М. М. Поляков

Административно-правовые формы и методы противодействия коррупции в органах исполнительной власти Российской Федерации

Монография

Под общей редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
Д. К. Нечевина

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.35(470+571)

ББК 67.408(2Рос)

П54

Автор:
Поляков М. М., кандидат юридических наук, доцент.

Рецензенты:
Дугенец А. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ;
Лунеев В. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста РФ Д. К. Нечевина.

В монографии проанализированы основные научно-теоретические и методологические подходы, раскрывающие понятие, содержание и виды основных административно-правовых форм и методов противодействия коррупции в системе функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 1 августа 2021 г.

Книга предназначена для практикующих юристов, студентов, курсантов, слушателей, аспирантов, адъюнктов и преподавателей юридических вузов.

Научное исследование выполнено в рамках государственного задания № 075-00998-21-00 от 22 декабря 2020 г. на тему «Трансформация российского права в условиях больших вызовов: теоретико-прикладные основы» (FSMW-2020-0030).

УДК 343.35(470+571)

ББК 67.408(2Рос)

© Поляков М. М., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

Органы государственной власти Российской Федерации

МВД РФ — Министерство внутренних дел Российской Федерации

МИД России — Министерство иностранных дел Российской Федерации

Минобрнауки РФ — Министерство образования и науки Российской Федерации

Минтруд РФ — Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации

Минфин РФ — Министерство финансов Российской Федерации

Минюст РФ — Министерство юстиции Российской Федерации

Нормативно-правовые акты Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Is fecit, cui prodest
(лат. Сделал тот, кому выгодно)

Коррупция остается одной из острейших проблем в Российской Федерации. В настоящее время требует дальнейшего совершенствования механизм реализации антикоррупционных мер во всех сферах функционирования общества и государства. Особенно важно активизировать данную деятельность в системе исполнительной власти. В. В. Путин в 2018 г., выступая перед Федеральным Собранием РФ, прямо обозначил, что повышение прозрачности всей системы государственного управления является мощным фактором противодействия коррупции¹. В обновленной Стратегии национальной безопасности Российской Федерации искоренение коррупции относится к числу приоритетных национальных интересов².

По различным оценкам коррупция в России сохраняется на исключительно высоком уровне. В Индексе восприятия коррупции (Corruption Perception Index, CPI) международной неправительственной организации «Transparency International» за 2020 г. Россия набрала 30 баллов из 100 и заняла 129 место из 180. Столько же получили Азербайджан, Габон, Малави и Мали³. По данным фонда «Общественное Мнение» (ФОМ), значительная доля россиян (45%) считает, что уровень коррупции в России выше, чем в большинстве европейских стран⁴. Вместе с тем, согласно аналитическим исследованиям Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), 85% россиян однозначно осуждают среди самых серьезных проступков те, что связаны с коррупцией⁵.

Официальная информация, предоставленная государственными органами, также подтверждает высокий уровень коррупции. Выступая в Совете Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации отметил, что ущерб от коррупционных деяний в 2020 г. составил около 58,4 млрд рублей, что, в свою очередь, образует 11,4% от суммы ущерба, причиненного всеми видами преступлений⁶. С 2011 по 2019 г. сотрудниками Следственного комитета Российской Федерации было направлено в суд более 80 тыс. уголовных дел о коррупционных преступлениях⁷.

К сожалению, на практике остаются нерешенными проблемы организационного и правоприменительного характера. Должностные лица на разных уровнях государственной власти своей некомпетентностью, а порой и обыкновенной нерешительностью тормозят реализацию положений важнейших антикоррупционных нормативных правовых актов на территории нашего государства.

Указанные проблемы в своей совокупности предопределили избранное направление для проведения соответствующего научно-теоретического исследования. На данном этапе требуют многостороннего анализа законодательно закрепленные и существующие на практике основные антикоррупционные административно-правовые формы, а также методы. Их последовательное изучение даст возможность по-новому осмыслить российскую антикоррупционную политику.

К числу административно-правовых форм противодействия коррупции относятся:

— планы и программы по противодействию коррупции в органах исполнительной власти;

— антикоррупционные стандарты поведения государственных служащих;

— административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

К административно-правовым методам противодействия коррупции можно отнести:

— антикоррупционную экспертизу правовых актов государственного управления;

— анализ и оценку коррупционных рисков в органах исполнительной власти;

— антикоррупционный мониторинг в системе органов исполнительной власти;

— антикоррупционное просвещение, пропаганду и воспитание в органах исполнительной власти.

Совершенствование применения указанных институтов позволит в дальнейшем существенно снизить уровень коррупции в системе функционирования органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Коме того, важно активно перенимать опыт стран, которые достигли существенных успехов в деле борьбы с коррупцией.

Целью отечественной антикоррупционной политики всегда должно быть кардинальное изменение отношения российского общества к органам исполнительной власти в положительную сторону. Исследование наиболее эффективных антикоррупционных форм и методов государственного управления, проведенное автором в данной работе, позволит достичь этой цели.

Автор благодарит своего учителя, доктора юридических наук, профессора Дмитрия Константиновича Нечевина за тщательный анализ рукописи настоящей монографии и важные критические замечания. Кроме того, автор выражает свою особую признательность доктору юридических наук, профессору Сергею Михайловичу Зубареву и доктору юридических наук, профессору Сергею Алексеевичу Старостину за плодотворные дискуссии, ценные рекомендации и постоянную помощь «на всех фронтах», а также аспиранту Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) Дмитрию Игоревичу Зайцеву за редакторскую и корректорскую правку текста этой книги.

Глава I.
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие и содержание противодействия коррупции в органах исполнительной власти

В настоящее время противодействие коррупции в органах публичной власти Российской Федерации заметно активизировалось. Можно вполне уверенно констатировать, что сегодня заложен прочный антикоррупционный правовой фундамент, созданы специализированные органы, обеспечивающие реализацию борьбы против коррупции, постепенно в обществе формируется нетерпимое отношение ко всем видам коррупционных проявлений. С другой стороны, в обозримой перспективе необходимо решить большое количество проблем различного характера, обусловленных по-прежнему высоким уровнем коррупции.

Противодействие коррупции является одним из важнейших показателей эффективности государственного управления. Данный тезис подтверждается рядом международных рейтингов. В частности, для примера можно обозначить индикаторы Всемирного банка качества государственного управления (The Worldwide Governance Indicators)⁸, состоящие из шести ключевых показателей:

— Voice and Accountability (Право голоса и подотчетность);

— Political Stability and Absence of Violence/Terrorism (Политическая стабильность и отсутствие насилия/терроризма);

— Government Effectiveness (Эффективность работы правительства);

— Regulatory Quality (Качество регулирования);

— Rule of Law (Верховенство закона);

— Control of Corruption (Сдерживание коррупции).

По всем показателям каждому государству выставляется от 0 до 100 баллов, что отражается в итоговых таблицах. Российская Федерация за 2019 год имеет весьма низкие результаты. Согласно индикатору «Сдерживание коррупции» наша страна имеет всего 21,6 балла, что сопоставимо с уровнем Мали (26,9), Парагвая (22,1) и Того (25,5). Возглавляют данный рейтинг Новая Зеландия (100 баллов), Сингапур (99,5 балла) и Финляндия (99 баллов). Индикатор «Эффективность работы правительства» у России уже существенно выше — 58,2 балла. Это примерно соответствует показателям таких стран, как Колумбия (55,8 балла), Черногория (58,7 балла) и Турция (54,3 балла). Лидер индикатора — Сингапур (100 баллов). Конечно, экспертные рейтинги не могут в должной степени отражать объективную картину по выбранным показателям. Однако они оказывают влияние, в частности, на потенциальных партнеров России в рамках сотрудничества по самому широкому кругу вопросов.

Коррупция в органах исполнительной власти имеет целый ряд отличительных признаков, которые непосредственно проявляются в государственном управлении. Кроме того, распространение коррупции в исполнительной власти также имеет и свои специфические причины. Рассмотрим подробнее существующие в теории и практике подходы к определению коррупции для более детального понимания содержания противодействия данному социально-правовому явлению.

В настоящее время сформулированы десятки самых разнообразных определений коррупции. В этой связи автор разделяет мнение Д. К. Нечевина о том, что «неполное определение граней понятия коррупции является одним из основных условий неполноты противодействия коррупции со стороны органов государственной власти»⁹.

Существующие определения коррупции условно можно разбить на две большие группы:

а) правовые, которые закреплены в различных нормативных актах (международных, зарубежных и российских);

б) доктринальные — сформулированные ведущими зарубежными и отечественными учеными.

К примеру, дефиниция коррупции закреплена в ст. 2 Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, которая Российской Федерацией официально не ратифицирована. Согласно данному правовому акту, коррупция означает «просьбу, предложение, дачу или получение, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового»¹⁰.

В ст. 2 модельного закона СНГ «Основы законодательства об антикоррупционной политике» 2003 г. коррупция определяется как «подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и/или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу»¹¹.

Законодательные акты отдельных стран ближнего и дальнего зарубежья также содержат определения коррупции. В частности, в Законе Южной Кореи «О противодействии коррупции и создании комиссии по противодействию коррупции и защите гражданских прав»¹² применяется термин «коррупционный акт», который означает:

а) действия любого государственного должностного лица, злоупотребляющего своим положением или властью, или нарушающего уставы в связи с его (ее) обязанностями с целью получения выгоды для себя или любой третьей стороны;

b) акт причинения ущерба собственности любого публичного учреждения в нарушение устава в процессе исполнения бюджета соответствующего публичного учреждения, приобретения, управления или распоряжения имуществом соответствующего публичного учреждения или исполнение договора, стороной которого является соответствующее государственное учреждение;

c) акт принуждения, побуждения, предложения и побуждения к любому действию, указанному в пунктах (a) и (b), или акт сокрытия этого действия.

В Законе Республики Таджикистан «О борьбе с коррупцией» под коррупцией понимается «деяние (действия или бездействие), совершаемое лицом, уполномоченным выполнять государственные функции, или приравненными к нему лицами, с использованием своего служебного положения и возможностей, в своих интересах или интересах другого лица для незаконного получения материальных и нематериальных благ, преимуществ и иных льгот в свою пользу или в пользу других лиц, а также лично или косвенно предоставлять материальные и нематериальные блага, преимущества или иные льготы субъектам правонарушений, связанных с коррупцией, в целях их склонения или вознаграждения за совершение таких действий в пользу физических или юридических лиц»¹³.

Интересным является тот факт, что коррупция является отдельным одноименным преступлением в уголовном законодательстве Киргизии. Так, диспозиция ч. 1 ст. 319 Уголовного кодекса Кыргызской Республики выглядит следующим образом: «Умышленные деяния, состоящие в создании противоправной устойчивой связи одного или нескольких должностных лиц, обладающих властными полномочиями, с отдельными лицами или группировками в целях незаконного получения материальных, любых иных благ и преимуществ, а также предоставление ими этих благ и преимуществ физическим и юридическим лицам, создающее угрозу интересам общества или государства»¹⁴.

Из определений, которые используются в международных правовых актах, а также законах зарубежных стран, можно выделить три важнейших признака коррупции:

а) субъектом коррупционных отношений выступает публичное должностное лицо;

б) использование служебных полномочий в личных целях для получения различного рода благ и преимуществ;

в) коррупционная деятельность осуществляется вопреки интересам общества и государства.

В Российской Федерации соответствующий термин «коррупция» впервые официально появился в проекте закона РФ «О борьбе с коррупцией», который был принят Верховным Советом РФ 20 июля 1993 г. Согласно ч. 1 ст. 2 данного законопроекта под коррупцией понимается «использование лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего статуса и связанных с ним возможностей для противоправного получения материальных, иных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им этих благ и преимуществ физическими и юридическими лицами»¹⁵.

Официальное легальное определение коррупции в настоящее время закреплено в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»¹⁶ (далее — Закон о противодействии коррупции № 273-ФЗ). Согласно ст. 1 Закона, коррупция — это: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а», от имени или в интересах юридического лица. Указанное выше определение коррупции фактически представляет собой перечисление преимущественно уголовно наказуемых деяний, о чем пишут многие авторы¹⁷.

В Большой российской энциклопедии приводится определение коррупции, использованное в документах 34-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 1979 г., где она представляет собой «выполнение должностным лицом каких-либо действий или бездействие в сфере его должностных полномочий за вознаграждение в любой форме в интересах дающего такое вознаграждение (как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения)»¹⁸. Российская юридическая энциклопедия определяет коррупцию как «использование государственными служащими и представителями органов государственной власти занимаемого ими положения, служебных прав и властных полномочий для незаконного обогащения, получения материальных и иных благ и преимуществ, как в личных, так и групповых интересах»¹⁹.

В настоящее время зарубежными и российскими учеными сформулированы самые разнообразные определения коррупции. В частности, профессор Гарвардского института государственного управления им. Джона Ф. Кеннеди Джозеф С. Най (Joseph S. Nye) понимает коррупцию как «поведение, отклоняющееся от того, которое предписано должностному лицу имеющимися правилами, и обусловленное желанием получить материальные или статусные преимущества для себя, своей семьи или связанной с собой узкой группы лиц, а также нарушающие ограничения на вмешательство по личным мотивам в отправление должностных функций»²⁰. Профессор парижского университета Пантеон-Сорбонна Жерар Марку (Gerard Marcou) в своей статье так идентифицирует коррупцию — это «любое действие, направленное на достижение или получение каких-либо льгот, привилегий или выгод путем нелегальных сговоров и взяток»²¹.

В узком (собственно, юридическом) смысле коррупция рассматривается отечественными учеными как «совокупность составов правонарушений, предусмотренных в законодательстве и отличающихся таким важным квалифицирующим признаком, как использование должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах, должностное злоупотребление»²².

В более широком смысле коррупция рассматривается учеными как масштабное социально-правовое явление. Так, Л. М. Колодкин считает, что коррупция как общественное (социальное) явление «выражается в использовании работниками государственных органов служебного положения в целях получения неправомерных, личных выгод материального или имущественного характера»²³.

Б. В. Волженкин определяет коррупцию как «социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах»²⁴. Практически сходной позиции придерживается А. Ф. Ноздрачев, идентифицирующий коррупцию как «явление, поразившее публичный аппарат управления и выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах»²⁵.

В. В. Лунеев чрезвычайно точно описал существо коррупции в государственно-властной деятельности, указав, что она «представляет собой симбиоз необоснованной монополии власти, дискреционных полномочий чиновников и отсутствия их жесткой правовой подотчетности и подконтрольности»²⁶.

Сравнивая позиции различных ученых, можно выделить наиболее общие характерные черты коррупции.

Во-первых, коррупция представляет собой социальное явление, негативные последствия которого наносят непоправимый вред общественным отношениям.

Во-вторых, это правовое явление, запрещенное нормами отечественного законодательства под угрозой применения суровых санкций.

В-третьих, коррупция носит латентный характер. На практике это приводит к тому, что большинство коррупционных правонарушений просто не выявляются.

В-четвертых, для коррупции характерен подкуп (продажность) субъектов, вступающих в противоправные отношения.

В-пятых, целью коррупционных отношений является получение корыстной выгоды.

Противодействие коррупции и всем видам коррупционных проявлений в органах исполнительной власти является важнейшим направлением современной отечественной государственной политики. Легальная дефиниция категории «противодействие коррупции» закреплена в ст. 1 Закона о противодействии коррупции № 273-ФЗ. Под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Таким образом, основываясь на представленном определении, можно уверенно утверждать, что противодействие коррупции организовано на объединении усилий большого количества субъектов. Это органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также различные общественные организации. Кроме того, это серьезная комплексная работа, включающая в себя не только борьбу с коррупционными правонарушениями, но и профилактику коррупции, а также минимизацию последствий коррупционных деяний.

Профилактика коррупции непосредственно предполагает выявление и дальнейшее устранение причин, ее порождающих. Их достаточно много и каждый автор, занимающийся их анализом, предлагает свою собственную классификацию. На наш взгляд, причины можно разделить на общие, затрагивающие все аспекты функционирования общества и государства, и специальные, которые связаны с осуществлением полномочий органами исполнительной власти и их должностными лицами.

К общим причинам можно отнести:

— социально-экономические (существенная доля населения с низкими доходами, высокий уровень потребительской инфляции, безработица, общая экономическая нестабильность);

— политико-идеологические (неудовлетворительная эффективность реализации антикоррупционной политики по отдельным направлениям, непоследовательность в выполнении планов и программ по противодействию коррупции);

— организационно-правовые (безынициативность значительной части должностных лиц органов государственной власти, их нежелание противодействовать коррупции, наличие отдельных проблемных аспектов правового регулирования противодействия коррупции);

— морально-этические (восприятие коррупции как нормы в рамках общественных отношений, отсутствие нравственных барьеров у должностных лиц по непринятию коррупции).

К специальным причинам коррупции в органах исполнительной власти можно отнести:

— низкий уровень оплаты труда существенного количества государственных служащих;

— многолетний отток профессиональных кадров из органов исполнительной власти;

— кумовство, клановость и протекционизм в определенных сегментах исполнительной власти;

— бюрократическая волокита и неэффективная работа отдельных государственных служащих;

— отсутствие должного вышестоящего контроля и надзора за деятельностью должностных лиц органов исполнительной власти и т. д.

Причин коррупции в органах исполнительной власти, безусловно, очень много. Часть из них вполне возможно устранить в обозримом будущем, а некоторые требуют исключительного сосредоточения ресурсов, имеющихся у государства. Коррупция — это своего рода «маркер», показывающий насколько эффективно осуществляется общая работа по улучшению ситуации в государстве. Как правило, низкий уровень коррупции и высокий уровень жизни отчетливо взаимосвязаны.

Борьба с коррупцией, как составной элемент противодействия коррупции, направлена на наиболее общественно опасные коррупционные проявления — коррупционные преступления. Однако стоит заметить, что в широком смысле борьба с коррупцией предполагает искоренение и иных видов коррупционных правонарушений. Автор солидарен с мнением ученых-юристов, полагающих, что по степени общественной опасности все противоправные деяния, непосредственно обладающие признаками коррупции, можно разделить на:

− коррупционные преступления, объединяющие самые общественно-опасные деяния;

− коррупционные правонарушения, за совершение которых предусмотрена административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность;

− ненаказуемые коррупционные деяния, не нашедшие своего отражения в законодательстве.

Традиционно к уголовно наказуемым коррупционным преступлениям относят:

— «Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума» (ст. 141¹ УК РФ);

— «Подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов» (ст. 184 УК РФ);

— «Коммерческий подкуп» (ст. 204 УК РФ);

— «Получение взятки» (ст. 290 УК РФ);

— «Дача взятки» (ст. 291 УК РФ);

— «Посредничество во взяточничестве» (ст. 291¹ УК РФ);

— «Мелкое взяточничество» (ст. 291² УК РФ) и другие.

Примерами коррупционных административных правонарушений являются:

— «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица» (ст. 19.28 КоАП РФ);

— «Незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего» (ст. 19.29 КоАП РФ).

К юридически сложно наказуемым и фактически не нашедшим отражения в российском законодательстве, но общественно порицаемым деяниям, имеющим коррупционную природу, относят протекционизм, фаворитизм, непотизм (кумовство). Видный отечественный криминолог Я. И. Гилинский почти два десятилетия назад описал данные коррупционные проявления и их особенности²⁷. Важно подчеркнуть, что привлечь к ответственности за данные деяния все-таки можно, поскольку они как минимум нарушают этические стандарты и требования на государственной службе. Так, к примеру, согласно ч. 2 ст. 23 Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации 2008 г. указанные проявления относились к разряду «коррупционно опасного поведения руководителя, дискредитирующего органы внутренних дел»²⁸. Кодекс предусматривал применение мер дисциплинарной ответственности, а также мер «моральной ответственности перед обществом, служебным коллективом и своей совестью» (ст. 3).

К протекционизму или общему покровительству на государственной службе относятся, например, незаслуженное поощрение либо необоснованное повышение в должности. Фаворитизм — это приближение к руководителю так называемых любимцев с несправедливым продвижением их по карьерной лестнице. Непотизм (кумовство) является разновидностью покровительства со стороны руководителя в отношении, как правило, родственников и иных близких лиц.

Очень неутешительным, но в то же время важным обстоятельством применительно к теме проводимого исследования является тот факт, что государственные служащие органов исполнительной власти во многих случаях являются субъектами большинства названных противоправных деяний. По данным МВД РФ, в 2020 г. было выявлено 14773 преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, из них связанных со взяточничеством — 9274²⁹. Коррупционная преступность в общем удельном весе российской преступности занимает менее 1%, но это обстоятельство ни в коем случае не преуменьшает степень общественной опасности данных деяний. И в особенности с учетом того, что их латентность составляет свыше 90%. Другими словами, абсолютное большинство коррупционных преступлений просто остаются «в тени» официальной статистики.

Как ранее уже было обозначено, борьба осуществляется не только с коррупционными преступлениями, но и другими коррупционными правонарушениями. В системе функционирования органов исполнительной власти государственными служащими среди коррупционных правонарушений чаще всего совершаются именно коррупционные дисциплинарные проступки. Причем условная грань между подобным проступком и преступлением бывает очень тонкой.

Рассмотрим некоторые особенности привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных дисциплинарных проступков. Согласно ст. 59¹ Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»³⁰ (далее — Закон о гражданской службе № 79-ФЗ) несоблюдение служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение иных антикоррупционных обязанностей влечет наложение замечания, выговора и предупреждения о неполном должностном соответствии. Однако самым строгим дисциплинарным взысканием является увольнение в связи с утратой доверия. В ч. 1 ст. 59² Закона о гражданской службе № 79-ФЗ закреплен перечень случаев применения данного вида наказания. В частности, гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае:

1) непринятия гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

2) непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

3) участия гражданского служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

4) осуществления гражданским служащим предпринимательской деятельности;

5) вхождения гражданского служащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

6) нарушения гражданским служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Сведения о применении к гражданскому служащему взыскания в виде увольнения в связи с утратой доверия за совершение коррупционного дисциплинарного проступка включаются в особый реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия. На основании ч. 1 ст. 15 Закона о противодействии коррупции № 273-ФЗ данные сведения содержатся в реестре в течение пяти лет с момента принятия акта, явившегося основанием для включения в реестр. Основываясь на информации, имеющейся на соответствующем сайте глобальной информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», по состоянию на 22 июля 2021 г. в реестр было включено 2852 лица³¹, из которых более 500 — это лица, занимавшие должности государственной гражданской службы.

И еще одно значимое направление противодействия коррупции — минимизация и (или) ликвидация последствий совершенных коррупционных правонарушений. Это чрезвычайно масштабное направление деятельности, поскольку негативные последствия коррупции в разной степени проявляют себя во всех сферах государственного управления: экономической, социально-культурной и административно-политической. Вполне очевидно, что между причинами коррупции и ее последствиями существует прямая причинно-следственная взаимосвязь. В частности, применительно к деятельности органов исполнительной власти, наиболее существенными последствиями коррупции являются:

— общее снижение эффективности государственного управления;

— усиление «бюрократизации» управленческих процессов со стороны коррумпированных должностных лиц путем создания необоснованных барьеров и ограничений для граждан и организаций;

— системные (а порой просто катастрофические) сбои в реализации государственных планов и программ, обусловленные нецелевым использованием бюджетных средств или их банальным разворовыванием;

— превращение отдельных структурных подразделений органов исполнительной власти в «семейный бизнес» на основе кумовства и круговой поруки;

— сращивание интересов представителей бизнеса и органов исполнительной власти для удовлетворения взаимовыгодных корыстных потребностей;

— рост различных видов преступлений, непосредственно связанных с коррупцией;

— разрушение в конечном итоге государственных институтов, потеря доверия населения к органам власти, что приводит к крайней нестабильности в обществе.

Конечно, это далеко не все последствия коррупции, проявляющие себя в настоящее время во властных структурах. На практике их действительно довольно много. Образно выражаясь, коррупция становится гигантским «маховиком», который постоянно усиливает деструктивные процессы, уничтожающие само государство. Минимизацией, а в идеале ликвидацией последствий коррупции должны заниматься все органы исполнительной власти без исключения, реализуя весь имеющийся для этого потенциал. И для этого необходимо в первую очередь использовать существующий комплекс правовых средств.

Конкретные меры по профилактике коррупции и основные направления противодействия коррупции закреплены в ст. 6 и 7 Закона о противодействии коррупции № 273-ФЗ. Большинство из них имеют прямое отношение к органам исполнительной власти и лицам, замещающим в них соответствующие должности, связанные с государственной службой. Часть из них имеет ярко выраженное административно-принудительное воздействие. Так, например, дополнительным основанием для увольнения или применения строгих мер дисциплинарной ответственности было установлено непредставление либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Отдельные правовые меры имеют и позитивный поощрительный характер. Законом закреплено внедрение в практику кадровой работы органов исполнительной власти правил, в соответствии с которыми длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его текущем поощрении.

Анализируя направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, совершенно очевидно можно утверждать об их административно-правовой природе. Так, п. 3 ст. 7 Закона о противодействии коррупции № 273-ФЗ прямо предусматривает принятие административных мер, связанных с привлечением государственных служащих к более активному участию в противодействии коррупции. Антикоррупционный закон, применительно к нормам данной статьи, тесно связан с административной реформой, что выражается в таких направлениях, как: совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти; передача части функций государственных органов саморегулируемым и иным негосударственным организациям; оптимизация и конкретизация существующих полномочий государственных органов и их работников.

В каждом субъекте Российской Федерации действует свой собственный закон, устанавливающий и иные меры по противодействию коррупции, существенная часть которых непосредственно применяется в органах исполнительной власти. Для примера можно обозначить Закон г. Москвы от 17 декабря 2014 г. № 64 «О мерах по противодействию коррупции в городе Москве»³² (далее — Закон г. Москвы № 64). Согласно п. 1 ст. 3 указанного Закона первой мерой по противодействию коррупции является разработка, утверждение и реализация плана противодействия коррупции в городе Москве, планов противодействия коррупции в органах государственной власти города Москвы, иных государственных органах города Москвы. Антикоррупционное планирование в настоящее время стало основополагающим инструментом всей государственной политики, направленной против коррупции. Планы и программы действуют на всех уровнях публичного управления, на каждом предприятии и учреждении. В органах исполнительной власти антикоррупционные планы — это обязательные целевые ориентиры для принятия управленческих решений против коррупции. С точки зрения административно-правового регулирования антикоррупционные планы и программы являются основными правовыми формами государственного управления по противодействию коррупции. Их подробному анализу будет посвящен отдельный параграф данной работы.

Следующей мерой по противодействию коррупции, закрепленной в Законе г. Москвы № 64, выступает антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов города Москвы и их проектов. Данная мера носит универсальный характер и регулируется в том числе федеральным законодательством³³. Однако здесь необходимо отметить, что антикоррупционная экспертиза крайне важна именно для органов исполнительной власти, которые занимаются подзаконным правотворчеством. Ежегодно принимаются десятки тысяч правовых актов, значительная доля которых — на уровне субъектов Российской Федерации. В подзаконных правовых актах органов исполнительной власти находят свое воплощение управленческие решения, часть из которых также может быть направлена на предупреждение коррупции. Антикоррупционная экспертиза подзаконных нормативных правовых и их проектов, по нашему мнению, вполне обоснованно относится к административно-правовым методам противодействия коррупции в органах исполнительной власти.

Третья мера — антикоррупционные образование и пропаганда. Согласно ч. 1 ст. 7 Закона г. Москвы № 64 под антикоррупционным образованием понимается «целенаправленный процесс воспитания и обучения в целях формирования нетерпимого отношения к проявлениям коррупции, повышения уровня правосознания и правовой культуры граждан, а также подготовки и переподготовки педагогических и юридических кадров, государственных гражданских служащих города Москвы, муниципальных служащих в городе Москве». В данном определении выделим гражданских служащих, обеспечивающих, кроме всего прочего, функционирование органов исполнительной власти. Повышение уровня непринятия коррупции в их деятельности — залог успеха всей системы антикоррупционных мер. Однако это крайне перспективное направление, реализация которого потребует достаточно продолжительного периода времени. В отличие от образования, пропаганда, как метод противодействия коррупции, целенаправленно проводится органами государственной власти города Москвы. Более детально этот метод также будет раскрыт в отдельном параграфе.

Среди антикоррупционных мер Закона г. Москвы № 64 фигурируют открытость и гласность. Презюмируется публичное обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти города Москвы, а также осуществление контроля за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности города Москвы и их близких родственников, доходам данных лиц.

Перечень антикоррупционных мер не является закрытым. Закон г. Москвы № 64 предусматривает возможность применения и иных мер, закрепленных не только на федеральном уровне, но и в правовых актах города Москвы.

Совершенно очевидно, что в законах других субъектов Российской Федерации присутствуют дополнительно специальные меры по противодействию коррупции, которые условно подпадают под категорию «иных». К примеру, во второй главе Закона Республики Саха (Якутия) от 19 февраля 2009 г. 668-З № 227-IV «О противодействии коррупции в Республике Саха (Якутия)»³⁴ система мер по противодействию коррупции включает:

— антикоррупционный мониторинг (ст. 12);

— оказание государственной поддержки деятельности общественных объединений, создаваемых в целях противодействия коррупции (ст. 14);

— опубликование сводного отчета о реализации мер антикоррупционной политики в Республике Саха (Якутия) (ст. 18).

В ст. 8 Закона Ханты-Мансийского АО-Югры от 25 сентября 2008 г. № 86-оз «О мерах по противодействию коррупции в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре»³⁵ закреплена такая антикоррупционная мера как «взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления, выражающаяся в оказании методической помощи, проведения единого антикоррупционного мониторинга, антикоррупционной пропаганды и иных мероприятий».

Среди законодательных мер по профилактике коррупции в Свердловской области обращает на себя внимание совершенствование особенностей организации и прохождения государственной гражданской службы Свердловской области³⁶. Данная мера не утрачивает своей актуальности уже на протяжении многих лет и, видимо, в обозримом будущем также будет стоять на повестке дня.

Довольно интересными являются некоторые меры, содержащиеся в Законе Иркутской области от 13 октября 2010 г. № 92-ОЗ «О противодействии коррупции в Иркутской области» (с изменениями и дополнениями)³⁷. В частности, ст. 15 данного закона предусматривает организацию научных исследований и мероприятий в сфере противодействия коррупции, а ст. 16 — поощрения научно-исследовательских работ студентов и аспирантов в сфере противодействия коррупции. Указанные меры отчетливо соотносятся с антикоррупционным просвещением и образованием, хотя и имеют более узкопрофильный характер.

Многообразие антикоррупционных мер является крайне положительным фактором отечественной антикоррупционной политики. Это свидетельствует о преимущественном понимании органами государственной власти существующих проблем, обусловленных коррупцией и возможных способах их разрешения.

В заключении данного параграфа отметим, что государственно-управленческие отношения особенно восприимчивы к различным коррупционным проявлениям. На практике коррупционным рискам де-факто подвержены все лица, замещающие государственные должности или должности государственной службы. Причем независимо от того, на каком уровне данные должности учреждены — федеральном или уровне субъектов Российской Федерации. Указанная черта коррупции в рамках данного исследования имеет первостепенное значение. Проблема подверженности публичной власти коррупционным отношениям создает дополнительные предпосылки для ее более детального и фундаментального исследования, а также выработки форм и методов, направленных на искоренение коррупционных проявлений в государственном управлении.

1.2. Административно-правовые основы противодействия коррупции в органах исполнительной власти

Современная система российских правовых актов по противодействию коррупции в органах исполнительной власти довольно обширна. К ней относятся законы и подзаконные правовые акты на федеральном уровне и уровне субъектов РФ. Одним из первых актов по противодействию коррупции в государственном управлении стал Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»³⁸. Согласно положениям данного Указа, лицам, замещавшим должности государственной службы, было запрещено: осуществлять функции поверенного или представителя по делам третьих лиц в государственном органе; получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего; выезжать в служебные командировки за границу за счет третьих лиц и т. д.

Усиление правовых основ противодействия коррупции произошло после принятия Указа Президента РФ «О мерах по противодействию коррупции»³⁹. На основании указа был образован новый Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции (далее по тексту — Совет по противодействию коррупции) и утвержден первый масштабный антикоррупционный программный документ — Национальный план противодействия коррупции⁴⁰. Указанный план состоял из четырех разделов, каждый из которых можно считать преимущественно успешно реализованным на сегодняшний день. В частности, во втором разделе национального плана были закреплены меры по совершенствованию государственного управления, среди которых можно выделить следующие: создание в составе кадровых служб государственных органов подразделений по противодействию коррупционным правонарушениям; внедрение методик оценки эффективности выявления и профилактики коррупционных рисков; применение системы «одного окна» и электронного обмена информацией. Кроме того, уже тогда были зафиксированы меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению, которые впоследствии привели к появлению в федеральных образовательных стандартах высшего образования по юриспруденции профессиональных компетенций, связанных с формированием антикоррупционного мировоззрения. В учебных планах вузов были внедрены специальные дисциплины по противодействию коррупции. Более того, в настоящее время реализовываются отдельные государственные планы и программы по антикоррупционному просвещению⁴¹.

Первый национальный план стал своего рода фундаментом антикоррупционного планирования на всей территории Российской Федерации. Сегодня данная административно-правовая форма позволяет скоординировать работу всех органов государственной власти и местного самоуправления по противодействию коррупции. Положения общенационального плана служат основой для планов и программ не только в органах власти, но и на предприятиях и учреждениях независимо от их формы собственности.

Принятие Закона о противодействии коррупции № 273-ФЗ стало следующим крупным историческим этапом антикоррупционной борьбы в Российской Федерации. С ним связаны серьезнейшие изменения, произошедшие в ходе совершенствования системы предупреждения коррупции в системе государственного управления. Важно обратить внимание на некоторые положения основного антикоррупционного закона, которые имеют четкое отношение к государственному управлению. Само содержание антикоррупционного закона наполнено нормами, напрямую связанными с органами исполнительной власти и, особенно, с государственными служащими. А целый ряд статей основного антикоррупционного закона вообще можно считать явным продолжением законодательства о государственной службе в части запретов и ограничений.

Так, среди принципов противодействия коррупции можно выделить публичность и открытость в деятельности государственных органов, что всегда актуально для минимизации коррупционных рисков (п. 3 ст. 3). Также к принципам относится комплексное использование различных мер, в том числе политических, организационных, правовых, специальных и иных (п. 5 ст. 3). В рамках проводимого исследования это особенно существенно с учетом многообразия форм и методов противодействия коррупции. По мнению автора, сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами (п. 7 ст. 3), как принцип противодействия коррупции является чрезвычайно перспективным и показывает, насколько органы государственной власти открыты для взаимодействия по интересующим, прежде всего данных лиц и организаций, вопросам.

Согласно п. 3 ст. 5 Закона о противодействии коррупции № 273-ФЗ Правительство РФ занимается распределением антикоррупционных функций между федеральными органами исполнительной власти. В свою очередь, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют противодействие коррупции только в пределах установленных полномочий. Кроме того, по решению Президента РФ могут формироваться специальные органы по координации работы в области противодействия коррупции.

В соответствии со ст. 7.1 Закона о противодействии коррупции № 273-ФЗ установлен запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Это, в частности, лица, занимающие должности руководителей и заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. На указанных лиц также распространяется обязанность по представлению точных и достоверных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 8), а также по представлению действительных сведений о расходах (ст. 8¹). Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона о противодействии коррупции № 273-ФЗ государственный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Причем такое уведомление относится к разряду специальной должностной (служебной) обязанности, что предполагает ее закрепление в соответствующем административном регламенте.

Статьи 10 и 11 Закона о противодействии коррупции № 273-ФЗ закрепили обязанность соответствующих должностных лиц органов исполнительной власти принимать все необходимые меры по предотвращению, а также урегулированию конфликта интересов. К тому же, чтобы избежать конфликта интересов, дополнительно антикоррупционным законом была установлена обязанность для должностных лиц по передаче ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление (ст. 12³). Также сегодня действуют специальные законодательные ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора (ст. 12). Ограничения связаны с определенным сроком (2 года), в течение которого гражданин, замещавший должность государственной службы, имеет право заключать трудовой договор или гражданско-правовой контракт только на определенных условиях и строго с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Перечень таких должностей установлен нормативными правовыми актами⁴².

Очень обширный перечень ограничений и обязанностей, налагаемых на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности установлен ст. 12¹ Закона о противодействии коррупции № 273-ФЗ. Например, в соответствии с ч. 3. указанной статьи данные лица не вправе:

— замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

— заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

— заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

— быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами;

— использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности и др.

Нарушение установленных законом запретов и ограничений может стать основанием для увольнения соответствующих лиц, замещающих государственные должности в органах исполнительной власти на основании ст. 13¹ Закона о противодействии коррупции № 273-ФЗ. Кроме того, ч. 2 ст. 13 указанного Закона гласит, что физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по решению суда может быть лишено в соответствии с российском законодательством права занимать определенные должности государственной службы. Такое наказание предусмотрено согласно ст. 47 УК РФ и применяется, например, за получение взятки (ч. 1 ст. 290 УК РФ).

Действительно, положения федерального антикоррупционного закона являются крайне строгими. Но в то же время очень важно на практике обеспечивать неукоснительное исполнение норм, которые в нем закреплены. А этого сложно добиться с учетом имеющихся сильных негативных тенденций в государственных органах.

Противодействие коррупции — неотъемлемая часть государственной политики. Практически в каждом ежегодном послании перед палатами Федерального Собрания РФ Президент России заявлял о важности данной деятельности. В своем Послании за 2012 год Глава государства фактически обозначил основные направления в области противодействия коррупции на ближайшие годы⁴³.

Первым направлением антикоррупционной политики стало установление более жесткого контроля в отношении доходов и расходов государственных и муниципальных служащих, руководителей крупных государственных компаний, а также членов их семей. В этой связи был принят соответствующий федеральный закон, урегулировавший порядок предоставления сведений о расходах госслужащих, иных лиц, а также членов их семей⁴⁴. В соответствии с ч. 1 ст. 3 данного закона должностное лицо обязано представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке, если сумма данной сделки превышает общий доход должностного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка. Необходимый в этом случае порядок предоставления указанных выше сведений был утвержден большинством федеральных органов исполнительной власти, в том числе и Минфином России⁴⁵.

Следующим направлением противодействия коррупции в системе государственного управления стало инициирование Президентом РФ иного порядка вознаграждения руководителей государственных организаций и учреждений. По мнению главы нашей страны, необходим более справедливый порядок распределения и перераспределения денежных поощрений в отношении сотрудников бюджетных организаций. Основными критериями при вознаграждении должны быть качество работы организации, а также средняя заработная плата персонала. К сожалению, сегодня руководители многих бюджетных предприятий и учреждений злоупотребляют своим должностным положением, распределяя денежные поощрения в собственную пользу или в пользу руководящего состава, игнорируя рядовых сотрудников. Для изменения данной ситуации необходимо установить максимальный предел премий и «бонусов» для руководства и сделать порядок вознаграждения максимально прозрачным. Отметим, что указанный критерий находит свое отражение во многих нормативных документах, которые сегодня регулируют порядок оплаты труда служащих государственных и муниципальных предприятий и учреждений. В частности, в соответствии с п. 16 единых рекомендаций по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2020 год главными принципами учета эффективности деятельности служащих для расчета заработной платы являются объективность, предсказуемость, адекватность, своевременность и прозрачность⁴⁶.

Третьим направлением государственной антикоррупционной политики, обозначенной Президентом РФ, стало совершенствование законодательства о госзакупках. По просьбе В. В. Путина представительные органы власти ускорили работу по принятию нового закона, направленного на регулирование закупочной деятельности для государственных и муниципальных нужд. В Федеральном законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»⁴⁷ были учтены пожелания представителей органов государственной власти, местного самоуправления, коммерческих предприятий и организаций. Так, в тексте закона есть отдельные главы и статьи, посвященные объективному мониторингу и аудиту в сфере закупок (гл. 4), а также общественному контролю в сфере закупок (ст. 102).

Далее, в числе антикоррупционных мер, предлагаемых Президентом РФ, значится серьезное расширение полномочий депутатов Государственной Думы РФ в отношении Счетной палаты РФ. Глава государства предложил предоставить право членам нижней палаты Федерального Собрания выдвигать кандидатуры на пост председателя, заместителя и аудиторов Счетной палаты РФ, а также ограничить исполнение полномочий одними и теми же лицами двумя сроками. Инициативы Президента нашли свое отражение в новом Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации»⁴⁸. Среди основных задач Счетной палаты РФ, закрепленных в ст. 5 закона, выделяется обеспечение данным органом государственной власти мер по противодействию коррупции.

Пятой важной инициативой Президента РФ стало обеспечение более активного гражданского участия в общественном контроле в отношении деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Данная инициатива Президента РФ также была активно поддержана на всех уровнях власти. В качестве примера такой поддержки можно привести принятие в 2014 г. Закона города Москвы «Об обеспечении открытости информации и общественном контроле в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг»⁴⁹.

По мнению автора, современную ситуацию в области реализации российской антикоррупционной политики можно охарактеризовать преимущественно с положительной стороны. Большинство конкретных указаний Президента РФ, обозначенных им в Послании Федеральному Собранию за 2012 г., нашли свое непосредственное практическое выражение. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления с каждым годом все активнее действуют в направлении противодействия коррупционным проявлениям.

Тема борьбы с коррупцией была затронута Президентом РФ В. В. Путиным в Послании Федеральному Собранию РФ в 2013 г.⁵⁰ В тексте официального документа данному вопросу уделено не так много внимания, как в послании за предыдущий год. Тем не менее Главой государства были обозначены серьезные проблемы, самым неразрывным образом связанные с коррупцией. Президент отметил ее высокий уровень в системе органов местного самоуправления, которую «то и дело сотрясают и коррупционные скандалы».

В Послании за 2013 г. был затронут вопрос, связанный с необходимостью привлечения институтов гражданского общества для обсуждения проектов нормативных правовых актов. Президент России подчеркнул, что при федеральных и региональных органах исполнительной власти необходимо и в дальнейшем создавать общественные советы, уполномоченные осуществлять независимый гражданский контроль в отношении принимаемых правовых актов с целью исключения в их содержании норм, имеющих коррупциогенный характер. В этой связи необходимо упомянуть о том, что возможность создания общественных советов при органах исполнительной власти, подконтрольных и подотчетных Правительству РФ, была нормативно закреплена еще в 2005 г.⁵¹ Создание общественных советов при органах исполнительной власти, подотчетных Президенту РФ, также было урегулировано соответствующим указом главы государства в 2006 г.⁵² Одним их таких советов является Общественный совет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации, образованный на основании Указа Президента РФ в 2011 г.⁵³ В соответствии с подп. «д» п. 4 Положения об Общественном совете при МВД РФ одной из основных задач совета является проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам деятельности органов внутренних дел. Разновидностью обозначенной выше правовой экспертизы является независимая общественная антикоррупционная экспертиза.

Выступая перед членами Федерального Собрания РФ в 2013 году, Президент особо упомянул о проблемах межэтнических отношений в нашей стране. В. В. Путин совершенно справедливо отметил в своей речи, что именно с ними связаны многие трудности государственного развития, одним из проявлений которых является коррупция. Противодействие коррупции самым тесным образом будет способствовать снижению межэтнической напряженности в России, а также повышению уровня эффективности государственного управления.

В 2014 г. коррупция не была прямо затронута в Послании Президента РФ, но годом позже глава государства снова вернулся к данной проблеме. Он напомнил, что «коррупция — препятствие для развития России»⁵⁴. Президент отметил еще несколько важных аспектов противодействия коррупции в государственном управлении. В. В. Путин обозначил, что раскрытию также будет подлежать и информация о контрактах, подрядах, которые государственные и муниципальные служащие планируют заключать с фирмами своих родственников, друзей и близких лиц. Кроме того, Президент РФ подчеркнул, что за последнее время усилилось внимание со стороны представителей контролирующих и правоохранительных органов, а также гражданского общества в тех ситуациях, когда есть признаки личной заинтересованности государственных служащих и конфликта интересов при исполнении ими своих полномочий.

По мнению автора, предложенные Президентом РФ В. В. Путным в посланиях Федеральному Собранию РФ за разные годы направления по противодействию коррупции являются абсолютно правильными и необходимыми в системе государственного и муниципального управления. Антикоррупционная политика, выработанная главой государства, отличается сбалансированностью и в полной мере отвечает современным российским реалиям. Автор со своей стороны отмечает, что за последние несколько лет содержание антикоррупционных инициатив Президента РФ в определенной степени изменилось. Если ранее Глава государства обозначал, по сути, необходимость решения наиболее общих и острейших проблем противодействия коррупции, то сегодня можно заметить направленность антикоррупционной политики на устранение отдельных специфических коррупционных проявлений в государственном управлении, а также недостатков и недоработок в правовом и организационном обеспечении противодействия коррупции.

Система правового регулирования противодействия коррупции, помимо федеральных законодательных актов, включает в себя также и законы субъектов Российской Федерации. В каждом из 85 субъектов России действует собственный отдельный закон, направленный на борьбу с коррупцией. Они принимались в разные годы, в том числе и до вступления в силу Закона о противодействии коррупции № 273-ФЗ, как это произошло, например, в Республике Татарстан⁵⁵. Региональные законы имеют разные названия, но при этом достаточно сходное содержание, обусловленное закреплением универсальных мер по противодействию коррупции⁵⁶. Существование такого обширного антикоррупционного законодательства в субъектах Российской Федерации является дополнительным подтверждением важнейшего тезиса — коррупция относится к числу проблем общегосударственного масштаба, проявления которой присутствуют на всех уровнях государственного управления.

Также отдельно обозначим важные антикоррупционные положения Закона о гражданской службе № 79-ФЗ, содержащие обязанности, запреты и ограничения антикоррупционного характера, связанные с прохождением государственной гражданской службы.

Во-первых, Закон о государственной гражданской службе № 79-ФЗ содержит перечень серьезных запретов, связанных с предупреждением коррупции при прохождении гражданской службы. Так, например, в соответствии с ч. 3.1 ст. 17 Закона о государственной гражданской службе № 79-ФЗ в течение двух лет после увольнения с гражданской службы лицо не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего.

Во-вторых, в ст. 19 Закона о государственной гражданской службе № 79-ФЗ закреплен институт урегулирования конфликта интересов на гражданской службе. Согласно п. 1 ст. 19 Закона конфликт интересов — это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе в настоящее время является одним из приоритетных направлений по профилактике коррупции в органах государственной власти. Правовые и организационные основы, направленные на выявление и предупреждение ситуаций, связанных с возникновением конфликта интересов, имеют сегодня четкое оформление. Более того, в каждом органе исполнительной власти функционирует обособленное структурное подразделение по урегулированию конфликтных ситуаций. Автор поддерживает мнение А. Д. Ильякова о том, что «коррупция по своей сути предполагает наличие конфликта между интересами общества и государства и личными интересами государственного служащего»⁵⁷. Механизм преодоления конфликта интересов в системе государственной службы постоянно укрепляются. Отдельные аспекты его совершенствования будут рассмотрены далее в настоящей работе.

В-третьих, Закон о государственной гражданской службе № 79-ФЗ в отдельной статье (ст. 20) закрепил обязанность гражданских служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Так, согласно ч. 1 ст. 20 Закона гражданин, претендующий на замещение должности гражданской службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи.

Безусловно, это лишь отдельные, но очень важные положения закона о гражданской службе, которые имеют антикоррупционную природу и содержание. Аналогичные нормы имеют законы о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации. Причем статьи региональных законов, связанных с запретами и ограничениями антикоррупционного характера, практически идентичны тексту федерального закона о гражданской службе.

Следующей группой нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции в системе государственного управления, являются нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время именно они составляют основную базу, направленную на предупреждение и профилактику коррупционных проявлений в государственном управлении.

Президент Российской Федерации как глава государства определяет ключевые направления как внешней, так и внутренней политики, что находит свое отражение в том числе и в нормативных правовых актах, непосредственно связанных с применением мер по противодействию коррупции в органах исполнительной власти. Как уже ранее было обозначено, Президент России утверждает главный системообразующий антикоррупционный документ — национальный план противодействия коррупции. Кроме этого, главой государства принимаются указы и распоряжения, направленные на урегулирование различных аспектов выявления и пресечения коррупционных проявлений.

В рамках активизации и усиления работы по противодействию коррупции Президентом РФ периодически принимаются особые указы, содержащие предложения по совершенствованию отдельных правовых актов, конкретные антикоррупционные меры, поручения органам государственной власти, а также уполномоченным должностным лицам. К числу документов подобного рода можно отнести Указ Президента РФ от 19 сентября 2017 г. № 431 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации в целях усиления контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции»⁵⁸.

Правительство Российской Федерации также играет исключительно важную роль в деле борьбы с коррупцией. Как высший орган исполнительной власти Правительство России координирует деятельность подотчетных государственных органов и принимает соответствующие постановления и распоряжения антикоррупционного характера. Например, в 2019 г. Правительством РФ была утверждена методика проведения социологических исследований в целях оценки уровня коррупции в субъектах Российской Федерации⁵⁹. Акты Правительства Российской Федерации в ряде случаев сходны с актами Президента Российской Федерации и могут быть направлены на внесение изменений и дополнений в различные нормативно-правовые документы⁶⁰.

При непосредственном участии и от имени Правительства РФ заключаются международные договоры и соглашения по вопросам противодействия коррупции. Например, в качестве такого соглашения можно обозначить соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Белоруссия⁶¹.

Еще одно существенное направление в рамках противодействия коррупции, которое находится в ведении Правительства РФ, организационное совершенствование антикоррупционной деятельности. Еще в 2010 г. им было разработано и принято соответствующее типовое положение о подразделении по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадровой службы федерального государственного органа⁶².

Противодействие коррупции — это комплексная работа всех органов исполнительной власти. Ряд из них, в силу своих полномочий, занимаются борьбой с коррупцией (МВД РФ, ФСБ России), другие органы — профилактикой коррупции (Минюст), а отдельные органы связаны с минимизацией и выявлением коррупционных рисков в госорганах, предприятиях, учреждениях (Минтруд). В органах государственного управления были приняты планы и программы по противодействию коррупции, этические кодексы, административные регламенты по реализации антикоррупционных мер и т. п.

Хочется особо отметить деятельность Минтруда России по изданию методических материалов по профилактике коррупции в системе государственной гражданской службы, а также в организациях различных форм собственности. За последние несколько лет было издано множество соответствующих документов разъяснительного характера, которые позволяют специально уполномоченным должностным лицам упростить противодействие коррупционным проявлениям. Это методические рекомендации по вопросам соблюдения антикоррупционных ограничений; рекомендации по вопросам привлечения к ответственности должностных лиц за непринятие мер по предотвращению конфликта интересов; разъяснения по отдельным вопросам, связанным с получением должностными лицами подарков, и т. д.⁶³

Антикоррупционная деятельность органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации также имеет разносторонний характер и связана в том числе с изданием нормативно-правовых актов по борьбе с коррупцией. Как правило, это акты главы, высшего органа исполнительной власти, а также отдельных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В каждом субъекте Российской Федерации действует собственный план по противодействию коррупции. Данные документы четко синхронизированы с общефедеральным антикоррупционным планом, но учитывается специфика каждого отдельного региона России. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 5 Закона города Москвы «О мерах по противодействию коррупции в городе Москве» план противодействия коррупции разрабатывается и утверждается в порядке, установленном Мэром г. Москвы⁶⁴, и включает в себя мероприятия правового, организационного, экономического характера⁶⁵. Локальные планы по противодействию коррупции действуют и во всех региональных органах исполнительной власти. Данные органы самостоятельно их разрабатывают и реализовывают — как, например, план по противодействию коррупции в Департаменте транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы⁶⁶.

В заключении параграфа отметим, что в России сегодня сформировалась необходимая правовая база по противодействию коррупции в органах исполнительной власти. Каждый год принимаются новые антикоррупционные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, постоянно дополняются и изменяются. Детальное и всестороннее правовое регулирование антикоррупционной борьбы может существенно повлиять на снижения уровня коррупции в государственном управлении. Совершенствование правового регулирования противодействия коррупции — приоритетная задача отечественной внутренней политики.

1.3. Организационные основы противодействия коррупции в системе исполнительной власти

Противодействие коррупции в рамках функционирования системы исполнительной власти осуществляется на данном этапе довольно большим количеством государственных органов и должностных лиц. Важной особенностью является то, что органы исполнительной власти занимаются этой деятельностью не только в силу обязанностей, установленных законодательством или иными нормативными правовыми актами, но и согласно своему статусу, т. е. закрепленными за ними специальными полномочиями.

На основании ст. 5 Закона о противодействии коррупции № 273-ФЗ к числу ключевых субъектов, осуществляющих функции по противодействию коррупции в государственно-управленческой деятельности, непосредственно относятся:

— Президент РФ;

— Правительство РФ;

— федеральные органы исполнительной власти;

— органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

— органы прокуратуры;

— Счетная палата РФ.

Конечно, это далеко не полный перечень органов и лиц. Фактически все субъекты публичного управления на разных уровнях и в разной степени занимаются противодействием