Shimona Löwenstein

Umweltschutz oder Klimawahn?

Der Paradigmenwechsel der Umweltpolitik

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Inhaltsverzeichnis

Titel

Vorwort

1. Naturzerstörung nach Plan

2. Geförderte Umweltverschmutzung

3. Klima statt Umwelt: Die CO2-Obsession

Anhang: Ein paar Überlegungen zur Begründung der Treibhaustheorie

Anmerkungen

Quellen

Abkürzungen:

Impressum neobooks

Vorwort

Es ist eine triviale Feststellung, daß Gesundheit nicht erst bei der Heilung von Krankheiten beginnt – das Hauptargument für unzählige „präventive“ oder „gesundheitsfördernde“ Maßnahmen. Nur beginnt Gesundheit auch nicht bei der Vorbeugung, wie auch immer man diese für erforderlich oder geeignet hält, wenn die Grundlage für ein gesundes Leben fehlt. Diese Grundlage stellt aber nicht das Gesundheitssystem dar, sondern unsere Umwelt in allen ihren Bereichen, beginnend mit der eingeatmeten Luft, dem Trinkwasser und den Nahrungsmitteln, über die sonstigen Einflüsse, denen wir durch unsere Lebensweise zwangsläufig ausgesetzt sind, wie Lärm, Smog, elektromagnetische Strahlung, bis hin zu psychischen Belastungen wie Streß oder Ärger. Ein Beispiel für eine sinnlose „gesundheitsfördernde“ Aktivität ist das modische „Joggen“ durch die Straßen einer Großstadt. Die sich darin betätigenden Menschen meinen, damit etwas Gutes für ihre Gesundheit zu tun, ohne zu berücksichtigen, daß sie während des Dauerlaufs ein Mehrfaches an Schadstoffen aus der durch Abgase verseuchten Luft einatmen. Damit schaden sie möglicherweise mehr ihrer Gesundheit als ihre weniger „sportlichen“ Mitmenschen. Bei der Sorge um eine gesunde Umwelt, die wichtiger ist als alle „gesundheitsfördernden“ Maßnahmen, scheinen jedoch der Staat und seine Repräsentanten kläglich zu versagen. Überall dort, wo Schutz der Natur, der Umwelt oder des Verbrauchers angesagt wird, erweist sich dieser weniger als Chance einer wirklichen Verbesserung der Lebensbedingungen, wie als Anlaß für Aktionismus, Verdienstmöglichkeiten oder Umsatzsteigerung einer bestimmten Interessengruppe.

Schlimmer als das scheint die fortschreitende Ideologisierung und Politisierung der Umweltproblematik zu sein, in der bestimmte umstrittene Sachverhalte als nichthinterfragte Wahrheiten hingestellt, zweifelhafte, ja zuweilen geradezu schädliche Anordnungen beschlossen und die ganze Bevölkerung direkt oder indirekt unter Druck gesetzt wird, sich „umweltgerechte“ Verhaltensweisen anzueignen. Das betrifft nicht nur die ungeheuer kostspielige Förderung von angeblich nachhaltigen Zukunftstechnologien auf Kosten aller anderen Belange, sondern vor allem die Anmaßung, die geforderten Maßnahmen unabhängig von deren tatsächlicher Relevanz für Natur und Umwelt und demokratischer Legitimierung durchzusetzen und die mit ihnen verbundenen Denkweisen als allgemeine Bürgerpflicht zu etablieren. Dabei geht es gar nicht darum, daß Natur- und Umweltschutz irrelevant oder belanglos wäre; Naturzerstörung und Umweltbelastung bleiben nach wie vor wesentliche Probleme unserer Gesellschaft, deren Lösung in vielen Hinsichten noch bevorsteht. Nur tragen die heutigen ökologischen Konzepte nur selten dazu bei, ja verhindern sogar durch ihre ideologischen Muster echte Ansätze zu tragbaren Lösungen, von denen einige schon in den 80er Jahren des vergangenen Jahrhunderts entwickelt wurden. Doch nicht nur der erfolgte Paradigmenwechsel in den ökologischen Theorien sorgte für eine fatale Schwerpunktverschiebung der Umweltpolitik, sondern vor allem die auf ziemlich zweifelhaften Voraussetzungen beruhende Hypothese vom menschenverursachten globalen Klimawandel, die sich zu einer absurden Theorie einer Klimakatastrophe durch mögliche Erwärmung Erde und der Vorstellung der Klimarettung durch Bekämpfung von Kohlendioxid entwickelte. Seitdem diese überall propagierte Auffassung gleichsam den Rang einer neuen Quasi-Religion angenommen hat, deren Kritik in der Öffentlichkeit nicht mehr geduldet wird, treten alle anderen Bemühungen um Naturschutz und sämtliche Umweltbelange in den Hintergrund, ja werden sogar bedenkenlos auf dem Altar der mutmaßlichen Klimarettung geopfert. Die Öffentlichkeit wird nicht nur in bezug auf die vermeintlich umweltfreundlichen Effekte beispielsweise des Wassersparens, der Wärmedämmung von Häusern oder des Biosprits getäuscht, sondern auch einer umfassenden Gehirnwäsche in bezug auf Ursachen und Folgen des Klimawandels und der angeblichen erforderlichen „Rettungsmaßnahmen“ unterzogen, die nicht nur ungeheure Kosten, sondern auch erhebliche Schäden an Natur und Umwelt verursachen.

1. Naturzerstörung nach Plan

Trotz der immer wieder aufkommenden Kulturkritik, die auf Schattenseiten unseres zivilisierten Lebens hinweist, wäre es einseitig, den Wandel von einer hauptsächlich agrarisch geprägten zur industriellen und anschließend postindustriellen Lebensweise als eine bedauerliche Entwicklung an sich zu beklagen, sofern man die Bekämpfung von Hunger, die Verbesserung der Lebensbedingungen und die Chancen bisher benachteiligter Bevölkerungsschichten berücksichtigt. Problematisch war diese Entwicklung eher von ihrem Ansatz her als eine durch dirigistische Regulierungsmaßnahmen vorgenommene Rationalisierung des Lebens und der Lebenswelt, einschließlich des Umgangs mit der uns umgebenden Natur, die nur noch unter dem Gesichtspunkt des in wirtschaftlichen Kategorien meßbaren Nutzens bzw. Ertrags betrachtet, unter Kontrolle gebracht, ausgebeutet und reguliert werden sollte. Diese Entwicklung bezog sich vor allem auf die Rationalisierung der nach dem 2. Weltkrieg größtenteils noch familienwirtschaftlich betriebenen Landwirtschaft.

Um landwirtschaftliche Erträge zu steigern, wurde eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, die unter dem Namen Flurbereinigung bekannt sind. Die Forderung nach Zusammenlegung und Neueinteilung von zersplittertem oder unwirtschaftlichem Grundbesitz nach „neuzeitlichen betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten“ wurde dann im Flurbereinigungsgesetz vom 16.3.1976 (§ 37) gesetzlich festgelegt. Vom rechtlichen Standpunkt her handelte es sich um eine quasi Entmündigung der Besitzer durch die Annahme, die Flurbereinigungsbehörde könne über die vorgesehene Maßnahme besser entscheiden als die Beteiligten selbst, die als eine Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 16) unter ihre Aufsicht gestellt wurden (§ 17). Ihre Interessen hielt man dabei selbst dann für „gegeben“ (§ 4), wenn sich die Mehrheit gegen eine Maßnahme ausspricht, während deren Mitwirkung als sog. „Landschaftspfleger“ bei der Entscheidung nur „im Benehmen“ erfolgt. [1]

Abgesehen von dem großen bürokratischen Aufwand, samt den vielen Einschränkungen und Bestimmungen, und dem Zwangscharakter, mit dem angeblich Interessenkonflikte verhindert werden sollten, erzielte die sog. „Raumplanung“ keineswegs nur wünschenswerte Ergebnisse. Im Gegensatz zu den Zusammenlegungen der Felder wäre nach Wolfgang Haber eine „differenzierte Raumordnung“ sowohl ökologisch als auch wirtschaftlich von Vorteil gewesen: [2] Die Vergrößerung der Landflächen und die Konzentration der landwirtschaftlichen Betriebe bedeutete eine Monotonisierung der natürlich oder historisch gewachsenen Landschaft mit überproportionalen nachteiligen Nebenwirkungen auf benachbarte Naturbiotope (Störungs-Syndrom); [3] durch die Beseitigung der „überflüssigen“ Zwischenräume, Hecken und sonstigen ungenutzten Flächen und dem Streben nach einem „mittelfeuchten Einheitsort“ wurden im Zuge dieser Entwicklung eine Menge Naturbiotope zerstört, was die Hauptursache für das Aussterben vieler einheimischer Tier- und Pflanzenarten ist. [4]

Aus heutiger Sicht ergibt sich eine Paradoxie aus der Vorstellung der physiokratischen Lehre, welche die Produktivkraft der Natur gerade in der Landwirtschaft erblickte. In Wirklichkeit lösen die menschlichen „Nutz-Ökosysteme“ die natürlichen Verhältnisse eines Ökosystems zugunsten bestimmter Pflanzenarten auf und setzten ihre natürliche Regelung außer Kraft. Das war schon immer der Fall, wenn auch nur in begrenztem Ausmaß; die moderne Landwirtschaft zerstört jedoch die natürlichen Ökosysteme auf extreme Weise. Trotz dieser bekannten Zusammenhänge werden „ordnungsgemäße Land- und Forstwirtschaft“ seitens des Gesetzgebers als kein Eingriff in Natur und Landschaft angesehen, [5] ja es werden ihnen mit dem Hinweis auf ihre „landschaftspflegerische Bedeutung“ sogar Verdienste für den Erhalt einer hohen Lebensqualität zugeschrieben. Nach Meinung einiger Umweltökonomen (z.B. Günter Hartkopf und Eberhard Bohne) verletzen diese Landwirtschaftsklauseln das Vorsorge- und das Verursacherprinzip. [6] Denn sie vernachlässigen sowohl die von der Landwirtschaft verursachten Schäden an Natur und Umwelt und die damit verbundenen gesellschaftlichen Folgekosten, als auch notwendige Rücklagen für die Zukunft (etwa den Erhalt der Bodenfruchtbarkeit und der Selbstregulationsfähigkeit der Ökosysteme oder des Agrarmarktes). Genau das ist aber dasjenige, was man ursprünglich unter dem Begriff eines „nachhaltigen Wirtschaftens“ verstand, bevor dieser ideologisch mißbraucht wurde.

Der planerische Ansatz zeigte sich, selbst nachdem ökologische Belange zum angekündigten politischen Ziel geworden waren, als ungenügend, zum Teil allein wegen der unterschiedlichen Gewichtungen von Kriterien vermeintlicher Wirtschaftlichkeit und ökologischer Rücksichten. [7] Schließlich führte selbst die neuere, „umweltbewußtere“ Flurbereinigung seit etwa Ende der 70er Jahre nur zur weiteren Vergrößerung der Landflächen, zu Biotopenvernichtung und Konzentration der landwirtschaftlichen Betriebe, hauptsächlich unter dem Vorwand vermeintlicher Interessen der Landwirtschaft. [8] Es liegt aber auch in der Logik des manipulativen Zugangs zur Welt begründet, daß ihm jedes Stück Natur jenseits von Reglementierung ein Dorn im Auge, ein „Wildwuchs“ ist, was im Wort „Flurbereinigung“ deutlich zum Ausdruck kommt. Der verbal proklamierte, gesetzlich verankerte Naturschutz [9] zwecks „Erhalt von Biodiversität“ erfüllt bei den Planungsvorhaben eher eine Alibi-Funktion und Betätigungsmöglichkeit für verschiedene Natur- und Tierschutzorganisationen, ohne daß sich am fortschreitenden Artensterben viel geändert hätte. Das verwundert nicht, denn die Naturschutzmaßnahmen werden oft nur kleinflächig und selektiv betrieben, ohne Berücksichtigung ökologischer Zusammenhänge. Meistens werden nur seltene Arten oder Biotope geschützt. Dadurch passiert es manchmal, daß diese Arten (wie z.B. Kormorane) durch die Abwesenheit natürlicher Feinde selbst zu einer Plage werden. Es mutet jedenfalls etwas seltsam an, wenn einerseits Milliarden für das Artensterben in der Landwirtschaft verschwendet, andererseits wieder aufwendige Projekte gestartet oder Bauvorhaben verhindert werden, die viel geringere Schäden für die Natur verursachen, um einzelne Tiere zu retten: Für bestimmte wildlebende Tiere, wie Kröten, Hasen, Eidechsen, Igel oder Feldhamster, werden aufwendige Anlagen, Tunnel, Brücken, Erdwälle und sonstiges gebaut, um sie vor Verkehr, elektrischen Leitungen oder Bauvorhaben zu schützen. Andererseits sterben in Deutschland immer mehr Tierarten aus, weil es nach den Vorstellungen der Landschaftsplaner nicht zulässig ist, ein Stück Land unbewirtschaftet zu lassen.

„Flurbereinigung“ stand bis vor kurzem für Kahlschlag, Zerstörung, Gleichschaltung, Monotonisierung der Landschaft durch rücksichtslose Beseitigung von allem natürlich oder historisch Gewachsenen, ja greift inzwischen auch auf weitere Bereiche über als die „unwirtschaftliche“ bäuerliche Landwirtschaft. Der planerische Machbarkeitswahn bezog sich nicht nur auf den Ackerbau; ebenso mußten Wälder und Gewässer unter Kontrolle gebracht, d.h. begradigt und bewirtschaftet werden, was sich bald ebenfalls als Fehlprojekte mit unabsehbaren Folgen erwies. Die großen Überschwemmungen von 2002 waren schließlich keine bloße Naturkatastrophe, mit der sich gut Wahlkampf veranstalten ließ, sondern wurden von einer Reihe menschlicher Versagen mitverursacht: Begradigte Flüsse und geschädigte Wälder trugen dazu bei, daß der Boden nicht genug Wasser aufnahm, so daß ein Teil oberflächlich abfloß. Der Aufbau von Infrastrukturen, Ackerland und Gewerbeflächen in Auengebieten, kombiniert mit unzureichendem Hochwasserschutz, waren ebenfalls Fehler, indem aus angeblich wirtschaftlichen Gründen Umweltgefahren (in diesem Fall des Hochwassers) ignoriert wurden. [10]

Die scheinbare Rationalität hat sich als trügerisch und kontraproduktiv erwiesen; die Natur rächt sich für die durch kurzfristige Nützlichkeitserwägungen verursachten Schäden. Es sind nicht nur unerwartete Katastrophen, sondern auch weitere unberücksichtigte Folgen und Nebenwirkungen für Wirtschaft, Umwelt und Gesundheit. Inzwischen sammeln diverse Naturschutzvereine Spenden, um beispielsweise zuvor begradigte Flüsse und Bäche wieder zu renaturalisieren, weil durch die Begradigungen bestimmte Tier- und Pflanzenarten vom Aussterben bedroht sind. Dieses Anliegen ist nichtsdestoweniger schon deswegen fragwürdig, weil die Spender durch freiwillige Beiträge wiedergutzumachen helfen, was andere zuvor, oft mit staatlichen Zuschüssen (d.h. für ihr Steuergeld), zerstört haben. Mit Ausnahme einiger Tausend nicht allzu großen und selbstverständlich von menschlichen Eingriffen abhängigen Naturschutzgebieten gibt es in Deutschland kaum noch unberührte Natur, die sich selbst überlassen bleibt. Was als Natur gilt, wird aufwendig und kostenintensiv gepflegt, wobei die Pflege auf eine Weise von demselben planerischen Ansatz herrührt, wie die Zerstörung. Das gilt nach Gernot Strey auch für die sog. „Renaturalisierung“ von Lebensräumen. „Das Gestalten von Ökosystemen durch solche ‚Pflegemaßnahmen’ ist eher geeignet, unser Gewissen wegen anderer Schäden an der Nutzung zu beruhigen. Solche Aufrechnungsmentalität kann nicht tragen. (...) Das Ergebnis ist oft eine weit überdimensionierte ‚Pflege’. Leider kommt solches Tun noch unserer Machermentalität entgegen.“ [11]

Diese gilt nicht nur für die flurbereinigte Landwirtschaft; selbst ungepflegte Gärten, die kleine Biotope mit großer Artenvielfalt darstellen, oder geöffnete Dachbodenfenster und alte Scheunen, die Unterschlupf für Fledermäuse bieten, überhaupt etwas weniger ordentliche Verhältnisse, werden in Deutschland ungern gesehen. Der Rasen und die sonstige Gestaltung privater Grundstücke muß stets den örtlichen beschränkten ästhetischen Vorstellungen angepaßt werden. Mit dem Artensterben wird diese Ordnungssucht nicht in Zusammenhang gebracht, das schlechte Gewissen wird mit Spenden für verschiedene Rettungsprojekte kompensiert. Zuweilen verursachen sogar bestimmte Regelungen und Vorschriften, wie z.B. zur Verwendung kleinmaschiger Netze für den Fischfang das Gegenteil dessen, was sie als solche eigentlich verhindern sollten. Die feinmaschigen Netze führen zum Überfischen der Meere, weil darin auch Fische gefangen (und oft ohne Verwendung getötet) werden, die sich noch nicht vermehrt haben. Langfristig bewirkt diese unsinnige Politik den Verlust des Fischbestands und das Aussterben bestimmter Fischarten. [12]

Nach Ulrich Hampickes Meinung (von 1978) liege die Hauptursache der Naturzerstörung und Ausrottung der Arten in der Fehlallokation von Mitteln, insbesondere durch die öffentliche Hand, während ihr bloßer Abbau einen Großteil des erwünschten Naturschutzoptimums zum Nulltarif gewährleisten und die übrigen Kosten viel geringer ausfallen würden, wenn man auf aufwendige naturzerstörende, vordergründig der Produktionssteigerung nutzende Investitionen verzichtete. [13] Daran scheint sich seitdem wenig geändert zu haben. Dabei sind die Motive der Naturzerstörung keineswegs immer durch ökonomische Rentabilität gerechtfertigt: „Wie erklärt es sich dann, daß dort, wo keine ökonomischen Anreize für die Naturzerstörung bestehen, wo es unter heute gegebenen Umständen rentabler wäre, pfleglicher mit der Natur umzugehen – daß selbst dort Tier- und Pflanzenarten, sprudelnde Bäche, alte Bäume und derartiges einfach nicht geduldet werden? Obwohl die Forstwirtschaft in Deutschland über ihre roten Zahlen klagt, weigert sie sich, mehr als 0,3 % des Waldes (!) unbewirtschaftet wachsen zu lassen.“ Nach seiner Ansicht ginge es ihr ökonomisch besser, wenn sie es täte. Wasserbau, Dränage und Flurbereinigung verschlingen Milliardenbeträge pro Jahr, ohne daß dem, abgesehen von ökologischen Belangen, eine ökonomische Rechtfertigung beigemessen werden könnte. „Der Staat ächzt unter Finanzlasten und Verschuldung und treibt, anstatt Milliarden einzusparen, lieber Pfennige ein bei denen, die ohnehin nichts haben.“ [14]

1.1. Tiere als industrielle Eiweißmaschinen

Abgesehen davon brachte die Intensivierung der landwirtschaftlichen Produktion in bezug auf tierische Erzeugnisse einen häßlichen Nebeneffekt mit sich, der die moralischen Aspekte des Umgangs des Menschen mit seinen Haustieren betrifft. Seitdem sich die ökologische Einstellung verbreitet hat, bringen die Medien regelmäßig Berichte über brutale Bedingungen der Massentierhaltung [15] und industrielle Schlachtung von lebenslang gequälten und schließlich (mit Hilfe von europäischen Exportzuschüssen) über Tausende von Kilometern ohne Wasser und Nahrung hin und her transportierten Tiere. In anderen Berichten wurde die Tatsache angeprangert, daß bei der Produktion von Legehennen die männlichen Küken nach dem Schlüpfen massenweise vergast werden, weil sie nicht gebraucht werden. Als Lösung wurde eine (kostenaufwendige) Früherkennung des Geschlechts des Tieres angeboten, so daß seine Beseitigung bereits zu einem früheren Zeitpunkt erfolgen kann: Die männlichen Küken zu Brathähnchen aufwachsen zu lassen, wäre wohl unter einer so spezialisierten Produktion nicht möglich. Nach langem Hin und Her erzielten die Grünen an der Regierung einen Riesenerfolg: Die Hühnerkäfige wurden um ein paar Zentimeter größer. Und auf dem Markt können seit einiger Zeit neben Eiern aus Käfighaltung auch aus sog. „Bodenhaltung“ (die nicht viel besser ist, da die Hühner auf engem Raum zusammengedrängt leben) sowie aus vermeintlicher (oft gefälschter) „Freilandhaltung“ erworben werden. Mit dem tatsächlichen Umgang der auf tierische Erzeugnisse spezialisierten „Bauern“ mit ihren „Eiweißmaschinen“ hat dies wenig zu tun.

Mit der Tierquälerei sind die Nachteile dieser Spezialisierung und Massenproduktion noch keineswegs erschöpft. Es ist schwer verständlich, warum der Schlachtungsort so weit vom Aufzuchtsort entfernt liegen muß; durch Gülle völlig verseuchte Felder und gleichzeitig intensiver Gebrauch von chemischen Düngemitteln sind für den gesunden Menschenverstand keine nachvollziehbare Handlungsweise. [16] Da die Landwirtschaft ohnehin kräftig subventioniert wird, kann hierbei auch das Kostenargument kaum tragen. Es treten auch immer Tierseuchen auf, wie die Schweinepest, die Schwarzkopfkrankheit bei Puten oder die Klauenseuche. Es ist klar, daß sich Krankheiten unter den Tieren nicht nur bei Massenhaltung, sondern auch aufgrund der „modernen“ Zuchtmaßnahmen mit künstlicher Befruchtung und Züchtung von genetisch gleichartigen Tieren besser ausbreiten können als bei genetischer Vielfalt und herkömmlichen Zuchtbedingungen eines Bauerhofs. Außerdem handelt es sich dabei um eine leichtsinnige Reduktion des „genetischen Pools“ unserer Haustiere, deren Folgen noch schwer abschätzbar, aber jedenfalls nicht umkehrbar sind.

Ein weiterer bedenklicher Aspekt der sich häufenden Skandale in bezug auf diverse mit Massentierhaltung zusammenhängende Krankheiten sind die immer wieder festgestellten gesundheitlichen Risiken, die mit dem Konsum qualitativ minderwertiger Fleischprodukte verbunden sind. Der Zusammenhang zwischen „BSE“ bzw. „Rinderwahn“ bei Tieren und einem analogen Gehirnzerfall bei Menschen konnte zwar niemals wirklich nachgewiesen werden; die Abschlachtung Tausender Kühe war aber ein so überstürzter Aktionismus, daß die Vermutung naheliegt, die Massenschlachtung habe der Ablenkung der Aufmerksamkeit von anderen Problemen oder als geeigneter Vorwand zur Beseitigung von Überschüssen gedient. Die Minister stritten sich hauptsächlich darum, wer die BSE-Folgekosten tragen solle, während die EU und die Naturschützer die Menschen aufforderten, sogar mehr Rindfleisch zu essen, damit die beschlossene Tötung von Risikotieren umgangen werden könne. [17] Daß ihre Appelle mit dem rührenden Hinweis auf die „seelische und materielle Betroffenheit der Bauernfamilien“ eine Anmaßung gegenüber den verängstigten Verbrauchern darstellen, fiel weder den Interessenvertretern noch den zuständigen Politikern ein. Nur war der BSE-Skandal nicht das einzige, ja nicht einmal das wesentliche Problem, sondern wies nur auf die lange Zeit vertuschte Problematik der Massentierhaltung und ihre Folgen hin, welche die Menschen inzwischen unter dem Eindruck weiterer Skandale wieder vergessen zu haben scheinen.

Es gab insbesondere in den 80er Jahren ethische Diskussionen darüber, daß es den Menschen nicht zusteht, andere Lebewesen auszurotten, zu quälen, oder sie mit bloßen Nützlichkeitserwägungen zum Mittel menschlicher Bedürfnisbefriedigung zu degradieren. Die Schlußfolgerungen waren Forderungen nach Erweiterung des Tierschutzes auf artgerechte Behandlung und Verpflegung, bis hin zu Meyer-Abichs Ruf nach einer verfassungsmäßigen Regelung einer Rechtsgemeinschaft mit der Natur und damit auch mit den Tieren. [18] Man erwog somit nicht nur Naturschutzgesetze im Interesse der Menschen, sondern Tier- und Pflanzenrechte neben den Menschenrechten. Deren theoretische Begründung blieb indessen problematisch: So müsse nach Ansicht von Joel Feinberg die Postulierung von Rechten an bewußte tatsächliche oder zumindest potentielle Interessen geknüpft werden. [19] Diese nur an persönlichen Interessen oder Bedürfnissen orientierte Einstellung, die in der utilitaristischen Ethik ebenso wie in den Naturschutzbegründungen aus menschlichen Interessen zum Ausdruck kommt, wurde auch von anderen Autoren (Triebe, Spaemann) kritisiert. [20] Gegen die „deontologische Normbegründung“ von Tierrechten allein durch „moralische Pflichten der Menschen zu sich selbst“ wurde wiederum eingewendet, daß Pflichten gegenüber den Tieren ihrer selbst willen aufgrund ihrer Leidensfähigkeit postuliert werden könnten. [21] „Den Pflichten gegen sich selbst korrespondieren nämlich keine einklagbaren Rechte. Das Verhältnis zu sich selbst ist kein durch Regeln der Gerechtigkeit normiertes Verhältnis“, äußerte beispielsweise der konservative Philosoph Robert Spaemann. [22] Ebenso sei es abwegig, das Verbot der Tierquälerei in den Empfindungen der Tierfreunde begründet zu sehen. „Gerade jene Menschen, auf deren Mitgefühl sich die zuerst genannte Begründungsvariante beruft (...), würden darauf beharren, daß der Schutz primär den Tieren selbst und nicht den eigenen zarten Empfindungen gilt.“ [23]

Eine praktikable Lösung wäre allenfalls die Einführung des Rechts der Tiere auf artgerechte Behandlung mit dem Klagerecht ihrer Beschützer. Bei konsequenter Anwendung würde sich daraus ein Verbot der Massentierhaltung oder zumindest von deren abwegigsten Formen, sowie der unbegründeten Folter bei Tierversuchen [24] ergeben. Die Debatten um die ethische Begründung von Tierrechten und ihre praktische Umsetzung blieben allerdings nur auf theoretisch-moralischer Ebene, die Praxis war davon unberührt. Was den in der Landwirtschaft genutzten Tieren an Rechten zusteht, ist im allgemeinen Bewußtsein das Recht auf artgerechte Tötung, deren Methoden in der Praxis ebenfalls umstritten sind. Diskussionen gab es jedenfalls nicht über die üblichen Schlachtungsmethoden, sondern nur über die von religiösen Minderheiten, nämlich über das jüdische und islamische Schächten. Hierzu gab es umstrittene Gesetzentwürfe, wonach die religiösen Gemeinschaften nachweisen müssen, daß für sie erstens nur der Verzehr von Fleisch geschächteter Tiere bindend ist, zweitens daß das Tier dabei keine zusätzlichen Schmerzen, Leiden oder Ängste erleidet. Dieser Nachweis steht aber im Widerspruch zu der Beurteilung der üblichen Schlachtungsmethoden, bei denen (abgesehen von dem sonstigen qualvollen Umgang) längst nachgewiesene Todesängste nicht berücksichtigt werden. Daraus schloß man, daß hier der Tierschutz eher als Vorwand, wenn nicht Deckmantel für eine Diskriminierung von Minderheiten diente. [25] Ob das der Fall war, läßt sich nicht ohne weiteres entscheiden; auch über die unterschiedlichen Schlachtungsmethoden scheiden sich die Meinungen.

Wie auch immer man dazu stehen mag, jedenfalls vergießen seltsamerweise deutsche Tierschützer eher Krokodilstränen über Wale, Robben oder Elefanten, manchmal auch Hunde und andere Tiere, die man in Asien zu essen pflegt, statt sich gegen den ungeheuren Mißbrauch unserer europäischen Nutztiere einzusetzen, [26] und protestieren lieber gegen spanische Stierkämpfe als gegen die hiesigen brutalen Schlachtungsmethoden. Das ist legitim. Allerdings sollte dabei mitberücksichtigt werden, daß ein solcher Stier immerhin im Kampf stirbt und dabei wenigstens eine, wenn auch geringe, Chance besitzt, den Toreador aufzuspießen. Im Gegensatz dazu wird der mit zum Teil nichtvegetarischen Abfällen (Fischmehl) gefütterte Schlachtochse, wenn er nicht unterwegs zum Schlachthof, eingepfercht im Waggon aus Wassermangel oder Todesangst eingeht, auf einem Laufband durch einen Bolzenschuß in den Kopf wehrlos abgeschlachtet. Wenn es sich um einen Menschen handelte, wessen Schicksal wäre da als Schlimmer zu beurteilen? Die Frage ist allerdings, ob diese Tierschützer in der Lage sind, solche Vergleiche überhaupt anzustellen.

Ein anderes Beispiel der Kontraproduktivität von bestimmten Maßnahmen, die bestimmte Tierarten vor Mißbrauch durch Menschen schützen sollte, ist das allgemeine Verbot von Elfenbeinimport in die USA und EU von 1989. Nach bestimmten Angaben entspricht die Nachfrage nach Elfenbein ungefähr dem Bestand der Stoßzähne von alten und kranken Tieren, die ohnehin getötet werden. Da dieser aber aufgrund des Handelsverbots vernichtet wird, hat dies die Zunahme von Wilderei nach jüngeren und gesunden Tieren zufolge.

Auch den Tierversuchen, deren Grausamkeit durch den scheinbaren Nutzen für die medizinische (meist aber nur kosmetische) Forschung kaum gerechtfertigt werden kann, wird im Vergleich zur üblichen Praxis der industriellen Massenzüchtung, –fütterung und –tötung unverhältnismäßig mehr Aufmerksamkeit geschenkt. Wie verabscheuungswürdig sie auch erscheinen mögen, betreffen diese aber nur relativ wenige Tiere und können zumindest teilweise durch den Wunsch, Menschenleben zu retten, gerechtfertigt werden. Der Mißbrauch der Tiere in der heutigen Landwirtschaft betrifft dagegen Hunderte Millionen. Zu fragen bleibt auch, warum sich Tierschützwer nicht für das Verbot von Rattengift einsetzen, dessen Einsatz den Tieren (mit Absicht) einen langsamen und sehr schmerzlichen Tod beschert. Ginge es den Tierschützern tatsächlich um das Wohlergehen der Tiere, müßte nicht nicht da längst heftig dagegen protestiert werden?

1.2. Stadtplanung: Käfige für Menschen

In der Sicht eines rationalistischen Funktionalismus werden nicht nur Tiere auf ihre nützlichen Funktionen reduziert. Auch der „verhaustierte“ Mensch, wie es der Beobachter der Wildgänse und Begründer von Tierpsychologie Konrad Lorenz in seiner Zivilisationskritik auszudrücken pflegte, für dessen Bedürfnisbefriedigung die Tiere in bloße verwertbare Sachen umfunktioniert und mißbraucht werden, wird zum Objekt der Planung und Gestaltung der „Sozialingenieure“. Das gilt nicht nur für totalitäre Experimente, sondern auch für das architektonische Fehlprojekt der Stadtplanung. Die auf rationalistischen Vorstellungen vom Menschen und dessen Bedürfnissen begründeten Siedlungsbauprojekte mit den Postulaten von mehr Licht, Luft und Grün, die den Menschen eine vermeintlich bessere Wohnqualität bieten sollten als sog. „Mietskasernen“ (d.h. alte Häuser mit mehreren Hinterhöfen), scheiterten nicht nur im Osten. Nicht allein der heute verhaßte und inzwischen mehrheitlich abgelehnte sozialistische Plattenbau, sondern auch andere architektonische Projekte des „sozialen Wohnungsbaus“ haben sich als Fehlentwicklung erwiesen.

Die Architekten dachten an moderne Einrichtungen, Komfort und Grünanlagen und vergaßen dabei den psychologischen Faktor, das Bedürfnis nach Individualität, Kommunikation und Geborgenheit, das das eigentliche Zuhause ausmacht, dessen Merkmale jedoch zugunsten von Nützlichkeitserwägungen wegrationalisiert wurden. Mit ihren Vorstellungen von Zweckmäßigkeit berücksichtigten die Planer beispielsweise nicht die soziale Rolle der Einkaufsstraße, des Treppenhauses und Hofes als nachbarschaftlicher Begegnungsstätte; die (heute mancherorts zur Bandentreffpunkten und Drogenhandel benutzten) breiten anonymen Grünanlagen können diese Funktion nicht erfüllen. Mögen die Wohnungen auch ganz komfortabel sein, die langen schmalen Gänge, die an Krankenhäuser erinnern, und die geradezu beängstigende Atmosphäre, die den „rational“ gebauten Häusern anhaftet, wecken bei den Bewohnern das Gefühl von Isolierung, Einsamkeit, ja geradezu Bedrohung, Angstzustände und Aggressionen. Kleine „moderne“ Küchen vermitteln keine gemütliche Familienatmosphäre und niedrige Decken das Gefühl von Enge und Gefangenschaft, als befände man sich in einem Käfig. Im Gegensatz zu traditionellen „organisch“ gewachsenen Städten sind geplante städtische Siedlungen häufig unnatürliche und an den menschlichen Bedürfnissen vorbei geschaffene Lebensräume. Der genetischen Fixierung der Menschen auf Naturlandschaft und ihrem Wunsch nach eigenem Haus und Garten bzw. all den Problemen, denen man durch das Wohnen in Ballungsgebieten zwangsläufig ausgesetzt ist, werden sie nicht gerecht.

Trotz allen Bemühungen um die Einbeziehung ökologischer Faktoren (etwa der Grünflächen und Bäume als „klimaverbessernder“ Faktoren, Temperaturausgleich und Filter gegen gasförmige Schadstoffe) [27] dürften auch die späteren Landschafts- und Grünordnungspläne nicht die beste Art und Weise sein, der zunehmenden Denaturalisierung des Lebensraumes und den Problemen der Verdichtung und der Belastung der Städte mit Schadstoffen zu begegnen. Die Wirkung der Pflanzen und Grünanlagen beseitigt nur die schlimmsten gesundheitsschädigenden Auswirkungen, nicht ihre Ursachen. Außerdem sind auch die städtischen Grünflächen und Parkanlagen nicht nur unnatürlich gestaltet, sondern auch durch ihre übermäßige Pflegebedürftigkeit sehr kostenaufwendig. Grünanlagen dagegen, in denen (aus Geldmangel) auf Pflege verzichtet wird, entwickeln sich manchmal zu naturnahen Ökotopen; allein dadurch könne man viele Kosten sparen, meinte Ulrich Hampicke schon Mitte der 80er Jahre. [28] Auch die oft geschmacklosen privaten Kleingärten oder Laubenkolonien bieten mehr Vielfalt und Artenreichtum, während sie die gleichen Aufgaben ohne zusätzlichen Kostenaufwand für die Stadtökologie erfüllen, ja sogar im Falle von Verpachtung Gewinn einbringen können. Der Verzicht nicht nur auf flächendeckende städtische Planungen, sondern auch auf Manipulation und Pflege der Natur oder ihre Privatisierung bringt somit sowohl ökologisch als auch wirtschaftlich bessere Ergebnisse zustande als die aufwendigen Bebauungspläne mit peinlicher Beachtung von ordnungsmäßiger Einfügung der Natur in das Landschaftsbild, Einbringen von gebietsfremden und ordentlich zurechtgemachten Pflanzen und Vernichtung von sog. „Unkraut“ überall dort, wo es trotz ungünstiger Bedingungen zu wachsen versucht.

Die Vielzahl von Umweltvorgaben und diversen Festsetzungen in den Bebauungsplänen schränkt die Nutzungssouveränität und Gestaltungsmöglichkeiten der Eigentümer und damit deren Akzeptanz ein. Einen Teil von ihnen in tauschbare Nutzungsrechte oder Zertifikate umzuwandeln würde bessere Ergebnisse bringen, meinte beispielsweise Jürgen Bärsch 1996. [29] Dazu muß allerdings angemerkt werden, daß die inzwischen hochverschuldeten Kommunen heute eher dazu neigen, Grundstücke bedenkenlos zu verkaufen und dem Eigentümer zu fast beliebigem Gebrauch zu überlassen. Inwiefern dies eine positive Entwicklung darstellt, wird sich erst im Laufe der Zeit erweisen. Seitens der Wirtschaft wurde jedenfalls behauptet, daß ihre Standortpräferenzen mit den raumplanerischen Leitvorstellungen der „zentralen Orte“ in der Regel nicht übereinstimmen. Der planerische Ordnungsrahmen wurde zwar grundsätzlich nicht in Frage gestellt, er solle aber reformiert und in Zusammenarbeit mit der Wirtschaft flexibel weiterentwickelt werden. [30] Trotz der weitgehend sinnentleerten Management-Phraseologie, die die ganze Argumentation durchzog (wie Wirtschafts- und Erlebnisraum, Standortmanagement und –marketing, Events, E-Business usw.) wurde ersichtlich, worauf es den Befürwortern eines anderen Ansatzes für die Stadtplanung ankam: weniger bürokratische Einschränkungen, keine festgelegten Ladenöffnungszeiten, mehr private Initiative und Privatisierung des öffentlichen Personennahverkehrs, aber auch weniger Denkmalschutz, mehr Platz für Werbung und mehr Freiräume für individuellen Verkehr, also Autos. Ob diese Reform auch im Sinne nicht nur der Wirtschaft, sondern auch der Mehrheit der Bürgert war, blieb fraglich. Zum Glück hat sich dieser seit den 70er Jahren bestehender Trend in Deutschland noch nicht ganz durchgesetzt. Privatisierung und Übertragung von öffentliche Leistungen an private Partner (etwa durch das sog. „PPP-Verfahren“) [31] hat nicht nur am Arbeitsmarkt oft wenig wünschenswerte Ergebnisse gebracht. In beiden Fällen blieb nämlich das auf der Strecke, was einzig von Bedeutung sein sollte, nämlich das Wohl der Einwohner und ihre Möglichkeit, über die Gestaltung ihres Wohnumfeldes selbst entscheiden zu können. Die wachsenden Interessenkonflikte zwischen Investoren und Einwohnern, die man mit dem Schlagwort „Gentrifizierung“ bezeichnet, sind das Ergebnis dieser falsch verstandenen Liberalisierung. Davon zeugt auch die wachsende Zahl von Protesten und Bürgerbegehren, die sich gegen planerische Großbauprojekte der Politik oder auch den unverantwortlichen Verkauf von Grundstücken an Private mit zuweilen schwer nachvollvolzeihbarwen Argumenten [32] und bedenklichen Folgen wehren.

1.3. Die „Bauern“: Nahrungshersteller oder Ressourcenvernichter?

Die Folgen der Urbanisierung (Bodenversiegelung) und der Industrialisierung (Vergiftung von Luft, Gewässern und Boden) für Natur und Umwelt sind inzwischen gut bekannt. Dagegen wird der weit größere Anteil der Landwirtschaft an der Naturzerstörung eher übersehen oder verharmlost. Die ökologischen Schäden der sog. „Landschaftsplanung“ betreffen nämlich nicht nur die Lebensräume bestimmter Tier- und Pflanzenarten. Der Anbau von Reinkulturen erhöht die Anfälligkeit der Pflanzen gegen Krankheiten und Schädlinge, womit der Einsatz von diversen Pflanzenschutzmitteln (Pestiziden, Fungiziden und Herbiziden) gerechtfertigt wird, der mit den „Schädlingen“ zugleich viele weitere Tier- und Pflanzenarten, einschließlich ihrer natürlichen Feinde (zum Beispiel der Vögel), ausschaltet und die ersteren langfristig immun werden läßt. Der mit der Intensivierung der landwirtschaftlichen Nutzung zusammenhängende Einsatz von chemischen Düngemitteln führt wiederum oft zur Überdüngung (Überversorgung der Böden mit Stickstoff, Phosphat und Kalium), die Bodenerosion, Wasserverseuchung (vor allem durch Nitrate) [33] und Anreicherung der Schadstoffe in der Nahrung verursacht. Die subventionierte Ertragssteigerung wurde schließlich nur durch einen (ebenfalls subventionierten) überproportionalen Energieaufwand (Energiebeihilfen) erreicht. [34] Ein Teufelskreis selbstverursachter Scheinnotwendigkeiten wurde so geschaffen, der sich nur mit immer höherem Kosten- und Energieaufwand – bei sinkendem Grenznutzen – aufrechterhalten läßt.

An dieser offensichtlichen Fehlentwicklung ist die europäische Wirtschaftspolitik mit der Belohnung von ertragsintensiver Großproduktion mitverantwortlich. Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) zur Schaffung eines Gemeinsamen Agrarmarktes war von Anfang an eines der schwerwiegendsten und aufwendigsten politischen Vorhaben der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Die Ziele der GAP waren:

Nivellierung der Unterschiede der nationalen Landwirtschaften,

Steigerung landwirtschaftlicher Produktion,

Sicherung der Einkommen der europäischen Landwirte,

Schutz der europäischen Märkte für Agrarprodukte vor außereuropäischer Konkurrenz aus Drittländern.

Zu diesem Zweck wurden folgende Mittel eingesetzt:

Förderung von intensivierenden Maßnahmen zwecks Ertragssteigerung,

Garantie von Mindestpreisen für landwirtschaftliche Produkte,

Abnahmegarantien von Überschüssen der Mitgliedstaaten,

Einfuhrbeschränkungen und Zölle.

Finanziert wird die gemeinsame Agrarpolitik durch den 1962 geschaffenen Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), der einen Großteil (heute immerhin noch 40 %) des gesamten EU-Haushaltes beansprucht.

Die anfangs für den gemeinsamen Agrarmarkt gesetzten Ziele (Angleichung und Intensivierung agrarischer Produktion, Sicherung der Einkommen der Landwirte) wurden bereits in den siebziger Jahren weitgehend erreicht, obwohl am Ende des Jahrhunderts erneut behauptet wurde, daß die Einkommen der Landwirte immer noch weit unter denen der übrigen Bevölkerung liegen. Inzwischen wurde jedoch immer mehr Aufmerksamkeit auf die ökologischen Aspekte der Landwirtschaft gerichtet. Aus der Diskrepanz zwischen wirtschaftlichem Nutzen (in diesem Fall der Landwirte) und den Umweltschäden schlossen Natur- und Umweltschützer sogar auf einen Widerspruch, ja Gegensatz zwischen Natur und Wirtschaft bzw. zwischen Ökologie und Ökonomie.

In Wirklichkeit war die Modernisierung der Landwirtschaft nach scheinbar rationalen betriebswirtschaftlichen Kriterien, die man einseitig im Sinne von Ertragssteigerung auffaßte, weder ökologisch noch ökonomisch rational. Schon die Heranziehung einzelwirtschaftlicher Kriterien, die aus makroökonomischem Gesichtspunkt irrelevant sein können, [35] ist eine fragwürdige Betrachtungsweise, weil sie die Wechselwirkung mit anderen Marktteilnehmern und der Umwelt außer Betracht läßt. Eine Produktionszunahme bzw. Ertragssteigerung eines Marktteilnehmers oder einer Branche muß demzufolge nicht immer das optimale gesamtwirtschaftliche Ergebnis bedeuten, sondern kann im Gegenteil die Gesamtwirtschaft belasten. [36] Nur die Berücksichtigung der gesamten Folgen und der geschätzten gesellschaftlichen Kosten könnte einen Einblick darin gewähren, inwiefern ertragssteigernde Investitionen und ihre Finanzierung durch Subventionen tatsächlich wirtschaftlich rational sind oder eher eine Fehlallokation von Mitteln darstellen, die man vielleicht auf eine andere Weise zum Wohl der Allgemeinheit oder zum Schutz der Natur hätte verwenden können.

Zu der großen finanziellen Belastung durch Agrarsubventionen müßten somit noch weitere Kosten hinzugerechnet werden, nämlich die zusätzlichen Kosten für Energie, Grundwasserverschmutzung und Gesundheit, die durch die genannten „externen Effekte“ der Landwirtschaft entstanden sind. „Die Öffentlichkeit und auch viele Spezialisten haben sich durch unvollständige Angaben der Landwirtschaft irreführen lassen. Es fehlen die Kosten für Energie und die Kosten, die die Gesellschaft für Umweltschutzmaßnahmen aufbringen muß, die bei dem intensiven Gebrauch von Maschinen, Düngemitteln, Pestiziden, Herbiziden und anderen stark wirkenden Chemikalien erforderlich werden.“ [37] Neuere Untersuchungen haben gezeigt, daß trotz der verschärften Vorgaben für Pflanzenschutzmittel diese externen Effekte (Rückstände in Trinkwasser und Nahrungsmitteln, Produktionsverluste, Biodiversitätsverluste usw.) weiterbestehen und damit hohe externe Kosten (Regulierung, Kontrolle und gesellschaftliche Folgekosten) in beträchtlichem Umfang verursachen. [38] Daraus schloß man, daß ordnungspolitische Instrumente (gegenüber den ökonomischen) ineffektiv sind. [39]

Überdies handelt es sich bei der Garantie von Mindestpreisen um einen klassischen Fall von direkten Eingriffen in die Preisbildungsmechanismen, der ein Überangebot hervorbringt – also den umgekehrten Fall von dem durch die Festsetzung von Höchstpreisen erzielten Unterangebot. Wenn sich Preise für landwirtschaftliche Produkte, wie auch bei allen anderen Gütern, auf dem freien Markt bilden würden, so lehrt die klassische Theorie, entstünde langfristig ein Gleichgewichtspreis mit der entsprechenden Gleichgewichtsmenge des angebotenen und zugleich nachgefragten Produktes. Wird aber ein Mindestpreis festgesetzt, der höher liegt als der Gleichgewichtspreis, entsteht ein Angebotsüberschuß, d.h. die angebotene Menge ist viel größer als die bei diesem Preis nachgefragte. Darin liegt die Ursache für die so entstandenen landwirtschaftlichen Überschüsse. Da alle Märkte in Wechselwirkung zueinander stehen, breiten sich Deformationen eines Marktes auf andere Märkte aus und verursachen Verzerrungen in der gesamten Volkswirtschaft. [40]

Durch die gewährten Absatzgarantien haben sich die Überschüsse weiter vergrößert, denn diese bilden einen starken Anreiz für intensivierte Bewirtschaftung (einschließlich Stickstoffdüngung und Pflanzenschutzmitteleinsatz) und zur Überproduktion samt aller damit verbundenen ökologischen und ökonomischen Folgen. Der Landwirt produziert somit unabhängig davon, ob er seine Produkte verkaufen kann oder nicht, denn die Überschüsse muß der Staat aufkaufen, lagern oder beseitigen. Daß man die sinnlos erwirtschafteten Überschüsse überdies nicht einmal dazu verwendet, um etwa hungernden Menschen in der Dritten Welt zu helfen, sondern daß sie auf Kosten der Allgemeinheit aufbewahrt und sogar vernichtet werden müssen, ließe sich als widersinnig und amoralisch werten, aus rein wirtschaftlicher Sicht zumindest als eine gigantische Ressourcenverschwendung. Der Verbraucher, der in der Regel mit dem Steuerzahler identisch ist, wird im Endeffekt gleich mehrfach geschädigt. Er muß:

höhere Preise für Nahrungsmittel bezahlen,

höhere Steuern in Kauf nehmen, die zum Aufkauf der Überschüsse, deren Transport, Lagerung (einschließlich Energiekosten) und gegebenenfalls Vernichtung notwendig sind,

die Kosten tragen, die z.B. durch den Nitrateintrag ins Grundwasser entstehen, ohne im privaten Kalkül des Landwirts zu erscheinen,

die Schadstoffbelastung seiner Nahrung und die damit verbundenen Krankheiten hinnehmen und auch deren Kosten tragen.

Deshalb wird die Agrarpolitik auch als eine unzulässige Begünstigung von Partialinteressen auf Kosten der Allgemeinheit kritisiert. Demnach besitzt die Landwirtschaft Effizienzvorteile hauptsächlich bei der „Produktion politischen Einflusses“. Durch die Integration der EG wurde die Vorzugsbehandlung der Landwirtschaft verstärkt und die Abschirmung vor oppositioneller Wählerkontrolle stabilisiert. [41] Mit dem ursprünglichen „sozialen“ Anliegen, nämlich der Angleichung der stagnierenden Einkommen der Bauern an die der übrigen Bevölkerung, die ohnehin nicht erreicht wurde, haben die Agrarsubventionen jedenfalls nicht mehr viel zu tun. Da sie proportional zur Produktion gewährt werden, profitierten von ihnen am meisten nicht die kleinen „Bauern“, die es zumindest in Westeuropa kaum mehr gibt, sondern die größten und reichsten Landwirte bzw. die industrialisierten agrarischen Großbetriebe. Gegen den Verzicht auf Manipulation der landwirtschaftlichen Produktion durch Preisfixierung und Subvention wurde oft behauptet, dieser hätte zu einer noch größeren Konzentration der agrarischen Produktion und weiteren Verdrängung bäuerlicher Betriebe durch agrarindustrielle Großunternehmen und zur Produktion von billigstmöglichen Nahrungsmitteln mittels weiterführenden Raubbaus geführt. Diese Behauptung läßt sich nicht nachprüfen: Es ist zwar möglich, daß es unter den Bedingungen des freien Marktes zu einer ähnlichen Entwicklung gekommen wäre. Auf jeden Fall wirkt aber die Subventionspolitik nicht dem Trend entgegen, sondern unterstützt ihn.

Man behauptet heute, die riesigen Überschüsse („Butterberge“ usw.) gehören der Vergangenheit. Das bedeutet freilich nicht, daß die Agrarpolitik keine Probleme mehr verursacht. Manchmal sind es gerade die Lösungen, die mit der Beseitigung eines unerwünschten Effekts andere, möglicherweise noch größere, bewirken. Durch die Quotenregelung für Mengen und Qualität der Produkte, die hauptsächlich von den ex-sozialistischen EU-Mitgliedern als ungerechtfertigter Eingriff in ihre Wirtschaft und Lebensweise empfunden wurde, kam ein planwirtschaftlicher Ansatz zurück, der alle Abweichungen von den festgesetzten Normen verhindert, dem proklamierten Wettbewerbsprinzip zuwiderläuft und bekanntermaßen nicht funktionieren kann, zumindest nicht ohne einen ungeheuren Aufwand an externen Kosten, die mit den bewilligten Milliarden noch lange nicht erschöpft sind. Darüber hinaus wird auch schon lange kritisiert, daß die Europäische Union durch Einfuhrbeschränkungen und -zölle sowie Exportzuschüsse, genannt auch Exportbeihilfen, die wohl die anfallenden Überschüsse reduzieren sollten, die eigene Landwirtschaft beschützt und die bäuerliche Produktion der armen Länder Afrikas ruiniert, indem sie diese mit EU-Lebensmitteln zu Dumpingpreisen überschwemmt. Einige Millionen Menschen jährlich dürften deswegen ihre Lebensgrundlage verlieren. [42] Hier hat sich die angeblich als „soziale Maßnahme“ gedachte Ladwirtschaftspolitik offensichtlich in das genaue Gegenteil davon verwandelt.

Wie man sieht, hat diese irrationale und an bloße Lobbyinteressen orientierte Verschwendung von Lebensmitteln, die mit einer allmählichen Zerstörung unserer Lebensgrundlagen, der Mannigfaltigkeit der Landschaft, der Vielfalt traditioneller Lebensweisen und der Selbstregulierungsfähigkeit der Wirtschaft einhergeht, mit Herstellung von gesunden Lebensmitteln und Landschaftspflege nicht mehr viel zu tun. Die europäische (und damit auch die deutsche) Agrarpolitik stellt vielmehr, wie ihr fast vom Beginn an immer wieder diagnostiziert wurde, ein durch Protektion, Subvention und Standardisierung erreichtes finanzielles und ökologisches Desaster dar. [43]

Um die bestehenden Schäden zumindest nicht mehr zu vergrößern, bzw. den Trend allmählich zu wenden, wurden bereits in den 80er Jahren seitens der Umweltökologie Konzepte zur Instrumentalisierung der Umweltpolitik in der Landwirtschaft entwickelt, wie zum Beispiel eine direkte Bezahlung der Bauern als Landschaftspfleger oder eine Vergabe von Bewirtschaftungsbeiträgen für umweltrelevante externe Leistungen. [44] Einen anderen Vorschlag zur nicht-staatlichen Bereitstellung des Gutes „bäuerliche Kulturlandschaft“ bot z.B. Yelto Zimmer mit Hilfe des Konzepts der Clubgüter. [45] Weitere Vorschläge waren die Schaffung zusätzlicher Naturschutzgebiete und ähnliche Maßnahmen, [46] die zumindest kostengünstiger, effektiver und wirtschaftlich ebenso wie ökologisch vertretbar wären. Es handelte sich dabei zumindest um keine direkten Eingriffe in den Markt, sondern lediglich um Nachfrage des Staates nach Landschaftspflege, Erhalt der Bodenfruchtbarkeit oder nach gesunder Ernährung der Bevölkerung (weniger belasteten Nahrungsmitteln). Überdies wäre eine Erhebung von Abgaben bei umweltbelastender Produktion zum Ausgleich für die auf die Gesellschaft umgewälzten externen Kosten möglich, die zugleich ein sinnvoller Anreiz für den Umstieg auf nichtkonventionelle Landwirtschaftsformen wäre. [47]

Zumindest die vermehrte Förderung von kleinen landwirtschaftlichen Betrieben mit einem höheren Grad an endogenen Stoffkreisläufen, wie es z.B. die „biologisch-dynamische Wirtschaftsweise“ und ähnliche Arten von nicht-konventionellem Ackerbau sind, [48] wäre nicht nur ökologisch relevanter, sondern auch kostengünstiger als die aufwendige naturzerstörende Flurbereinigung und Begünstigung von landwirtschaftlicher Überproduktion. Die sog. „Biobauern“ stellen aber bis jetzt nur einen winzigen prozentuellen Anteil an der gesamten landwirtschaftlichen Produktion dar. Ihre Produkte, die vornehmlich von gutsituierten grün-alternativen Eliten gekauft werden, sind in der Regel überteuert, oft mehrfach so teuer wie konventionelle. Dabei leuchtet es nicht immer ein, warum der bloße Verzicht auf chemische Düngemittel, Pestizide und sonstiges zu derart höheren Kosten (beispielsweise bei Äpfeln) führen sollte. Jedenfalls wurden gerade den Öko-Landwirten in Deutschland, trotz steigender Nachfrage, immer mehr Fördermittel gekürzt, wovon ausländische Produzenten profitieren. Für den Konsum von vorwiegend konventionell hergestellten Nahrungsmitteln wurden immer wieder die Verbraucher mit ihrem mangelndem Umweltbewußtsein verantwortlich gemacht. Das fehlende Angebot bei gestiegener Nachfrage (trotz hoher Kosten) weist dagegen darauf hin, daß es nicht die Verbraucher sind, die kein Interesse daran haben, an dem Status quo der konventionellen Landwirtschaft etwas zu ändern. [49]

Angesichts der Umweltbeeinträchtigungen durch die Landwirtschaft, die seit Anfang der 80er Jahre vielfach dokumentiert und kritisiert wurde, und hauptsächlich wegen der neuen, kostenintensiven Probleme (schlechte Absatzchancen auf dem Weltmarkt und folglich immer höhere Exportsubventionen, sowie immer höhere Kosten für den Aufkauf, Lagerung oder Vernichtung der Überschüsse), beschloß die EU 1992 eine „Agrarreform“, die im Wirtschaftsjahr 1994/95 umgesetzt wurde. Die Hauptpunkte der Reform waren:

Abbau der Preisstützung für Getreide, Öl- und Eiweißpflanzen,

flächenbezogene Preisausgleichszahlungen,

Einführung des sog. „konjunkturellen Flächenstillegungsprogramms“.

Außer der Bezahlung der Bauern für das zeitweilige Brachlegen von Feldern, die sog. „Stillegungsprämie“ pro Hektar Land (also proportional zum Landbesitz!), wurde von den vielen Reformvorschlägen, die in den 80er Jahren entwickelt worden waren, nicht viel verwirklicht, weder auf der EU- noch auf nationaler Ebene. Gegen die starke Lobby der konventionellen Landwirte mußte später selbst die grüne Verbraucherschutzministerin kapitulieren. Die damals festgelegte „Stillegungsquote“ der EU betrug ohnehin nur einen geringen Prozentsatz der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche (auf der man übrigens noch Raps anbauen konnte, was nicht als landwirtschaftliche Nutzung gilt) und wurde Ende der 90er Jahre wieder gesenkt. Die „intensitätssenkenden Effekte“ der vermeintlich „grundlegenden“ Reform und die damit erhofften positiven Auswirkungen auf die Umwelt waren daher nur gering [50] und wurden bald wieder rückgängig.

Die durch mehrere Skandale (vor allem um BSE sowie die Aufdeckung verbotener Antibiotikazusätze bei der Schweinemast) Ende 2000 behauptete „Krise der Landwirtschaft“, in deren Zuge die wirtschaftliche Existenz zahlreicher Landwirte angeblich in Gefahr geriet, schien dann eine weitere „grundlegende Reform“ erforderlich zu sein. An Reformvorschlägen mangelt es dabei seit den 80er Jahren nicht. Noch 2005 empfahl beispielsweise Tilmann Rabe als Verbindung der an sich notwendigen Finanzreform mit umweltpolitischem Bestreben den Abbau von ökologisch kontraproduktiven Subventionen anstelle einer undifferenzierten flächendeckenden Reduktion. [51] Statt dessen zielte die EU-Agrarpolitik eher auf das Gegenteil einer Differenzierung ab. Die sog. „Agenda 2000“ sah vor, daß im Zuge des nächsten „Reformprozesses“, der bis zum Jahre 2013 abgeschlossen sein sollte, alle Arten von Agrarsubventionen auf „Flächensubventionen“ umgestellt werden; die Landwirte sollten also Zahlungen nur noch auf der Basis von Landbesitz erhalten, unabhängig von Art oder Menge ihrer Produktion. Das bedeutet im Klartext eine neue Art der Privilegierung von Landbesitzern: einen automatischen quasi feudalen Anspruch auf eine proportional zur Landfläche gewährte Rentenzahlung. Aus Fördergeldern für die angeblich armen Bauern ist so inzwischen tatsächlich eine Art von der Allgemeinheit bezahlte Grundrente geworden, die sogar die englische Königin bekommt, wenn auch ohne Leibeigene. [52] Ob diese Grundrente (Flächenprämie) die Landbesitzer dazu veranlaßt, ihre Produktion zu reduzieren oder eher sog. „nachwachsende Rohstoffe“ nicht als Nahrungsmittel, sondern als Brennstoff anzubauen, sollte ihnen freigestellt bleiben.

Die Ziele des Reformvorhabens waren im Grunde genommen berechtigt und zum Teil von den entwickelten Reformansätzen inspiriert. Wie die Reduktion der Stützpreise für Rindfleisch, Getreide und Milch, die durch Direktzahlungen unabhängig von den produzierten Mengen ausgeglichen werden, sollte schließlich auch die Umstellung auf Flächensubvention die Massenproduktion eindämmen und die Landwirte zum schonendären Umgang mit landwirtschaftlichen Ressourcen veranlassen. Außerdem wurden zusätzlich bestimmte Vorschriften zu Umwelt- und Tierschutz, Lebens- und Futtermittelsicherheit sowie Regelungen zu Bodenschutz, Wasserrecht und „Mindestpflege für Flächen“ – das sog. „Cross complience“ sowie (ab 2007) die sog „Modulation“, d.h. Kürzung der Betriebsprämien [53] und Förderung von Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung der Ökologie eingeführt. Die reale Umsetzung dieser „Entkopplung“ der Direktzahlungen von der Produktion, d.h. der Ablösung der bisherigen „Produktprämien“ durch „Betriebsprämien“, mit der man 2005 begann, wie auch die konkreten Ergebnisse waren freilich bescheidener als die angekündigten Reformpläne. [54] Mit der Reform schien von Beginn an niemand richtig zufrieden. Die geplanten Reformziele wurden jedenfalls nicht erreicht. Der Strukturwandel (Konzentration der landwirtschaftlichen Betriebe) beschleunigte sich auch aufgrund der Liberalisierung der Marktpreise (Preisverfall) und weiterer Produktionssteigerung. Erhöhte Milchquoten führten 2009 zum drastischen Verfall von Milchpreisen. Beklagt wurde auch die durch die zahlreichen Regelungen und ihre ständigen Änderungen angewachsene Bürokratisierung der Vielzahl von „Flächenfördermaßnahmen“. Der „Health Check“ von 2008/09 veranlaßte die Reformer zu weiteren Änderungen (Kürzung von Direktzahlungen, Erosionsklassen für Feldstücke, Milchsonderprogramm).

Inzwischen wurde wieder ein mehrjähriger Finanzierungsrahmen (MFR) für die Jahre 2014-1020 beschlossen. Die „neue Agrarreform“ enthält neben allgemeinen Proklamationen in bezug auf Umwelt- oder „Klimaschutz“ auch sog. „Ökologisierungsauflagen“. Das bedeutet, daß 30 % der Direktzahlungen an Umweltauflagen gekoppelt sein sollen; außerdem muß jeder Landwirt 5 % der landwirtschaftlichen Fläche „nachhaltig“ bewirtschaften. Der Erfolg solcher Maßnahmen bleibt umstritten: Das Helmholtzzentrum für Umweltforschung (UFZ) meint beispielsweise, auch diese Reform werde den Schutz biologischer Vielfalt nicht verbessern und den bisherigen Trend nicht aufhalten, sondern weiterfördern. Damit verfehlt sie das Ziel einer „grünen Landwirtschaft“ („Greening“). [55] Im großen und ganzen handelt es sich bei diesem Reformversuch, den man schon, wie es heutzutage Mode ist, als „Agrarwende“ bezeichnet, wieder nur um eine weitere Mogelpackung. Sie weist dieselben Merkmale auf wie alle anderen Reformen eines Systems auf, das nicht mehr funktioniert und sich zum Selbstzweck entwickelt hat.

1.4. Langsame Vergiftung für eigenes Geld: die Nahrungsmittelindustrie

Die nicht nur von Frankreich erzwungene Weigerung der EU, die desaströse Agrarpolitik nicht mehr fortzusetzen, wird auch mit der vermeintlichen „Qualität der einheimischen Produkte“ begründet. Dies ist allerdings nicht nur aufgrund der allgemeinen Standardisierung nach EU-Normen (von den Herstellungsverfahren für Käse, dem jeweiligen Schadstoffgehalt für Obst und Gemüse bis hin zum inzwischen wieder abgeschafften „Krümmungsgrad der Gurken“) erreichten vollkommenen Geschmacklosigkeit der Nahrungsmittel eine von der Wahrheit weit entfernte Behauptung.

Die landwirtschaftliche Massenproduktion bringt nicht nur geschmacklose, sondern auch mit Nitraten, Nitriten und sonstigen schädlichen Überresten angereicherte Pflanzen auf den Markt, die man vorsichtig ausgedrückt als „Qualitätsverluste der Nahrungsmittel“ bezeichnet. Fleischprodukte enthalten – trotz Verboten – manchmal Wachstumshormone oder auch Antibiotika, die den Tieren prophylaktisch verabreicht werden, Streßhormone und natürlich all die Schadstoffe, die die Tiere als Futter zu sich nehmen. Die Schadstoffbelastung der Nahrungsmittel sowohl bei Obst und Gemüse als auch bei Fleischprodukten ist bekannt und legal. Nur ihre Menge wird durch Grenzwerte geregelt. Obst und Gemüse, das man üblicherweise in Supermärkten oder Gemüseläden kauft, enthält regelmäßig Pestizide, zum Teil weit über die zugelassenen Grenzwerte hinaus. [56] Doch statt strengere Kontrollen einzuführen, wurden in den letzten Jahren die Höchstwerte für Pflanzenschutzgifte auf Drängen der Lobby im Gegenteil erhöht, manchmal um ein Mehrfaches des ursprünglich angesetzten Grenzwertes. [57]

Mit dieser Praxis scheinen sich wohl selbst die nahrungsbewußten Umweltschützer abgefunden zu haben. Protestiert wird fast ausschließlich nur gegen den Anbau genmanipulierter Nahrungsmittel, und zwar mit panikmachender Stimmung bis hin zur Zerstörung von Feldern der entsprechenden Landwirte. Inwiefern genmanipulierte Nahrungsmittel Auswirkungen auf den menschlichen Organismus haben können, ist zwar noch nicht ausreichend untersucht worden, [58] es herrscht aber bei dem aggressiven Kampf gegen diese ein Mißverhältnis gegenüber der konventionellen Landwirtschaft, deren Folgen bereits bekannt sind, die aber ohne weiteres geduldet und massiv subventioniert wird. Damit bezahlt die Bevölkerung sozusagen selbst ihre eigene langsame Vergiftung.

Diese Vergiftung erschöpft sich noch lange nicht durch die von den Landwirten gelieferten fragwürdigen „Qualitätsprodukte“. Die verschiedenen Lebensmittelskandale in den letzten Jahren beschränkten sich auch nicht auf Fleischprodukte; sie betrafen alle Mitbeteiligten: Landwirte, Nahrungsmittelproduzenten, Lieferanten, die Verpackungsindustrie bis hin zum Einzelhandel. Kurz nach BSE folgte beispielsweise der Skandal um ein Pflanzengift im Weizenfutter, das sogar von ökologischen Betrieben benutzt wurde. [59] Mal ist es durch Verpackungsbestandteile kontaminierte Milch, mal Olivenöl mit hoher Schadstoffkonzentration, mal das Zusammenwirken von plastikbeschichteten Fischkonserven mit dem darin enthaltenen Öl, das bestimmte Schadstoffe entstehen läßt. Für den Verbraucher gibt es so gut wie keinen Ausweg, wenn man die überteuerten Bioläden oder Reformhäuser nicht berücksichtigt – sofern man diesen trauen kann. Die verschiedenen Bio- oder Ökozeichen und Siegel garantieren weder eine bäuerliche Produktion noch artgerechte Tierhaltung, sondern nur vielleicht ein Weniger an Pestiziden oder chemischen Zusätzen. Selbst das endlich durchgesetzte einheitliche Biozeichen, für das sich die grüne Verbraucherministerin gegen heftigen Widerstand der Lebensmittelproduzenten eingesetzt hatte, bedeutet keine hundertprozentige Bioproduktion.

Die Lebensmittelskandale seien nur die Spitze des Eisbergs, erklärte der Lebensmittelspezialist Udo Pollmer. Der springende Punkt sei nach seiner Meinung der Handel, der die Hersteller zwingt, zu möglichst billigen Preisen zu produzieren und somit jede Art von Abfall zu verwerten, die dem Verbraucher als wertvolle Ware dargeboten wird. Das Lebensmittelrecht führt dabei in die Irre, da es zum Beispiel alle möglichen Abfallprodukte, die er nie kaufen würde, für Fleisch erklärt und allerlei Zusatzstoffe, vor allem Aromen (im Extremfall sogar die Verwendung von asiatischen Menschenhaaren in Brötchen) nicht als Zutaten deklarieren läßt. [60] Die Vielfalt der chemischen Belastung von Lebensmitteln kommt eigentlich erst durch die unzähligen Zusätze zustande, von Konservierungsstoffen, Verdickungsmitteln, Emulgatoren bis zu diversen Farbstoffen, Säureregulatoren, Aromen und Geschmacksverstärkern, welche die Lebensmittelindustrie ihren Produkten beimischt, von denen die meisten völlig überflüssig und in der insgesamt eingenommenen Menge und gegenseitigen Wirkung gesundheitsgefährdend, ja lebensbedrohlich sind. [61] Das trifft ebenso für die in hohen Mengen und Konzentrationen eingenommenen Nahrungsergänzungsmittel, vor allem künstliche Vitaminpräparate, die die Menschen in gutem Glauben zu sich nehmen, etwas Gutes für ihre Gesundheit zu tun, obwohl sie diese in Wirklichkeit schädlich, ja lebensbedrohlich für sie auswirken können. [62] Außerdem werden zwar die meisten Zusätze (außer denjenigen, die bereits in einer allgemeinen Bezeichnung mitenthalten sind) auf der Verpackung deklariert, über die Herkunft des Produkts darf jedoch der Konsument nach deutschem Recht ohne weiteres nichts erfahren. Die deutsche Lebensmittelindustrie weigerte sich auch, die EU-Verordnung in bezug auf transparente Kennzeichnung und Bewertung zu übernehmen. [63] Es bleibt allerdings fraglich, ob beispielsweise die Kennzeichnung durch eine Art „Ampel“ nicht eher irreführend ist, indem damit nicht etwa die tatsächliche Belastung durch chemische Zusätze, sondern vor allem der Fett-, Salz- oder Zuckergehalt, der von „Fachleuten“ für „ungesund“ erklärt wurde, deklariert wird. [64] Der Aufruf zum Boykott von Produkten ist nichtsdestoweniger untersagt und wird strafrechtlich verfolgt. Das bedeutet im Klartext, daß nicht Verbraucherschutz, sondern Produzentenschutz gesellschaftliche Priorität genießt.

Aus denselben vermeintlich „wirtschaftlichen“ Gründen versuchte die deutsche Regierung auch Änderungen (d.h. eine Entschärfung) der EU-Verordnung für Chemikalien [65] durchzusetzen. Die alte EU-Chemikalienverordnung war zwar mit vielen Problemen verbunden. Insbesondere die Langsamkeit der Prüfverfahren und die Ungleichbehandlung von Neu- und Altstoffen wurden beklagt. Diese sollte durch ein neues einheitliches System ersetzt werden, die das Verfahren beschleunigen und die Risikobewertung vereinheitlichen sollte. Soweit schien die Neufassung in bezug auf Beschleunigung und Kostenfrage vernünftig. Was allerdings bei der Beurteilung des „Weißbuchs“ nicht in betracht gezogen wurde, war die Bedenklichkeit der darin ebenfalls enthaltenen Verlagerung der Verantwortung für die Prüfungen und die Risikobewertung von Behörden auf die Unternehmen selbst. Da die Chemie- und Pharmaindustrie ein natürliches Interesse daran hat, ihre eigenen Produkte für unbedenklich zu erklären, bedeutet dies, den Bock zum Gärtner zu machen, wodurch Mißbrauch geradezu vorprogrammiert wird. (So ließ beispielsweise die Firma Bayer sogar Pestizide an Menschen testen, um den Sicherheitsfaktor auszulassen und damit die zulässigen Grenzwerte zu erhöhen.) [66] Diese bereits im Zusammenhang mit den Prüfverfahren für Medikamente erwähnte Entwicklung der Delegierung der Verantwortung auf die Unternehmen, ist einer der heutigen Trends in der Umweltpolitik und im Umweltrecht, auf den weiter unten noch eingegangen wird. Für die Chemikalienverordnung war das Ergebnis ein „Kompromiß“, der aber von den Umwelt- und Verbraucherschützern als ein „Kniefall vor der Chemikalienindustrie“ bezeichnet wurde, da die Fünfjahresfrist bei Zulassungen wegfiel und die meisten Substanzen gar nicht mehr getestet werden müssen. Damit verschwindet für die Industrie jeder Anreiz für Neuerungen. [67]

Ein weiteres Risiko kommt auf den Verbraucher schließlich noch am Ende der Lieferkette, beim Verkauf, zu. Immer mehr Skandale mit vergifteten oder verdorbenen Nahrungsmitteln tauchten in den letzten Jahrzehnten auf. Der Skandal vor zehn Jahren um sog. „Gammelfleisch“, d.h. verdorbenes und mit Wasser angereichertes Fleisch, war kein Einzelfall, sondern betraf eine große Anzahl von Betrieben. Auch über Umettiketierung des Verfallsdatums in Supermärkten als geläufige Praxis wurde berichtet, bis man schließlich zugeben mußte, daß die Kontrollen mangelhaft sind. [68] Schon beim BSE-Skandal haben Fachleute vor mangelnden Qualitätsstandards und nicht akkreditierten Labors gewarnt, die Warnungen wurden aber in den Ministerien überhört. Kurze Zeit später gedachte schon der Verband der Fleischwirtschaft (natürlich ohne Wissen der Verbraucher) BSE-Tests bei Jungtieren abzuschaffen, weil diese natürlich zusätzliche Kosten verursachen. [69] Für mehr Kontrollen fehlt es aber den Ländern an finanziellen Mitteln. [70]

Das alles war schlimm genug für die ahnungslosen Verbraucher. Am meisten empört waren aber die Menschen über die Äußerungen von Minister Seehofer, der Verbraucher trage die Mitschuld an den Skandalen, indem er sich nach dem Preis der Produkte, nach dem Motto „Geiz ist geil“, orientiere. Solche Aussagen werden als bloßer Hohn einer hochbezahlten Prominenz empfunden, während die Geringverdiener nach allen Preissteigerungen zugunsten diverser Lobbys, einschließlich der Lebensmittelproduzenten, nicht mehr wissen, woran sie noch sparen können, außer an den Dingen des täglichen Bedarfs. [71] Der Staat aber, der für den Schutz der Verbraucher zuständig ist, verschiebt die Verantwortung für sein Versagen typischerweise wieder an den Verbraucher selbst.

1.5. Diagnoseschema Natur und Ernährung

Ziele:

Ertragssteigerung der Landwirtschaft

Angleichung und Sicherung der Einkommen der Bauern

Verbesserung der Lebensbedingungen

Mittel:

Flurbereinigung und „Rationalisierung“ der Landwirtschaft

Raum- und Stadtplanung

Garantie von Mindestpreisen und Absatz für landwirtschaftliche Produkte

Förderungen ertragssteigernder Produktion, Stillegungsprämien, Flächensubventionen

Einfuhrbeschränkungen, Zölle und Exportzuschüsse

Ergebnisse:

Naturzerstörung und Artensterben

Tierquälerei und Gesundheitsrisiken durch Massentierhaltung

Bodenerosion und Wasserverseuchung

Überschüsse, Marktdeformationen und steigende Kosten

Überproportionale ökologische Schäden und gesellschaftliche Folgekosten

Mit Schadstoffen und chemischen Zusätzen belastete Nahrungsmittel

Ausschaltung ausländischer Konkurrenz und damit Beitrag zum Hunger in der Welt

Sündenböcke:

Nachfrage nach ausschließlich billigen Lebensmitteln

=>

Großer Verwaltungsaufwand der Raumplaner und permanenter politischer Handlungsbedarf in bezug auf landwirtschaftliche Reformen und Maßnahmen mit Nebenfolgen:

Nebenfolge: Fortbestand der Großproduktion und weitere Konzentration landwirtschaftlicher Betriebe

Nebenfolge: Sicherung der Einkommen der Landwirte, Umsätze der Nahrungsmittelhersteller und des Einzelhandels

Nebenfolge: Handlungsbedarf für Natur- und Tierschützer und Beschäftigung für alle an der Behebung der diversen ökologischen und gesundheitlichen Nebenfolgen Beteiligten sowie der Regulierungs- und Planungsbehörden

Nebenfolge: Ablenkung der Aufmerksamkeit der Bevölkerung von substantiellen Problemen durch punktuelle Affären

Endzweck:

Erhalt und Schutz der landwirtschaftlichen Produktion in der bestehenden Form und der damit zusammenhängenden Privilegien

Kontinuitäten:

Planwirtschaftlicher Ansatz in der Tradition des staatlichen Dirigismus

Subvention und Eingriffe in Marktmechanismen als Bestandteil des sozialstaatlichen Umverteilungsmechanismus

Wunschdenken in bezug auf Funktionsfähigkeit geplanter und subventionierter Systeme

Bevormundung der Besitzer durch staatliche Planungsbehörden

Merkantilistische Förderung und Schutz von Produktion des eigenen Landes

Privilegierung der Landbesitzer und Gewährung einer „Flächenprämie“ als einer quasi-feudalen Bodenrente

2. Geförderte Umweltverschmutzung

Wenn man feststellt, daß die Verantwortung allzu oft auf andere abgewälzt wird, ist man eigentlich schon beim Kern der ganzen Umweltproblematik, die in der Öffentlichkeit häufig verkehrt dargestellt und von den Umweltschützern selbst falsch verstanden wird. Der beliebte und als Vorwand zu allerart finanzieller Belastung der Allgemeinheit dienende Slogan „Umwelt hat ihren Preis“, oder auch umgewandelt: „Umweltschutz gibt es nicht zum Nulltarif“, ist aus wirtschaftlichem Gesichtspunkt ein Mißverständnis: Während nämlich der Umweltverschmutzer, ob Produzent (z.B. Landwirtschaft, Industrie, Bergbau) oder Verbraucher (z.B. Autofahrer) seinen Gewinn oder privaten Nutzen optimiert, werden die Kosten der schädlichen Auswirkungen, Naturzerstörung, gesundheitliche Schäden sowie Vermeidungs- oder Sanierungskosten, „externalisiert“, d.h. aus dem privatwirtschaftlichen Kalkül ausgeschlossen. Da diese „externen Kosten“ aber aus der Gesamtwirtschaft nicht verschwinden, werden sie schließlich teils auf den Staat, d.h. die Allgemeinheit, teils auf das Ausland oder auf die spätere Generation abgewälzt. [72]

Externe Effekte und Kosten sind in der Wirtschaftstheorie kein neues Problem, das erst mit dem Aufkommen des „ökologischen Bewußtseins“ entdeckt wurde. Klaus Heinemann behandelt beispielsweise schon 1966 die Problematik externer Effekte in der Produktion. [73] Nicht lange danach kommen auch die Begrenztheit und Endlichkeit der Umweltressourcen, das Defizit der rechnerischen Erfassung des Umweltverbrauchs und das Problem des Wirtschaftswachstums und dessen Grenzen zur Sprache. [74] .Ulrich Beck beschreibt diese Situation in seinem vielzitierten Buch von 1986 Risikogesellschaft – als eine Auflösung der Industriegesellschaft in eine Industrieproduktion- und eine Industriefolgengesellschaft; sie erzeugt Widersprüche und selbstverursachte Gefahren. Es handle sich hierbei um einen Konflikt zweier Modernen. [75] Wie auch immer man diese Widersprüche auffaßt, aus makroökonomischer Sicht bedeutet diese „Externalisierung der Folgekosten“ wirtschaftlichen Handelns eine Divergenz zwischen privaten und sozialen Kosten der Umweltnutzung. Dadurch werden die tatsächlichen ökonomischen Verhältnisse verzerrt, die Verursacher unsichtbar gemacht und praktisch jede vernünftige Maßnahme verhindert, ja selbst das Interesse an umweltschonenden Technologien erstickt. Die Nutzung der Umwelt auf Kosten der Allgemeinheit, das sog. Gemeinlastprinzip, ist zwar allgemein üblich, bedeutet aber im Grunde genommen eine Subventionierung des Verursachers. [76] Die erwähnte subventionierte Naturzerstörung, Wasserverseuchung und gesundheitliche Schädigung der Bevölkerung durch die Landwirtschaft ist nur eines der krassesten Beispiele. Die indirekte Subventionierung durch Verlagerung der Folgekosten betrifft fast alle Bereiche der Wirtschaft, die auf irgendeine Weise Boden, Wasser, Luft verschmutzen oder die Gesundheit der Bevölkerung belasten, ohne dafür zu haften.

2.1. Konventionelle Umweltpolitik: Legalisierung der kostenlosen Verschmutzung

Aus der Erkenntnis der fortschreitenden Umweltverschmutzung wurden nichtsdestoweniger falsche Konsequenzen für den staatlichen Handlungsbedarf, also Planungs-, Bestimmungs- und Kontrollpolitik, gezogen; die Mißverhältnisse und Schäden wurden dadurch nicht verhindert, der allgemeine Trend wird dadurch eher unerstützt. [77] Doch ist die Übernutzung der Umweltressourcen keine Konsequenz eines Versagens des Marktmechanismus, sondern eines Politikversagens: Der Staat hat es versäumt, adäquate Rahmenbedingungen für ihre optimale Nutzung zu schaffen. [78] „Die Umweltproblematik wurde auf Marktversagen zurückgeführt und daraus zugleich die Dringlichkeit direkten staatlichen Handelns abgeleitet“, beschrieb K.R. Kabelitz 1984 die Situation. Das bedeutete Gesundheits- und Ökologieschutz als staatliche Daseinsvorsorge. „Diese falsche, aber verbreitete Auffassung hat im Zusammenhang mit dem modernen Rollenverständnis des Staates als vorsorgendem, planendem und gestaltendem Gemeinwesen zu einem Geflecht von Regulierungen geführt, die weniger rahmen-, sondern vielmehr prozeßpolitisch angelegt sind.“ [79] Das Resultat war eine auf dem Ordnungsrecht basierende Festsetzung von Grenzwerten für Schadstoffe in Wasser, Luft und Nahrung, deren wissenschaftliche Glaubwürdigkeit jedoch öfters bezweifelt wurde. [80] In der Praxis bedeutete das eine Legalisierung des bestehen Zustands – mit anderen Worten: eine staatliche Genehmigung, eine bestimmte Menge an Schadstoffen straf- und kostenlos in die Umwelt abzugeben.

Ziemlich übereinstimmend stellten Umweltökonomen fest, diese ordnungsrechtlich orientierte Umweltpolitik sei kostenaufwendig, ineffizient, unflexibel und desorientierend, weil sie kurzfristige prestigefördernde Zielsetzungen bevorzugt und unter dem Vorwand des Gemeinwohls nur dirigistische Maßnahmen, Bestimmungen und Vorschriften erläßt, die meist nur faule Kompromisse oder nachträgliche Wiedergutmachungsversuche darstellen. Diese haben vielmehr den Sinn, die rücksichtslose Praxis durch hinterherhinkende Einschränkungen zu legitimieren und den Zustand durch falsche Marktsignale festzuschreiben. [81] Überdies besitzt die auf den neuesten Stand der Technik [82] orientierte Auflagenpolitik eine verhängnisvolle Bremswirkung für technische Innovation. [83] Unter diesen Umständen lohnt es sich nämlich für die Unternehmer nicht, in neue saubere Technologien zu investieren, da diese die Auflagen durch ihre eigenen Neuerungen erhöhen würden. „Die Basis der Umweltpolitik – das Ordnungsrecht – hat eine historisch gewachsene Struktur aus dem Polizeirecht bzw. der Gewerbeaufsicht; die Dominanz der Command-and-Control-Strategien in allen Umweltpolitikbereichen ist offensichtlich. (...) Die Strategie ist undynamisch und enthält wenig Innovationsanreize.“ [84]

Daß die bisherige Umweltpolitik ökonomisch wie ökologisch wenig effizient ist, wurde bereits in den 80er Jahren festgestellt. Der konventionelle Umweltschutz war jedenfalls kein Erfolg, wie man gern seitens der Politik behauptete, sondern hat versagt. Nicht deshalb, weil er nicht streng genug durchgeführt wurde, sondern weil er mit relativ unwirksamen Mitteln, Auflagen und Grenzwerten operiert, die eher positive Rückkopplungen bewirkten und einen Wandel der bisherigen Praxis zum Besseren verhindern. [85] Deshalb sollte auch eine zentrale Festlegung von Umweltqualitätszielen und Emmissionsstandards auf der EU-Ebene als bedenklich angesehen werden, weil sie die ordnungspolitisch geprägte „innovationsfeindliche“ Umweltpolitik festigt und einen „effizienzfördernden Wettbewerb“ behindert. [86] „Vor diesem Hintergrund ist somit die in der IVU-Richtlinie vorgesehene Harmonisierung der Umweltqualitätsstandards eine ineffiziente Überzentralisierung.“ [87] Umweltökonomie und Umweltrecht empfahlen eher den Einsatz rechtlicher und marktwirtschaftlicher Instrumente, der sich aber realpolitisch aufgrund des allgemeinen Unverständnisses und von Lobbyinteressen kaum durchsetzen ließ.

2.2. Umwelthaftung, Eigentums- und Nutzungsrechte

Die vom Grundgesetz garantierte körperliche Unversehrtheit [88] und der Schutz des menschlichen Lebens läßt verschiedene Interpretationen zu, und es läßt sich auch darüber streiten, ob und inwiefern das Recht auf Unversehrtheit auch das Recht auf einwandfreie Lebensbedingungen, d.h. auf saubere Luft, Wasser und Nahrung einbegreift. Das Recht auf eine intakte Umwelt ist unter den Grundrechten als solches nicht enthalten, zumindest nicht explizit; [89] es sprechen aber viele Argumente dafür, daß sich ein solches Recht aus den Grundrechten selbst ergibt, bzw. von ihnen abgeleitet werden kann. Nach Günter Hartkopf und Eberhard Bohne sind jedenfalls aus dem Grundgesetz direkt Handlungsanweisungen für den Umweltschutz abzuleiten. Meyer-Abich schlug sogar eine Begründung durch die Menschenwürde (GG, Art. 1, Abs. 1) vor, allerdings mit einer rechtlich kaum nachvollziehbaren Begründung, es sei des Menschen nicht würdig, primär aus Eigennutz zu handeln. Außerdem wollte er in das Recht auch Pflichten einbeziehen und postulierte in diesem Sinne ein „Recht auf Heimat“. Christian Schrader plädierte für die Einführung eines einklagbaren Grundrechts auf Umweltschutz. Andere (z.B. Saladin und Zeuger) argumentierten mit dem Recht künftiger Generationen auf Erhalt des Unersätzlichen. [90] Die Idee einer Verrechtlichung des Naturschutzes blieb attraktiv, wenn auch wenig realistisch: Noch 1998 plädierte Egon Mauss für eine Neuorientierung des Naturrechtsdenkens im Sinne eines „Natur-Rechts“. [91]

Die lange diskutierte und schließlich eingeführte verfassungsrechtliche Staatszielbestimmung Umweltschutz war dagegen weder notwendig noch sinnvoll, da die Verankerung dieser Art von Staatszielen im Grundgesetz (abgesehen von der Unklarheit der entsprechenden Formulierungen) die Kompetenz des Rechtsstaates unzulässig erweitert. „Der Staat hat“, so 1980 Robert Spaemann zu dieser Problematik, „im Unterschied zum Individuum, die Pflicht, so weit zu sehen, wie es unter Zuhilfenahme aller in einer bestimmten Epoche zur Verfügung stehenden Mittel möglich ist.“ Deshalb aber könne er sich nicht als Verwirklicher von „Zielen“, von „Programmen“ verstehen wollen. Nach seiner Meinung könne der Staat „seiner primären Aufgabe, die unerwünschten Nebenfolgen menschlicher Zweckhandlungen zu neutralisieren, nur genügen, wenn er nicht selbst als der größte Realisierer von Zwecken auch die größten und dann von niemandem mehr kontrollierten Nebenfolgen produziert.“ [92] Dennoch wurde diese Verfassungsnorm als Staatsziel im Artikel 20a festgeschrieben, freilich ohne daß sich dadurch viel geändert hätte.

Gerade aus dieser Auffassung des Staates folgte logischerweise die unverhältnismäßige Erweiterung des öffentlichen Rechts auf Kosten des Privatrechts allgemein und in bezug auf Umweltschutz insbesondere. Da sich der Staat in dieser Funktion zugleich oder sogar primär als Förderer von wirtschaftlichen Zielen versteht, brachte das öffentliche Recht aus Rücksicht auf wirtschaftliche Interessen nicht die erwünschten Ergebnisse: fragwürdige Verwaltungsvorschriften, privilegierte Umweltnutzungen, staatliche Eingriffe und Planungen sowie daraus resultierende Vollzugsdefizite wurden mit recht kritisiert. [93] Eine umfassende Darstellung der Steuerungsdefizite des geltenden Umweltrechts und deren Ursachen brachte noch einige Jahre später, als diese Kritik vorgebracht und diskutiert wurde, Felix Ekardt, und zwar unter Berücksichtigung religiöser Vorstellungen im geltenden Recht. [94] Im Unterschied zu anderen Darstellungen vertrat er die These, daß die faktische (grundrechtsdogmatische) Bevorzugung der Nutzungs- gegenüber den Schutzinteressen auf ein (aus calvinistischen Ideen entwickeltes) liberal-individualistisches Rechtsverständnis zurückzuführen sei. Das ist m.E. eher ein Mißverständnis der rechtsphilosophischen Hintergründe. Gerade im liberalen Rechtsverständnis, und damit auch im umweltökonomischen Internalisierungskonzept, besteht, wie Alfred Endres in seiner Darstellung betont, kein Unterschied zwischen Allgemeinwohl an sich und den Interessen der einzelnen Gesellschaftsmitglieder. [95] Das ändert aber nichts an der Berechtigung seiner Kritik an den Rechtsdefiziten.

Das deutsche Umweltrecht ist überdies sehr zersplittert. In manchen Fällen behindert das gültige Umweltrecht sogar ökologisch und ökonomisch vorteilhafte Neuerungen, so war es z.B. bei der Ablehnung einer möglichen „Co-Vergärung“ von Bioabfällen zusammen mit Klärschlamm in den Wasserkläranlagen, weil diese verschiedenen Regimes – dem Abfall- und dem Wasserrecht – unterliegen. [96] Nach langen Diskussion ist auch die immer wieder neu gestellte Forderung nach einem gesonderten Umweltgesetzbuch, das die in einzelnen Gesetzbüchern zerstreuten Umweltgesetze systematisieren würde, 1999 gescheitert, wurde aber wieder aufgegriffen. [97]

Das geforderte zusammenfassende Umweltrecht ist aber gar nicht notwendig, wenn man auch privatrechtliche Möglichkeiten stärker nutzen könnte. Leider wurde nach Ansicht der Juristen die Schutzfunktion des Privatrechts für den Umweltschutz vernachlässigt und zugunsten des öffentlichen Rechts bewußt zurückgedrängt. Entscheidungen über die Zulässigkeit der technisch-industriellen Gefahrenproduktion wurden dem öffentlichen Recht überantwortet, während das Privatrecht nach J.W. Gerlach für die verbleibenden Aufgaben „eindeutig unzureichend gerüstet“ ist. [98] So sind etwa die Klagemöglichkeiten in Deutschland nur eingeschränkt und die Rechtsposition der Geschädigten gegenüber den Schädigern ungünstig. [99] Das gilt für Haftung allgemein, denn oft genügt es, eine private Firma aus einer Gesellschaft des bürgerlichen Rechts (GbR) in eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) umzuwandeln, womit die Haftungsrisiken auf das Gesellschaftsvermögen beschränkt werden. [100] Für Umweltschäden kann überhaupt von tatsächlicher Haftung kaum die Rede sein. Die grundsätzliche Duldungspflicht bei „ortsüblichen Emissionen“ [101] sowie andere Duldungspflichten in Hinblick auf öffentlich-rechtliche Planungs- und Genehmigungsentscheidungen stellen im Prinzip Verstöße gegen höherrangige garantierte Personenrechte von Körper, Leben und Gesundheit dar. Sie müßten daher vom Verfassungsgericht für unzulässig erklärt werden, werden aber im Rahmen des geltenden Umweltrechts nicht als solche gesehen. Dagegen wäre ein ausreichend ausgestattetes Haftungs- und Schadensersatzrecht [102] ein bisher wenig beachtetes wirkungsvolles umweltpolitisches Instrument, [103] bei dem es weniger auf staatliche Reglementierungen oder die ebenfalls zu oft diskutierte Zahlungsbereitschaft der Bevölkerung [104] ankommt, wie auf die Ansprüche der Betroffenen auf Entschädigung. So haben große Schadensersatzprozesse in den 70er Jahren die Umweltpolitik in Japan mehr verändert als die „Emission Trading Policy“ der Vereinigten Staaten. [105] Als besonders geeignetes rechtliches Instrument einer kombinierten Umwelt- und Forschungspolitik ohne jegliche staatliche Steuerungseingriffe empfahl 1992 Stephan Panther die Gefährdungshaftung, die im Unterschied zur bloßen Verschuldungshaftung das Schadensrisiko im Idealfall vollständig auf den Verursacher verlagert und ihn somit selbst zu effizienten Vermeidungs- und Forschungsanstrengungen veranlaßt. [106]

Der Vorteil dieser privatrechtlichen Instrumente besteht in einer strikten Anwendung des in der Umweltökonomie oft diskutierten Verursacherprinzips, des Gegenteils des erwähnten Gemeinlastenprinzips, das nicht nur gerechter ist, weil die Verantwortung für die Umweltschädigung nicht auf Dritte abgewälzt wird, sondern auch ökonomisch relevanter und ökologisch wirksamer, jenem also weit überlegen ist. [107] Einigen Ökonomen schien jedoch das Verursacherprinzip zu strikt zu sein. Gerd Lintz schlug beispielsweise ein „Aufteilungsprinzip“ vor – eine Mischung zwischen dem Verursacher-, Gemeinlasten- und dem weiter unten besprochenen Nutznießerprinzip vor. [108] Nichtsdestoweniger herrschte noch in den 90er Jahren gerade in bezug auf das Verursacherprinzip eine breite Übereinstimmung innerhalb von Umweltökonomie und Umweltrecht. Nach Dieter Cansier ist es auch durch liberale Gerechtigkeitsprinzipien begründet. [109] Auf dieser Grundlage lassen sich nicht nur rechtliche Maßnahmen gegen Umweltverschmutzer ergreifen, sondern auch ökonomische Instrumente zur Internalisierung sozialer Kosten anwenden, mit denen sich viele Umweltprobleme lösen lassen. Eckard Rehbinder nannte bereits 1975 fünf mögliche Instrumente des Verursacherprinzips:

Verbote und Auflagen,

Abgaben, Gebühren und Steuern,

Vermarktung von Verschmutzungsrechten,

Beiträge (Umlegung der Kosten),

Zivilrechtliche Haftung. [110]

Andere Autoren empfahlen noch dreißig Jahre später die Anwendung von aus dem Verursacherprinzip abgeleiteten Instrumenten (Auflagen, Abgaben, Lizenzen und Haftungsrechte) sogar zur Lösung globaler Umweltschutzprobleme. [111]

Mit dem haftungsrechtlichen Ansatz verwandt, aber nicht identisch, ist die ökonomische Theorie des Natur- und Umweltschutzes durch Eigentumsrechte. [112] Entgegen der verbreiteten Meinung, die Naturzerstörung beginne mit der Privatisierung, läßt sich ebensogut das Gegenteil behaupten, [113] daß nämlich beim Eigentümer außer dem Interesse an der Nutzung auch das Interesse an der Bewahrung seines Besitzes und ggf. die Haftungspflicht für verursachte Schäden besteht, was beim Gemeineigentum nicht der Fall sein muß. Die Verschmutzung und Vernichtung der Umwelt werden schließlich gerade dadurch erleichtert, daß die Umweltressourcen niemandem gehören und für den verursachten Schaden niemand konkret haftbar ist.

Andererseits ist die Problematik nicht so einfach, wie es die Behauptung vom Privatbesitz und der Privatwirtschaft als bestem Schutz für die Umwelt (im Gegensatz zur Ineffizienz staatlicher Lösungen) suggeriert. [114] So ist das Land zwar Privateigentum, was aber nicht unbedingt bedeutet, daß es die Allgemeinheit nichts angeht, wenn der Boden des kurzfristigen Profits wegen verseucht und unfruchtbar gemacht wird. Die zynische These, die Bevölkerung könne sich ja Nahrungsmittel aus dem Ausland beschaffen, wird dem Problem nicht gerecht, insbesondere wenn man feststellt, daß intensive Bewirtschaftung das Grundwasser verseucht. Das Eigentumsrecht an einem Gut (wie dem Land) impliziert jedenfalls nicht das Nutzungsrecht der darin enthaltenen oder benachbarten Ressourcen (Grundwasser, Luft) als Mülldeponie.

Deshalb äußerte Hans-Christoph Binswanger 1978, man müsse die Eigentumsordnung als eine Art „Patrimonium“ auffassen, woraus er die Notwendigkeit einer Einschränkung privater Eigentumsrechte im Sinne eines „Mit-Eigentums“ der Allgemeinheit an Umweltgütern bzw. des Verfügungsrechtes des Staates gegenüber dem privaten Nutzungsrecht folgerte. [115] Seine Forderung ist jedoch weder zwingend noch wünschenswert. Im Falle der Flurbereinigung führte dieselbe Auffassung zu willkürlichen Eingriffen des Staates in die Nutzungsrechte, die mehr Schaden anrichtete, als wenn die Eigentümer über die Nutzung ihres Grundbesitzes selbst entschieden hätten. Grundsätzlich gibt es zumindest zwei Möglichkeiten der Zuweisung von Nutzungsrechten, wobei es nicht von Belang ist, ob es sich um privates oder staatliches Eigentum handelt. Entweder fallen sie an die Verursacher oder an die Geschädigten, die rein theoretisch nach dem sog. „Coase-Theorem“ als gleichwertige Alternativen gelten. In der Verhandlungstheorie von Ronald Coase spielt es nämlich für eine optimale Lösung „allokativ“ keine Rolle, wem die Nutzungsrechte an der jeweiligen Umweltressource zufallen. In der Realität tut es doch: Abgesehen davon, daß die Zuweisung von Nutzungsrechten an den Verschmutzer als ungerecht empfunden werden kann, gibt es neben „distributiven“ auch „allokative“ (Verschmutzungsgrad) Unterschiede, in der Praxis somit durchaus unterschiedliche ökonomische wie ökologische Ergebnisse. [116]

Gerade am allgemein lebensnotwendigen Gut Wasser wird die ganze Problematik deutlich, denn obwohl in unseren Breiten Wasser überall in Überfluß vorhanden ist, so daß es sich um kein knappes Gut handelt, ist das den Menschen von den Wasserwerken gelieferte Trinkwasser nicht kostenlos, weil seine Aufbereitung und Reinigung Kosten verursacht. Dabei muß man bedenken, daß nicht immer die Verbraucher selbst, sondern andere Verschmutzer (zum Beispiel die Landwirte) Schuld daran tragen, daß es erst aufwendig gereinigt werden muß, bevor man es trinken kann. Diese vom wirtschaftlichen Gesichtspunkt als Externalisierung bezeichnete Schieflage ließe sich vermeiden, wenn man die Nutzungs- und Verfügungsrechte der Grundstückseigentümer mit käuflichen Grundwassernutzungsrechten verknüpft. Helmut Karl zeigte zum Beispiel, wie eine Internalisierung der Kosten der Wasserverschmutzung durch die Ladwirte über einen Boden- oder Pachtmarkt zur effizienten Steuerung von Umwelt und Grundwasserqualität führen könnte. Andere Autoren sahen die optimale Allokation bei der Zuweisung von Eigentumsrechten an die Landwirte mit einem Freikaufsrecht für Wasserwerke ohne Gewinnbeteiligung der Bauern. [117]

Statt dessen wurde die Einführung des sog. „Wasserpfennigs“, als Entgelt bzw. Kompensation für grundwasserschonende Bewirtschaftung des Landes (ähnlich der später von der EU eingeführten Stillegungsprämie), als Lösung präsentiert. Dahinter verbirgt sich die Vorstellung, man müsse die Eigentümer dafür entschädigen, daß sie auf umweltschädigende Produktion verzichten. [118] Das führte zu einer Verfassungsklage und einer Grundsatzdiskussion unter den Umweltökonomen über die Vergabe von Nutzungs- bzw. Verschmutzungsrechten, in der die Unzulänglichkeit einer solchen Lösung zutage kam: Während die Anforderungen an die Qualität des Trinkwassers ständig steigen, verschlechtert sich die Rohwasserqualität, für deren Aufbereitung die Wasserwerke und nicht die eigentlichen Verschmutzer aufkommen müssen. Für deren Verbesserung sollten sie nach dem Äquivalenz- oder „Nutznießerprinzip“ die Verursacher entschädigen, also eine Art Lösegeld der potentiell Geschädigten an den Verursacher. „Dieser Passus läßt sich so deuten, als hätten die Landwirte das ,Verschmutzungsrecht’ an Grundwasser, für dessen ,Hergabe’ ihnen eine Entschädigung zusteht.“ [119] Diese Schlußfolgerung von Robert Linde schien anderen Umweltökonomen (vor allem Scheele/Schmitt oder Helmut Karl) keineswegs so selbstverständlich: Falls den Landwirten das alleinige Recht auf die Nutzung des Grundwassers nicht zusteht, [120] ist die Folgerung logisch, daß ihnen rechtens nicht nur keine Entschädigung zukommt, sondern daß sie vielmehr gemäß Verursacherprinzip eine solche (z.B. in Form einer Nitratsteuer) an die Betroffenen zahlen sollten. [121] Eine Kompromißlösung wäre etwa das von Rüdiger Pethig vorgeschlagene „Nutzerprinzip“, wonach beide konkurrierenden Nutzungsmöglichkeiten des Grundwassers einen Preis erhalten, obwohl die Kosten eines flächenbezogenen Grundwasserschutzes durch den Ankauf von Schutzflächen vermutlich sehr hoch wären. [122] So aber kommt zu einer bereits bestehenden Fehlallokation „noch eine unzulängliche Anpassung der Faktorallokation nach Maßgabe umweltpolitischer Anforderungen.“ [123]

Das gleiche Problem gilt auch für die Verschmutzung der Gewässer durch kommunale Abwässer und vor allem durch industrielle Abfälle. Am deutlichsten wird der ökonomische Einwand bei der kostenlosen Nutzung der Luft als Emissionsdeponie. Obwohl die Luft niemandem gehört und von jedem zum Atmen benötigt wird, wird sie in zunehmendem Ausmaß mit jeder Menge Schadstoffe vergiftet. Chemische Verseuchung der Luft gefährdet das Überleben von Pflanzen und Tieren; [124] durch die hohe Belastung mit Schadstoffen, die beispielsweise beim Autoverkehr entstehen (Schwefeldioxid, Kohlenmonoxid, bodennaher Ozon oder Schwermetalle) [125] wird auch die Gesundheit der Bevölkerung beeinträchtigt – natürlich ohne jede Kompensation.

Im Gegensatz zur Forderung, die Umwelt prinzipiell als Kollektivgut aufzufassen und nach rein ökologischen Gesichtspunkten zu nutzen und zu erhalten, [126] schien es vielen Wirtschaftswissenschaftlern richtiger, die Umweltqualität durch Privatisierung der Umweltnutzung zu sichern. [127] Zu diesem Zweck, nämlich den Umweltschutz in die Wirtschaft zu „implementieren“, gibt es, außer rechtlichen Mitteln, auch von der Umweltökonomie entwickelte und in einigen Ländern praktizierte ökonomische Instrumente, die nach vielen Jahren konventioneller Umweltpolitik seit etwa Mitte der 80er Jahre (im Rahmen der damaligen allgemeinen Modernisierungs- und Deregulierungsdiskussion) zumindest als Ergänzung der bisherigen Grenzwertpolitik in Erwägung gezogen wurden. [128] Umgesetzt davon wurden jedoch nur einige, meist die schlechtesten und unwirksamsten Methoden.

2.3. „Ökologische Marktwirtschaft“ auf dem Papier

Theoretisch bringen auch konventionelle Instrumente, die nicht nur auf Planung oder Konfliktschlichtung abzielen, sondern als Verhinderung der schlimmsten Folgen wirken, bereits bestimmte bescheidene Ergebnisse zustande. Erik Gawel meinte, daß auch der konventionellen „Auflagepolitik“ ein gewisses „internalisierendes Potential“ zukommt. Das Hauptproblem liege eher in ihrer Ineffizienz und mangelnder Förderung des technischen Fortschritts. [129] Nichtsdestotrotz sind nach Holger Bonus marktkonforme Umweltinstrumente insgesamt etwa doppelt so effizient wie die bisherige Grenzwertpolitik; diese ist nicht geeignet, langfristige Schäden und Risiken für Umwelt und Gesundheit abzufangen. [130] Zu ähnlichen Ergebnissen kamen in den 80er Jahren auch andere Umweltökonomen. [131] Mit großem Eifer begannen Wirtschaftswissenschaftler, Umweltschützer sowie auch einige Politiker sich für die Anwendung dieser Instrumente einzusetzen. Sie glaubten, in Analogie zur „sozialen Marktwirtschaft“ eine Art „ökologische“ oder auch „ökosoziale Marktwirtschaft“ verwirklichen zu können. Die ökologische Umstrukturierung sollte sich vorteilhaft auf die langfristige Entwicklung der Wirtschaft auswirken, ja ein neues Wirtschaftwunder hervorbringen. [132] Diese Analogie ist irrtümlich: die „soziale Marktwirtschaft“ wollte durch Umverteilung und Wirtschaftslenkung ihre Vorstellung von „sozialer Gerechtigkeit“ verwirklichen, während die „ökologische Marktwirtschaft“ durch Internalisierung von externen Kosten den normalen Zustand der freien Marktwirtschaft unabhängig von konkreten Wirtschaftsinteressen und sozialen Gesichtspunkten wiederherstellen sollte. [133] Es handelt sich dabei um das gleiche Konzept, das von Karl-Heinrich Hansmeyer und Hans Karl Schneider als das „praxisrelevante Grundkonzept einer marktkonformen Umweltpolitik“ beschrieben wurde. [134] Andreas Brenck schlug vor, das Konzept der „ökologisch-sozialen Markwirtschaft“ und den etwa zur gleichen Zeit populär gewordenen „Sustainable-Development-Ansatz“ zu einem Konzept einer „nachhaltigen Marktwirtschaft“ zusammenzufassen. [135]

Eine solche Integration wäre jedoch schwer durchführbar, da die sich aus dem Parallelansatz entwickelte „ökologische Ökonomie“ (zumindest in ihrer extremen Form) alle umweltökonomischen Annahmen als irrelevant verwirft. Ohne die ihm zugrundeliegende ökonomische Theorie der Umwelt wäre jedoch das ganze Konzept der „ökologischen Markwirtschaft“ nicht schlüssig: Es geht von der Vorstellung aus, daß der Staat dort, wo es zu einer Markverzerrung aufgrund von kostenloser Umweltverschmutzung kommt, diese Diskrepanz beseitigt, indem er für die Umweltnutzung (bzw. –verschmutzung) einen Preis festsetzt oder einen Markt entstehen läßt. Man glaubte sogar, durch ein gezieltes „ökologisches Beschäftigungsprogramm“ gleichzeitig Umweltverschmutzung und Arbeitslosigkeit bekämpfen zu können. Zumindest hoffte man, der durch politische Maßnahmen induzierte Einsatz von umweltschonenden Verfahren und Investitionen in neue Umwelttechnologien werde gesamtwirtschaftlich eher zu höherer Beschäftigung beitragen als die bisher üblichen Produktionsweisen mit dem Trend zur Rationalisierung – was man durch komplizierte ökonometrische Simulationsmodelle nachzuweisen versuchte. [136] Die von den Politikern behauptete Priorität der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit vor umweltpolitischen Maßnahmen [137] wäre dadurch widerlegt.

Gewiß waren nicht alle Umweltökonomen von den zwangsläufig positiven Beschäftigungseffekten gleichermaßen überzeugt. Nach Henning Klodt wäre dies nur bei einer kompensierenden Lohnpolitik möglich. Auch Horst Zimmermann und Jürgen Bunde sowie dreizehn Jahre später Janina Scheelhase glaubten, die positiven Einkommens- und Beschäftigungseffekte einer ökologischen bzw. nachhaltigen Wirtschaft wären möglicherweise geringer als die negativen Finanzierungseffekte. [138] Dennoch bestand Übereinstimmung in der Annahme, die durch Externalisierung der gesellschaftlichen Schäden und Folgekosten verursachten Diskrepanzen müßten wieder in die Wirtschaft internalisiert werden; die Umwelt dürfe nicht kostenlos sein, sondern müsse folglich einen Preis erhalten – das ökonomische Argument, an dem nicht in diesen Kategorien denkende Umweltschützer Anstoß nehmen. Die zu diesem Zweck einzusetzenden wirtschaftlichen Instrumente lassen sich im Grunde genommen in zwei Grundkategorien einteilen: in Preislösungen (Steuern, Abgaben) und Mengenlösungen (Eigentumsrechte, Lizenzen). Deren Ergebnisse werden nach ihrer Wirksamkeit (Effizienz) und Treffsicherheit (ökologischer Relevanz) unterschieden.

Die naheliegende und auch jeder Obrigkeit immer einleuchtende Lösung besteht in der Einführung einer bestimmten Steuer. Es handelt sich bei diesem Vorschlag um die sog. Pigou-Steuer als Ersatz für das Anrechnen externer Kosten, die im Gegensatz zur direkten staatlichen Preisfixierung ein marktkonformes Instrument zur Lenkung der Wirtschaft darstellt. [139] Einen anderen Ansatz als den von A.C. Pigou aus den 20er Jahren des vergangenen Jahrhunderts, den sog. „Standard-Preis-Ansatz“, bei dem sich die Höhe der Steuer nicht nach den schwer ermittelbaren externen Kosten, sondern nach dem politisch vorgegebenen Umweltziel richtet, findet man bei William Baumwol und Wallace Oates. [140] Die Vorstellung einer Regulierung der Umwelt durch den Markt mit vorausgehender Internalisierung der Kosten durch Steuern, die „umweltrelevante Preise“ hervorbringen sollte, fand viel Anklang. [141] Ernst Ulrich von Weizsäcker, der sich für dieses Konzept besonders einsetzte, bedeutete, Umweltpolitik sei weder mit polizeilichem Druck noch mit gutem Willen realisierbar, sondern könne, wenn sie mit immer mehr Staatseingriffen gestaltet werde, in einer Ökodiktatur enden. Eine ökologische Steuerreform sollte statt dessen die erhoffte Lösung bringen. Die Verteuerung von Primärenergie durch eine schrittweise Erhöhung der Mineralölsteuer sollte nicht nur alternative Energiequellen, sondern auch die ökologische Landwirtschaft gegenüber der konventionellen rentabler machen, die Bahn gegenüber dem Straßenverkehr begünstigen und vielen konventionellen Technologien ihre ökonomische Vorteilhaftigkeit entziehen. [142]

Es wurden aber Zweifel an der grundsätzlichen Eignung von Steuern als Lenkungsinstrument des Staates sowie an den Auswirkungen in der Praxis geäußert. [143] Den Reformvorschlägen fehle es an einer steuersystematischen Perspektive, nicht dagegen an illusionären Vorstellungen über ihre Wirkungen. Außerdem sei die isolierte Einführung einer Öko- bzw. Energiesteuer alles andere als ausreichend. Die Reform, meinten ihre Kritiker, müsse breiter angesetzt werden, vor allem in bezug auf die Ausgestaltung von diversen Umweltabgaben und die Streichung von umweltbelastenden Subventionen. Es gab auch Bedenken in bezug auf negative Wirkungen der Steuerreform: eine Aufblähung des ohnehin überdimensionalen Staatshaushalts, die zusätzliche Belastung der Wirtschaft, insbesondere bestimmter Branchen und Betriebe, auch der sozial Schwächeren. Die Einwände wurden jedoch mit der Begründung entkräftet, die zusätzliche Steuerbelastung des privaten Sektors solle ja durch Entlastungen an anderer Stelle kompensiert werden. [144] Die wirtschaftliche und ökologische Vorteilhaftigkeit der Reform schien durch die Untersuchung des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin voll bestätigt, und man versprach der Politik überhaupt positive Impulse für Wirtschaft und Umwelt.[145] Das 1994 von Greenpeace bestellte Gutachten war nichtsdestoweniger auch methodisch problematisch: Es wurde ein mit vielen Schwächen behaftetes ökonometrisches Modell verwendet. Einige Jahre später fielen auch die Annahmen der Folgen einer „ökologischen Steuerreform“ hinsichtlich ihrer Lenkungs- und Beschäftigungsauswirkungen, zumindest was die kurzfristigen Anpassungen anbetrifft, viel skeptischer aus.[146] Wie illusorisch die damaligen Vorstellungen einer durch eine „Ökosteuer“ bewirkten „ökologischen Wende“ waren, wurde aber erst nach der tatsächlichen Einführung der Energiesteuer deutlich.

Ein ähnliches Instrument wie die Umweltsteuer stellen Umweltabgaben dar. Es handelt sich um eine Preisregulierung durch den Staat. Im Gegensatz zu den gesetzlichen Auflagen, die den gegenwärtigen Stand praktisch festschreiben, greifen die Abgaben nur indirekt in den Wirtschaftsprozeß ein, indem sie die fehlenden Preise für die Nutzung der Umwelt ersetzen und durch den Kostendruck Anreize zur Einführung umweltfreundlicherer Technologien bieten sollen. [147] Drei mögliche Arten wurden in der Fachwelt diskutiert: Abwasserabgaben, Abfallabgaben sowie die (im Zusammenhang mit der Klimadebatte) bevorzugt behandelten Emissionsabgaben. Diese Art von Wirtschaftslenkung durch Erhebung von Abgaben ist theoretisch möglich und unter Umständen auch anwendbar. Wolfgang Benkert hielt die Erhebung von Sonderabgaben nur dann für gerechtfertigt, wenn sie zweckgebunden und als geschlossener Kreislauf von Einnahmen und Ausgaben konzipiert sind. Um als Anlaß für Änderungen zu dienen, müssen sie auch entsprechend hoch sein und den tatsächlichen Verursacher treffen. Werden sie nur vom Verbraucher erhoben bzw. auf den Verbraucher abgewälzt (wie z.B. kommunale Abwässer oder Verpackungen), während auf dem Markt aufgrund mangelnder Konkurrenz keine Ausweichmöglichkeit besteht, gibt es natürlich keinen realen Anreiz. Außerdem ist eine fiskalisch motivierte Abgabe eher darauf ausgerichtet, Substitutionen zu vermeiden, um den Einnahmestrom zu sichern, so daß ein grundsätzlicher Konflikt zwischen der Anreiz- und der Einnahmefunktion der Abgaben besteht. [148]

Das dritte ökonomische Instrument ist die von John H. Dales stammende Idee aus dem Jahre 1968, man könne Eigentums- oder Nutzungsrechte an Umweltgütern durch handelbare Zertifikate bzw. Lizenzen erwerben. Eine solche Lizenz berechtigt dann ihren Besitzer zur Nutzung bzw. Verschmutzung eines bestimmten Gutes, zum Beispiel zur Emission einer bestimmten Menge Schadstoffs im festgelegten Zeitraum. Da der Staat die maximale Gesamtmenge an Schadstoffen festsetzt, stellen Umweltlizenzen die umweltpolitische Mengenlösung dar. [149] Die jeweilige Schadstoffmenge könnte dabei dieselbe Menge sein, die der Staat ansonsten durch die Grenzwertbestimmungen festlegt. Falls er an ihrer Reduzierung interessiert ist (und das sollte er mehr als im Falle von Umweltsteuern sein), [150] könnte die pro Jahr ausgegebene Gesamtmenge allmählich verringert werden, worauf sich die Verunreiniger einstellen müssen. Zertifikate könnten vom Staat entweder an die Verursacher oder an die Geschädigten verschenkt oder an der Börse ersteigert werden. Bei deren Versteigerung könnten sich die ansonsten schwer ermittelbaren „Schattenpreise für Umweltgüter“ selbst herausbilden; [151] mit Rücksicht auf ökonomische Interessen bzw. Besitzstände wird jedoch meistens der erstere Fall (ggf. mit Zukaufsmöglichkeiten) bevorzugt. Das Verschenken an den Verursacher ist zwar eine Begünstigung desjenigen, der den Schaden bewirkt, aber praktisch gleichbedeutend mit der Regelung durch Grenzwerte, durch die er diese Verschmutzungsrechte ebenfalls kostenlos zugeschrieben bekommt. Im Falle von Lizenzen bestünde zumindest ein gewisses Interesse an der Verminderung der Verschmutzung, da die nicht mehr benötigte Menge an Zertifikaten ggf. gewinnbringend veräußert werden könnte, was bei Grenzwerten nicht der Fall ist. [152]

Trotz aller Radikalität solcher Vorschläge, insbesondere aus dem Lager der Befürworter „starker Nachhaltigkeitsvorstellungen“, ist, soweit mir bekannt, in der Fachliteratur noch nie der Vorschlag aufgetaucht, die Verschmutzungsrechte, wenn man sie schon nicht verkaufen, sondern verschenken möchte, nicht an die Verursacher, sondern an das Volk zu verteilen. Die Bevölkerung tritt nur als Steuer-, Beitrags- oder Abgabenzahler auf, deren Umweltbewußtsein, Konsumverhalten und Zahlungsbereitschaft untersucht werden, die saubere Umwelt zu fördern oder deren Schäden zu bezahlen, aber niemals als Träger von Rechten, den man für die Verschmutzung entschädigen sollte oder dem allein die Verschmutzungsrechte zukommen. Das Verschenken an die Geschädigten, die in den meisten Fällen die Allgemeinheit darstellt, wäre aber durchaus möglich: Es könnte durch ein ähnliches Verfahren zustande kommen, wie zum Beispiel die in den 90er Jahren in der nach-kommunistischen Tschechoslowakei durchgeführte sog. „Coupon-Privatisierung“, nämlich durch Zuteilung handelbarer Gutscheine an alle Bürger, die sie an die Verunreiniger weiterverkaufen oder auch behalten bzw. vernichten könnten. Das wäre vermutlich die gerechteste und wirksamste Lösung von allen; sie ist allerdings noch nie auch nur in Erwägung gezogen worden.

In bezug auf mögliche Nachteile der Mengenfixierung wurden verschiedene Einwände vorgebracht. Es sei denkbar, daß es durch Unsicherheit und Preisschwankungen bzw. Preisverfall der Verschmutzungsrechte zur Orientierung an kurzfristigen Lösungen bis hin zur möglichen Selbstblockierung des Marktes oder zum Mißbrauch der Lizenzen für Monopolstellung auf dem Markt kommt. Die in der Umweltökonomie entbrannte Diskussion über Wettbewerbsimplikationen und Mißbrauchsmöglichkeiten reiner Zertifikatsysteme [153] führte zu verschiedenen Modifikationen der Theorie; auch diverse Mischlösungen wurden angeboten, die nach Erik Gawel – ebenso wie die Emissionsrechtelösung – meist politisch motivierte zweitbeste Lösungen darstellen. Er selbst vertrat den Standpunkt, daß nur eine Abgabenlösung die Vollzugsfunktion regulativer Umweltpolitik leistungsfähig unterstützen könne. [154] Volker Hauff betrachtete Zertifikate überhaupt als bloße modelltheoretische Spielereien, und Karl-Heinz Ladeur lehnte sie als eine Art Ökonomisierung der Umwelt ab. Seine Vorstellung einer „Regulierung von Selbstregulierung“, die eine „evolutive Selbstorganisationsdynamik“ des technologischen Wissens entfalten sollte, lief 1987 – trotz postulierter „innovationsfördernden Kooperation“ – noch auf staatliche Bevormundung hinaus. [155] Daß sich später unter diesem Motto ein ganz anderer umweltpolitischer Ansatz etablieren wird, ist ein anderes Problem. Trotz all dieser Bedenken kamen viele Untersuchungen über Effizienz und ökologische Treffsicherheit der Mengenlösungen im Gegensatz zu den Preislösungen zu dem Ergebnis, Umweltlizenzen seien Umweltabgaben vorzuziehen. Die Zertifikat-Lösung ist als Anreiz zu Anpassungen effizienter als die Abgaben-Lösung und durch die exakt vorgegebene und ggf. variable Menge besser kontrollierbar. [156]

Einige Länder haben bereits ihre Erfahrungen mit Umweltlizenzen gemacht. 1992 wurde in der Schweiz (in Basel) als erster Region Europas der Emissionshandel eingeführt. Dessen Möglichkeiten wurden zwar nicht voll realisiert, nach der Meinung der Fachleute allerdings nicht deswegen, weil das Instrument untauglich wäre, sondern weil der eingeführte Emissionshandel noch zu stark in die traditionelle polizeirechtliche Umweltschutzgesetzgebung eingebunden war. [157] Erfolgreicher war die Zertifikatlösung in den USA. Dort wurde sie seit 1990 für SO₂-Emissionen und in einem regionalen System in Kalifornien für SOx und NOx-Zertifikate beschlossen und eingeführt. In Deutschland gab es Pilotprojekte, wie z.B. ein Projekt zur Vermeidung von VOC-Emissionen in den Kfz-Reparaturlackierbetrieben. [158] Ansonsten wurden hier aber nur die CO₂-Zertifikate akzeptiert, weil sich Deutschland im Rahmen des Kyoto-Protokolls zu ihrer Einführung verpflichtet hatte. So etwas wie handelbare Umweltlizenzen kommt in Deutschland nicht gut an. Dabei ist die Tatsache, daß der bestehende Zustand dieselben Verschmutzungsrechte im Grunde genommen umsonst gewährt, ebenso unerheblich wie der Nachweis ihrer ökologischen wie wirtschaftlichen Effizienz. Ihre Ablehnung beruht dabei weniger auf den erwähnten Einwänden, sondern gründet in einer Vorstellungswelt, für die der Handel mit Verschmutzungsrechten ähnliche Assoziationen hervorruft wie die mittelalterliche Geldleihe gegen Zins, die als Wucher (ein gotteslästerlicher Handel mit der Zeit) galt: scheinheilige Betroffenheit, je Empörung und Denkblockaden gegenüber allen rationalen Argumenten. In diesem Denkschema kann man die Umweltverschmutzung dulden oder beschränken, planen und reglementieren. Nie und nimmer darf man jedoch zulassen, daß man mit ihr handelt. Deshalb beschränkt sich die deutsche Umweltpolitik nach wie vor vorwiegend auf unwirksame konventionelle Methoden, vor allem auf die ordnungspolitischen Grenzwerte, ggf. ergänzt um bestimmte Steuern und Abgaben. Diese dienen hauptsächlich der Füllung staatlicher Kassen, haben aber meistens keine Lenkungsfunktion und damit natürlich auch keine positive Wirkung auf die Umwelt.

2.4. Vom Ordnungsrecht zum Umweltdeal

Aus den umweltökonomischen Auseinandersetzungen hätten sich, richtig erwogen, Handlungsanweisungen ergeben, von denen selbst die radikalsten Natur- und Umweltschützer nur träumen konnten, so z.B.:

Streichung aller umweltschädigenden Subventionen, einschließlich der indirekten Subventionierung durch