С. Л. Антонова, А. Н. Белозеров
Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный; издание второе, переработанное и дополненное)

(в ред. Федеральных законов от 29 декабря 2000 г. № 169-ФЗ, от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ,

от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ,

от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. № 258-ФЗ, от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ,

от 8 ноября 2008 г. № 196-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ, от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ,

от 19 июля 2011 г. № 248-ФЗ, от 7 ноября 2011 г. № 303-ФЗ, от 21 ноября 2011 г. № 331-ФЗ,

от 25 июня 2012 г. № 93-ФЗ, от 29 июня 2012 г. № 96-ФЗ, от 28 июля 2012 г. № 128-ФЗ,

от 23 июля 2013 г. № 226-ФЗ, от 21 октября 2013 г. № 278-ФЗ, от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ,

от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ, от 21 июля 2014 г. № 261-ФЗ, от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ,

от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ, от 29 июня 2015 г. № 203-ФЗ, от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ,

от 28 ноября 2015 г. № 357-ФЗ, от 29 декабря 2015 г. № 392-ФЗ, от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ,

от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ, от 3 июля 2016 № 254-ФЗ, от 28 декабря 2016 г. № 486-ФЗ,

от 5 декабря 2017 г. № 393-ФЗ, от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ, от 29 июля 2018 г. № 272-ФЗ

и от 25 декабря 2018 г. № 483-ФЗ)

(ПОСТАТЕЙНЫЙ)

* * *

Антонова Светлана Леонидовна, доцент кафедры земельного и экологического права, кандидат юридических наук, независимый эксперт по проведению государственной экологической экспертизы; автор комментария к Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» и др.;

Белозеров Андрей Николаевич, специалист Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды, автор комментария к Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях».

Список сокращений

Органы государственной власти, иные государственные органы и организации:

Совет Федерации – Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;

ВС России – Верховный Суд Российской Федерации;

СКАД ВС России – Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации;

СКГД ВС России – Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации;

СКЭС ВС России – Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации;

ВАС России – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;

Казначейство России – Федеральное казначейство;

МВД России – Министерство внутренних дел Российской Федерации;

Минздрав России – Министерство здравоохранения Российской Федерации;

Минкомсвязь России – Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации;

Минобрнауки России – Министерство образования и науки Российской Федерации;

Минприроды России – Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Минприроды России – Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации;

Минпромторг России – Министерство промышленности и торговли Российской Федерации;

Минстрой России – Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации;

Минтранс России – Министерство транспорта Российской Федерации;

Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации;

Минэкономразвития России – Министерство экономического развития Российской Федерации;

МПР России – Министерство природных ресурсов Российской Федерации;

МЧС России – Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

Казначейство России – Федеральное казначейство;

Роспотребнадзор – Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

Росприроднадзор – Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

Росстат – Федеральная служба государственной статистики;

Ростехнадзор – Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

ФАС России – Федеральная антимонопольная служба;

ФНС России – Федеральная налоговая служба;

ФТС России – Федеральная таможенная служба;

Ростехрегулирование – Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;

ФМБА России – Федеральное медико-биологическое агентство;

Госкомэкология России – Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды;

Госстандарт России – Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии;

ГТК России – Государственный таможенный комитет Российской Федерации;

Госгортехнадзор России – Федеральный горный и промышленный надзор России.

Правовые акты:

часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ[1];

часть вторая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ[2];

УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ[3];

БК РФ – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[4];

часть первая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ[5];

часть вторая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ[6];

ЗК РФ – Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ[7];

КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[8];

ТрК РФ – Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ[9];

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ[10];

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ[11];

ЖК РФ – Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ[12];

ГсК РФ – Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ[13];

ВдК РФ – Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ[14];

ЛК РФ – Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ[15].

Источники опубликования правовых актов:

eaeunion.org – «Официальный сайт Евразийского экономического союза http://www.eaeunion.org»;

gov.spb.ru – «Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru»;

lenobl.ru – «Официальный интернет-портал Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru»;

mos.ru.ru – «Официальный сайт Мэра Москвы https://www.mos.ru.ru»;

mosreg.ru – «Официальный Интернет-портал Правительства Московской области http://www.mosreg.ru»;

pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;

БВС РФ – «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации»;

БНА ФОИВ – «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;

Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;

ВКС РФ – «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации»;

РГ – «Российская газета»;

САПП РФ – «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации»;

СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;

СПС – справочные правовые системы.

Иные сокращения:

ГКО – государственный кадастр отходов;

ГРОРО – государственный реестр объектов размещения отходов;

ЕГИС УОИТ – единая государственная информационная система учета отходов от использования товаров;

НВОС – негативное воздействие на окружающую среду

НООЛР – нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;

ОРО – объект (объекты) размещения отходов;

СМСП – субъекты малого и среднего предпринимательства;

ТБО – твердые бытовые отходы;

ТКО – твердые коммунальные отходы;

ТСОО – территориальная схема (территориальные схемы) в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами;

ФККО – федеральный классификационный каталог отходов.

Преамбула

Настоящий Федеральный закон определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Комментируемый Закон содержит преамбулу. Как предусмотрено в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490[16], преамбула (введение) – это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной.

В преамбуле комментируемого Закона определен предмет регулирования комментируемого Закона, т. е. определены общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого являются правовыми отношениями. В качестве элементов предмета регулирования комментируемого Закона данная норма называет определение правовых основ обращения с отходами производства и потребления.

Преамбула комментируемого Закона также определяет цели указанного правового регулирования – это, во-первых, предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду (до внесения Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ[17] изменения говорилось об окружающей природной среде), и, во-вторых, вовлечение отходов производства и потребления в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Комментируемый Закон явился первым актом федерального законодателя, посвященным исключительно правовому регулированию в области обращения с отходами производства и потребления. До принятия данного Закона вопросы такого регулирования охватывались сферой действия Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»[18] (утратил силу), в том числе содержавшего самостоятельную статью 54 «Охрана окружающей природной среды от производственных и бытовых отходов».

Правовое регулирование в области обращения с отходами производства и потребления осуществлялось также отдельными из документов, изданных на основании данного Закона РСФСР, в том числе Постановлениями Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 545 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов»[19] (названный Порядок признан утратившим силу в части разработки и утверждения лимитов на размещение отходов Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. № 461 «О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»[20]) и от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»[21] (признано утратившим силу Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2017 г. № 255 «Об исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду»[22]).

В развитие названных Закона РСФСР и постановлений Правительства РФ, а также ряда других нормативных правовых актов Минприроды России 15 июля 1994 г. были утверждены Временные правила охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации[23]. Названные Правила согласно их п. 1.1 распространялись на предприятия, объединения, организации, учреждения, независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности, физических лиц, а также на иностранных юридических и физических лиц (природопользователей), осуществляющих любые виды деятельности на территории России, в результате которых образуются, используются, обезвреживаются, складируются и захораниваются отходы производства и потребления, за исключением радиоактивных отходов. Там же указывалось, что специализированные предприятия, осуществляющие производственную деятельность с целью размещения отходов, также являются природопользователями и на них распространяются требования Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», названных Правил, а также решений исполнительных органов власти субъектов РФ.

Названные Правила не признаны утратившими силу или недействительными, но с учетом нормы ч. 2 ст. 4 Конституции РФ (Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России) представляется очевидным, что они не могут применяться в части противоречащей комментируемому Закону, как и любому иному акту федерального законодателя.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия

В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

отходы производства и потребления (далее – отходы) – вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом;

обращение с отходами – деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов;

размещение отходов – хранение и захоронение отходов;

хранение отходов – складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения;

захоронение отходов – изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду;

утилизация отходов – использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация);

обезвреживание отходов – уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду;

объекты размещения отходов – специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов;

трансграничное перемещение отходов – перемещение отходов с территории, находящейся под юрисдикцией одного государства, на территорию (через территорию), находящуюся под юрисдикцией другого государства, или в район, не находящийся под юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такое перемещение отходов затрагивает интересы не менее чем двух государств;

лимит на размещение отходов – предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории;

норматив образования отходов – установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции;

паспорт отходов – документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе;

вид отходов – совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с системой классификации отходов;

лом и отходы цветных и (или) черных металлов – пришедшие в негодность или утратившие свои потребительские свойства изделия из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, отходы, образовавшиеся в процессе производства изделий из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, а также неисправимый брак, возникший в процессе производства указанных изделий;

сбор отходов – прием отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение;

транспортирование отходов – перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах;

накопление отходов – складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения;

обработка отходов – предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку;

твердые коммунальные отходы – отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами;

норматив накопления твердых коммунальных отходов – среднее количество твердых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени;

объекты захоронения отходов – предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I–V классов опасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах;

объекты хранения отходов – специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для долгосрочного складирования отходов в целях их последующих утилизации, обезвреживания, захоронения;

объекты обезвреживания отходов – специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для обезвреживания отходов;

оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами – индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов;

региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее также – региональный оператор) – оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами – юридическое лицо, которое обязано заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственником твердых коммунальных отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне деятельности регионального оператора;

группы однородных отходов – отходы, классифицированные по одному или нескольким признакам (происхождению, условиям образования, химическому и (или) компонентному составу, агрегатному состоянию и физической форме);

баланс количественных характеристик образования, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации – соотношение количества образовавшихся твердых коммунальных отходов и количественных характеристик их утилизации, обезвреживания, захоронения, передачи в другие субъекты Российской Федерации (поступления из других субъектов Российской Федерации) для последующих утилизации, обезвреживания, захоронения;

отходы от использования товаров – отходы, образовавшиеся после утраты товарами, упаковкой товаров полностью или частично своих потребительских свойств.

Комментируемая статья определяет понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом. Предваряя рассмотрение данного понятийного аппарата, необходимо отметить, что по общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

До принятия комментируемого Закона единые термины и определения в области обращения с отходами производства и потребления устанавливались в Приложении 1 к Временным правилам охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации, утв. Минприроды России 15 июля 1994 г. (о данном документе см. комментарий к преамбуле Закона).

Следует также упомянуть о ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения»[24], введенный в действие Постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 г. № 607-ст[25]. Названный Стандарт согласно его п. 1 устанавливает термины и определения основных понятий, необходимых для регулирования, организации, проведения работ, а также нормативно-методического обеспечения при обращении с отходами: твердыми, жидкими (сбросами), газообразными (выбросами), шламами и смесями на различных этапах их технологического цикла, и распространяется на ликвидацию любых объектов, идентифицированных как отходы, которые могут рассматриваться как биосферозагрязнители.

В отношении же понятий и их определений, указанных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.

Отходы производства и потребления (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «отходы»).

Данное понятие определено как вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с комментируемым Законом.

В это определение вносились изменения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ[26]. В прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи понятие отходов определялось как остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.

В Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации, утв. Приказом Минприроды России от 14 августа 2013 г. № 298[27], использовано понятие «отходы потребления», которое определено как подлежащие обезвреживанию, утилизации (использованию) или удалению посредством размещения остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе потребления, включая готовые товары (продукцию), подлежащие утилизации (использованию) после утраты потребительских свойств, в том числе упаковки таких товаров (продукции).

В Приложении 1 к Временным правилам охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации давалось общее определение понятию «отходы» – отходы производства и потребления, образующиеся в народном хозяйстве. При этом давались следующие определения указанным понятиям:

отходы производства – остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, образовавшиеся при производстве продукции или выполнении работ и утратившие полностью или частично исходные потребительские свойства; вновь образующиеся в процессе производства попутные вещества, не находящие применения. В отходы производства включаются вмещающие и вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых, побочные и попутные продукты, отходы сельского хозяйства;

отходы потребления – изделия и материалы, утратившие свои потребительские свойства в результате физического или морального износа. К отходам потребления относятся и твердые бытовые отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности людей.

Письмами Минприроды России от 13 июля 2015 г. № 12-59/16226 «О рассмотрении обращения»[28] и от 4 апреля 2017 г. № 12-47/9678 «Разъяснения в области обращения с жидкими фракциями сточных вод»[29] доведена позиция, согласно которой отнесение жидких фракций, выкачиваемых из выгребных ям, к сточным водам или отходам зависит от способа их удаления: в случае, если жидкие фракции, выкачиваемые из выгребных ям, удаляются путем отведения в водные объекты после соответствующей очистки, их следует считать сточными водами и обращение с ними будет регулироваться нормами водного законодательства; в случае, если такие фракции удаляются иным способом, исключающим их сброс в водные объекты, такие стоки не подпадают под определение сточных вод в терминологии ВдК РФ и их следует считать жидкими отходами, дальнейшее обращение с которыми должно осуществляться в соответствии с законодательством об отходах производства и потребления.

Следует также упомянуть, что Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ из комментируемой статьи исключено понятие «опасные отходы», которое определялось как отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами. Указанным Законом ведена статья 4¹, предусматривающая деление отходов на классы опасности (см. указанную статью и коммент. к ней).

Обращение с отходами.

Данное понятие определено как деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов. В это определение дважды вносились изменения: до внесения изменения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ понятие определялось как деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов, а до внесения изменения Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ (т. е. в первоначальной редакции комментируемой статьи) – как деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

В Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации понятие обращение с отходами определено как деятельность по сбору, накоплению, обработке, утилизации (использованию), обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Размещение отходов. Хранение отходов. Захоронение отходов.

Понятие «размещение отходов» определено как хранение и захоронение отходов, при этом даны самостоятельные определения указанных понятий:

хранение отходов – складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения. До внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменений это понятие определялось как содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования;

захоронение отходов – изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации (до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменения указывалось на дальнейшее использование, а не на дальнейшую утилизацию), в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду (до внесения Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ изменения говорилось об окружающей природной среде).

Во Временных правилах охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации использовались понятия «размещение (удаление) отходов», «хранение (складирование) отходов» и «захоронение отходов», которые были определены в Приложении 1 к данному документу следующим образом:

размещение (удаление) отходов – любая операция по хранению и захоронению отходов;

хранение (складирование) отходов – изоляция с учетом временной нейтрализации отходов, направленная на снижение опасности для окружающей среды. Для хранения устанавливается срок его нахождения в местах складирования;

захоронение отходов – изоляция отходов, направленная на исключение попадания загрязняющих веществ в окружающую среду и исключающая возможность дальнейшего использования этих отходов.

Утилизация отходов.

Данное понятие определено как использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация). До внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменений было указано иное понятие – «использование отходов», которое определялось как применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии.

Во Временных правилах охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации использовалось понятие «использование (переработка, утилизация) отходов», которое было определено в Приложении 1 к данному документу как вовлечение отходов в хозяйственный оборот в целях получения различных видов продукции (работ) путем их переработки или непосредственно.

В Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации использовано понятие «утилизация (использование) отходов», определенное в п. 2 названной Стратегии как применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая: повторное использование, повторное использование по прямому назначению (рециклинг), возврат после соответствующей подготовки в производственный цикл (регенерация), извлечение ценных компонентов для их повторного использования (рекуперация).

Как отмечено в письме Росприроднадзора от 28 марта 2017 г. № ВС-10-02-36/6393 «Об исполнении нормативов утилизации путем термической обработки отходов»[30], исходя из смысла понятия «утилизации отходов», установленного комментируемой статьей, а также понятий «рециклинг», «регенерация», «рекупирация», установленных названным выше ГОСТом 30772-2001, целью утилизации отходов является использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное использование отходов по тому же назначению, деятельность по технологической обработке отходов, включающая извлечение и восстановление ценных компонентов отходов, с возвращением их для повторного использования, а также, действие, приводящее к восстановлению отходов до уровня вторичного сырья или материала.

Обезвреживание отходов.

Данное понятие определено как уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду. До внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменений понятие обезвреживание отходов определялось следующим образом: обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду (до внесения Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ изменения говорилось об окружающей природной среде).

В пункте 2 Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации понятие обезвреживание отходов определено как обработка отходов, в том числе сжигание и (или) обеззараживание отходов на специализированных установках, предусматривающая уменьшение количества отходов и (или) их опасности для окружающей среды, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

Как отмечено в названном выше письме Росприроднадзора от 28 марта 2017 г. № ВС-10-02-36/6393, исходя из смысла понятия «обезвреживание отходов», установленного комментируемой статьей, а также понятий «обезвреживание», «сжигание отходов», установленных названным выше ГОСТом 30772-2001, целью обезвреживания является снижение негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду, уменьшение массы отходов, а никак не повторное использование.

Объекты размещения отходов (ОРО).

Данное понятие определено как специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов. До внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменений давалось следующее определение понятию ОРО: специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).

Во Временных правилах охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации использовалось чуть иное понятие – «объекты для размещения отходов», которое было определено в Приложении 1 к данному документу следующим образом: полигоны по обезвреживанию и захоронению промышленных и бытовых отходов, шламонакопители, хвостохранилища и другие сооружения, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с проектами; санкционированные свалки, т. е. разрешенные органами исполнительной власти территории (существующие площадки) для размещения промышленных и бытовых отходов, но не обустроенные в соответствии с СНиП; являются временными, подлежат обустройству в соответствии с указанными требованиями или закрытию в сроки, необходимые для проектирования и строительства полигонов, отвечающих требованиям СНиП.

Трансграничное перемещение отходов.

Данное понятие определено как перемещение отходов с территории, находящейся под юрисдикцией одного государства, на территорию (через территорию), находящуюся под юрисдикцией другого государства, или в район, не находящийся под юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такое перемещение отходов затрагивает интересы не менее чем двух государств.

Эти положения закреплены соответственно норме п. 3 ст. 2 Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (о названном документе см. комментарий к ст. 17 Закона), в которой определено, что «трансграничная перевозка» означает любое перемещение опасных или других отходов из района, находящегося под национальной юрисдикцией одного государства, в район или через район, находящийся под национальной юрисдикцией другого государства, либо в район или через район, не находящийся под национальной юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такая перевозка затрагивает по крайней мере два государства.

Во Временных правилах охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации использовалось понятие «трансграничная перевозка отходов», которые было определено в Приложении 1 к данному документу следующим образом: трансграничная перевозка отходов внешняя – любое перемещение отходов из района, находящегося под национальной юрисдикцией одного государства, в район (или через район), находящийся под национальной юрисдикцией другого государства; трансграничная перевозка отходов внутренняя – любое перемещение отходов по территории России из одной республики, края, области, автономного образования в другие.

Лимит на размещение отходов. Норматив образования отходов.

Установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение предусмотрено в рамках нормирования в области обращения с отходами в п. 2 ст. 18 комментируемого Закона применительно к индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы (см. комментарий к указанной статье). Указанные понятия определены в комментируемой статье следующим образом:

лимит на размещение отходов – предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в ОРО с учетом экологической обстановки на данной территории;

норматив образования отходов – установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции.

Паспорт отходов.

Данное понятие определено как документ, удостоверяющий принадлежность отходов (Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ исключено указание на то, что речь идет об опасных отходах; как говорилось выше, данным Законом понятие «опасные отходы» исключено) к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе.

Составление паспорта отходов I–IV классов опасности предусмотрено нормой п. 3 ст. 14 комментируемого Закона на основании данных о составе отходов, оценки степени их негативного воздействия на окружающую среду. Там же предусмотрено, что порядок паспортизации отходов и типовые формы паспортов отходов устанавливаются уполномоченным Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье).

Вид отходов.

Данное понятие определено как совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с системой классификации отходов. В пункте 3.20 названного выше ГОСТа 30772-2001 понятие «вид отходов» определено как совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с их происхождением, свойствами и технологией обращения. При этом в п. 5.11 данного документа дано определение понятию «классификатор отходов»: информационно-справочный документ прикладного характера, в котором для удобства восприятия и хранения данные распределены и закодированы по определенным признакам в виде таблиц, графиков, описаний в соответствии с результатами классификации отходов. Согласно примечанию к указанному пункту классификаторы создают (формируют) на основе анализа выделенных групп и подгрупп свойств отходов с установлением совокупности классификационных признаков происхождения, агрегатного состояния, химического состава, экологической и другой опасности, ресурсной ценности отходов и других характеристик, необходимых для решения определенных задач по обращению с отходами.

Лом и отходы цветных и (или) черных металлов.

Данное понятие и его определение введены Федеральным законом от 29 декабря 2000 г. № 169-ФЗ[31], которым введена статья 13¹ комментируемого Закона, устанавливающая требования к обращению с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов и их отчуждению (см. указанную статью и коммент. к ней).

Понятие лома и отходов цветных и (или) черных металлов определено в комментируемой статье как пришедшие в негодность или утратившие свои потребительские свойства изделия из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, отходы, образовавшиеся в процессе производства изделий из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, а также неисправимый брак, возникший в процессе производства указанных изделий.

В настоящее время существует ГОСТ 18978-73 «Государственный стандарт Союза ССР. Лом и отходы цветных металлов и сплавов. Термины и определения»[32], введенный в действие Постановлением Госстандарта СССР от 5 июля 1973 г. № 1664. Названный стандарт устанавливает применяемые в науке, технике и производстве термины и определения лома и отходов цветных металлов и сплавов.

Сбор отходов. Транспортирование отходов. Накопление отходов.

Данные понятия и их определения введены Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ соответственно тому, как этим же Законом изложено в новой редакции определение понятия «обращение с отходами» (см. выше). В свою очередь, Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ[33] изложены полностью в новой редакции определения понятий «сбор отходов» и «накопление отходов».

Согласно положениям комментируемой статьи рассматриваемые понятия определены следующим образом:

сбор отходов – прием отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение. До внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения указывалось на прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов (до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменения указывалось не на дальнейшие обработку, утилизацию, а на дальнейшее использование);

транспортирование отходов – перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах;

накопление отходов – складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения. До внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения указывалось на временное складирование отходов (на срок не более чем одиннадцать месяцев, до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменения говорилось о сроке не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейших утилизации (до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменения указывалось на дальнейшее использование, а не на дальнейшую утилизацию), обезвреживания, размещения, транспортирования.

Обработка отходов.

Данное понятия, введенное Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, определено как предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку. Ранее подобное определение понятия «обработка отходов» давалось в п. 2 Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации: предварительная подготовка отходов, включая сортировку, разборку, очистку, к дальнейшей утилизации (использованию).

На едином портале раскрытия информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных актов regulation.gov.ru в сети «Интернет» размещен подготовленный Минстроем России проект Федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами»[34], в котором предлагается дать следующее определение понятию «обработка отходов»: предварительная подготовка отходов к обезвреживанию, утилизации, размещению отходов, включая разделение отходов по видам (сортировка), их очистку, а также разукрупнение предметов и выделение из них однородных по виду материалов, отдельных фрагментов и составных частей (разборка). До настоящего времени сведений о внесении указанного законопроекта в Государственную Думу нет.

Твердые коммунальные отходы (ТКО).

Данное понятие и его определение введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена глава V¹ комментируемого Закона, устанавливающая регулирование деятельности в области обращения с ТКО. До этого использовалось, в том числе в Федеральном законе от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»[35], понятие твердых бытовых отходов (ТБО). В рамках определения понятия рассматриваемого понятия в комментируемой статье, во-первых, указано, что это отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд, и, во-вторых, предусмотрено, что к ТКО также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

В Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации использовалось понятие «твердые коммунальные (бытовые) отходы», определенное в п. 2 названной Стратегии как отходы, входящие в состав отходов потребления и образующиеся в многоквартирных и жилых домах в результате потребления товаров (продукции) гражданами, а также товары (продукция), использованные ими в указанных домах в целях удовлетворения личных потребностей и утратившие свои потребительские свойства.

Норматив накопления ТКО.

Данное понятие и его определение введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена статья 24¹⁰ комментируемого Закона, регламентирующая расчет объема и (или) массы ТКО. Как предусмотрено в п. 2 указанной статьи, в случаях, определенных Правительством РФ, объем и (или) масса ТКО определяются исходя из нормативов накопления ТКО. Понятие норматива накопления ТКО определено в комментируемой статье как среднее количество ТКО, образующихся в единицу времени.

Объекты захоронения отходов. Объекты хранения отходов. Объекты обезвреживания отходов.

Данные понятия, введенные Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, определены следующим образом:

объекты захоронения отходов – предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I–V классов опасности в соответствии с законодательством РФ о недрах;

объекты хранения отходов – специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для долгосрочного складирования отходов в целях их последующих утилизации, обезвреживания, захоронения;

объекты обезвреживания отходов – специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для обезвреживания отходов.

В Федеральном законе «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» использовалось единое понятие «объекты, используемые для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов», определенное п. 3 его ст. 2 (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 289-ФЗ[36]) как объекты, непосредственно используемые для утилизации, обезвреживания и захоронения ТБО.

Упомянутым выше проектом Федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами», подготовленным Минстроем России, предлагается ввести такое понятие, как «объект обработки отходов», и определить его следующим образом: специально оборудованное сооружение, которое обустроено в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначено для обработки или одного из ее этапов – сортировки, очистки, разборки отходов.

Этим же законопроектом предлагается дать другое определение понятию «объекты захоронения отходов», а именно: сооружения для захоронения отходов I–V классов опасности, соответствующие требованиям законодательства в области охраны окружающей среды и в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, введенные в эксплуатацию в соответствии с законодательством РФ. Как говорилось выше, до настоящего времени сведений о внесении указанного законопроекта в Государственную Думу нет.

Письмом Росприроднадзора от 7 декабря 2015 г. № АС-03-02-36/21630 «О направлении разъяснений»[37] доведена позиция по вопросу неоднозначной правоприменительной практики отнесения иловых площадок (карт), используемых в составе сооружений по очистке сточных вод, к объектам размещения отходов. При этом наряду с прочим отмечено следующее: учитывая, что размещение осадков (отходов), образующихся в процессе очистки сточных вод (в частности: «осадки (илы) биологических очистных сооружений хозяйственно-бытовой и смешанной канализации», «ил избыточный биологических очистных сооружений хозяйственно-бытовых и смешанных сточных вод», «ил стабилизированный биологических очистных сооружений хозяйственно-бытовых и смешанных сточных вод»), осуществляется в том числе в целях уменьшения массы отходов, изменения физических и химических свойств, а также снижению уровня негативного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, целесообразно считать иловые карты (площадки) объектом обезвреживания отходов.

Оператор по обращению с ТКО. Региональный оператор по обращению с ТКО (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «региональный оператор»).

Данные понятия и их определения введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена статья 24⁶ комментируемого Закона, посвященная региональному оператору. В пункте 1 указанной статьи установлено, что сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта РФ обеспечиваются региональным оператором в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и ТСОО (см. комментарий к указанной статье).

Комментируемая статья определяет рассматриваемые понятия следующим образом:

оператор по обращению с ТКО – индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО;

региональный оператор – оператор по обращению с ТКО – юридическое лицо, которое обязано заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с собственником ТКО, которые образуются и места накопления (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ говорилось о местах сбора) которых находятся в зоне деятельности регионального оператора.

Ранее в Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации использовалось понятие «оператор по обращению с отходами потребления», определенное в п. 2 названной Стратегии как юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие деятельность по сбору, накоплению, обработке, утилизации (использованию), обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов потребления.

В упоминавшемся выше проекте Федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами», подготовленном Минстроем России, предлагается дать следующие определения рассматриваемым понятиям:

оператор по обращению с ТКО – индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по сортировке, обезвреживанию и (или) захоронению ТКО на объектах, включенных в ТСОО;

региональный оператор – юридическое лицо, обеспечивающее процесс обращения с ТКО в зоне своей деятельности, которое обязано заключить договоры на оказание услуг по обращению с ТКО с собственниками ТКО, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности.

Как говорилось выше, до настоящего времени сведений о внесении указанного законопроекта в Государственную Думу нет.

Группы однородных отходов.

Данное понятие и его определение введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым изложена полностью в новой редакции статья 14 комментируемого Закона, устанавливающая требования к обращению с отходами I–V классов опасности. В пункте 4 указанной статьи предусмотрено, что при обращении с группами однородных отходов I–V классов опасности должны соблюдаться требования, установленные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды (см. комментарий к указанной статье).

Понятие групп однородных отходов определено в комментируемой статье как отходы, классифицированные по одному или нескольким признакам. При этом непосредственно перечислены такие признаки – происхождение, условия образования, химический и (или) компонентный состав, агрегатное состояние и физическая форма).

Баланс количественных характеристик образования, утилизации, обезвреживания, захоронения ТКО на территории субъекта РФ.

Данное понятие и его определение введены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена статья 13³ комментируемого Закона, устанавливающая требования к ТСОО, в том числе с ТКО. В пункте 3 указанной статьи предусмотрено, что ТСОО наряду с прочим должна включать в себя баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе ТКО, на территории соответствующего субъекта РФ (см. комментарий к указанной статье).

Как видно, это понятие, использованное в п. 3 ст. 13³ комментируемого Закона, несколько отличается от понятия, использованного в комментируемой статье. Понятие баланса количественных характеристик образования, утилизации, обезвреживания, захоронения ТКО на территории субъекта РФ определено в комментируемой статье как соотношение количества образовавшихся ТКО и количественных характеристик их утилизации, обезвреживания, захоронения, передачи в другие субъекты РФ (поступления из других субъектов РФ) для последующих утилизации, обезвреживания, захоронения.

Отходы от использования товаров.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена статья 24² комментируемого Закона, посвященная регулированию в области обращения с отходами от использования товаров, в комментируемую статью были введены понятия «отходы от использования товаров» и «норматив утилизации отходов от использования товаров» (при этом в юридико-технических целях было введено сокращенное обозначение «норматив утилизации») со следующими определениями:

отходы от использования товаров – готовые товары (продукция), утратившие полностью или частично свои потребительские свойства и складированные их собственником в месте сбора отходов, либо переданные в соответствии с договором или законодательством РФ лицу, осуществляющему обработку, утилизацию отходов, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них;

норматив утилизации – установленное как выраженное в процентах отношение количества товаров определенного вида, упаковки таких товаров, реализованных юридическим лицам, физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, и подлежащих утилизации после утраты потребительских свойств, к общему количеству товаров определенного вида, выпущенных в обращение на территории России.

Ранее в Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации использовались понятия «отходы товаров (продукции)» и «норматив утилизации (использования) отходов товаров (продукции)», определенные в п. 2 названной Стратегии следующим образом:

отходы товаров (продукции) – отходы потребления, оставленные их собственником в месте накопления отходов или переданные в соответствии с договором или законодательством РФ оператору по обращению с отходами, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них;

норматив утилизации (использования) отходов товаров (продукции) – установленное отношение количества товаров (продукции) определенного вида, упаковки таких товаров (продукции), реализованных физическим и юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и подлежащих утилизации (использованию) после утраты потребительских свойств, к общему количеству товаров (продукции) соответствующего вида, выпущенных в обращение на территории России, выраженное в процентах.

Изменениями, внесенными в комментируемую статью Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ, определение понятия «норматив утилизации (использования) отходов товаров (продукции)» признано утратившим силу, а определение понятия «отходы от использования товаров» изложено как отходы, образовавшиеся после утраты товарами, упаковкой товаров полностью или частично своих потребительских свойств.

На едином портале раскрытия информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных актов regulation.gov.ru в сети «Интернет» размещен подготовленный Минприроды России проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[38], в котором предлагается понятие «норматив утилизации» определить следующим образом: выраженная в процентах установленная доля реализованных на территории Российской Федерации товаров определенного вида, а также доля упаковки определенного вида, использованной производителями реализованных на территории России товаров для их упаковки, отходы от использования которых должны быть утилизированы. До настоящего времени сведений о внесении указанного законопроекта в Государственную Думу нет.

Статья 2. Правовое регулирование в области обращения с отходами

1. Правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

2. Отношения в области обращения с радиоактивными отходами, с биологическими отходами, с медицинскими отходами, веществами, разрушающими озоновый слой (за исключением случаев, если такие вещества являются частью продукции, утратившей свои потребительские свойства), с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации.

3. Отношения, связанные в случае разведки и добычи углеводородного сырья с размещением в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, регулируются законодательством о недрах.

1. В комментируемой статье закреплены положения, определяющие систему нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование в области обращения с отходами (п. 1), а также определяющие ряд изъятий из сферы действия комментируемого Закона (п. 2 и 3).

Положения п. 1 комментируемой статьи определяют систему нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование в области обращения с отходами (следует подчеркнуть, что при этом не используется понятие законодательства в области обращения с отходами, хотя в других нормах комментируемого Закона такое понятие упоминается). Согласно данному пункту такое правовое регулирование осуществляется следующими нормативными правовыми актами:

1) комментируемый Закон.

Предмет регулирования комментируемого Закона определен в его преамбуле, согласно которой данный Закон определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья (см. комментарий к указанной статье);

2) другие федеральные законы, нежели комментируемый Закон.

Таким актом является, прежде всего, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[39] (но с учетом п. 2 комментируемой статьи, см. ниже), который согласно его преамбуле регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории России, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России. Статья 51 названного Закона устанавливает требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления. Как предусмотрено в п. 1 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ), отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством РФ.

Среди других актов федерального законодателя, которыми осуществляется правовое регулирование в области обращения с отходами, можно назвать Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»[40] (но с учетом п. 3 комментируемой статьи, см. ниже), Федеральные законы от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»[41], от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»[42], от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»[43], от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»[44], от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[45], от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[46] и от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»[47];

3) иные нормативные правовые акты РФ, нежели федеральные законы.

Иными нормативными правовыми актами РФ, нежели федеральные законодательные акты, являются нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[48] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

В положениях комментируемого закона среди федеральных органов исполнительной власти упоминаются федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное регулирование в области охраны окружающей среды, и федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами. Федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами являются Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Минприроды России также является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющий государственное регулирование в области охраны окружающей среды.

Минприроды России согласно п. 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219 (в ред. Постановления Правительства РФ от 3 ноября 2018 г. № 1314)[49], в том числе является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, в том числе в области обращения с ТКО (за исключением вопросов тарифного регулирования).

В пункте 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 (в ред. Постановления Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 717)[50], определено, что Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы;

4) законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Указание на виды таких актов – законы и иные акты – введено Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ[51]. Перечень вопросов, по которым принимаются законы субъектов РФ, определен положениями п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[52]. Иными нормативными правовыми актами субъектов РФ являются акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, которым посвящена статья 22 названного Закона.

В качестве примера регионального законодательного акта в области обращения с отходами можно назвать Закон г. Москвы от 30 ноября 2005 г. № 68 «Об отходах производства и потребления в городе Москве»[53], который согласно его преамбуле в целях предотвращения негативного воздействия отходов производства и потребления на окружающую среду и здоровье человека, сбережения природных ресурсов регулирует отношения, возникающие в области обращения с отходами производства и потребления в г. Москве, и направлен на уменьшение образования отходов, повышение эффективности их использования в процессе хозяйственной деятельности.

Другим подобным примером является Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. № 171/2001-ОЗ «Об отходах производства и потребления в Московской области»[54], который, как указано в его преамбуле (в ред. Закона Московской области от 5 октября 2006 г. № 166/2006-ОЗ[55]), регулирует отношения в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Московской области в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также в целях минимизации образования отходов, ресурсосбережения и использования отходов в хозяйственной деятельности в качестве дополнительных источников сырья;

5) муниципальные нормативные правовые акты (указание на такие акты введено Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ[56]).

Системе муниципальных правовых актов посвящена статья 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[57], согласно ч. 1 которой (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ[58]) в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

2. Положения п. 2 комментируемой статьи определяют ряд изъятий из сферы действия комментируемого Закона, указывая, что соответствующим законодательством РФ регулируются:

1) отношения в области обращения с радиоактивными отходами.

Указанные отношения охватываются сферой действия Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»[59], в ст. 3 которого (в ред. Федерального закона от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ) определено, что радиоактивные отходы – это не подлежащие дальнейшему использованию материалы и вещества, а также оборудование, изделия (в том числе отработавшие источники ионизирующего излучения), содержание радионуклидов в которых превышает уровни, установленные в соответствии с критериями, установленными Правительством РФ. Названный Закон содержит главу X «Обращение с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами». Кроме того, отношения в области обращения с радиоактивными отходами регулирует Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[60], что и закреплено в ч. 1 его ст. 1;

2) отношения в области обращения с биологическими отходами (указание на биологические отходы включено Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ).

Указанные отношения охватываются сферой действия Закона РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии»[61], исходя из положений п. 1 ст. 2¹ которого (статья введена Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 243-ФЗ[62]) к биологическим отходам относятся трупы животных и птиц, абортированные и мертворожденные плоды, ветеринарные конфискаты, другие отходы, непригодные в пищу людям и на корм животным. Согласно указанном пункту нормативными правовыми актами, устанавливающими обязательные для исполнения физическими лицами и юридическими лицами требования при утилизации биологических отходов, являются ветеринарные правила (правила в области ветеринарии);

3) отношения в области обращения с медицинскими отходами (до внесения Федеральным законом от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ[63] изменения говорилось об отходах лечебно-профилактических учреждений).

Указанные отношения охватываются сферой действия Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»[64], статья 49 которого посвящена медицинских отходам. Как определено в ч. 1 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 323-ФЗ[65]), медицинские отходы – это все виды отходов, в том числе анатомические, патолого-анатомические, биохимические, микробиологические и физиологические, образующиеся в процессе осуществления медицинской деятельности и фармацевтической деятельности, деятельности по производству лекарственных средств и медицинских изделий, деятельности в области использования возбудителей инфекционных заболеваний и генно-инженерно-модифицированных организмов в медицинских целях, а также при производстве, хранении биомедицинских клеточных продуктов. В соответствии с ч. 3 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ) медицинские отходы подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, размещению, хранению, транспортировке, учету и утилизации в порядке, установленном законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

4) отношения в области обращения с веществами, разрушающими озоновый слой (за исключением случаев, если такие вещества являются частью продукции, утратившей свои потребительские свойства; указание на вещества, разрушающие озоновый слой, включено Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 226-ФЗ[66]).

Указанные отношения охватываются сферой действия Федерального закона «Об охране окружающей среды», в ст. 1 которого (здесь и далее в ред. Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 226-ФЗ) определено, что вещества, разрушающие озоновый слой (озоноразрушающие вещества), – это химические вещества и их смеси, перечень которых определяется Правительством РФ в соответствии с международными договорами РФ в области охраны озонового слоя атмосферы. Названный Закон содержит самостоятельную статью 69¹, посвященную государственному учету обращения озоноразрушающих веществ. В пункте 1 указанной статьи установлено, что государственный учет обращения озоноразрушающих веществ осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в целях установления Правительством РФ допустимого объема производства и потребления озоноразрушающих веществ в России исходя из обязательств России, вытекающих из международных договоров РФ;

5) отношения в области обращения с выбросами вредных веществ в атмосферу.

Указанные отношения наряду со сферой действия Федерального закона «Об охране окружающей среды» охватываются сферой действия Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»[67], в ст. 1 которого определено (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ), что вредное (загрязняющее) вещество – это химическое или биологическое вещество либо смесь таких веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и которые в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду. Статья 18 названного Закона посвящена регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления. Согласно пункту 1 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) хранение, захоронение и обезвреживание на территориях организаций и населенных пунктов загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления, в том числе дурнопахнущих веществ, а также сжигание таких отходов без специальных установок, предусмотренных правилами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, запрещается;

6) отношения в области обращения со сбросами вредных веществ в водные объекты.

Указанные отношения наряду со сферой действия Федерального закона «Об охране окружающей среды» охватываются сферой действия целого ряда актов федерального законодателя, в том числе ВдК РФ, Федеральными законами от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»[68], от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»[69], от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»[70] и от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»[71].

Как отмечено в письме Минприроды России от 29 февраля 2016 г. № 12-47/4056 «О рассмотрении обращения»[72], в настоящее время действие норм комментируемого Закона, а также нормативных правовых актов Минприроды России в области обращения с отходами не распространяется на медицинские отходы; законодательством РФ требования к получению лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению медицинских отходов, оформлению паспортов на медицинские отходы, разработке проектов нормативов образования медицинских отходов и лимитов на их размещение, внесению платы за НВОС при размещении медицинских отходов, предоставлению отчетности в области обращения с медицинскими отходами не установлены.

Письмом Росприроднадзора от 8 июля 2016 г. № АА-03-03-32/13510 «О рассмотрении обращения»[73] доведена следующая позиция: санитарным законодательством допускается осуществление обращения медицинских отходов класса А в соответствии с требованиями законодательства в области обращения с отходами производства и потребления; в связи с чем, действие норм комментируемого Закона, а также нормативных правовых актов Минприроды России в области обращения с отходами не распространяются на медицинские отходы, за исключением упомянутого класса медицинских отходов, прошедших в установленном законодательством порядке обеззараживание и (или) обезвреживание, и отходов, образовавшихся после обезвреживания медицинских отходов; наряду с этим, природоохранным законодательством РФ, в частности комментируемым Законом, требования к получению документации в области обращения с отходами на медицинские отходы остальных классов не установлены.

Письмом Росприроднадзора от 4 декабря 2017 г. № АА-10-04-32/26588 «О направлении разъяснений»[74] приведены разъяснения по вопросу нормирования отходов, образующихся при обезвреживании биологических и медицинских отходов. В письме сделан вывод о том, что все классы медицинских отходов (за исключением радиоактивных), а также биологических отходов, обезвреженные соответствующим образом для возможности размещения на полигоне (захоронения), подпадают под сферу регулирования комментируемого Закона.

3. В пункте 3 комментируемой статьи в качестве еще одного изъятия из сферы действия комментируемого Закона названы отношения, связанные в случае разведки и добычи углеводородного сырья с размещением в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, – указанные отношения согласно данному пункту регулируются законодательством о недрах.

Основным актом законодательства о недрах является упомянутый выше Закон РФ «О недрах», который согласно его преамбуле (в ред. Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 205-ФЗ[75]) регулирует отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.

Пункт 3 комментируемой статьи введен Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 261-ФЗ[76], принятым в рамках совершенствования правового регулирования разработки месторождений углеводородного сырья в части квалификации вод, попутно добываемых и используемых при добыче углеводородного сырья. Упомянутым Законом такой указанный в п. 3 ст. 6 Закона РФ «О недрах» вид пользования недрами, как разведка и добыча полезных ископаемых, в том числе использование отходов горнодобывающего и связанного с ним перерабатывающих производств, дополнен указанием на размещение в случае разведки и добычи углеводородного сырья в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.

Статья 3. Основные принципы и приоритетные направления государственной политики в области обращения с отходами

1. Основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются:

охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия;

научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества;

использование наилучших доступных технологий при обращении с отходами;

комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов;

использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот;

доступ в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами;

участие в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами.

2. Направления государственной политики в области обращения с отходами являются приоритетными в следующей последовательности:

максимальное использование исходных сырья и материалов;

предотвращение образования отходов;

сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования;

обработка отходов;

утилизация отходов;

обезвреживание отходов.

1-2. Комментируемая статья определяет основные принципы (п. 1) и приоритетные направления государственной политики в области обращения с отходами (п. 2).

В качестве основных принципов государственной политики в области обращения с отходами в положениях п. 1 комментируемой статьи названы:

1) охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды (до внесения Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ изменения говорилось об окружающей природной среде) и сохранение биологического разнообразия;

2) научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества;

3) использование наилучших доступных технологий при обращении с отходами (до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменений указывалось на использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий);

4) комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов;

5) использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот;

6) доступ в соответствии с законодательством РФ к информации в области обращения с отходами;

7) участие в международном сотрудничестве России в области обращения с отходами.

Перечисленные основные принципы государственной политики в области обращения с отходами взаимосвязаны с основными принципами охраны окружающей среды, определенными в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Так, согласно указанной статье (в ред. Федерального закона от 24 ноября 2014 г. № 361-ФЗ[77]) хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти России, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:

соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

ответственность органов государственной власти России, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

независимость государственного экологического надзора;

презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

обязательность проведения в соответствии с законодательством РФ проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать НВОС, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;

учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;

обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших доступных технологий с учетом экономических и социальных факторов;

обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц;

сохранение биологического разнообразия;

обеспечение сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды, применяемых к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;

запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;

ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;

участие граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в решении задач охраны окружающей среды;

международное сотрудничество России в области охраны окружающей среды;

обязательность финансирования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, которая приводит или может привести к загрязнению окружающей среды, мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия.

В пункте 2 комментируемой статьи, введенном Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ), определены направления государственной политики в области обращения с отходами, причем эти направления перечислены соответственно их приоритетам. В частности, обозначено, что направления государственной политики в области обращения с отходами являются приоритетными в следующей последовательности:

максимальное использование исходных сырья и материалов;

предотвращение образования отходов;

сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования;

обработка отходов;

утилизация отходов;

обезвреживание отходов.

Соответственно, федеральным законодателем воспроизведены с отдельными изменения те положения Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации, утв. Приказом Минприроды России от 14 августа 2013 г. № 298, которые определяют приоритеты деятельности по обращению с ТКО.

Так, положениями п. 12 указанного документа определено, что обозначенная Комплексная стратегия основана на общепризнанной иерархии приоритетов государственной политики в области обращения с отходами (в порядке снижения приоритета):

а) максимальное использование исходного сырья и материалов;

б) сокращение объема образования и снижение класса опасности отходов;

в) обработка (предварительная подготовка) отходов к утилизации (использованию);

г) утилизация (использование) отходов;

д) другие операции в целях вовлечения отходов в хозяйственный оборот;

е) обезвреживание отходов;

ж) размещение отходов экологически и санитарно-эпидемиологически безопасным способом.

Названная Комплексная стратегия также определяет принципы и целевые показатели деятельности по обращению с ТКО. В качестве основных принципов Комплексной стратегии в ее п. 13 названы:

а) соблюдение прав человека на благоприятную окружающую среду;

б) соблюдение прав каждого человека на получение достоверной информации о деятельности по обращению с ТКО;

в) участие каждого гражданина и всего населения в организации деятельности по минимизации количества ТКО и их негативного воздействия на окружающую среду;

г) неотвратимость наказания за нарушения законодательства РФ при обращении с ТКО;

д) предотвращение загрязнения компонентов природной среды ТКО;

е) рациональное использование природных и иных материальных ресурсов, содержащихся в потребляемой товарах (продукции).

Целевыми показателями, характеризующими деятельность по обращению с ТКО, согласно п. 14 названной Комплексной стратегии являются:

а) количество образующихся ТКО (календарный год, кг (т));

б) количество образования ТКО на душу населения (календарный год, кг (т));

в) количество ТКО, направляемых на захоронение и сжигание (термическое уничтожение) (календарный год, кг (т));

г) доля утилизированных (использованных) ТКО в общем объеме образовавшихся ТКО (календарный год, проценты);

д) доля ТКО, используемых для производства тепловой и электрической энергии, к общему объему отходов (календарный год, проценты);

е) другие показатели, устанавливаемые в основных направлениях деятельности Правительства РФ, концепциях долгосрочного социально-экономического развития России на соответствующие периоды, а также в федеральных и региональных программах в области обращения с отходами.

Статья 4. Отходы как объект права собственности

Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством.

В комментируемой статье содержатся положения, характеризующие отходы как объект права собственности. В рамках такого регулирования указано лишь то, что право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством. Соответственно, отходы являются объектом права собственности, которое определяется в соответствии с гражданским законодательством.

Данная статья излагалась Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ полностью в новой редакции. В прежней редакции статьи (т. е. в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ) устанавливалось следующее:

право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались (п. 1);

право собственности на отходы может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов (п. 2);

собственник отходов I–IV класса опасности вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности (п. 3);

в случае, если отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность в соответствии с гражданским законодательством (п. 4).

Общие положения о содержании права собственности, содержатся в ст. 209 части первой ГК РФ, в п. 1 и 2 которой определено следующее:

собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом (п. 1);

собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом (п. 2).

Статьей 210 части первой ГК РФ установлено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Как отмечено в Определении СКЭС ВС России от 26 августа 2015 г. № 309-ЭС15-2565 по делу № А07-2441/2014[78], к расходам на содержание имущества относится также обязанность по внесению платежей за негативное воздействие на окружающую среду.

В письме Росприроднадзора от 25 мая 2016 г. № РН-03-03-31/9771 «О рассмотрении обращения»[79] по вопросу определения права собственности на отходы, образуемые при бурении скважин, сообщено следующее:

основания приобретения права собственности определены статьей 218 части первой ГК РФ. В силу статьи 210 данного Кодекса бремя содержания имущества (отхода), в том числе ответственность за соблюдение требований природоохранного законодательства при обращении с отходами, несет его собственник (если иное не предусмотрено законом или договором). Согласно части 2 ст. 1 ГК РФ граждане (физические лица) и юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора;

таким образом, вопросы установления права собственности на отходы, так же как и вопросы определения стороны, ответственной за исполнение обязанностей в области обращения с отходами, возложенных на образователя отходов действующим природоохранным законодательством, могут быть урегулированы хозяйствующими субъектами в рамках договорных отношений.

Статья 4¹. Классы опасности отходов

Отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, на пять классов опасности:

I класс – чрезвычайно опасные отходы;

II класс – высокоопасные отходы;

III класс – умеренно опасные отходы;

IV класс – малоопасные отходы;

V класс – практически неопасные отходы.

Комментируемая статья устанавливает пять классов опасности отходов, определяемые в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду:

I класс – чрезвычайно опасные отходы;

II класс – высокоопасные отходы;

III класс – умеренно опасные отходы;

IV класс – малоопасные отходы;

V класс – практически неопасные отходы.

Деление отходов на классы согласно комментируемой статье осуществляется в соответствии с критериями, полномочие по установлению которых делегировано федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему государственное регулирование в области охраны окружающей среды, т. е. Минприроды России (см. комментарий к ст. 2 Закона).

В целях реализации комментируемой статьи издан Приказ Минприроды России от 4 декабря 2014 г. № 536[80], которым утверждены Критерии отнесения отходов к I–V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду.

Общими положениями названного документа определено следующее:

Критерии отнесения отходов к I–V классам опасности по степени НВОС предназначены для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе деятельности которых образуются отходы, а также Росприроднадзора и ее территориальных органов (п. 1);

действие названных Критериев не распространяется на радиоактивные отходы, биологические отходы, медицинские отходы (п. 2);

критериями отнесения отходов к I–V классам опасности по степени НВОС являются: степень опасности отхода для окружающей среды; кратность разведения водной вытяжки из отхода, при которой вредное воздействие на гидробионты отсутствует (п. 3).

Комментируемая статья введена Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ, которым одновременно признан утратившим силу пункт 1 ст. 14 комментируемого Закона, предусматривавший в первоначальной редакции, что опасные отходы в зависимости от степени их вредного воздействия на окружающую природную среду и здоровье человека подразделяются на классы опасности в соответствии с критериями, установленными специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Тем же Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ из ст. 1 комментируемого Закона исключено понятие «опасные отходы» и его определение (см. комментарий к указанной статье).

На основании указанной нормы был издан Приказ МПР России от 15 июня 2001 г. № 511[81], утвердивший Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды (документа о признании данного Приказа утратившим силу, не издавалось).

В пункте 2 названных Критериев предусматривалось, что класс опасности отходов устанавливается по степени возможного вредного воздействия на окружающую природную среду (ОПС) при непосредственном или опосредованном воздействии опасного отхода на нее в соответствии с Критериями, приведенными в таблицах 1, 3, 4. Таблица 1 названных Критериев имеет следующее содержание.

Статья 4² Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусматривает деление объектов, оказывающих НВОС, на категории (см. комментарий к ст. 18 Закона).

Часть 2 ст. 49 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» предусматривает деление медицинских отходов на классы. В соответствии с указанной частью медицинские отходы разделяются по степени их эпидемиологической, токсикологической, радиационной опасности, а также негативного воздействия на среду обитания в соответствии с критериями, устанавливаемыми Правительством РФ, на следующие классы:

1) класс «А» – эпидемиологически безопасные отходы, приближенные по составу к ТБО;

2) класс «Б» – эпидемиологически опасные отходы;

3) класс «В» – чрезвычайно эпидемиологически опасные отходы;

4) класс «Г» – токсикологические опасные отходы, приближенные по составу к промышленным;

5) класс «Д» – радиоактивные отходы.

Критерии разделения медицинских отходов на классы по степени их эпидемиологической, токсикологической, радиационной опасности, а также негативного воздействия на среду обитания утверждены Постановлением Правительства РФ от 4 июля 2012 г. № 681[82].

Глава II. Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обращения с отходами

Статья 5. Полномочия Российской Федерации в области обращения с отходами

К полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относятся:

разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области обращения с отходами;

проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обращения с отходами;

осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, в соответствии с перечнем таких объектов, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

определение компетенции уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами;

лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности;

установление федеральных норм и правил, нормативов, направленных на обеспечение безопасного обращения с отходами, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

осуществление мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;

организация государственного учета и отчетности в области обращения с отходами;

обеспечение населения информацией в области обращения с отходами;

определение порядка ведения государственного кадастра отходов и организация его ведения, а также определение правил инвентаризации объектов размещения отходов;

обеспечение экономических, социальных и правовых условий для более полного использования отходов и уменьшения их образования;

осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области обращения с отходами;

осуществление иных предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий;

определение федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами, их функций и полномочий.

установление перечня товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты такими товарами, такой упаковкой товаров полностью или частично своих потребительских свойств;

установление нормативов утилизации отходов от использования товаров (далее также – норматив утилизации);

определение состава официальной статистической и иной документированной информации, форм, сроков и порядка ее предоставления для включения в единую государственную информационную систему учета отходов от использования товаров;

установление порядка декларирования производителями товаров, импортерами товаров количества выпущенных в обращение товаров, упаковки товаров, реализованных для внутреннего потребления на территории Российской Федерации за предыдущий календарный год (далее – выпущенные в обращение на территории Российской Федерации);

установление ставок сбора по каждой группе товаров, группе упаковки товаров, уплачиваемого производителями товаров, импортерами товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров (далее – экологический сбор);

установление порядка взимания экологического сбора (в том числе порядка его исчисления, срока уплаты, порядка осуществления контроля за правильностью его исчисления, полнотой и своевременностью внесения, порядка взыскания, зачета, возврата излишне уплаченных или излишне взысканных сумм экологического сбора);

установление порядка предоставления из федерального бюджета субсидий субъектам Российской Федерации из средств, поступивших в счет уплаты экологического сбора, на финансирование работ по обращению с отходами;

осуществление контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты экологического сбора;

ведение учета и осуществление контроля за выполнением установленных нормативов утилизации;

установление порядка создания, эксплуатации и модернизации единой государственной информационной системы учета отходов от использования товаров;

установление порядка профессиональной подготовки лиц, допущенных к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, и требований к ее осуществлению;

установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, порядка их разработки и утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору;

прием отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке субъектами малого и среднего предпринимательства, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору;

установление перечня товаров, упаковки товаров, после утраты потребительских свойств которых образуются отходы, представленные биоразлагаемыми материалами;

установление правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов;

установление требований к объектам размещения отходов (за исключением твердых коммунальных отходов);

установление требований к объектам размещения твердых коммунальных отходов;

установление перечня видов отходов, захоронение которых запрещается;

установление требований при обращении с группами однородных отходов I–V классов опасности;

установление порядка разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требований к составу и содержанию таких схем;

установление порядка подтверждения отнесения отходов I–V классов опасности к конкретному классу опасности;

установление порядка паспортизации отходов I–IV классов опасности и типовых форм паспортов отходов I–IV классов опасности;

установление порядка транспортирования отходов I–IV классов опасности;

утверждение правил обращения с твердыми коммунальными отходами;

утверждение правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов;

утверждение основ ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами;

утверждение правил регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами;

утверждение формы типового договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами;

утверждение порядка разработки, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе порядка определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов, а также осуществления контроля за реализацией указанных инвестиционных и производственных программ;

установление порядка расчета размера возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, недополученных доходов, связанных с осуществлением регулируемых видов деятельности в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

установление порядка проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами;

установление оснований, при которых цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора формируются по результатам торгов, порядка проведения таких торгов, в том числе случаев, если условия проведения таких торгов подлежат предварительному согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также порядка этого согласования;

утверждение стандартов раскрытия информации в области обращения с твердыми коммунальными отходами;

установление порядка подтверждения исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов;

утверждение методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору;

утверждение правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и правил ведения их реестра.

В комментируемой статье определены полномочия России в области обращения с отходами, а в ст. 6 и 8 комментируемого Закона – полномочия субъектов РФ в области обращения с отходами и полномочия органов местного самоуправления в области обращения с отходами соответственно. Таким образом, указанными статьями распределены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области обращения с отходами.

В соответствии с комментируемой статьей к полномочиям России в области обращения с отходами относятся:

1) разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ в области обращения с отходами.

Осуществление правового регулирования в области обращения с отходами комментируемым Законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами РФ, как и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также муниципальными нормативными правовыми актами, предусмотрено в п. 1 ст. 2 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье);

2) проведение в России единой государственной политики в области обращения с отходами.

Основные принципы и приоритетные направления государственной политики в области обращения с отходами определены положениями ст. 3 комментируемого Закона. Положением ст. 6 данного Закона к полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами отнесено участие в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта РФ (см. комментарий к указанным статьям).

Как предусмотрено положениями Конституции РФ, Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80); Правительство РФ обеспечивает проведение в России единой государственной политики в области экологии.

Распоряжением Правительства РФ от 25 января 2018 г. № 84-р утверждена Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года[83]. Являясь отраслевым документом стратегического планирования России, данная Стратегия определяет цели и задачи, способы их эффективного достижения (решения), приоритеты, а также этапы реализации государственной политики в области формирования и развития на долгосрочную перспективу отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления, в том числе ТКО.

Постановление Правительства РФ от 28 октября 2017 г. № 1310 «Об образовании Правительственной комиссии по вопросам обращения с отходами производства и потребления»[84] образована Правительственная комиссия по вопросам обращения с отходами производства и потребления. Этим же Постановлением утверждено Положение о Правительственной комиссии по вопросам обращения с отходами производства и потребления, согласно п. 1 которого названная Комиссия является координационным органом, образованным для обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций в целях выработки государственной политики в области обращения с отходами производства и потребления;

3) осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, в соответствии с перечнем таких объектов, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (до внесения Федеральным законом от 25 июня 2012 г. № 93-ФЗ[85] изменения говорилось об установлении указанного перечня непосредственно Правительством РФ).

Положение ст. 6 комментируемого Закона относит к полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и (или) иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору. Согласно пункту 2 ст. 25 данного Закона государственный надзор в области обращения с отходами осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении ими соответственно федерального государственного экологического надзора и регионального государственного экологического надзора согласно их компетенции в соответствии с законодательством РФ об охране окружающей среды и Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (см. комментарий к указанным статьям);

4) определение компетенции уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами (Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ исключено указание на то, что речь идет о специально уполномоченных федеральных органах).

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[86] установлено, что: в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (п. 1); функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, – постановлением Правительства РФ. Об уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами см. комментарий к ст. 2 Закона;

5) лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности (до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ изменения указывалось на лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов I–IV класса опасности).

Согласно пункту 1 ст. 9 комментируемого Закона лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» с учетом положений комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Статьей 5¹ комментируемого Закона предусмотрена возможность передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (см. комментарий к указанной статье);

6) установление федеральных норм и правил, нормативов, направленных на обеспечение безопасного обращения с отходами, в порядке, установленном Правительством РФ (до внесения Федеральным закон от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ[87] в связи с принятием Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации»[88] изменения указывалось на федеральные нормы и правила, а не на требования и правила; до внесения же изменений Федеральным законом от 19 июля 2011 г. № 248-ФЗ[89] говорилось об установлении государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами).

Нормированию в области обращения с отходами посвящена ст. 18 комментируемого Закона. Согласно п. 1 этой статьи в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются НООЛР (см. комментарий к указанной статье);

7) осуществление мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами.

К полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами согласно ст. 6 комментируемого Закона относится проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении деятельности в области обращения с отходами.

На отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти субъектов РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций распространяется действие Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[90], что и закреплено в его преамбуле. Положения ст. 11 названного Закона определяют полномочия соответственно Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

8) организация государственного учета и отчетности в области обращения с отходами.

Учету и отчетности в области обращения с отходами посвящены положения ст. 19 комментируемого Закона, согласно которым (см. комментарий к указанной статье): индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, утилизированных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов (п. 1); индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны представлять отчетность (п. 2); индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обеспечивают хранение материалов учета (п. 3);

9) обеспечение населения информацией в области обращения с отходами.

Статьей 6 комментируемого Закона к полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами отнесено участие в организации обеспечения доступа к информации в области обращения с отходами (см. комментарий к указанной статье). В пункте 4 ст. 24¹¹ комментируемого Закона предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий вправе запрашивать у организаций, осуществляющих деятельность в области обращения с ТКО, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления поселений, городских округов информацию, необходимую для осуществления полномочий, установленных данным Законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства РФ, а указанные органы и организации обязаны предоставить запрашиваемую информацию (см. комментарий к указанной статье);

10) определение порядка ведения ГКО и организация его ведения, а также определение правил инвентаризации ОРО.

Как предусмотрено в п. 2 ст. 20 комментируемого Закона, ГКО ведется по единой для России системе; порядок ведения ГКО определяется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (см. комментарий к указанной статье).

Указание на определение правил инвентаризации ОРО включено в рассматриваемое положение Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ[91], которым также пункт 2 ст. 11 комментируемого Закона дополнен положением, возлагающим на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязанность проводить инвентаризацию ОРО в соответствии с правилами инвентаризации объектов размещения отходов, определяемыми федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (см. комментарий к указанной статье);

11) обеспечение экономических, социальных и правовых условий для более полного использования отходов и уменьшения их образования.

Данное положения, носящее декларативный характер, представляется взаимосвязанным с положением комментируемым статьи, относящим к полномочиям России в области обращения с отходами проведение в России единой государственной политики в области обращения с отходами. Как говорилось выше в отношении данного положения, основные принципы и приоритетные направления государственной политики в области обращения с отходами определены положениями ст. 3 комментируемого Закона; положением ст. 6 данного Закона к полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами отнесено участие в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта РФ (см. комментарий к указанным статьям);

12) осуществление международного сотрудничества России в области обращения с отходами.

Раздел 1 «Международные договоры Российской Федерации и акты органов Евразийского экономического союза» Перечня правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора), утв. Приказом Росприроднадзора от 18 октября 2016 г. № 670 (о названном документе см. комментарий к ст. 25 Закона), включает указание на такие акты, как Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях (заключена в г. Стокгольме 22 мая 2001 г.); Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением; Роттердамская конвенция о процедуре предварительного обоснования согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле от 10 сентября 1998 г.; Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 20 июля 2012 г. № 59 «О принятии технического регламента Таможенного союза «О требованиях к смазочным материалам, маслам и специальным жидкостям». О Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением см. комментарий к ст. 17 Закона;

13) осуществление иных предусмотренных законодательством РФ полномочий.

Соответственно, в первоначальной редакции комментируемой статьи был определен открытый перечень полномочий России в области обращения с отходами. Точно также в первоначальной редакции ст. 6 комментируемого Закона был определен открытый перечень полномочий субъектов РФ в области обращения с отходами – в последнем положении статьи указывалось, что к полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами относятся и иные полномочия в области обращения с отходами, не отнесенные к полномочиям России в области обращения с отходами. Однако, указанная статья после ее изложения Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ полностью в новой редакции определяет перечень полномочий субъектов РФ в области обращения с отходами исчерпывающе;

14) определение федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами, их функций и полномочий.

Данное положение введено Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, которым также признана утратившей силу статья 7 комментируемого Закона, которая в прежней (первоначальной) редакции была посвящена специально уполномоченным федеральным органам исполнительной власти в области обращения с отходами. В рамках этой регламентации указывалось, что такими органами являются федеральные органы исполнительной власти, на которые в установленном порядке возложено выполнение задач и функций государственного управления в области обращения с отходами. Об уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами см. комментарий к ст. 2 Закона;

15) установление перечня товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты такими товарами, такой упаковкой товаров полностью или частично своих потребительских свойств;

Данное положение введено Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым также введена статья 24² комментируемого Закона, посвященная регулированию в области обращения с отходами от использования товаров. В первоначальной редакции рассматриваемое положение, как и пункт 2 новой статьи, предусматривали установление перечня готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств. Изменения в рассматриваемое положение и в п. 2 указанной новой статьи внесены Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ. Согласно п. 2 указанной статьи 24² комментируемого Закона в новой редакции перечень товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, устанавливается Правительством РФ с учетом возможных социально-экономических последствий, а также уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду, связанного с утратой потребительских свойств такими товарами (см. комментарий к указанной статье);

16) установление нормативов утилизации отходов от использования товаров (при этом Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ в юридико-технических целях введено обозначение «норматив утилизации»).

Данное положение введено Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым также введена статья 24² комментируемого Закона, посвященная регулированию в области обращения с отходами от использования товаров. Согласно пункту 1 указанной новой статьи юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие производство товаров на территории России (производители товаров), юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие импорт товаров из третьих стран или ввоз товаров из государств – членов Евразийского экономического союза (импортеры товаров), обязаны обеспечивать выполнение установленных Правительством РФ нормативов утилизации (см. комментарий к указанной статье);

17) определение состава официальной статистической и иной документированной информации, форм, сроков и порядка ее предоставления для включения в ЕГИС УОИТ.

Данное положение введено Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым также введена статья 24⁴ комментируемого Закона, предусматривающая и регламентирующая предоставление информации для включения в ЕГИС УОИТ. В первоначальной редакции данного положения указывалось на такое полномочие России в области обращения с отходами, как установление порядка, форм и сроков предоставления производителями, импортерами товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, отчетности о выполнении нормативов утилизации таких товаров.

Рассматриваемое положение изложено полностью в новой редакции Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ, которым также изложен полностью в новой редакции пункт 1 указанной статьи 24⁴ комментируемого Закона. Как предусмотрено данным пунктом в новой редакции, ЕГИС УОИТ эксплуатируется на основе официальной статистической и иной документированной информации, предоставляемой поставщиками информации, в том числе с использованием имеющихся у них информационных систем; состав данной информации, формы, сроки и порядок ее предоставления определяются Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

18) установление порядка декларирования производителями товаров, импортерами товаров количества выпущенных в обращение товаров, упаковки товаров, реализованных для внутреннего потребления на территории России за предыдущий календарный год (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «выпущенные в обращение на территории Российской Федерации»).

Данное положение введено Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым также введена статья 24² комментируемого Закона, посвященная регулированию в области обращения с отходами от использования товаров. В первоначальной редакции рассматриваемое положение, как и пункт 16 указанной новой статьи предусматривали установление порядка декларирования производителями, импортерами товаров количества выпущенных в обращение на территории России за предыдущий календарный год товаров, в том числе упаковки таких товаров. Изменения в рассматриваемое положение и в п. 16 указанной новой статьи внесены Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ. В соответствии с п. 16 указанной статьи 24² комментируемого Закона в новой редакции порядок декларирования количества выпущенных в обращение на территории Российской Федерации товаров, упаковки товаров, перечень которых предусматривается пунктом 2 данной статьи, устанавливаются Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

19) установление ставок сбора по каждой группе товаров, группе упаковки товаров, уплачиваемого производителями товаров, импортерами товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «экологический сбор»).

Данное положение введено Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым также введена статья 24⁵ комментируемого Закона, посвященная экологическому сбору. В первоначальной редакции рассматриваемое положение, как и пункт 5 указанной новой статьи предусматривали установление ставок сбора по каждой группе товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, уплачиваемого производителями, импортерами товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров. Изменения в рассматриваемое положение и в п. 5 указанной новой статьи внесены Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ. В соответствии с п. 5 указанной статьи 24² комментируемого Закона в новой редакции ставки экологического сбора по каждой группе товаров, группе упаковки товаров, отходы от использования которых подлежат утилизации, устанавливаются Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

20) установление порядка взимания экологического сбора (в том числе порядка его исчисления, срока уплаты, порядка осуществления контроля за правильностью его исчисления, полнотой и своевременностью внесения, порядка взыскания, зачета, возврата излишне уплаченных или излишне взысканных сумм экологического сбора).

Данное положение введено Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ (указание на порядок осуществления контроля за правильностью исчисления экологического сбора, полнотой и своевременностью его внесения введено Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ), которым также введена статья 24⁵ комментируемого Закона, посвященная экологическому сбору. Согласно пункту 8 данной новой статьи порядок взимания экологического сбора (в том числе порядок его исчисления, срок уплаты, порядок осуществления контроля за правильностью его исчисления, полнотой и своевременностью внесения, порядок взыскания, зачета, возврата излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора) устанавливается Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

21) установление порядка предоставления из федерального бюджета субсидий субъектам РФ из средств, поступивших в счет уплаты экологического сбора, на финансирование работ по обращению с отходами.

Данное положение введено Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым также введена статья 24⁵ комментируемого Закона, посвященная экологическому сбору. Как предусмотрено в п. 10 данной новой статьи, средства в объеме поступившего в федеральный бюджет экологического сбора расходуются посредством реализации государственных программ РФ в форме предоставления субсидий субъектам РФ на софинансирование мероприятий региональных программ в области обращения с отходами; указанные субсидии федерального бюджета предоставляются в порядке, утвержденном Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

22) осуществление контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты экологического сбора.

Данное положение введено Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым также введена статья 24⁵ комментируемого Закона, посвященная экологическому сбору. Согласно пункту 9 данной новой статьи контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты экологического сбора осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в порядке, определенном в соответствии с п. 8 этой статьи (см. комментарий к указанной статье);

23) ведение учета и осуществление контроля за выполнением установленных нормативов утилизации отходов от использования товаров.

Данное положение введено Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым также введена статья 24² комментируемого Закона, посвященная регулированию в области обращения с отходами от использования товаров. В соответствии с п. 18 данной новой статьи учет и контроль выполнения установленных нормативов утилизации в отношении отходов от использования товаров, произведенных на территории России или ввезенных в России, осуществляются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в порядке, определенном пунктом 16 этой статьи (см. комментарий к указанной статье);

24) установление порядка создания, эксплуатации и модернизации ЕГИС УОИТ.

Данное положение введено Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым также введена статья 24³ комментируемого Закона, посвященная ЕГИС УОИТ. Согласно пункту 3 данной новой статьи порядок создания, эксплуатации и модернизации системы устанавливается Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

25) установление порядка профессиональной подготовки лиц, допущенных к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, и требований к ее осуществлению.

Данное положение введено Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым с 1 июля 2015 г. статья 15 комментируемого Закона дополнена пунктом 3, в первоначальной редакции предусматривавшим, что порядок профессиональной подготовки лиц, допущенных к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, и требования к ее осуществлению устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды. С 1 января 2016 г. данный новый пункт изложен Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ полностью в новой редакции, согласно которой профессиональное обучение и дополнительное профессиональное образование лиц, которые допущены к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, осуществляются в соответствии с законодательством об образовании (см. комментарий к указанной статье);

26) установление НООЛР, порядка их разработки и утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением СМСП), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно изложена полностью в новой редакции статья 18 комментируемого Закона, посвященная нормированию в области обращения с отходами. В свою очередь, указанная статья изложена полностью в новой редакции с 1 января 2019 г. Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ[92]. В соответствии с п. 7 указанной статьи в новой редакции порядок разработки и утверждения НООЛР устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами (см. комментарий к указанной статье);

27) прием отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке СМСП, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору.

Аналогично сказанному в отношении предыдущего положения необходимо отметить следующее. Рассматриваемое положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно изложена полностью в новой редакции статья 18 комментируемого Закона, посвященная нормированию в области обращения с отходами. В свою очередь, указанная статья изложена полностью в новой редакции с 1 января 2019 г. Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ. В соответствии с п. 7 указанной статьи в новой редакции порядок представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами (см. комментарий к указанной статье);

28) установление перечня товаров, упаковки товаров, после утраты потребительских свойств которых образуются отходы, представленные биоразлагаемыми материалами.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения говорилось не о товарах, упаковке товаров, а о готовых товарах (продукции) и видах упаковки), которым одновременно статья 24 комментируемого Закона дополнена пунктом 3, предусматривающим меры экономического стимулирования, которые могут применяться при производстве упаковки, товаров (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения говорилось о готовых товарах (продукции)), после утраты потребительских свойств которыми образуются отходы, которые представлены биоразлагаемыми материалами и перечень которых устанавливается Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

29) установление правил определения нормативов накопления ТКО.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно введена глава V¹ комментируемого Закона, посвященная регулированию деятельности в области обращения с ТКО. В пункте 4 ст. 24¹⁰ указанной главы предусмотрено, что порядок определения нормативов накопления ТКО устанавливается Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье). Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ в рассматриваемом положении понятие порядка заменено понятием правил, но в указанный пункт 4 ст. 24¹⁰ комментируемого Закона такое же изменения по не вполне понятной причине не внесено;

30) установление требований к ОРО (за исключением ТКО).

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно статья 12 комментируемого Закона дополнена пунктом 9, предусматривающим, что требования к объектам размещения отходов (за исключением ТКО) устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды (см. комментарий к указанной статье);

31) установление требований к объектам размещения ТКО.

Аналогично сказанному в отношении предыдущего положения следует отметить, что рассматриваемое положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ (Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 203-ФЗ[93] понятие «захоронение» заменено понятием «размещение»), которым одновременно статья 12 комментируемого Закона дополнена пунктом 9, предусматривающим, что требования к объектам размещения ТКО устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды (см. комментарий к указанной статье);

32) установление перечня видов отходов, захоронение которых запрещается.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым с 1 января 2017 г. статья 12 комментируемого Закона дополнена пунктом 8, предусматривающим следующее: захоронение отходов, в состав которых входят полезные компоненты, подлежащие утилизации, запрещается; перечень видов отходов, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается, устанавливается Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

33) установление требований при обращении с группами однородных отходов I–V классов опасности.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно статья 14 комментируемого Закона изложена полностью в новой редакции, посвященной требованиям к обращению с отходами I–V классов опасности. В пункте 4 указанной статьи в новой редакции предусмотрено, что при обращении с группами однородных отходов I–V классов опасности должны соблюдаться требования, установленные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды (см. комментарий к указанной статье);

34) установление порядка разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки ТСОО, в том числе с ТКО, а также требований к составу и содержанию таких схем.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно введена статья 13³ комментируемого Закона, посвященная требованиям к ТСОО, в том числе с ТКО. В первоначальной редакции рассматриваемого положения говорилось об установлении требований к составу и содержанию ТСОО, в том числе ТКО. Изменения – как в рассматриваемое положение, так и в указанную статью – внесены Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ. Как предусмотрено в п. 4 ст. 13³ комментируемого Закона в новой редакции, ТСОО разрабатывается, проходит процедуру общественного обсуждения, включающую представление заинтересованными федеральными органами исполнительной власти предложений, замечаний к проекту этой территориальной схемы и подготовку органами исполнительной власти субъектов РФ по результатам рассмотрения таких предложений и замечаний соответствующего заключения, утверждается и корректируется в порядке, установленном Правительством РФ. Согласно п. 5 указанной статьи требования к составу и содержанию ТСОО утверждаются Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

35) установление порядка подтверждения отнесения отходов I–V классов опасности к конкретному классу опасности.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно статья 14 комментируемого Закона изложена полностью в новой редакции, посвященной требованиям к обращению с отходами I–V классов опасности. Как предусмотрено в п. 3 указанной статьи в новой редакции, индивидуальные предприниматели, юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I–V классов опасности, обязаны осуществить отнесение соответствующих отходов к конкретному классу опасности для подтверждения такого отнесения в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти; подтверждение отнесения отходов I–V классов опасности к конкретному классу опасности осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (см. комментарий к указанной статье);

36) установление порядка паспортизации отходов I–IV классов опасности и типовых форм паспортов отходов I–IV классов опасности.

Аналогично сказанному в отношении предыдущего положения необходимо отметить следующее. Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно статья 14 комментируемого Закона изложена полностью в новой редакции, посвященной требованиям к обращению с отходами I–V классов опасности. Как предусмотрено в п. 3 указанной статьи в новой редакции, на основании данных о составе отходов, оценки степени их негативного воздействия на окружающую среду составляется паспорт отходов I–IV классов опасности; порядок паспортизации отходов и типовые формы паспортов отходов устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (см. комментарий к указанной статье);

37) установление порядка транспортирования отходов I–IV классов опасности.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно пункт 2 ст. 16 комментируемого Закона изложен полностью в новой редакции, согласно которой порядок транспортирования отходов I–IV классов опасности, предусматривающий дифференцированные требования в зависимости от вида отходов и класса опасности отходов, требования к погрузочно-разгрузочным работам, маркировке отходов, требования к обеспечению экологической безопасности и пожарной безопасности, устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды (см. комментарий к указанной статье);

38) утверждение правил обращения с ТКО.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно введена глава V¹ комментируемого Закона, посвященная регулированию деятельности в области обращения с ТКО. В пункте 2 ст. 24⁶ указанной главы предусмотрено, что накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение ТКО осуществляются в соответствии с правилами обращения с ТКО, утвержденными Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

39) утверждение правил коммерческого учета объема и (или) массы ТКО.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ уточняющего изменения указывалось на утверждение правил коммерческого учета объема и массы ТКО), которым одновременно введена глава V¹ комментируемого Закона, посвященная регулированию деятельности в области обращения с ТКО. В пункте 1 ст. 24¹⁰ указанной главы предусмотрено, что определение объема и (или) массы ТКО осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с ТКО в соответствии с правилами коммерческого учета объема и (или) массы ТКО, утвержденными Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

40) утверждение основ ценообразования в области обращения с ТКО.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно введена глава V¹ комментируемого Закона, посвященная регулированию деятельности в области обращения с ТКО. В пункте 4 ст. 24⁹ указанной главы предусмотрено, что тарифы могут устанавливаться с календарной разбивкой и дифференцироваться в порядке и по критериям, которые установлены основами ценообразования в области обращения с ТКО, определенными Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

41) утверждение правил регулирования тарифов в сфере обращения с ТКО.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно введена глава V¹ комментируемого Закона, посвященная регулированию деятельности в области обращения с ТКО. В пункте 5 ст. 24⁹ указанной главы предусмотрено, что методы регулирования тарифов, в том числе на основе долгосрочных параметров, критерии их применения определяются Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

42) утверждение формы типового договора на оказание услуг по обращению с ТКО

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно введена глава V¹ комментируемого Закона, посвященная регулированию деятельности в области обращения с ТКО. В пункте 5 ст. 24⁷ указанной главы предусмотрено, что договор на оказание услуг по обращению с ТКО заключается в соответствии с типовым договором, утвержденным Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

43) утверждение порядка разработки, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с ТКО, в том числе порядка определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов обработки, обезвреживания, захоронения ТКО, а также осуществления контроля за реализацией указанных инвестиционных и производственных программ.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно введена глава V¹ комментируемого Закона, посвященная регулированию деятельности в области обращения с ТКО. В прежней редакции данного положения, как и в прежней редакции п. 3 ст. 24¹³ указанной главы говорилось об утверждении порядка разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с ТКО, в том числе порядка определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов, используемых для обработки, обезвреживания, размещения ТКО (Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 203-ФЗ понятие «захоронение» заменено понятием «размещение»). Изменения в рассматриваемое положение и в п. 3 ст. 24¹³ указанной главы внесены Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ. Как предусмотрено в п. 3 ст. 24¹³ комментируемого Закона в новой редакции, порядок разработки, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с ТКО, в том числе порядок определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов накопления, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения ТКО, а также осуществления контроля за реализацией инвестиционных и производственных программ, устанавливается Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

44) установление порядка расчета размера возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности в сфере обращения с ТКО, недополученных доходов, связанных с осуществлением регулируемых видов деятельности в сфере обращения с ТКО, за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно введена глава V¹ комментируемого Закона, посвященная регулированию деятельности в области обращения с ТКО. Как предусмотрено пункте 7 ст. 24⁹ указанной главы, в случае, если изменение соответствующих тарифов, и (или) необходимой валовой выручки, и (или) долгосрочных параметров осуществлено в связи с изменением законодательства РФ, регулирующего вопросы государственного регулирования тарифов в области обращения с ТКО, расходы бюджета соответствующего субъекта РФ (местного бюджета), возникшие в результате компенсации недополученных доходов, связанных с осуществлением организациями регулируемых видов деятельности в области обращения с ТКО, в предусмотренном пунктом 6 указанной статьи случае подлежат компенсации (за исключением предусмотренных пунктом 8 указанной статьи случаев принятия Правительством РФ решения в связи с существенным ухудшением экономической конъюнктуры) за счет средств федерального бюджета в соответствии с бюджетным законодательством РФ в объеме, обусловленном указанным изменением законодательства РФ; размер такой компенсации определяется в порядке, установленном Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

45) установление порядка проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ конкурсного отбора региональных операторов по обращению с ТКО.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно введена глава V¹ комментируемого Закона, посвященная регулированию деятельности в области обращения с ТКО. В пункте 4 ст. 24⁶ указанной главы предусмотрено, что юридическому лицу присваивается статус регионального оператора по обращению с ТКО и определяется зона его деятельности на основании конкурсного отбора, который проводится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ в порядке, установленном Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

46) установление оснований, при которых цены на услуги по транспортированию ТКО для регионального оператора формируются по результатам торгов, порядка проведения таких торгов, в том числе случаев, если условия проведения таких торгов подлежат предварительному согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также порядка этого согласования.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно введена глава V¹ комментируемого Закона, посвященная регулированию деятельности в области обращения с ТКО. В пункте 3 ст. 24⁸ указанной главы предусмотрено, что Правительство РФ определяет случаи, при которых цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора должны формироваться по результатам торгов, и устанавливает порядок проведения таких торгов, в том числе определяет случаи, когда условия проведения таких торгов подлежат предварительному согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ, и устанавливает порядок этого согласования (см. комментарий к указанной статье). Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ и в рассматриваемое положение, и в указанный пункт 3 ст. 24⁸ комментируемого Закона внесено изменение, в результате которого речь идет об услугах по транспортированию ТКО, а не об услугах по сбору и транспортированию ТКО;

47) утверждение стандартов раскрытия информации в области обращения с ТКО.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно введена глава V¹ комментируемого Закона, посвященная регулированию деятельности в области обращения с ТКО. Как предусмотрено в п. 2 ст. 24¹¹ указанной главы раскрытие информации в области обращения с ТКО осуществляется уполномоченным органом субъекта РФ, региональным оператором и операторами по обращению с ТКО в соответствии с утвержденными Правительством РФ стандартами раскрытия информации (см. комментарий к указанной статье);

48) установление порядка подтверждения исключения НВОС ОРО.

Данное положение введено с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым одновременно статья 23 комментируемого Закона дополнена пунктом 7, предусматривающим, что исключение негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов достигается за счет осуществления природоохранных мероприятий, наличия технических решений и сооружений, обеспечивающих защиту окружающей среды, и подтверждается результатами мониторинга состояния окружающей среды, в том числе соблюдением нормативов предельно допустимых концентраций химических веществ. Там же установлено, что порядок подтверждения исключения негативного воздействия на окружающую среду объектов размещения отходов устанавливается Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

49) утверждение методических указаний по разработке проектов НООЛР применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением СМСП), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору.

Данное положение введено Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ, которым также статья 6 комментируемого Закона дополнена указанием на такое полномочие субъектов РФ в области обращения с отходами, как утверждение методических указаний по разработке проектов НООЛР применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением СМСП), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору.

Согласно пункту 4 ст. 18 комментируемого НООЛР разрабатываются юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I и II категорий, определяемых в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды (см. комментарий к указанной статье);

50) утверждение правил обустройства мест (площадок) накопления ТКО и правил ведения их реестра.

Данное положение введено Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ, которым также введена статья 13⁴ комментируемого Закона, посвященная требованиям к местам (площадкам) накопления отходов. Согласно пункту 4 указанной новой статьи органы местного самоуправления определяют схему размещения мест (площадок) накопления ТКО и осуществляют ведение реестра мест (площадок) накопления ТКО в соответствии с правилами, утвержденными Правительством РФ. Там же предусмотрено, что правила обустройства мест (площадок) накопления ТКО и правила ведения их реестра включают в себя порядок создания мест (площадок) накопления ТКО, правила формирования и ведения реестра мест (площадок) накопления ТКО, требования к содержанию реестра мест (площадок) накопления ТКО.

Следует также упомянуть, что Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ комментируемая статья была дополнена положением, относящим к полномочиям России в области обращения с отходами утверждение перечня организаций, являющихся поставщиками работ или услуг по выполнению инженерных изысканий, подготовке проектной документации для строительства объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания отходов, строительству и оснащению таких объектов. Однако в иных нормах комментируемого Закона указанное полномочие России в области обращения с отходами не упоминается. Соответственно Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ данное положение признано утратившим силу.

Статья 5¹. Передача осуществления полномочий по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности

Полномочия федеральных органов исполнительной власти по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Комментируемая статья, введенная Федеральным законом от 3 июля 2016 № 254-ФЗ[94], предусматривает возможность передачи осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности органам исполнительной власти субъектов РФ. Подобная, но более общая норма, предусматривающая возможность передачи осуществления полномочий России в области лицензирования отдельных видов деятельности органам государственной власти субъектов РФ содержится в ст. 6 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[95]: осуществление полномочий России в области лицензирования отдельных видов деятельности может быть передано органам государственной власти субъектов РФ в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В рамках регламентации передачи полномочий по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности комментируемая статья отсылает к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Речь идет о заключении на основании положений названного Закона соглашений о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (в п. 1 ст. 3 данного Закона в юридико-технических целях для них введено обозначение «соглашения»).

Принципы и порядок заключения таких соглашений определены в ст. 26⁸ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статья введена Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ[96]), в п. 1 которой предусмотрено следующее:

федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, данному Закону и иным федеральным законам. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ;

исполнительные органы государственной власти субъекта РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ;

федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

На основании указанной статьи издано Постановление Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. № 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий»[97], которым утверждены Правила заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий.

Лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности предусмотрено положениями ст. 9 комментируемого Закона (см. указанную статью и коммент. к ней).

Как говорилось выше, комментируемая статья введена Федеральным законом от 3 июля 2016 № 254-ФЗ, но этим дополнением федеральный законодатель лишь подтвердил легитимность возможности передачи осуществления полномочий по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности. Так, с опережением федерального законодателя в г. Москве 28 апреля 2016 г. заключено Соглашение между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Правительством Московской области о передаче Правительству Московской области осуществления части своих полномочий в области охраны окружающей среды и в области обращения с отходами производства и потребления[98].

Согласно пункту 2.3.7 данного Соглашения Правительство Московской области в соответствии с данным Соглашением принимает в том числе такое осуществляемое Росприроднадзором полномочие в области охраны окружающей среды и в области обращения с отходами производства и потребления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, указанных в п. 2.2 данного Соглашения, как лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности в соответствии с законодательством, в том числе, осуществление лицензионного контроля в порядке, установленном пунктом 2.8 данного Соглашения.

Исходя из положений п. 2.2 данного Соглашения, к которым сделана отсылка: указанное полномочие передается в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, список которых утверждается совместно Росприроднадзором и уполномоченным исполнительным органом государственной власти Московской области (далее – список); указанное полномочие помимо юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, указанных в списке, передается в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, намеренных осуществлять деятельность на территории Московской области, которые в соответствии с требованиями законодательства РФ обязаны получить лицензию на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности; юридические лица и индивидуальные предприниматели, получившие после вступления в силу данного Соглашения лицензию на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности на территории Московской области, включаются в список; пересмотр и актуализация списка проводится по мере необходимости.

Статья 6. Полномочия субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами

К полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся:

проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении деятельности в области обращения с отходами;

разработка, утверждение и реализация региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами;

участие в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в том числе устанавливающих правила осуществления деятельности региональных операторов, контроль за их исполнением;

осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и (или) иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору;

участие в организации обеспечения доступа к информации в области обращения с отходами;

установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, порядка их разработки и утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору;

осуществление приема отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке субъектами малого и среднего предпринимательства, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, и установление порядка ее представления и контроля;

установление порядка ведения регионального кадастра отходов;

определение в программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации прогнозных показателей и мероприятий по сокращению количества твердых коммунальных отходов, предназначенных для захоронения;

утверждение предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами;

утверждение инвестиционных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами;

утверждение производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами;

установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов;

организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов;

утверждение порядка накопления твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления);

регулирование деятельности региональных операторов, за исключением установления порядка проведения их конкурсного отбора;

разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами;

утверждение методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору.

В комментируемой статье определены полномочия субъектов РФ в области обращения с отходами. Отдельные соответствующие положения закреплены также в пункте 2 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяющем полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета). Как комментируемая статья, так и соответствующие положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» изложены Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ с 1 января 2016 г. полностью в новой редакции.

В подпункте «я⁴» п. 2 ст. 26¹¹ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (подпункт введен Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) предусмотрено, что для осуществления полномочий, указанных в упомянутом пункте 2 ст. 26³ данного Закона, в собственности субъекта РФ может находиться имущество для сбора (в том числе раздельного сбора), транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения ТКО.

В соответствии с комментируемой статьей к полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами относятся:

1) проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении деятельности в области обращения с отходами.

Почти в точности такое же полномочие субъектов РФ в области обращения с отходами предусматривалось в прежней (первоначальной) редакции комментируемой статьи. Единственное изменение – это замена указания на осуществление «обращения с отходами» указанием на осуществление «деятельности в области обращения с отходами».

К полномочиям России в области обращения с отходами согласно ст. 5 комментируемого Закона относится осуществление мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами.

В соответствии с подп. 5 п. 2 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 25 ноября 2013 г. № 317-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

На отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти субъектов РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций распространяется действие Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», что и закреплено в его преамбуле. Положения ст. 11 названного Закона определяют полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

2) разработка, утверждение и реализация региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с ТКО, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами.

В точности такое же полномочие (за исключением утверждения региональных программ в области обращения с отходами) субъектов РФ в области обращения с отходами предусматривалось и в прежней редакции комментируемой статьи (т. е. в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ). Указание на утверждение региональных программ в области обращения с отходами включено в данную статью Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ.

Подпункт 7 п. 2 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) относит к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с ТКО.

Требования к разработке и реализации региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с ТКО установлены в ст. 13² комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье);

3) участие в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта РФ.

В точности такое же полномочие (за исключением утверждения региональных программ в области обращения с отходами) субъектов РФ в области обращения с отходами предусматривалось и в прежней редакции комментируемой статьи (т. е. в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ).

Проведение в России единой государственной политики в области обращения с отходами отнесено статьей 5 комментируемого Закона к полномочиям России в области обращения с отходами. Основные принципы и приоритетные направления государственной политики в области обращения с отходами определены положениями ст. 3 (см. комментарий к указанной статье);

4) принятие в соответствии с законодательством РФ законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, в том числе устанавливающих правила осуществления деятельности региональных операторов, контроль за их исполнением.

Такое же полномочие (но без указания на установление правил осуществления деятельности региональных операторов) субъектов РФ в области обращения с отходами предусматривалось и в прежней редакции комментируемой статьи (т. е. в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ). Другими положениями данной статьи отдельно предусмотрены такие полномочия субъектов РФ в области обращения с отходами, как: утверждение инвестиционных программ в области обращения с ТКО; утверждение производственных программ в области обращения с ТКО; регулирование деятельности региональных операторов, за исключением установления порядка проведения их конкурсного отбора (см. ниже).

Осуществление правового регулирования в области обращения с отходами законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, как и комментируемым Законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, предусмотрено в п. 1 ст. 2 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье);

5) осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и (или) иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору.

Почти в точности такое же полномочие субъектов РФ в области обращения с отходами предусматривалось в прежней редакции комментируемой статьи (т. е. в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ[99]). Единственное изменение – это замена указания на объекты «хозяйственной и иной деятельности» указанием на объекты «хозяйственной и (или) иной деятельности».

В подпункте 56 п. 2 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ) в качестве полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемого данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), указано осуществление регионального государственного экологического надзора в части регионального государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности.

Пунктом 2 ст. 25 комментируемого Закона предусмотрено, что государственный надзор в области обращения с отходами осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении ими соответственно федерального государственного экологического надзора и регионального государственного экологического надзора согласно их компетенции в соответствии с законодательством РФ об охране окружающей среды и Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (см. комментарий к указанной статье);

6) участие в организации обеспечения доступа к информации в области обращения с отходами.

В прежней редакции комментируемой статьи (т. е. в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ) данное полномочие субъектов РФ в области обращения с отходами формулировалось как участие в организации обеспечения населения информацией в области обращения с отходами.

В соответствии с п. 2 ст. 13² комментируемого Закона мероприятия, направленные на обеспечение доступа к информации в сфере обращения с отходами, должны входить в перечень мероприятий в области обращения с отходами, который согласно п. 1 указанной статьи должен содержаться в региональной программе в области обращения с отходами, в том числе с ТКО (см. комментарий к указанной статье).

Как предусмотрено в п. 1 ст. 24¹¹ комментируемого Закона, раскрытие информации в области обращения с ТКО осуществляется уполномоченным органом субъекта РФ, региональным оператором и операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами в соответствии с утвержденными Правительством РФ стандартами раскрытия информации. Согласно пункту 5 указанной статьи органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий в области обращения с ТКО вправе запрашивать у организаций, осуществляющих деятельность в области обращения с ТКО, органов местного самоуправления поселений, городских округов информацию, необходимую для осуществления полномочий, установленных комментируемым Законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства РФ, а указанные органы и организации обязаны предоставить запрашиваемую информацию (см. комментарий к указанной статье);

7) установление НООЛР, порядка их разработки и утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (за исключением СМСП), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору.

Установление НООЛР, порядка их разработки и утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением СМСП), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, предусмотрено в подп. 7¹ п. 2 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (подпункт введен Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ) в качестве полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемого данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Установление органом исполнительной власти субъекта РФ в области обращения с отходами НООЛР, порядка утверждения этих нормативов применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (за исключением СМСП), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, предусматривалось в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) п. 6 ст. 18 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье);

8) осуществление приема отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке СМСП, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, и установление порядка ее представления и контроля.

Представление СМСП, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, в орган исполнительной власти субъекта РФ в области обращения с отходами отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке предусматривалось в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) в п. 8 ст. 18 комментируемого Закона. В этой же редакции данного пункта указывалось, что порядок представления и контроля отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) СМСП, в процессе осуществления которыми хозяйственной и (или) иной деятельности образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, устанавливается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ (см. комментарий к указанной статье);

9) установление порядка ведения регионального кадастра отходов.

Согласно пункту 3 ст. 20 комментируемого Закона порядок ведения региональных кадастров отходов устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ. Там же предусмотрено, что органы исполнительной власти субъекта РФ вправе вести региональные кадастры отходов, включающие в себя данные, представляемые органами местного самоуправления, а также индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами, в процессе осуществления которыми хозяйственной и (или) иной деятельности образуются отходы (см. комментарий к указанной статье);

10) определение в программах социально-экономического развития субъектов РФ прогнозных показателей и мероприятий по сокращению количества ТКО, предназначенных для захоронения.

Данное полномочие субъектов РФ в области обращения с отходами в других положениях комментируемого Закона более не упоминается. Согласно подпункту «г» п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 30 октября 2017 г. № 299-ФЗ[100]) законом субъекта РФ утверждается порядок осуществления стратегического планирования в субъекте РФ в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[101];

11) утверждение предельных тарифов в области обращения с ТКО.

Установление предельных тарифов в области обращения с ТКО предусмотрено в подп. 7¹ п. 2 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (подпункт введен Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ) в качестве полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемого данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Установление органами исполнительной власти субъектов РФ предельных тарифов на осуществление регулируемых видов деятельности в области обращения с ТКО, предусмотрено в п. 2 ст. 24⁸ комментируемого Закона. Согласно указанному пункту регулируемые виды деятельности в области обращения с ТКО осуществляются по ценам, которые определены соглашением сторон, но не должны превышать указанные предельные тарифы. Там же предусмотрено, что предельные тарифы на осуществление регулируемых видов деятельности в области обращения с ТКО устанавливаются в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в области обращения с ТКО, и в отношении каждого осуществляемого вида деятельности с учетом ТСОО (см. комментарий к указанной статье);

12) утверждение инвестиционных программ в области обращения с ТКО (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения говорилось об инвестиционных программах операторов по обращению с ТКО, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области обращения с ТКО).

В соответствии с п. 3 ст. 24¹³ комментируемого Закона инвестиционная программа оператора по обращению с ТКО утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ. Там же предусмотрено, что порядок разработки, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с ТКО, в том числе порядок определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов накопления, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения ТКО, а также осуществления контроля за реализацией инвестиционных и производственных программ, устанавливается Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

13) утверждение производственных программ в области обращения с ТКО (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения говорилось о производственных программах операторов по обращению с ТКО, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области обращения с ТКО).

О данном полномочии субъектов РФ в области обращения с отходами в других положениях комментируемого закона ничего не говорится. Как говорилось выше, согласно п. 3 ст. 24¹³ комментируемого Закона порядок разработки, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с ТКО, в том числе порядок определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов накопления, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения ТКО, а также осуществления контроля за реализацией инвестиционных и производственных программ, устанавливается Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

14) установление нормативов накопления ТКО.

Это же положение закреплено в подп. 7¹ п. 2 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (подпункт введен Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ) в качестве полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемого данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Как предусмотрено в п. 2 ст. 24¹⁰ комментируемого Закона, нормативы накопления ТКО утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта РФ). Как установлено там же, исходя из нормативов накопления ТКО объем и (или) масса ТКО определяются в случаях, определенных Правительством РФ. В соответствии с п. 4 указанной статьи порядок определения нормативов накопления ТКО устанавливается Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

15) организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения говорилось о деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору)), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО.

Это же положение закреплено в подп. 7² п. 2 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (подпункт введен Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ) в качестве полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемого данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Согласно пункту 2 ст. 13 комментируемого Закона организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с данным Законом (см. комментарий к указанной статье);

16) утверждение порядка накопления ТКО (в том числе их раздельного накопления) (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения говорилось о сборе ТКО (в том числе их раздельном сборе)).

Это же положение закреплено в подп. 7¹ п. 2 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (подпункт введен Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ) в качестве полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемого данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Согласно пункту 6 ст. 13⁴ комментируемого Закона накопление ТКО осуществляется в соответствии с правилами обращения с ТКО, утвержденными Правительством РФ, и порядком накопления (в том числе раздельного накопления) ТКО, утвержденным органом исполнительной власти субъекта РФ (см. комментарий к указанной статье);

17) регулирование деятельности региональных операторов по обращению с ТКО, за исключением установления порядка проведения их конкурсного отбора.

Как предусмотрено в п. 6 ст. 24⁶ комментируемого Закона, законодательством субъектов РФ устанавливаются содержание и порядок заключения соглашения между органами исполнительной власти субъектов РФ и региональными операторами по обращению с ТКО, условия проведения торгов на осуществление транспортирования ТКО. Порядок проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ конкурсного отбора региональных операторов по обращению с ТКО в соответствии с п. 4 указанной статьи устанавливается Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

18) разработка и утверждение ТСОО, в том числе с ТКО.

Утверждение ТСОО, в том числе с ТКО предусмотрено в подп. 7¹ п. 2 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (подпункт введен Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ) в качестве полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемого данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Требования к ТСОО, в том числе с ТКО закреплены в ст. 13³ комментируемого Закона, согласно п. 1 которой в целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению отходов уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ утверждается ТСОО, в том числе с ТКО. В соответствии с п. 5 указанной статьи требования к составу и содержанию ТСОО, в том числе с ТКО утверждаются Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье);

19) утверждение методических указаний по разработке проектов НООЛР применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением СМСП), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору.

Данное положение введено Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ, которым также статья 5 комментируемого Закона дополнена указанием на такое полномочие России в области обращения с отходами, как утверждение методических указаний по разработке проектов НООЛР применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением СМСП), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору.

В прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ) п. 4 ст. 18 комментируемого Закона предусматривалось, что методические указания по разработке проектов НООЛР применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением СМСП), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, утверждаются уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ в области обращения с отходами (см. комментарий к указанной статье).

Статья 7. Утратила силу.

Статья 7 комментируемого Закона в прежней (первоначальной) редакции была посвящена специально уполномоченным федеральным органам исполнительной власти в области обращения с отходами. В рамках этой регламентации указывалось, что такими органами являются федеральные органы исполнительной власти, на которые в установленном порядке возложено выполнение задач и функций государственного управления в области обращения с отходами.

Данная статья признана утратившей силу Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, которым одновременно статья 5 комментируемого Закона дополнена положением, относящим к полномочиям России в области обращения с отходами определение федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами, их функций и полномочий (см. комментарий к указанной статье).

Статья 8. Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с твердыми коммунальными отходами

1. К полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с твердыми коммунальными отходами относятся:

создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах;

определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов;

организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

2. К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с твердыми коммунальными отходами относятся:

создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах;

определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов;

организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

3. Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с твердыми коммунальными отходами, предусмотренные пунктом 1 настоящей статьи, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, а также на межселенной территории.

4. К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с твердыми коммунальными отходами относятся:

создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах;

определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов;

организация экологического воспитания и формирование экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

1-4. В комментируемой статье определены полномочия органов местного самоуправления в области обращения с ТКО. Данная статья изложена полностью в новой редакции с 1 января 2019 г. Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ, а до этого излагалась полностью в новой редакции с 1 января 2016 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ. До внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменений в статье были определены полномочия органов местного самоуправления в области обращения с отходами, а не в области обращения с ТКО.

Пункты 1, 2 и 4 комментируемой статьи определяют перечни вопросов, отнесенных к полномочиям в области обращения с ТКО соответственно органов местного самоуправления городских поселений, органов местного самоуправления муниципальных районов и органов местного самоуправления городских округов. Причем эти перечни дублируют друг друга, что представляется не вполне удачным с точки зрения правил юридической техники. Так, установлено, что к полномочиям указанных органов местного самоуправления относятся:

1) создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО, за исключением установленных законодательством РФ случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах.

Требования к местам (площадкам) накопления отходов установлены в ст. 13⁴ комментируемого Закона, согласно п. 1 которой накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства РФ. Пунктом 3 указанной статьи установлено, что места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов должны соответствовать требованиям законодательства РФ, указанным в п. 1 данной статьи, а также правилам благоустройства муниципальных образований (см. комментарий к указанной статье);

2) определение схемы размещения мест (площадок) накопления ТКО и ведение реестра мест (площадок) накопления ТКО.

Согласно пункту 4 упомянутой выше статьи 13⁴ комментируемого Закона органы местного самоуправления определяют схему размещения мест (площадок) накопления ТКО и осуществляют ведение реестра мест (площадок) накопления ТКО в соответствии с правилами, утвержденными Правительством РФ. Там же установлено, что правила обустройства мест (площадок) накопления ТКО и правила ведения их реестра включают в себя порядок создания мест (площадок) накопления ТКО, правила формирования и ведения реестра мест (площадок) накопления ТКО, требования к содержанию реестра мест (площадок) накопления ТКО (см. комментарий к указанной статье);

3) организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с ТКО.

Указанные вопросы в иных положениях комментируемого Закона не упоминаются. В указанных вопросах видится связь с таким одним из основных принципов охраны окружающей среды, определенных в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды», как организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры. Согласно данной статье на основе определенных в ней принципов должна осуществляться хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду.

До внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменений в комментируемой статье в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) устанавливалось, что:

к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию ТКО на территориях соответствующих поселений (п. 1);

к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО на территориях соответствующих районов (п. 2);

к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО на территориях соответствующих городских округов (п. 3).

Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ, изложившим комментируемую статью полностью в новой редакции, внесены соответствующие изменения в положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, с 1 января 2019 г. изложены полностью в новой редакции:

пункт 18 ч. 1 ст. 14 названного Закона, в результате чего установлено, что к вопросам местного значения городского поселения относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию ТКО. В прежней редакции указанного пункта (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) устанавливалось, что к таким вопросам относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию ТКО;

пункт 14 ч. 1 ст. 15 названного Закона, в результате чего установлено, что к вопросам местного значения муниципального района относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО на территориях соответствующих муниципальных районов. В прежней редакции указанного пункта (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) устанавливалось, что к таким вопросам относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО на территориях соответствующих муниципальных районов;

пункт 24 ч. 1 ст. 16 названного Закона, в результате чего установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО. В прежней редакции указанного пункта (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) устанавливалось, что к таким вопросам относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО.

В отношении органов местного самоуправления муниципального района в п. 3 комментируемой статьи предусмотрено, что данные органы осуществляют полномочия в области обращения с ТКО, предусмотренные пунктом 1 данной статьи, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта РФ, а также на межселенной территории.

Такое положение содержалось и в прежней редакции комментируемой статьи: в п. 2 данной статьи устанавливалось, что органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с отходами, предусмотренные пунктом 1 данной статьи, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта РФ, а также на межселенной территории. Данное положение было введено Федеральным законом от 28 ноября 2015 г. № 357-ФЗ[102], принятым в рамках перераспределения полномочий органов местного самоуправления сельских поселений и муниципальных районов по решению вопросов местного значения. Этим же Законом пункт 1 комментируемой статьи был дополнен уточнением о том, что в пункте речь идет об органах местного самоуправления только городских поселений.

Рассматриваемые положения согласуются с положениями ч. 4 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которыми (в ред. Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 187-ФЗ[103]) предусмотрено следующее: иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 данной статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с ч. 3 данной статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов; в этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

Постановлением КС России от 26 апреля 2016 г. № 13-П[104] упомянутый пункт 18 ч. 1 ст. 14 и упомянутый пункт 14 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку содержащиеся в них положения – по своему конституционно-правовому смыслу в системе правового регулирования – не предполагали и не предполагают возложения на органы местного самоуправления муниципальных районов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих муниципальных районов, если органы местного самоуправления таких муниципальных районов не были наделены соответствующими государственными полномочиями.

Упомянутый выше пункт 24 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в первоначальной редакции относил к вопросам местного значения городского округа организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Постановлением КС России от 13 октября 2015 г. № 26-П[105] данный пункт 24 в указанной редакции признан не противоречащим Конституции РФ, поскольку содержащееся в нем положение – по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования – не предполагает возложение на органы местного самоуправления городских округов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих городских округов, без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.

Статья 8¹. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1² статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Комментируемая статья предусматривает возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области обращения с отходами, установленных комментируемым Законом.

Данная статья введена Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ[106] в связи с принятием Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ[107], которым наряду с прочим внесены дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (новый пункт 6¹ ст. 26³) и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (новая часть 1² ст. 17, к которой и отсылает комментируемая статья), предусматривающие возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.

Упомянутой частью 1² ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2016 г. № 494-ФЗ[108]) предусмотрено следующее:

законами субъекта РФ в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года;

не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и частью 10 ст. 35 названного Закона.

Примером реализации приведенных положений является Закон Московской области от 24 июля 2014 г. № 106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области»[109], который, как указано в его ст. 1, в соответствии с ч. 1² ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия органов местного самоуправления городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов Московской области по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления и органами государственной власти Московской области.

Положениями п. 22 и 23 ч. 3 указанного Закона Московской области установлено, что Правительство Московской области или уполномоченные им центральные исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов по:

организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (п. 22);

утверждению инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов (п. 23).

Положениями п. 19 и 20 ч. 4 указанного Закона Московской области установлено, что Правительство Московской области или уполномоченные им исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления городских округов по:

организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (п. 19);

утверждению инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов (п. 20).

Глава III. Общие требования к обращению с отходами

Статья 9. Лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности

1. Лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с учетом положений настоящего Федерального закона.

2. Индивидуальный предприниматель или юридическое лицо не вправе осуществлять деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности на конкретном объекте обезвреживания отходов и (или) объекте размещения отходов I–IV классов опасности, если на этом объекте уже осуществляется деятельность по обезвреживанию и (или) размещению отходов I–IV классов опасности другим индивидуальным предпринимателем или другим юридическим лицом, имеющими лицензию на указанную деятельность.

1. В комментируемой статье предусмотрено лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности. Данная статья излагалась полностью в новой редакции с 1 января 2015 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, а еще ранее – Федеральными законами от 8 ноября 2007 г. № 258-ФЗ[110] и от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ[111]. В прежней редакции данной статьи (т. е. в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ) предусматривалось лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» с учетом положений комментируемого Закона. Соответственно, упомянутым Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ часть 4 ст. 1 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» дополнена пунктом 5, предусматривающим, что федеральным законом, регулирующим осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, могут устанавливаться особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления, возобновления и аннулирования действия лицензии.

В то же время можно назвать лишь одну норму комментируемого Закона, определяющую особенности лицензирования деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, – это статья 5¹, предусматривающая возможность передачи осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти по лицензированию указанного вида деятельности для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (см. комментарий к указанной статье).

Какие-либо иные особенности лицензирования деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности комментируемым Законом не предусмотрены. Это справедливо отмечено, например, в Постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 24 апреля 2017 г. № Ф10-1133/2017 по делу № А36-9461/2015[112]. Исходя из этого суд кассационной инстанции признал правомерным применение нижестоящими судами норм Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» при решении вопроса о наличии оснований для аннулирования лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности.

Упоминаемым выше Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ также изложен в новой редакции пункт 30 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». В новой редакции данного пункта соответственно новой редакции комментируемой статьи предусмотрено, что лицензированию подлежит деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности. В прежней редакции указанного пункта (т. е. в ред. Федерального закона от 25 июня 2012 г. № 93-ФЗ) устанавливалось, что лицензированию подлежит деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности.

Переходными положениями ч. 3 и 3¹ ст. 23 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ) установлено, что:

лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности, выданные до 1 июля 2015 г., сохраняют свое действие до 1 января 2019 г. Юридические лица, индивидуальные предприниматели, имеющие лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности, вправе переоформить их на лицензии на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности (ч. 3);

юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I–IV классов опасности, обязаны получить лицензию на ее осуществление до 1 июля 2016 г. После 1 июля 2016 г. осуществление данной деятельности без лицензии не допускается (ч. 3¹).

По общему же правилу, которое закреплено в ч. 4 ст. 9 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензия действует бессрочно.

Упоминаемым выше Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ помимо прочего также статья 15 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» дополнена частью 1¹, устанавливающей (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ), что приказ (распоряжение) лицензирующего органа о предоставлении лицензии на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности и сама лицензия имеют приложение, в котором на основании заявления о предоставлении лицензии или заявления о переоформлении лицензии, предусмотренных соответственно статьями 13 и 18 данного Закона, указываются виды отходов I–IV классов опасности и (или) группы, подгруппы отходов I–IV классов опасности с указанием классов опасности видов отходов в соответствующих группах, подгруппах, в отношении которых предоставляется лицензия, и соответствующие видам отходов и (или) группам, подгруппам отходов виды деятельности.

Как отмечено в письме Росприроднадзора от 18 мая 2016 г. № АА-03-03-36/3239 «О порядке переоформления лицензии»[113], внесение в лицензию новых видов отходов I–IV классов опасности возможно в порядке переоформления лицензии в связи с изменением перечня выполняемых работ, составляющих лицензируемый вид деятельности; при этом с учетом положений Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» в отношении одной организации выдается только одна лицензия на осуществление лицензируемого вида деятельности.

В соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» издано Постановление Правительства РФ от 3 октября 2015 г. № 1062 «О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности»[114], которым утверждено Положение о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности. Названное Постановление издано на замену Постановления Правительства РФ от 28 марта 2012 г. № 255 «О лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности» (наименование в ред. Постановления Правительства РФ от 5 февраля 2013 г. № 84)[115], которым соответственно было утверждено Положение о лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности (наименование также в ред. Постановления Правительства РФ от 5 февраля 2013 г. № 84).

Приказом Минприроды России от 31 марта 2015 г. № 164 «Об утверждении временных обязательных требований и перечня грубых нарушений временных обязательных требований при осуществлении деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности»[116] утверждены:

Временные обязательные требования при осуществлении деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности;

Перечень грубых нарушений временных обязательных требований при осуществлении деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности.

Приказом Минприроды России от 1 июля 2016 г. № 379[117] утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности.

Письмом Росприроднадзора от 17 ноября 2015 г. № АС-03-03-36/20364 «О лицензировании деятельности»[118] направлялись Методические рекомендации по порядку предоставления государственной услуги по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности.

2. Пункт 2 комментируемой статьи запрещает индивидуальному предпринимателю, юридическому лицу осуществлять деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности на конкретном объекте обезвреживания отходов и (или) объекте размещения отходов I–IV классов опасности, если на этом объекте уже осуществляется деятельность по обезвреживанию и (или) размещению отходов I–IV классов опасности другим индивидуальным предпринимателем или другим юридическим лицом, имеющими лицензию на указанную деятельность.

Данная норма, введенная упомянутым выше Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, еще до вступления изменений в силу была скорректирована Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 203-ФЗ. В первоначальной редакции данной нормы содержащийся в ней запрет был адресован только тем индивидуальному предпринимателю, юридическому лицу, которые имеют лицензию на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности. Соответственно, Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 203-ФЗ была устранена редакционная неточность, которая позволяла обходить рассматриваемый запрет отсутствием соответствующей лицензии.

Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ указание на объект по обезвреживанию и (или) размещению заменено указанием на объект обезвреживания отходов и (или) объект размещения. В отношении данного дополнения в п. 4 информации, направленной письмом Росприроднадзора от 2 апреля 2018 г. № АС-10-02-36/6274 «О направлении информации»[119], сообщено следующее: указанным Законом конкретизирован пункт 2 комментируемой статьи в части осуществления деятельности по обезвреживанию и (или) размещению отходов несколькими хозяйствующими субъектами на одном объекте; так, хозяйствующий субъект не вправе осуществлять деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов (все виды работ или каждый в отдельности), в случае если на конкретном объекте обезвреживания и (или) размещению отходов уже осуществляется деятельность по обезвреживанию и (или) размещению отходов другим хозяйствующим субъектом, имеющими лицензию на указанную деятельность.

Статья 10. Требования в области обращения с отходами при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов

1. При архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, индивидуальные предприниматели, юридические лица обязаны соблюдать федеральные нормы и правила и иные требования в области обращения с отходами.

2. При архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, необходимо предусматривать места (площадки) накопления таких отходов в соответствии с установленными федеральными нормами и правилами и иными требованиями в области обращения с отходами.

1-2. Комментируемая статья устанавливает требования в области обращения с отходами при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов. Данная статья излагалась Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ с 1 января 2016 г. полностью в новой редакции. В результате, в данной статье закреплено два требования, которые должны соблюдаться при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы:

в пункте 1 статьи установлена общая обязанность индивидуальных предпринимателей, юридических лиц соблюдать федеральные нормы и правила и иные требования в области обращения с отходами. До внесения Федеральным закон от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ в связи с принятием Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» изменения в пункте указывалось на требования, правила и нормы в области обращения с отходами и иные требования, установленные законодательством РФ в области обращения с отходами;

пункт 2 статьи устанавливает необходимость предусматривать места (площадки) накопления отходов (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения говорилось о местах (площадках) для сбора отходов) в соответствии с установленными федеральными нормами и правилами и иными требованиями в области обращения с отходами. До внесения указанным Федеральным закон от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ в связи с принятием Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» изменения отсылка была сделана к требованиям, правилам и нормам в области обращения с отходами.

До того, как комментируемая статья была изложена Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ полностью в новой редакции, в ее п. 1 (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ) устанавливалось, что при проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны:

соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством РФ в области охраны окружающей среды и здоровья человека;

иметь техническую и технологическую документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов.

Соответствующие требования в области охраны окружающей среды закреплены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», в том числе в ст. 34 установлены общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, в ст. 35 – требования в области охраны окружающей среды при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов, в ст. 36 – требования в области охраны окружающей среды при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов, в ст. 37 – требования в области охраны окружающей среды при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов.

Как установлено в п. 1 ст. 34 Федерального закона «Об охране окружающей среды», размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное НВОС, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды; при этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Пунктами 2 и 3 указанной статьи 34 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (в ред. Федерального закона от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ[120]) предусмотрено, что:

нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (п. 2);

прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда (п. 3).

Упомянутым выше Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ из п. 1 ст. 36 Федерального закона «Об охране окружающей среды» исключено указание на то, что при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться способы размещения отходов производства и потребления. В остальном же указанным пунктом (в ред. Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ) установлено, что при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.

В качестве примера установления соответствующих требований можно упомянуть санитарные правила СП 2.2.1.2513-09. 2.2.1 «Проектирование, строительство, реконструкция и эксплуатация предприятий. Гигиенические требования к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации и перепрофилированию объектов по уничтожению химического оружия, реконструкции зданий и сооружений и выводу из эксплуатации объектов по хранению химического оружия», утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 мая 2009 г. № 34[121].

В пункте 2 комментируемой статьи в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ[122]) устанавливалось, что строительство, реконструкция, консервация и ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, допускаются при наличии положительного заключения государственной экспертизы, проводимой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, государственной экспертизы проектной документации указанных объектов.

Данное положение не вошло в новую редакцию данной статьи, т. е. после того, как статья была изложена Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ полностью в новой редакции, но требования необходимости проведения соответствующих экспертиз закреплены в иных законодательных актах.

Так, частью 3⁴ ст. 49 ГсК РФ (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) установлено, что проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I–V классов опасности, подлежат государственной экспертизе. В подпункте 7² ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[123] (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) предусмотрено, что объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I–V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I–V классов опасности, а также проекты вывода из эксплуатации указанных объектов, проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I–V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I–V классов опасности.

Требования к проектной документации определены Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»[124].

В комментируемой статье в прежней редакции (до того, как статья была изложена Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ полностью в новой редакции) содержался пункт 4 (введен Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 261-ФЗ), предусматривавший, что при ликвидации горных выработок могут использоваться вскрышные и вмещающие горные породы, отходы производства черных металлов IV и V классов опасности в соответствии с проектом ликвидации горных выработок. Данное положение перенесено Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ в п. 11 ст. 12 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Статья 11. Требования к эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами

1. Запрещается ввод в эксплуатацию зданий, сооружений и иных объектов, которые связаны с обращением с отходами и не оснащены техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов.

2. Юридические лица и индивидуальные предприниматели при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны:

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

Примечания

1

СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3301.

Вернуться

2

СЗ РФ, 1996, № 5, ст. 410.

Вернуться

3

СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 2954.

Вернуться

4

СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3823.

Вернуться

5

СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3824.

Вернуться

6

СЗ РФ, 2000, № 32, ст. 3340.

Вернуться

7

СЗ РФ, 2001, № 44, ст. 4147.

Вернуться

8

СЗ РФ, 2002, № 1 (ч. I), ст. 1.

Вернуться

9

СЗ РФ, 2002, № 1 (ч. I), ст. 3.

Вернуться

10

СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3012.

Вернуться

11

СЗ РФ, 2002, № 46, ст. 4532.

Вернуться

12

СЗ РФ, 2005, № 1 (ч. I), ст. 14.

Вернуться

13

СЗ РФ, 2005, № 1 (ч. I), ст. 16.

Вернуться

14

СЗ РФ, 2006, № 23, ст. 2381.

Вернуться

15

СЗ РФ, 2006, № 50, ст. 5278.

Вернуться

16

СПС.

Вернуться

17

СЗ РФ, 2009, № 1, ст. 17.

Вернуться

18

Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, № 10, ст. 457.

Вернуться

19

САПП РФ, 1992, № 6, ст. 330.

Вернуться

20

СЗ РФ, 2000, № 26, ст. 2772.

Вернуться

21

САПП РФ, 1992, № 10, ст. 726.

Вернуться

22

pravo.gov.ru, 2017, 9 марта.

Вернуться

23

СПС.

Вернуться

24

М.: ИПК Издательство стандартов, 2002.

Вернуться

25

СПС.

Вернуться

26

pravo.gov.ru, 2014, 29 декабря.

Вернуться

27

«Нормирование в строительстве и ЖКХ», 2013, № 4.

Вернуться

28

СПС.

Вернуться

29

СПС.

Вернуться

30

СПС.

Вернуться

31

СЗ РФ, 2001, № 1 (ч. II), ст. 21.

Вернуться

32

М.: ИПК Издательство стандартов, 1997.

Вернуться

33

pravo.gov.ru, 2017, 31 декабря.

Вернуться

34

regulation.gov.ru, 2016, 1 июня.

Вернуться

35

СЗ РФ, 2005, № 1 (ч. I), ст. 36.

Вернуться

36

pravo.gov.ru, 2012, 31 декабря.

Вернуться

37

СПС.

Вернуться

38

regulation.gov.ru, 2017, 3 апреля.

Вернуться

39

СЗ РФ, 2002, № 2, ст. 133.

Вернуться

40

СЗ РФ, 1995, № 10, ст. 823.

Вернуться

41

СЗ РФ, 1995, № 48, ст. 4553.

Вернуться

42

СЗ РФ, 1995, № 49, ст. 4694.

Вернуться

43

СЗ РФ, 1997, № 18, ст. 2105.

Вернуться

44

СЗ РФ, 1997, № 29, ст. 3510.

Вернуться

45

СЗ РФ, 1999, № 14, ст. 1650.

Вернуться

46

СЗ РФ, 2009, № 48, ст. 5711.

Вернуться

47

pravo.gov.ru, 2011, 8 декабря.

Вернуться

48

СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5712; 1998, № 1, ст. 1.

Вернуться

49

pravo.gov.ru, 2015, 17 ноября; 2018, 9 ноября.

Вернуться

50

СЗ РФ, 2004, № 32, ст. 3347; 2010, № 38, ст. 4835.

Вернуться

51

СЗ РФ, 2006, № 1, ст. 10.

Вернуться

52

СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005.

Вернуться

53

«Ведомости Московской городской Думы», 2006, № 1, ст. 319.

Вернуться

54

«Вестник Московской областной Думы», 2001, № 11.

Вернуться

55

«Ежедневные Новости. Подмосковье», 2006, № 189.

Вернуться

56

СЗ РФ, 2004, № 35, ст. 3607.

Вернуться

57

СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822.

Вернуться

58

СЗ РФ, 2008, № 52 (ч. I), ст. 6236.

Вернуться

59

СЗ РФ, 1995, № 48, ст. 4552.

Вернуться

60

СЗ РФ, 2011, № 29, ст. 4281.

Вернуться

61

Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, № 24, ст. 857.

Вернуться

62

pravo.gov.ru, 2015, 13 июля.

Вернуться

63

pravo.gov.ru, 2013, 25 ноября.

Вернуться

64

pravo.gov.ru, 2011, 22 ноября.

Вернуться

65

pravo.gov.ru, 2018, 3 августа.

Вернуться

66

pravo.gov.ru, 2013, 24 июля.

Вернуться

67

СЗ РФ, 1999, № 18, ст. 2222.

Вернуться

68

СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3833.

Вернуться

69

СЗ РФ, 1998, № 51, ст. 6273.

Вернуться

70

СЗ РФ, 1999, № 18, ст. 2220.

Вернуться

71

СЗ РФ, 2004, № 52 (ч. I), ст. 5270.

Вернуться

72

СПС.

Вернуться

73

СПС.

Вернуться

74

СПС.

Вернуться

75

pravo.gov.ru, 2015, 30 июня.

Вернуться

76

pravo.gov.ru, 2014, 22 июля.

Вернуться

77

pravo.gov.ru, 2014, 25 ноября.

Вернуться

78

СПС.

Вернуться

79

СПС.

Вернуться

80

pravo.gov.ru, 2015, 31 декабря.

Вернуться

81

«Природно-ресурсные ведомости», 2001, № 45.

Вернуться

82

СЗ РФ, 2012, № 28, ст. 3911.

Вернуться

83

pravo.gov.ru, 2018, 30 января.

Вернуться

84

pravo.gov.ru, 2017, 31 октября.

Вернуться

85

pravo.gov.ru, 2012, 25 июня.

Вернуться

86

СЗ РФ, 2004, № 11, ст. 945.

Вернуться

87

pravo.gov.ru, 2016, 5 апреля.

Вернуться

88

pravo.gov.ru, 2015, 30 июня.

Вернуться

89

СЗ РФ, 2011, № 30 (ч. I), ст. 4596.

Вернуться

90

СЗ РФ, 1994, № 35, ст. 3648.

Вернуться

91

pravo.gov.ru, 2015, 29 декабря.

Вернуться

92

pravo.gov.ru, 2014, 22 июля.

Вернуться

93

pravo.gov.ru, 2015, 30 июня.

Вернуться

94

pravo.gov.ru, 2016, 4 июля.

Вернуться

95

СЗ РФ, 2011, № 19, ст. 2716.

Вернуться

96

СЗ РФ, 2003, № 27 (ч. II), ст. 2709.

Вернуться

97

СЗ РФ, 2008, № 50, ст. 5953.

Вернуться

98

mosreg.ru, 2016, 8 сентября.

Вернуться

99

СЗ РФ, 2011, № 30 (ч. I), ст. 4590.

Вернуться

100

pravo.gov.ru, 2017, 30 октября.

Вернуться

101

pravo.gov.ru, 2014, 30 июня.

Вернуться

102

pravo.gov.ru, 2015, 28 ноября.

Вернуться

103

pravo.gov.ru, 2015, 30 июня.

Вернуться

104

pravo.gov.ru, 2016, 29 апреля.

Вернуться

105

pravo.gov.ru, 2015, 15 октября.

Вернуться

106

pravo.gov.ru, 2014, 29 декабря.

Вернуться

107

pravo.gov.ru, 2014, 27 мая.

Вернуться

108

pravo.gov.ru, 2016, 29 декабря.

Вернуться

109

mosreg.ru, 2014, 29 июля.

Вернуться

110

СЗ РФ, 2007, № 46, ст. 5554.

Вернуться

111

СЗ РФ, 2003, № 2, ст. 167.

Вернуться

112

СПС.

Вернуться

113

СПС.

Вернуться

114

pravo.gov.ru, 2015, 7 октября.

Вернуться

115

СЗ РФ, 2012, № 15, ст. 1781; 2013, № 6, ст. 563.

Вернуться

116

pravo.gov.ru, 2015, 27 апреля.

Вернуться

117

pravo.gov.ru, 2016, 29 июля.

Вернуться

118

СПС.

Вернуться

119

СПС.

Вернуться

120

СЗ РФ, 2005, № 19, ст. 1752.

Вернуться

121

БНА ФОИВ, 2009, № 33.

Вернуться

122

СЗ РФ, 2006, № 52 (ч. I), ст. 5498.

Вернуться

123

СЗ РФ, 1995, № 48, ст. 4556.

Вернуться

124

СЗ РФ, 2008, № 8, ст. 744.

Вернуться