В. А. Лебедев

Обеспечение единства системы отечественного законодательства в процессе правотворчества субъектов Российской Федерации

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.52

ББК 67.400.6

Л33

Автор:
Лебедев В. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, почетный работник высшего профессионального образования РФ, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:
Авакьян С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова;
Дудко И. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, профессор кафедры конституционного и муниципального права, руководитель Научнообразовательного центра по правам человека Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).

В монографии рассматриваются конституционно-правовые проблемы обеспечения единства системы законодательства Российской Федерации. Автор исследует вопросы понятия и структуры системы законодательства Российской Федерации, анализирует причины появления противоречий, конфликтов и коллизий, предлагает возможные пути их устранения.

Отдельное внимание уделено вопросам совершенствования правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации как средства обеспечения единства системы отечественного законодательства.

Издание адресовано специалистам в области конституционного права, студентам юридических вузов и факультетов и широкому кругу читателей, интересующихся вопросами конституционно-правовой тематики.

В монографии используются федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2020 г.

УДК 342.52

ББК 67.400.6

© Лебедев В. А., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ВВЕДЕНИЕ

Монография посвящена доктринальным и прикладным проблемам обеспечения единства системы законодательства в процессе правотворчества субъектов Российской Федерации. Как известно, проблема обеспечения единства системы законодательства в советское время не стояла, поэтому она не была предметом самостоятельных, развернутых изысканий, не порождала потребность выделения отдельного направления научных поисков и практических преобразований. Однако нельзя не сказать и о том, что данная проблема не формулировалась и не изучалась.

Определенные исследования в этой области проводились и в постсоветское время.

После принятия Конституции РФ 1993 года в Российской Федерации происходит стремительное и масштабное развитие законодательства, направленное на реализацию принципов правового государства и осуществление коренных преобразований в различных сферах общественной жизни. Повышение роли закона сделало его главным регулятором общественных отношений, а законодательство, в точном смысле этого слова, – основой всей правовой системы государства. Однако это только конституционно закрепленная модель, которая требует своего практического осуществления и иногда его не находит.

Правовые акты, принимаемые на уровне субъектов Российской Федерации, не свободны как от мелких юридических ошибок, так и от серьезных концептуальных просчетов. Поэтому особую актуальность приобретает проблема обеспечения соответствия указанных правовых актов федеральному законодательству и, прежде всего, Конституции Российской Федерации.

В монографии получил отражение законодательный процесс субъектов Российской Федерации как процедурно-процессуальное средство обеспечения единства отечественного законодательства.

Глава 1.
ДОКТРИНАЛЬНЫЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНСТВА СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие, единство и структура системы законодательства Российской Федерации в отечественной конституционно-правовой доктрине

Применение системного анализа в любой области знания – дело отнюдь не простое, несмотря на кажущуюся доступность и ясность абстрактных принципов, которыми следует при этом руководствоваться. В различных отраслях знаний понятие «система» заключает в себе различную сущность. В философском смысле под системой понимается совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство. Элементом системы может быть не любая часть исследуемого объекта, а лишь некоторый его существенный компонент, имеющий определенное назначение или выполняющий определенную функцию, такой, что при его исключении из состава объекта возникает качественно новый объект¹.

В юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что поскольку юридическая наука в целом, ее отрасли связаны с философскими категориями и основываются на них, в каждой из отраслей при изучении государственно-правовых явлений возникают проблемы, решение которых невозможно без правильного методологического подхода, без правильного применения философских положений². Поэтому, говоря о системе права, необходимо иметь в виду, что внутреннее единство, согласованность, дифференциация характерны для всей системы права, присущи компонентам (элементам) права. В этой связи необходимо учитывать принцип относительности систем, сущность которого состоит в том, что каждая система, с одной стороны, является частью (элементом) более обширной системы, а с другой – включает в себя подсистемы нисходящего порядка. Возникновение любого целого может иметь место лишь в том случае, если реально существуют части, совокупность которых способна создать некую целостную организацию³.

Как справедливо отметил А.С. Автономов, увидеть в изучаемом объекте систему как таковую без всякого обращения к системному подходу невозможно. Итак, система – это совокупность взаимосвязанных элементов, образующих определенную целостность, которая обладает собственными свойствами, не сводимыми к сумме свойств ее элементов⁴.

В юридической науке понятие системы не выходит за рамки его философского содержания, однако имеет определенную специфику. Как полагает К.С. Бельский, «под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Понятие системы применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечто целое, о раскрытии единого во множестве»⁵.

С учетом вышеизложенного, правовая система обладает рядом характеристик, отличающих ее от несистемных образований в правовой сфере и иных систем, – компонентностью, автономностью, целостностью, организованностью. Правовая система остается таковой даже в моменты некоторой дезорганизации, пока она способна преследовать свою цель и в ней сохраняются системообразующие факторы. Важным критерием наличности правовой системы выступает определенное качественное состояние общества, сложившееся под воздействием данной системы. В переходный период правовая система не теряет своей целостности и не прекращает своего функционирования. В широкой области изменений правовой действительности можно заметить постоянство основного компонентного состава правовой системы, которое представляет собой внутренне присущую правовому комплексу необходимость⁶.

Представляется, что затронутые нами воззрения на системные объекты в праве применительно к правовой системе довольно удачно используются В.Д. Переваловым, который под правовой системой понимает целостный комплекс правовых явлений, обусловленный объективными закономерностями развития общества, осознанный и постоянно воспроизводимый людьми и их организациями (государством) и используемый ими для достижения своих целей. По мнению указанного автора, можно выделить пять уровней правовой системы: субъектно-сущностный (субъекты права); интеллектуально-психологический (правопонимание, мотивы правового поведения, др.); нормативно-регулятивный (нормы права, их регулирующее содержание); организационно-деятельностный (формы реализации права, юридически оформленные связи и отношения); социально-регулятивный (освоение правовой действительности, итоговые акты правового поведения). Наряду с понятием «правовая система» он оперирует понятием «система права», под которой понимает внутреннее строение (структуру) права, отражающее объединение и дифференциацию юридических норм. Под системой законодательства понимается совокупность нормативно-правовых актов или внешнее выражение системы права⁷.

Идея комплексности права, соединения составляющих его элементов особыми связями и отношениями присутствует и в дефиниции С.С. Алексеева. Последний определяет правовую систему как «право, рассматриваемое в единстве с другими активными элементами правовой действительности – правовой идеологией и судебной (юридической) практикой»⁸. С.С. Алексеев включает в него собственно право как особое институционное нормативное образование, юридическую практику, правовую идеологию, правотворческую и правоприменительную деятельность компетентных органов, всю совокупность актов – документов (нормативных, индивидуальных, интерпретационных) правоотношения (судебные права и юридические обязанности), юридические санкции⁹.

Как считает А.Ф. Черданцев, правовая система охватывает не только право как нормативную систему, его источники, но и правосознание, юридическую науку, юридическую практику правотворчества, систематизации законодательства, правоприменение, толкование, договорную, нотариальную, следственную практику и т.д.¹⁰

Более широкой трактовки правовой системы придерживаются В.Н. Кудрявцев, А.М. Васильев, В.П. Казимирчук. Среди элементов правовой системы они рассматривали правовые нормы, институты и принципы; юридические учреждения, правовое сознание, правовую культуру; правотворчество; правореализацию в формах применения, исполнения, соблюдения и использования права; правопорядок¹¹.

Н.И. Матузов, кроме права как особого элемента правовой системы, среди прочих называет правосудие, юридическую практику, нормативные, правоприменительные и правотолкующие акты, правоотношения, субъективные права и обязанности, правовые учреждения (суды, прокуратура, адвокатура), законность, ответственность, механизм правового регулирования, правосознание и др.¹²

Г.В. Мальцев считает, что правовая система есть «внутреннее расчлененное, иерархически построенное единство правовых норм и правовых актов, на базе которых складываются правовые институты и учреждения, формируются правовые идеи и представления»¹³.

Ю.И. Колесов, отстаивая широкое видение правовой системы включает в нее все юридические явления общества, задействованные в механизме правового регулирования (нормативного воздействия) на общественные отношения, а также правовые явления, охватываемые более широким понятием правового воздействия, в частности, правосознание, правовую культуру и др.

В этой связи он считает недопустимым использование термина «правовая система субъектов Российской Федерации». По его мнению, которое мы полностью разделяем, в России имеется одна правовая система – правовая система Российской Федерации. В противном случае получается, что в нашем государстве действует большое количество конкурирующих правовых систем, и любой субъект Федерации может, к примеру, признать на своей территории в качестве источника права судебный прецедент?!¹⁴

Обосновывая свою позицию, Ю.И. Колесов ссылается на Конституцию России. Согласно статье 3 Конституции, «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Далее, статья 5 Основного закона содержит положение о том, что «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти…». Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в статье 1 закрепляет, что одним из принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации является принцип государственной и территориальной целостности Российской Федерации¹⁵. Соответственно, в силу Конституции РФ и развивающих ее положений федерального законодательства недопустима множественность суверенных властей, обладающих верховенством и независимостью.

Вместе с тем некоторые авторы обосновывали суверенитет субъектов РФ, признавая ограниченность последнего, ссылаясь на двухуровневость его конструкции в федеративном государстве. Однако Конституционный Суд Российской Федерации расставил все точки над «i», подчеркнув, что суверенитет Российской Федерации «исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации»¹⁶. Иными словами, не может быть «суверенитета в суверенитете». Поэтому субъекты Федерации не имеют статуса суверенного государства, а потому не вправе наделять себя свойствами такового даже при условии, что их суверенитет признавался бы усеченным. В этой связи более чем спорными признаются предложения о закреплении конституционной нормы, согласно которой субъекты Федерации признавались бы суверенными «только в своих внутренних делах, то есть в том, что отнесено к их ведению»¹⁷.

Безусловно, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и вне предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. По вопросам, которые в силу статьи 73 Конституции России относятся к ведению субъектов, за конституциями и уставами субъектов РФ признается высшая юридическая сила. Однако это не означает наличия у них собственной правовой системы, поскольку и то, и другое проистекает не из суверенного волеизъявления субъектов, выраженного в их нормативных правовых актах, а из Конституции Российской Федерации как высшего нормативно-правового акта суверенной власти всего многонационального народа России. И даже нормативные правовые акты, принятые законодательными органами субъектов Федерации в пределах их исключительной компетенции, по сути, являются юридической формой осуществления полномочий, предусмотренных статьей 73 Конституции РФ.

Свою позицию по данному вопросу Конституционный Суд изложил в постановлении от 7 июня 2000 г.¹⁸ и определениях от 27 июня 2000 г. № 92-О и от 19 апреля 2001 г. № 65-О¹⁹. Из названных решений Конституционного Суда следует, что положение о полноте законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которой обладают субъекты Российской Федерации в порядке статьи 73 Конституции Российской Федерации, следует рассматривать в системном единстве не только с положениями статьи 76 (части 2 и 5), согласно которым по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут им противоречить, а в случае противоречия действует федеральный закон, но и с положениями статьи 77 о том, что самостоятельное установление субъектами Российской Федерации системы своих органов государственной власти должно соответствовать основам конституционного строя, общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (часть 1), и что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (часть 2). Следовательно, и те, и другие должны подчиняться единым принципам и правилам функционирования этой системы²⁰.

Поэтому известное обращение к субъектам Федерации, разрешающее им взять себе столько суверенитета, сколько они смогут «проглотить», следует признать крайне неосмотрительным. Ведь оно, по сути, «развязало руки» региональным лидерам, поощрив развитие их необоснованных, антиконституционных притязаний на полную независимость от центральной государственной власти, что создало угрозу российской государственности²¹.

Как верно заметил в своем интервью главному редактору журнала «Государство и право» профессор Университета Париж – 1 М. Лесаж, когда Б.Н. Ельцин сделал это заявление, «он забыл добавить: в рамках конституции, в рамках федерации»²².

Следует иметь в виду и часть 1 статьи 120 Конституции Российской Федерации, согласно которой российские суды подчиняются только федеральной Конституции и федеральным законам. Применение же судами законодательства субъектов Российской Федерации вытекает из части 2 статьи 120 и прямо предусмотрено статьей 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»²³, допустимо лишь при условии, что нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации не противоречат Конституции Российской Федерации.

Следует особо подчеркнуть, что субъекты Федерации не обладают правом принятия уголовных, уголовно-процессуальных, гражданских процессуальных и ряда других законов, которые формируют основные отрасли права страны. Следовательно, поскольку понятие правовой системы охватывает все отрасти, в субъектах Федерации объективно не может сложиться правовая система. По этой же причине, на наш взгляд, в субъектах Федерации отсутствуют предпосылки формирования системы права, которая представляет собой сложный многоуровневый комплекс, состоящий из норм права, правовых институтов и отраслей права.

Еще одним из аргументов против существования в России региональных правовых систем является тот факт, что у субъектов Федерации нет некоторых собственных правовых учреждений, например органов прокуратуры. Согласно статье 71 Конституции России прокуратура находится в исключительном ведении Российской Федерации. Отнесение негосударственных правовых учреждений (адвокатура, нотариат) к сфере совместного ведения Федерации и субъектов РФ также предполагает отсутствие полной самостоятельности регионов при регламентации деятельности указанных структур.

Итак, на наш взгляд, правовых систем в субъектах Российской Федерации нет и быть не может. А имеет ли право на существование и есть ли своя законодательная система у субъектов РФ? На сей счет в юридической литературе существуют различные точки зрения.

Система законодательства является составным элементом правовой системы, то есть, будучи сама системным объектом, входит в систему большего порядка. И в то же время понятия «система права» и «система законодательства» между собой различаются. «Система законодательства отражает систему права и строится на ее основе. В этом смысле система права, справедливо отмечает В.Н. Синюков, имеет первичный исходный характер, а система законодательства – производный. Система права служит объективной основой для системы законодательства права»²⁴.

И.Н. Синякин, отличая систему законодательства от системы права, акцентирует внимание на том, что система права и система законодательства – это тесно взаимосвязанные самостоятельные категории, представляющие два аспекта одной и той же сущности – права. Система права, по его мнению, – это внутренняя структура права, соответствующая характеру регулируемых им общественных отношений. Система законодательства – внешняя форма права, выражающая строение его источников, то есть систему нормативных правовых актов. Право не существует вне законодательства, а законодательство, в широком его понимании, и есть право²⁵.

Итак, система законодательства есть внешняя форма права (системы норм права) или нормативно-регулятивного уровня правовой системы.

Обращение к вопросам понятия системы законодательства требует, прежде всего, определения смысла, который вкладывается в термин «законодательство». Несмотря на то, что термин «законодательство» часто используется в правотворческой деятельности и является предметом исследования специалистами различных отраслей права, тем не менее, четкого, однозначного теоретического определения он на сегодняшний день не имеет. Все это создает практические трудности в правотворчестве, правоприменении и процессе систематизации нормативных правовых актов. Анализ научной литературы дает основание выделить два основных подхода к пониманию законодательства – в широком и узком смысле слова.

Законодательство в широком смысле – это система нормативных правовых актов. Широкое понимание законодательства объединяет в единое целое все законы и подзаконные акты, существующие в государстве. В узком смысле слова законодательство рассматривается как упорядоченную совокупность собственно законов.

Надо отметить, что и в современном понимании законодательства в узком смысле существуют различия: это либо отнесение к законодательству только законов (при этом под законом подразумеваются Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы), либо только нормативных актов высшего органа законодательной власти. Иногда термином «законодательство» обозначают законы и иные нормативные правовые акты законодательного органа.

Резюмируя вышесказанное, отметим, что по вопросу определения понятия законодательства существуют различные подходы. Так, под законодательством понимается совокупность: издаваемых в государстве законов и подзаконных нормативных правовых актов; нормативных правовых актов высшего законодательного органа, Президента РФ и Правительства РФ; всех нормативных актов высшего органа законодательной власти; только законов.

Представляется, что право на существование имеют все эти подходы. Однако в любом случае термин «законодательство», даже при самой широкой его трактовке, нельзя отождествлять с понятием источники права. Законодательство – это самая важная часть, но лишь часть системы источников права.

Вряд ли следует включать в законодательство обычаи, деловые обыкновения; спорно также включение общепризнанных принципов и норм международного права. Здесь возникает вопрос: объективированы ли эти принципы и нормы в наших актах (источниках)? Если и признавать реальность названных принципов и норм, то их следует включать не в число источников права, а в само право, понимаемое как система юридических норм.

С другой стороны, представляется необходимым включение в законодательство (в его широкой интерпретации) судебных источников. В первую очередь, это, конечно, касается решений Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов. Однако, в системе законодательства акты судебных органов следует обособлять от законов и иных нормативных правовых актов. У них все-таки своеобразная природа. Это акты с нормативным содержанием, исходящие от органов правосудия, а не правотворчества²⁶.

На наш взгляд, легальное закрепление разных значений термина «законодательство» необходимо не только в отраслевых источниках права, но и в специальных актах, закрепляющих систему законодательных, иных источников, определяющих основные правила их принятия. Одним словом, необходимо законодательство о законодательстве. Обоснование принятие своеобразного «закона о законах» неоднократно высказывалось в научной литературе. Предлагалось несколько таких законопроектов, но соответствующий закон так и не был принят.

К примеру, В.М. Баранов, считает целесообразным принять не закон о нормативных правовых актах (его идея дискредитирована многолетним торможением власти и низкой эффективностью реализации региональных законов о законах), а федеральный закон в виде Кодекса о формах действующего права. По его мнению, в Кодексе желательно, пусть рамочно, выразить отношение государства ко всем известным России формам права, закрепить их «социальные роли»²⁷. Известны несколько проектов российского закона о нормативных правовых актах, наиболее значимые и обсуждаемые подготовлены в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — это проекты 1989, 1992, 1995 (проект Института государства и права Российской академии наук с учетом проектов ИЗиСП), 2000, 2006, 2012, 2014 (разработан Минюстом России на основе проектов ИЗиСП) 2019 гг.²⁸

Законодательство – образование системное, требующее постоянной работы по своей систематизации. В этой работе важно учесть те сложные связи, зависимости, которые цементируют (должны цементировать) составляющие законодательство источники права. Именно они определяют то, что именуют структурой законодательства.

Выделяют обычно три такие структуры, в каждую из которых входит нормативный правовой акт, – отраслевую, иерархическую, и федеративную²⁹.

Отраслевая структура. В одном из первых определений система законодательства была представлена как результат систематизации по отраслевому и комплексному признакам, при этом субординация актов определялась компетенцией издавших их органов, а также их содержанием и структурой³⁰. В основу систематизации по отраслевому принципу положены, в первую очередь, предмет и, во вторую очередь, метод правового регулирования. На основе данного критерия вычленяются отрасли законодательства, совпадающие с одноименными отраслями права. Так, нормы уголовного права выражены в уголовном законодательстве, семейного права – в семейном законодательстве и т.д. Здесь сделаем одну оговорку. Сфера законодательства субъектов несколько ограничена, так как многие отрасли законодательства находятся либо в сфере федерального ведения (например, согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское законодательство), либо в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов (например, в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению относится административное, трудовое, семейное законодательство). Учитывая, что в последние годы федеральный законодатель существенно расширил свою сферу ведения по совместным с субъектами Федерации предметам, рамки регионального законодательства заметно сузились. На фоне этого сфера федерального законодательного регулирования отличается полнотой и единственным ее ограничением выступает формально существующая сфера остаточного ведения субъектов РФ (ч. ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции РФ)³¹.

На основе данного критерия вычленяются отрасли законодательства, совпадающие с одноименными отраслями права. Так, нормы конституционного права выражены в конституционном законодательстве, уголовного права – в уголовном законодательстве, семейного права – в семейном законодательстве и т.д.

Немаловажным фактором является закрепление в ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» открытого перечня вопросов, которые отнесены к ведению и полномочиям субъекта РФ и должны быть урегулированы только в форме закона субъекта РФ. Среди них: утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении; установление порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ, порядка проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядка его изменения; установление системы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Центральное место в системе законодательства Российской Федерации занимает конституционное законодательство, хотя о нем, как отрасли законодательства в ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ ничего не говорится. Конституционное законодательство является ядром, как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации. К тому же понятие «конституционное законодательство» является легальным. О нем упоминается в п. 1 ст. 4 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»³², в Регламенте Совета Федерации, где речь идет о Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству³³, в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ, где говорится о Комитете Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству³⁴, в Приказе Министерства юстиции РФ – о Департаменте конституционного законодательства³⁵.

На уровне республиканских парламентов только Верховный Совет Республики Хакасия содержит в своей структуре комитет по конституционному законодательству, государственному строительству, законности и правопорядку. В этой же республике принят закон «О конституционной комиссии Республики Хакасия»³⁶, который определяет в качестве задачи конституционной комиссии анализ изменений в конституционном законодательстве Российской Федерации и выявление положений Конституции Республики Хакасия, требующих соответствующих изменений. Названный закон закрепляет полномочие комиссии направлять предложения по совершенствованию конституционного законодательства Республики Хакасия для проведения экспертиз в федеральные органы государственной власти, научные учреждения и организации Российской Федерации.

В нормативных правовых актах других республик термин «конституционное законодательство» сегодня практически не встречается.

Конституционное законодательство в научной литературе рассматривается в широком и узком смысле слова. В первом случае конституционное законодательство включает в себя не только законы, но и иные нормативные акты, регулирующие общественные отношения, входящие в предмет конституционного права как отрасли права³⁷. Во-вторых, конституционное законодательство сводится к системе законов в собственном смысле слова, предметом регулирования которых являются конституционные общественные отношения³⁸. Ю.А. Тихомиров включает в конституционное законодательство федеральную конституцию, конституции и уставы субъектов РФ, федеральные конституционные законы и конституционные законы ряда республик в составе РФ, текущие федеральные законы, законы субъектов РФ, федеральные законы о ратификации международных договоров, а также законы о внесении поправок в Конституцию РФ³⁹.

Е.А. Соболева в состав конституционно-уставного законодательства субъектов РФ предлагается включать: конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ о поправках к конституции (уставу) субъекта РФ, а также конституционные и уставные законы. При выделении последних, считает она, следует исходить, прежде всего, из материального признака, связанного с предметом их регулирования, в частности закреплением с их помощью основных статусных характеристик субъекта РФ⁴⁰.

Сафина в своем диссертационном исследовании предлагает в состав конституционного законодательства республики следует включать: конституцию республики; законы об изменениях и дополнениях (поправках) конституции; акты нормативного толкования республиканской конституции; принимаемые республикой декларации; заключаемые республикой договоры; конституционные законы республики; обычные законы и подзаконные акты республики⁴¹. Существуют и другие точки зрения, которые, на наш взгляд, получили достаточное освещение в юридической литературе.

Как отмечает Т.Я. Хабриева, в России создана новая система законодательства, развивающая основные конституционные положения. Базовые отрасли оснащены кодексами, отражающими современный уровень социального запроса и его юридического решения. На основе новых ценностей и принципов сложилась структура правового регулирования, которая обеспечивает потребности решения долгосрочных задач в экономической, социальной, технологической и других сферах⁴².

В рамках отраслевой системы законодательства отдельно выделяются комплексные отрасли по двум основаниям:

– по предмету правового регулирования (отношения в определенной сфере государственного управления: оборона, здравоохранение, связь и т.д.);

– по заимствованию норм и институтов из различных отраслей права.

Иерархическая структура. С.В. Поленина характеризует систему законодательства, в одном из ее проявлений, как совокупность связанных иерархией и сопряженностью общегосударственных и республиканских законов и иных нормативных актов, взаимодействующих между собой и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления⁴³.

Иерархическая структура законодательства Российской Федерации существенно отличается от законодательства советского периода, поскольку юридическая сила нормативных правовых актов, являющихся основанием ее построения, определяется не только местом, которое занимает орган, создающий нормативный правовой акт, в общей системе правотворческих органов, но также предметом регулирования, порядком принятия, формой нормативного правового акта. К примеру, соотношение юридической силы федеральных конституционных законов и федеральных законов определяется не местом расположения принявшего их органа, а предметом регулирования и, соответственно, особым порядком принятия, которые, в свою очередь, установлены Конституцией Российской Федерации.

Отметим, что в настоящее время первостепенное значение приобретают вопросы именно такого вертикального построения системы законодательства России с учетом ее федеративного устройства и наличия местного самоуправления. При этом необходимо обратить внимание на ряд основополагающих принципов функционирования данной системы: двухуровневое построение законодательства, в котором выделяется законодательство Федерации и ее субъектов; обеспечение необходимого единства (законодательство Федерации и субъектов); создание и использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования нормативных актов как по линии Федерации, так и по линии ее субъектов.

В зависимости от юридической силы и иерархии государственных органов, их принявших, выделяется вертикальная (иерархическая) система законодательства. По этим критериям весь комплекс нормативных правовых актов делится на законы, принимаемые высшими представительными органами государства или путем референдума, регулирующие наиболее важные сферы жизни общества и имеющие высшую юридическую силу, и подзаконные акты, которые издаются во исполнение законов и не противоречат им. Естественно, что иерархически выстроена и совокупность законов.

Особенностью современной иерархической структуры законодательства является и принципиально важные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами. Исходя из требований статьи 76 Конституции, иерархия между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации должна присутствовать только по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В иерархии законов на первом месте стоит Конституция РФ, затем законы РФ о поправках Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы. Далее идут конституции (уставы) и законы субъектов РФ о поправках к конституции (уставу) субъекта РФ (там, где они есть), а также конституционные и уставные законы, обычные законы субъектов РФ.

В этом месте исследования, отметим, что вообще, принимать конституцию (устав), законы и другие нормативно-правовые акты – это право, а не обязанность субъекта. Возникает вопрос: «Обязан ли каждый субъект РФ иметь Конституцию или устав, и являются ли Конституция и устав документами учредительного свойства?». Текстологический анализ норм, содержащихся в статьях 65–79 Конституции РФ, позволяет утверждать, что основной закон субъекта Российской Федерации, также как и другие его атрибуты (наличие столицы, флага, герба, гимна и т.п. ), является лишь факультативным признаком. Существование какого-либо субъекта федерации, его преобразование, прекращение существования, характеристика компетенции фиксируется непосредственно в Конституции РФ и никак не зависит ни от наличия, ни от отсутствия у него основного закона⁴⁴.

В подтверждение этого вывода можно сослаться на практику субъектов РФ в отношении своих полномочий, установленных частью 6 статьи 5 Конституции РФ, принимать или не принимать свой основной закон. По свидетельству В.Б. Исакова, в 1993 году основные законы (конституции или уставы) были приняты лишь в 6 субъектах Федерации, к концу 1994 г. – в 20; с 1995 г. – в 45; в 1996 г. – в 59; в 1997 г. – в 65 и 1998 г. – в 67. Следовательно, к началу 1999 года, по меньшей мере, в 22 субъектах РФ своего основного закона не было. И никто за это время ни разу не поставил вопрос о легитимности этих публичных образований⁴⁵.

В этой части нашего анализа иерархической (вертикальной) структуры законодательства выделим несколько проблемных вопросов, решение которых имеет принципиальное значение для обоснования нашей позиции. Во-первых, каково соотношение юридической силы Конституции РФ и международных договоров, имея в виду приоритет последних, по сравнению с российскими законами, заложенный в части 4 статьи 15 Конституции РФ? Буквальное прочтение нормы, содержащейся в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ – «если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» – и соотнесение ее с нормой Федерального закона, позволяет утверждать, что все три вида договоров, перечисленных в Федеральном законе, – межгосударственные, межправительственные и межведомственные – имеют приоритет перед законом Российской Федерации в случае, если международным договором Российской Федерации «установлены иные правила, чем предусмотренные законом».

Эта позиция, однако, имеет ряд существенных недостатков. Как отмечает М.Н. Марченко, уже с первого взгляда это представляется как нонсенс, поскольку ни одно суверенное государство, какие бы общечеловеческие ценности оно не разделяло (хотя бы на словах) и какую бы «интернационалистскую» идеологию не исповедовало, не может себе позволить, без риска утраты самостоятельности, добровольно и безоговорочно поставить свое национальное право в полную зависимость от международного, пусть даже договорного, права.

Если признать, что любой международный договор имеет высшую юридическую силу по отношению к российскому закону, то возможно прийти к парадоксальному выводу, что, скажем, международный договор, заключенный министерством в пределах предмета его ведения, может иметь высшую юридическую силу не только по отношению к нормативным актам правительства, но и федеральному закону. В качестве попытки объяснить явную несогласованность конституционных положений и положений Федерального закона, в литературе высказано мнение, что приоритетом по отношению к национальным законам, традиционно понимаемым в отечественной и зарубежной литературе не только в собственном узком смысле, но и в широком смысле – в смысле совокупности всех правовых актов, основанных на законе, обладают все без исключения разновидности международных договоров РФ, но только каждый на своем уровне: соответственно, – на уровне Указов Президента, постановлений Правительства, на ведомственном и межведомственном уровнях. Что же касается ратифицированных международных договоров РФ, то они, имея приоритет над национальными законами Российской Федерации, обладают им и на всех других законодательных уровнях⁴⁶. При этом следует иметь в виду, что данный приоритет не является абсолютным, неограниченным. Поскольку согласно ст. 125 Конституции РФ любые международные договоры Российской Федерации, не соответствующие Конституции РФ, «не подлежат введению в действие и применению». Итак, Конституция не устанавливает общий примат международно-правовых принципов и норм над внутригосударственным правопорядком, закрепляет приоритет международного договора Российской Федерации в применении, если и поскольку между ним и нормой национального закона возникла коллизия. Это означает, что нормы закона, предусматривающие иные правила, чем установленные договором, сохраняют свою юридическую силу, но не применяются при разрешении дел, касающихся государства, также участвующего в соответствующем договоре⁴⁷. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 марта 2013 г. сказано, что Судам надлежит иметь в виду, что международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в статье 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» (путем подписания договора; обмена документами, его образующими; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; любым иным способом, о котором условились договаривающиеся стороны), а также при условии, что указанный договор вступил в силу для Российской Федерации.

Как справедливо отмечает П. В. Крашенинников, «наряду с международным договором Российской Федерации может применяться также и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый во исполнение указанного международного договора (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»). Такой акт не заменяет договор, но определяет способы и процедуры реализации содержащихся в нем положений»⁴⁸.

Как верно отмечает Б.С. Эбзеев, в самом тексте ч. 4 ст. 15 Конституции РФ отчетливо присматривается признание международного и внутригосударственного права двумя различными правовыми системами, что имеет под собой глубокие основания. В частности, международное право отличается от внутригосударственного права по объему регулирования, субъектам, процессам создания и источником, гарантиям соблюдения и продолжает оставаться в основном межгосударственным правом. Что же касается Конституции, она устанавливает механизм их согласования и взаимодействия. Такое согласование и взаимодействие осуществляются в структуре национального правопорядка, в конституционных и отраслевых правоотношениях, а также в правоприменении, следовательно, функционально возложено не только на законодательную и исполнительную власть, но и на правосудие⁴⁹.

Конституция Российской Федерации не уточняет, что понимать под общепризнанными принципами и нормами международного права, не называет характеризующих их признаков. В то же время правила, закрепленные в п. 4 ст. 15 Конституции РФ, означающие, что не только международные договоры, но и общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России и подлежат применению, вызывали в судебной практике вопрос – какие именно принципы и нормы международного права относятся к общепризнанным, в каких международно-правовых актах они содержатся. М.В. Баглай, полагает, что включенная в Конституцию формулировка «общепризнанные принципы и нормы международного права» таит в себе «много неясностей, поскольку в мире не существует общепринятого определения этих принципов и норм»⁵⁰. По мнению О.Е. Кутафина, общепризнанными принципами и нормами международного права считаются такие общеобязательные нормы международного права, которые пользуются всеобщим признанием, выраженным тем или иным способом, хотя зачастую не закреплены в каких-либо конвенциях. Они получили название норм «общего» международного права, или «общих», «универсальных» норм⁵¹.

По мнению Б.С. Эбзеева, поскольку в Конституции РФ не содержится определения общепризнанных принципов и норм международного права, эти принципы и нормы должны быть признаны таковыми Российской Федерации; без подобного признания они не могут считаться частью ее правовой системы, порождающей для государства в целом, его органов и должностных лиц юридические обязательства⁵².

В постановлении Пленума ВС РФ от 10 декабря 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»⁵³ впервые в отечественной юридической практике было дано легальное определение понятия общепризнанных принципов международного права как основополагающих норм международного права, принимаемых и признаваемых мировым сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. Тем самым Верховный Суд РФ указал на главные конституционные признаки общепризнанных принципов международного права, в числе которых – основополагающий характер, императивность содержащихся в них велений и всеобщность признания в качестве таковых.

Думается, что ввиду обладания Российской Федерацией государственным суверенитетом, материализуемым в Конституции РФ, оценки верховенства Конституции как одной из основ конституционного строя, закрепления того же приоритета международных договоров именно в Конституции РФ (это положение сама Конституция может и изменить), очевиден приоритет именно Конституции РФ. Естественно, что он распространяется и на законы РФ о поправке к Конституции РФ.

Во-вторых, какие акты обладают большей юридической силой в сфере совместного ведения – нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ или конституции (уставы), другие законы субъектов РФ? Ответ на этот вопрос помогает дать правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная им в деле по проверке конституционности норм Лесного кодекса РФ⁵⁴. Суть указанной позиции заключается в том, что федеральные органы государственной власти вправе принимать по предметам совместного ведения собственные акты в развитие федеральных законов. Это вытекает, например, из статей 90, 115, 125 (пункт «а» части 2) Конституции РФ. Такие акты в силу общего распределения правотворческих возможностей РФ и субъектов РФ в сфере совместного ведения носят наряду с федеральными законами отправной характер для законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ.

В-третьих, каково место судебных актов в иерархической структуре законодательства, поскольку мы включили их в систему законодательства? Одни авторы полагают, что место акта правосудия в системе источников права определяется местом признанного им незаконным нормативного акта⁵⁵. Тогда акты судебного толкования по юридической силе равны юридической силе толкуемых актов. Если, например, Конституционный Суд РФ толкует норму Конституции РФ, то его соответствующее решение по юридической силе равно Конституции РФ⁵⁶. Такой подход имеет право на существование. Он, более того, очевиден. В то же время представляется, что судебные акты с нормативной «начинкой» составляют отдельный, обособленный раздел законодательства со своей внутренней иерархией, определенной законодательством о судебной системе и о судопроизводстве⁵⁷.

В-четвертых, каково место в иерархической структуре законодательства внутрифедеральных договоров и соглашений, заключаемых между органами государственной власти РФ и субъектов РФ? Сразу укажем, что они носят подзаконный характер, в том числе применительно к законам субъектов Федерации. В настоящее время таких договоров нет. Договоры заключаются Президентом РФ и главой субъекта РФ (или иным должностным лицом в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации). Соглашения заключаются руководителями исполнительных органов власти РФ и субъектов РФ только после одобрения этих соглашений Правительством РФ. Отсюда представляется, что нормативные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по своей юридической силе не ниже тех актов Президента РФ, которые посвящены нормативному регулированию сферы совместного ведения. Что касается соглашений, то предварительное их одобрение Правительством РФ, как видится, не ставит их на один уровень с нормативными актами Правительства РФ, но в то же время соглашения обладают приоритетом по отношению к нормативным актам исполнительных органов, как федеральных, так и субъектов Федерации, их заключивших⁵⁸.

В описанных условиях, чтобы сохранить единство и целостность, система законодательства предрасположена к формированию внутри себя внутренней иерархии актов по видам, по субъектам их принятия, по важности общественных отношений, регулируемых актами, составляющими законодательство. Следовательно, иерархическая структура законодательства в значительной мере направлена на решение внутренних задач, присущих законодательству как системе. Она призвана упорядочить, адаптировать к особенностям законодательной системы ту сложность, что привносят в нее предмет правового регулирования и активность субъектов правотворчества.

В основе федеративной структуры законодательства лежат принципы федеративного устройства государства и распределения правотворческих полномочий между федеральными органами и органами субъектов Федерации. В соответствии с данными критериями законодательство Российской Федерации подразделяется на:

• федеральное законодательство (Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства, акты центральных органов исполнительной власти);

• законодательство субъектов РФ (конституции (уставы), законы, указы глав республик, постановления глав администраций и т.д.);

• систему нормативных актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления (постановления, распоряжения и т.д.).

В федеративной структуре законодательства Российской Федерации пересекаются и взаимодействуют иерархические и горизонтальные структуры. Федеративная структура при этом имеет существенные особенности. Например, важные для иерархической структуры связи не всегда находят отражение в федеративной структуре законодательства, что обусловлено разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Предметы ведения субъекта Российской Федерации и предметы ведения Федерации не совпадают и, следовательно, между нормативными правовыми актами, издаваемыми Российской Федерацией по своим предметам ведения, и нормативными правовыми актами, издаваемыми субъектами Российской Федерации по своим предметам ведения, отношения субординации отсутствуют.

Тем не менее, иерархические связи в федеративной структуре имеют большое значение, преуменьшение которого также не допустимо. Это связано с тем, что в Российской Федерации предусмотрены также предметы совместного ведения, где установлена строгая иерархия между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В федеративной структуре отражается и горизонтальная структура законодательства, которая также строится в соответствии с принципами федеративного устройства. В данном случае горизонтальная структура законодательства Российской Федерации определяется установленным Конституцией разграничением предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Главным основанием построения федеративной структуры в данном случае является не только предмет регулирования, но и разграничение предметов ведения, как принцип взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов⁵⁹.

Федеративная структура раскрывает сложную субъектную подоснову правотворческого процесса и законодательства. Законодательство предстает системой, творимой, изменяемой, перестраиваемой множеством разных субъектов, часто относительно независимых друг от друга. Следует также указать, что федеративная структура как способ деления законодательства по субъектам правотворчества трех политико-территориальных уровней (Российская Федерация – субъекты Федерации – муниципальные образования) дополняется выделением в законодательстве секторов, входящих в круг правотворческих полномочий отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.

Итак, отраслевая (в том числе комплексная), иерархическая, федеративная структуры законодательства составляют разные плоскости единой системы российского законодательства. Они демонстрируют разные аспекты законодательства. Отраслевая структура в большей мере показывает предметную направленность правового регулирования. Через нее законодательство, будучи формой регулирования общественных отношений, вбирает в себя сложный характер последних со всеми их противоречиями.

Законодательство федеративного государства представляет собой единую систему, вне которой оно существовать не может, так как в противном случае становится реальным распад страны по образцу Союза ССР.

В настоящее время в Российской Федерации сформирована двухуровневая система законодательства – на уровне Федерации и на уровне ее субъектов (республик, областей и др.).

Главная содержательная проблема системы законодательства на уровне субъекта Федерации – это отражение в законах географической и иной специфики соответствующего субъекта.

В этом месте работы уточним, что термин «система законодательства» используется в законодательстве некоторых субъектов РФ, хотя и с некоторой интерпретацией. Так, о системе областного законодательства речь идет в статье 32 Устава (Основного Закона) Омской области⁶⁰. В Конституции Республики Башкортостан говорится о законодательстве Республики (ст. 1)⁶¹. В Уставе Красноярского края упоминается о системе правовых актов (ст. 84) ⁶², в Уставе Иркутской области (ст. 20)⁶³ речь идет о нормативно-правовой системе области, термин «нормативная правовая система» использует Устав Ханты-Мансийского автономного округа – Югры⁶⁴.

Наличие в стране двух уровней системы законодательства актуализирует проблему об их соотношении, о способах преодоления противоречий и обеспечения гармоничного сочетания законов и их норм. Только при решении возникающих проблем возможно повышение общей эффективности законодательного регулирования. Для ее достижения нужно знать, каковы основы законодательной компетенции Федерации и ее субъектов, как с ними соотносится реальное законодательство, каким образом оценивать законодательные массивы, какие при этом возникают коллизии, как добиться устранения нарушений конституционного порядка правотворчества⁶⁵.

Главным в этом сложном, противоречивом процессе является четкое разграничение законодательной компетенции. Тем более, что в предметном смысле в Конституции РФ зафиксированы: во-первых, отрасли законодательства, отнесенные к ведению только Федерации и совместному ведению; во-вторых, определены объекты законодательного регулирования по линии Федерации (ст. 71) и по линии Федерации и ее субъектов (ст. 72).

Важно в связи с этим умело вычленить из общих предметов ведения те из них, которые допускают и управленческие, и контрольные, и организационные, и иные средства.

С процедурной точки зрения необходимо строго следовать ст. 73, ч. 4–6 ст. 76, в которых очерчены пределы законодательной компетенции. Соблюдение соответствующих границ законотворчества гарантируется признанием приоритета законов либо Федерации, либо ее субъекта. Система законодательства республик, областей и других субъектов Федерации формируется и развивается на основе их конституций и уставов, где определены виды правовых актов (в том числе законов), субъекты и порядок их принятия.

Оба уровня законодательства, федеральное и законодательство субъектов Российской Федерации, между собой тесно взаимосвязаны, что проявляется в общих принципах законотворчества, в иерархии правовых актов, в механизме преодоления дефектов, пробелов и коллизий в системе законодательства Российской Федерации как средство обеспечения ее единства. Потому попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства.

Есть федеральное законодательство, развивающееся как в рамках исключительной компетенции Федерации, так и в рамках совместных предметов ведения с ее субъектами. Есть законодательство субъектов Федерации, принимаемое как в пределах совместной компетенции, так и самостоятельно. Система законодательства строится на таких принципах, как: верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, самостоятельности собственного правового регулирования субъектов Федерации и его приоритета при условии соблюдения положений части 4 и 6 статьи 76 Конституции РФ.

Единство системы конституционного законодательства характеризуется следующими принципами:

– принципиально единым источником любых властных полномочий в стране – народом;

– закреплением верховенства Конституции РФ и федерального законодательства на всей территории Российской Федерации;

– определением сфер исключительной компетенции РФ, совместной компетенции Федерации и ее субъектов, очерчиванием собственных полномочий субъектов Федерации;

– разграничением предметов ведения и полномочий (в том числе правотворческих) органов государственной власти РФ и субъектов РФ;

– гарантированностью самостоятельности субъектов РФ в сфере законодательства (отнесенному к их ведению);

– определением общей процедуры разрешения юридических споров и коллизий путем отнесения к ведению РФ федерального коллизионного права.

Это составляет правовую основу обеспечения единства двухуровневого конституционного законодательства Российской Федерации. Разумеется, ведущее место здесь принадлежит Конституции РФ и ее правовому регулированию федеративных отношений.

Конституция РФ не ставит вопросы о пределах соответствия конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких не противоречить ей.

Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции РФ направлено на обеспечение претворения в жизнь основных принципов конституционного строя России: народовластия, федеративного, правового, социального государства, разделения властей, идеологического и политического многообразия, признания и гарантированности местного самоуправления, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности, прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.

Вне этого субъекты Федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои. Перечисленное служит основным целям – созданию условий существования России как целостного единого федеративного государства и обеспечению самостоятельности субъектов РФ, созданию единой системы законодательства.

Необходимо также учитывать, что если в условиях существования СССР РСФСР осуществляла все текущее правовое регулирование, то с заключением Федеративного договора и принятием Конституции РФ 1993 года по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, а по вопросам совместной компетенции – федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. По предметам собственного ведения субъекты Федерации самостоятельно осуществляют правовое регулирование, в том числе законодательное.

Федеративный договор закрепил основы разделения предметов ведения во внутрифедеральных отношениях⁶⁶. Конституция РФ 1993 года признала здесь три сферы ее развития и функционирования.

Во-первых, согласно статье 71, установлены предметы исключительного ведения Российской Федерации. К их числу отнесены способы обеспечения публичных интересов и государственного суверенитета, статуса важнейших государственных экономических и ресурсных систем, единое правовое регулирование в масштабе Федерации.

Во-вторых, согласно статье 72, определены предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Речь идет о мере согласованного решения социально-экономических вопросов, особенно в сферах культуры, образования, организации государственных структур и органов местного самоуправления. Закреплен перечень отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении, их – 10 (административное, трудовое, земельное и т.д.).

Упомянутая конституционная норма не дает полную расшифровку предметов совместного ведения (статья 72 Конституции РФ). Это действительно необходимо, так как и конституционная норма и упомянутый федеральный закон не вносят определенности, а, следовательно, совместное ведение в таком изложении представляет зону риска. Установлено, что нарушения, допускаемые субъектами РФ, касаются, прежде всего, прав человека и распределения полномочий. Итак, прерогативой Российской Федерации является регулирование прав и свобод человека и гражданина, а к общему ведению Федерации и ее субъектов – лишь защита прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, Российская Федерация взяла на себя ответственность за единую регламентацию прав и свобод на всей территории страны, субъекты РФ тем самым, по общему правилу, должны считаться с запретом регулировать отношения с участием граждан на своем уровне⁶⁷.

Позиции авторов относительно самого института совместной компетенции также отличаются большим разнообразием: от полного одобрения до жестокой критики устанавливающих его конституционных положений. Особо актуален вопрос о границе между рамочным регулированием и детальной регламентацией общественных отношений.

Некоторые авторы вообще предлагают отказаться от совместного законодательного регулирования Федерации и субъектов, четко разграничив сферы их исключительного законодательного регулирования. Мы согласны с высказанной в литературе точкой зрения о неприменимости такой позиции.

Во-первых, мы полагаем, что внесение изменений в Конституцию России может быть оправдано лишь крайней необходимостью, когда по-другому поступить просто невозможно.

Во-вторых, реализация подобных идей неизбежно приведет к разрыву российского правового пространства. Понимание и практическое применение статьи 72 Конституции РФ возможны только в системной связи с положениями статьи 76. Имеются в виду нормы о прямом действии федеральных конституционных законов и федеральных законов на всей территории страны (пункт 1), о соответствии законов и иных нормативных актов субъектов Федерации федеральным законам (пункт 2), о самостоятельном правовом регулировании субъектов Федерации вне предметов ведения Российской Федерации или законов ее субъектов в сферах собственного действия.

Конституция РФ не дает оснований для передачи даже части законодательных полномочий субъектам РФ относительно предметов исключительного ведения Федерации. Хотя в статье 78 Российской Конституции и предусмотрена возможность взаимной передачи части полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, речь идет только об исполнительных органах и их полномочиях.

В-третьих, в статье 73 гарантировано самостоятельное определение субъектами РФ всей полноты государственной власти вне пределов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов, установленных в статьях 71, 72. Тем самым рамочная компетенция субъектов РФ открывает простор для их инициативных решений и действий, связанных со спецификой условий регионов⁶⁸.

Однако законодательство субъектов Федерации не существует совершенно обособленно и автономно. В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции РФ, конституционные нормы имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России (в данном случае это касается и законодательства субъектов РФ) не должны противоречить ее конституции.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы:

Система законодательства есть внешняя форма системы права, понимаемой как совокупность юридических норм.

Термин «законодательство» в отечественном правоведении понимается неоднозначно. Разные авторы включают в него разный набор источников права. В узкой трактовке законодательство обозначает лишь совокупность законов. При широком толковании в законодательство включаются не только законы, но и иные нормативные правовые акты, договорные источники. Представляется необходимым включение в законодательство в его широком понимании актов судебных органов, принимаемых в порядке нормоконтроля и толкования конституционных (учредительных) источников.

В правовом регулировании на разных его направлениях могут использоваться разные интерпретации термина «законодательство». Однако в каждом случае данный термин применительно к соответствующим сферам регулирования должен иметь строгое легальное содержание. Важно также на федеральном уровне принять закон, формулирующий общеправовые определения законодательства, системы законодательства, а кроме того, дающий состав системы федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, нормативных актов органов местного самоуправления и определяющий основные правила их принятия, изменения, действия.

Сложность многоцелевой, многофакторной системы законодательства проявляется в складывании в ее рамках разнообразных подсистем. Среди указанных подсистем, в первую очередь, выделяют отраслевую (в том числе комплексную), иерархическую, федеративную. Без учета отмеченного строения системы законодательства невозможно ее совершенствование, в том числе систематизация действующего законодательства, а также обеспечение ее сбалансированного, непротиворечивого действия.

Законодательство субъектов Российской Федерации, будучи автономной частью российского законодательства, образует собственную систему. Конституция РФ (часть 4 статьи 76) говорит о собственном правовом регулировании субъектов Российской Федерации. Как представляется, собственное правовое регулирование невозможно без собственного законодательства. Упоминание о собственном законодательстве субъекта РФ встречается также в некоторых постановления Конституционного Суда РФ⁶⁹.

1.2. Преодоление дефектов, пробелов и коллизий в системе законодательства Российской Федерации как средство обеспечения ее единства

Система законодательства в Российской Федерации, как было показано в предыдущем параграфе, является системой сложноорганизованной, зависящей от ряда факторов, осуществляющей множество разных функций. Большинство исследователей полагают, что идеальной является такая система законодательства, в которой, четко закреплены права, обязанности и гарантии граждан и юридических лиц, определено соотношение и сила нормативных актов принимаемых в государстве уполномоченными на то органами, порядок их принятия, определен круг лиц, на которых они распространяются. Вряд ли возможно создать такую систему законодательства, которая была бы совершенна, без дефектов, пробелов и противоречий, чтобы не было неясностей положений актов законодательства, а законы государства не отставали от потребностей общественного развития, а сами возникающие противоречия не оказывали негативного влияния на регулируемые общественные отношения. Следовательно, постоянное появление в ней разного рода сбоев, несогласованностей, конфликтов неизбежно и само по себе не должно рассматриваться как недостаток, низкий уровень организации законодательства.

Для оценки качества, эффективности законодательства важно то, каков характер внутрисистемных противоречий, конфликтов, как долго они существуют, каковы социально-правовые последствия их действия. Важно также то, имеет ли законодательство организационный механизм, поддерживающий его действие, средства быстрого и максимально безболезненного устранения указанных противоречий, конфликтов и сохранения стратегического единства системы законодательства.

В свое время советское право с высокой степенью эффективности обеспечивало единство законодательных систем всех входящих в состав Советской Федерации образований за счет фактической унификации своей системы законодательства. Понятие «дефекта» и «пробела» «противоречие» в советской юридической литературе практически не исследовалось. Критика действующего законодательства в советский период не поощрялась, а наоборот, наказывалась.

С подписанием 8 декабря 1991 г. Соглашения о создании Содружества Независимых государств Союз ССР как субъект международного права прекратил существование. Правовое пространство Союза ССР распалось. Это привело к тому, что различные проблемы правового регулирования, прежде всего экономических, хозяйственных, социальных отношений, оказались неразрешенными. Распаду правового пространства способствовали следующие обстоятельства.

Разрушение союзной государственности осуществлялось как актами союзных федеральных органов власти, так и актами союзных республик, а разрушение Союза ССР произошло неправовым путем. Не были выполнены требования действующего на тот момент законодательства.

В этих условиях Российская Федерация как преемница Советского Союза восприняла на себя все его обязательства, в том числе и правовые. Правовая реформа, которая практически осуществлялась в стране на начальном этапе становления российской государственности, была реформой переходного периода, который характеризовался нестабильностью законодательства, и, как результат, нестабильностью общественных отношений. Принятые законы в силу объективных причин порой являлись нормой не слишком долгосрочного действия, поскольку характер общественных преобразований, быстро меняющихся общественных отношений не мог в тот период времени быть научно спрогнозирован на длительный период времени⁷⁰. Расчет порой делался исключительно на самоорганизацию правовой действительности, абсолютизация метода проб и ошибок. Нестабильность, разбалансированность и противоречивость переходной системы законодательства требовал неординарной тактики правовых реформ – не ускорения, а убавления их скорости. Ведь, как известно, построение правовой государственности предполагал постепенность проведения правовой реформы, последовательное решение задач переходного периода, удержание темпов переходных правовых преобразований под контролем. Это обуславливается интересом самосохранения системы законодательства в тот период.

Возникновение переходной ситуации свидетельствует о том, что противоречия в правовой сфере не могут быть разрешены в рамках существующего общественно-политического строя. Они существенно отличаются от противоречий стабильной правовой системы, прежде всего тем, что имеющиеся различия достигают положения несовместимости и острого конфликта, которые можно преодолеть только качественной сменой типа правовой системы.

К внешним противоречиям правовой системы в переходный период можно отнести рассогласованность государства и правовой системы; несоответствие последней объективным потребностям общественного развития и реально складывающимся общественным отношениям нового типа; несоответствие правовой системы другим формам социальной регуляции – государственной идеологии, морали, нравственности; противоречия между правовой системой и привычными, сложившимися стереотипами сознания и поведения субъектов, их привычками и традициями. К внутренним противоречиям относятся существенный разрыв между наличным и потенциально возможным целевым состоянием переходной правовой системы; противоречивые тенденции ее развития: интеграция и дифференциация; несоответствие между действием правовой системы в целом и действием ее отдельных подсистем (компонентов)⁷¹.

Отметим, что в тот период времени на фоне разрастания регионального сепаратизма разрушение хрупкого единства законодательной системы страны шло во многом с периферии, со стороны региональных элит. Хотя в числе серьезных дестабилизирующих факторов, объективности ради, надо назвать и неправовой слом Конституции РСФСР 1978 года осенью 1993 года.

Юридические противоречия между различными нормативными актами ведут к деформации действующей системы нормативных правовых актов России, разрушают ее законодательную систему.

В этой связи актуальны вопросы обеспечения единства системы законодательства Российской Федерации, сущность которых – точное соответствие актов органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления нормам Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

К сожалению, в реальной жизни все выглядит достаточно сложно. В существующей системе мы наблюдаем различного рода дефекты, пробелы и противоречия, которые налагают свой отпечаток на систему права и законодательства. Это порой пересекающиеся понятия и на практике зачастую бывает сложно их отграничить друг от друга. Кратко остановимся на их характеристике.

В Словаре С.И. Ожегова дается следующее определение понятия «дефект» – изъян, недостаток, недочет⁷². Ряд исследователей полагают, что дефекты права возникают на стадии принятия норм, регулирующих общественные отношения, либо в процессе «исправления». К примеру, Н.А. Власенко дефектами системы права считает нарушения, деформации логико-структурного построения и развития системы права и ее элементов, в том числе нормативных актов⁷³. В.М. Баранов полагает, что: «…дефекты законодательства выступают одной из главных причин правоприменительных ошибок»⁷⁴. Дефекты в законодательстве могут также существенно влиять на решение вопроса о привлечении к ответственности. Это возможно в тех случаях, когда правовая норма по разному оценивается к примеру, гражданином и правоохранительными органами⁷⁵.

Пробелы в системе права и системе законодательства. Сферу общественных отношений, требующую правового регулирования, законодатель закрепляет по отраслям права. Например, ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет, что «Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников».

Однако в реальной жизни в законодательстве не всегда можно найти юридическую норму, непосредственно регулирующую конкретное общественное отношение. Отсутствие таких норм – пробел в законодательстве. Такая ситуация, как правило, возникает в результате появления новых общественных отношений, требующих правового регулирования, которые в момент принятия закона не существовали или, с недоработками законодательной техники. К примеру, пробелом можно назвать отсутствие конституционных норм, что выглядит, по мнению С.А. Авакьяна, как «невключение отдельных предписаний, взаимосвязанных их групп в существующие нормативные правовые акты, так и непринятие целых актов, предназначенных для регулирования соответствующих общественных отношений»⁷⁶.

«В определенной мере пробел, – пишет он, – уже может считаться дефектом регулирования. И все-таки понятие дефекта должно быть шире и охватывать также выбор концепции и качество регулирования. Дефект может быть обнаружен в одних случаях при оценке модели регулирования, правового акта и его конкретных норм. Однако бывает и так, что, казалось бы, идеально выбранная модель не срабатывает. В этом случае речь идет уже о дефекте правоприменения. Следовательно, дефекты в конституционном праве – категория весьма широкая, они связаны с выбором регулирования, качеством норм и удачностью их реализации»⁷⁷.

Е.В. Тарибо, поддерживая тезис профессора С.А.Авакьяна, пишет, что по своим характеристикам пробел может выступать не только как юридико-технический изъян нормативно-правового акта, но может образоваться и в связи с бездействием законодателя, который не принял закон, на необходимость принятия которого указывается в самой норме Конституции, приходит к выводу о необходимости дополнить Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» разделом, в котором бы содержались полномочия о полномочии Конституционного Суда Российской Федерации проверять конституционность пробелов, образовавшихся в виду отсутствия нормативного правового акта, если его принятие вытекает из Конституции Российской Федерации»⁷⁸.

Высокая динамика развития российского общества и государства неизбежно генерирует вопросы, связанные с полнотой и эффективностью регулирования наиболее значимых общественных отношений. Как известно, само место конституционного права в системе права Российской Федерации определяется, прежде всего, тем, что оно регулирует общественные отношения, которые являются основополагающими во всех областях жизни и служат основой формирования всех других общественных отношений⁷⁹. Именно поэтому недостатки конституционно – правового регулирования таких социальных связей способны привести к экономической, политической, духовной стагнации общества, серьезным социальным кризисам. В какой степени эти недостатки свойственны российской Конституции?

В конституционно-правовых исследованиях неоднократно отмечалась необходимость совершенствования действующей Конституции РФ или отдельных ее положений⁸⁰. Причем, содержательные аспекты предложений, имеющих целью улучшение конституционных норм, охватывают такие важные направления как перераспределение полномочий между Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ, совершенствование конституционно-правового статуса Правительства РФ, модернизацию Главы 2 Конституции РФ, посвященной правам и свободам человека и гражданина, внесение в Конституцию РФ норм об избирательной системе, в том числе и о правовом статусе политических объединений как субъектов избирательного процесса, выделение норм о Конституционном Суде РФ в самостоятельную главу Конституции РФ, отражение в конституционных нормах членства России в Совете Европы, введение в Конституцию РФ главы, посвященной характеристике статуса субъектов Федерации, а также главы, посвященной принципам внешней политики государства⁸¹. Даже такой, далеко не исчерпывающий перечень предложений по совершенствованию Конституции РФ дает основания полагать, что в конституционно – правовой доктрине широко представлены идеи, охватывающие не только обновление уже существующих конституционных положений, но и внесение принципиально новых норм. Таким образом, сам факт наличия предложений о введении не только отдельных норм, но даже и новых глав в Конституцию РФ, свидетельствует о том, что определенная часть ученых признает наличие пробелов в этом основополагающем нормативном правовом акте. Являются ли пробелы в Конституции ее неотъемлемым, естественным свойством? По этому поводу следует высказать ряд соображений. В литературе отмечается, что самодостаточность Конституции РФ позволяет говорить о ее беспробельности⁸². Однако самодостаточность конституционных положений отнюдь не исключает их недостаточности для урегулирования отношений, если потребность в таком регулировании имеет высокую социальную значимость и является объективно обусловленной. Наличие в Конституции РФ значительного количества норм⁸³ – принципов, норм – приоритетов, норм – дефиниций неизбежно влечет появление в ее тексте оценочных понятий, и оценка таких понятий затрагивает самые глубинные пласты конституционной герменевтики. Вместе с тем, проблема пробелов в Конституции РФ далеко выходит за пределы конституционной интерпретации. Это связано с выполнением Конституцией РФ ее учредительной функции. Не вызывает сомнений в обоснованности вывод С.А. Авакьяна о том, что слово «учредительный», применительно к функциям конституции, следует понимать в том смысле, что конституция либо закрепляет то, что существует как результат деяний людей, либо создает предпосылки для совсем новых общественных отношений, созревших в обществе, но не могущих возникать, пока не будет для них не6ходимой правовой базы, которая с принятием конституции и учреждается⁸⁴. Неэффективность выполнения Конституцией РФ учредительной функции неизбежно будет являться фактором, сдерживающим динамику развития нашего общества и говорить о пробельности Конституции РФ следует именно с позиций социального прогресса. Ряд авторов справедливо полагают, что что конституция не должна быть нерушимой, а изменения конституции являются необходимым, объективным процессом, обусловленным исторически и логически. Пробелы в Конституции РФ могут быть и частными, своего рода локальными, но с позиций обеспечения общественного развития накопление многообразных «частных» пробелов может создать «критическую массу» ее пересмотра. Отнюдь не исключено и существование своеобразного генерального «учредительного конституционного пробела», когда социально значимые и прогрессивные по своей сути отношения в обществе уже сформировались, а в Конституции отсутствуют нормы, позволяющие эти отношения эффективно урегулировать. Проблема исследования «локального» и «генерального» конституционно – правовых пробелов затрагивает не только вопросы конституционного обеспечения перспектив социального развития. Указанная проблема прямо связана с концептуальным единством и системностью положений Конституции. В конституции всегда заложена определенная концепция, имеющая одновременно политический и юридический характер, позволяющая, по крайней мере, косвенным образом, выделить ряд принципов, которые должны проводиться в жизнь юридической системой⁸⁵. Поэтому необходимыми условиями преодоления как локального, так и генерального конституционно – правовых пробелов является обеспечение соответствия формы и содержания этих действий концептуальной основе Конституции, устранение понятийно – оценочных коллизий на основе формирования единого категориального аппарата. Очевидна также связь исследуемой проблемы и с трудностями восприятия западной модели конституционализма.

Следует согласиться с утверждением Р. Шарлета о том, что не существует универсальной модели демократического конституционализма и воспринятые на Западе конституционные идеи сами по себе не образуют гармоничного целого⁸⁶. Не отрицая позитивного результата восприятия многих идей западного конституционализма, необходимо отметить и тот факт, что перенесение зарубежных конституционных положений на российскую почву может вызвать и такие недостатки конституционного регулирования общественных отношений, которые можно было бы назвать «пробелами конституционной рецепции». Любые правовые заимствования нуждаются во всестороннем осмыслении, а более всего такое осмысление необходимо применительно к рецепции зарубежных конституционно-правовых конструкций. Терминологическая неопределенность, фрагментарность конституционных положений многих зарубежных государств в значительной степени преодолевается посредством их конкретизации в весьма специфическом текущем законодательстве, а также развитой устоявшейся конституционной традицией, соответствующей ментальностью и психологическим восприятием конституционных норм. Поэтому для исключения конституционно – правовых пробелов даже в высшей степени апробированные положения Конституций зарубежных следует кропотливо «встраивать» в отечественную правовую систему, с учетом требований не только юридической техники, но и системы отраслей российского законодательства, а также психологического восприятия отдельных конституционных норм именно российским обществом.

В значительной степени проблема пробелов в Конституции РФ касается и связи конституционных норм с положениями текущего законодательства. Этот аспект рассматриваемой проблематики связан с системными представлениями о праве и соотношении его отдельных элементов. Сегодня одним из наиболее актуальных вопросов является рассмотрение взаимодействия Конституции РФ и текущего законодательства через призму таких философских категорий как «часть» и «целое». Как отмечает Д.А. Керимов, причинная зависимость между частями и целым в праве отнюдь не одинакова при этом многие нормы правовой системы прямо, непосредственно вытекают из конституционного законодательства, другие опосредованно связаны с Основным законом, дополняя и конкретизируя его⁸⁷. Несмотря на определенную степень разработанности проблем взаимосвязи Конституции и положений текущего законодательства, следует признать, что исследования конституционных норм именно как части российской системы права еще далеко не завершены. Весьма опасными могут явиться попытки восполнения неполноты конституционных положений в нормах текущего законодательства. Проблема пробелов в Конституции РФ – это и проблема обеспечения единства российской системы законодательства. И создание действенного механизма защиты единой системы законодательства не мыслится без обеспечения конституционности актов, принимаемых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Поэтому одной из насущных задач конституционно – правовой науки является установление пределов и закономерностей взаимодействия конституционных норм – принципов и основных руководящих начал, нашедших выражение в текущем законодательстве и, в первую очередь, в кодифицированных нормативных правовых актах.

Особая роль в преодолении правовых пробелов принадлежит судебным органам, в особенности органам судебного конституционного контроля. Мы разделяем точку зрения Я.К. Чепенко, которая считает, что в тех ситуациях, когда преодоление правового пробела происходит с помощью средств конституционного правосудия, Конституционный Суд РФ может прибегать к конституционно-правовому истолкованию. Одновременно в целях устранения правовых пробелов Конституционный Суд может обращаться к законодателю с конституционно-судебными поручениями, которые возможны как в императивной, так и в рекомендательной форме. Поручения Конституционного Суда РФ, справедливо отмечает Я.К. Чепенко, ориентируют законодателя на последовательную реализацию конституционных принципов и норм в текущем законодательстве, поэтому их игнорирование может влечь нарушение прав и свобод граждан. Важно, однако, выработать более четкие критерии разграничения императивных и рекомендательных обращений к законодателю, а сами обращения должны носить ясный, определенный характер⁸⁸.

Многоаспектность и широта проблем, связанных с преодолением пробелов в конституционном праве являются уникальными. Они затрагивают не только функции Конституции, но ее основные черты, юридические свойства, а также пределы конституционного регулирования общественных отношений. Решение таких взаимосвязанных проблем возможно только в русле конструктивного восприятия самого понятия «пробел». Даже признавая наличие пробелов в конституционном праве, не следует считать их неотъемлемым свойством Конституции. Наличие таких недостатков лишь означает, что политико-правовой потенциал Конституции далеко не исчерпан, а его реализация является комплексной перспективной задачей не только конституционного права, но и всего российского правоведения⁸⁹.

Противоречия, коллизии, конфликт в системе права и системе законодательства России. Еще в советский период в ряде работ по юриспруденции была заложена первоначальная теоретическая основа познания противоречий в праве⁹⁰. Однако те противоречия, которые порождают переходные состояния, изучались мало, так как считалось, что в социалистическом праве антагонизмов нет, и новая переходная ситуация невозможна. Но она возникла. Возникновение переходной ситуации свидетельствовало о том, что противоречия в правовой сфере не могут быть разрешены в рамках существующего общественно-политического строя. Это отчасти объясняется тем, что «старая» правовая система не соответствует объективным потребностям общественного развития, складывающимся новым общественным отношениям. В стадии становления находится гражданское общество. Правовая и общая культура личности находится в полной запущенности: отсутствуют нормы и ценности, необходимые для этой культуры. В сознании многих людей смешались такие понятия, как «добро» и «зло», «правомерность» и «законность»; «милосердие», «правда», «порядочность». Кризис политический повлек за собой кризис духовный (а может быть наоборот, духовный кризис повлек за собой кризис политический).

Во многом этот процесс осуществляется самим государством (приватизация) или под его контролем (создание и деятельность политических партий, общественных организаций, средств массовой информации). Начинают создаваться правовые ограничители государственной власти. Формируется система гарантий прав и свобод человека и гражданина.

Одним из видов противоречий, являются юридические коллизии. Термин «коллизии» в переводе с латинского означают «противоречие, расхождение интересов, взглядов, стремлений.

Важное значение имеет правильное решение вопроса о соотношении таких терминов, как «юридическое противоречие», «юридическая коллизия» и «юридический конфликт». Следует обратить внимание на ряд моментов. Во-первых, необходимо отметить, что хотя эти термины и лежат в одной плоскости, отражая развитие, они не являются идентичными. Во-вторых, рассматриваемые понятия относятся к понятиям, возникающим в других областях знания, но в связи с практическими целями или исследовательскими задачами являются «втянутым», по выражению Н.Н. Тарасова, в сферу права, в результате чего получают собственно юридическое содержание и приобретают статус правовых в силу их укоренения в понятийном строе юридической науки. Н.Н. Тарасов отмечает, что понятия такого рода, возникая и существуя в собственных областях, содержательно адаптируются к характеристикам юридической науки и особенностям юридической практики, приобретают отличный от своего прототипа объем, включаются в систему юридических понятий, то есть участвуют в формировании предмета науки. Такие понятия можно условно назвать «консолидированными», поскольку они включаются в юридический оборот не механически, а претерпевают серьезные изменения, «адаптируются» к задачам юридических исследований и приобретают новое содержание⁹¹.

Как известно, противоречие означает наличие двух высказываний, из которых одно отрицает другое. В то же время необходимо отметить, что понятие «противоречие» не тождественно понятию «несоответствие». Соответствие – это определенная согласованность, определенное равенство, подобие тех или иных предметов, явлений в каком-либо отношении (например, говорят о соответствии формы и содержания, природных дарований и убеждений, профессии и должности). Следовательно, смысловое поле понятия «несоответствие» несколько шире смыслового поля понятия «противоречие». Противоречие как бы конкретизирует, в чем именно заключается то или иное несоответствие⁹².

Существуют различные виды и формы противоречий в действующем законодательстве. Например, законы, иные нормативные правовые акты, изданные в одной общественной обстановке, действуют в совершенно других условиях. Те или иные законы могут не соответствовать объективным общественным потребностям, интересам, общественному правосознанию, уровню нравственного развития граждан данного государства. Могут быть противоречия между действующей Конституцией РФ и текущим законодательством, между конкретными законами или отдельными их частями, противоречия внутри закона и т.д. Ученые справедливо подчеркивают особую значимость для правового развития, совершенствования современной российской государственности вопроса о противоречиях конституционного характера⁹³.

Самая распространенная категория противоречий была связана с нарушением принципа верховенства Конституции России и федеральных законов. В конституционном (уставном) законотворчестве субъектов Федерации в одностороннем порядке было установлено право приостановления действия законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат конституциям (уставам) или законам субъектов Российской Федерации (Якутия, Башкортостан, Тыва, Коми), суверенным правам и интересам субъекта Федерации (Дагестан), приостановления действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область).

Суверенные права Российской Федерации ущемлялись через перераспределение предметов ведения Российской Федерации в ведение республик. Например, отдельные республики закрепляли за собой право объявления военного положения и принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва); права принятия республиканских законов о воинской службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва); право установления порядка введения чрезвычайного положения на территории республики (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и др.); право на дачу согласия республики на дислокацию на ее территории воинских формирований (Северная Осетия); право определения всех природных ресурсов, находящихся на территории республики, ее собственностью (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва); право регулирования вопросов внешней политики и международных отношений; права самостоятельно выступать участником международных отношений, заключать международные договоры (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми и др.)⁹⁴.

Так, в 2000 году в майском телеобращении Президент РФ В.В. Путин отметил, что Конституции Российской Федерации противоречит пятая часть законов, принятых в субъектах Российской Федерации. По оценкам Генеральной прокуратуры, Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству не соответствовало более 580 тысяч (!) актов субъектов Российской Федерации. К сентябрю 2000 года Конституции РФ не соответствовали отдельные положения уставов всех субъектов Российской Федерации, к примеру, входящих в Уральский федеральный округ, а также 27 % их законодательных актов, что повлекло обвальное сокращение инвестиций в регионе. Это уже не просто массив нарушений, а тотальное игнорирование Конституции Российской Федерации и федеральных законов⁹⁵. И такая ситуация наблюдалась по всей стране.

Недостаточное законодательное разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти явилось одной из главных причин действия в субъектах Федерации нормативных правовых актов, не соответствующих федеральным законам и даже Конституции РФ. Насколько это явление получило широкое распространение, свидетельствуют данные Генеральной прокуратуры РФ: на 1 марта 2002 г. были приведены в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституции и уставы 64 субъектов Федерации; отменено или изменено более 2500 иных нормативных актов⁹⁶.

По сведениям, опубликованным Министерством юстиции Российской Федерации по состоянию на 2002 год, издание нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, противоречащих действующему законодательству, значительно снизилось. Так, за полтора года на юридическую экспертизу в территориальные органы Минюста России поступило 74572 нормативных правовых акта субъектов Федерации. Она состоялась по 67925 актам. При этом 7986 актов признано несоответствующими действующему законодательству. Без вмешательства прокуратуры и судов за этот период приведено в соответствие на основе экспертных заключений органов юстиции 75 % актов, признанных несоответствующими федеральному законодательству⁹⁷.

Как мы уже отмечали, по своему содержанию коллизия – это противоречие между существующими правовыми актами, институтами, притязаниями и действиями по их изменению, признанию или отторжению. Коллизии свойственны следующие признаки: разное правопонимание и толкование; наличие законной процедуры рассмотрения коллизий и разрешения конфликтов; использование и оценка доказательств; наличие органа, уполномоченного разрешать конфликты; признание обязательной силы решения по спору; компенсация ущерба и восстановление прежнего юридического состояния либо формирование нового состояния⁹⁸.

Вообще «коллизии» и «коллизионное право» представляют собой новые для конституционного права понятия. Конституция РФ 1993 года впервые в ст. 71 (п. «п. ») установила в качестве предмета ведения Российской Федерации «федеральное коллизионное право». Ю.А. Тихомиров определяет его как подотрасль коллизионного права, предназначенную для предотвращения и устранения юридических противоречий в федеративных отношениях и включающую в себя: комплекс правовых идей и концепций, отражающих правовое опосредование устройства и функционирования федерации; материальные компетенционные нормы, устанавливающие объем предметов ведения федерации и ее субъектов; процедуры преодоления разногласий и разрешения споров между участниками коллизионных отношений; ответственность участников коллизионных отношений⁹⁹.

Коллизии в конституционном праве представляют собой самостоятельное правовое явление, противоречие публично-властного характера между правовыми актами, правовыми нормами, действиями государственных органов, должностных лиц, граждан, правопониманием в конституционно-правовой сфере.

Н.Е. Таева под «коллизионными нормами понимает нормы, направленные устранение коллизий, возникающих между конституционно-правовыми предписаниями (коллизионные нормы-предписания), а также нормы, закрепляющие юридические механизмы разрешения противоречий между субъектами конституционно-правовых отношений (коллизионные нормы-механизмы) и выполняющие функцию обеспечения единства и непротиворечивости системы правового регулирования, придающие ей стабильность. Конституционные «нормы-механизмы» ориентированы на правовую охрану конституционного строя в целом»¹⁰⁰.

И.А. Стародубцева в широком смысле конституционно-правовые коллизии понимает как противоречия между правовыми явлениями, возникающими в правовой системе России (нормативными актами, правоприменением, правосознанием и др.), касающиеся предмета конституционного права. К ним она относит не только коллизии между правовыми нормами, но и все иные коллизии, которые возникают в правовой системе и касаются конституционно-правовых отношений. Конституционно-правовые коллизии оказывают на правовую систему России существенное влияние в связи с основополагающим местом Конституции Российской Федерации и конституционного права в правовой системе¹⁰¹.

В.М. Шакун к числу коллизий в конституционном праве относит: коллизии в конституционном законодательстве; коллизии статусов (компетенций или отдельных полномочий) государственных органов и должностных лиц; коллизии в федеративных отношениях; коллизии актов толкования¹⁰².

Каждый из названных видов коллизий в конституционном праве имеет свою специфику и может делиться на самостоятельные виды. Основными принципами разрешения и устранения коллизий в конституционном праве являются следующие: во-первых, коллизии должны разрешаться на основе верховенства Конституции РФ и закона; во-вторых, при разрешении коллизий не должны нарушаться права и свободы человека и гражданина; в-третьих, средства и процедуры разрешения коллизий должны иметь конституционно–правовую природу, быть закреплены законодательно и отвечать общим принципам построения правового государства.

Коллизии конституционных норм встречаются и в конституционном законодательстве субъектов РФ, что нарушает целостность системы, вносит дисбаланс в правовое регулирование общественных отношений. Законодательство субъектов РФ представляет собой часть системы нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации, которая как форма выражения права, в свою очередь, является элементом правовой системы России. Поэтому коллизии между федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ влияют на состояние всей правовой системы, так как при сбоях в работе одного из элементов для дальнейшего функционирования система либо сама реформируется, либо изменяет элемент¹⁰³.

Высшей степенью коллизионности в конституционном праве можно считать конституционный кризис, который представляет собой не просто суммарное сложение огромного числа коллизий в конституционно-правовой сфере, но и отражает системный кризис в публично-правовой сфере и обществе в целом. Конституционный кризис проявляется в девальвации Конституции, ее расхождении с общественной практикой; в функционировании социально-экономических, политических, государственно-правовых институтов с существенными отступлениями от требований Конституции; в разрушении единого правового пространства, а также в массовом нарушении конституционных норм.

Конституционное право Российской Федерации располагает легитимными средствами и способами предупреждения и разрешения коллизий публично-властного характера. Совокупность этих средств и способов может быть представлена в виде двух самостоятельных групп:

а) универсальные способы, к которым относятся следующие принципы: принцип разделения власти, принцип федерализма, идеологическое и политическое многообразие и многопартийность, экономический плюрализм, конституционная юстиция;

б) специальные способы, имеющие конкретно-целевое назначение для разрешения коллизий в конкретных сферах государственной и общественной жизни.

Поскольку особенности коллизий в конституционном праве предопределены спецификой предмета данной отрасли, способы их устранения и разрешения также должны иметь конституционно-правовой характер, соответствующий предмету и методу конституционного права как ведущей отрасли российского права.

В настоящее время существует немало противоречий, споров из-за нарушения компетенции органов, то есть орган власти выходит за установленные пределы, либо присваивает себе полномочия других звеньев, либо не в полном объеме осуществляет закрепленную за ним компетенцию. Распространенным является вторжение в «чужие» сферы, неизбежно порождающее коллизии и споры. Их обострение ведет к возникновению противоречий в экономике, в социальной сфере, в политических отношениях, негативные последствия которых трудно предвидеть.

Для своевременного устранения возникающих противоречий в правовом регулировании конституционно-правовых отношений, создания надлежащих условий для успешного проведения государственной политики, необходимо создание и эффективное функционирование в системе права механизма разрешения коллизий в конституционно-правовой сфере. Этот механизм должен представлять собой комплексную систему конституционно-правовых средств, направленных на предотвращение возникновения, на устранение и разрешение коллизий, обеспечивать внутреннее единство и стабильность правовой системы, ее гармоничное развитие.

Обеспечение единого правового пространства может рассматриваться одновременно и как общее условие устранения и разрешения коллизий в конституционно-правовом поле Российской Федерации, и как конечный результат деятельности, направленной на устранение коллизий¹⁰⁴.

Большая роль в разрешении коллизий в конституционном праве принадлежит Конституционному Суду РФ. В то же время следует отметить, что роль Конституционного Суда Российской Федерации в разрешении коллизий в конституционном праве имеет двойственную природу, поскольку, с одной стороны, Конституционный Суд как орган конституционной юстиции способен разрешать (легитимным путем) юридические коллизии, не допуская их перевода в стадию юридического конфликта, и, тем более, кризиса; с другой стороны, решения Конституционного Суда РФ также не свободны от коллизионности, что вызывает необходимость совершенствования существующего механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ.

Именно Конституционный Суд РФ сформулировал в области правотворчества ряд позиций, касающихся недопустимости сужения правовых возможностей субъектов Федерации, а также права субъекта Федерации принимать собственные нормативные акты в случае отсутствия соответствующего федерального закона, регулирующего вопросы совместного ведения.

Способность Конституционного Суда РФ быть средством разрешения коллизий обусловлена особенностями и юридическими свойствами решений Конституционного Суда и содержащихся в этих решениях правовых позиций. Как справедливо отмечает Е.В. Тарибо, «что для того, чтобы решение Конституционного Суда было юридически и политически выверенным и реализуемым оно должно быть, во-первых, насколько это возможно оптимальным (достаточно простым) с точки зрения использования теоретических средств; во-вторых, оно должно быть максимально конструктивным, например, толкование должно снимать проблем больше, чем создавать; в-третьих, проверяемым (верифицируемым) с точки зрения действующей системы права, т.е. толкование конституционной нормы не должно отторгаться массивом нижестоящих отраслевых норм, а согласовываться с ними»¹⁰⁵.

Конституционный Суд неоднократно отмечал: «Следует иметь в виду, что правовые позиции, содержащие толкования конституционных норм либо выявляющие конституционный смысл закона, на которых основаны выводы Конституционного Суда Российской Федерации в резолютивной части его решений, обязательны для всех государственных органов и должностных лиц»¹⁰⁶. Следовательно, решение обязательно и для самого Суда. Это дает основания полагать, что в последующих решениях по подобным вопросам Конституционным Судом будет принято аналогичное предыдущему решение. Поэтому следует говорить не просто об обязательности, а об общеобязательности решений Конституционного Суда Российской Федерации. В то же время законом предусмотрена возможность изменения правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда.

Возникновение юридических коллизий конституционного законодательства обусловлено негативными явлениями, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Иногда субъекты РФ дублируют федеральные нормы в принимаемых ими нормативных правовых актах, объясняя это удобством пользования ими. Например, все конституции республик и уставы краев, областей, автономных образований, городов федерального значения содержат положения о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Проанализировав основные законы субъектов РФ, можно отметить, то совместное ведение в порядке ст. 76 ч. 2 Конституции РФ означает, что при отсутствии федерального закона субъект РФ вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос. Закон субъекта РФ с принятием федерального закона должен быть приведен в соответствии с ним. Если субъект РФ не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем, то последний в случае необходимости может сам осуществить правовое регулирование в этой сфере.

В целях разрешения проблемы устранения несоответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству можно предложить ряд конкретных мер. Одной из них могла бы стать регулярная деятельность федерального законодателя по созданию модельных законов для субъектов РФ, что позволит субъектам РФ обеспечить общую концептуальную основу нормативных актов, принимаемых на региональном уровне, преодолеть разнобой в решении однотипных задач правового регулирования.

В последние десятилетия расширилось поле действия национального и международного права. Естественно, между их нормами возникают противоречия, устраняемые с помощью норм, которыми служат нормы-принципы и нормы-доминанты. Так, в национальном праве получил признание приоритет принципов и норм международного права, что нашло свое отражение в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Причем международно-правовые акты в соответствии с регламентами палат Федерального Собрания РФ подлежат предварительной конституционно-правовой экспертизе. Конституционный Суд РФ вправе разрешать дела о не вступивших в силу международных договоров Конституции РФ.

Это означает, что ограничения и запреты, содержащиеся в международных договорах Российской Федерации, определяют пределы дискреции не только органов исполнительной власти и судов, но и законодателя¹⁰⁷. Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ признана юрисдикция Европейского Суда по правам человека по вопросам толкования и применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней и установлена обязательность исполнения казуальных решений о соответствии Конвенции действий российских органов власти. Тем самым Европейскому Суду по правам человека предоставлены полномочия по уточнению пределов усмотрения, установленных Европейской Конвенцией. В последнее время вопрос обязательности следования им приобрел особую остроту в связи с вынесением в отношении России решений, в которых помимо выплаты компенсации пострадавшему лицу, предписывалась необходимость изменения Конституции, законодательства и правоприменительной практики. Так, по делу «Константин Маркин против России» Европейский Суд рекомендовал российскому государству внести изменения в пункт 3 статьи 11 Закона «О статусе военнослужащих» и в положение о порядке прохождения военной службы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации.

В качестве примера можно привести и решение по делу «Анчугов и Гладков против России». В рамках данного дела правовая позиция заявителей заключалась в том, что ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, запрещающая лицам, осужденным к лишению свободы, участвовать в выборах, противоречит ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в которой закреплено право на свободные выборы. Тот факт, что Россия присоединилась к конвенции, по мнению заявителей, свидетельствует о том, что данном случае применению подлежит напрямую норма Конвенции, т.к. в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Представляется, что такое решение посягает на независимость российского государства в установлении правовых отношений внутри государства. Конституция РФ не должна подвергаться изменениям из-за правовых позиций Европейского Суда. Поэтому решения Европейского Суда должны учитываться только в той мере, в которой они не противоречат Конституции РФ.

С учетом анализа практики ЕСПЧ в качестве главного приоритета определена задача решения проблем, которые признаны для России носящими устойчиво повторяющийся или системный характер. В том числе путем создания эффективных внутригосударственных средств правовой защиты от соответствующих нарушений. Например, в рамках реализации Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года и исполнения «пилотного» постановления ЕСПЧ по жалобе «Ананьев и другие против России» подготовлен и реализуется комплексный план действий по решению проблемы ненадлежащих условий содержания в следственных изоляторах. В свое время именно по рекомендации ЕСПЧ была предусмотрена выплата российским гражданам компенсации за затянутое, неэффективное правосудие¹⁰⁸.

В соответствии с неоднократно обозначенной Конституционным Судом позицией не только Конвенция, но и решения Европейского Суда по правам человека – в той мере, в какой ими исходя из общепризнанных принципов и норм международного права дается толкование содержания закрепленных в Конвенции прав и свобод, включая право на доступ к суду и справедливое правосудие, – являются составной частью российской правовой системы, а потому должны учитываться федеральным законодателем при регулировании общественных отношений и правоприменительными органами при применении соответствующих норм права¹⁰⁹. Конституционный Суд РФ констатировал отсутствие нарушения ими конституционных прав заявителя в конкретном деле, в случае, если суд придет к выводу о невозможности исполнения постановления ЕСПЧ без признания таких законоположений не соответствующими Конституции РФ.

Несмотря на то, что юрисдикция Европейского Суда основана на международном договоре – Европейской Конвенции, возможности влияния Европейского Суда на национальную правовую систему отличаются от влияния, оказываемого действием классического международного договора. В последнем случае правовые положения международного договора применяются национальными органами власти в интерпретации, позволяющей исключить их противоречие положениям Конституции РФ. Европейская же Конвенция применяется наднациональным судебным органом, решения которого должны исполняться по смыслу Европейской Конвенции без санкционирующих действий со стороны национальных органов власти¹¹⁰, – считает Л.А. Шарнина.

Итак, ЕСПЧ не является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к национальным судам. Решения Европейского Суда не могут содержать указания государству о необходимости изменения законодательства. В противном случае это будет являться нарушением его суверенитета, что явно выходит за пределы его компетенции¹¹¹.

Юридическая коллизия может приводить к конфликтам. В теории конфликта, получившей распространение в западной социологии пятидесятых годов XX столетия, конфликт рассматривался как выражение противоречий в обществе и государстве.