en verdad resulta importante es quién produce esta moneda. Financiamiento público o donaciones privadas: un mismo nivel de gastos de campaña puede reflejar realidades democráticas perfectamente opuestas. En política, el estiércol de asno, cuando está hecho de oro, raras veces es mudo y la piel de las donaciones privadas puede resultar una prenda pesada.

EL PRECIO DE LAS ELECCIONES

La democracia depende, en primer lugar, de las elecciones. ¿Qué gesto hay más simple y más “gratuito” que el de meter una boleta en una urna? Dirigirse a la casilla electoral —en Francia, un domingo, en familia—aparenta ser un acto que no está contaminado por la lógica de mercado. Las casillas electorales son las escuelas de la república. Los funcionarios son simples ciudadanos, como tú y yo, que han decidido donar un poco de su tiempo a la democracia. Sólo hay una condición: ser elector de esa circunscripción electoral. No hay nada que ganar, excepto la satisfacción de haber participado en una gran celebración democrática, finalizada colectivamente antes de las 8 pm o al terminar de contabilizar las urnas, a menudo muy vacías. ¡Qué lejano se ve el tiempo en que, para ser elector, se necesitaba tener propiedades!

¿Cuál es, entonces, el costo de las elecciones? En 2016, un candidato victorioso al Senado estadounidense gastaba, en promedio, más de diez millones de dólares.¹ En Francia, el gasto promedio de un candidato en las elecciones legislativas es mucho menor: en 2012 ascendía a poco más de 18 mil euros,² aunque la cifra llegaba a los 41 mil para los afortunados ganadores. En el Reino Unido —donde, al igual que en Francia, los gastos electorales de los candidatos tienen un límite marcado por la ley—, durante las elecciones legislativas de 2015 los candidatos gastaron, en promedio, alrededor de 4 mil euros y 10 mil para los candidatos victoriosos.

Tal es el verdadero costo de las elecciones: los gastos efectuados por candidatos, partidos y grupos de interés durante las campañas.³ El dinero que cada quien pone sobre la mesa para convencer a los electores, por medio de métodos complejos y diversos (reuniones públicas, folletos, campañas de puerta en puerta, operaciones de comunicación, y, cada vez con mayor frecuencia, compra directa de espacios y visibilidad complementaria en medios de comunicación y en redes sociales). Ahora bien, en las últimas décadas, estos gastos no han dejado de aumentar en muchas democracias; la excepción son las que los han regulado.

Así pues, las diferencias entre el nivel de gastos electorales en Estados Unidos y el del Reino Unido o Francia no son, evidentemente, diferencias culturales. No está de un lado el austero Reino Unido, supervisando la impresión de sus folletos y preocupándose por sus reportes financieros, a imagen y semejanza de las múltiples facetas de la mesura que encontramos en el Volpone de Ben Jonson, y del otro lado el Gran Gatsby, dispuesto a gastar sin reservas para convencer a sus conciudadanos estadounidenses con la suntuosidad de sus campañas. Estas diferencias no reflejan, ni mucho menos, un mayor gusto por las justas electorales allende el Atlántico. Si el dinero gastado demostrara el interés de la población por las elecciones, entonces los gastos electorales más elevados irían de la mano con una participación más importante. Ahora bien, entre los países occidentales, Estados Unidos es el que se caracteriza por la participación más débil. Las diferencias en cuanto al costo de las campañas no son diferencias culturales, sino consecuencias directas de las leyes electorales que tienen efectos duraderos, y a menudo ignorados, en la estructuración del juego democrático.

UNA DEMOCRACIA MUY CARA

¿Cuánto está dispuesto a poner sobre la mesa un candidato, en promedio, para tener una oportunidad de ganar? Responder esta pregunta supone, de entrada, enfrentar otra: ¿cuánto está autorizado a poner sobre la mesa el candidato? Este monto no sólo cambia de un país a otro, sino que además ha variado mucho a lo largo del tiempo.

¿Terminó la fiesta?

Un primer hecho (que parece evidente): en ausencia de límites, los candidatos suelen no limitarse. Para comprender esto, es útil dar un breve paseo por el siglo XIX. Históricamente, en el Reino Unido —uno de los primeros países en limitar los gastos electorales, con la Corrupt Illegal Practices (Prevention) Act [Ley de Prevención de Prácticas Corruptas e Ilegales] de 1883—,⁴ los gastos totales de los candidatos en elecciones legislativas (en euros actuales, es decir, tomando en cuenta la inflación) solían sobrepasar los 200 millones de euros: 191 millones en 1868, 184 en 1874 y 228 en 1880. Es decir, más de diez veces más que las sumas que se gastan en la actualidad y eso a pesar de que el número de electores por “convencer” era menor (y el ingreso real nacional por adulto era casi cinco veces menor). Antes de que la regulación de 1883 los limitara, los gastos electorales podían rebasar los ¡100 euros por elector! En comparación, hoy en día, la suma total gastada por cada elector registrado en las elecciones legislativas británicas varía de 0.40 a 0.50 euros por elección (figura 2).⁵

Este desmoronamiento del gasto electoral resulta aún más claro si lo expresamos como proporción del ingreso nacional por adulto: en 1868, cada candidato gastaba, en promedio, poco más de 185 mil euros, ¡es decir 30 veces el ingreso nacional por adulto! Esto implicaba además que, más allá de las restricciones en cuanto al electorado, sólo los ciudadanos más ricos podían aspirar a postularse para diputados. Hoy, por el contrario, los gastos electorales de un candidato en elecciones legislativas, en promedio, representan apenas 10% del ingreso medio nacional.⁶ En otras palabras, trasladados al ingreso nacional por adulto, los gastos promedio de los candidatos se han dividido entre 262 en los últimos 50 años. Es una reducción radical que debemos explicar.

LECTURA | Si sumamos los gastos electorales de todos los candidatos a las elecciones legislativas en el Reino Unido y dividimos ese monto total por el número de votantes registrados en las listas electorales, obtenemos que en 1868 se gastaron 105 euros (en euros constantes de 2016) por elector. En las elecciones legislativas de 1911 se gastaron 21.50 euros por elector y 0.35 euros en las de 2015.

FIGURA 2. Total de los gastos de los candidatos por votante registrado en el Reino Unido, elecciones legislativas, 1868-2015.

¿Será que los candidatos son hoy, a su manera, más “honestos” y han decidido convencer con sus ideas y no con propaganda electoral? ¿O es que esta reducción está ligada a las nuevas tecnologías de campaña, particularmente las redes sociales, que resultan menos costosas? Y, por cierto, ¿en qué podían utilizarse decenas de miles de euros por candidato en el siglo XIX, una época en que la radio y la televisión no existían, y en la que difícilmente podemos imaginar que los candidatos recurrieran a compañías asesoras en comunicación? No faltan ejemplos jugosos en los libros de historia, donde aprendemos, por ejemplo, que uno de los gastos importantes de los candidatos era el transporte de sus electores —incluso, durante mucho tiempo, el reembolso de los gastos de transporte de los electores—. En otras palabras, un pago directo de los candidatos a su electorado, ¡pero no creas que ahí podía haber alguna forma de corrupción!⁷ El transporte de los electores comprendía no sólo sus boletos de tren en primera clase —muchas veces más baratos que el alquiler de carruajes—, sino también sus noches de hotel y el reembolso de sus jornadas laborales perdidas por desplazarse a las urnas. Es interesante sumergirse en los debates parlamentarios de la época y ver cómo los diputados afirmaban que, si no se hacían tales gastos, los ciudadanos simplemente no acudirían a votar.

En realidad, si los candidatos británicos en elecciones legislativas gastan poco en la actualidad, es porque no están autorizados a gastar más. La ley —y esto es bueno— ha limitado sus excesos. Si hoy pudieran inundar los medios y las redes sociales —así como hace 150 años podían asegurar la benevolencia de electores bien instalados en sus cómodos asientos—, todo apunta a que lo harían; la campaña estadounidense de 2016 y las subsiguientes sospechas de interferencia extranjera nos han dado claros indicios de ello, al igual que el monto de los gastos electorales en muchos otros países, al cual volveré en un momento.

Pero ya te vi haciendo caras: ¿es buena, esa limitación? Ya oigo a los libertarios saltar de sus altos sillones y protestar por todos lados: “¿Y por qué no debería estar autorizado a hacer con mi dinero lo que me venga en gana? ¿Por qué tendría que limitarme a gastar unas decenas de miles de euros si tengo la posibilidad de gastar millones? ¡Los demás pueden hacer lo mismo!” ¿De verdad necesito responder a este argumento? Los ciudadanos no son todos iguales en cuanto a la profundidad de sus bolsillos, ya se trate de los recursos propios que pueden consagrar a su campaña o de los que pueden movilizar. Autorizar, en el papel, a todos los candidatos a gastar a voluntad equivaldría, de hecho, a reintroducir un censo electoral, es decir, condiciones muy estrictas de elegibilidad. Y es que sólo los candidatos suficientemente ricos o con buenos contactos estarían, por lo tanto, en condiciones de postularse o, mejor dicho, de postularse con una mínima probabilidad de ganar, lo cual viene a ser lo mismo. Esto plantea de inmediato algunas preguntas relativas a la representatividad de los candidatos seleccionados de esta manera. En el capítulo 11 veremos que, en una democracia como la estadounidense, en la que el gasto electoral de cada candidato asciende a millones, los supuestos representantes del pueblo en realidad sólo representan, si tomamos en cuenta sus orígenes socioprofesionales, a los más ricos. En otras palabras, los obreros y los empleados son los grandes ausentes en el Congreso. Desde este punto de vista, el Reino Unido lo hace un poco mejor: aunque ciertamente está lejos de la equidad, después de la segunda Guerra Mundial, al menos 20% de los miembros del Parlamento han sido de origen popular.

Los gastos electorales demasiado elevados implican, además, un riesgo importante: el de la corrupción. Un político será más susceptible de aceptar sobornos y otras formas de financiamiento clandestino si tiene que gastar muchos millones de euros para tener alguna posibilidad de resultar electo.⁸ A menos, claro, que los gastos de campaña dependan por completo de los poderes públicos, pues eso cambia el equilibrio del juego: en este caso, se invita a los candidatos a gastar sumas relativamente iguales y, sobre todo, no tienen que correr tras ese dinero sacrificando sus convicciones o su integridad. Así pues, la limitación del gasto electoral y el financiamiento público de las elecciones a menudo se han concebido de manera conjunta.

Limitar el gasto, pero financiar las elecciones

En Francia, fue apenas en 1988 para las elecciones nacionales, y en 1990 para las locales, que la ley limitó el gasto electoral.⁹ Si bien las reglas se han modificado ligeramente desde entonces y varían de una elección a otra, en lo esencial hacen que el límite de los gastos dependa, como en el Reino Unido, del número de electores registrados. Además, los candidatos están constreñidos en la utilización de sus recursos. Así, un candidato en Francia¹⁰ no puede —aunque tenga los medios— hacerse publicidad en la televisión ni en la radio.¹¹

Para compensar esta limitación, el Estado asume el costo de una parte no insignificante de los gastos electorales, puesto que los candidatos que, en la primera vuelta, hayan obtenido más de 5% de los votos, pueden recibir el reembolso de sus gastos hasta un monto equivalente a casi la mitad del máximo permitido. Este reembolso de gastos de campaña se introdujo en Francia al mismo tiempo que la limitación de los gastos. Y no es una particularidad francesa. En Canadá, la Election Expenses Act [Ley de Gastos Electorales] de 1974 introdujo, al mismo tiempo, severos límites para los gastos de campaña de partidos y candidatos,¹² y un reembolso de dichas erogaciones; lo mismo hizo, en España, la primera ley electoral constitucional, promulgada en 1985.

Por supuesto, la relación entre el reembolso de los gastos electorales y su limitación no tiene nada de automática; de cualquier manera, quien habla de reembolso con recursos públicos habla, automáticamente, de limitación de los montos, o al menos de aquellos que se reembolsan, pues el Estado, al contrario de muchos donadores privados, no tiene bolsillos sin fondo. Quien habla de reembolso con recursos públicos implica, con toda lógica, la limitación de las donaciones privadas y, por lo tanto, de las sumas que se gastan; entonces, ¿para qué asignar financiamiento público al reembolso de gastos que, al final, se ahogarán en un mar de dinero privado? (Veremos también que uno de los principales puntos débiles del modelo alemán, que financia con generosidad a sus partidos políticos, es justamente que no limita las donaciones privadas; a fin de cuentas, las políticas económicas dirigidas por los gobiernos de cualquier partido reflejan más los intereses de la industria automotriz —que, siguiendo el ejemplo de BMW, financia cada año a todos los partidos— que los de la mayoría de los ciudadanos de aquel país.) El financiamiento público de las campañas es una herramienta al servicio de la lucha contra la corrupción de la vida electoral; para que el arsenal esté completo, se necesita una estricta regulación de los montos gastados.

La regulación de los gastos electorales no implica por sí misma el reembolso de dichas erogaciones. Es posible restringir los gastos de los candidatos sin que el gobierno tenga que hacerse cargo de una parte. Tal es el caso en el Reino Unido, como acabamos de ver, y también en Bélgica. La ley electoral belga no prevé, en efecto, ningún sistema de financiamiento ni de reembolso público de los gastos electorales.¹³ Sin embargo, en Bélgica, dichos gastos están muy limitados desde 1989. A lo largo del periodo electoral, los partidos no pueden gastar más de un millón de euros y los candidatos no pueden gastar más que unos cuantos miles.¹⁴

Al final, reducidos al número de electores registrados, los gastos electorales para las elecciones legislativas son más elevados en Francia —un sistema que combina regulación de los gastos con financiamiento público— que en el Reino Unido, donde los gastos, aunque limitados, están completamente en manos de los candidatos y los partidos. En 1993, por ejemplo, se gastaron en Francia 2.80 euros por cada ciudadano registrado en las listas electorales, contra 0.46 euros en el Reino Unido (figura 3). Esta diferencia se debe, en parte, a que el número de candidatos en cada circunscripción tiende a ser más alto en Francia que en el Reino Unido, principalmente por el sistema electoral de dos vueltas.¹⁵ Pero esto se origina, sobre todo, en la existencia de una regulación más estricta en el Reino Unido.¹⁶

LECTURA | Si sumamos los gastos electorales de todos los candidatos a las elecciones legislativas en Francia (107 millones de euros) y dividimos ese monto total por el número de votantes registrados en las listas electorales (37.9 millones), obtenemos para 1993 un gasto total de 2.80 euros por ciudadano registrado. En el caso de las elecciones legislativas de 1992 en el Reino Unido, este gasto total asciende a 0.46 euros por ciudadano registrado.

FIGURA 3. Gastos totales de los candidatos (suma de todos los candidatos) por votante registrado; elecciones legislativas en Francia y el Reino Unido, 1992-2015.

Dado que no existe límite para las sumas que los partidos o los candidatos pueden recibir en el Reino Unido —y, como veremos, allá las empresas privadas tampoco vacilan en dar muestras de una enorme generosidad—, todo nos lleva a pensar que, en ausencia de un tope, los gastos electorales de allá serían mucho más altos que en Francia, sobre todo porque, debido a esa regulación “coja”, los partidos británicos tendrían los medios para gastar mucho más de lo que gastan en la actualidad. Esto abre interrogantes, también, sobre las motivaciones de los donadores.

A fin de cuentas, si combinamos las enseñanzas de estas distintas experiencias, ¿qué es lo que observamos en esas democracias “regulares”, al menos en lo que concierne a los gastos de campaña? Que dichos gastos no rebasan el monto de unos pocos euros por elector. Incluso podríamos sentirnos tentados a afirmar que el nivel de estos gastos es más bien bajo. Ése es, justamente, el argumento que suelen utilizar todos aquellos que se niegan a admitir que el dinero en la política, tal como existe hoy en día —por ejemplo, en un país como Francia—, puede llegar a debilitar la base misma del juego democrático: una persona, un voto. Ahora bien, como veremos en el capítulo 8, incluso estas cifras relativamente pequeñas bastan, de hecho, para influir en un número importante de votos. Según mis cálculos, durante las elecciones legislativas de 2017 en Francia, 40 millones de euros (es decir, apenas 0.002% del PIB francés) habrían bastado para influir en 30% de los votos y modificar por completo el resultado de las elecciones.¹⁷ En otras palabras, sin un límite al gasto, unos cuantos multimillonarios pueden “comprar” las elecciones con facilidad. Otra forma de entender esto es observar lo que ocurre en los países donde estos límites no existen.

PERO, SI TODO ESTÁ PERMITIDO,

¿NADA SE DEFIENDE?

El “no límite” alemán

Comencemos con un caso inesperado: el de Alemania. El país al otro lado del Rin ofrece, en efecto, un ejemplo particularmente interesante y paradójico: es un país que supo desarrollar, de manera relativamente temprana, un sistema innovador y sofisticado de financiamiento público de los partidos políticos (e incluso unas bases políticas con miras a nutrir el debate público, como veremos más adelante), pero que, al mismo tiempo, no ha sabido —o no ha querido— limitar las donaciones privadas, sobre todo el dinero proveniente de las grandes empresas. En la práctica, esto concierne principalmente a las donaciones provenientes del sector exportador, lo cual puede tener consecuencias en las posturas de los funcionarios electos con respecto a la cuestión del superávit comercial, o incluso la regulación sobre los automóviles (por ejemplo, en lo relativo a la prohibición del diésel).

LECTURA | En 2015, el SPD gastó 135.6 millones de euros. Las barras verticales indican los años de elecciones legislativas en Alemania.

FIGURA 4. Gastos totales de los principales partidos políticos en Alemania, 1984-2015.

De hecho, en Alemania, los gastos de los candidatos y de sus partidos a lo largo de las campañas electorales no están limitados (tampoco lo está el monto de las donaciones que dichos partidos pueden recibir). ¿Qué efecto tiene esto sobre el costo de la democracia? Me concentraré en los principales partidos alemanes, de izquierda a derecha: Die Linke [La Izquierda], el Sozialdemokratische Partei Deutschlands [Partido Socialdemócrata] (SPD), Die Grünen [Los Verdes], la Christlich Demokratische Union Deutschlands [Unión Demócrata Cristiana Alemana) (CDU), el Freie Demokratische Partei [Partido Democrático Libre] (FDP) y Alternative für Deutschland [Alternativa para Alemania] (AfD), reciente partido de extrema derecha.¹⁸ En promedio, en el periodo 1984-2015, cada uno de estos partidos gastó, cada año, más de 84 millones de euros, es decir, 1.40 euros por cada alemán adulto (figura 4).

Hay que distinguir entre, por una parte, los dos principales partidos, el SPD y la CDU, cuyo gasto promedio en el periodo roza los 173 millones de euros anuales —es decir, cerca de tres euros por cada alemán adulto—, y los “pequeños” partidos alemanes, con poco menos de 32 millones de euros anuales. La AfD es un partido recién llegado: sus gastos fueron bajos en 2015, pero aumentarán en los próximos años, debido a sus resultados electorales de septiembre de 2017 (12.6%), que le darán mayor acceso al financiamiento público.

LECTURA | En promedio para el periodo 1984-2015, el SPD gastó 184.6 millones de euros al año. De esta cantidad, 52.1 millones de euros estuvieron dedicados a los gastos de las campañas electorales.

FIGURA 5. Gastos anuales totales de los principales partidos políticos (promedio anual para 1984-2015), con gastos de campañas electorales, en Alemania.

Si sumamos los gastos de los cinco principales partidos, resulta que, a lo largo de los últimos 30 años, los partidos alemanes han gastado un promedio anual de 476 millones de euros, es decir 7.87 euros por cada adulto. Los gastos de campaña representan una parte importante de estos gastos: 28%, en promedio. Así, de los 184.6 millones de euros anuales gastados, en promedio, por el SPD en los últimos 30 años, 52.1 millones corresponden a gastos de campaña (figura 5).

Una comparación internacional reveladora

La diferencia entre la situación alemana y las del Reino Unido y Francia —en las cuales, como ya hemos visto, la ley limita los gastos, sobre todo en periodo electoral— es impresionante, tanto en la derecha como en la izquierda, especialmente si observamos los gastos anuales totales de los partidos. En el periodo 2012-2016, el SPD gastó, en promedio, 2.6 veces más que el Partido Socialista francés, y la diferencia es la misma si comparamos a la CDU con Les Républicains (figura 6).¹⁹ Esta diferencia, por cierto, no es exclusiva de los partidos “grandes”, pues el partido verde alemán (Die Grünen) gastó, en promedio, 35.5 millones de euros en ese mismo periodo, es decir, cuatro veces más que el partido verde francés (8.8 millones).

Claro que Alemania, hoy en día, está más poblada que Francia; sin embargo, las diferencias poblacionales entre países de ninguna manera bastan para explicar tamañas diferencias entre las sumas gastadas. En relación con la población adulta de cada país, el SPD, con 2.40 euros por año por cada alemán adulto, gastó en los últimos años, en promedio, dos veces más por cada adulto que su homólogo francés.

Es notable que, reducidos a la población adulta, los gastos son también muy importantes para los partidos españoles, a pesar de que, como veremos en el capítulo 3, éstos reciben relativamente poco dinero en donaciones privadas. Esto se explica por el generoso nivel de financiamiento público a los partidos aprobado en España en 1985. Así, en cuanto a gasto por persona adulta, los partidos españoles se encuentran entre los que más gastan (después de Alemania), incluidos los partidos de derecha (el Partido Popular gasta aún más que la CDU). Estos gastos incluyen, por supuesto, los gastos electorales reembolsados en parte por el Estado, circunstancia que puede falsear las comparaciones si no tenemos cuidado. En Francia, por ejemplo, las campañas se hacen a nivel de candidatos, más que de partidos, lo cual reduce artificialmente los gastos asumidos por los partidos. ¿Qué vemos en España si aislamos los gastos electorales? En 2015, el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) gastó 87 millones de euros, de los cuales cerca de 30% (25 millones) fueron gastos electorales que el gobierno reembolsó casi por completo. Al final, fuera de los gastos electorales, los gastos anuales promedio del PSOE ascendieron, en el periodo 2012-2016, a 61.8 millones de euros, es decir, 1.66 euros por cada español adulto; esta suma es mucho más alta que la del Partido Socialista francés (1.20 euros). Lo mismo ocurre con el Partido Popular, cuyos gastos sin contar las elecciones fueron de 60.8 millones de euros en promedio, es decir 1.64 euros por adulto, mientras que, para Les Républicains en Francia, esta suma, en promedio, no supera los 1.10 euros anuales para el mismo periodo.

FIGURA 6. Gastos anuales de los principales partidos políticos, comparación internacional: Alemania, Francia, Italia, España, Bélgica y el Reino Unido, 2012-2016 (promedio anual).

Recapitulemos: se observa, en los diferentes países, una gran diversidad de situaciones en cuanto a las reglas que rigen las relaciones entre el dinero y la política. ¿Cuáles son las consecuencias? En otras palabras, ¿en qué medida estas estructuras de gastos, extremadamente distintas entre sí, se reflejan en las campañas electorales, los resultados de los diferentes partidos en las urnas, la renovación de la clase política, el surgimiento de nuevos movimientos o incluso las políticas públicas aplicadas por los gobiernos? Para responder a estas preguntas de crucial importancia, primero necesitamos comprender mejor de dónde viene ese dinero. ¿Financiamiento público o “generosidad” privada? Sin duda, estas alternativas no tienen las mismas implicaciones.

FINANCIAMIENTO PÚBLICO,

FINANCIAMIENTO PRIVADO

Las elecciones son caras. O, mejor dicho, cierto número de democracias occidentales han decidido dedicarles mucho dinero, a veces demasiado. Estas diferencias reflejan las distintas regulaciones en cuanto a las sumas que los candidatos están autorizados a gastar —ya revisamos brevemente la situación de algunos países—. Sin embargo, también reflejan las distintas regulaciones en cuanto a las cantidades que las personas y las empresas están autorizadas a donar. Los dos próximos capítulos estarán dedicados al financiamiento privado de la democracia y a un análisis detallado de los diferentes modelos nacionales. Veremos que, de un país a otro, los gastos y los actores difieren en aspectos fundamentales. En Alemania, la ensambladora automotriz Daimler dona con la mano izquierda, cada año, 100 mil euros al SPD y con la derecha, la misma suma a la CDU. Por supuesto que esto no guarda relación alguna con el deseo de la empresa de evitar a toda costa la prohibición del diésel en las ciudades. En Francia, las empresas ya no están autorizadas a hacer donaciones a los partidos políticos; sin embargo, cuando lo estaban, una empresa como Bouygues no vacilaba en mostrar una enorme liberalidad en el uso de su chequera, sin importarle el color político de unos u otros. Cincuenta sombras de generosidad.

Las diferencias en cuanto al monto de los gastos de los partidos reflejan la diversidad de modalidades del financiamiento público de la democracia, a la cual se dedicará el capítulo 5. Ya vimos, por ejemplo, que los partidos políticos ingleses gastan, en promedio, mucho menos dinero al año que sus homólogos alemanes. No obstante, esto no significa que sean menos cautivos de los intereses privados; ¡por el contrario! El Partido Conservador recibe, cada año, más de 25 millones de euros en donaciones privadas, es decir, cinco millones más que la CDU en Alemania (que, de todos modos, no merece que sintamos lástima por ella). Esto demuestra, simplemente, la ausencia de un sistema de financiamiento público de los partidos en el Reino Unido, mientras que los partidos alemanes reciben, además de las donaciones privadas, una generosa dotación pública que depende de su éxito en elecciones pasadas.

En otros términos, son numerosas las armas a disposición de un gobierno deseoso de influir —ya sea en un sentido o en otro— en el juego político por medio del dinero privado y los recursos públicos que se le inyectan. Ahora vamos a poner las cosas en orden para ser capaces, a fin de cuentas, de responder las siguientes preguntas: ¿cuánto gasta el Estado, cada año, para financiar las preferencias políticas de los ciudadanos, y en qué medida varía este gasto según los ingresos de cada quién?; en los países donde está poco regulada, ¿la inyección masiva de dinero privado vuelve inoperantes los subsidios públicos?; y sobre todo: ¿cuáles son las consecuencias concretas de esos distintos modelos de financiamiento?, ¿los modelos que pueden considerarse “de mercado” favorecen a los partidos más conservadores, en detrimento de otros movimientos más contestatarios?, ¿conducen a una representación desigual de las preferencias políticas de cada quien y a políticas públicas sesgadas? Es urgente responder estas preguntas, puesto que, en cierto número de países, el financiamiento público de la democracia se encuentra amenazado, cuando no ha sido ya aniquilado, con consecuencias a menudo drásticas, e inequidades que garantizan su propia perpetuidad.

El objetivo de este libro es abrir los ojos del lector a las realidades de las prácticas actuales y proporcionarle todos los elementos necesarios para que él mismo pueda elegir el modelo que le parezca mejor para restaurar la buena salud de los sistemas democráticos en el siglo XXI. La cuestión esencial es la siguiente: ¿qué reformas deben aplicarse sin tardanza para que sea posible, por fin, restringir el papel del dinero privado en el funcionamiento de nuestras democracias y restaurar así el principio fundacional de una persona, un voto? Pero ten paciencia: eso quedará para la última parte de esta obra.

2. El financiamiento privado de la democracia
Un sistema poco regulado y pensadoúnicamente para los más privilegiados

EL FINANCIAMIENTO PRIVADO DE LA

DEMOCRACIA: UN SISTEMA (SÓLO EN PARTE)

CONTROLADO (¿Y POR CUÁNTO TIEMPO?)

Conforme avanzan las elecciones, aumenta también el temor —a menudo justificado— al fraude electoral, temor alimentado por el miedo a la corrupción. Compra de votos, compra de políticos, manipulación de los medios… No ha hecho falta esperar a House of Cards y al jubiloso Frank Underwood para descubrir el abanico de posibilidades que se abren a los ambiciosos que se han nutrido de Shakespeare y la moral de su Ricardo III. “La conciencia no es más que una palabra que usan los cobardes, ideada por primera vez para asustar a los fuertes; nuestros recios brazos sean nuestra conciencia y nuestras espadas, nuestra ley. Adelante.” Así exclama el rey Ricardo, político maquiavélico de pensamiento complejo. Es una útil advertencia histórica.

Sin embargo, en numerosos países, ha hecho falta esperar mucho tiempo para que el financiamiento privado de la democracia se controlara, es decir, para que se limitaran las aportaciones privadas al juego electoral, notable fuente de corrupción. Estados Unidos fue uno de los primeros países en regularlas (en parte, quizá, para distanciarse de la vieja Europa, percibida como aristocrática y antidemocrática), para luego deshacer lo que había hecho. La primera expresión de la voluntad de limitar la corrupción en las elecciones federales estadounidenses se remonta a 1867, con la Naval Appropriations Bill [Ley de Apropiaciones Navales], que pretendía impedir que los oficiales de la marina y los empleados del gobierno recaudaran contribuciones entre los empleados de los astilleros. Esta regulación se extendería muy pronto, volviendo ilegal que los empleados del gobierno solicitaran e hicieran contribuciones para las elecciones federales,¹ hasta llegar a la prohibición de las contribuciones financieras de las empresas a las campañas electorales nacionales, en 1907, con la Ley Tillman.² No obstante, también los límites de esta regulación se harían evidentes muy pronto, sobre todo por la ausencia de un órgano regulador.³

La simulación de la legislación estadounidense

Aún hoy, en Estados Unidos las donaciones (directas) de empresas a las campañas electorales están prohibidas. No obstante, las donaciones de individuos están autorizadas. En principio, las donaciones a campañas —o, más precisamente, al comité local de un candidato— para las elecciones federales están limitadas a 2700 dólares por individuo para cada elección. Aun así, los ciudadanos pueden aportar hasta 5 mil dólares anuales a los comités de acción política (PAC, por las siglas de political action committee), organizaciones privadas que desempeñan un papel de extrema importancia en la vida electoral de Estados Unidos, pues se dedican a apoyar a un candidato o, por el contrario —cosa muy frecuente—, a “destruir” a otro.⁴ Además, pueden donar cada año hasta 10 mil dólares a los comités locales de los partidos políticos y hasta 33900 dólares a los partidos a nivel nacional. En resumidas cuentas, están autorizadas a ejercer su generosidad política hasta por 101700 dólares por comité y por año, contribuyendo a otros comités del mismo partido a nivel nacional, sobre todo en el marco de las convenciones nacionales o la construcción de las sedes de los partidos.⁵ Así, a fin de cuentas, un individuo está autorizado a dedicar varias decenas de miles de dólares al año a defender sus ideas en el escenario electoral estadounidense.

No sólo se han ampliado estos umbrales, sino que, en los hechos, este sistema ya no funciona, pues aunque existen límites han perdido todo sentido a causa de la existencia de los “súper PAC”: grupos de presión que no tienen restricción alguna y pueden recibir donaciones ilimitadas, también de parte de empresas. Por eso, en la actualidad, los gastos electorales en Estados Unidos se cuentan ¡en miles de millones! En 2016 y 2017, se dedicó a los gastos electorales un promedio de 11.50 euros por cada estadounidense adulto. Estos “súper PAC” no están exentos de las recientes desviaciones de la democracia estadounidense, una democracia secuestrada por algo que podemos sentirnos tentados a denominar “casta”. Es una desviación que afecta a republicanos y demócratas a la vez, y deja la puerta abierta a candidatos populistas dispuestos a denunciar a una élite sometida al poder del dinero. Veremos esto en detalle en el capítulo 7. Sin embargo, antes de estudiar estas desviaciones, relativamente recientes, y la manera en que los “súper PAC” han llegado a destruir casi por completo el sistema de regulación estadounidense, continuemos nuestro recorrido por diferentes países y por las maneras en que se han aplicado (o no) las reglas para limitar el financiamiento privado de la política.

Así en el Reino Unido como en Alemania:la democracia sin regulación

En el Reino Unido, si bien los gastos electorales están controlados desde hace décadas —como vimos en el capítulo 1—, las donaciones no lo están. Es por eso que Patrick H. Gregory pudo aportar al Partido Conservador la modesta suma de un millón de libras en 2017, desplazando a la segunda división a Michael Davis y su cheque de 508 mil libras, firmado unas semanas antes. Esperemos que la postulación como presidente del Partido Conservador, en junio de 2017, le haya servido de consuelo a este último. A menos que haya encontrado ese consuelo junto a su compañero David E. D. Brownlow, empresario y filántropo —según sus propias palabras—, cuyo cheque emitido también en junio de 2017, por un monto de 566750 libras al Partido Conservador, seguramente no guarda relación alguna con su postulación como vicepresidente a cargo de las campañas.

¿Qué importa eso?, me dirán. ¿Qué importa que una empresa como J. C. B. Service, que opera en el sector de la agricultura intensiva, pero también en el de la construcción, el gobierno y la defensa, haya donado en mayo de 2017 1.5 millones de libras al Partido Conservador? Cada cual es libre de manifestar sus preferencias políticas, incluso las empresas, y se necesita ser muy malpensado para ver en estas contribuciones una palanca. Después de todo, hay transparencia.

Asimismo, ¿qué importa que, en Alemania, Philip Morris GmbH, la filial alemana del fabricante de cigarrillos estadounidense, prácticamente financie cada año no sólo a la CDU, sino también a la CSU, el FDP e incluso, de manera regular, al SPD? Entre 2001 y 2015, la empresa dedicó casi 900 mil euros al financiamiento de la vida política alemana.⁶ ¿Quién podría sospechar la más mínima relación con el hecho de que en Alemania aún se debata la posibilidad de prohibir la publicidad de tabaco, una prohibición vigente desde hace muchos años en la mayor parte de los países europeos? ¿Quién ha dicho cabildeo? ¿Quién podría ver ahí alguna relación con el filtergate? Mientras la industria tabacalera patrocina regularmente los congresos de los partidos políticos de aquel lado del Rin, las más grandes empresas cigarreras a nivel mundial —entre ellas Philip Morris—han recibido justas críticas por alterar sus pruebas de calidad practicando agujeros microscópicos en el filtro de sus cigarrillos para reducir de manera artificial el contenido de alquitrán o nicotina.

FIGURA 7. Montos donados entre 2000 y 2015 a los partidos políticos alemanes por algunas empresas, según su sector de actividad.

Del mismo modo, ¿quién podría relacionar el hecho de que, entre 2000 y 2015, Volkswagen haya donado 1.8 millones de euros a los partidos políticos alemanes, BMW más de 3.7 millones y Daimler,⁷ 7.2 millones, con el dieselgate, otro ejemplo de fraude, esta vez en la industria automotriz? Cierto es que esas donaciones —y podemos alegrarnos— ya no protegen por completo de la justicia a esta industria, pero aun así convierten a las empresas automotrices alemanas en interlocutoras privilegiadas del poder.

La figura 7 muestra algunos ejemplos de las relaciones cercanas —por medio del financiamiento de los partidos— entre la industria y la política en Alemania; las sumas de dinero son impresionantes. En el capítulo 7 trataré con mucho más detalle estas relaciones peligrosas.

La tardía regulación francesa

En Francia, si bien no se hizo nada, o casi nada, hasta fines de la década de 1980, desde 1988 se han puesto en marcha numerosas leyes para limitar el financiamiento privado de la política y, como compensación a esos límites, permitir su financiamiento público.⁸ En 1990 se creó la Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements Politiques [Comisión Nacional de Cuentas de Campaña y Financiamiento Político] (CNCCFP), encargada de verificar y aprobar las cuentas de los partidos y las campañas.⁹ De esta organización se habla con frecuencia en los medios cuando los periodistas desmenuzan los gastos electorales de los candidatos, desde los jets privados de Jean Lassalle hasta los gastos en comunicación de François Fillon.

Hasta 1988, los partidos políticos eran simples asociaciones, en el sentido marcado por la ley de 1901 “relativa al contrato de asociación”.¹⁰ Como tales, podían recibir cuotas de sus miembros,¹¹ pero no estaban autorizados a recibir donaciones ni herencias (ese privilegio estaba reservado a las asociaciones de “reconocida utilidad pública”). Oficialmente al menos, aunque los gastos de los candidatos en las campañas electorales no estaban limitados por la ley, sí lo estaban por la relativa “pobreza” de los partidos, que, en el papel, debían conformarse con las exiguas contribuciones de sus militantes. Exiguas excepto para el Partido Comunista —y, en menor medida, para el Partido Socialista—, de recursos relativamente abundantes gracias a sus numerosos miembros (con cuotas fijas de 1% de sus ingresos), y gracias también a las contribuciones de los funcionarios electos que le transfieren la totalidad de sus remuneraciones y a cambio reciben financiamiento.

Todo esto en el papel, puesto que los recursos secretos del gobierno, las finanzas patronales y muchas otras cajas negras no han dejado de alimentar, en la Quinta República, el funcionamiento de la vida política. No puedo más que invitar al lector nostálgico de la música disco y el flower power, de las viejas imágenes de los años de Giscard, a (re)sumergirse en el libro L’Argent secret [El dinero secreto], de André Campana.¹² Claro que habla más de money power que de bolas de espejos en el techo de una discoteca, pero en esa época, para ser el número uno, más valía contar con amigos pudientes. En esa época, y hoy, pues aunque sonreímos ante esta evocación, en “francos pesados”, de los sinsabores de Bouygues en el asunto de la urbanización de Chanteloup-les-Vignes —la empresa, en la década de 1970, pagó a la UDR 5 millones de francos por debajo de la mesa para la construcción de sus oficinas… que finalmente no recibió—, las sumas en juego durante el escándalo del financiamiento libio de la campaña de Sarkozy son, por otro lado, más importantes. Y no hablaré aquí de las sospechas de corrupción que hoy pesan sobre el grupo Bolloré por la asignación de concesiones portuarias en Togo y en Guinea a cambio de una pequeña “contribución” electoral (en este caso, mediante el pago de servicios de consultoría y comunicación).

Pero me adelanto. Ha corrido mucha agua bajo los puentes —incluidos los del Danubio— desde la época en que aún se hablaba del Conseil National du Patronat Français [Consejo Nacional de Empleadores de Francia] (CNPF) para designar al empresariado.¹³ En particular, los partidos políticos han adquirido una verdadera existencia jurídica en lo que concierne a las modalidades de su financiamiento. Así, con las leyes de 1988, un partido político, en Francia, se convirtió en una asociación en los términos de la ley de 1901, pero sometida a las reglas de la ley del 11 de marzo de 1988 relativa a la transparencia financiera de la vida política.¹⁴ En Francia, sólo los partidos políticos regidos por la ley del 11 de marzo de 1988 están autorizados a financiar a un candidato para una elección.

Además, con las leyes de 1988 y 1990¹⁵ no sólo se puso en marcha un sistema de financiamiento público —directo e indirecto— de la democracia (volveremos a eso en el capítulo 5), sino que su financiamiento privado quedó controlado. Por una parte, se legalizaron las donaciones (de individuos y de empresas) a candidatos o partidos políticos; por otra, se limitó el monto de esas donaciones. Así, a finales de la década de 1980, un individuo estaba autorizado a donar hasta 30 mil francos al año (equivalentes a unos 7300 euros actuales, tomando en cuenta la inflación) a un candidato, mientras que una empresa podía donar 50 mil francos (es decir, alrededor de 12 mil euros). En cuanto a las donaciones a partidos políticos, estaban limitadas a 50 mil francos para los individuos y a 500 mil para las empresas. Éstas, por cierto, contribuyeron muy generosamente al financiamiento de la vida política en Francia entre 1990 y 1995.

Hoy en día, las donaciones de empresas a campañas y a partidos políticos están prohibidas por ley. Las donaciones de individuos particulares a partidos o agrupaciones políticas están limitadas a 7500 euros por persona y por año.¹⁶ Las donaciones a campañas electorales —ya sean campañas presidenciales, legislativas o incluso municipales— están limitadas a 4600 euros por elección. Estos montos pueden parecer bajos, sobre todo al hacer una comparación internacional (mis colegas del otro lado del Atlántico no pueden reprimir una sonrisa cuando aludo a esto, pues están acostumbradas a los millones de dólares de las campañas estadounidenses); sin embargo, como veremos, en realidad crean enormes desigualdades en cuanto a la participación de cada persona en nuestro sistema democrático. ¿Quién puede ofrecerse a dedicar varios miles de euros a la expresión de sus preferencias políticas? Puesto que el “precio de un voto” es de apenas unas decenas de euros (como veremos en el capítulo 8), una donación de 4600 euros a una campaña puede tener un efecto considerable en las elecciones. Finalmente, nótese que, en un año electoral como 2017, un ciudadano en Francia pudo dedicar hasta 21300 euros a la defensa de sus intereses políticos. Para esto bastaba que el ciudadano en cuestión donara 7500 euros a un partido, 4600 a un candidato en la elección presidencial, 4600 a la campaña de un candidato en la elección legislativa y 4600 a la senatorial.

En Bélgica, ¿ola de reformas para detener las olas?

En Bélgica, las donaciones de personas particulares no podrían alcanzar tales alturas. Si bien la regulación al financiamiento privado se introdujo en ese país más o menos al mismo tiempo que en Francia —con la ley del 4 de julio de 1989 sobre la limitación y el control de gastos electorales, financiamiento y contabilidad abierta de los partidos políticos—, sus límites son mucho más estrictos hoy en día.¹⁷

Al igual que en Francia, en Bélgica las empresas no están autorizadas a hacer donaciones a los partidos políticos. Además, los individuos no pueden donar más de 500 euros anuales a un partido y el monto total de sus contribuciones no puede exceder los 2 mil euros. Se trata de uno de los sistemas más estrictos del mundo para controlar el financiamiento privado de la democracia, aunque no menos consistente con lo que vimos antes: las sumas que los partidos y los candidatos están autorizados a gastar en las elecciones belgas son extremadamente bajas; desde este punto de vista, los montos de las donaciones más fuertes serían relativamente inútiles. Más bien habría que cuestionar la consistencia del sistema inglés, que limita los gastos ¡pero no las donaciones! Con esto se ve hasta qué punto los sistemas de regulación pública aplicados en diferentes países jamás se han concebido de manera coherente y comparativa: es momento de que el ciudadano se adueñe de ellos.

LAS DESIGUALDADES DE CARA AL

FINANCIAMIENTO PRIVADO DE LA DEMOCRACIA

2 mil euros en Bélgica, 7500 euros en Francia: ¿es mucho o poco? Muchos estarían tentados a afirmar que esas sumas son bajas, ya sea para aplaudir la buena salud de una democracia “a la francesa”, muy alejada de las desviaciones estadounidenses sobre las cuales no dejaré de hablar más adelante, o para denunciar, por el contrario, la falta de medios asignados a las formaciones políticas en el combate electoral. “Una elección cuesta cara”: ése es el leitmotiv que vuelve una y otra vez a la boca de los defensores de una liberalización del financiamiento de la democracia política en Francia. No se puede hacer campaña sin dinero; la labor de informar a los ciudadanos consistiría, en primer lugar, en gastar el dinero suficiente para convencer a su “tiempo cerebral disponible” de las bondades de los programas propuestos.

Ahora bien, ¿cómo convencer, si no es con millones? A golpes de 7500, los euros tardan en acumularse. ¿De verdad 7500 euros son muy poco? Todo depende del punto de vista que adoptemos. Un ejemplo: en Francia, el monto mensual neto del salario mínimo por 35 horas de trabajo semanales es de 1142 euros, es decir, 13704 euros al año. En otras palabras, 7500 euros son más de la mitad del ingreso anual de un trabajador con salario mínimo; difícilmente podría esta persona aprovechar al máximo la oportunidad que se le da de contribuir al buen funcionamiento del juego democrático.

7500 euros son, además, más de cuatro meses de salario neto promedio en Francia.¹⁸ ¡Difícil imaginar a un ciudadano —aunque sea el más comprometido— que gaste más de un tercio de sus ingresos anuales en el financiamiento del juego político!

Sin embargo, con mucha frecuencia nuestros políticos dan importancia al elector promedio, cuya utilidad buscan aprovechar al máximo con sus decisiones. Así, quienes denuncian que el tope para las donaciones es demasiado bajo suelen ser los primeros en exigir múltiples pequeños donadores. Y es que el juego político parece más bello cuando predomina la ilusión de una multitud igualitaria en la que cada integrante contribuye según sus medios. En un cartel, el ama de casa común supera con creces a la rica heredera y se prefiere al hombre de la calle que al dictador extranjero.

En un cartel, sí, pero… ¿en los hechos? Si, por ejemplo, nos detenemos un momento a examinar la campaña presidencial de Emmanuel Macron, ¿qué descubrimos? Que, si bien los pequeños donadores están en el cartel (30 mil particulares hicieron algún aporte), en realidad un puñado de ricos y generosos mecenas determina las reglas del juego. Por un lado, miles de pequeños donadores: un tercio de las contribuciones a En Marche! serían inferiores a 30 euros y dos tercios inferiores a 60 euros; la donación promedio sería de 50.¹⁹ Por otro lado, sólo 2% de las donaciones rebasaba los 5000 euros. Pero 2% de 30 mil donadores son 600 ricos mecenas, que aportaron entre 3 y 4.5 millones de euros.²⁰ En otras palabras, 2% de los donadores aportaron entre 40 y 60% de los 7.5 millones de euros de donaciones al movimiento. Quisiera ser más precisa, pero no es posible, pues los partidos del nuevo mundo no se distinguen por ser más transparentes que los del viejo. También me siento tentada a afirmar —rechinando los dientes— que ese 2% de generosos donadores invirtió bien su dinero, pues, por un módico costo de 2550 euros —tomando en cuenta las ventajas fiscales—, cada uno de los 100 franceses más ricos obtuvo, con la presidencia de Macron, una reducción de impuestos de 1.5 millones de euros, y eso apenas en los primeros meses del quinquenio.²¹ ¡Es decir, un retorno sobre la inversión de casi 60 mil por ciento, para aquellos que contribuyeron a la campaña!

Desde este punto de vista, los franceses ricos no tienen razón alguna para envidiar a sus homólogos estadounidenses, que también acaban de recibir una de las mayores reducciones de impuestos de la historia, reducción que sólo beneficiará a las grandes empresas y al 1% más adinerado.²²

UN SISTEMA PENSADO PARA

LOS MÁS PRIVILEGIADOS

El injusto sistema fiscal francés, desdelas donaciones hasta las cuotas de los militantes

En Francia, las donaciones a campañas y a partidos dan lugar a “recibos de donación” que otorgan a los donadores el derecho a una reducción de impuestos. Estas donaciones se consideran, fiscalmente, como donaciones a organismos de interés general; en este caso, el organismo en cuestión es el “representante financiero” o la “asociación de financiamiento electoral para beneficio de un partido o agrupación política de uno o más candidatos”.²³ La reducción de impuestos es igual a 66% de las sumas gastadas, a condición de que dichas sumas no rebasen 20% del ingreso gravable. Cuando el monto de las donaciones rebasa este límite, el excedente se reporta para los cinco años siguientes y da derecho a una reducción de impuestos en las mismas condiciones.

Ahora bien, para beneficiarse de una reducción de impuestos, todavía hace falta tener que pagar impuesto sobre la renta…²⁴ Seamos precisos; la reducción de impuestos se calcula de la manera siguiente: imaginemos una persona con ingresos gravables de 100 mil euros, que ha hecho donaciones a partidos políticos por 6 mil euros (el tope es de 7500). Estas donaciones se sitúan cómodamente dentro del límite de 20% del impuesto gravable (es decir, en este caso, 20 mil euros). Puesto que el monto de las donaciones es inferior a ese doble tope, la reducción de impuestos se aplica por completo y es igual a 6000×66%=3960 euros. En otras palabras, para este individuo con ingreso gravable de 100 mil euros, el costo real de las donaciones a partidos políticos es apenas de 6000–3960=2040 euros. El resto corre a cuenta del Estado, es decir, de los contribuyentes en su conjunto.

¿Cuál sería el costo para un individuo con ingreso gravable de menos de 9700 euros (el umbral de entrada al primer nivel de la escala para una parte de cociente familiar) que decidiera hacer una donación semejante? 6 mil euros… porque, al estar exento de impuesto sobre la renta, este individuo no tendrá derecho a reducción de impuestos (sin contar que, de todos modos, el tope de 20% de impuesto gravable le impediría beneficiarse plenamente de una reducción de impuestos). Ahora bien, los hogares modestos son, en Francia, más de la mitad de los hogares fiscales, de modo que esto está lejos de ser anecdótico.

Digámoslo de otro modo: el sistema actual es tal que, al final, los ricos no pagan más que una tercera parte del monto de sus donaciones a los partidos o los candidatos de su elección, pues el resto lo paga el Estado, es decir, es dinero de nuestros impuestos (en particular el IVA y otros impuestos indirectos que todos pagamos, y sobre todo los más pobres), mientras que los ciudadanos de más bajos recursos —¡gran paradoja!—pagan sus contribuciones políticas a plenitud. Además, el sistema francés actual de reducción de impuestos no sólo se aplica a las donaciones a candidatos y a partidos políticos, sino también a las cuotas de los militantes.²⁵ En otras palabras, la mitad de los franceses más pobres no puede recibir el reembolso de una parte de sus cuotas, mientras que la mitad de franceses sujetos a impuesto sobre la renta sí puede. Esto anula —e incluso revierte— el carácter progresista de las políticas de militancia practicadas por muchos partidos. Por ejemplo, en Europe Écologie Les Verts [Europa Ecología Los Verdes] (EELV), la cuota de militancia es de 36 euros al mes para los miembros más precarios: los estudiantes y aquellos cuyo ingreso es inferior a 1200 euros mensuales. Costo real para un miembro precario: 36 euros. Para un miembro que gane 1500 euros al mes, la cuota de militancia es de 100 euros. Costo real, una vez aplicada la reducción fiscal de 66%: 34 euros… Para todos los partidos que aplican una tarifa única o casi única, el resultado es que la militancia resulta dos tercios más barata para los contribuyentes gravables que para los no gravables. La política pública, entonces, reduce a la nada los intentos de los partidos por democratizar el perfil de sus militantes. Todo está de cabeza.

Nótese, finalmente, que la reducción de impuestos no sólo se aplica a las cuotas de los militantes, sino también a las de los funcionarios electos o, en palabras de Bercy, a las “cuotas pagadas por los titulares de cargos de elección pública nacionales o locales”. En este caso, se aplica aún con más flexibilidad, pues las cuotas de los funcionarios electos no tienen el tope de 7500 euros. Así, un funcionario electo que declare sus ingresos en pareja puede beneficiarse de una reducción de impuestos que asciende a 66% del monto de las cuotas, monto limitado a 15 mil euros por hogar fiscal. Por ejemplo, un senador, aunque viva principalmente de las remuneraciones que le paga el Estado, podrá ver que sus impuestos se reducen en 10 mil euros a título de las cuotas que ha decidido pagar a su propio partido, o por el voto de la ley en función de intereses muy personales.

Así pues, en Francia el financiamiento público de la vida política es mucho más débil para los millones de individuos menos privilegiados que para los pocos más privilegiados. En el próximo capítulo veremos que, tan sólo para las donaciones a partidos políticos, el Estado gasta 21 veces más en reducciones de impuestos para el 1% de franceses más ricos que para la mitad menos adinerada de los contribuyentes. Esta situación es un escándalo, sobre todo porque este sistema, tan profundamente injusto, no es exclusivo del financiamiento político, sino que se aplica a todas las donaciones, incluido el financiamiento de los medios de comunicación por medio de donaciones a asociaciones como Presse et Pluralisme o J’Aime l’Info; por eso, en 2015, defendí en mi libro Salvar los medios de comunicación la idea de un sistema de financiamiento abonado “a la inglesa” —que el Estado aporte directamente a las fundaciones el equivalente de sus gastos fiscales— para las donaciones en Francia a medios sin fines de lucro.²⁶ En el capítulo 10 volveré a abordar esta propuesta, extendida al financiamiento de los partidos políticos.

Algo interesante es que las cuotas a sindicatos son una excepción, puesto que dan derecho a un crédito fiscal. En otras palabras, los hogares no gravables se benefician del crédito fiscal asociado a las “cuotas sindicales de los asalariados y pensionados” en la misma medida que los hogares gravables, puesto que, en el marco de un crédito fiscal, los contribuyentes no pagan impuestos y no pueden, por lo tanto, beneficiarse de una reducción, pero de todas maneras reciben un cheque del Estado. El crédito fiscal a que dan derecho estas cuotas sindicales es igual a 66% del monto de esas cuotas. No obstante, el monto sujeto a este crédito no puede exceder 1% del salario neto gravable. En otras palabras, una vez más, las personas de más bajos ingresos no pueden beneficiarse tanto como los más ricos. En efecto, para un contribuyente que haya recibido 50 mil euros de salario neto gravable y haya pagado 300 euros en cuotas (es decir, menos de 1% de su salario), el monto del crédito fiscal es de 300×66%=198 euros. Su militancia no le cuesta más que 102 euros. No obstante, para un contribuyente que haya cobrado 20 mil euros de salario neto gravable, y haya pagado los mismos 300 euros en cuotas, el monto del crédito fiscal es de 200 euros×66%=132 euros, puesto que sólo se toma en cuenta para el crédito la parte de su cuota correspondiente al 1% de su salario, es decir 200 euros. Al final, su militancia le cuesta 168 euros, contra los 102 euros que le cuesta al contribuyente que dispone de un ingreso 2.5 veces más elevado.

Así pues, en Francia, mientras más pobre sea una persona, más paga por participar en la democracia social y política… ¿No es hora de cambiar?

Una desigualdad muy extendida

Por desgracia, esta desigualdad en la contribución del Estado al financiamiento de las preferencias políticas de unos y otros ciudadanos está lejos de ser exclusiva de Francia. En Canadá, el Political Contribution Tax Credit [Crédito fiscal por contribuciones políticas],²⁷ introducido en 2004, es de hecho una reducción de impuestos, y no un crédito fiscal. En otras palabras, sólo beneficia a los hogares fiscales gravables. Entonces, los más ricos no pagan a tasa plena sus donaciones a los partidos políticos. En cambio, los más pobres sí… Y es lo mismo en Italia, en España e incluso en Alemania.²⁸ El sistema es particularmente sorprendente en Italia, donde las cuotas de los militantes de los partidos no les dan derecho a reducciones de impuestos, mientras que las cuotas de los funcionarios electos sí.²⁹ (Finalmente, Estados Unidos es la única excepción en este caso, pues las donaciones a los partidos políticos y a las campañas no dan derecho a deducciones fiscales.)³⁰

No obstante, a veces se introducen medidas para favorecer las pequeñas donaciones. En España, por ejemplo, los primeros 150 euros donados dan derecho a una reducción de impuestos de 75%, mientras que la reducción es de sólo 30% para donaciones superiores a 150 euros (con un tope de 10% de la base gravable neta).³¹ Asimismo, en Alemania la reducción fiscal se aplica únicamente a las pequeñas donaciones. Alemania introdujo, además, un sistema de financiamiento abonado para esas pequeñas donaciones: los partidos políticos reciben 0.45 euros por cada euro donado por persona y por año, dentro de un límite de 3300 euros. Así, un individuo que done 3300 euros a un partido le aporta, de hecho, 4785 euros, una vez abonada la aportación automática del Estado. Este sistema de financiamiento abonado representa, para ciertos partidos alemanes, más de la mitad de su financiamiento público directo, mientras que la otra mitad está en función del número de votos obtenidos en las últimas elecciones (en el capítulo 5 veremos los diferentes modelos de financiamiento público de los partidos y las sumas en juego). Sin embargo, aunque estas medidas favorecen las pequeñas donaciones —y podemos alegrarnos de ello—, aun así dejan de lado a los donadores de más bajos ingresos.

Por supuesto, existen sistemas aún más extremos, que benefician a los más privilegiados aún más que el sistema canadiense, el italiano, el francés, el español o el alemán. Pero, ¿es ése el horizonte que queremos fijar? En Brasil, por ejemplo, hasta 2015 no había límite fijo para las sumas que los ciudadanos o las empresas podían donar. Las empresas podían donar hasta 2% del valor bruto de sus ventas del año anterior a las elecciones. Así, las grandes empresas podían contribuir en gran medida al financiamiento de las elecciones y las pequeñas, no. Mientras más dinero ganara una empresa, más podía contribuir. ¡Extraña forma de llevar la democracia! Desde 2015, después del escándalo de Petrobras,³² las donaciones políticas de empresas están prohibidas. Pero ¿qué hay de las donaciones individuales?

Hasta la fecha, en Brasil los individuos más ricos están autorizados por ley a donar más que los pobres. Por ley. Así, el monto de las donaciones está limitado a 10% del ingreso bruto percibido en el año anterior a las elecciones. Un ciudadano que gane 10 millones de euros puede donar hasta un millón. Un ciudadano que gane 13 mil euros (el ingreso nacional promedio en Brasil) no puede donar más que 1300… ¿Por qué las desigualdades no se han reducido en Brasil, ni siquiera durante el gobierno de Lula?³³ Aquí se puede encontrar, al menos, una parte de la explicación.

En la actualidad, toda la atención se concentra en el escándalo de Petrobras y la sentencia a Lula. Y, sin duda, el sistema de sobornos establecido en la década de 2000 por el gigante petrolero, que sirvió en gran medida para financiar a los partidos políticos, es un escándalo. Sin embargo, todo el sistema de financiamiento de la democracia en Brasil es problemático y habría que reformarlo de manera integral; prohibir las donaciones de empresas fue un primer paso necesario, pero habrá que ir aún más lejos. La instauración, en 2017, de un fondo público para financiar las campañas electorales es, desde este punto de vista, una excelente medida que hay que aplaudir en un contexto en el que, como veremos, abundan las democracias que, hoy en día, desmantelan el financiamiento público de su vida política. Sin embargo, queda mucho por hacer, en particular para comenzar a redefinir las reglas que rigen las donaciones de individuos a campañas electorales.

¿Y si todos donaran?

Imagino que el lector ya se ha convencido de la injusticia que caracteriza a las medidas fiscales que se aplican a las donaciones a partidos políticos y campañas electorales en muchas democracias. Una reacción natural podría ser la siguiente: ¿por qué no, simplemente, convertimos las reducciones de impuestos en un crédito fiscal igual para todos los hogares, gravables y no gravables? Eso podría parecer un mínimo necesario de reforma, en la medida en que anularía el carácter “regresivo” del sistema actual en el que, mientras más pobre sea alguien, más paga.

El problema es el siguiente: si consideramos, por ejemplo, el caso de Francia, el sistema, tal como existe en la actualidad, está concebido para un número limitado de contribuyentes. Si todos los franceses decidieran donar tanto como donan actualmente los más ricos (y en el próximo capítulo veremos que la gran mayoría de los franceses no contribuyen, pero los más privilegiados lo hacen en gran medida), o si, de manera más general, se instituyera un sistema que permitiera a cada ciudadano francés beneficiarse de una aportación pública comparable a la que beneficia hoy a los más ricos en sus actividades políticas, entonces el sistema simplemente no sería sostenible en lo financiero. Imaginemos por un momento que cada uno de los 37 millones de hogares se beneficiara de una aportación pública de 5 mil euros (es decir, la reducción fiscal que gozan en la actualidad quienes donan cantidades cercanas al tope de 7500 euros por partido). El costo total sería entonces de 165 mil millones de euros, es decir, más de tres veces el presupuesto total de la educación nacional. E, incluso si se redujera el gasto por hogar a 200 euros (es decir, aproximadamente la reducción fiscal correspondiente a la donación promedio, que en el sistema actual es de 300 euros), eso llevaría a un costo total de 7300 millones de euros, casi el presupuesto total de la educación superior.

Si queremos que la situación sea más equitativa, debemos modificar todo el sistema. Es un sistema que, hoy por hoy, podríamos calificar de hipócrita, pues se ostenta como “hecho para todos” cuando en realidad sólo está concebido para una minoría. Sólo una refundición igualitaria más profunda nos permitiría salir de esta hipocresía; tal es el sentido de mi propuesta de Bonos para la Equidad Democrática (BED), que explicaré en detalle en el capítulo 10. Pero sigamos nuestro viaje por el mundo.

LA HIPOCRESÍA DE LA “DEMOCRACIA

POR IMPUESTO” A LA ITALIANA

La plutocracia por impuesto

En Italia, este sistema injusto de reducción fiscal se combina con un sistema aún más injusto: el de “2 por mil”. Cada ciudadano puede dedicar dos milésimas partes (0.2%) del monto total de su impuesto sobre la renta al partido político de su elección. Para eso basta, al final de su declaración de impuestos, llenar la “Scheda per la scelta della destinazione dell’ 8 per mille, del 5 per mille e del 2 per mille”: ocho, cinco y dos, porque en Italia no se da al contribuyente una ni dos, sino tres posibilidades para decidir el buen uso del dinero público: en lo tocante a la religión (8 per mille, es decir, cuatro veces más que para la política, pero ¿quién dijo que la iglesia no hace política en Italia?); la investigación, el financiamiento del patrimonio o incluso las actividades deportivas (5 per mille) y los partidos políticos.³⁴ ¿Querrían ustedes que dos milésimas partes de sus impuestos se transfirieran a un partido político? Basta inscribir el código del partido de su elección —por ejemplo, A20 para el Centro Democratico [Centro Democrático]— en la casilla de codice y firmar; a condición, claro, de tener ganas de tomarse el tiempo para buscar la lista de códigos, que —a pesar de no llegar a los 30— no está incluida en la declaración, sino que sólo está disponible al final (¡página 123!) de la nota explicativa de la declaración de impuestos, que se encuentra en línea, en el sitio electrónico de la administración fiscal.³⁵ ¡Hay que tener valor! No quisiéramos estar en el lugar del Thomas Thévenoud† italiano…

Dos milésimas partes de los impuestos, es decir, no uno ni dos euros, sino una suma que depende de los impuestos pagados, o sea, del ingreso. Así, mientras más rico sea un ciudadano en Italia, más le ofrece el Estado la posibilidad de financiar —gratuitamente— al partido político de su elección. Además, no hay límite para el monto que un solo individuo puede donar con este mecanismo: el único límite es el “2 por mil”, o sea que un empresario próspero, que pague cada año un millón de euros de impuestos, puede, si lo desea, ver cómo el Estado paga por él 2 mil euros al partido político de su elección. A la inversa, un modesto asalariado que pague mil euros de impuestos no podrá aportar más que dos euros de dinero público a su partido preferido, y una persona no gravable no podrá aportar nada, pues cero, ciertamente, no es mucho. En otras palabras, si un ciudadano comprometido quiere echar mano al bolsillo para defender sus preferencias políticas, puede hacerlo, y con generosidad, pues el Estado paga por él. Sólo es necesario que sea lo bastante rico, y mientras más rico sea, más pagará por él el Estado, es decir, todos los demás ciudadanos.

No sé, por cierto, por qué los economistas se empecinan en enseñar a sus estudiantes de primer año el principio según el cual, en lenguaje económico there is no free lunch [no hay tal cosa como un almuerzo gratis]. Eso no sólo es, en primera instancia, falso: there is free lunch, sobre todo para los más privilegiados, y a veces con la bendición de una buena parte de los economistas; para convencerse de ello, sólo hay que leer a Tancrède Voituriez, quien, en L’Invention de la pauvreté [La invención de la pobreza], da una descripción hilarante de la profesión. Pero además se han instaurado, a menudo con el pretexto de promover la generosidad, sistemas innovadores de deducción, reducción o crédito fiscal, a fin de que los más ricos puedan financiar gratuitamente sus preferencias de todo tipo, a costa de los menos privilegiados. Como si la preferencia de un rico —cuyo éxito, supuestamente, demostraría sus múltiples y superiores capacidades— valiera, por definición, más que la de un pobre. Como si legítimamente estuviera a la cabeza para marcar el rumbo y los demás lo siguieran porque tira de ellos. ¿Para qué, entonces, reducir la pobreza?

Italia ha inventado también, junto con el sistema del “2 por mil”, un doble voto. Cada ciudadano vota dos veces: una en las urnas —una persona, un voto— y una en su declaración de impuestos —un euro, un voto—. Lástima que eso no se haya enunciado de manera más clara en los debates. Sobre todo, lástima que nadie, entre los felices instigadores de esta medida, haya pensado en señalar que eso, de hecho, privaba de su segundo “voto” a más de una cuarta parte de los contribuyentes italianos, cuyo monto de impuestos es nulo. El “2 por mil” por cero impuestos los deja sin voto… Claro que no es el caso de ningún legislador.

Algunos hablan de tax democracy: una especie de democracia mediante impuestos. Una libertad otorgada a los ciudadanos fuera del ciclo electoral, que les permite expresar sus preferencias anualmente, en vez de cada cuatro o cinco años. Yo llamaría a este sistema, más bien, tax plutocracy: una farsa electoral. A propósito de los censores de su época, Victor Hugo evocaba “la censura de hálito inmundo, de uñas negras, a esa perra que, humillada la frente, sigue a todos los poderes”. El contexto ha cambiado, pero ¿cómo no asombrarse ante tales desviaciones? Con el pretexto de la justicia y la tax democracy, se ha reintroducido el sistema censitario, acallando así las preferencias de los “sin”: sin dientes, sin ingresos, sin papeles, sin empleo y, ahora, sin voto. Es un crepúsculo democrático que abre el camino a todos los populismos.

Esto no significa que yo me oponga a anualizar el voto político de los contribuyentes permitiéndoles elegir, cada año, a los partidos que desean financiar, en vez de ligar el dinero público a las elecciones pasadas. Nuestras democracias contemporáneas sufren de un financiamiento que paraliza la contienda política. Aunque las experiencias recientes (como la del “2 por mil” italiano) son ricas en potenciales desviaciones, estoy convencida de que es posible aprender lecciones útiles de ellas, a condición de que los ciudadanos se apropien de este debate esencial y no se dejen impresionar por su aparente carácter técnico. La propuesta que presento al final de este libro va justamente en ese sentido, pues busca permitir a cada ciudadano dedicar cada año, en su declaración de impuestos, una suma fija al partido político de su elección. El ejemplo italiano nos muestra que la administración fiscal podría hacer eso con mucha facilidad. Pero el punto fundamental es que esta contribución anual debe hacerse con base en la equidad: una persona, un euro, un voto. No hay razón para que algunos, por tener más dinero, tengan más “votos” que otros —lo cual es, además, extremadamente perjudicial—. Votos financiados, por cierto, con los impuestos de todos.

El “2 por mil” en cifras

Veamos el funcionamiento concreto del sistema italiano. ¿Cuánto dinero representa? Poco, pues muy pocos ciudadanos eligen el “2 por mil”. En promedio, en 2015-2017, sólo 2.7% de los contribuyentes (es decir, un poco más de 1.1 millones de individuos) marcaron la famosa casilla que les permite financiar al partido de su elección (figura 8).³⁶ En total, el sistema sólo costó 15.3 millones de euros en 2017 (en promedio, poco menos de 12 euros por cada contribuyente que utilizó el sistema). ¡Resulta difícil comprender por qué, dado que marcar esa casilla no implica costo alguno para el contribuyente! No hacerlo es dejar de lado la oportunidad de financiar a un partido de manera gratuita, mientras los demás sí lo hacen, y con el dinero de mis impuestos. Esto, sin duda, es muestra del fenómeno de desconfianza generalizada en los partidos políticos, el cual es aún más fuerte en Italia que en el resto de Europa.³⁷ De hecho, en Italia, hubo en 1993 un referéndum para poner fin al financiamiento público de los partidos. No sólo 90.3% de los italianos votaron por el fin del financiamiento público, ¡sino que más de tres cuartas partes del electorado se volcaron a las urnas!³⁸ Para resumir: más vale dedicar menos dinero por contribuyente a los sistemas de financiamiento público, pero hacerlo de un modo más igualitario, democrático y participativo.

Señalemos, no obstante, que, aunque pueda sorprendernos que tan pocos italianos se beneficien con ese sistema, en realidad —y he ahí su hipocresía— no está hecho para que la mayoría de los italianos lo utilice. Está hecho para una ínfima minoría. De hecho, al momento de instaurarlo, el Estado fijó un límite para el monto total que el mismo Estado puede asignar cada año a los partidos.³⁹ ¡Y, en 2015, el monto total canalizado por los contribuyentes italianos (12.4 millones de euros) sobrepasó el límite establecido por la ley (9.6 millones de euros)! Este límite es hoy de 25.1 millones. Ahora bien, 25.1 millones de euros, distribuidos entre 40.7 millones de italianos, sólo dan 0.62 euros por persona. Esto, en proporción al impuesto sobre la renta, no equivale a dos milésimas partes, sino a 0.136 milésimas…

La verdad es que ese sistema fue concebido para una minoría. Para ver mejor esto, podemos calcular cuál sería su costo en el caso contrario. El monto total del impuesto sobre la renta que pagan hoy los italianos en su conjunto asciende a 183203 millones de euros. Así pues, si todos utilizaran el “2 por mil”, el gasto total del Estado sería de alrededor de 370 millones de euros al año, es decir, ¡más de 15 veces el límite establecido por la ley! Eso equivaldría a nueve euros por ciudadano. Y eso sólo es una parte del financiamiento público de la vida política, pues falta añadir el gasto fiscal ligado a las donaciones a partidos.

LECTURA | En 2015, 2.72% de los contribuyentes italianos (es decir, 1.1 millones de contribuyentes) marcaron la casilla del “2 por mil” en su declaración de impuestos. El monto promedio de la subvención pública que asignaron al partido político de su elección fue de 11.20 euros.

FIGURA 8. “2 por mil”: porcentaje de contribuyentes y monto promedio de la subvención pública en Italia, 2015-2017.

Este sistema no está hecho para que todos lo utilicen y sin embargo, a riesgo de sorprender al lector, pienso que todos deberían utilizarlo. Usar hoy el sistema existente, a falta de uno mejor, y usar mañana, espero, los Bonos para la Equidad Democrática que describiré en el capítulo 10, que permitirían a cada ciudadano donar la misma cantidad al partido político de su elección, independientemente de su nivel de ingresos. Comprendo la desconfianza hacia los partidos políticos, pero es importante señalar aquí que no utilizar este sistema —dado que existe— es la peor solución, pues quienes lo crearon sí lo utilizan, para su ventaja. Si, como ciudadano(a), te parece más urgente financiar hoy a las escuelas o los hospitales de Italia que a sus partidos políticos, en el fondo tienes razón, pero te equivocas en el método, pues corres el riesgo de permitir que —en parte gracias a este sistema— resulten elegidos partidos que favorecerán la reducción del gasto público, por encima del gasto social y la progresividad fiscal. Del mismo modo —y volveré a esto—, la peor respuesta posible a las desviaciones actuales de nuestras democracias que se ahogan en un creciente oleaje de dinero privado es suprimir el financiamiento público. Hace falta, por el contrario, sustituir el dinero privado que tiene atrapado el juego electoral por un financiamiento público importante y equitativo.

LECTURA | Entre 2015 y 2017, 51% de los contribuyentes que marcaron la casilla del “2 por mil” en su declaración de impuestos eligieron al Partito Democratico y 13% a la Lega Nord.

FIGURA 9. “2 por mil”: porcentaje de contribuyentes representados por cada partido en Italia, 2015-2017.

¿A quién beneficia el crimen?

El sistema del “2 por mil” es extremadamente inequitativo. ¿A qué partidos ha beneficiado más? Aquí tendríamos que preguntarnos, más bien, a qué partido, en singular, pues resulta que la reforma ha beneficiado al partido que la instituyó: el Partito Democratico [Partido Democrático], por el cual se ha decantado 51% de los contribuyentes que utilizaron el “2 por mil” entre 2015 y 2017. La figura 9 muestra el porcentaje de contribuyentes que eligieron cada partido (tomando en cuenta que, en total, 30 partidos se han beneficiado del “2 por mil”). Muy por detrás del Partito Democratico, 13% de los contribuyentes que han utilizado el “2 por mil” destinaron su aportación a la Lega Nord [Liga del Norte], seguida de Sinistra Ecologia Libertà [Izquierda, Ecología y Libertad].

FIGURA 10. “2 por mil”: porcentaje de contribuyentes y porcentaje del monto total representados por cada partido en Italia, 2015-2017.

Es sumamente interesante notar que el Partito Democratico se ha beneficiado doblemente del “2 por mil”. En efecto, como lo muestra con claridad la figura 10, los contribuyentes que lo eligieron son más adinerados que el promedio: así, no fue a parar al Partito Democratico el 51%, sino el 54% del monto total del “2 por mil”, un porcentaje mucho mayor al de su popularidad electoral en el momento en que se instauró el sistema (poco menos de 30% de los votos en el periodo 2008-2013).

Pero ¿debemos culpar al Partito Democratico? El “2 por mil” es un sistema imperfecto, pero es innovador. Permite anualizar el financiamiento público de los partidos, que está congelado en la mayor parte de los modelos —comenzando por el francés—, y la utilización de la declaración de impuestos es un medio simple y eficaz para consultar a cada ciudadano sobre sus preferencias, manteniéndolas en secreto. Los Bonos para la Equidad Democrática que propongo en este libro se inspiran, técnicamente, en esta medida.

Hay que recordar, además, el momento histórico en que se instauró el “2 por mil”: en 2014, el rechazo a los partidos políticos em Italia era extremo y el Movimento 5 Stelle [Movimiento 5 Estrellas] hacía campaña para suprimir toda forma de financiamiento público de la vida política. Por cierto que los contribuyentes italianos no pueden destinar su “2 por mil” al Movimento 5 Stelle, por lo que no aparece en las figuras 9 y 10. Este movimiento, que desde su creación se opone al financiamiento público de los partidos, se rehúsa a beneficiarse del “2 por mil” y exhorta a los contribuyentes italianos a no utilizar el sistema. De paso, el rechazo al “2 por mil” evita al Movimento 5 Stelle tener que cumplir las obligaciones establecidas en los artículos 3, 4 y 5 de la ley 149/2013 relativa al estatus de los partidos políticos —que deben ser democráticos— y a su transparencia. De manera más general, este extraño sistema del “2 por mil” es producto del desaliento y el fatalismo que se apoderaron de Italia después del colapso de la Primera República en 1992, como veremos en el capítulo 6, cuando examinemos las oportunidades perdidas de los sistemas de financiamiento público directo a partidos.

El principal defecto del “2 por mil” —y no es poca cosa— es que las aportaciones de cada ciudadano dependen de su nivel de ingresos. Lo que hace falta instaurar es un sistema de financiamiento público que haga equitativos los votos de todos los ciudadanos. Eso son los Bonos para la Equidad Democrática. Sin embargo, más valía instaurar el “2 por mil” que ceder a las presiones populares y acabar definitivamente con toda forma de financiamiento público de la vida electoral italiana y así condenarla un poco más al secuestro por parte de los recursos privados.

Recapitulemos. Por una parte, en numerosos países el financiamiento privado de la democracia está, hoy en día, muy poco regulado; en particular, no existe límite para las donaciones privadas a partidos políticos y a campañas, y a menudo tampoco las contribuciones de las empresas tienen límite. ¿La consecuencia? En el siguiente capítulo veremos que, por lógica, esto conduce, en las democracias no reguladas, a niveles de financiamiento privado extremadamente altos —decenas de miles de euros—y que dicho financiamiento no se distribuye de manera equitativa entre los diferentes partidos. Históricamente, los partidos más conservadores se han beneficiado más, y los partidos más progresistas que se benefician de estos sistemas en la actualidad a menudo lo hacen a costa de abandonar la lucha por los sectores populares de la sociedad. Además, en algunos países, este abundante financiamiento privado reduce a la nada todos los esfuerzos de financiamiento público destinados a volver más igualitario y representativo el sistema democrático.

Por otra parte, algunos países, comenzando por Francia —aunque de manera tardía—, han puesto límites mucho más estrictos a las posibilidades de financiamiento privado del juego político, así como a los gastos electorales. Estos sistemas están lejos de ser perfectos: en particular, benefician más a los más adinerados. Esto es lo que cuantificaremos ahora.

Nota

† Thomas Thévenoud es un político francés que se vio envuelto en serios problemas por su “fobia administrativa”, que lo llevó a no cumplir numerosas obligaciones pecuniarias, entre ellas las fiscales. [N. del e.]

3. Las realidades del financiamiento privado
Cuando los impuestos de todos financianlas preferencias conservadoras de unos pocos

EL FINANCIAMIENTO PRIVADO DE LA DEMOCRACIA

POR NIVEL DE INGRESOS, O LA REDISTRIBUCIÓN

REGRESIVA DEL DINERO DE NUESTROS IMPUESTOS

Ya vimos que, en todo el mundo, los sistemas de reducciones fiscales asociadas a donaciones políticas privadas están concebidas para favorecer a una minoría y tienen una molesta tendencia a favorecer a los más privilegiados. Pero, en los hechos, ¿quién contribuye, y con cuánto, al financiamiento privado de los partidos políticos? Dicho de otro modo, ¿qué tanto varía por nivel de ingresos el monto de las donaciones?

Para responder a esa pregunta, utilicé datos de donaciones extremadamente detallados. Desde 2013, las declaraciones fiscales francesas nos permiten distinguir las “donaciones y aportaciones hechas a partidos políticos” de otras donaciones.¹ Así pues, estoy en condiciones de estudiar, para el periodo 2013-2016, precisamente las características de los contribuyentes que participan en el financiamiento privado de la democracia y, sobre todo, de calcular el gasto fiscal asociado. En otras palabras, puedo calcular cuánto dinero público gasta el Estado cada año para satisfacer las preferencias políticas de los ciudadanos en función de sus ingresos. ¡Y los resultados son ilustrativos!

Un puñado de donadores por algunosmillones de euros de contribuciones

En promedio, en Francia el monto total de las donaciones a los partidos políticos que se declaran al fisco cada año es de 101 millones de euros, es decir, 1.5 veces más que el financiamiento público directo a los partidos políticos.

LECTURA | En 2013, 413757 contribuyentes declararon al menos una donación o cuota a un partido político. El monto total de estas donaciones y cuotas es igual a 128.5 millones de euros.

FIGURA 11. Donaciones y cuotas entregadas a los partidos políticos: monto total de las donaciones y número de hogares fiscales en Francia, 2013-2016.

El monto total de las donaciones pasó de 128.8 millones de euros en 2013 a 79.9 millones en 2016. Hay que señalar, no obstante, que 2013 fue un año especial, a causa del “Sarkotón”, la gran campaña de recaudación de recursos de la UMP tras el rechazo de las cuentas de campaña de Nicolas Sarkozy (ya tendremos ocasión de volver a ese episodio en detalle). La baja refleja, a la vez, una disminución del número de hogares fiscales que declararon al menos una donación y una reducción del monto promedio de las donaciones (figura 11). El número de donadores pasó, en efecto, de 414 mil en 2013 a 291 mil en 2016.² 291 mil donadores, es decir, apenas 0.79% de los hogares fiscales, que financian por sí solos a los partidos políticos, por un monto 1.5 veces superior al del financiamiento público. En otras palabras, comparado con el número de contribuyentes, el gasto privado de esos 291 mil donadores es más de 160 veces superior a la inversión pública en los partidos políticos y, como veremos, la concentración de esas donaciones en manos de los donadores más ricos se ha agravado a lo largo de los últimos años.

Sólo una ínfima minoría de franceses —menos de 300 mil, hoy en día— hacen contribuciones financieras anuales a los partidos políticos, o al menos las informan en sus declaraciones de impuestos.³ Aunque la cuestión del número de adherentes sigue siendo tabú en el seno de los movimientos políticos, lo que es seguro es que 300 mil contribuyentes son muchos menos —entre dos y cuatro veces menos, según estimaciones— que el número de militantes de los partidos políticos.⁴ Sobre todo, 300 mil donaciones a los partidos políticos son seis veces menos que el número de contribuyentes que declaran una cuota sindical (1.7 millones). Ya tendremos ocasión de volver a esto, pues es testimonio de que en Francia, como en muchos otros países, a los sindicatos les va mucho mejor que a los partidos. Sobre todo, los sindicatos continúan luchando por los menos privilegiados, mientras que ciertos partidos supuestamente progresistas han abandonado el terreno de la justicia social y la representación de los menos favorecidos, justamente para recibir más donaciones privadas. De ahí la necesidad de replantear la democracia política como una democracia social y de introducir una representación social en la Asamblea Nacional, como propondré en el capítulo 11; si bien a los sindicatos les va mejor que a los partidos en términos de popularidad y de su mayor representatividad, los partidos son los que se benefician de la chequera de los más adinerados. No sólo la distribución de las cuotas sindicales es más equitativa que la de las donaciones a partidos, sino que además el valor medio de las cuotas sindicales es menor (alrededor de 163 euros). De ahí la necesidad de poner límites mucho más estrictos al financiamiento privado del juego democrático. Pero no nos adelantemos y volvamos a nuestras decenas de miles de donadores a los partidos políticos.

Entre ese pequeño número de donadores, la donación promedio pasó de 311 euros en 2013 a 275 en 2016 (figura 12).⁵ ¿Eso es mucho o poco? Lo que es seguro es que, para los donadores —que, como veremos, son en su mayoría los contribuyentes más adinerados—, representa una parte exigua de sus ingresos: apenas poco más de 0.007% en 2016. (Esto nos lleva a pensar que, si no hubiera límite, los donadores más ricos probablemente aportarían mucho más de 7500 euros anuales; ya veremos que, en promedio, las donaciones tienden a estar cerca del límite.) Y es una parte aún más exigua si consideramos el costo real de donar, pues la gran mayoría de estos contribuyentes se ha beneficiado de una reducción fiscal de 66%.

LECTURA | En 2013, los contribuyentes que donaron a un partido político aportaron, en promedio, 311 euros. El monto de la donación representa, en promedio, 0.007% del ingreso total del contribuyente.

FIGURA 12. Monto de la donación promedio a los partidos políticos (entre los donadores) en Francia, 2013-2016.

Si consideramos por un momento todos los hogares fiscales —y no sólo a los donadores—, ¿qué encontramos? Que, tomando en cuenta la caída del monto de las donaciones y del número de donadores, la donación media por contribuyente francés pasó de 3.50 a 2.20 euros entre 2013 y 2016. Por supuesto, podemos preguntarnos por las razones de esta caída, pero lo que me parece más importante es destacar que la cifra de 2.20 euros por contribuyente en 2016 sigue siendo mucho más elevada que el financiamiento público a los partidos en ese mismo año: 1.70 euros por contribuyente. En otras palabras, una vez más, a pesar de la existencia de límites que algunos podrían considerar bajos en comparación con otros países, los partidos políticos franceses dependen más de donaciones privadas que de subvenciones públicas para su funcionamiento.

Nótese también que la disminución de la “generosidad” de los franceses es específica de las donaciones y las aportaciones a los partidos políticos: si bien refleja el desinterés general hacia los políticos, en ningún caso demuestra una disminución generalizada de las donaciones a asociaciones. En efecto, si consideramos la totalidad de las donaciones —y no sólo las donaciones a partidos—, veremos que, desde 2006, tanto el número de donadores como el monto total de las donaciones han ido en constante aumento en Francia, con excepción de 2016. Esto es congruente con lo que hemos observado en el caso de Italia: mientras que muy pocos contribuyentes italianos —menos del 3%— toman la decisión de destinar el “2 por mil” al financiamiento de los partidos políticos, más de la mitad hacen uso del “5 por mil” que sirve para financiar la investigación, el patrimonio o incluso el deporte.

LECTURA | En 2006, 4.7 millones de contribuyentes declararon al menos una donación a una asociación sin fines de lucro en Francia. El monto total de estas donaciones es igual a 1500 millones de euros.

FIGURA 13. Monto total de las donaciones (a todas las asociaciones, incluidos los partidos políticos) y número de hogares fiscales donadores en Francia, 2006-2016.

LECTURA | En 2016, si consideramos todos los hogares fiscales, cada contribuyente en el primer decil de la distribución de ingresos aportó, en promedio, 0.074 euros a los partidos políticos.

FIGURA 14. Donaciones y cuotas entregadas a los partidos políticos por nivel de ingresos en Francia, 2013-2016.

¿Quiénes son esos pocos miles de franceses que contribuyen cada año al financiamiento privado de la vida política con sus donaciones o cuotas?

Las donaciones a partidos políticos:un fenómeno de clase

He calculado, por decil de ingresos, el número de contribuyentes y el monto de la donación promedio a los partidos políticos.⁶ Si consideramos, para empezar, a los contribuyentes en su conjunto —y si, por lo tanto, tomamos en cuenta a los que no donan nada—, ¿qué encontramos? Que el monto de la donación promedio de los contribuyentes aumenta en gran medida con el nivel de ingresos. Mientras que el 10% de los franceses de menores ingresos donan, en promedio, menos de diez centavos anuales a los partidos políticos, la donación promedio aumenta a más de 370 euros para el 0.01% de los más adinerados (figura 14). Además, si bien el nivel promedio de las donaciones rebasa la línea de un euro por año a partir del sexto decil de la distribución del ingreso, en realidad todo se juega dentro del décimo decil. En otras palabras, sólo los más ricos entre los ricos contribuyen financieramente a la vida política. Para que el lector tenga muy claro de qué hablo aquí, en 2016, en términos de ingreso anual declarado, el umbral de entrada al 10% de los franceses de mayores ingresos fue igual a 59 mil euros. Se necesitaban 147 mil euros para ser parte del 1% más alto y 370 mil euros para el 0.1% más alto. Finalmente, forman parte del 0.01% más alto de la distribución del ingreso aquellas personas cuyo ingreso declarado supera los 993 mil euros.

LECTURA | En 2016, 0.6% de los contribuyentes en el sexto decil de la distribución de ingresos declararon al menos una donación o una cuota a un partido político.

FIGURA 15. Porcentaje de hogares fiscales que declararon una donación o una cuota a los partidos políticos, por nivel de ingresos, en Francia, 2013-2016.

Para empezar, observamos que los más ricos tienen mayor probabilidad de hacer una donación a un partido político. Mientras que, como ya vimos, en 2016 sólo 0.79% de los hogares fiscales declaró una donación; tal es el caso para más del 10% de los contribuyentes entre el 0.01% de los franceses de ingresos más altos (figura 15). Ser adinerado y declarar es ganar.

LECTURA | En 2016, entre los contribuyentes que declararon al menos una donación o cuota a un partido político, cada contribuyente en el primer decil de la distribución de ingresos aportó, en promedio, 122 euros.

FIGURA 16. Monto promedio de las donaciones y cuotas entregadas a los partidos políticos, entre los donadores, por nivel de ingresos, en Francia, 2013-2016.

Además, el monto promedio de las donaciones de los más adinerados es mucho más elevado. Así pues, si nos concentramos sólo en los donadores, la distribución desigual de las donaciones a partidos y movimientos políticos es más evidente. En el extremo inferior de la distribución del ingreso, los donadores aportan a los partidos políticos un promedio de apenas 121 euros al año. Podemos comprender esto porque, como ya vimos, al contrario de los individuos de ingresos más elevados, estos contribuyentes no gravables pagan de facto el costo entero de su generosidad. 121 euros son apenas un poco más que el monto anual de la aportación de un militante a su partido: por ejemplo, 120 euros anuales para un militante de EELV cuyos ingresos mensuales estén entre los 1600 y los 1799 euros.⁷

El monto de la donación promedio es de 210 euros para el octavo decil de la distribución del ingreso y el monto de las donaciones se dispara a partir del último decil. Así, el monto de una donación promedio es de 4 mil euros para el 0.01% de los franceses con mayores ingresos (figura 16); 4 mil euros son más de un tercio del ingreso fiscal anual promedio del 50% de los franceses más pobres. Así pues, a todos aquellos que estén tentados a afirmar que nada impide que cualquier persona haga lo propio y saque la chequera para apoyar al partido político de su elección, conviene responderles que sí que hay algo que lo impide: los ingresos. ¿Quién podría dedicar un tercio de sus ingresos anuales al financiamiento de los partidos políticos?

Además, desde 2013, esta inequidad en la distribución no ha dejado de ahondarse: en 2016, la donación promedio de un donador que formaba parte del 0.01% con ingresos más altos alcanzó los 5245 euros. Se puede notar que esto no está muy alejado del límite autorizado para las donaciones. Una vez más, esto nos lleva a pensar que, de no haber un límite, las donaciones de los más ricos serían mucho más cuantiosas (cosa que puede observarse en los países donde tal límite no existe).

Otra forma de comprender la distribución desigual del financiamiento privado de la vida política es observar la distribución del monto de las donaciones por decil de donación (figura 17). La donación promedio del 10% de los mayores donadores asciende a casi 2 mil euros. Para el 10% de los donadores menores, es igual a 23 euros. En otras palabras, la donación promedio del 10% de los mayores donadores es 84 veces más alta que la del 10% de los menores donadores. Además, en el nivel del noveno decil de donaciones, la donación promedio es exactamente igual a 316 euros. Una vez más, las desigualdades se disparan en el nivel más alto de la distribución. Al final, el 10% de los mayores donadores aporta cada año, en promedio, casi 68 millones de euros, es decir más de dos tercios del total de donaciones. En comparación, los ingresos del 10% de los franceses de mayor ingreso equivalen al 35% del total de los ingresos en Francia.

Si analizamos a los más ricos entre los ricos, veremos que sus donaciones están aún más concentradas. El 1% de los mayores donadores aportan, por sí solos, hasta 27.6 millones de euros, es decir, más de una cuarta parte de todas las donaciones. Finalmente, si sólo consideramos al 0.1% de los mayores donadores, el monto total de sus contribuciones asciende a 6.97 millones de euros.

Conclusión: los más ricos donan más a los partidos políticos que las clases medias y las más populares, y esto es especialmente más cierto para los muy ricos. El 10% de los franceses más ricos representa el 53% del total de donaciones y de aportaciones hechas a los partidos políticos.⁸ Esta cifra es superior a su parte proporcional del total de ingresos (33%).⁹ El 1% de los donadores más ricos aporta hasta 12.4%;¹⁰ el 0.1%, hasta 3.87%, y el 0.01%, hasta 1.4%. Cierto es que estamos lejos del nivel de desigualdad política de Estados Unidos, donde, según datos compilados por Adam Bonica, menos de 250 mil donadores, es decir 0.01% de la población estadounidense, aportaron 40% del financiamiento en la campaña presidencial de 2016. Pero en Estados Unidos, como veremos después, no hay límite para las donaciones; ¿realmente es ése el camino que queremos seguir? Pues, si suprimimos el tope de 7500 euros, ciertamente no serán los franceses menos adinerados quienes más contribuyan —a ellos ya los limitan sus propios ingresos—. No, sólo el 0.01% de los franceses más ricos se ven afectados por el límite de los montos autorizados y sin duda se alegrarán de poder añadir uno o dos ceros a la expresión de su generosidad.

LECTURA | En promedio, en 2013-2016, el monto de la donación promedio entre el 10% de las donaciones más cuantiosas es igual a 1945 euros. Si sumamos todas las donaciones dentro del 10% más alto, el monto total es igual a 67.8 millones de euros.

FIGURA 17. Donación promedio y total de las donaciones y cuotas entregadas a los partidos políticos por decil de donaciones en Francia, 2013-2016.

Además, esta marcada desigualdad en la distribución de las donaciones según el nivel de ingresos es característica de las donaciones a los partidos políticos. Si consideramos las donaciones a organizaciones que prestan auxilio a personas en dificultades (comúnmente llamadas, en Francia, donaciones Coluche), el 10% de los contribuyentes de más altos ingresos “apenas” representan 35% del total de esas donaciones, es decir, el equivalente de su parte proporcional del total de ingresos.¹¹ Cuando la generosidad es, ante todo, política… ¿alguien dijo acaparamiento?

Consecuencia: puesto que las donaciones y las cuotas aportadas a los partidos políticos conceden el derecho a una reducción fiscal, esto implica que el Estado gasta cada año más dinero público para satisfacer las preferencias políticas de los más ricos que las de la mayoría. A riesgo de irritar un poco más al lector ya bastante indignado, calcularemos a cuánto asciende esta cantidad. ¡Prometo mostrar optimismo muy pronto! Por desgracia, la realidad actual es poco satisfactoria y es importante mirarla de frente, pero también está llena de sorpresas felices y en el capítulo 5 veremos que los políticos también saben innovar cuando se trata de idear un financiamiento público de la democracia que resulte equitativo. Sobre todo, la tercera parte de este libro propondrá soluciones. ¡Al final, saldremos airosos de la actual crisis de representación!

Las realidades del financiamiento privado:cuando el Estado gasta mucho más para los más adinerados

En Francia, el monto total del gasto fiscal sólo para las donaciones a los partidos políticos ascendió a poco más de 56 millones de euros anuales, en promedio, para el periodo 2013-2016.¹² 56 millones caen bastante bien: es casi un euro por cada francés adulto. Sólo que la igualdad aún está lejos, lo cual es evidente si analizamos la repartición de este gasto por nivel de ingresos.

Si hubiera perfecta igualdad entre los distintos contribuyentes, ¿qué veríamos? Partamos de 2016, cuando el gasto fiscal ascendió a 48 millones de euros (es más bajo que en los años anteriores, debido a la disminución del número total de donaciones y del monto promedio de esas donaciones). Si los 37 millones de contribuyentes se hubieran beneficiado en igual medida, ese gasto habría sido de 1.30 euros por contribuyente. Sin embargo, recordemos que menos de 300 mil franceses (291 mil en 2016) declaran cada año una donación a un partido político. Así, para más de 3 millones de contribuyentes, este gasto fiscal ha sido igual a cero. La figura 18 representa el gasto fiscal promedio por nivel de ingresos, para cada año. El Estado, literalmente, no gasta nada para los franceses menos privilegiados, hasta llegar al noveno decil de ingresos: en 2016, el gasto fiscal promedio para los franceses del noveno decil fue de 2.20 euros (mejor, me dirán, que los 0.29 euros de gasto para los contribuyentes del quinto decil). Por el contrario, en 2016 el Estado gastó un promedio de 400 euros por contribuyente para el 0.01% de los franceses con ingresos más altos, una desigualdad que ha aumentado con el paso del tiempo.

LECTURA | En 2016, el Estado gastó, en promedio, 400 euros en reducciones fiscales asociadas a las donaciones a partidos políticos por cada uno de los contribuyentes pertenecientes al 0.01% (P99, 99-100) de los franceses con ingresos más altos.

FIGURA 18. Gasto fiscal promedio por nivel de ingresos, para todos los contribuyentes, en Francia, 2013-2016.

Aquí, una vez más, no tomo en cuenta más que las donaciones a los partidos políticos, pero todo indica que, si dispusiéramos de los mismos datos para las contribuciones a las campañas electorales —en promedio, 8 millones de euros de gasto fiscal al año—, eso sólo ahondaría un poco más la desigualdad.

LECTURA | En 2016, el Estado gastó, en promedio, 3876 euros en reducciones fiscales asociadas a las donaciones a partidos políticos para los contribuyentes que hicieron al menos una donación o pagaron una cuota a un partido político y que pertenecen al 0.01% (P99, 99-100) de los franceses con ingresos más altos.

FIGURA 19. Gasto fiscal promedio por nivel de ingresos, para los contribuyentes que dedicaron al menos una donación o cuota a un partido político, en Francia, 2013-2016.

¿Qué notaremos ahora si tomamos en cuenta únicamente a los 291 mil franceses que hicieron contribuciones a un partido político en 2016? Si al menos hubiera equidad dentro de este pequeño grupo de ciudadanos, cada uno de ellos habría percibido 165 euros, pero eso es, sin duda, demasiado pedir. Para empezar, 48 mil donadores no se han beneficiado de una reducción fiscal; no olvidemos que, por desgracia, el sistema fiscal francés está dispuesto de manera tal que quienes no pagan impuesto sobre la renta están, de facto, excluidos de los beneficios fiscales asociados a las donaciones.

¿Qué hay de los restantes 243 mil contribuyentes? Ellos se repartieron una reducción fiscal de 48 millones de euros de manera extremadamente inequitativa. En 2016, el gasto fiscal promedio percibido por los donadores pertenecientes al 40% de los franceses con menores ingresos fue de 73 euros. Comparemos este monto con los 3900 euros percibidos, en promedio, por los donadores pertenecientes al 0.01% de los franceses más ricos (figura 19),¹³ es decir, más de 53 veces más. El Estado gasta, cada año, muchos miles de euros por contribuyente para ayudar a la expresión de las preferencias políticas de los más ricos y sólo unas decenas de euros —o a veces nada— para las preferencias políticas de la gran mayoría de los ciudadanos. Y, como veremos, apenas poco más de un euro por adulto en financiamiento público directo.

LECTURA | En promedio, cada año del periodo 2013-2016, el Estado gastó 33.5 millones de euros en reducciones fiscales asociadas a donaciones y cuotas a partidos políticos, para los contribuyentes pertenecientes al 10% de los franceses de ingresos más altos (P90-P100). Este gasto fiscal benefició a 112739 hogares fiscales.

FIGURA 20. Gasto fiscal total y número de hogares fiscales beneficiarios en Francia (promedio anual para 2013-2016).

En otras palabras, en la democracia tal como funciona hoy en día, hay tres categorías de ciudadanos: los plutócratas, autoproclamados mecenas de la democracia aunque, en realidad, el Estado paga por ellos; los militantes, que dedican dinero y tiempo a los partidos políticos y, sin embargo, son los grandes olvidados por la generosidad fiscal del Estado, y finalmente los ciudadanos “comunes”, de quienes se puede decir que se benefician indirectamente de algunos centavos de las subvenciones públicas que el Estado dedica a los partidos en su nombre, pero que, al final, son los grandes perdedores de la representación.

Esto se ve con mucha claridad si consideramos, por último, la repartición del gasto fiscal total (figura 20). En promedio, este gasto ascendió a 56 millones de euros anuales entre 2013 y 2016. De esta suma, 33.5 millones de euros (alrededor de 60%) beneficiaron al 10% de los franceses de ingresos más elevados.

Recapitulemos. La donación promedio a un partido político hecha por un ciudadano perteneciente al 0.01% de los franceses de mayores ingresos supera, hoy en día, los 5 mil euros. Al final, 3300 euros corren a cargo del Estado y este contribuyente sólo paga 2700. La donación promedio hecha a un partido político por un ciudadano perteneciente al 10% de los franceses de ingresos más bajos es de 23 euros, completamente a su cargo. Así, en 2016 el Estado gastó más de 29 millones de euros en deducciones fiscales asociadas a las donaciones del 10% más rico a los partidos políticos, es decir, más de 21 veces más de lo que gastó para la mitad menos privilegiada de los contribuyentes, y gastó lo mismo (poco más de 1.4 millones) para el 0.01% de los franceses más adinerados que para toda esa mitad menos privilegiada.

LAS REALIDADES DEL FINANCIAMIENTO PRIVADO:

DE ALEMANIA A ITALIA, PASANDO POR EL REINO UNIDO,

DONACIONES EXTREMADAMENTE CONCENTRADAS

Por desgracia, los muy detallados datos fiscales a los que tuve acceso para el caso de Francia no están disponibles de manera sistemática para otros países. No obstante, puedo apoyarme en otras fuentes para estudiar la concentración de las donaciones a los partidos políticos en cierto número de países europeos, comenzando por Alemania. La ventaja de estas fuentes es que, con frecuencia, la identidad de quien dona más allá de cierta suma es pública, lo cual puede resultar sumamente interesante, sobre todo en el caso de las empresas.

LECTURA | En 2015, 20% del total de las donaciones de individuos entregadas a Die Grünen fueron donaciones superiores a 3300 euros.

FIGURA 21. Proporción de donaciones superiores a 3300 euros entre el total de las donaciones de individuos entregadas a los partidos políticos, en función del partido, en Alemania, 1994-2015.

Alemania: ¿país de partidos de masaso de partidos empresariales?

En Alemania, los partidos reportan cada año el monto total de las contribuciones recibidas que provienen de individuos (es decir, las donaciones de individuos, las contribuciones de funcionarios elegidos y las cuotas de militantes), inferiores y superiores a 3300 euros (el umbral a partir del cual las donaciones dan derecho a reducción fiscal). En promedio, en todo el periodo 1994-2015, las contribuciones superiores a 3300 euros representaron, para los partidos, apenas poco más de 9% del total de las donaciones individuales recibidas. En 2015, el monto total de esas contribuciones (sumado para todos los partidos) ascendió a cerca de 24.4 millones de euros, contra casi 200 millones del total de las donaciones individuales inferiores a 3300 euros. La mayoría de esas donaciones (cerca de 55%) corresponde a cuotas de militantes y más de una cuarta parte son contribuciones de funcionarios electos.

Si bien el monto total de las donaciones superiores a 3300 euros puede parecer relativamente exiguo, conviene señalar que, como porcentaje del total de las donaciones individuales, este monto ha ido en constante aumento a lo largo de los últimos años: pasó de 7.4% en 1994 a 12.5% en la actualidad, para todos los partidos (figura 21). A primera vista, resulta sorprendente que las donaciones superiores a 3300 euros representen una parte más importante del total de las donaciones individuales para los partidos ubicados hacia la izquierda del espectro político, como Die Linke o Die Grünen, que para los partidos de derecha. Sin embargo, eso se debe en gran parte al hecho de que un partido como Die Grünen está financiado en gran medida por las contribuciones de sus funcionarios electos, que las más de las veces sobrepasan los 3300 euros al año. Así, Tarek Al-Wazir, que presidió el grupo parlamentario de Die Grünen entre 2000 y 2014, dona 15 mil euros al año a su partido. Como veremos también para el caso de Francia, en la izquierda suelen ser los funcionarios elegidos quienes aportan, mientras que, en la derecha, son los ricos los que donan.

En este caso, en Alemania, las pequeñas contribuciones se alientan fiscalmente y los ricos que donan no son individuos, sino sobre todo empresas. Esto queda claro si consideramos ahora las donaciones superiores a 10 mil euros. En efecto, en Alemania es obligatorio que los partidos publiquen la lista de donaciones superiores a 10 mil euros al final de cada año y que no sólo incluyan el monto de la donación, sino también la identidad del donador.¹⁴ El monto total de las donaciones superiores a 10 mil euros —de parte de individuos y de empresas— ascendió, en 2015, a 13.4 millones de euros.¹⁵

El monto total de esas donaciones es relativamente estable en el tiempo —con picos en años electorales—, a pesar del aumento en el número de donaciones superiores a 10 mil euros (figura 22).¹⁶ El monto promedio de las donaciones superiores a ese monto disminuyó ligeramente a lo largo del periodo (en la década de 1980 variaba alrededor de los 45 mil euros y hoy ronda los 20 mil).

FIGURA 22: Donaciones superiores a 10 mil euros, monto total y número de donadores en Alemania, 1984-2015.

Desde el inicio de la década de 2010, la mayoría de esas donaciones proviene, sistemáticamente, de individuos; no obstante, aunque las donaciones por parte de empresas y sindicatos profesionales (o asociaciones patronales) son menos importantes en conjunto, su monto promedio es mucho más elevado (por ejemplo, 49 mil euros en 2015 para las donaciones de federaciones patronales, contra los 15 mil euros de donaciones de individuos). Ciertos sectores profesionales están particularmente activos en el financiamiento privado de la democracia, sobre todo del sector de las industrias mecánicas, metálicas, metalúrgicas y eléctricas —un sector fuertemente exportador en Alemania—, así como el de la industria química y, en menor medida, el de la construcción y la industria textil. Desde 2000, las organizaciones profesionales de las industrias mecánicas, metálicas, metalúrgicas y eléctricas han aportado hasta 18.2 millones de euros al financiamiento de los partidos políticos alemanes,¹⁷ y las de la industria química y la farmacéutica cerca de 6 millones.

Además, es probable que los datos que aquí presento subestimen demasiado las aportaciones de las empresas y las asociaciones patronales a los partidos. En efecto, según una encuesta publicada en 2017 por Deutsche Welle, la radio internacional alemana, numerosas empresas utilizarían una laguna jurídica alemana para ocultar una parte importante de sus donaciones.¹⁸ Dado que la legislación obliga a las empresas a declarar todas las donaciones superiores a 10 mil euros, estas empresas harían múltiples contribuciones pequeñas para no tener que declararlas. El artículo menciona el ejemplo de la empresa consultora Deutsche Vermögensberatung Holding, la cual, tomando en cuenta sus filiales (Deutsche Vermögensberatung AG, UBG Unternehmensberatung & Betreuung GmbH y Allfinanz), habría donado 403 mil euros a la CDU en 2013, sin tener que declarar esta aportación como una donación grande, pues la dividió en múltiples donaciones aportadas por las distintas filiales. Además, podríamos contar como donaciones de la empresa los desembolsos de su fundador, Reinfried Pohl, que aportó hasta 220 mil euros en 2013. Claro, hay que recalcar que nada hay de “ilegal” aquí: todas esas contribuciones políticas se hacen con el mayor respeto a la letra de la ley. Sí podemos preguntarnos, en cambio, por el respeto al espíritu de la ley.

A pesar del límite a las donaciones oficiales, es interesante estudiar la manera en que se distribuyen las donaciones superiores a 10 mil euros. Si nos concentramos en 2015, la gran mayoría de esas donaciones (80%) se sitúan entre los 10 mil y los 20 mil euros, y 14% entre 20 mil y 30 mil. No obstante, algunas donaciones alcanzan o sobrepasan los 100 mil euros; por ejemplo, las dos donaciones de 100 mil euros de la constructora automotriz Daimler, una al SPD y la otra a la CDU, o la donación de 195 mil euros del sector financiero Deutsche Vermögensberatung AG a la CDU.

Al final, ¿qué partidos resultan más beneficiados por donaciones superiores a los 10 mil euros? A lo largo de los últimos 30 años observamos que, de manera sistemática, la CDU ha sido la principal destinataria de estas grandes donaciones (figura 23). Un punto interesante es que esta “ventaja” de la CDU es particularmente marcada en los años de elecciones nacionales. No obstante, se nota que el SPD ha remontado desde la década de 2000. Como ya señalé brevemente, las empresas y las asociaciones patronales alemanas tienden a financiar de manera simultánea a los principales partidos. Y, como veremos de nuevo en el caso del Reino Unido y Estados Unidos, en las últimas décadas los partidos de izquierda, que históricamente han sido partidos de masas y han representado las preferencias de las clases populares —cosa especialmente cierta en el caso del SPD—, se han lanzado a la conquista de las donaciones privadas que, poco a poco, han ido sustituyendo a las cuotas de los militantes. Es la nueva tendencia oligárquica de la democracia moderna: no es que los obreros se aburguesen una vez elegidos; ni siquiera es que eso le pase a los candidatos: son los programas de los partidos, que viran a la derecha para satisfacer las preferencias de sus nuevos contribuyentes financieros. Por cierto, en Alemania, fue el SPD en el poder, con Gerhard Schröder, el que redujo la tasa marginal del impuesto sobre la renta y llevó los salarios a la baja, con las consecuencias que hoy conocemos en términos de poder adquisitivo y pobreza entre los trabajadores.

LECTURA | En 2013, el monto total de las donaciones superiores a 10 mil euros entregadas a la CDU ascendió a 8.7 millones de euros. Este monto fue de 3.4 millones de euros para el SPD.

FIGURA 23. Donaciones superiores a 10 mil euros, monto total entregado a cada partido político, en Alemania, 1984-2015.

Puesto que antes mencioné el gasto fiscal asociado a las donaciones, permítanme hacer una estimación de este gasto, para concluir nuestro rápido recorrido por el horizonte alemán. El gasto fiscal en Alemania depende —al igual que en Francia o en Italia— del monto de los impuestos pagados por los donadores.¹⁹ Si parto de la hipótesis de que todas las donaciones inferiores a 3300 euros dieron lugar a una reducción de impuestos de 50%, resulta que, en promedio anual en el periodo 2012-2016, el Estado gastó un máximo de poco más de 104 millones de euros cada año en reducciones fiscales asociadas a las donaciones a partidos,²⁰ es decir 1.55 euros por adulto. Se trata de una horquilla alta y tal vez sea más razonable estimar ese gasto entre 70 y 104 millones de euros, es decir, entre 1.00 y 1.55 euros por alemán adulto.

Nótese que este gasto fiscal por adulto es relativamente similar al que podemos observar en el caso de Francia (56 millones de euros anuales dedicados a la desfiscalización de las donaciones a partidos, o sea 1.08 euros por adulto), y esto a pesar de que en Francia hay una política fiscal más generosa (reducción fiscal de 66% asociada a las donaciones de hasta 7500 euros a partidos políticos).

No obstante, en Alemania no existe límite para las donaciones, ni a las provenientes de individuos ni —cosa aún más problemática— de empresas. En el capítulo 7 hablaré de los problemas planteados por el hecho de que cierto número de empresas aportan cientos de miles de euros anuales a los partidos políticos y que muchas lo hacen independientemente del color del partido: ¿qué busca una empresa que firma cheques al SPD y a la CDU a la vez, si no influencia? Pero no nos adelantemos y terminemos nuestro recorrido por el mundo del financiamiento privado. Antes de hablar de desviaciones, pongámonos un poco optimistas: en efecto, si bien Alemania sufre por la ausencia de regulación del financiamiento privado de la democracia, ha sabido innovar en cuanto a su financiamiento público. En cada experiencia nacional hay cosas buenas que tomar, así como errores que no debemos reproducir.

¡Viva la familia Berlusconi!

En Italia, el financiamiento privado de la democracia no estuvo regulado sino hasta tiempos recientes —paradójicamente, al mismo tiempo que su financiamiento público era puesto en duda—, con la introducción, en 2013, de límites al monto de las donaciones que individuos y empresas están autorizados a hacer, así como una obligación de transparencia.²¹

Así, para el periodo 2014-2016 en Italia, puedo examinar, a partir de las cuentas de los partidos políticos, la concentración de las donaciones. En efecto, los partidos deben reportar cada año toda donación mayor de 5 mil euros.²² Aquí tomo en cuenta todas las donaciones entre 5 mil y 100 mil euros, pues esta última cifra es el monto máximo autorizado. Sin embargo, nótese, desde el presente, que puede ser relativamente fácil jugar con ese límite. En la familia “¿Y si reventamos el tope?”, o sea los Berlusconi, papá Silvio estaba muy contrariado por no poder donar muchos millones a su partido en años electorales.²³ En 2015, no menos de seis Berlusconi aportaron el máximo —100 mil euros— a Forza Italia: Silvio, por supuesto, pero también Eleonora, Barbara y Marina, las hijas, así como Luigi, el hijo, y Paolo, el hermano. Y otra vez en 2016, para una parte de la familia. Por si no fuera suficiente, la empresa familiar, Fininvest, aportó también hasta 100 mil euros en 2015, y en 2016 hizo gala de economía donando sólo 99900 euros.

FIGURA 24. Distribución de las donaciones a partidos políticos superiores a 5 mil euros en Italia, 2014-2016.

Asimismo, conviene recalcar que las cifras que presentaré aquí sólo reflejan la realidad reciente de la concentración de donaciones en Italia, pues hasta 2014 —aunque, por desgracia, no disponemos de datos detallados sobre las donaciones— las contribuciones podían alcanzar sumas de siete dígitos. En promedio, cada año entre 2014 y 2016, el total de donaciones superiores a 5 mil euros ascendió a 11.9 millones de euros, 95% de las cuales provenían de individuos (ya sea que consideremos el número de donaciones o el monto total). De estas donaciones individuales, 40% iban de los 15 mil a los 20 mil euros, pero cierto número de donadores —como acabamos de ver con el ejemplo de Berlusconi— aportaron el máximo permitido, es decir, 100 mil euros (figura 24). En 2016, las diez mayores donaciones a partidos (2% de las donaciones) representaron, por sí solas, 10% del total de las 472 donaciones superiores a 5 mil euros.

FIGURA 25. Monto total de las donaciones superiores a 5 mil euros, por partido político, en Italia, 2014-2016.

La mayor parte de estas donaciones superiores a 5 mil euros se destinaron al Partito Democratico —que, como vimos, es también el principal beneficiario del “2 por mil”—, con un promedio de más de 7.8 millones de euros anuales (figura 25). Una vez más, en Italia y en Alemania, la izquierda en el gobierno no teme recurrir al financiamiento privado, y el Partito Democratico en el poder, con Matteo Renzi, flexibilizó el mercado laboral (con la Ley del Empleo) y precarizó así un poco más a la juventud de su país. En comparación, Forza Italia y la Lega Nord casi palidecen, con donaciones cuyos montos totales no rebasan los tres millones de euros (las sumas recibidas por los otros partidos son extremadamente exiguas). Por otro lado, aunque el Partito Democratico recibe muchas más donaciones superiores a 5 mil euros que los otros partidos, el valor de la donación promedio recibida por éste (17 mil euros) es inferior al de la donación promedio recibida por la Lega Nord o Forza Italia (más de 21 mil euros en ambos casos).

Que no se sorprenda el lector de no ver aquí al Movimento 5 Stelle. Antes subrayé que dicho movimiento rechaza toda forma de subvención pública de los partidos —lo mismo el reembolso de gastos de campaña, cuando estaba vigente, que el “2 por mil” en la actualidad—, una postura que le evita tener que apegarse a obligaciones legales de transparencia (puesto que, oficialmente, el movimiento no ha alcanzado el estatus formal de partido). Así pues, el Movimento 5 Stelle, que no se inclina espontáneamente hacia la transparencia, no publica la lista de las donaciones superiores a 5 mil euros que recibe.

En el Reino Unido, God save the parties (clubes y otros donadores)

Terminemos con un recorrido por el Reino Unido, donde, contrariamente a Italia, las donaciones de individuos y de empresas no están limitadas, pero, como en Alemania, el monto de las donaciones más importantes debe publicarse en línea, así como la identidad de los donadores. De manera más precisa, en el Reino Unido es obligatorio comunicar a la Electoral Commission [Comisión Electoral], que desde 2001 las publica en línea, todas las contribuciones a los partidos políticos (y a sus oficinas locales) que rebasen cierto monto (en uno o varios pagos). Hasta 2009, este monto era de 5 mil libras (alrededor de 5700 euros) y desde entonces es igual a 7500 libras (8500 euros).²⁴ Además, en un año dado, una persona (física o moral) que ya haya declarado una donación debe declarar todas sus contribuciones superiores a 1500 libras (mil libras antes de 2009).

Los datos publicados en el sitio de la Comisión Electoral son extremadamente ricos e incluyen las subvenciones públicas en la categoría “donaciones”. En lo sucesivo, para que los resultados sean comparables con lo que hemos visto para los otros países, me concentraré únicamente en las donaciones de individuos y de empresas, y excluiré de mi campo de análisis no sólo las subvenciones públicas, sino también las contribuciones de sindicatos (muy importantes para el Partido Laborista, como podremos ver más adelante) y las donaciones de friendly societies [sociedades mutualistas], así como las donaciones provenientes de otros partidos políticos. Asimismo, he decidido clasificar las donaciones de fundaciones y de “asociaciones sin persona moral” como donaciones de personas físicas, pues las más de las veces hay individuos ricos detrás de esas asociaciones. En particular, cada vez más donadores en el Reino Unido pasan por unincorporated associations para no tener que revelar su identidad, una práctica que recuerda a los “súper PAC” de Estados Unidos. Esta práctica —que, por supuesto, nada tiene de ilegal, pero que distorsiona el espíritu de las leyes de transparencia— es, desde hace mucho, la especialidad del Partido Conservador. Así, entre 2007 y 2017, la National Conservative Draws Association donó casi 8.8 millones de euros a dicho partido.²⁵ No obstante, el Partido Laborista se entrega cada vez más a esta práctica, señal de los tiempos y del abandono de los partidos de izquierda al canto de las sirenas que entona la chequera de los donadores más generosos. ¿Acaso Matteo Renzi no fue calificado de “Tony Blair italiano”?

FIGURA 26. Número total de las donaciones a partidos políticos y monto promedio de las mismas, en el Reino Unido, 2001-2017.

En fin, aquí sólo tomo en cuenta las donaciones a partidos políticos (y, en particular, excluyo de mi análisis las donaciones hechas directamente a miembros del Parlamento). Al final, entre 2001 y 2017, observo 39960 donaciones —en promedio, 1900 donaciones por año, con un monto promedio de 21400 euros— y 28500 donadores (figura 26).²⁶ En 2017, el monto total de esas donaciones ascendió a 57.7 millones de euros.

FIGURA 27. Donación promedio y total de las donaciones entregadas a los partidos políticos, por decil de donaciones, en el Reino Unido, 2017.

Entre esas donaciones, ya muy cuantiosas, ¿qué importancia tienen las que son relativamente pequeñas, en relación con las relativamente grandes? Para responder esta pregunta, examiné —como hice antes en el caso de Francia— la distribución del monto de las donaciones por decil de donaciones (figura 27). En 2017, la donación promedio del 10% de los mayores donadores rebasó los 229 mil euros y es de 1700 euros para el 10% de los menores donadores. En otras palabras, la donación promedio del 10% de los mayores donadores es 135 veces más alta que la del 10% de los menores donadores. Al final, en 2017, el 10% de los mayores donadores aportó 37 millones de euros, es decir más de dos tercios del total de las donaciones. Este nivel de concentración es relativamente similar al que encontramos en el caso de Francia.

Podemos estudiar en qué medida la concentración de las donaciones recibidas varía entre distintos partidos. Para 2017 y para cada uno de los cinco principales partidos, calculé el porcentaje del total de donaciones representado por el 10% de las donaciones más altas. Se hace evidente que —como ya vimos en el caso de Alemania—, las donaciones se concentran más en los partidos ubicados hacia la derecha del espectro político. Así, mientras que en 2017 el monto total del 10% de las donaciones más altas representó 66.3% del total de las donaciones recibidas por el Partido Conservador, este porcentaje es de “sólo” 51% para el Partido Laborista (figura 28).

LECTURA | En 2017, el monto total del 10% de las mayores donaciones entregadas al Partido Conservador representa 66.3% del total de las donaciones entregadas a ese partido. Esta proporción es de 51% para el Partido Laborista.

FIGURA 28. Proporción del total de las donaciones representado por el 10% de las mayores donaciones, por partido político, en el Reino Unido, 2017.

Las donaciones no son políticamente neutrales, sobre todo por encima de cierto monto. En particular, todo indica que tanto las empresas como los individuos más adinerados tienden a favorecer a los partidos cuyos programas económicos los benefician, es decir, los partidos más conservadores (política económica tendiente a la exportación, flexibilización del mercado laboral, baja de las tasas impositivas marginales, etcétera). Por el contrario, los partidos de izquierda, históricamente, han sido más bien partidos “de masas” y se han beneficiado de las cuotas de sus militantes y, en menor medida, de las contribuciones de sus funcionarios electos. ¿Esto basta para compensar la —siempre relativa— debilidad de sus donaciones privadas más cuantiosas? En otras palabras, ¿los partidos de derecha son siempre más ricos que los de izquierda, o se pueden distinguir diferentes modelos según el país? Ésa es la pregunta que nos plantearemos ahora.

FIGURA 29. Donaciones y cuotas a los partidos políticos, monto total y detalle por fuente, en Francia, 1993-2016.

CONSECUENCIAS DEL FINANCIAMIENTO

PÚBLICO DE LAS PREFERENCIAS PRIVADAS:

PARTIDOS DE DERECHA CON RICAS DOTACIONES

Al final, ¿qué tanto perciben cada año los partidos y las campañas gracias a la generosidad de algunos miles de donadores subvencionados en su bondad por las decisiones fiscales de sus respectivos gobiernos? Comencemos por detenernos un instante en el caso de Francia, antes de mirar hacia las otras democracias europeas.

Los partidos políticos a la francesa:en la izquierda, los funcionarios electos contribuyen…En la derecha, ¡los ricos donan! ²⁷

En Francia, el monto total de las donaciones y las cuotas recibidas por los partidos políticos ascendió a 101 millones de euros en 2013, 84 millones en 2014, 91 millones en 2015 y 95 millones en 2016 (es decir, 1.80 euros por adulto).²⁸ Aquí no sólo se trata de donaciones de particulares, sino también de cuotas de militantes y contribuciones de funcionarios electos.

Estos montos son relativamente estables a partir de 2008, mientras que, en la primera mitad de la década de 2000, fueron más elevados (figura 29). En ese periodo, en general, las donaciones representaron 26% de las aportaciones privadas a los partidos, las cuotas de militantes cerca de 34% y las contribuciones de funcionarios electos 40%.

¿Esta repartición varía según los diferentes partidos? La figura 30 muestra, para los cinco principales partidos, la importancia relativa media de estas tres fuentes de ingresos para todo el periodo (1993-2016). Aparecen claramente distintos modelos. Por una parte, para los partidos “de izquierda” —el Partido Comunista, el Partido Socialista y Europa Écologie-Les Verts—, las contribuciones de sus funcionarios electos son más bien mayoritarias, pues representan, respectivamente, 62%, 65% y 50% del total de “donaciones”, entendidas en sentido amplio. Por el contrario, este tipo de contribuciones apenas representan 13% del total de donaciones para el Frente Nacional y 12% para Les Républicains. ¿Será que los funcionarios electos de derecha se olvidan de aportar su diezmo al partido?

FIGURA 30. Repartición de donaciones, cuotas y contribuciones a los partidos políticos, por partido, en Francia, 1993-2016 (promedio).

Según toda evidencia, estas diferencias reflejan la existencia de cierto número de reglas en cuanto al pago de la cuota de los funcionarios electos. Para empezar, los comunistas —especificidad histórica que ha sobrevivido a través de las décadas— dan la totalidad de sus subvenciones al partido, que, en compensación, los sufraga, como ya vimos. En el Partido Socialista, aunque se permite cierta discreción a los grupos locales, la regla es que los funcionarios electos entreguen alrededor de 10% de sus subvenciones. A nivel nacional, los diputados y senadores entregan 500 euros mensuales (nótese aquí que el porcentaje sólo se aplica a la remuneración “directa”, aun cuando los parlamentarios, de hecho, duplican sus ingresos con los montos que reciben por el reembolso de sus gastos), mientras que la cuota es de 650 euros para los diputados europeos. Esta “regla” de 10% para el Partido Socialista está lejos de ser única de Francia: en Bélgica, por ejemplo, cada funcionario elegido del Partido Socialista también debe aportar al partido 10% de sus remuneraciones brutas provenientes de sus cargos políticos. El sistema de retrocesión más interesante en Bélgica es, sin duda alguna, el puesto en marcha por el Parti du Travail de Belgique [Partido del Trabajo de Bélgica], partido históricamente marxista-leninista que podríamos comparar con La France Insoumise [Francia Insumisa], y que ha decidido que cada uno de sus funcionarios electos conserve el “salario de trabajador” que recibía antes de su elección y entregue el resto al partido.

Por cierto, ¿qué hay de La France Insoumise? Me encantaría poder responder, pero, por desgracia, no tengo habilidades suficientes en términos de periodismo de investigación. La pesquisa llega a sus límites cuando la transparencia está ausente. Ahora bien, no sólo los estatutos de La France Insoumise sólo evocan la cuestión de la cuota de manera escueta, sino que además, cuando preguntamos al movimiento político sobre sus reglas de retrocesión, se nos dice que “preguntemos directamente a Jean-Luc Mélenchon”. Sí, sí, Jean-Luc Mélenchon, al parecer la única persona capaz de hablar sobre el tema. Señor Mélenchon, si lee este libro…

En justicia, debemos recalcar que el nuevo mundo de La République en Marche [La República en Marcha] no es mucho más transparente (y que el gusto por el dinero es, quizá, más pronunciado en ese partido). No es que me hayan dicho que ese asunto dependía únicamente de la autoridad del rey Macron, pero en La République en Marche, al momento de escribir estas líneas (fines de febrero de 2018, o sea ocho meses después de la primera reunión de los diputados), el monto entregado por los funcionarios electos a ese partido es igual a cero. En efecto, aunque los estatutos de En Marche! mencionan, entre los ingresos anuales del movimiento, “reintegros de subvenciones de funcionarios electos”, también señalan que “el monto de la cuota pagada por los militantes titulares de uno o más cargos de elección pública que dan derecho a subvenciones, y por los militantes que ejercen una función gubernamental, corresponde a una fracción de las subvenciones netas acumuladas en el año. La oficina ejecutiva fijará esta fracción cada año.”²⁹ Ahora bien, la mentada oficina, al parecer, no siempre logra ponerse de acuerdo con respecto a esta fracción. Así lo demuestran, por cierto, sus deliberaciones, que por desgracia no son públicas, aunque las paredes escuchan y el periodismo a veces me tiende la mano… Lo que es seguro es que quienes van a la cabeza parecen muy poco motivados a ayudar al resto a llegar a la cima.

¿Qué hay de las reglas relativas al reintegro de una parte de las subvenciones de funcionarios electos a los partidos de derecha (quiero decir, los partidos a la derecha de La République en Marche)? Entre Les Républicains, de algún modo las cosas se hacen dos veces peor que en el Partido Socialista, pues oficialmente los funcionarios electos no deben aportar al partido más que 5% de sus subvenciones, porcentaje que, sin embargo, no está consignado en documento oficial alguno. Ah, la transparencia… La extrema derecha no actúa mucho mejor, pues te cuelgan el teléfono en las narices cuando abordas el tema. Por cierto, el reintegro de una parte de las subvenciones ni siquiera se menciona en los estatutos del Frente Nacional.

¿Qué hacer, pues, para conocer el monto de las subvenciones reintegradas, cuando nuestros funcionarios electos nos dejan tan confundidos? Yo me divertí haciendo una pequeña regla de tres, cálculo ciertamente imperfecto, pero que no habría tenido que hacer a priori si los partidos mostraran más transparencia. Para 2014 y 2015, calculé para cada uno de estos partidos el monto total de las remuneraciones pagadas a los funcionarios electos (número de diputados multiplicado por su salario, más número de senadores multiplicado por su salario, etcétera, tomando en cuenta todos los cargos de elección pública). Luego comparé este monto con las cuotas pagadas por los funcionarios electos a sus partidos (tal como están reportadas en las cuentas de cada partido), lo cual me permitió obtener una medida “revelada” de la retrocesión. Los resultados son impactantes: mientras que los comunistas entregan más de la mitad de su subsidio al partido a nivel nacional (los funcionarios locales hacen contribuciones a las asociaciones departamentales de financiamiento),³⁰ y los de EELV la tercera parte, esta proporción disminuye conforme nos desplazamos hacia la derecha del espectro político (figura 31). Destacaré en particular el caso de Les Républicains, que ni siquiera se atienen al de por sí exiguo 5% anunciado. Aquí casi podríamos sentirnos tentados a utilizar la propensión de los funcionarios electos a hacer contribuciones financieras a su partido como medida de su posicionamiento político en un eje izquierda-derecha. Y a decir verdad, en vista de las discusiones en el seno de En Marche! —¡no olvidemos que se trata de un partido de empresarios!—, el movimiento del presidente corre el riesgo de no ubicarse lejos de Les Républicains.

FIGURA 31. Porcentaje de remuneración que los funcionarios electos han entregado a su partido político, en función del partido, en Francia, 2014-2015 (promedio anual).

Esta falta de transparencia es particularmente nociva, pues no hace más que alimentar la desconfianza hacia los funcionarios electos demasiado bien pagados y los discursos populistas, cuando sería de extrema utilidad, por el contrario, tener un debate a fondo sobre la naturaleza de sus remuneraciones, su monto ideal y, sobre todo, los subsidios de los funcionarios electos como fuente de financiamiento de los partidos.

Una vez más, es útil dar un rodeo por Italia y su Movimento 5 Stelle, elemento central y emblemático de la crisis de la democracia en general, y de su financiamiento público en particular. En vez de reintegrar una parte de su subsidio de funcionarios electos a su no partido, los miembros del Movimento 5 Stelle han decidido transferir la mitad de dicho subsidio a un fondo destinado al financiamiento de las pequeñas y medianas empresas (el Fondo Centrale di Garanzia per le Piccole e Media Imprese [Fondo Central de Garantía para las Pequeñas y Medianas Empresas], administrado por el Ministerio de Desarrollo Económico). ¿Por qué? Esta decisión se inscribe, en primer lugar, en la crítica populista del Movimento 5 Stelle al actual sistema de partidos. De manera poco sorprendente, el movimiento, en su argumentación, denuncia el hecho de que los miembros del Parlamento están demasiado bien pagados; así, el movimiento defiende la idea de dividir esta remuneración entre dos y ha decidido aplicarse esta regla a sí mismo, obligando de hecho a sus parlamentarios a reintegrar al Estado la mitad de su subsidio.

Sin embargo, en la práctica, no todos estos parlamentarios muestran el mismo entusiasmo ante esta obligación. Aunque cada mes deben publicar en línea las órdenes de transferencia correspondientes al pago de la mitad de su subvención parlamentaria al fondo para el financiamiento de las PME, algunos de ellos —y ésta es la belleza de un movimiento 2.0—han comprendido muy pronto que basta hacer una captura de pantalla de la orden de transferencia, y luego anularla. Esta práctica ha desembocado en un escándalo, pues no tardó en saberse que el monto recibido por el fondo era inferior a las transferencias declaradas por los parlamentarios del Movimento 5 Stelle, un poco a semejanza de las retrocesiones de los funcionarios de Les Républicains a su partido.

Sin embargo, la voluntad de dividir entre dos la remuneración de los funcionarios electos y reintegrar una mitad al Estado, en vez de a las finanzas del partido, refleja una fuerte convicción del Movimento 5 Stelle, sobre la cual conviene detenernos. El movimiento considera, en efecto, que puede vivir sólo de las múltiples donaciones pequeñas que recibe. De facto, no carece de interés reflexionar sobre un modelo de financiamiento de los partidos políticos basado en una multitud de pequeñas donaciones, en vez de un pequeño número de gordos cheques provenientes de las empresas o de los ciudadanos más adinerados. No obstante, por una parte, reemplazar el sistema de financiamiento actual con un verdadero financiamiento de multitudes supone regular el financiamiento privado, y el Movimento 5 Stelle sólo se ensaña contra el financiamiento público de la democracia, como veremos en el capítulo 6. Y, por otra parte, me parece preferible reformar el sistema actual del “2 por mil”, permitiendo a cada ciudadano la misma cantidad de euros para financiar al partido político de su elección, en vez de un monto que depende de su nivel de ingresos. Tal es el sentido de mi propuesta de Bonos para la Equidad Democrática. Ahora bien, el Movimento 5 Stelle no lucha por reformar el “2 por mil”, sino por eliminarlo, y esto en parte por una razón perversa, pues el bello discurso del partido adolece de su falta de transparencia. Al rechazar el “2 por mil”, el movimiento evita hacer públicas sus cuentas; de este modo, sólo sabemos lo que el mismo movimiento nos dice sobre las pequeñas donaciones que recibe. Sería más fácil tomarle la palabra si sus cuentas fueran públicas como las de los otros partidos.

Pero volvamos a los partidos franceses. Aparecen claramente dos modelos de financiamiento. Por una parte, los partidos ubicados hacia la izquierda del espectro político (los comunistas, los socialistas y los ecologistas) dependen sobre todo de las contribuciones de sus funcionarios electos. Por otra parte, en la derecha, y en particular entre Les Républicains, las donaciones individuales son mayoritarias. ¡A su buena voluntad, damas y caballeros! Sobre todo, no les costará caro, pues el Estado paga dos terceras partes. Al final, ¿cómo se reflejan estos diferentes modelos en dinero contante y sonante?

¿Pobres partidos franceses?

Con exactamente 676 mil euros de donaciones recibidas en 2016, podría pensarse que el Partido Socialista francés es pobre, sobre todo en comparación con Les Républicains —que recibieron más de 7.45 millones de euros en el mismo periodo— y con el joven partido En Marche!, que, en su primer año, entró de lleno al terreno del dinero privado con 4962740 euros de donaciones (o cuando nos damos cuenta de que las cosas estuvieron relativamente mal desde el principio para el Partido Socialista). Con todo, hay que recalcar que estas exiguas donaciones privadas vienen acompañadas, para el Partido Socialista, de más de 11.1 millones de euros en contribuciones por parte de los funcionarios electos y 5.7 millones de euros en cuotas de militantes. Para estudiar la salud financiera de los partidos políticos, se deben tomar en cuenta todas las dimensiones del “dinero privado”. Lo que importa no sólo es el valor total de los recursos, sino también su origen: en términos de representatividad, en efecto, depender de las cuotas de decenas de miles de militantes o de los cheques de unas cuantas personas adineradas tiene implicaciones muy diferentes.

¿Cómo se comportan los partidos franceses, en comparación con sus homólogos británicos, alemanes, belgas, italianos y españoles, si tomamos en cuenta estas diferentes dimensiones? ¿Las diferencias entre derecha e izquierda en cuanto a las fuentes del financiamiento se encuentran también en otras partes de Europa? Para responder a estas preguntas, aislé, para todos estos países, al partido “de izquierda” y al partido “de derecha”.³¹ A continuación calculé, para las distintas variables de interés el monto anual promedio para el periodo 2012-2016, que corresponde al último ciclo electoral en Francia.

Para empezar, consideremos el monto total de las donaciones individuales y empresariales recibidas por los diferentes partidos (aquí se trata sólo de las donaciones; después analizaremos por separado las contribuciones de los funcionarios electos y las cuotas de los militantes).³² Se hacen evidentes muchas cosas. En primer lugar, en todos los países examinados, los partidos de derecha reciben mucho más dinero en donaciones privadas, tanto de personas físicas como de empresas, que los partidos de izquierda (figura 32). Aunque tal vez este resultado no sorprenda al lector, conviene detenernos en él un momento. Y es que, en todos los países donde las donaciones dan derecho a una reducción de impuestos, esto implica que el gobierno financia más a los partidos de derecha que a los de izquierda. También implica que, debido al financiamiento privado, los partidos de derecha tienen, de manera sistemática, una ventaja electoral sobre sus homólogos de izquierda (un fenómeno que documentaré en el capítulo 8).

Otro resultado que no es sorprendente, pero que también merece recalcarse: en los países donde no hay límites para las donaciones —en particular el Reino Unido y Alemania, donde éstas, tanto de empresas como de individuos, pueden correr a raudales—, el monto total de las donaciones recibidas por los partidos es mucho más elevado que en los países —como Francia o Bélgica— donde el financiamiento privado de los partidos está mucho más estrictamente regulado. Las enormes divergencias entre países no provienen de diferencias poblacionales: en promedio anual para el periodo 2012-2016, y en relación con el número de adultos, el Partido Conservador británico ha recibido 0.53 euros por adulto británico en donaciones privadas y la CDU, 0.37 euros por alemán adulto, es decir, respectivamente 2.8 y 1.2 veces más que Les Républicains (0.19 euros por francés adulto).³³

FIGURA 32. Monto total anual de las donaciones (en millones de euros) entregadas a los principales partidos de izquierda y de derecha (promedio anual para 2012-2016), comparación internacional: Alemania, Bélgica, España, Francia, Italia y el Reino Unido.

En Italia, desde 2014, las donaciones de empresas están limitadas a 100 mil euros anuales, pero aun así podemos sorprendernos de su exigüidad, pues el tope es elevado. Por desgracia, es probable que eso se deba, en parte, a las obligaciones de transparencia introducidas a lo largo de los últimos años; cierto número de donaciones bien pueden haberse vuelto clandestinas. Evidentemente esto no quiere decir que la transparencia no sea necesaria —por el contrario, pienso que Francia en particular debería imponer a los partidos la publicación de la lista de sus donaciones y la identidad de sus donadores más allá de cierto monto, como es el caso en Alemania, Italia y el Reino Unido—, sino que es urgente otorgar más medios a las comisiones encargadas de regular el financiamiento privado.

FIGURA 33. Monto total anual de las contribuciones de funcionarios electos y cuotas de militantes (en millones de euros) entregadas a los principales partidos de izquierda y de derecha (promedio anual para 2012-2016), comparación internacional: Alemania, Bélgica, España, Francia, Italia y el Reino Unido.

Así pues, por doquier los partidos de derecha se benefician más de la generosidad de los donadores privados que sus homólogos de izquierda, pero sobre todo en países como Alemania o el Reino Unido, donde dicha generosidad no está regulada. Pero ¿son más ricos? Ya vimos, para el caso de Francia, que las contribuciones de los funcionarios electos pueden permitir compensar este déficit de financiamiento privado. ¿Qué tal en otras partes de Europa Occidental? La figura 33 representa, para los diferentes países, el monto anual promedio de las contribuciones de los funcionarios electos y las cuotas de los militantes que reciben los partidos. Muchos resultados son asombrosos. En primer lugar, las contribuciones de los funcionarios electos y las cuotas de los militantes son el reverso exacto de las donaciones privadas: en todos los países, los partidos de izquierda dependen mucho más de estas fuentes de financiamiento que los partidos de derecha. En segundo lugar, los partidos alemanes —tanto de derecha como de izquierda— son partidos de masas, un fenómeno muy comentado, estudiado, analizado y desmenuzado desde Maurice Duverger,³⁴ y que aquí es muy evidente por la importancia de las cuotas de los militantes. Cada año, el SPD recibe el equivalente a 0.80 euros por alemán adulto por parte de sus militantes y la CDU, 0.60 euros. En el Reino Unido, el Partido Conservador no es un partido de masas; en proporción a la población adulta, es el partido que recibe el monto más bajo en cuotas de militantes. Por su parte, el Partido Laborista, históricamente surgido de los sindicatos, percibe más de 15 millones de euros anuales en cuotas de militantes, es decir 0.32 euros por adulto. Sin embargo, esto está cambiando y, desde 2015, las donaciones privadas de individuos y de empresas son, para el Partido Laborista, una fuente de ingresos más importante que las cuotas de los militantes.

Destaquemos, finalmente, la importancia del papel que desempeñan las legislaciones. En Alemania, las cuotas de los militantes son elevadas porque éstos son numerosos, pero también porque el Estado las fomenta subvencionando fiscalmente las donaciones individuales inferiores a 1650 euros. Lo mismo en España, que, en proporción a su población adulta, ocupa el segundo lugar —después de Alemania— en cuanto a la generosidad de los militantes: desde 2007, los militantes de un partido político pueden beneficiarse de una exención de impuestos igual al monto de su aportación, hasta por 600 euros. Esta exención beneficia al PSOE y a la vez, en menor medida, al Partido Popular. No sorprende que en cambio, en Italia, las cuotas de los militantes sean tan exiguas: contrariamente a las donaciones y a las contribuciones de los funcionarios electos, no dan derecho a ventaja fiscal alguna.

EL FINANCIAMIENTO PRIVADO

DE LAS CAMPAÑAS ELECTORALES

Hasta el momento nos hemos concentrado principalmente en las donaciones a los partidos políticos. Para finalizar este recorrido por las realidades del financiamiento privado de la democracia, consideremos ahora el financiamiento de las campañas electorales. En efecto, en un país como Francia, que utiliza un modelo de comicios uninominal, cierto número de ciudadanos contribuye a las campañas electorales haciendo donaciones directas a los candidatos. Por desgracia, los datos fiscales franceses no permiten distinguir entre las donaciones hechas por los contribuyentes a las campañas electorales y otras donaciones (las donaciones a campañas están incluidas en la categoría de “donaciones aportadas a otros organismos de interés general”, que también comprende, por ejemplo, las donaciones a fundaciones empresariales, universitarias e incluso a la Fondation du Patrimoine [Fundación del Patrimonio]).³⁵ No obstante, es posible obtener información agregada sobre el monto total de esas donaciones a partir de las cuentas de campaña de los distintos candidatos.

FIGURA 34. Donaciones de personas físicas a las campañas electorales en Francia, 1995-2017.

Las donaciones a las campañas varían mucho de un tipo de elección a otro —por ejemplo, las elecciones municipales dan lugar a más donaciones que otras elecciones—, pero también de un año a otro (figura 34). Por ejemplo, los candidatos a la elección presidencial de 2012 recibieron muchas más donaciones (9.3 millones de euros en total) que los candidatos a la elección presidencial de 2017 (4.7 millones de euros). La comparación entre Nicolas Sarkozy (cerca de 6 millones de euros en donaciones en 2012) y François Fillon (¡apenas 6600 euros, es decir, casi cien veces menos!) resulta, desde este punto de vista, impactante. ¿Se trata de un efecto “primario”? En efecto, las primarias de Les Républicains en 2016 permitieron al partido cosechar 9.4 millones de euros (rindieron mucho más de lo que costaron). Ahora bien, esta ganancia se volcó a la cuenta de la campaña de François Fillon. ¡Inútil para él, por consiguiente, invertir en una nueva recaudación de recursos! Sobre todo porque, si añadimos al efecto primario un efecto Penélope, quizá dicha recaudación no habría sido tan fácil.

Más allá de estas variaciones, en promedio en el último ciclo electoral (2012-2016), los franceses donaron, cada año, 12 millones de euros de dinero privado para financiar las campañas.³⁶ Contrariamente a las donaciones a los partidos políticos, el financiamiento privado de las elecciones en Francia (12 millones de euros) es mucho más exiguo que el financiamiento público (52 millones).

Si sumamos las donaciones a partidos políticos y las donaciones a candidatos, cada año 113 millones de euros de dinero privado alimentan el funcionamiento de la democracia en Francia, es decir, apenas un poco menos que el total del financiamiento público (119 millones). Ahora bien, como veremos en el capítulo 8, estas decenas de millones de euros de dinero privado tienen un efecto directo en los resultados electorales de los candidatos de diferentes partidos, así como en las políticas aplicadas por los funcionarios electos.

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Para concluir, ¿qué nos han enseñado estos capítulos dedicados al financiamiento privado de la democracia?

Uno, que las donaciones a los partidos políticos y a las campañas están extremadamente concentradas, pues la contribución financiera de los más ricos a la vida política es muy superior a la proporción del ingreso total que representan, incluso en países como Francia, donde el monto de las donaciones está limitado.

Dos, por paradójico e injusto que pueda parecer —al menos a ojos de los ciudadanos comunes, los que parecen beneficiarse con este sistema adaptándose muy bien a él—, la mayor parte de las democracias occidentales han aplicado un sistema de reducción fiscal gracias al cual el Estado subvenciona muy generosamente las preferencias políticas de los más adinerados, lo cual no es el caso para la mayoría de los ciudadanos. En otras palabras, en las democracias de hoy, no sólo una persona no equivale a un voto, sino que los más pobres pagan para que los más ricos puedan asegurarse de que el partido de su elección llegue al poder.

Tres, esta situación está muy lejos de ser políticamente neutra. No resulta sorprendente —o al menos ya estamos habituados a ello—, pero los ciudadanos no contribuyen al azar a los diferentes partidos. Así, los partidos ubicados hacia la derecha en el espectro político tienden, en todos los países, a recibir más donaciones —de individuos o, cuando está permitido, de empresas— que los partidos de izquierda. Cierto es que esta diferencia se compensa, en parte, por el hecho de que los funcionarios electos y los militantes aportan mucho más a sus partidos hacia la izquierda del espectro, pero, a fin de cuentas, los partidos de derecha, en promedio, son mucho más ricos que sus homólogos de izquierda.

Como si todo eso no bastara, en el próximo capítulo veremos que las donaciones a candidatos y a campañas están lejos de ser, para los más adinerados, el único medio para influir en el juego político. Hay muchas otras formas, a menudo aún menos reguladas, comenzando por el financiamiento de think tanks y la compra de medios de comunicación.

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