Von der Bürgerbeteiligung zur kommunalen Nachhaltigkeit

Möglichkeiten zur Gestaltung der Zukunft

Wolfgang Ahlf

In dieser Publikation wird keine durchgängig geschlechtergerechte Sprache verwendet. Mit „Bürger“, „Teilnehmer“ usw. sind immer Männer und Frauen gemeint.

Impressum

Texte:    © Copyright by Wolfgang Ahlf
Umschlag: © Copyright by Wolfgang Ahlf
Verlag:  Wolfgang Ahlf
    21075 Hamburg
    ecopoised@mail.de

Druck:   epubli ein Service der neopubli                      GmbH, Berlin

ISBN 978-3-****-***-*

Printed in Germany

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

1 Allgemeines

Joseph Beuys nahm die Einsicht vorweg, dass im politischen Leitkonzept einer nachhaltigen Entwicklung soziale, ökonomische und ökologische Problemlagen als Wirkungsgeflecht vorliegen.

Abb. 1 Joseph Beuys bei seinem Vortrag  "Jeder Mensch ein Künstler - Auf dem Weg zur Freiheitsgestalt des sozialen Organismus" fotografiert von Rainer Rappmann in Achberg / Germany 1978

1.1 Ausgangslage

Drei Viertel der deutschen Bevölkerung halten Politiker für weltfremd wie eine repräsentative Umfrage von Emnid im Auftrag des Fernsehsenders N24 ergab (Wiedemann & Vitzhum, 2016). Sie werfen den etablierten Parteien vor, sich von der Lebensrealität der Bevölkerung entfernt zu haben. Die gesellschaftlichen Verhältnisse werden als ungerecht empfunden, insbesondere werden die Vermögensverteilung und die Abgabenlast als unfair benannt.

 Damit entsteht das Bild einer unattraktiven, von der Gesellschaft losgelösten Parallelgesellschaft und gegen deren Entscheidungen man machtlos ist. Es muss daher darum gehen, eine Bereitschaft zum Engagement in Bereichen zu aktivieren bei denen man konkret betroffen ist und Veränderungen erreichen möchte.

Das Konzept einer nachhaltigen Gesellschaftsentwicklung erhielt einen Aufschwung durch die Diskussion über den Klimawandel, in der deutlich wurde, dass globale Probleme nur durch gemeinsame Aktivitäten von Wissenschaft, Wirtschaft und Politik zu lösen sind. Zunächst musste das Wissen verschiedener Disziplinen verbunden werden, um überhaupt das Problem zu erkennen. Komplexe Zusammenhänge wurden studiert und die kausalen Verbindungen wurden veranschaulicht. Das ist die Grundlage, um eine gesellschaftliche Problemlage allgemein verständlich und transparent zu vermitteln. Daraus sollen gesellschaftliche Herausforderungen  abgeleitet werden. Das Ziel ist es, ein interaktives System aufzubauen, das in einem fortlaufenden Prozess Forschung, Gesellschaft und Politik verbindet. Ein wichtiger Bestandteil ist das Mitmachen von Interessenten und Entscheidungsträgern, auch um die Erfahrung und das vorhandene Wissen in der Gesellschaft als eine zusätzliche Informationsquelle erfolgreich zu nutzen. Der Slogan „Global denken, lokal handeln“ erhält so eine besondere Bedeutung.

Bei der Umweltverträglichkeitsprüfung für umweltrelevante Projekte ist die Beteiligung von Betroffenen bereits gesetzlich gefordert. Angesprochen werden „stakeholder“ (von der geplanten Anlage oder Aktivität betroffene Bürger), die frühzeitig in den Planungsprozess aufgenommen werden sollen, um unnötige Auswirkungen und Verzögerungen zu vermeiden. Die derzeitige Situation in Bezug auf Bürgerbeteiligung für nachhaltige Entwicklung ist paradox: einerseits werden von Entscheidungsträgern in Politik, Verwaltung und Wirtschaft Konzepte nachhaltiger Entwicklung, zumindest auf politischer Ebene, durchaus anerkannt. Andererseits fehlt es am Willen die durchaus vorhandenen Bürgeraktivitäten in die Entscheidungsfindung einzubeziehen. So wird die geplante Elbvertiefung nach neun Jahren der Planung gerichtlich entschieden. Statt einem Dialog findet eine Konfrontation unterschiedlicher Interessengruppen statt.

Auch die Diskussion über Stuttgart 21 hat gezeigt, dass Großprojekte gegen den Bürgerwillen nur sehr schwer durchzusetzen sind und die gesetzlich vorgesehenen formalen Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung nicht ausreichen. In den letzten Jahren hat eine breite Diskussion über die Möglichkeiten einer Verbesserung der Bürgerbeteiligung stattgefunden, die eine Vielzahl von Publikationen mit diversen Leitfäden zur Durchführung von Beteiligungsmethoden zur Folge hatten (z.B. Sommer, Kursbuch Bürgerbeteiligung, 2015). Bürgerbeteiligung ist ein elementares Grundprinzip der Kommunalpolitik und die aktive Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger ist Grundlage und gelebte Praxis kommunaler Selbstverantwortung.

Grundsätzlich sollen Bürger motiviert werden, sich aktiv an einer nachhaltigen Stadtentwicklung zu beteiligen. So fordert die Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie (2016) integrierte, ressourceneffiziente Ansätze im Wohnungsbau, in der Energieversorgung und beim Ausbau nachhaltiger urbaner Mobilität mit guter lokaler Regierungsführung und Bürgerbeteiligung. Die zuständigen Behörden sind aufgefordert, die betroffene Öffentlichkeit frühzeitig über die Ziele des Vorhabens zu informieren. Die möglichen Wege einer Bürgerbeteiligung haben dann zum Ziel, dass die potentiellen Konflikte nicht zu einer Blockade, sondern zu einem konstruktiven Umgang mit unterschiedlichen Werten und Interessen führen sollen. Nach Ansicht der Autoren Klages und Vetter (2013) führt die Bürgerbeteiligung so zu einer neuen Arbeitsweise bei kommunalen Entscheidungen (vgl. Abb. 2).

Abb. 2 Bürgerbeteiligung bei kommunaler Ent- scheidungsfindung

Die in den letzten Jahren zunehmende Erkenntnis der Vernetzung von Ursachen und Wirkungen von Umweltproblemen, aber auch die zunehmende Komplexität von angepassten Handlungsstrategien, haben den Bedarf nach einer Strukturierung von Kriterien zur Beurteilung von Umweltwirkungen, Umweltproblemen und Handlungsstrategien ausgelöst. Hieraus sind sogenannte Indikatorensysteme entstanden, die heute die Grundlage für die Überwachung von Umweltveränderungen, aber auch der Kontrolle des Erfolges von Handlungsstrategien und politischen Zielsetzungen dienen. Nur was gemessen und auch überprüft wird, kann auch verbessert werden.Indikatoren

Unter einem Indikator versteht man im Allgemeinen eine Kenngröße die der Beschreibung des Zustandes eines Systems dient. Indikatoren sind vergleichsweise leicht erfassbare, aussagekräftige Leitgrößen für ansonsten schwer zu charakterisierende Gesamtsysteme, z.B. Ökosysteme oder Wirtschaftssysteme.

In der Umweltforschung sind Methoden zur integrierten Umweltbewertung entwickelt worden, die neben ökologischen und ökonomischen Dimensionen auch soziale Auswirkungen untersuchen. Die Betrachtung der Bedürfnisse von Bürgern im individuellen und gesellschaftlichen Zusammenhang wird Bedürfnisorientierung genannt und über Indikatoren bewertet. Ein Beispiel für eine einfache und bekannte integrierte Bewertung ist der Luftbelastungsindex, der integrativ Indikatoren der Luftqualität zusammensetzt. In einem Aggregationsschritt können dann die so gewonnenen Daten zu einer einzigen Kennzahl verdichtet und zum Vergleich von regionalen und saisonalen Unterschieden herangezogen werden. Visualisiert werden die Belastungen als „gut und schlecht“ dann auf Landkarten mit Rot/Gelb/Grün analog zur bekannten Ampel. Diese Methode der integrierten Bewertung soll hier übertragen werden auf ein Nachhaltigkeitsmanagement für Kommunen. Indikatoren wie das Bruttosozialprodukt, die Arbeitslosenquote oder der Aktienindex haben einen erheblichen Einfluss auf die Entscheidungen politischer und wirtschaftlicher Akteure. Obwohl sie nur Teilaspekte des volkswirtschaftlichen Geschehens abbilden und, wie beispielsweise das Bruttosozialprodukt, inhaltlich und methodisch durchaus umstritten sind, haben sich diese Größen allgemein als Gradmesser politischen und wirtschaftlichen Erfolgs etabliert. Diese allgemeingebräuchlichen Indikatoren decken aber nicht genügend Fragen der Nachhaltigkeit ab und so müssen über die wirtschaftlichen Kenngrößen hinaus Indikatoren für eine nachhaltige Entwicklung zusammengestellt werden.

Das Ziel muss ein System von Nachhaltigkeitsindikatoren sein, das ein repräsentatives Bild der drei Dimensionen nachhaltiger Entwicklung abbildet und möglichst auch ihre Wechselwirkungen erfasst. Die dazu notwendigen Aspekte aus den ökologischen, ökonomischen und sozialen Lebensbereichen werden im folgenden Abschnitt  erläutert. Für die Abbildung der Bürgerbedürfnisse haben sich Fragebogenaktionen (stakeholder concern assessment) bewährt, die anschließend durch elektronische Programme ausgewertet und grafisch abgebildet werden können (s. www.smocs.eu). Ziel ist es, die größten Vorbehalte zu erkennen und über verschiedene natur- und sozialwissenschaftliche Disziplinen hinweg verständlich aufzubereiten und zu visualisieren. Ein einfaches Auswerteprogramm mit ausgewählten Indikatoren auf der Basis von Excel wird im Anhang zur Verfügung gestellt.

1.2 Nachhaltigkeit als Leitbild einer kommunalen Entwicklung

Bei der Konferenz für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro 1992 wurde den Städten und Gemeinden bei der Weichenstellung für eine nachhaltige Entwicklung eine zentrale Funktion zugesprochen, weil sie

die nächste Verwaltungsebene zu den Bürgerinnen und Bürgern darstellt,

im Bereich 'Natur und Umwelt' Aufsichts- und Schutzfunktionen übernehmen,

Infrastruktur tragen und wichtige Planungskompetenzen haben.

Nachhaltige Entwicklung

Ziel einer nachhaltigen Kommunalentwicklung ist es, die lokale Lebensqualität unter definierten sozialen, kulturellen und materiellen Aspekten zu erhöhen, ohne die Lebenschancen zukünftiger Generationen oder der Menschen in anderen Städten und Gemeinden der Welt zu beeinträchtigen.

Bei der Umsetzung des Leitbildes Nachhaltige Entwicklung in Städten und Gemeinden ergibt sich jedoch eine Reihe von allgemeinen Fragen:

Welche konkreten Anforderungen stellt das Leitbild an das lokale politische, wirtschaftliche und individuelle Handeln?

Befindet sich die Politik der Stadt oder Gemeinde bereits auf dem richtigen Weg zu einer nachhaltigen Entwicklung?

Wo liegen die Stärken, wo die Schwächen der Kommune im Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung?

Um diese Fragen beantworten zu können, muss zum einen das Leitbild Nachhaltige Entwicklung in konkrete Beurteilungskriterien und politische, wirtschaftliche, planerische und letztlich auch individuelle Ziele übersetzt werden. Zum anderen müssen Instrumente entwickelt und angewandt werden, mit denen gemessen und geprüft werden kann, inwieweit diese Kriterien erfüllt und die Ziele erreicht wurden. Diese Instrumente, Nachhaltigkeitsindikatoren, sollten nicht nur das Monitoring der Nachhaltigkeit der lokalen Entwicklung ermöglichen, sondern auch deren Anforderungen und Konsequenzen verdeutlichen.

Wenn Nachhaltigkeitsindikatoren definiert werden und diese mit einer Zielsetzung versehen werden, dann sind es Voraussetzungen auf dem Weg zu einem nachhaltigen Management. Eine Kommune kann sich zum Ziel setzen 15 % an Energiekosten einzusparen. Wie das Ziel erreicht wird, ist dann eine Managementaufgabe.

Im Kapitel 40 der Agenda 21 wird allerdings festgestellt, dass diese allgemeingebräuchlichen Indikatoren nicht genügend Aufschluss über Fragen der gesellschaftlichen Nachhaltigkeit geben und dass über die wirtschaftlichen Kenngrößen hinaus Indikatoren für eine ökologische und soziale Entwicklung entwickelt werden müssen. Dabei ist es nicht damit getan, die bekannten volkswirtschaftlichen Kenngrößen durch Daten aus dem Sozial- und dem Umweltbereich zu ergänzen, sondern das Ziel muss ein System von Nachhaltigkeitsindikatoren sein, das ein repräsentatives Bild der drei Dimensionen nachhaltiger Entwicklung, das heißt die soziale, die ökologische und die ökonomische Dimension gibt und möglichst auch ihre Wechselwirkungen abbildet.

Kommunales Nachhaltigkeitsmanagement

Ein Managementsystem ist ein Instrument, das entwickelt wurde, um Unternehmensziele umzusetzen und gezielt zu verbessen.. Das Grundschema ist allgemeingültig für eine kontiniuerliche Verbesserung von Zielsetzungen und ist in Abbildung 3 dargestellt.

Die einzelnen Schritte werden kurz charakterisiert:

Start: Analyse von Bedarf und Ansatzpunkte für Verbesserungen anhand der Handlungsfelder; festlegen der Maßnahmen.

Aktion: Durchführen der geplanten Maßnahmen.

Überprüfung: Die erreichte Verbesserung wird mit dem Ziel verglichen.

Verbesserung: Falls das Ziel nicht erreicht wurde, Maßnahmen anpassen und überarbeiten, um das Ziel zu erreichen.

Abb. 3 Managementprozess zur kontinuierlichen

          Verbesserung der Nachhaltigkeitsziele

Um eine kontinuierliche Verbesserung zu erreichen muss das Managementsystem die Schritte Planung, Steuerung, Überwachung und Verbesserung aller relevanten Einflussfaktoren umfassen. Das ursprünglich entwickelte Vorgehen bei betrieblichen Managementfragen lässt sich auf ein Nachhaltigkeitsmanagement übertragen,