А. А. Ларичев

Правовое регулирование и организация местного самоуправления. Опыт Канады и его применимость в российских условиях

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.25

ББК 67.401

Л25

Автор:

Ларичев А. А.

Рецензенты:

Виноградов В. А., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России);

Таболин В. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права Института государственного управления и права Государственного университета управления.

В настоящем исследовании осуществлен комплексный анализ теоретических, историко-правовых основ, современного правового регулирования и организации местного самоуправления в Канаде, предложены решения связанных проблем, а также сформулированы рекомендации по применению канадского опыта муниципального строительства для оптимизации института местного самоуправления в России.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2017 г.

Издание адресовано ученым, преподавателям, аспирантам и студентам высших учебных заведений, практическим работникам органов государственной власти и местного самоуправления.

УДК 342.25

ББК 67.401

© Ларичев А. А., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

Актуальность темы настоящего монографического исследования обусловлена продолжающимися в настоящее время в Российской Федерации поисками путей оптимизации местного самоуправления как важнейшего института народовластия иt обеспечения жизнедеятельности населения, что выражается в осуществляемых реформах его организации и динамике связанного правового регулирования.

Предпринимаемые попытки реформирования местного самоуправления при этом детерминированы как относительно недавним внедрением указанного института в механизм публичной власти и управления в России, что требует адаптации его к национальной специфике правовой системы и управленческим практикам, так и усложнением требующих решения на местном уровне проблем и задач, связанных с урбанизацией, миграционными процессами внутри субъектов РФ, развитием инфраструктуры и организационно-управленческих механизмов на местном уровне в условиях социально-экономических изменений.

При решении соответствующих вопросов представляется полезным обращаться и к зарубежному опыту. Безусловно, Россия является государством уникальным, со своей спецификой географии, территориальной организации населения, распределения материальных и человеческих ресурсов. Вместе с тем эта уникальность не должна являться фактором, ведущим к отказу от использования отдельных зарубежных наработок в сфере правового регулирования организации публичной власти.

Во многих случаях анализ соответствующего зарубежного опыта может помочь избежать нежелательных решений либо найти инновационные инструменты, модели и механизмы, которые можно адаптировать к российским условиям и внедрить в систему нормативно-правового регулирования местного самоуправления с целью ее оптимизации. Не все, даже самые полезные зарубежные решения в области организации публичной власти применимы в российских условиях, однако есть и универсальные проблемы и их решения, на которые следует обратить внимание.

В этом смысле опыт Канады в сфере организации и осуществления местного самоуправления представляет особый интерес.

Канада, также как и Россия, является крупным федеративным государством, что делает привлекательным изучение места и роли местного самоуправления в структуре федеративных отношений. Как и в России, субъекты федерации в Канаде создают муниципальные образования, устанавливают их границы, содействуют формированию условий для автономного решения вопросов на местном уровне. Более того, канадские провинции и территории имеют исключительную юрисдикцию в этих вопросах, что позволяет анализировать различные подходы к их решению от субъекта к субъекту.

Канада имеет обширную территорию, где густонаселенные агломерации соседствуют с бескрайними незаселенными просторами северных территорий, соответственно, также как и в России возникают вопросы о поиске оптимальных моделей муниципального управления в мегаполисах, а также о необходимости, границах и формах местного самоуправления в малонаселенных территориях страны.

Наконец, в структуре населения Канады так же, как и в России, присутствуют коренные и малочисленные народы, компактно проживающие на исторических территориях своего обитания. Соответственно, в обеих странах закономерно возникает вопрос о реализации данными народами прав на национально-культурную автономию и местное самоуправление с учетом их национальных особенностей.

Институт местного самоуправления в Канаде и сопутствующие ему формы решения вопросов местного значения в настоящее время, равно как и в России, находятся в стадии быстрого развития и изменений. Данная динамика детерминирована, во многом, схожими с Российской Федерацией процессами и проблемами — ростом численности городского населения и связанной с этим недостаточностью материальной инфраструктуры, финансовыми трудностями муниципалитетов в условиях роста расходов на решение местных вопросов, сложностями в налаживании эффективного механизма муниципального управления в условиях увеличения функциональной нагрузки на органы местного самоуправления.

В этих обстоятельствах представляет интерес рассмотрение и анализ правовых, организационных и финансово-экономических мер, принимаемых на различных уровнях публичной власти и управления Канады для решения рассматриваемых проблем и обеспечения эффективного решения местных вопросов, обеспечения жизнедеятельности местного населения и социально-экономического развития территорий.

Следует при этом отметить, что анализ современных подходов к правовому регулированию и организации муниципальных институтов невозможен без изучения их теоретических и историко-правовых основ.

Теоретическое изучение местного самоуправления в правовой науке выполняет две функции. Во-первых, посредством его происходит обобщение сложившей практики регулирования местного самоуправления, анализ базовых правил и принципов, дифференцирующих управленческие решения и механизмы, реализуемые в различных государствах на местном уровне. Квинтэссенцией этого обобщения и анализа являются теории местного самоуправления, сложившиеся к концу XIX века, а также мировые модели организации местного самоуправления.

Во-вторых, сложившиеся теоретические взгляды на местное самоуправление, а также теоретическое обоснование его базовых элементов влияют на дальнейшее развитие данного института, задают определенные правила игры, в рамках которых, зачастую, вынужден действовать законодатель и правоприменитель.

Так, например, параметры развития местного самоуправления в Канаде, а также проблемы его осуществления на современном этапе во многом определяются спецификой корпоративной формы муниципалитетов, а, соответственно, и особенностями теоретической конструкции понятия «муниципальная корпорация».

Представляется, в свою очередь, что и развитие теоретических конструкций, применяемых затем в процессе организации и деятельности публичных институтов, включая местное самоуправление, детерминировано совокупностью каждодневных управленческих решений и регулятивной практикой. Потребности обыденной жизни, ситуативные явления и продолжающиеся процессы, требующие вмешательства со стороны правотворцев и правоприменителей, ведут к появлению юридических и управленческих механизмов, которые нуждаются в осмыслении, описании и классификации.

Местное самоуправление, как показывает практика государственного строительства многих стран, включая Канаду, не является единственным возможным институтом решения вопросов местного значения, поэтому его анализ невозможен без определения не только элементов, но и сущностных характеристик, отграничивающих данный институт от смежных с ним.

Таким образом, формализация местного самоуправления в рамках правового регулирования, равно как и формирование теоретических представлений о нем, в том числе в рамках юридической науки, имеет важное взаимовлияющее действие, и изучение данного взаимовлияния крайне важно для анализа как самого рассматриваемого института, так и динамики его развития.

Немаловажное значение играет и изучение истории институциональных и правовых форм местного самоуправления, которое позволяет объяснить как причины их генезиса в рассматриваемом состоянии, так и современные особенности и свойства.

При этом представляет интерес анализ, на примере Канады, не только теоретической и историко-правовой основы института местного самоуправления в данном государстве, но и исторических истоков и концептуальных характеристик англосаксонской модели местного самоуправления в целом, имеющей серьезную специфику и отличия от исторически более близкой российскому опыту европейской континентальной модели.

Изучение этих особенностей может позволить не только понять сущность заложенных в англосаксонской модели принципов, но и расширить имеющиеся представления о сущности и целевом назначении местного самоуправления как политико-правового явления на основе подхода к данному явлению, отличающегося от принятого в российской науке и практике, способствовать устранению противоречий и выработке четкого концептуального подхода к роли местного самоуправления в государстве и целям его развития.

Глава 1.
Понятие местного самоуправления и его отграничение от иных форм управления на местном уровне в Канаде

1.1. Управление и самоуправление на местном уровне: разграничение понятий

Прежде чем анализировать особенности института местного самоуправления в Канаде, следует определиться с самим применяемым в данном случае термином, точнее его концептуальным содержанием.

Необходимо отметить, что как в зарубежной, так и отечественной науке до сих пор отсутствует четкое и единообразное определение местного самоуправления, а также его разграничение, со смежными на первый взгляд, однако существенно различающимися по правовой природе понятиями «самоуправление», «местное управление» и «государственное управление на местах».

Как отмечает В. К. Самигуллин, «сложности в решении вопросов местного самоуправления возникают в связи с тем, что представители различных школ правовой мысли — скажем, «общественной» и «государственной», «юридической» и «политической» — неоднозначно толкуют происхождение местного самоуправления, его соотношение с органами государственной власти и управления, а также целый ряд других вопросов, относящихся к содержанию и форме, функциям и структуре этой разновидности человеческой деятельности»¹.

Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов определяют управление как целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления². Объектами управления могут являться, в том числе, люди, социальные группы, общество в целом. В рассматриваемом же случае речь идет о социальной разновидности управления. Социальное управление, как указывает Ю. М. Козлов, своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности придающее взаимодействию людей организованность³.

Самоуправление, в свою очередь, воспринимается и как допустимая разновидность социального управления, так и противоречивое по своей сущности явление. Так, например, Ю. А. Тихомиров полагает, что самоуправление является видом социального управления и имеет свои цели, субъект и объект взаимодействия⁴. В свою очередь, С. И. Кулиева считает самоуправление особой формой самоорганизации, к которой неприменим управленческий фактор⁵.

Существенным отличием управления от самоуправления является то, что в рамках последнего субъект и объекты совпадают⁶. Однако в научной литературе распространено мнение, что в отношении общественных структур классическая модель самоуправления применима лишь отчасти, поскольку элементы собственно самоуправления и профессионального управления даже на уровне небольших общин тесно переплетены⁷.

Исходя из этого, А. Н. Кокотов предлагает рассматривать местное самоуправление как своеобразное состояние, качество управления местными сообществами, которое характеризуется четырьмя признаками: формирование местных органов власти самими сообществами; разумное сочетание профессионального управления и самоосуществления местных вопросов; предоставление жителям и их объединениям широких возможностей по заявлению, отстаиванию собственных запросов; нацеленность органов местного самоуправления и профессиональных управленцев на выявление и удовлетворение насущных запросов жителей⁸.

Рассматривая самоуправление как категорию общественных, и в том числе правовых наук, С. А. Авакьян отмечает, что самоуправление строится на основе правил, принимаемых самими участниками процессов самоуправления, либо определяемых компетентными органами государства на основе сложившихся обычаев и традиций, при этом повышенное внимание уделяется формам участия в процессах самоуправления граждан⁹.

По мнению профессора Авакьяна, поскольку самоуправление представляет собой выражение власти народа, оно может принимать и государственно-властные формы, однако сохраняет свою природу в том случае, если осуществляется выборными представителями народа и опирается на широкие слои населения¹⁰.

Анализируя правовую природу местного самоуправления, представляется, однако, необходимым отделять его от самоуправления как такового. С одной стороны, самоуправление представляет собой более широкую категорию, включающую и самоуправление местное. Действительно, если речь идет о базовых его признаках, то самоуправление, как правило, включает в себя местные органы управления или другие политические сообщества, которые пользуются определенными «квазисуверенными» правами в государстве.

Однако следуя данной логике, мы можем институционально и функционально приравнивать местное самоуправление и самоуправление автономных образований, национальных меньшинств и т. д., что само по себе некорректно. Как указывает американский ученый К. Берд, все формы самоуправления содержат в себе демократическое начало¹¹, однако их цели, функции и механизмы реализации существенно различаются.

Еще одна проблема возникает, если правовая природа и история современного местного самоуправления безоговорочно приравнивается к историческим истокам самоуправления человеческих общностей в целом. Такие идеи были особенно популярны в XIX веке в Европе, и продолжают влиять на понимание самоуправления и местного самоуправления и по сей день. Согласно этой точке зрения, самоуправление было характерной чертой человеческого общества на ранних этапах его развития¹². До образования государств самоуправление оставалось главным элементом системы управления. Таким образом, племенные и сельские общины стали основой человеческой истории.

В соответствии с так называемой «марковой» («общинной») теорией, основные положения которой были сформулированы немецким государствоведом Г. Л. фон Маурером¹³, крестьянская (деревенская) община была отправной точкой аграрной революции и основанием всей социальной структуры Средних веков¹⁴. Коммуна, таким образом, предшествует государству, и, поскольку она является базовой единицей местного самоуправления в Европе, то и само местное самоуправление следует рассматривать в качестве прямого преемника доисторического «самоуправления», институционально независимого от государства.

Соответствующая идея получила свое развитие в XIX веке в рамках «теории свободной общины» (Г. Аренс, Э. Мейер, О. Ресслер и др.). В основе данной теории лежало представление о естественном и неотчуждаемом праве общины заведовать своими делами¹⁵. Схожая с ней «общественно-хозяйственная теория», в свою очередь, на первый план выдвигала не естественные права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.

Сторонники общественно-хозяйственной теории (А. И. Васильчиков, Р. Моль) в целом отстаивали те же принципы, что и сторонники теории свободной общины — автономию местного самоуправления от системы государственного управления, широкие возможности для граждан участвовать в решении вопросов местного значения, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку¹⁶.

Однако, каким бы простым и привлекательным не казался данный подход, он является одним из нескольких, принятых в мире. Идея об институциональной автономии местного самоуправления от государства нашла выражение в праве ряда государств¹⁷, в том числе европейских, однако она разделяема далеко не всеми.

Так, в противовес общественной теории, широкое распространение во второй половине XIX века получила «государственная теория» местного самоуправления (Л. Штейн, Р. Гнейст¹⁸). Согласно данной теории, местное самоуправление представляет собой форму организации государственного управления на низовом уровне. Полномочия в области местного самоуправления даны государством и имеют источником государственную власть¹⁹.

Немецкий государствовед Л. Штейн, определяя сущность самоуправления, писал что оно «является первой формой, в которой осуществляется идея свободного управления, как организованного и правомерного участия граждан государства в деятельности по достижению всеобщего и в управлении особенным»²⁰.

Р. Гнейст полагал неправильным отождествлять самоуправление с деятельностью сословных союзов, городских и сельских общин. По мнению ученого, самоуправление начинается лишь после того, как подобного рода соединения лишились власти и все или подобные частные формации оказываются подчиненными государству²¹. Самоуправление, которое можно считать формой самоорганизации разнообразно, но именно местное самоуправление, как полагал Р. Гнейст, становится структурным звеном организации управления территорией государства и включается в качестве элемента в общую систему публичной власти.

При этом государственная теория не отрицала демократического начала местного самоуправления. Как указывает профессор Е. В. Гриценко, общим для соответствующего подхода являлся акцент на принципы партиципаторной демократии — широкое вовлечение нации в осуществление публичной власти через самостоятельное под собственную ответственность решение местных вопросов²².

На смену партиципаторному подходу пришло разграничение понимания местного самоуправления в политическом и юридическом смыслах. Так, Г. Розин в продолжение идей П. Лабанда под юридическим самоуправлением понимал деятельность правоспособного субъекта — самоуправленческой корпорации (Selbstverwaltungskörper) — по упорядочению общественной жизни. Что касается внутренней структуры такой корпорации и, соответственно, участия граждан в административных делах, то эти вопросы выводились за рамки юридического понимания самоуправления и рассматривались как суть самоуправления в политическом смысле. Таким образом, партиципаторный элемент как политический аспект самоуправления отграничивался от юридического²³.

Конструкция самоуправленческой корпорации (юридического лица публичного права) позволяла, не противопоставляя самоуправление государству, говорить об относительной самостоятельности муниципалитетов внутри государственной структуры и, соответственно, характеризовать их деятельность по решению публичных вопросов как производную от государства власть, опосредованное государственное управление (mittelbare Staatsverwaltung), форму административной децентрализации²⁴.

Соответствующие идеи можно считать близкими к специфике и истории рассматриваемой в рамках настоящего исследования англосаксонской модели местного самоуправления и текущему статусу муниципалитетов в соответствующих странах, включая Канаду.

В разработке своей теории Р. Гнейстом также не случайно значительное внимание было уделено опыту муниципального строительства Англии, несмотря на то, что связанные с этим анализом выводы подвергались значительной критике²⁵.

С позиций Р. Гнейста, «самоуправление» в английском значении этого термина (Self-government) вообще не предполагало разделения государства и низовых единиц. Наоборот, сама система власти, представляющая собой совокупность ответственных лиц (прежде всего представителей аристократии), замещающих, зачастую, неоплачиваемые должности, в том числе на местном уровне (например, мировые судьи, justices of peace) и являлась выражением самоуправления. Однако автономия отдельных единиц самоуправления была и есть чисто административной и жестко ограничена законодательной властью парламента и судами общего права²⁶.

Несмотря на критику идей Р. Гнейста, многие английские авторы прямо либо косвенно подтверждали его теорию. Так, например, по мнению английских ученых С. и Б. Уебб, историческое отсутствие в Англии централизованной системы оплачиваемых и работающих на освобожденной основе чиновников на местном уровне и лежит в основе того, что принято считать английским самоуправлением²⁷. Вместе с тем это самоуправление не предполагает как таковую политико-правовую автономию от государства.

В муниципально-правовой науке определенное значение играет и дуалистический подход к определению места и роли местного самоуправления. Дуалистическая теория, разрабатывавшаяся Т. Маунцем, О. Зеевальдом и рядом других ученых, признает двойственность природы местного самоуправления, сочетающей государственное и общественное начало²⁸. Как указывал российский исследователь Б. Н. Чичерин, в организации муниципального управления соединяются два элемента: государственный и общественный. По мнению автора, «выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном самоуправлении — правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе — в местном представительстве»²⁹. По мнению профессора Н. С. Тимофеева, «искусственное отделение местного самоуправления от государственной власти должно быть ликвидировано… поскольку развитие местного самоуправления носит объединительный характер государственно-властных и самоуправленческих начал»³⁰.

Местное самоуправление, обладая сходством с другими формами самоуправления, является, тем не менее, уникальным общественным и политико-правовым феноменом (явлением), и должно соответствующим образом рассматриваться при анализе его правовой природы и статуса. С учетом разнообразия подходов, правовая концепция местного самоуправления должна формулироваться раздельно в отношении соответствующих моделей и с учетом различающихся исторических истоков, хотя нельзя отрицать и наличие общего фундамента, базовых его элементов и характеристик, что делает возможным сопоставление подобных концепций.

Исходя из предпосылки о том, что местное самоуправления является не только формой самоуправления, но имеет и качество управления (что заложено в основе самой его сущности), следует также вывод о том, что понятие «местное самоуправление» нельзя противопоставлять понятию «местное управление», следует лишь смещать акценты, определяя их содержание.

А. И. Казанник и А. Н. Костюков, рассматривая различия между рассматриваемыми категориями, определяют местное управление как «деятельность выборных органов муниципальной власти и должностных лиц по решению местных вопросов; при этом подчеркивается не государственно-правовая природа местного управления, а самостоятельный уровень осуществления государственных полномочий, предоставленных муниципалитетам для решения определенных задач»³¹. Авторы подчеркивают, что такой подход характерен, прежде всего, для стран англосаксонской модели местного самоуправления.

Необходимо отметить, что акцент в рамках понятия «местное управление» смещается в сторону деятельности органов местного самоуправления и профессиональных должностных лиц. Так, и в Европе, где доминирует континентальная модель местного самоуправления, основополагающий международный документ, Европейская хартия местного самоуправления³², дает следующее определение местного самоуправления: «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (ч. 1 ст. 3).

С другой стороны, в переводах на разные языки рассматриваемые термины — «местное самоуправление» и «местное (муниципальное) управление» являются фактически взаимозаменяемыми, что не является противоречивым, поскольку второе фактически является частью первого³³.

Как будет рассмотрено ниже, в англосаксонских государствах, где термины «местное управление» и «местное самоуправление» являются на практике также фактически взаимозаменяемыми, более широкое применение первого отражает специфику правового положения муниципалитетов в качестве агентов центральной власти и принадлежность муниципальной компетенции скорее муниципалитетам как корпорациями их органам управления, нежели чем территориальному публичному коллективу как совокупности местных жителей.

Специфика восприятия местного самоуправления в рамках англосаксонского подхода легко визуализируется даже при поверхностном анализе определений, содержащихся в законодательстве. Например, в статутах провинции Британская Колумбия в Канаде понятие «местная власть» (local authority) приравнивается к понятию «муниципалитет» (municipality), а тот, в свою очередь, определяется как «корпорация граждан» (corporation of residents)³⁴.

При этом в другом базовом статуте провинции ставится знак равенства между понятием «местное (само)управление» (local government) и «совет муниципалитета» (council of a municipality)³⁵. Таким образом, субъектом местного самоуправления здесь становится муниципалитет как корпорация и его органы, но не местные жители непосредственно.

Местное самоуправление в его «классическом» понимании, как представляется, является более широким понятием, отражающим, помимо деятельности муниципальных органов, важнейшие элементы муниципальной демократии — формы осуществления местного самоуправления населением непосредственно, а также формы участия граждан в его осуществлении. Однако такие формы существуют и реализуются и в странах англосаксонской модели. Кроме того, важным фактором является подконтрольность муниципальной власти населению, соответственно термин «местное самоуправление», здесь, с определенными оговорками, является применимым.

Рассматривая содержание категории «местное самоуправление», безусловно, нельзя сводить его лишь к управленческому аспекту. Так, профессор Е. С. Шугрина, указывая на многоаспектность данного понятия применительно к российскому опыту, рассматривает местное самоуправление как конституционную ценность³⁶. Исходя из решения Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П, как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Это, в частности, означает невозможность отказа от местного самоуправления (равно как и запрета, ликвидации местного самоуправления), поскольку местное самоуправление является одной из основ конституционного строя³⁷.

Вместе с тем, такой подход к местному самоуправлению отсутствует в государствах, где местное самоуправление не получило конституционного признания, включая и Канаду. Таким образом, содержание анализируемого понятия во многом зависит от политико-правовых условий функционирования данного института в том или ином государстве. Территориально-управленческий аспект и целевая функция местного самоуправления и управления, то есть решение местных вопросов, представление публичных услуг на местном уровне, в свою очередь, имеют фактически всеобъемлющий характер.

Что касается института «государственного управления на местах», то принципиальным отличительным признаком данной категории от местного самоуправления является наличие государственных органов в качестве субъекта управления. Соответственно самоуправление, как базовый признак института местного самоуправления, в данном случае отсутствует. Как утверждал российский ученый В. В. Ивановский, «…органы управления, не зависящие от общества, не суть органы самоуправления, потому что последнее есть самодеятельность общества…»³⁸.

Не все авторы разделяют такую теоретическую позицию. Так, например, А. И. Черкасов предлагает не противопоставлять местное самоуправление и государственное управление на местах. По его мнению, местное управление (терминология автора) является сложным и собирательным понятием, которое может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и формируемые на местном уровне органы местного самоуправления³⁹.

Вместе с тем, как верно отмечает Л. Т. Чихладзе, особенность местного самоуправления заключается в том, что органы муниципальной власти имеют собственную легитимность, ибо формируются непосредственно населением либо при его участии, и действуют в рамках собственных (факультативных) полномочий⁴⁰.

Муниципальная власть может, исходя из описанных выше теоретических разработок, иметь как общественную, так и государственную сущность. Соответственно критериями ее отграничения от государственного управления на местах должны служить институциональная и (или) функциональная автономия соответствующих органов от центральной власти, а также вовлеченность граждан в формирование и контроль над их деятельностью. Если первое (местное самоуправление) является децентрализацией публичной власти в государстве, то вторая из рассматриваемых форм (государственное управление на местах) является примером ее деконцентрации⁴¹.

Децентрализация предполагает принятие решений органами, не находящимися в иерархическом подчинении вышестоящим органам власти, как правило, избираемыми местными жителями. По мнению В. И. Васильева, местное самоуправление является наиболее полной и развитой формой территориальной децентрализации⁴², антиподом централизма. Английские авторы Д. Вильсон и К. Гейм, в свою очередь, различают несколько видов децентрализации (административную, функциональную и политическую), относя местное самоуправление к политическому виду⁴³.

Местное самоуправление, таким образом, это совокупность форм местного (муниципального) управления и самоуправления граждан на местном уровне, характеризуемых институциональной и (или) функциональной автономией и подконтрольных местному населению, выполняющих, в том числе, задачу по децентрализации публичной власти в государстве и реализующих целевую функцию по решению местных и делегированных государственных вопросов и предоставлению публичных услуг.

Под институциональной автономией следует понимать как ее формальную форму (то есть не включенность форм местного самоуправления в систему государственной власти, в том числе в силу отличия их правовой природы), так и управленческую (то есть отсутствие иерархии и прямого контроля над осуществлением местного самоуправления со стороны центральных органов). При отсутствии либо неполноте одного из элементов институциональная автономия форм местного самоуправления будет являться в целом неполной.

Функциональная автономия, в свою очередь, предполагает наличие собственных, определенных законодательно предметов ведения (вопросов местного значения), закрепленных за муниципальными органами (гражданами и их объединениями), а также относительную свободу действий и условий (в том числе инфраструктурных и финансовых) для их реализации (решения), выражающихся, в том числе, в наличии круга соответствующих полномочий.

Что касается деконцентрации, то она, по мнению французского исследователя Ж. Веделя, является лишь техникой управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку сохраняет все управление в распоряжении центральной власти или ее представителей⁴⁴.

К формам государственного управления на местах (деконцентрации) можно отнести как деятельность назначаемых представителей центральных органов власти и территориальных подразделений органов, выполняющих общегосударственные задачи (например, органы государственной безопасности, контрольно-надзорные ведомства), так и органов, специально создаваемых государством для решения вопросов жизнеобеспечения населения на территориях его проживания и предоставления местных услуг (хотя перечень услуг, относимых к «местным», безусловно, разнится от государства к государству).

Соответствующие органы не зависят напрямую от воли местного населения, формируются и подотчетны вышестоящим органам, хотя местное население и может принимать участие в их деятельности, входить в состав создаваемых при них консультативных советов и т. д.

Соответственно, государственное управление на местах есть совокупность форм государственного управления местном уровне, подконтрольных вышестоящим органам государства и неподконтрольных напрямую местному населению, выполняющих, в том числе, задачу по деконцентрации публичной власти в государстве и реализующих целевую функцию по решению как государственных, так и местных вопросов и предоставлению публичных услуг населению.

Местное самоуправление как политико-правовое явление представляет собой сложный комплексный институт взаимосвязанных элементов, а его организация и функционирование предполагает определение соответствующих управленческих форм (включая формы непосредственной демократии и создание муниципальных органов), установление их компетенции, определение территориальных пределов их юрисдикции, финансово-экономической базы их деятельности. Содержательный анализ указанных особенностей позволяет определить специфику системы местного самоуправления применительно к конкретному государству, либо определенной модели в целом, отграничить местное самоуправление от иных форм решения местных вопросов. В настоящем исследовании, применительно к заявленному объекту, связанному с организацией местного самоуправления в Канаде, такой анализ будет осуществлен через изучение основ местного самоуправления.

Надо отметить, что, несмотря на широкое применение понятия «основы местного самоуправления» в отечественном законодательстве, спектр его трактовок в научной литературе позволяет говорить об отсутствии семантического консенсуса в определении его содержания.

Так, например, в некоторых источниках основы местного самоуправления определяются как совокупность общественных отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления⁴⁵.

Вместе с тем, присутствует и трактовка, согласно которой основы представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления⁴⁶. Основы трактуются также как нормы-принципы, общие основополагающие начала местного самоуправления⁴⁷.

Последний подход представляется наиболее верным, поскольку в самом термине «основы» дается указание на некоторую базовость, изначальность соответствующих принципов, на основе которых юридически сконструировано «здание» института местного самоуправления. Исходя из этого подхода, можно определить, что основы местного самоуправления — это совокупности базовых принципов и правил организации и функционирования местного самоуправления, определяемые положениями нормативно-правовых актов и иных источников права. В структуре основ местного самоуправления можно выделить территориальные, организационные, функциональные (компетенция субъектов муниципального управления) и финансово-экономические основы. Что касается правового регулирования местного самоуправления, то оно является базой и источником его основ, хотя допустимо и выделение отдельной категории правовых основ как совокупности принципов, правил и характеристики системы источников правового регулирования и правового обеспечения деятельности местного самоуправления⁴⁸.

1.2. Формы управления и самоуправления на местном уровне в Канаде

Анализ канадского права и правоприменительной практики позволяет выявить формирование различных институтов управления, функционирующих на локальном уровне с целью решения местных вопросов, то есть организации жизнеобеспечения населения на территории его проживания и предоставления различного рода публичных услуг. Рассматриваемые институты имеют различную правовую и управленческую природу, в связи с чем необходимо их разграничение на категории и определение должной к применению в каждом случае терминологии.

К первой категории можно отнести органы и должностные лица муниципалитетов, обеспечивающие решение широкого круга вопросов местного значения. Классические муниципалитеты в Канаде имеют статус так называемых муниципальных корпораций (municipal corporations), а их органы принято относить к системе муниципального управления (municipal government)⁴⁹, что в совокупности и представляет одноименный институт.

В рамках деятельности муниципальных корпораций обеспечивается и реализация форм непосредственной демократии, граждане привлекаются к участию в решении местных вопросов.

При этом, согласно п. 8 ст. 92 Конституционного Акта Канады 1867 г.⁵⁰, муниципальные институты внутри провинции относятся к исключительному ведению законодательного органа самой провинции. Аналогичные положения содержатся в Актах о Северо-Западных территориях (ст. 23), Юконе (ст. 18) и Нунавуте (ст. 23)⁵¹, территориях Канады, компетенция законодательных органов которых федеральной конституцией не определяется. Таким образом, как источником легитимации муниципальной власти, так и фактическим «вершителем судеб» муниципалитетов являются органы государственной власти субъектов Канады.

Помимо так называемых классических структур местного самоуправления, на местном уровне следует выделять и относить к особой, второй категории, контролируемые населением и (или) органами муниципального управленияспециализированные органы (special-purpose bodies) и соответствующие их юрисдикции специальные (функциональные) округа, существующие нередко параллельно с муниципалитетами. В совокупности указанные территориальные и организационные формы можно определять как особый институт управления решением местных вопросов.

Рассматриваемые органы имеют особый, автономный от органов местного самоуправления статус, отличается и порядок их формирования и финансирования. Специальные округа объединяют несколько муниципалитетов, либо вовсе не привязаны к их границам и выполняют какие-либо отдельные местные функции (школьные, полицейские, библиотечные округа и т. д.). C учетом институциональной автономизации соответствующего механизма, в канадской доктрине не принято относить его к системе муниципального управления. Кроме того, в отличие от муниципалитетов, полностью зависящих от воли региональных органов власти, некоторые виды специализированных органов и округов имеют особую конституционную защиту⁵².

Тем не менее, по мнению канадских исследователей А. Санктона⁵³ и У. Магнуссона⁵⁴, общей характеристикой органов местного самоуправления, объединяющей как муниципальные органы (муниципалитеты), так и автономные специализированные органы (соответствующие им округа) является то, что и те, и другие находятся под формальным политическим контролем со стороны избранных на местном уровне представителей населения, либо лиц, назначенных данными представителями. Соответственно специализированные округа, равно как и муниципалитеты, относятся авторами к общей категории «местного самоуправления» (local government)⁵⁵. Применительно к институту местного самоуправления оба рассматриваемых элемента можно считать его субинститутами.

Следует отметить, что, как справедливо отмечает профессор В. Е. Чиркин, в законодательстве стран англосаксонского права (Великобритании, членах Британского Содружества и др.) принят термин local government, который имеет прямой перевод «местное управление»⁵⁶. Однако с учетом вышеупомянутого разделения местных органов на «муниципальные» и «специализированные», можно говорить о местном самоуправлении как объединяющей их категории. Кроме того, как уже говорилось выше, во многих научных источниках применительно к англосаксонской модели термины local government и local self-government указываются как фактически взаимозаменяемые⁵⁷.

К третьей категории форм решения местных вопросов необходимо отнести так называемые «северные» комиссии (советы) либо «округа местных услуг», создаваемые в малонаселенных территориях провинций, там, где отсутствует как муниципальное управление, так и местное самоуправление в целом. Комиссии и округа, предоставляющие необходимые публичные услуги в таких местностях, создаются и контролируются органами государственной власти провинций и территорий, относясь, тем самым, к институту государственного управления на местах.

Участие граждан в формировании таких структур и контроле над их деятельностью ограничено и сводится, по большей части, к участию в «совещательных» органах, создаваемых при данных структурах. Функционирование соответствующих комиссий, соответственно, можно считать формой деконцентрации государственной власти⁵⁸.

Предметом деятельности подобных органов, при этом, является решение вопросов, относимых канадским законодательством к местным, что отличает их от территориальных органов государственной власти, реализующих чисто государственные функции (например, социальное и медицинское страхование, транспорт⁵⁹ и др.).

К четвертому институту решения местных вопросов, представляющему собой совокупность соответствующих форм, следует отнести институт самоуправления коренных народов Северной Америки, проживающих на территории страны (indigenous self-government). С правовой и политической точки зрения автономия на решение местных вопросов данной группой населения отличается от юридической конструкции и источника муниципальной власти в Канаде.

Конституционный Акт Канады 1982 г.⁶⁰ относит к коренным народам индейцев, эскимосов («инуитов») и метисов (ч. 2 ст. 35). Самоуправление индейцев регулируется особым федеральным статутом — Актом об индейцах (The Indian Act)⁶¹, в соответствии с которым индейцы вправе создавать особые единицы управления — «группы» (bands), имеющие собственные органы публичной власти. Деятельность групп по решению местных вопросов осуществляется в пределах определяемых Правительством Канады территорий — «резерваций» (reserve). В последние годы получают развитие и иные, преимущественно договорные формы территориального самоуправления коренных народов, включая игнорируемых ранее в их самоуправленческих правах инуитов и метисов.

При этом указанные выше формы следует отличать от создаваемых в ряде провинций и территорий Канады национальных муниципальных образований (например, Тличо (Tlicho community governments) в Северо-Западных территориях⁶², поселения метисов (Métis settlements) в Альберте⁶³ и др.).

Если самоуправление коренных народов находится в ведении федерального центра, и договоры о создании соответствующих территориальных единиц самоуправления заключаются представителями соответствующих этнических групп с федеральным правительством (пусть и при участии органов государственной власти субъектов), то муниципалитеты (пусть и образованные по национальному принципу) являются, в силу положений Конституции Канады, креатурами провинций.

У признаваемого конституционно и законодательно самоуправления коренных народов Канады есть источник в виде совокупности индивидуумов — «группы» (в соответствии с Актом об индейцах) или «нации» (nation) (в соответствии с договорами и соглашениями о самоуправлении). Община же, как совокупность местного населения, проживающего на определенной территории (территориальный публичный коллектив), в качестве источника местного самоуправления не выступает.

Группа или община коренного населения получает от Короны делегируемые полномочия по управлению землями, решению местных вопросов в отношении жителей соответствующих территорий. В случае с местным самоуправлением, реципиентом полномочий является не община или жители, но муниципалитет в лице органов управления им. При этом сам муниципалитет как публичная корпорация признается совокупностью целого ряда элементов: земельного фонда, имущества, и, среди прочего — населения, расположенных в заданных границах⁶⁴.

Подводя итог, можно выделить четыре специфических института решения местных вопросов в Канаде: муниципальное управление и управление посредством специализированных органов, относимые в целом к местному самоуправлению; государственное управление на местах; а также самоуправление коренных народов Канады.

В рамках настоящего исследования основное внимание уделяется анализу муниципального управления, как ключевого элемента местного самоуправления в рамках канадской вариации англосаксонской модели. Вместе с тем, в работе осуществлен анализ и трех других институтов, без которых картина механизма решения местных вопросов и обеспечения жизнедеятельности местного населения была бы неполной.

1.3. Специализированные органы на уровне местного самоуправления в Канаде

Институт автономных специализированных органов (special-purpose bodies) в муниципальных образованиях является довольно интересным феноменом как канадской модели местного самоуправления, так и англосаксонской модели в целом.

Указанные органы выполняют различные функции по решению вопросов местного значения, но при этом организационно они к системе муниципальных органов не относятся и имеют иную правовую природу. Для разграничения двух сосуществующих систем в литературе, как указывалось выше, используются разные термины.

Специализированные органы создавались на различных уровнях публичного управления Канады с 1840-х годов (в частности, комиссии по здравоохранению, общественному порядку (полицейские), однако всплеск активности по их созданию на местном уровне пришелся на 1890–1920 гг., в период популярности «движения за реформы» (Reform movement).

Популярность специализированных органов объяснялась необходимостью привлечения специалистов и экспертов по конкретным вопросам к их решению на местном уровне. Кроме того, назначаемые органы были более удобным местом для применения талантов и энергии со стороны многих богатых и влиятельных людей, которые не желали вступать в политическую борьбу за места в выборных органах (например, муниципальном совете), но хотели содействовать развитию муниципалитета⁶⁵.

Профессор канадского университета Брок Д. Сигел выделяет ряд характеристик, определяющих статус специализированных органов:

• они могут функционировать в пределах территории, примерно совпадающей с территорией муниципалитета, либо на территориях нескольких муниципалитетов одновременно;

• могут создаваться актами различного уровня (не только муниципального);

• управляются советами, избираемым населением, либо назначаемыми как муниципальным советом, так и государственными органами;

• обладают, в отличие от базовых органов местного самоуправления (совета, администрации) ограниченной (специальной) компетенцией⁶⁶.

Специализированные органы создаются в форме агентств, советов и комиссий (agencies, boards and commissions, ABCs). При этом функционирующие отдельно, данные структуры следует отличать от рабочих органов совета — постоянных и временных комитетов.

Специализированные органы имеют автономию от иерархической системы власти муниципального совета, даже в случае, если создаются на основании муниципального акта, хотя могут финансироваться муниципалитетом и предоставлять ему отчеты о своей деятельности. По всей Канаде насчитывается более 8 тыс. таких органов⁶⁷, из них более 2 тыс. различных типов — в провинции Онтарио⁶⁸. Наиболее распространенными видами таких органов являются полицейские управления (police boards), советы по здравоохранению (public health units), советы по заповедникам (conservation authorities), комиссии по транспорту (transit commissions), библиотечные советы (library boards), хозяйственные службы (public utility boards).

Помимо хозяйственных, социально-культурных и правоохранительных функций, специализированные органы также могут выполнять отдельные квазисудебные функции.

В Канаде, в отличие от других государств англосаксонской модели, в частности, США, создание специализированных органов и специальных округов определяется решениями муниципальных органов, а также органов государственной власти провинции. Местная инициатива населения в этом вопросе менее распространена⁶⁹. Примечательно, что количество специализированных органов и специальных округов и набор реализуемых ими функций разнится не только от провинции к провинции, но и от муниципалитета к муниципалитету (либо их группе).

Так, например, в г. Лондон провинции Онтарио специализированные автономные органы обеспечивают решение вопросов местного значения в сферах здравоохранения, экономического развития, водоснабжения. В расположенном неподалеку г. Гамильтон все эти вопросы решаются классическими муниципальными органами⁷⁰.

Наличие автономных полицейских управлений на местном уровне зависит от воли провинций, определяющих это в собственном законодательстве. В провинциях Онтарио, Альберта, Саскачеван и Новая Шотландия создание полицейских управлений обязательно, хотя только в Онтарио управление имеет право обжаловать выделяемый ему бюджет в специальной комиссии (Ontario Civillian Commission on Police Services⁷¹).

В провинции Нью-Брансуик создание полицейских управлений опционально, а в Ньюфаундленде и Лабрадоре полицейские функции осуществляет федеральная полиция. В других провинциях, например, Квебеке и Острове Принца Эдуарда, независимые полицейские округа не созданы⁷². В Британской Колумбии муниципалитеты с численностью жителей более 5 тыс. человек могут либо создать автономное полицейское управление, либо заключить соглашение через правительство провинции с федеральной полицией (ст. 3 и 14 Акта о полиции Британской Колумбии)⁷³.

Примечательно, что некоторые специализированные местные органы, в отличие от муниципальных органов, обладают в той или иной степени конституционной защитой.

С учетом отсутствия конституционной автономии муниципальных институтов, провинция, теоретически, может упразднить институт местного самоуправления как таковой. Хотя сфера образования также относится к предмету ведения провинций, однако согласно ст. 93 Конституционного Акта 1867 г., провинции не могут, без соглашения с Парламентом Канады, ограничивать соответствующие права религиозных меньшинств (имеются в виду, прежде всего, римские католики и протестанты), в том числе права на управление образованием (то есть на создание школьных советов — специализированных органов управления школьными округами).

После принятия в 1982 г. ставшей частью канадской конституции Хартии прав и свобод (Charter of Rights and Freedoms), согласно трактовке Верховного Суда Канады, право на управление образованием распространяется и на языковые меньшинства⁷⁴.

Представители полицейских управлений также ссылаются на трактовку Верховным Судом Канады положений Конституции в защиту собственной автономии от муниципальных властей. Так, в 1999 году в известном деле R. v Campbell and Shirose⁷⁵, Суд определил, что офицеры полиции в вопросах проведения ими уголовных расследований независимы от контроля со стороны исполнительной власти, что вытекает из конституционного принципа верховенства закона. Расширительная трактовка этого решения указывает на полную независимость полиции в своей деятельности, однако многие специалисты указывают на ее несоответствие тексту судебного решения⁷⁶. Тем не менее, полицейские управления в той же провинции Онтарио организационно не подчинены муниципалитетам и имеют автономный бюджет.

Несмотря на схожесть опыта создания специализированных агентств, советов и комиссий на местном уровне в Канаде с соответствующим опытом США, следует все же отметить некоторые различия канадской модели. Так, в США распространены прямые выборы членов советов специальных округов⁷⁷. Персональный состав специализированных органов в Канаде, как правило, определяется муниципальным советом. В литературе приводится пример Совета по паркам и развлечениям г. Ванкувер, который формируется на выборной основе, однако это не является общепринятой практикой⁷⁸.

В состав специализированных органов могут включаться как члены муниципального совета, так и представители местной администрации, но основное место здесь занимают представители общественности, специалисты и эксперты в соответствующих областях. Как указывают Р. Биш и Е. Клеменс, несмотря на очевидный положительный эффект от присутствия «общественников» в составе специализированных органов, наличие большой их доли подвержено критике, поскольку они зачастую проявляют интерес только к развитию интересующей их сферы муниципального управления (например, парки, библиотеки, спортивные сооружения) и требуют увеличения ее финансирования, не принимая во внимание бюджетные ограничения и интересы других управленческих отраслей⁷⁹.

В США многие советы специальных округов наделены самостоятельным правом сбора налогов с граждан. В Канаде специализированные органы в большей степени зависят от финансирования со стороны муниципалитетов, межбюджетных трансфертов, а также платы за предоставление услуг⁸⁰.

Широкое распространение специализированных органов на местном уровне подчас вызывает серьезную критику. В литературе отмечается, что создание многочисленных советов и комиссий по отдельным вопросам местного значения вызывает эрозию полномочий муниципального совета, излишнюю децентрализацию и фрагментацию управления решением местных вопросов⁸¹.

Помимо этого, как указывал в свое время применительно к английскому опыту создания специализированных советов и комиссий британский философ и экономист Дж. Стюарт Милль, управление специализированными органами требует отвлечение кадрового ресурса образованных и квалифицированных граждан⁸².

В силу невыборности данных органов и, зачастую, недостаточной открытости их работы и процедуры принятия решений население также не может контролировать либо существенным образом влиять на проводимую ими политику⁸³.

Однако есть и аргументы в пользу специализированных органов. Существует, в частности, мнение, что их широкое распространение в тех или иных регионах само по себе свидетельствует о неполной состоятельности муниципальных органов широкого профиля⁸⁴. Кроме того, нередко потребности в осуществлении той или иной функции выходят за пределы границ одного муниципалитета, а соответственно, и юрисдикции его органов. В этом случае специализированный орган является оптимальной формой решения соответствующих вопросов. При этом последние исследования показывают, что реальная автономия специализированных органов возможна как раз таки в том случае, если охват их деятельности выходит за рамки границ одного муниципалитета⁸⁵.

На сегодняшний день в Канаде (а также в США) дискуссия о необходимости существования специализированных местных органов и, там где того требует география предоставления муниципальных услуг — соответствующих территориальных (специальных) округов, продолжается, в том числе с позиций территориальной эффективности, разделяющем экспертов и аналитиков местного самоуправления на так называемых «полицентристов»⁸⁶ и «консолидационистов»⁸⁷.

По мнению первой группы исследователей, конкуренция между локальными юрисдикциями приводит к повышению качества публичных услуг. В связи с этим полезным является фрагментация и специализация местной власти. По мнению сторонников консолидации, эффективность работы местных органов может увеличиваться за счет замещения множества пересекающихся юрисдикций одной или несколькими крупными. На практике же в отношении автономных специализированных органов в Канаде побеждает более консервативный подход, хорошо характеризуемый в современной работе Дж. Лайонса: «для изменения образа действий крупные институциональные изменения не обязательны»⁸⁸.

Следует отметить, что в отечественной литературе опыт Канады и США в создании специализированных органов и специальных округов также воспринимается неоднозначно. Так, Л. А. Шарнина, анализируя «функциональную» концепцию территориальной организации местного самоуправления, указывает на очевидные плюсы функциональных округов (т. е. пожарных, полицейских и т. д.), к числу которых относится эффективность, маневренность и оперативность в принятии решений⁸⁹.

Однако, по мнению автора, модели специальных округов свойственно игнорирование социального характера пространства, территориальной общности граждан. Это выражается и в утрате связи с населением, затруднении контроля над деятельностью органов специальной компетенции⁹⁰.

При этом также образуется диспропорция между специализированными органами, которые имеют постоянные источники доходов и не имеющими гарантированных финансовых поступлений. Механизм же перераспределения излишков доходов на финансирование иных местных нужд, которое возможно в рамках единой централизованной модели, может здесь вовсе отсутствовать.

Кроме того, в ситуации большого количества специализированных территориальных единиц с перехлестывающейся юрисдикцией возможно возникновение межорганизационных конфликтов, роста административных расходов, дублирования компетенции⁹¹. Исходя из этого, канадский опыт создания специализированных органов нельзя считать идеальным способом организации местного самоуправления, хотя он, безусловно, заслуживает пристального внимания и изучения.

1.4. Государственное управление на местах в Канаде

Как указывалось выше, государственное управление на местах в Канаде применяется не только в целях реализации государственных функций, но и в целях решения вопросов местного значения в тех случаях, когда органы местного самоуправления (муниципальные либо специализированные) в силу каких-либо причин соответствующие задачи не выполняют. Деятельность локальных органов, реализующих государственные функции, выходит за рамки настоящего исследования. Деятельность же второй группы — государственных органов, решающих местные вопросы, представляет особый интерес.

Следует оговориться, что с юридической точки зрения вопросы, решаемые органами обеих групп, имеют государственную природу, поскольку юридический механизм определения компетенции муниципалитетов Канаде не предполагает выделения автономных, чисто муниципальных вопросов.

Однако исходя из функционального критерия, очевидно, что если, например, локальные представительства государственной службы занятости реализуют полномочия, традиционно не относимые статутами провинций к муниципальным, то государственные органы на малозаселенных, преимущественно северных территориях, обеспечивающие содержание дорог, освещение и вывоз мусора, выполняют специфически «местные» функции, традиционно закрепляемые в иных условиях за муниципальными корпорациями либо специализированными (функциональными) округами.

Подобные органы распространены в границах так называемых «неорганизованных» территорий (unorganized territories), не охваченных ни муниципальным управлением, ни местным самоуправлением в целом⁹².

Для управления «неорганизованными» территориями в провинции Онтарио, например, используется сеть так называемых «комиссий (советов) по местным услугам» (local services boards), создаваемых в соответствии с региональным статутом, Актом о северных комиссиях по местным услугам (Northern Services Boards Act⁹³). Исключение составляют «дорожные комиссии», деятельность которых определяется отдельным актом⁹⁴.

В соответствии со ст. 2 Акта, инициативу о создании комиссии могут выдвигать местные жители (инициативная группа должна составлять не менее 10 человек), которые организуют собрание жителей. По результатам собрания предложения по созданию комиссии направляются в Министерство северного развития и разработки недр (Ministry of Northern Development and Mines⁹⁵), и, по рассмотрении заявки, министр принимает решение о создании комиссии и установлении территориального охвата ее деятельности.

Комиссии организуют решение вопросов местного значения, набор которых зависит от численности населения и потребностей местных жителей. Работа северных комиссий регулируется и их финансирование осуществляется Министерством северного развития и разработки недр, а также Министерством по муниципальным вопросам и жилищной политике (Ministry of Municipal Affairs and Housing⁹⁶).

Правовой статус комиссий по местным услугам довольно своеобразен. Акт о северных комиссиях относит их к типу публичных корпораций, однако указывает, что действие базового закона — Акта о корпорациях (Corporations Act⁹⁷) на них не распространяется (ч. 1 ст. 6). Спектр и содержание полномочий комиссий определяются приказами Министра (ст. 7).

Хотя члены комиссий (3–5 человек) избираются местным населением, Актом прямо определяется, что комиссии не являются ни муниципальными корпорациями, ни специализированными органами по решению вопросов местного значения (ч. 2 ст. 6).

Вышеуказанное свидетельствует о стремлении регионального законодателя снизить автономию соответствующих структур и максимально поставить их под контроль органов государственной власти провинции. В конечном итоге, территория, которая готова к автономному решению вопросов местного значения, может получить статус муниципальной корпорации в соответствии с правилами, определяемыми законодательством о местном самоуправлении (в данном случае, Муниципальным Актом Онтарио⁹⁸).

Следует, однако, отметить, что законодательством Онтарио не установлены четкие критерии по количеству населения либо иные, которые позволили бы местным жителям требовать создания муниципалитета на отдельно взятой территории. Решение вопроса о создании муниципалитета остается на усмотрение квазисудебного органа — Муниципальной комиссии Онтарио, которая рассматривает его по обращению профильного ведомства — Министерства по муниципальным вопросам и жилищной политике, согласованного с правительством провинции (ст. 180 Муниципального Акта).

Сходный с системой комиссий по местным услугам Онтарио механизм действует на территории провинции Нью-Брансуик. Здесь на неинкорпорированных территориях сформированы «округа местных услуг» (local service districts)⁹⁹. В настоящее время их насчитывается около 240. В отличие от Онтарио, местные жители в округах входят лишь в состав так называемых «консультативных советов» (advisory councils)¹⁰⁰, в остальном же функционирование округов контролируется органами государственной власти. Недостаток демократических процедур и непрозрачность работы округов вызывают критику специалистов, указывающих, что в условиях отсутствия нормального муниципального управления вынуждены жить до 35 процентов жителей провинции¹⁰¹.

С другой стороны, система подобных комиссий позволяет обеспечить удобную и локализованную форму организации решения местных вопросов и предоставления местных услуг в зависимости от численности и потребностей населения, рассредоточенного на огромных пространствах вне основного пояса урбанизированных территорий Канады. При этом отсутствует необходимость императивного внедрения муниципальных институтов, с их сложной организационно-правовой конструкцией там, где запрос на них как особую форму решения местных вопросов отсутствует.

1.5. Самоуправление коренных народов в Канаде

Рассматривая формы самоуправления в Канаде, включая местное самоуправление, нельзя не остановиться на анализе самоуправления коренных народов Северной Америки, проживающих на территории страны.

Конституционный Акт Канады 1982 г. относит к коренным народам индейцев, эскимосов («инуитов») и метисов (ч. 2 ст. 35). В настоящее время в отношении индейцев более употребительным является словосочетание «Первые народы» («Первые нации», «First Nations»), что отражает многообразие индейских племен, а также нивелирует расовую окраску и известную ошибочность применяемого изначально термина. То же касается и эскимосов, которые в настоящее время во всех официальных юридических источниках именуются, исходя из самоназвания этнической группы, «инуитами».

После колонизации земель Северной Америки европейскими государствами ранее существовавшие у коренных народов институты политической организации и власти долгое время игнорировались и подавлялись¹⁰². Вместе с тем, уже в 1763 году в Королевской прокламации Георга III была осуществлена попытка определения прав индейцев. В качестве одной из мер прокламацией устанавливалась линия, за которой колонистам запрещалось строительство новых поселений¹⁰³. Данный документ часто цитируется в обосновании права на самоуправление коренных народов, в части формального признания его со стороны государства. Ссылка на Прокламацию дается в ст. 25 Хартии прав и свобод, которая является частью Конституции Канады.

Конституционный Акт Канады 1867 года отнес статус индейцев и их земель к предмету ведения федерации (п. 24 ст. 91). Таким образом, в отличие от института местного самоуправления, который находится в исключительном ведении провинций и территорий (п. 8 ст. 92), вопросы автономии индейцев, в том числе территориальной, регулируются федеральным центром. Что касается метисов и инуитов, то их статус до недавнего времени фактически находился вне рамок конституционного и законодательного регулирования, да и на современном этапе их правовое положение вызывает ряд вопросов, о чем будет сказано ниже.

В период после принятия Конституционного акта в 1871–1927 гг. федеральным правительством велась активная работа по заключению с индейскими племенами договоров о цессии земель («The Numbered Treaties»)¹⁰⁴. Целью этих договоров являлось расширение территории Канадского доминиона и заселение новых земель колонистами. В обмен на уступку земель, индейские племена получали материальную и инфраструктурную помощь. Большинством договоров для коренного населения предусматривались различные льготы, включая освобождение от налогов. Однако на практике многие положения этих документов правительством нарушались, наиболее ярким примером стало внедрение вместо автономной системы образования школ-интернатов для обучения детей индейцев, имевшее катастрофические последствия для многих племен¹⁰⁵.

Положения договоров с разными племенами также существенно различались по содержанию и не решали ряда важных вопросов, касающихся организации жизни индейских общин.

В попытке установить четкие «правила игры» в отношении коренного индейского населения, в 1876 году был принят федеральный статут, Акт об индейцах¹⁰⁶, заменивший фрагментированное законодательство провинций (колоний до образования Конфедерации в 1867 году). Акт об индейцах, хоть и со значительными изменениями, действует до сих пор.

Актом, прежде всего, было введено понятие регистра индейцев (ст. 5), внесение в который распространяет на человека права и обязанности, устанавливаемые законодательно. В отличие от США, где признание индейских племен может осуществляться, в том числе, правительствами штатов¹⁰⁷, ведение регистра в Канаде является исключительной прерогативой федерального центра.

Актом также было дано определение «группы» (band ¹⁰⁸) и «резервации» (reserve). Под «группой» понимается сообщество этнических индейцев. Следует отметить, что в отличие от законодательства ряда стран, включая Российскую Федерацию, где община коренных малочисленных народов отнесена к одному из видов некоммерческих организаций¹⁰⁹, группа признается не формой юридического лица, но особой самоуправленческой единицей, признанной в качестве таковой правительством.

При этом группой может являться как отдельная, компактно проживающая община, так и совокупность граждан, рассредоточенных по территории, но имеющих принадлежность к «группе».

Несколько групп могут объединяться в так называемые «советы племен» (tribal councils). Однако подобные организации Актом об индейцах не регулируются, и их состав и функции определяются исключительно соглашениями групп, желающих образовать соответствующие союзы. Вместе с тем, известна практика передачи некоторых функций органов управления группами советам племен¹¹⁰.

В соответствии с законодательством и заключенными договорами, группе предоставляются участки земли — «резервации», как для расселения, так и для иных нужд — охоты, рыболовства, земледелия. Многие группы осуществляют контроль над несколькими резервациями.

По смыслу положений Акта, земли резерваций принадлежат Короне (государству) и предоставляются группам индейцев (либо отдельные участки в их пределах — индивидуальным лицам) не в собственность, а в пользование. Министр профильного государственного органа — Департамента по вопросам коренных народов и Севера (Indigenous and Northern Affairs Canada¹¹¹, далее — Департамент) может выдавать сертификаты временного (occupation) либо постоянного (possession) пользования землями в резервациях, определять содержание предоставляемых ими прав, продлевать и аннулировать их (ст. 20). Право пользования землей должно быть подтверждено решением совета группы.

Наследники пользователя имеют возможность претендовать на продление соответствующего права, однако оно, по смыслу закона, не происходит автоматически (ч. 5 ст. 20).

Пользователь, либо группа не имеют права сдавать земли резервации в аренду, либо заключать какие-либо иные договоры, касающиеся их использования лицами, не являющимися членами группы (ч. 1 ст. 28). Соответствующее разрешение может выдавать Министр на срок до одного года, либо, с разрешения совета группы, на более длительный период (ч. 2 ст. 28). Согласно ст. 29 Акта, земли в резервациях не подлежат аресту или отчуждению по решению суда.

Индеец, теряющий право проживания на территории резервации, теряет и право пользования предоставленными ему землями. При этом ему предоставляется право в течение 6 месяцев определить члена группы, которому переходят права пользования, либо передать данное право группе в целом (ч. 1 ст. 25). При отчуждении земель, на которых индейцем были произведены улучшения, соответствующему пользователю может выплачиваться компенсация (по решению Министра, либо из бюджета группы, либо новым пользователем) (ч. 2. ст. 25).

Группа индейцев имеет собственные органы управления, включая совет группы (band council), возглавляемый выборным вождем (chief) (ст. 74). Хотя Актом подробно расписана процедура формирования органов управления группой, положение в ч. 1 ст. 2 Акта делает данные процедуры «модельными», рекомендательными, поскольку в указанной статье определяется возможность формирования органов на основе «традиций» группы.

По мнению канадского исследователя Дж. Грехема, предусматриваемая вариативность приводит к различным злоупотреблениям, когда должности вождей получаются исключительно по наследству, а количество членов совета, занимающих оплачиваемые позиции, и их процентное соотношение к представляемому населению превышает все мыслимые ограничения, устанавливаемые в Канаде для традиционных органов местного самоуправления¹¹². При этом, в отличие от муниципальных органов, деятельность органов индейских групп не подлежит контролю либо надзору со стороны комиссий по этике и судебных органов¹¹³. Субъектами контроля над деятельностью групп, безусловно, являются профильные федеральные органы государственной власти, однако в основном этот контроль сводится к наблюдению за расходованием бюджетных средств, выделяемых группам на различные нужды¹¹⁴.

Недостаток контроля над внутренними управленческими процедурами компенсируется слабой автономией групп в отношении решения местных вопросов. Несмотря на то, что перечень вопросов, решаемых группами в пределах резерваций намного шире, чем перечень, закрепляемый за органами местного самоуправления в большинстве провинций и территорий, фактическая их реализация ограничена необходимостью соблюдения предписаний правительства либо Департамента (ст. 73, ч. 1 ст. 81, ч. 5 ст. 83 Акта об индейцах), а также согласования решений с соответствующими федеральными органами власти (ч. 4 ст. 83).

Автономия групп в решении местных вопросов также подрывается в реальности тем фактом, что у групп отсутствуют либо присутствуют в незначительном количестве собственные доходы. В соответствии с Актом об индейцах (ст. 87), «статусные» индейцы освобождаются от устанавливаемых федерацией и ее субъектами налогов (в частности, налогов на доходы, недвижимость, наследство и т. д.), в то время как сами группы редко используют право на установление собственной системы налогообложения (ч. 1 ст. 83) на территории резерваций.

Освобождение от налогов среди представителей Первых народов считается одним из немногих привилегий, которых они добились в борьбе за свои права с канадским государством¹¹⁵. Таким образом, слабая экономическая и инфраструктурная база приводит, за редкими исключениями, к почти полной зависимости групп от федеральных трансфертов на решение местных вопросов.

Так, например, по данным финансового аудита групп индейцев в провинции Онтарио в 2014 году, собственные доходы групп составляют 31 процент в общей структуре доходов, а федеральное финансирование по различным каналам — 69 процентов¹¹⁶. При этом данное значение является средним, и в ряде случаев федеральная составляющая намного выше.

Поддержка функционирования групп в резервациях осуществляется федеральным правительством по разным направлениям, включая целевые субсидии на реализацию программ образования и здравоохранения, жилищное строительство и т. д.¹¹⁷

В целом Акт об индейцах, как и система самоуправления, определяемая им, подвержены значительной критике, как со стороны представителей коренного населения, так и специалистов.

Наибольшее раздражение коренных этнических групп вызывает деление индейцев на категории «статусных» и «нестатусных». «Нестатусные» индейцы, то есть не занесенные в регистр, не получают специальных прав (резервации земель, освобождения от налогообложения). При этом внесение той или иной группы в регистр остается на усмотрение правительства Канады.

Кроме того, под действие Акта не подпадают другие конституционно определенные коренные этнические группы — метисы и инуиты. Судами Канады неоднократно признавалось¹¹⁸, что регулирование их статуса подразумевается в контексте п. 24 ст. 91 Конституционного акта 1867 года, однако их взаимоотношения с федеральным правительством продолжают находиться вне рамок, определяемых Актом об индейцах. Критику также вызывает тот факт, что система резерваций изначально создавалась для скорейшей ассимиляции индейцев в основное население, чего официальные власти и не скрывали¹¹⁹. Многочисленные правовые ограничения, накладываемые на резидентов резерваций (включая рассмотренную выше невозможность полноценного владения землей в пределах резервации)¹²⁰ делают жизнь там непривлекательной и подрывают инфраструктурную и экономическую базу самоуправления.

Попытки реформировать сложившуюся в соответствии с Актом об индейцах систему самоуправления предпринимались неоднократно, особенно активно обсуждение возможных вариантов шло во второй половине XX века. В 1969 году премьер-министр Канады П. Трюдо выступил с инициативой об отмене самоуправления групп и передаче органам государственной власти провинций функций по жизнеобеспечению населения в резервациях.

Несмотря на то, что План Трюдо («Statement of the Government of Canada on Indian policy 1969»)¹²¹ содержал такие позитивные меры как отмену дискриминационного разделения индейцев на «статусных» и «нестатусных» и передачу земель в резервациях в частную собственность, принятая в нем попытка отменить самоуправление и приравнять правовое положение индейцев к остальным гражданам Канады вызвало недовольство представителей коренного населения.

В ходе конституционной реформы начала 1980-х гг., в ст. 35 Конституционного акта 1982 г. было включено положение о признании «исконных и договорных прав коренного населения» (aboriginal and treaty rights), что привело к дискуссии об утверждении таким образом и права на самоуправление, причем не только в отношении индейцев, но и других конституционно определенных этнических групп.

Вместе с тем, в статье не содержится разъяснение состава и содержания указанных прав. В Хартии прав и свобод, которая является составной частью Конституции Канады, в свою очередь, было включено положение о недопущении отмены или умаления соответствующих прав, без их конкретизации (ст. 25).

По мнению канадского конституционалиста П. Хогга, тот факт, что ст. 35 не включена в Хартию прав и свобод, не позволяет рассматривать соответствующие права расширительно, и возможности их защиты, в отличие от индивидуальных прав, закрепленных Хартией, ограничены¹²².

С этим подходом не согласны Т. Мортон и Р. Кнопфф, которые полагают, что ст. 35 следует рассматривать в совокупности с положениями и подходами Хартии к защите индивидуальных прав граждан¹²³. В свою очередь, по мнению К. Макнила, включение положений ст. 35 в основной текст Конституции предполагает наличие в нем права на самоуправление, которое не могло быть зафиксировано в Хартии¹²⁴.

Внесение права на самоуправление коренных народов в текст Конституции обсуждалось в ходе переговоров по изменению Конституции в 1987 г. (Мичлейкское соглашение) и 1992 г. (Шарлоттаунское соглашение), однако изменения так и не были реализованы¹²⁵.

Так или иначе, но с 1995 года правительство Канады, ссылаясь на ст. 35 Конституционного Акта 1982 г., руководствуется специально разработанным «Положением о неотъемлемом праве на самоуправление»¹²⁶. Положение ограничивает реализацию данного права моделью, в соответствии с которой соответствующие полномочия делегируются общинам от Короны. Процедура предусматривает заключение специальных договоров с федеральным (в ряде случаев — региональным) правительством.

Положение распространяется, в равной степени, как на статусных, так и нестатусных индейцев, а также на метисов и инуитов. Что касается индейских групп, то соблюдение процедур и заключение договоров в соответствии с Положением позволяет им выйти из-под регулирования вопросов самоуправления Актом об индейцах.

По информации Департамента по вопросам коренных народов и Севера на 2016 год правительством было заключено 22 соглашения о самоуправлении, признающие широкий спектр прав этнических групп и распространяющиеся на 36 общин коренных народов по всей Канаде.

18 из 22 соглашений являются частями так называемых «всеобъемлющих соглашений о разделе собственности на землю»¹²⁷. Следует, с учетом этого, отметить, что земельные вопросы во многих случаях являются основным драйвером договорного процесса, что влечет за собой восприятие института самоуправления в качестве прикладного, и, подчас, вторичного, инструмента для решения хозяйственных вопросов на «отстаиваемой» территории, а не самостоятельной формы выражения особого статуса коренных народов в целях сохранения их культуры и традиций.

Результатом соглашений, тем не менее, является появление новых единиц самоуправления, как общинного типа, так и более крупных, включая создание в 1999 году новой территории в составе Канады — Нунавута (региона преимущественного проживания инуитов).

В провинции Квебек из-под действия Акта об индейцах выведено девять общин племени Кри. В настоящее время объединение общин в субрегиональное правительство регулируется договором 2008 года.

Еще одной формой самоуправления являются так называемые «секторальные соглашения», предусматривающие не полный, а частичный вывод регулирования местных вопросов из-под действия Акта об индейцах. Примером такого подхода может являться соглашение по вопросам образования с племенем Ми’кмак в провинции Новая Шотландия.

Разработанный правительством модельный Порядок землепользования позволяет присоединившимся к нему группам, находящимся под юрисдикцией Акта, использовать альтернативный механизм, считающийся «более эффективным»¹²⁸.

Несмотря на изменение политики федерального центра по отношению к коренным народам, дискуссия вокруг возможных форм их автономии и самоуправления продолжается.

Очевидно, что политика федерального центра нацелена на оформление самоуправления индейцев и иных коренных этнических групп в виде территориальных автономий с различным статусом — от муниципального до субрегионального.

Примером такой автономии, помимо вышеуказанных, является округ самоуправления индейцев Сешелт, созданный на территории провинции Британская Колумбия в соответствии с федеральным статутом¹²⁹, еще до принятия «Положения о неотъемлемом праве на самоуправление». Несмотря на более высокий статус (наличие собственной «конституции», расширенные полномочия органов управления и возможность принимать собственные законодательные акты), Сешелт фактически смоделирован по типу муниципалитета с особым статусом.

В качестве примера двухуровневой модели самоуправления можно привести административный округ Кативик (Administration régionale Kativik) в провинции Квебек, являющийся территориальной формой субрегионального самоуправления инуитов. В состав округа, помимо «неинкорпорированных» территорий (то есть не имеющих автономного местного самоуправления), входят и отдельные муниципалитеты, образованные по национальному принципу¹³⁰.

Процесс формирования территориальных автономий коренных народов различных типов можно считать положительным, поскольку, во-первых, он, с учетом динамики конституционного регулирования, распространяется не только на индейцев, но и на иные, в прошлом игнорируемые группы коренного населения: инуитов и метисов.

Во-вторых, диверсификация территориальной организации, институциональных форм и функционального наполнения самоуправления коренных народов является положительным фактором потому, что позволяет внедрить оптимальные механизмы самоуправления, исходя из конкретных условий жизнедеятельности тех или иных этнических групп.

Такой подход, вместе с тем, вызывает критику сторонников более «глубокой» автономии коренного населения. Причиной недовольства является фактическая подчиненность создаваемых автономий не только федеральному центру, но и провинциям, на территориях которых они создаются.

Как указывалось выше, с конституционной точки зрения, формы самоуправления коренных народов должны регулироваться исключительно федеральным центром. Вместе с тем, создание административно-управленческих единиц на территории провинций, не подпадающих под действие Акта об индейцах, влечет за собой распространение на них регионального законодательства (что, например, видно по формулировкам того же статута о самоуправлении Сешелт¹³¹).

Тенденция к усилению роли провинций в решении вопросов коренного населения находит правовую поддержку. Так, изначально, согласно ст. 88 Акта об индейцах, только имевшее «общий характер» законодательство провинций могло затрагивать статус индейцев. Вместе с тем, исходя из трактовки этой статьи, данной Верховным Судом Канады в ряде решений¹³², региональные статуты, регулирующие отдельные аспекты прав коренных народов не противоречат Конституции, в силу того, что «лишь малочисленная часть актов может носить действительно универсальный характер». Применительно к инуитам и метисам нет и этих законодательных ограничений¹³³.

С другой стороны, участие провинций и территорий в формировании территориальных автономий коренных народов оправдано тем фактом, что их появление влечет за собой изменение правового статуса земельного фонда, динамику финансовой и материальной инфраструктуры регионов, планирования и управления их социально-экономическим развитием.

По мнению Т. Даст, серьезную роль в рассматриваемом процессе должны играть и муниципалитеты, интересы которых при создании новых административно-территориальных единиц самоуправления коренного населения затрагиваются в первую очередь. Муниципалитеты, помимо согласования условий по решению местных вопросов на «отделяемых» территориях, должны иметь право на получение компенсации выпадающих доходов от сбора налогов и перестройки механизма муниципального управления в новых условиях¹³⁴.

Тенденция по встраиванию «самоуправления» в существующую систему государственного и муниципального управления Канады (пусть и с определенными оговорками), безусловно, не может радовать также ту часть представителей коренного населения, которую в принципе не устраивает их субординация канадскому государству.

Как указывает Дж. Уерретт, некоторые коренные народы указывают на самоуправление как на «врожденное» право, возникшее в результате долговременного владения и управления землями до прибытия европейских колонистов. Суверенитет и самоуправление является, по их мнению, обязанностями, налагаемыми на них Творцом и духовной связью с землей¹³⁵.

По мнению К. Эткин, противоречие в подходах к самоуправлению обусловлено не только спором о его источнике, но и разным политическим, правовым и экономическим мировоззрением у представителей коренных народов и потомков британских и французских колонистов. К формам и системам самоуправления коренных народов неприменимы либо не всегда применимы стандарты «собственности на землю», «демократических выборов» и прочие атрибуты общественного и экономического строя, навязываемые Канадским государством¹³⁶. На схожую проблему указывают и специалисты, изучающие статус аборигенного населения в США¹³⁷.

Неудивительно, что в современной Канаде присутствуют группы коренного населения, не приемлющие договорные или законодательные формы получения автономии на условиях, согласуемых с правительством Канады.

Так, например, в 2014 году индейское племя Ниписсинг в провинции Онтарио приняло собственную конституцию¹³⁸, в обход Акта об индейцах и федерального Положения о самоуправлении. Пока что документ не был обжалован в суде, и его конституционность и значимость для процесса развития института самоуправления коренных народов в Канаде предстоит оценить в будущем.

Таким образом, следует отметить, что становление и развитие института самоуправления коренных народов в Канаде имеет длительную историю, и отмечено не только борьбой за осуществление связанных прав, но и за признание представителей соответствующих народов в качестве полноправных участников договорных процессов в сфере государственного и общественного строительства в целом.

Вместе с тем, отсутствие четкого представления о содержании категорий «самоуправление» и «право на самоуправление», концептуальных подходов к его фактическому воплощению приводит к «сползанию» внедряемых на практике форм к традиционным механизмам регионального, субрегионального и муниципального управления Канады, что вызывает отторжение у части коренного населения, не желающего встраиваться в действующий государственно-управленческий механизм.

Канадское государство, как и ранее, продолжает определять «правила игры», вырабатывая и предлагая доступные коренным народам формы самоуправления. Налицо также попытка со стороны органов государственной власти федерации и провинций подробно регулировать строение и функционирование создаваемых институтов, что не соответствует самому принципу «самоуправления».

Как верно отмечает профессор В. А. Кряжков применительно к российскому опыту правового регулирования статуса общин коренных малочисленных народов, «чрезмерная подробность и жесткость урегулирования порядка внутренней организации и деятельности общины… противоречит праву на общественное (общинное) самоуправление… Вопросы членства, условия пребывания в общине (в том числе ведения каждым ее членом традиционного образа жизни и осуществления традиционного хозяйствования), выхода из нее — внутренние вопросы самой общины как формы самоорганизации лиц, в нее входящих…»¹³⁹.

Еще одной проблемой для развития институтов самоуправления коренных народов в Канаде является отсутствие четкого закрепления права на самоуправление в Конституции, а, соответственно, и системы гарантий реализации этого права, определяемых конституционно. В свете этого представляется, что суды Канады, и в частности Верховный Суд, обладающий широкими полномочиями по трактовке конституционных положений, должны взять на себя более активную роль по уточнению содержания «аборигенных прав», в том числе права на самоуправление.

Следует отметить, что в процессе поиска ответов на решение проблемы самоуправления коренных народов, как в правовой и политической науке, так и официальной аналитике Канады принято опираться на внутренние источники, без ссылки на международные акты и зарубежный опыт в соответствующей сфере.

Более того, Канада, несмотря на положительную риторику в отношении разработки международных документов, касающихся статуса аборигенных народов, отказалась внедрять положения большинства из них, включая Декларацию ООН о правах коренных народов 2007 г., ссылаясь на то, что стандарты обеспечения прав этих этнических групп, включая право на самоуправление, в соответствии с национальным законодательством являются более высокими¹⁴⁰, а ряд принципиальных положений Декларации ООН противоречит Конституции Канады¹⁴¹.

В частности, правительство Канады не устраивает необходимость проведения обязательных консультаций с коренными народами перед принятием решений по общеполитическим вопросам, которые могут затрагивать их статус (ст. 19), а также устанавливаемая Декларацией возможность для коренных народов требовать реституции прав на земли или получение компенсации за них (ст. 26, 28)¹⁴², что может привести к пересмотру итогов уже заключенных договоров и соглашений.

Проанализированный опыт развития института самоуправления коренных народов в Канаде, вместе с тем, показывает, что реальность далека от идеальной картины «высоких стандартов» реализации соответствующего права, видения которой придерживается правительство. Представляется, в связи с этим, что работа по внедрению международных стандартов должна проводится, поскольку ситуация с самоуправлением коренных народов в Канаде является пусть и своеобразной, но не уникальной, и имеет потенциал к разрешению на основе комплексного подхода, с учетом в том числе анализа мировых тенденций в указанной сфере.

Глава 2.
Теоретические и историко-правовые основы местного самоуправления в Канаде

2.1. Правовая природа муниципалитетов как фактор различения англосаксонского и континентального подходов к местному самоуправлению

Как указывалось выше, местное самоуправление является сложным и многогранным явлением, а его правовая природа и статус дифференцируются в зависимости от доминирующих в том или ином обществе либо государстве представлений об этом явлении. Последние, в свою очередь, зависят, в том числе, от исторических истоков, как местного самоуправления, так и публичной власти в целом. С учетом указанного разнообразия в теории муниципального права и управления принято выделять различные модели местного самоуправления, обладающие совокупностью характерных признаков его организации и осуществления.

Профессор В. Е. Чиркин, анализируя подходы к организации публичной власти на местах в государствах мира выделяет четыре соответствующих системы: англосаксонскую, романо-германскую, иберийскую и систему советов. К критериям выделения систем автор относит реализацию концепции единства государственной власти и местного самоуправления, либо их разделения; признание или непризнание «естественных» и «искусственных» административно-территориальных единиц, а также национальные особенности и традиции¹⁴³.

Л. Т. Чихладзе выделяет пять основных моделей местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную, иберийскую и советскую¹⁴⁴. В основу классификации моделей автором положены особенности организационных основ местного самоуправления, а также специфика содержания и природы полномочий органов местного самоуправления.

Анализируя отличия современных моделей местного самоуправления, Е. В. Белоусова предлагает характеризовать их различной степенью проникновения государства в деятельность местного самоуправления¹⁴⁵. По мнению ученого, наибольшее обособление от государственных органов характерно для англосаксонской модели, в которой особенно существенна роль выборных представительных органов и должностных лиц. Романо-германской (континентальной) модели присуще определенное проникновение государственного влияния на местный уровень (контроль за законностью местных актов со стороны государственных чиновников, согласование кандидатур глав муниципалитетов с государством). Наиболее очевидно влияние государства в иберийской модели, где глава муниципалитета, утверждаемый центральными органами, одновременно осуществляет функции представителя государства на соответствующей территории¹⁴⁶.

Советская модель, в свою очередь, определяется как форма государственного управления на местах, в силу отсутствия автономии местных органов от системы государственной власти и их подчиненности вышестоящим государственным органам в решении местных вопросов¹⁴⁷.

Что касается смешанной модели местного самоуправления, то она зачастую признается в качестве промежуточного звена между англосаксонской и континентальной моделями¹⁴⁸. В странах соответствующей модели (Германия, Япония) местное самоуправление не получает автономного от государства статуса, вместе с тем степень децентрализации и самоуправления здесь, в особенности на нижнем (коммунальном) уровне более высокая, чем в модели континентальной.

Следует отметить, что в отечественной литературе из всех рассматриваемых моделей наиболее широкое освещение получают континентальная и англосаксонская, относимые к основным¹⁴⁹.

В. Г. Игнатов и В. В. Рудой и вовсе сводят все модели местного самоуправления к двум базовым: модели автономного местного самоуправления, распространенной в государствах англосаксонской правовой системы (Великобритания, США), при которой местное самоуправление отделяется от системы государственной власти, и модели наблюдаемого местного самоуправления, при которой местные органы считаются «инструментом» реализации центральными органами власти своего политического курса на местах (Франция, Бельгия)¹⁵⁰.

Широкое распространение при выделении указанных моделей получают такие критерии, как степень автономии местных органов (более низкая в рамках континентальной модели)¹⁵¹, наличие (в континентальной модели) либо отсутствие (в англосаксонской) представителя государственной власти на местах¹⁵². Еще одним критерием различения является характер наделения органов местного самоуправления полномочиями¹⁵³. Отмечается, что для англосаксонской модели характерно определение компетенции органов местного самоуправления по формуле «разрешено то, что прямо предписано законом» (позитивное регулирование)¹⁵⁴. В рамках континентальной модели действует другой принцип: «разрешено все, что не запрещено законом»¹⁵⁵.

Н. В. Постовой полагает, что рассматриваемые основные модели (концепции) отличаются отношением местного самоуправления к государству: в рамках англосаксонской модели первое освобождается от государственных функций, в рамках континентальной — задействовано в их реализации¹⁵⁶.

Описывая соотношение основных моделей местного самоуправления, А. А. Уваров пишет: «в странах, где государство видит необходимость в последовательном проведении государственных интересов в решении вопросов местного значения, местное самоуправление представляет собой так называемых агентов правительства. И, наоборот, там, где государство оставляет решение местных вопросов на усмотрение самого населения, между органами государственной власти и местным сообществом возникают отношения партнерства»¹⁵⁷.

Вместе с тем К. Н. Локшина, анализируя специфику англосаксонской модели местного самоуправления, делает вывод о том, что «по месту и роли местных органов в политической системе этих стран можно сделать вывод, что они фактически являются составной частью государственного механизма»¹⁵⁸.

Н. Л. Пешин, в свою очередь, отмечает, что современный подход, изучающий возможности применения моделей взаимосвязи уровней государственной и местной власти на практике, постулирует невозможность применения той или иной модели в «классическом» виде¹⁵⁹. Взаимоотношения центральных и местных властей не могут быть описаны лишь с точки зрения модели автономии местной власти (модели партнерства), либо модели агента, поскольку в различных сферах эти взаимоотношения носят различный характер¹⁶⁰.

В зарубежной литературе внимание так же приковано в основном к отграничению модели местного самоуправления в англосаксонских странах и государствах континентальной Европы¹⁶¹. При этом разделение моделей основывается преимущественно на взаимодействии центральных и местных властей и полномочиях органов местного самоуправления. Довольно распространено сравнение набора функций, осуществляемых на местном уровне в государствах, принадлежащих к той или иной модели¹⁶².

Хотя факторы, включаемые в эти классификации очевидны, результаты сравнения, как полагают некоторые авторы, могут вводить в заблуждение. Как указывает, например, А. Нортон, «классификации основаны на суждениях, а не (за редкими исключениями), данных, поддающихся количественному измерению»¹⁶³. Кроме того, при сравнении набора функций муниципалитетов в рамках той или иной модели может игнорироваться конкретное содержание и специфика реализации отдельных из них.

При анализе подходов и моделей организации и осуществления местного самоуправления, как представляется, недостаточное внимание уделяется специфическим особенностям, вытекающим из правовой природы и статуса самих муниципалитетов. Различие, при этом, очевидно, поскольку в классической европейской «континентальной модели» муниципалитеты признаются collectivité locale (collectivité territoriale)¹⁶⁴ («местным коллективом», «территориальным публичным коллективом»¹⁶⁵), в то время как в англосаксонской модели они имеют статус особых политических и юридических субъектов, municipal corporations (муниципальных корпораций).

Прямое использование этого термина имеет широкое распространение в законодательстве США, Канаде, с некоторыми оговорками — в Индии, местное самоуправление которой имеет историко-правовую связь с англосаксонской моделью. Однако даже в тех странах англосаксонской модели, где оно вышло из прямого обращения, в законодательстве присутствует указание на «корпоративный» характер муниципальной власти. Например, в Великобритании¹⁶⁶, Австралии¹⁶⁷, муниципалитеты (муниципальные советы) провозглашаются «корпоративными субъектами» (bodies corporate)¹⁶⁸. В Ирландии и Новой Зеландии таковыми провозглашаются муниципальные органы («муниципальная власть», local authority)¹⁶⁹.

Профессор В. Е. Чиркин обращает внимание на характерное для романо-германской модели местного самоуправления выделение понятия «территориальный публичный коллектив». Такой коллектив (община) является субъектом управления в пределах «естественных» единиц, исторически сложившихся поселений и их последующего объединения. Деление на «искусственные» единицы, в свою очередь, установлено органами государства в результате районирования территории¹⁷⁰. Если первые получают право на самоуправление (именно им адресована Европейская хартия местного самоуправления), то вторые нередко управляются назначаемыми государством чиновниками. В литературе, однако, обращается внимание на то, что концепция территориального публичного коллектива ни за рубежом, ни в России детально не разрабатывалась¹⁷¹.

Говоря, в свою очередь, о муниципальной корпорации в англосаксонской традиции, следует уточнить, что речь идет не просто о форме субъекта публичного права (которая присутствует и в рамках подхода к муниципалитету как «территориальному коллективу»), но специфике восприятия сущности и содержания муниципального управления как, прежде всего, хозяйственной деятельности и участии местного населения в этой деятельности в качестве «стейкхолдеров», «держателей акций»¹⁷².

Странам континентальной Европы также знакомо определение муниципалитета в качестве специфического юридического лица. Так, во Франции непосредственно территориальные коллективы — департаменты, регионы, коммуны и прочие — рассматриваются как юридические лица, а также таковыми признаются создаваемые ими различные учреждения. В Нидерландах в соответствии с Гражданским кодексом 1992 г. юридическими лицами являются государство, провинции, муниципалитеты и иные органы. Конституции Люксембурга и Словакии в качестве юридических лиц признают общины и иные территориальные единицы¹⁷³.

Корпоративным статусом обладают общины и объединения общин в Германии. В немецком праве присутствует конструкция «территориальной корпорации» как «…корпорации публичного права, которая обладает качеством территориального верховенства и членство в которой вытекает их факта совместного проживания на соответствующей территории…»¹⁷⁴. Вместе с тем, как указывает Е. В. Гриценко, в основе сущности территориальной корпорации лежит община — социально-территориальная общность, объединение связанных совместным проживанием на определенной территории лиц — членов общины. Общины и общинные объединения обозначаются как носители самоуправления¹⁷⁵, территориальные корпорации же являются формой правосубъектности, закрепления их юридического статуса.

Англосаксонский подход отличает то, что «община» («территориальный коллектив») не выделяется в качестве ядра социально-правовой сущности муниципальной корпорации. Население либо является одним из составляющих элементов корпорации, либо вовсе от нее отделено (в силу того, что корпоративным субъектом признаются органы местного управления), но само по себе не является носителем каких-то особых «коммунальных» прав, тем более гарантированных конституционно.

Более того, если, например, в Германии, определяя конституционно-правовой статус самоуправленческих корпораций, законодатель признает их звеном многоуровневого государственного устройства, организационными компонентами федеративного государства, а значит, принципиально рассматривает коммунальное самоуправление в качестве государственного явления¹⁷⁶, то подход к статусу муниципальных корпораций в англосаксонских странах является не столь однозначным.

Во многих англосаксонских странах, как указывает профессор Университета Западного Онтарио (Канада) А. Санктон¹⁷⁷, органы местного самоуправления не считаются частью государства, в том числе, потому, что здесь юридически понятие «государство» конституционно не проработано. В Великобритании и Канаде центральные органы действуют от имени «Короны» (Crown), в США — «людей» (the people). Корона, в свою очередь, может быть определена как институт, наделенный всеми правами и полномочиями, которыми обладает и которые осуществляет суверен посредством коллективных или индивидуальных действий его министров или государственных служащих¹⁷⁸.

Органы местного самоуправления, имея иную природу, чем органы государственнойвласти, отделены от Короны, и не действуют также «от имени людей». Таким образом, автономия местного самоуправления вытекает изразнородности правовой природы и юридическойконструкции местного самоуправления и государственной власти, и не связана никаким образом с автономией общин или интересами населения какой либо местности.

2.2. Муниципальные корпорации в Англии и Северной Америке: становление и развитие

2.2.1. Исторические истоки и эволюция статуса муниципальных корпораций в англосаксонском праве

Для того чтобы понять специфику муниципальной корпорации в англосаксонских странах, включая Канаду, необходимо обратиться к историческим истокам этого феномена. Следует отметить, что корпорация как форма публичной ассоциации является изобретением западной цивилизации, а теоретические элементы ее конструкции сложились в Европе в период VI–XII веков н. э., посредством смешения ранне-германского folklaw, римского права и христианской религиозной доктрины¹⁷⁹.

В Европе разработку первых основ понятия юридического лица (корпорации) относят к деятельности папы Римского Иннокентия IV, в XIII веке впервые применившего в рамках канонического права концепцию фиктивного лица (persona ficta)¹⁸⁰.

В позднейшее время (XIX век) существенный вклад в разработку теории корпорации и анализ исторических истоков этого явления внесли германские юристы О. фон Гирке и Ф. Савиньи, что признается и в англоязычной литературе¹⁸¹. Идея корпорации, по мнению Гирке, существенно отличается от позднеримской и раннесредневековой концепции universitas (объединения граждан в юридических целях) тем, что корпорация уже не является простой совокупностью индивидуумов¹⁸², но представляет собой единый организм, действующей согласно своей воле. Данный организм (союзная личность) существует независимо от государства¹⁸³.

В этом идеи Гирке («теория реальности юридического лица») расходятся с так называемой «теорией фикции» Ф. Савиньи¹⁸⁴, который понимал юридическое лицо как правовую фикцию, волю которого определяют люди — реальные субъекты. Поскольку юридическое лицо является искусственным созданием правопорядка, то очевидно, что только государство соответствующим актом может вызвать его к жизни и только государство может определить сферу его деятельности¹⁸⁵.

Развитие теории корпорации в Англии было непростым, в силу того, что любые объединения граждан долгое время рассматривались как угроза гегемонии Короны. В итоге была сформирована концепция, состоящая в том, что объединения людей могут выступать в качестве самостоятельных участников правоотношений лишь в тех случаях, когда такое право им пожаловано Короной. Такой подход долго сдерживал развитие теоретических и правовых основ статуса не только корпораций, но и юридических лиц в целом¹⁸⁶.

Корпорация не являлась результатом посредничества групп между государством и индивидуумом, соответственно ее статус не основывался на естественном праве (natural law), а вытекал из установлений, позитивного права (positive law). В рамках публичного права корпорация могла рассматриваться лишь как часть государства, в рамках частного же представляла собой искусственный субъект (persona ficta), также наделяемый правами государством¹⁸⁷.

Особенностью английского права является то, что для раскрытия сущности юридического лица соответствующая доктрина прибегает к противопоставлению естественных субъектов, физических лиц (natural persons) искусственным (artificial). Однако, несмотря на явное доминирование «теории фикции» применительно к сущности корпораций, в англосаксонском праве есть и элементы признания их своеобразными «организмами». Так, доктрина позволяет наделять юридическое лицо свойствами, присущими физическим лицам (право свидетельствовать, право на неприкосновенность частной жизни и т. д.). По мнению Н. Г. Семилютиной, указанная «антропоморфизация» вытекает из английской религиозной традиции, в соответствии с которой епископ англиканской церкви одновременно являлся физическим и единоличным юридическим лицом¹⁸⁸.

Правовой статус как частной, так и публичной (включая муниципальную) корпорации в полном объеме сложился лишь к концу XIX века¹⁸⁹. Как указывал С. Куд, автор первой крупной работы в области корпоративного права на английском языке, корпорация есть «совокупность многих людей, объединенных в единый субъект специальной деноминации, обладающий постоянным правопреемством в силу своей искусственной формы, и имеющий, в соответствии с положениями законодательства, ряд возможностей выступать в качестве индивидуального лица: владеть и отчуждать имущество, вступать в обязательства, выступать истцом и ответчиком в суде, пользоваться привилегиями и иммунитетами, а также осуществлять иные права, в соответствии с целью создания и полномочиями, возложенными на данный субъект во время его формирования, либо в любой последующий период его существования»¹⁹⁰.

Становление муниципальной корпорации, при этом, имеет особую специфику. Само слово «муниципальный» восходит к времени существования Римского государства, где термин «municipium» обозначал «самоуправляющуюся общину»¹⁹¹. Идея «свободного города» продолжала существовать в Италии, Германии, Франции и Англии в течение и по окончании Средних веков, несмотря на тирании Габсбургов, Бурбонов и Стюартов¹⁹². Как писал профессор Г. В. Барабашев, средневековые города с их многочисленными привилегиями несли в себе «зародыши муниципализма»¹⁹³.

По мнению английского исследователя Дж. Кларка¹⁹⁴, муниципальные корпорации существовали еще при римлянах. Однако в период Древнего Рима природа «муниципий» никак не была связана с какими либо коммерческими или торговыми характеристиками населенной территории. В период же Средневековья такая связь ярко просматривалась.

Как указывает Дж. Томпсон, в Англии до начала XV века, жители небольших городов являлись членами соответствующих, как правило торговых, городских гильдий¹⁹⁵. «До настоящего времени», — отмечает автор, «память о существовании данных институтов сохраняется в наименовании места собраний городского совета, который обычно именуется “зал гильдии”»¹⁹⁶.

В литературе также указывается на связь понятия «самоуправляющейся общины» в Средние века с понятием общей собственности. Так, по мнению британского ученого С. Рейнольдс, помимо кажущейся очевидной связи между терминами commune (община) и communitas (сообщество), применительно к средневековым городам, первый также может быть связан с communia, что означает «общее имущество». Управление им как обязанность локальной единицы распространилось на общие права и привилегии жителей городов. Частое же употребление сделало данный термин стандартным в отношении любой коллективной единицы местного самоуправления, обладающей определенной степенью автономии¹⁹⁷.

В научной литературе нет единого мнения об истоках инкорпорации как способа автономизации городов в Англии. Так, встречается упоминание о получении первой хартии городом Винчестером еще в 1185 г., то есть до принятия Великой хартии вольностей 1215 г., в тексте которой содержится отсылка к «передаваемым правам и свободам» городам¹⁹⁸.

В других источниках отмечается, что отдельные корпорации крупных городов стали появляться в Англии начиная с 1345 г. (инкорпорация г. Ковентри), а официальный термин корпорация по отношению к населенной местности вошел в обращение после правления королевы Елизаветы I, когда городские корпорации стали признаваться официальными публичными институтами¹⁹⁹.

Процесс инкорпорации являлся актом наделения городов и поселений дополнительными полномочиями с целью развития местной экономики и защиты от финансовых притязаний со стороны феодалов. Корона, в свою очередь, была заинтересована в усилении городов с целью ослабления местной власти феодалов. Поселения, в которых гильдии не были активны, обладали меньшими свободами, и хотя ряд управленческих должностей в них был выборным, центральная власть в большей степени вмешивалась в их внутренние дела. Дж. Томпсон именует такие поселения «квазигородами»²⁰⁰.

Согласно альтернативной версии, выдвинутой Д. Вильсоном и К. Геймом, ранние инкорпорации городов (начиная с инкорпорации Линкольна в 1130 г.) являлись результатом переговоров между королями и городским населением, которое противилось власти шерифов (sheer reeves, наместников в графствах), и предпочитало уплачивать налоги Короне напрямую²⁰¹.

Автономизация европейских городов происходила задолго до выработки юридической концепции корпорации и ее применения к локальным общностям людей. Однако с течением времени этот процесс получил свое развитие²⁰².

В отличие от европейского «континентального» подхода к автономизации городских территорий, также имевшего «корпоративные» истоки, английские города в большей степени рассматривались не как автономные административные образования, либо независимые города-государства, а именно как особые гибридные публично-частные субъекты, подчиненные юрисдикции государства²⁰³. Понимание юридической сущности корпорации, на основе противопоставления body natural (частного лица) и body politic (политического субъекта), а соответственно, прав индивидуумов, составляющих корпорацию и прав самой корпорации в лице управляющих ею органов de facto cложилось в Англии к XIV–XV вв.²⁰⁴

Использование корпоративной формы в данном случае стало возможным, в том числе, благодаря особенностям англосаксонской правовой системы, не делающей четких различий между частным и публичным правом²⁰⁵. В отношении городов такая юридическая конструкция была удобна, поскольку позволяла отделить людей, населяющих определенную местность, от создаваемого в отношении них механизма управления (то есть выделить body politic); посредством инкорпорации обеспечить самоуправленческую единицу специфическим набором прав, как правило, индивидуализированных для каждой конкретной территории; а также обеспечить преемственность прав самоуправленческой единицы вне зависимости от жизненного цикла индивидуальных жителей.

Управленческую автономию муниципальных корпораций, при этом, нельзя отождествлять с самоуправлением жителей в полном смысле этого слова. По мнению У. Стеббса, инкорпорация городов стала в итоге концом их свободы: собственность города становилась собственностью корпорации, а та, в свою очередь, контролировалась олигархией. В ходе инкорпорации избирательные права рядовых жителей ограничивались²⁰⁶. Нередко определенная, контролировавшая город гильдия отождествляла себя со всей муниципальной корпорацией²⁰⁷.

Статус города как корпорации в Англии окончательно сформировался в период с XV по XVII век. В XVII веке ускорился процесс уменьшения объема прав и свобод английских городов и продолжился процесс их подчинения Короне, в ходе которого корпорации вынуждены были обменивать свои старые хартии на новые учредительные документы²⁰⁸, содержавшие строгие правила субординации государству.

Если в более поздний период эволюции муниципальных учреждений в континентальной Европе они все чаще рассматривались как основа демократии и канал для участия граждан и влияния на национальную политику, то отношение к муниципалитетам в англосаксонской традиции было неоднозначным.

Как свидетельствует профессор Гарвардского университета Г. Фруг, город как муниципальная корпорация воспринимался и в качестве инструмента принудительной силы государства, и в качестве добровольного объединения граждан. Первое понятие, однако, преобладало в некоторых ключевых моментах муниципальной истории. Например, когда в XVII веке высший суд Англии должен был решить, могут ли хартии городов быть отозваны королем, суд пришел к выводу о том, что это может быть сделано, чтобы предотвратить исходящую от городов угрозу индивидуальным правам²⁰⁹.

Несмотря на попытки ослабить силу городов как корпораций, данная правовая форма в Англии сохранялась. Коммерция являлась основным видом деятельности муниципальных корпораций и сила экономической элиты, игравшей все увеличивающуюся роль в городах, была как внутренней базой, так и результатом защиты, предоставляемой городам хартиями²¹⁰.

В 1835 году в Англии был принят первый специализированный Акт о муниципальных корпорациях (Municipal Corporations Act), определявший правила их внутренней организационной структуры, цели создания, права и обязанности муниципальных органов. К видам муниципальных корпораций были отнесены сити (city), тауны (towns) и бороу (boroughs)²¹¹.

В эпоху колонизации английское право и традиции публичного управления внедрялись в Северной Америке. Это касалось и системы местного самоуправления. Его модель на новых территориях, тем не менее, не являлась точной копией английской системы.

Необходимость содействия быстрому экономическому и инфраструктурному развитию повлекла за собой формирование в колониях муниципальных корпораций со значительно более широкими полномочиями, нежели те, которые были доступны муниципалитетам метрополии. Так, например, Хартия Монтгомери 1730 г., которая завершила процесс инкорпорации Нью-Йорка, предоставляла мэру и членам городского совета право издавать акты «по всем вопросам, по которым они считают полезным либо необходимым осуществлять регулирование во благо управления корпорацией»²¹².

Профессор Принстонского университета Х. Хартог определяет природу вышеуказанной корпорации как смешанную — публичный субъект, обладающий как публичными, так и частными правомочиями²¹³. Хартог также свидетельствует о постепенной утрате городом своих прав в течение XVIII и XIX веков, с трансформацией практически автономного корпоративного правительства, черпающего власть из активов находящейся в его распоряжении собственности в публичную муниципальную корпорацию, подчиненную власти законодательного собрания штата.

Ситуация, при которой городские корпорации создавались раньше провинций, но затем подчинялись их власти, была схожей и в Канаде. Например, город Виктория на острове Ванкувер вырос вокруг форта, основанного Компанией Гудзонова залива (Hudson Bay Company) в 1842 году. Он был уже довольно крупным поселением ко времени, когда в 1858 г. остров Ванкувер и материковая британская колония были объединены в провинцию Британская Колумбия²¹⁴. Город Квебек на 259 лет старше одноименной провинции²¹⁵.

Тем не менее, согласно п. 8 ст. 92 принятого в 1867 г. Конституционного Акта Канады, муниципальные институты внутри провинции были отнесены к исключительному ведению законодательного органа самой провинции²¹⁶. Федеральные статуты о статусе территорий Канады также передают соответствующий вопрос в ведение законодательных органов территорий.

Закрепление права определять структуру и содержание муниципальных институтов за законодательными органами провинций Канады привело к широкому разнообразию организационных особенностей местного самоуправления и богатому опыту преодоления сложностей в его осуществлении в различных инфраструктурных и географических условиях регионов, составляющих канадское государство. Вместе с тем, реализация местного самоуправления в форме муниципальной корпорации как публичного субъекта сохранилась во всех частях страны.

Хотя история муниципальных корпораций в Канаде (равно как в Англии и США) начиналась как история городских корпораций, соответствующая юридическая форма и механизм создания были в конечном итоге распространены на все типы единиц, относимых к муниципальному управлению. В США, по свидетельству американского исследователя Джоан Уилльямс, отнесение территорий иных типов к классу корпораций вошло в практику после войны за независимость²¹⁷. В Англии, с принятием в 1832 г. нового законодательства в избирательных целях было создано несколько графств (counties) с корпоративным статусом. Канадский ученый Э. Айсин считает это важнейшим сдвигом в реформировании системы местного управления в целом и создании условий для развития муниципальных корпораций в форме графств в Британской Северной Америке²¹⁸.

Рассматривая более широко северо-американский опыт, следует отметить, что генезис статуса муниципальных корпораций в США отличался от канадского опыта тем что, несмотря на схожую их субординацию законодательной воле штата, в большинстве регионов США возникла своеобразная автономия муниципалитетов в виде закрепления конституционных гарантий их функционирования в текстах основных законов штатов.

Данные гарантии, именуемые в совокупности «домашним правилом» (home rule²¹⁹) препятствуют принятию законодательными собраниями штатов актов, которые в одностороннем порядке могли бы ликвидировать муниципальное образование либо изменить его территориальные границы. Тем не менее, создание муниципальной корпорации, которое может осуществляться в соответствии с инициативой местных жителей, невозможно без согласия законодательного органа штата и принятия им соответствующего акта. Таким образом, власть муниципальной корпорации в США, равно как и в Канаде, берет свое начало во власти законодательного органа.

2.2.2. Правовой статус муниципальной корпорации в праве Канады

Несмотря на интерес к институту местного самоуправления и анализ его генезиса как политического явления, правовой природе и статусу муниципальных корпораций в классической английской литературе уделялось крайне мало внимания. В 1659 г. был издан первый труд, посвященный вопросам инкорпорации городов в Англии²²⁰, однако он содержал больше практических комментариев, нежели чем научного анализа. Отдельные аспекты права муниципальных корпораций рассматривались в более позднее время в работах С. Куда, Ф. Мейтланда, В. Холдсворта²²¹. В Северной Америке попытка описать статус публичных корпораций и место среди них муниципальных была предпринята в сочинениях Дж. Диллона, Р. Кули и Дж. Смита²²².

Одно из первых и наиболее известных и цитируемых в Северной Америке правовых определений непосредственно муниципальной корпорации было дано американским судьей Дж. Диллоном в труде 1890 г. «Комментарии к праву муниципальных корпораций». Диллон определяет такую корпорацию как «политический и корпоративный субъект, создаваемый посредством инкорпорации населения города в целях осуществления местного управления»²²³.

Отличие муниципальной корпорации от иных видов «заключается в объединении ряда признаков корпорации и других сообществ индивидуумов»²²⁴. Муниципальная корпорация не является ни корпорацией в чистом виде, ни просто городом в совокупности с его населением. Она представляет собой комбинацию земли, инфраструктуры, людей, а также власти, которая скрепляет данные элементы в особый политический субъект.

Следует отметить, что Диллон причислял муниципальную корпорацию к типу публичных. В ставшем классическим деле Дартмутского колледжа в США, в ходе которого оспаривался статус данного учреждения как корпорации, судья по делу Вашингтон подробно проанализировал данное понятие: «публичные корпорации имеют своим предназначением осуществление исключительно политических функций, даже если их деятельность обеспечивает реализацию ряда частных интересов; строго говоря, публичные корпорации есть такие, которые учреждаются правительствами в обеспечение реализации публичных интересов. Если же в основе создания корпорации лежит частный интерес, даже при формальном учреждении ее актом правительства, корпорация должна считаться частной, несмотря на широту своей деятельности»²²⁵.

В американской юридической практике принято различать собственно муниципальные корпорации и квазикорпорации²²⁶. Последние отличает меньшая по объему правосубъектность. Однако консенсус по точному разграничению двух данных классов отсутствует. К квазикорпорациям могут быть отнесены как муниципалитеты, не имеющие индивидуальной хартии, так и муниципалитеты с особым статусом, графства и квазимуниципальные единицы (специализированные округа). Иногда все муниципальные корпорации причисляют к классу квазикорпораций, проводя различие между ними и обычными корпорациями, создаваемыми с предпринимательскими целями²²⁷. Для Канады, однако, такое разделение не характерно.

Анализируя специфику публичных корпораций (public corporations), к которым в англосаксонском праве относятся и муниципалитеты, российский цивилист Е. А. Суханов призывает не смешивать их с предпринимательскими публичными корпорациями (publicly held business corporations). Первые, по мнению профессора Суханова, действуют исключительно на основании специального законодательства, и к их статусу и отношениям с их участием неприменимы никакие нормы корпоративного права²²⁸.

Канадский исследователь Й. Роджерс, в свою очередь, указывает на двойственную природу современной муниципальной корпорации. Как замечает Роджерс, когда муниципальная корпорация выполняет функцию агента провинции в применении регионального законодательства на своей территории, она выступает в государственно-управленческой (публичной) роли. С другой стороны, когда она регулирует отношения и обеспечивает потребности населения посредством принятия муниципальных актов, она действует в своем муниципальном аспекте. В последнем случае, она выступает как частная корпорация, в первом — как подразделение государства. Однако, хотя муниципалитет выполняет определенный набор государственных задач, он не является частью Короны. Это юридический субъект, отделенный от Короны в пользу провинции²²⁹.

Следует полагать, что такой дуальный подход к природе муниципальной корпорации не в последнюю очередь связансо спецификой англосаксонской правовой системы, в которой, как указывалось выше, четкое различие между публичным и частным правом отсутствует²³⁰. Эта особенность и позволяет, c учетом также исторических истоков становления муниципальных корпораций, рассматривать их как своеобразный юридический гибрид двух начал²³¹.

Современное канадское муниципальное право является довольно развитым, и содержит, в том числе, большой объем статутного регулирования вопросов организации и деятельности муниципальных корпораций.

Вместе с тем, задолго до того, как английский парламент взял на себя полномочия по созданию корпораций посредством принятия статутов, Корона, используя «королевскую прерогативу», имела возможность издавать жалованные грамоты (letters patent) лицам, заинтересованным в создании корпорации (incorporators).

Юридическим актом создания соответствующего субъекта, являлась, таким образом, его «инкорпорация». Данный механизм распространялся не только на муниципальные, но и иные виды корпораций (в частности, торговые). Корпорации, созданные соответствующим образом, именовались «корпорациями общего права» (common law corporations)²³².

К правовым чертам корпорации общего права, сложившимся еще до глубокой теоретической разработки и комплексного регулирования данного вопроса в законодательстве относились такие, как право непрерывного правопреемства, право судебной защиты и возможность судебного преследования от своего имени, право на приобретение имущества, право на корпоративную печать и принятие корпоративных актов²³³.

В отличие от статутных корпораций (statutory corporations), корпорации общего права не ограничены положениями жалованных грамот или хартий, на основании которых они создавались, что наделяет их фактически полной правосубъектностью, равной по объему правосубъектности физического лица. На такие корпорации не распространяется доктрина ultra vires²³⁴.

В Канаде лишь незначительное число муниципалитетов было создано подобным образом²³⁵, хотя в Британской Колумбии до недавнего времени право создания муниципальных корпораций именем Короны было предоставлено «лейтенант-губернатору в совете» (т. е. правительству провинции)²³⁶.

Статутные корпорации, в свою очередь, изначально создавались актами парламента Англии (в Канаде — парламента и законодательных органов провинций). Суды лимитировали статус таких корпораций положениями инкорпорирующих актов, применяя к ним доктрину ultra vires и определяя, тем самым, ограниченную правоспособность соответствующих субъектов. Законодатели были вынуждены детально прописывать все элементы статуса соответствующей корпорации — права, обязанности, полномочия органов, ограничения их деятельности и ответственность.

Поскольку создание каждой отдельной муниципальной корпорации подобным образом было неудобно технически, законодательными органами большинства субъектов Канады было принято базовое законодательство о местном самоуправлении, в котором определены все параметры статуса муниципальных корпораций в зависимости от их вида (т. е. вида муниципального образования), механизм инкорпорации и так далее. Соответствующими базовыми статутами в настоящее время определяются и органы, уполномоченные легислатурой создавать муниципальные корпорации (это, как правило, правительства провинций, специализированные министерства, либо квазисудебные органы).

Несмотря на распространенность делегированных базовыми актами (статутами) о местном самоуправлении исполнительной власти полномочий по созданию муниципальных корпораций, в провинциях и территориях используется и механизм инкорпорации муниципалитетов законодательными органами непосредственно. Речь идет, в основном, о крупнейших городах Канады (Торонто, Монреаль, Ванкувер), статус которых определяется индивидуальными законодательными актами — хартиями (charters).

Судами Канады неоднократно разбирались случаи нарушения законодательства, включая превышение полномочий при создании муниципальных корпораций. В этом случае нередко существовавшие de facto корпорации признавались созданными законно, на основании осуществления корпоративных функций в течение продолжительного времени²³⁷. В подобных случаях законодатель также нередко прибегает к принятию так называемых исправительных актов (curative acts), либо вносит в статуты санкционирующие положения с обратной силой²³⁸.

Несмотря на наличие общих теоретических разработок юридической конструкции муниципальной корпорации, законодатели канадских провинций по-разному определяют составляющие ее элементы.

В провинции Альберта ранее применялась формула, согласно которой в состав муниципальной корпорации включались жители, а также органы местного самоуправления (в частности, мэр, совет)²³⁹. В современной редакции базового акта о местном самоуправлении такая формулировка отсутствует. Однако, например, в Акте о муниципалитетах провинции Ньюфаундленд и Лабрадор (ст. 15, ч. 2 ст. 40) корпорацией провозглашается муниципальный совет²⁴⁰. Такой подход продолжает существовать, несмотря на то, что судами Канады в отдельных решениях ранее признавалось, что совет муниципалитета сам не является корпорацией, а лишь представляет ее интересы²⁴¹.

В судебных решениях также можно встретить рассуждения о том, что территория муниципалитета сама по себе не является инкорпорируемой²⁴². Последнее отличает позицию судов в отношении конструкции корпорации по сравнению с классическими трудами североамериканских авторов. Однако и эта доктрина не является императивной и универсальной для канадского законодателя. Так, например, согласно Хартии Монреаля, юридическим лицом провозглашается сам город (ст. 2)²⁴³.

Наиболее распространенной формулировкой юридической конструкции корпорации, однако, можно считать следующую: «жители муниципалитета составляют корпоративный субъект» (the inhabitants of every municipality are incorporated as a body corporate)²⁴⁴. Иногда вместо термина inhabitant («житель») используется термин resident, что указывает на постоянное место жительства²⁴⁵. Это согласуется с избирательным законодательством большинства провинций, в соответствии с которым голосовать на муниципальных выборах могут постоянные жители муниципалитетов²⁴⁶.

Примечательно, однако, что в ряде статутов, избирательными правами на местном уровне наделены также собственники недвижимости, даже если они проживают за пределами муниципалитета²⁴⁷. Такой подход свидетельствует о попытке законодателя обозначить хозяйственный характер муниципальной корпорации и выделить частных собственников как некую привилегированную группу ее «стейкхолдеров».

В качестве субъектов муниципальной корпорации могут упоминаться также налогоплательщики (ratepayers), хотя такой подход в законодательстве менее распространен²⁴⁸.

Верховный Суд Канады, исследуя юридическую конструкцию муниципальной корпорации, пришел к выводу о том, что нет никакого юридического различения между корпорацией и отдельными ее членами²⁴⁹.

Из отказа к юридическому различению отдельных членов корпорации можно было бы сделать вывод о том, что права на управление и решение всех вопросов, связанных с ее деятельностью являются коллективными и реализуются в управленческих формах, которые определены статутами и муниципальными актами, принятыми на их основе. Косвенно это подтверждается отдельными решениями судов, согласно которым муниципальному совету, как представителю интересов членов корпорации, могут быть делегированы не все полномочия, но часть оставлена за жителями непосредственно²⁵⁰. Однако идея о принадлежности муниципальной компетенции жителям выражена непоследовательно и во многих законодательных актах субъектов Канады опровергается указанием на саму корпорацию и муниципальные органы в качестве ее носителей.

Региональные статуты также по-разному определяют цели создания муниципальных корпораций. В семи субъектах Канады статутами закреплен перечень соответствующих целей²⁵¹, в других законодатель ограничивается одной формулировкой. Так, например, в первоначальной редакции базового закона о местном самоуправлении — Муниципального Акта Онтарио (Municipal Act), принятого в 2001 году, цели создания муниципалитетов определялись следующим образом (ст. 2.): а) предоставление услуг, которые муниципалитет посчитает необходимыми; b) управление и сохранение материального фонда местного сообщества; с) поддержка и развитие экономического, социального и экологического благополучия; d) обеспечение реализации и участие в провинциальных программах и инициативах.

Однако в 2006 г. в Акт были внесены изменения, согласно которым цели муниципального управления были заменены на более общую формулировку: «осуществление управления в отношении вопросов, находящихся в их ведении»²⁵². По мнению специалистов, такая формулировка отражает большую свободу муниципалитетов и расширяет трактовку их функций при рассмотрении спорных вопросов о компетенции судами²⁵³. Вместе с тем, нельзя не отметить, что избранный путь ведет к фактическому «размыванию» понятия местного самоуправления и пределов его осуществления. В отдельных базовых актах цели создания муниципальных корпораций и вовсе не определяются²⁵⁴.

Как указывалось выше, юридическая форма статутной корпорации предполагает, что ее правоспособность ограничена положениями инкорпорирующего либо базового статута, на основании которого она создана. Долгое время этот принцип действовал и в отношении муниципальных корпораций в Канаде, позволяя органам местного самоуправления совершать лишь те юридически значимые действия, которые были прямо разрешены законодательно. То есть определялось, какие конкретные полномочия в отношении каждого решаемого вопроса местного значения имеются у органов местного самоуправления²⁵⁵. По значительному кругу полномочий, до принятия юридических актов и осуществления действий, также требовалось согласование с профильными органами государственной власти.

Однако в последнее десятилетие в базовом законодательстве провинций о местном самоуправлении произошли значительные изменения, которые заключаются как в наделении органов местного самоуправления большим объемом полномочий, а также, в законах ряда провинций, наделение муниципалитетов статусом natural person.

В прямом переводе с английского языка термин natural person означает «физическое лицо». Понятие natural person обозначает лицо, имеющее полную правосубъектность, и, соответственно, обладающее правом действовать по собственному усмотрению, пользоваться всеми правами и выполнять юридические обязанности. При этом к natural person можно отнести и юридические лица, обладающие правосубъектностью, отчасти совпадающей с правосубъектностью физического лица²⁵⁶. Специфика такого подхода к статусу юридических лиц в англосаксонской доктрине рассматривалась выше.

Статус natural person позволяет муниципальной корпорации, а точнее представляющим ее органам управления осуществлять юридически значимую деятельность без ограничений. В рамках данного статуса, органы местного самоуправления от имени корпорации могут приобретать собственность, вступать в договорные обязательства, нанимать сотрудников, а также совершать иные действия в рамках своей компетенции²⁵⁷.

Следует подчеркнуть, что новый статус не расширяет компетенцию органов местного самоуправления в отношении вопросов местного значения, но предоставляет большую свободу в реализации соответствующих полномочий. При этом, по-прежнему лимитированными остаются полномочия, не связанные с гражданской правосубъектностью (например, правовое регулирование, взимание налогов и сборов и т. д.).

Впервые такой подход был опробован в законодательстве провинции Альберта²⁵⁸, ее примеру последовали провинции Онтарио (2001 г.), Саскачеван (2002 г.) и Британская Колумбия (2003 г.). Вместе с тем, такие провинции как Манитоба, Новая Шотландия, Ньюфаундленд и Лабрадор не предоставили своим муниципалитетам статус natural person, хотя в целом их правовой статус был изменен в сторону увеличения прав и расширения регулятивных и правоприменительных возможностей²⁵⁹.

За время существования муниципальной корпорации ее правовой статус может меняться, в том числе при изменении типа муниципалитета. При этом юридически преобразование не означает ликвидации корпоративного статуса муниципалитета, а лишь изменение его содержания.

При отмене инкорпорирующего акта, в случае если новая корпорация по своей структуре (круг жителей) соответствует старой, она рассматривается как правопреемник предшествующей, со всеми вытекающими из этого как правами, так и обязанностями и обременениями²⁶⁰. В случае разделения муниципалитета корпоративный статус переходит на оставшиеся части, вместе с тем разделяемая муниципальная корпорация свое существование прекращает²⁶¹. Те же самые правила действуют и при объединении.

Основания и порядок упразднения муниципальной корпорации также регулируются законодательно. В отличие от корпорации общего права, муниципальная корпорация как вид статутной не может ликвидировать себя самостоятельно, хотя органы местного самоуправления могут поднять соответствующий вопрос. По аналогии с инкорпорацией, роспуск корпорации может осуществить законодатель, либо органы, которым такое право законодательно делегировано (как правило, исполнительные органы провинций)²⁶².

Если в рамках общего права имущество коммерческой корпорации после ее ликвидации переходит к ее учредителям, а обязательства прекращаются, то имущество муниципальной корпорации переходит к Короне и законодатель получает право распоряжения им. Обязательства ликвидируемой корпорации также могут прекращаться, однако, как правило, переходят к корпорации-правопреемнику²⁶³. Вместе с тем примечательно, что функции и права упраздняемого муниципалитета не переходят автоматически к муниципалитету второго уровня либо иному другому, к территории которого будет относиться территория упраздняемого. Такой переход должен быть подтвержден законодательно²⁶⁴.

Таким образом, муниципальная корпорация в канадском праве является формой статутной корпорации особого вида, правосубъектность которой ограничена нормативными правовыми актами (статутами) общего, либо индивидуального характера.

Подводя итог обзору правового статуса данного юридического субъекта следует отметить, что несмотря на его разработанность в целом в праве Канады, следует отметить наличие ряда проблем, связанных, прежде всего с отсутствием единого, концептуального подхода к нему. Это влечет за собой различные трактовки юридической конструкции муниципальной корпорации, целей ее создания и так далее.

Не способствует разрешению этих проблем и разрозненность регулирования статуса корпораций законодательством каждого отдельного субъекта канадской федерации, а также специфика судебной системы Канады, позволяющей не учитывать в обязательном порядке решения, принятые судами других регионов. Вызывает также озабоченность фактическая эрозия подхода к муниципалитетам, возникающая вследствие принятия отдельных мер по либерализации их правового положения, без пересмотра фундаментальных основ их юридической природы. Это, как будет рассмотрено ниже, приводит к целому ряду противоречий, как в регулятивной, так и правоприменительной практике.

2.2.3. Влияние корпоративной формы муниципалитета на развитие местного самоуправления

Несмотря на попытки теоретически отграничить муниципальную корпорацию от иных форм как публичных, так и частных юридических лиц, при исследовании статуса муниципальной корпорации его сравнение во многих научных работах проводится именно со статусом частных корпораций.

Так, например, для У. Фишела, профессора Дартмутского колледжа (США), корпоративный характер муниципалитета является чем-то настолько естественным, что он искренне удивляется тому факту, что при голосовании на муниципальном уровне не учитываются доли собственников недвижимости и голоса не распределяются пропорционально объему данной недвижимости²⁶⁵.

По мнению Фишела, отличие муниципальной корпорации от частной заключается в том, что ее «держатели акций», под которыми он понимает собственников недвижимости, не могут диверсифицировать свои активы и избавляться от убыточных²⁶⁶. Дом продать значительно сложнее, чем долю акций компании, особенно если цена данного дома или иного объекта недвижимости падает.

В связи с этим, по мнению автора, голосование в муниципальной корпорации и осуществляется по принципу «один человек — один голос». Таким способом «миноритарные акционеры», владельцы меньшего объема недвижимости, защищены от произвола меньшинства крупных владельцев недвижимости²⁶⁷. В этой идее есть свое рациональное зерно. Действительно, отдельные граждане, которые владеют не только обширной жилой собственностью, но и частным бизнесом в конкретном муниципалитете могут в своих узких интересах препятствовать его развитию (например, голосовать против строительства новых торговых сетей, имея собственный аналогичный бизнес в границах муниципального образования, ограничивая тем самым возможность конкуренции и максимизируя собственную прибыль).

Являясь в США «креатурами» штатов, а в Канаде — провинций и территорий, муниципальные корпорации полностью зависят от их воли. В США и Канаде эта формула известна как «Правило Диллона». Согласно известному решению судьи Дж. Диллона, «начало и все права муниципальных институтов проистекают из власти законодательного органа [штата]. Без его воли они не могут существовать. Данный орган создает муниципальные институты и в равной степени может их уничтожить»²⁶⁸.

У. Фишел полагает, что «Правило Диллона», ограничивающее полномочия муниципалитетов, внедрялось не столько по желанию властей штатов, сколько по желанию самих муниципальных корпораций. Обширные свободы, особенно в сфере экономической деятельности, могли привести к значительным рискам для населения — «акционеров» корпорации, которые были вынуждены через налоги расплачиваться за неудавшиеся предпринимательские авантюры муниципалитета.

В связи с этим, само население было заинтересовано в ограничении свободы действий муниципалитета как корпорации, инструментом для которого и стало «Правило Диллона»²⁶⁹. В подтверждение своей гипотезы автор приводит принятие Конституции Иллинойса в 1870 г., в которой, по его мнению, строгие положения об ограниченной компетенции органов местного самоуправления были пролоббированы самими представителями муниципалитетов²⁷⁰.

«Предпринимательская» природа муниципальной корпорации заставляет ряд авторов не только критиковать половинчатость правового статуса муниципалитета, но и выступать с предложениями о замене данной формы на частные ассоциации жителей, аналогичные уже существующим в Северной Америке «закрытым сообществам» (gated communities)²⁷¹. Однако нельзя не отметить недостаток в данных предложениях. Полномочия муниципалитетов, которые в США и Канаде действительно в основном призваны обслуживать инфраструктуру и выступать в виде посредников между населением и ресурсоснабжающими организациями, все же более широки, и включают в себя вопросы обеспечения безопасности (муниципальная полиция), решение социальных проблем, территориальное планирование. Передача этих полномочий частным организациям собственников жилья была бы невозможна, что повлекло бы за собой увеличение соответствующих полномочий штатов (в США) и провинций и территорий (в Канаде), с неясным итогом в отношении эффективности решения вопросов местного значения.

Нельзя также не отметить, что корпоративный характер муниципалитетов в Канаде и США ставит под вопрос их функционирование как института выражения интересов местного сообщества. Как справедливо отмечает Э. Гриффин, корпорация есть всегда креатура правительства, но не народа, потому что лишь правительство получает мандат на управление от населения непосредственно²⁷².

Э. Айсин называет современные городские муниципалитеты Северной Америки «городами без граждан»²⁷³, подразумевая недостаток демократической основы управления ими. Говоря о муниципальных корпорациях, канадскийавтор М. Вальверде утверждает, что «официальный город как юридический субъект был исторически образован экономически успешными главами домовладений, которые управляли им в той же манере, в какой главенствовали в своем бизнесе и семье… Муниципальная юриспруденция, соответственно, в Канаде и США до сих пор находится под сильным влиянием идей патернализма (city-father paternalism)»²⁷⁴.

Поскольку муниципальная корпорация в большей степени нацелена на поддержание материальной инфраструктуры и ее функционирование финансируется преимущество за счет налога на имущество, основными «стейкхолдерами» такой корпорации и являются владельцы собственности.

Неудивительно, что именно они являются наиболее активными участниками управленческих процессов, поскольку пытаются таким образом повлиять на увеличение стоимости своего имущества. Данная гипотеза находит свое подтверждение в ряде опросов, проведенных в Канаде и США²⁷⁵. И наоборот, интересам владельцев собственности в большей степени адресована деятельность органов местной власти.

Интересным в связи с этим представляется тот факт, что в той же Канаде владельцы собственности в ряде муниципалитетов имеют право голосовать на местных выборах, даже если они постоянно там не проживают. На контрасте, в Германии гражданином общины (Buerger) является тот, кто постоянно или преимущественно проживает на ее территории и обладает активным избирательным правом. Только гражданин общины имеет соответствующие избирательные права и право на участие в референдуме на территории общины²⁷⁶.

Другие, менее защищенные группы населения, такие как студенты, квартиросъемщики, иммигранты, имеют меньше возможности влиять на местную политику, а соответственно, и желание делать это. Возможно, данная ситуация является и одной из причин значительного разрыва в Канаде между интересом к федеральным, провинциальным и местным выборам (не в пользу последних)²⁷⁷.

В континентальной Европе ситуация несколько иная. В 1990-х годах Европу захлестнула волна демократизации в центральной и восточной ее части. Новые демократии стремились «догнать» своих западных соседей в формировании новых юридических механизмов, основанных на индивидуальных правах и свободном рынке. Местное самоуправление представлялось в качестве одного из инструментов построения правового государства и гражданского общества. Поэтому и на общеевропейском уровне особое внимание уделяется разработке правовых механизмов поддержки местного самоуправления. Среди недавних мер в этой сфере следует назвать принятие дополнительного Протокола к Европейской хартии местного самоуправления²⁷⁸, который подчеркивает необходимость конституционно-правовых механизмов обеспечения прав граждан по участию в деятельности местной власти.

В этих условиях, collectivité locale, «территориальный публичный коллектив», рассматривается не как корпорация по содержанию жилищно-коммунальной инфраструктуры, но как канал, посредством которого местные жители, могут участвовать в демократических процессах и влиять на региональную и национальную политику²⁷⁹. Больший набор социальных функций, реализуемых муниципалитетами во многих европейских государствах, при одновременной тесной интеграции с государственной властью, способствуют инклюзивности и репрезентации интересов граждан.

Нельзя не отметить, что в последние десятилетия роль органов местного самоуправления в качестве проводников интересов местного населения растет и в Канаде²⁸⁰, что связано с либерализацией законодательства о местном самоуправлении и внедрением новых форм привлечения граждан к решению местных вопросов, однако рассматриваемые концептуальные ограничения сохраняют свое влияние.

Следующим следствием правовой природы муниципалитета в рамках англосаксонского подхода является кажущаяся большая готовность рассматриваемой модели к внедрению бизнес-ориентированных механизмов управления на местном уровне. В последние двадцать лет в научной литературе Великобритании, США, Австралии и Канады значительное внимание уделялось анализу института публично-частного партнерства, аутсорсинга местных услуг и внедрению бизнес-моделей управления²⁸¹. Будучи частью более общей идеологии «нового публичного менеджмента» (New Public Management), многие из этих идей были реализованы на практике, подчас с весьма противоречивыми результатами²⁸².

В Канаде, однако, подход к управлению муниципалитетом как компанией имеет даже более глубокие исторические корни. Идеи отделить муниципальный уровень от политики были популярны еще в начале XX века среди так называемого движения реформаторов²⁸³, выступавших за борьбу против коррупции на местном уровне, в том числе посредством институциональных мер. Одним из предложений сторонников реформ было внедрение «советов директоров» муниципальных корпораций, не связанных с какими либо политическими группами и заинтересованных лишь в хозяйственных успехах корпорации.

Отношение к бизнес-ориентированному управлению в континентальной Европе гораздо более прохладное. Анализируя тенденции развития местного самоуправления там, британский ученый Г. Стокер приходит к выводу о том, что, хотя большинство европейских государств стремится к стратегии реформирования публичного сектора, «обобщения здесь не должны заходить слишком далеко, поскольку в большинстве стран действует несколько подходов одновременно»²⁸⁴. Органы местного самоуправления воспринимаются как политические институты, решающие широкий спектр вопросов. Бизнес-ориентированная модель может вызвать определенный резонанс в Европе, однако модель местной власти, прежде всего как формы общинного управления (community government), является доминирующей²⁸⁵.

С учетом вышеизложенного анализа, можно сказать, что корпоративная природа муниципалитета оказывает вполне конкретное влияние на понимание местного самоуправления в рамках англосаксонского подхода, конкретные цели и приоритеты его функционирования как публичного института.

Англосаксонская модель, как представляется, предполагает менее социально инклюзивную и не столь ориентированную на реализацию демократических ценностей, но более сервис-ориентированную систему местного самоуправления, в то время как континентальная модель основывается на репрезентации интересов граждан и обеспечении надлежащего взаимодействия территориальных коллективов с верхними уровнями власти и управления. Эти принципы отражают определенные ограничения, но и возможности, которые может предложить каждая из моделей. Расхождение между этими двумя подходами к местному самоуправлению как правовому и управленческому феномену, таким образом, очевидно, и требует дальнейшего анализа его последствий в рамках англосаксонской модели.

2.3. Историко-правовые основы местного самоуправления в Канаде

Муниципальные институты в Канаде имеют богатую историю, которая, с одной стороны, неразрывно связана с динамикой развития местного самоуправления в метрополии — Великобритании, а с другой имеет свои неповторимые черты и особенности.

Следует отметить, что система муниципальных институтов в Англии складывалась и эволюционировала в течение долгих столетий. В этот период, а особенно в последние два века на местном уровне возникали и исчезали различные управленческие и территориальные формы,

Тем не менее, английские авторы²⁸⁶ сходятся во мнении, что основными элементами управления на местном уровне в Англии, начиная с раннего средневековья, можно было считать три: графства (counties), приходы (parishes) и города (бороу, boroughs).

Как уже говорилось в настоящем исследовании, города считаются наиболее важным элементом системы местного управления и прообразом современного муниципального управления, поскольку именно они ранее прочих получили институциональную автономию в форме корпораций, и воплощали в себе накопленные веками традиции самоуправления (несмотря на то, что это самоуправление имело определенные пределы).

Графства, являясь старейшими территориальными образованиями Англии, преемниками существовавших еще до норманнского завоевания «широв» (shires), такой автономией не обладали и управлялись (в разные периоды) назначаемыми центральным правительством шерифами (sheer rives), а также (с XIV в.) мировыми судьями (justices of peace), заседавшими в судах квартальных сессий (courts of the quarter sessions)²⁸⁷.

Приходы, являясь изначально территориальными единицами религиозного значения, постепенно приобрели и значение административно- управленческое. Например, с 1555 г. к функциям приходов относилась локальная дорожная деятельность, а с 1601 г. — призрение бедных²⁸⁸. Административно приходы находились в подчинении графств, в то время как многие инкорпорированные города имели полную автономию. Кроме того, актами парламента в различное время и в разных частях страны создавались специализированные органы (советы, комиссии), с территориальным охватом деятельности, не совпадающим с границами местных единиц.

В силу отсутствия институциональной автономии отнесение графств и приходов к муниципалитетам затруднительно. Вместе с тем, в литературе присутствуют попытки более глубокого анализа специфики правового положения соответствующих единиц²⁸⁹. Подробный анализ вышеуказанноговопроса выходит за рамки настоящего исследования, однако необходимо отметить, что некоторые из указанных элементовбыли заимствованы в Британской Северной Америке (позже, Канаде) из метрополии и входили в состав механизма низового территориального (местного) управления.

В период французского режима (1608–1760 гг.) на территории Канады было лишь несколько попыток установить некоторое подобие самоуправления в поселениях колонии. Так, в 1647 г. в Квебеке, Монреале и Труа-Ривьер были проведены выборы синдиков (syndies d’habitations), должностных лиц, ответственных за обеспечение нужд местного населения. В 1663 г. губернатор Новой Франции Луи де Фронтеньяк разрешил выборы совета алдерменов (старейшин) в г. Квебеке. Однако центральное правительство во Франции отреагировало на данные инициативы довольно прохладно. В последующий период местные вопросы решались интендантами поселений, назначавшимися губернатором, хотя время от времени для консультации созывались собрания жителей²⁹⁰.

После британского завоевания колония («провинция Квебек») находилась под военным управлением англичан, однако в 1764 г. для территорий вокруг трех основных поселений была установлена проверенная временем английская система мировых судей (магистратов), заседавших в судах квартальных сессий. Судьи, помимо юрисдикционных, выполняли также некоторые чисто административные функции по решению местных вопросов. В границах приходов²⁹¹ было разрешено выбирать несколько человек, занимавшихся инспектированием дорог и мостов, а также выполнявших роль констеблей (Baillis, Sous Baillis). Указанные чиновники утверждались губернатором²⁹².

В канадской историко-правовой науке широко распространено мнение о существенном влиянии на развитие местного самоуправления в Британской Северной Америке так называемых «лоялистов», сторонников Короны, бежавших на территорию современной Канады во время и по окончании войны за независимость США²⁹³. Основной приток переселенцев пришелся из тех колоний, где к тому времени сформировалась своеобразная «новоанглийская модель» самоуправления (например, в колонии Нью-Йорк), предусматривавшая функционирование системы городских собраний и выборы некоторых должностных лиц, даже в отсутствие соответствующей правовой регламентации со стороны органов власти. Мировые судьи там, в большей степени, выполняли свое основное предназначение (отправление правосудия), нежели чем в рамках «южной модели» (например, в колонии Вирджиния), где институт судов квартальных сессий долгое время брал на себя все основные функции по местному управлению, а местные чиновники назначались губернатором напрямую²⁹⁴.

Лоялисты были недовольны высокой степенью централизации управления в бывшей французской колонии, кроме того их не устраивало существование системы феодального владения землями (так называемые «сеньории», seigniories²⁹⁵) и функционирование на территории колонии системы французского права. В связи с этим британское правительство в 1787 г. приняло ордонанс о выделении четырех административных округов, входивших в состав округа Монреаля и распространение на них английского права.

При этом колониальная администрация, опасаясь повторения бунтов, аналогичных американскому, всячески противилась внедрению полноценной системы местного самоуправления. В 1783 г., например, администрация запретила давать новым поселениям наименования, разрешив лишь нумеровать их. Предполагалось, что таким образом колонисты не будут привязываться к конкретному месту проживания. Однако лоялисты неоднократно данный запрет нарушали, давая поселениям наименования в честь членов королевской семьи²⁹⁶.

В 1791 г. британским парламентом был принят Конституционный Акт²⁹⁷, разделивший провинцию Квебек на Верхнюю и Нижнюю Канаду. Английское право и принципы землевладения были распространены на территорию Верхней Канады, в Нижней сохранялось французское право, феодальный тип землевладения и преференции католической церкви.

В 1793 г. законодательное собрание Верхней Канады приняло Акт о должностных лицах приходов и таунов (Parish and Town Officers Act²⁹⁸). Актом официально разрешалось проведение ежегодных собраний в поселениях для выборов ряда местных чиновников. Делегаты собраний получали возможность участвовать в работе судов квартальных сессий. Однако власти таунов не получили никаких значимых полномочий, за исключением регулирования высоты ограждений и установления правил контроля за безнадзорными животными²⁹⁹.

Ситуация в провинции Нижняя Канада была много хуже. Здесь, по свидетельству канадского государствоведа Дж. Бурино, система самоуправления не только отсутствовала, но не существовало и как такового запроса со стороны населения на ее создание³⁰⁰. По мнению Бурино, франкоговорящее большинство в провинции было просто «не обучено самоуправлению», находясь в условиях жесткого административного управления с момента основания колонии Францией³⁰¹. При этом система судов квартальных сессий была плохо укомплектована, функционировала неэффективно, нередко в решение вопросов жизнеобеспечения местного населения были вынуждены напрямую вмешиваться правительство и законодательный орган провинции³⁰². Обращает при этом на себя внимание тот факт, что лоялисты в Нижней Канаде не проявляли такой активности к изменению ситуации, как в других частях страны, хотя возможно в данном случае этому не способствовала ни политика правительства, ни социальное окружение.

Что касается крупных городов, то механизм их инкорпорации в муниципалитеты, распространенный в метрополии, в Британской Северной Америке также пробуксовывал. В 1785 г. королевской хартией был инкорпорирован первый на территории Канады город Сент-Джон, но в последующие пятьдесят лет новых инкорпораций не осуществлялось (вплоть до инкорпораций Монреаля и Квебека в 1832 г. и Торонто в 1834 г.). Основной причиной такого положения вещей, по мнению профессора Университета Альберты (Канада) Дж. Лайтбоди, была боязнь со стороны британских и колониальных властей повторения событий американской революции, в которых «прямая демократия сыграла важную роль»³⁰³.

В 1832 г. статусом корпорации была наделена полицейская комиссия в г. Броквилле (Онтарио), и до принятия базового законодательства о местном самоуправлении эта практика была распространена еще на девять городских территорий. Членами корпорации, однако, были не местные жители, а лица, заседавшие в комиссии.

К середине 1830-х гг. недовольство населения (преимущественно среднего класса) сложившейся системой управления в Верхней и Нижней Канаде привело к политической дестабилизации и мятежам 1837–38 гг. Основными причинами недовольства были экономические (включая нерешенный вопрос о передаче земель американским переселенцам); отсутствие «ответственного» перед выборным законодательным органом правительства; частичная назначаемость легислатуры и контроль над ней со стороны торговой олигархии, а также большие масштабы коррупции³⁰⁴.

Хотя создания полноценной системы местного самоуправления не было в повестке дня, недовольство неэффективностью и коррумпированностью местных чиновников также послужило толчком к беспорядкам. При этом, по мнению канадского ученого К. Кроуфорда, инкорпорация отдельных городов в середине 1830-х привела к еще большему дисбалансу в управленческих правах городского и сельского населения³⁰⁵.

После подавления мятежей британское правительство назначило генерал-губернатором Канады Дж. Лэмбтона, графа Дарема. В задачи лорда Дарема входило изучение причин недовольства и выработка предложений по стабилизации ситуации. Ряд соображений, высказанных Даремом в отчете 1839 г.³⁰⁶, касался и местного самоуправления. По мнению лорда, «недостаток муниципальных институтов, дающих людям какой-либо контроль над местными вопросами, может являться одной из главных причин… плохого руководства данной страной»³⁰⁷. И далее, «создание достойной системы муниципальных институтов в данных Провинциях является жизненно важным… и должно также являться частью любой другой колониальной конституции»³⁰⁸.

В 1840 г. британский парламент принял Акт о союзе (The Union Act³⁰⁹), объединявший Верхнюю и Нижнюю Канаду в единую провинцию. Однако в указанном акте ничего не говорилось о местном самоуправлении. Как считают канадские исследователи Р. и С. Тиндалы, если бы это произошло, то возможно институт местного самоуправления нашел бы отражение в принятом в 1867 г. Акте о Британской Северной Америке (Конституционном акте 1867 г.), то есть местное самоуправление получило бы конституционное признание как автономный институт³¹⁰.

В 1841 г. в Верхней Канаде был принят Акт о советах округов (District Councils Act). Указанный статут не вводил повсеместного местного самоуправления, однако передавал на территории провинции административные функции по решению местных вопросов от судов квартальных сессий новым советам округов (district councils). В советы округов делегировались представители тауншипов. Советы получили возможность облагать местное население налогами, вводить платежи и сборы за услуги. Указанные органы находились в прямом подчинении генерал-губернатору, который мог отменить любое их решение либо даже распустить. Генерал-губернатор также назначал председателя совета³¹¹.

Канадский историк-государствовед А. Шортт писал, что, несмотря на ограничения, установленные законом, его значение было велико, поскольку система, определяемая актом, имела «образовательное» значение и готовила население к последующей «волне демократизации» в ходе реформы 1849 г.³¹² С этим трудно согласиться, поскольку временной промежуток между указанными реформами был незначительным. Тем не менее, создание советов стало важным шагом на пути формирования муниципальных институтов в Канаде.

Принятие в 1849 г. Акта о муниципальных корпорациях (Municipal Corporations Act) (известного в литературе как «Акт Болдуина», по имени его автора, законодателя и со-премьера Канады Р. Болдуина) стало, в свою очередь, поворотной вехой в истории формирования местного самоуправления. Акт являлся адаптированной к канадским условиям версией британского Акта о муниципальных корпорациях 1835 г., о котором уже говорилось выше в настоящем исследовании.

В соответствии с актом, создавалась двухуровневая система местного самоуправления, в которой верхним звеном были графства (counties). В качестве муниципальных единиц признавались также деревни (виллиджи, villages), тауны (towns), города (сити, cities). Тауншипы были впервые отнесены к сельскому типу муниципалитетов. Города и «выделенные» тауны (separated towns) в состав графств не входили.

Следует отметить, что формирование графствс корпоративным статусом было существенной особенностью положений Акта Болдуина, в отличие от английского Акта о муниципальных корпорациях 1835 г., хотя, как указывалось в п. 2.2 настоящего исследования, предпосылкой этого являлась, в том числе, и динамика английского законодательства в 1830-е гг.

Важным юридическим изменением стал отход от монополии городов в получении корпоративного статуса и централизация регулирования их правового положения в рамках базового законодательства о местном самоуправлении.

В основу управления муниципалитетами был положен принцип главенствующей роли совета. В тауншипах, таунах и виллиджах члены советов выбирались напрямую, а в состав советов графств делегировались их представители. В указанных муниципалитетах мэры (reeves) избирались из состава совета, а в городах как члены совета, так и мэр могли быть избранными. Следует, однако, принимать во внимание серьезные ограничения избирательных прав — как по признаку пола, так и имущественные. В частности, к выборам на местном уровне допускались только собственники недвижимого имущества. Таким образом, избирательные права — как на национальных, так и на местных выборах, получали не более 15 процентов взрослого населения³¹³.

Муниципалитеты получили право налогообложения граждан, право принимать собственные акты и регулировать общественные отношения в определенных статутами пределах. При этом все полномочия, получаемые муниципальными советами, считались делегированными законодательным органом провинций, что, в том числе, и привело в дальнейшем к формированию формулы «муниципалитет — креатура провинции»³¹⁴.

В канадской литературе распространено мнение о том, что три предусмотренные Актом Болдуина принципа: различие между статусами городских и сельских муниципалитетов, допуск к муниципальным выборам только собственников недвижимости и делегируемый характер компетенции муниципальных органов были рецепированы в других частях страны и стали общими чертами канадской системы местного самоуправления³¹⁵.

Несмотря на общую положительную характеристику Акта Болдуина, присутствуют и критические оценки заложенных им основ местного самоуправления. Э. Айсин считает, что Актом была предусмотрена в целом «рестриктивная и централизованная» модель местного самоуправления³¹⁶. Система была рассчитана на обеспечение влияния отдельных зажиточных групп населения на решение местных вопросов, а деятельность местных органов ограничивалась органами власти провинций, пишет, в свою очередь, канадский государствовед Д. Хиггинс³¹⁷.

Так или иначе, но Акт Болдуина заложил общие основы организации местного самоуправления на территории Канады, и его принципы продолжают оказывать влияние на современный механизм муниципальной власти, несмотря на то, что за прошедшие 150 лет он регулировался законодательством провинций дифференцировано.

Несмотря на объединение Верхней и Нижней Канады в единую провинцию, законодательство о местном самоуправлении для этих территорий принималось раздельно. В 1855 г. был принят Акт о местном самоуправлении и дорожной деятельности в Нижней Канаде, будущем Квебеке (Lower Canada Municipal and Road Act), в целом повторявший систему территориальной организации местного самоуправления, предусмотренной Актом Болдуина. Отличием указанной системы было включение прихода как специального типа муниципалитета, а также то, что города (сити) были выведены из под общего законодательного регулирования, их статус определялся индивидуальными хартиями.

Без особой поддержки и энтузиазма со стороны местного населения институты местного самоуправления внедрялись в атлантических провинциях Канады (Новой Шотландии, Нью-Брансуике, Острове Принца Эдуарда)³¹⁸.

В провинции Новая Шотландия крупнейший город Галифакс был инкорпорирован в 1841 г., а к 1855 г. было принято законодательство, разрешающее инкорпорацию графств. Однако в отсутствие интереса к этому, органы государственной власти были вынуждены принять в 1879 г. Акт об инкорпорации графств (County Incorporation Act), принуждающий сельские территории к инкорпорации. В 1888 г. был принят Акт об инкорпорации таунов (Towns Incorporation Act), распространявшийся на городские территории.

В провинции Остров Принца Эдуарда, отделившейся в 1769 г. от Новой Шотландии, в силу малочисленного населения и компактной территории, муниципальные институты и соответствующее законодательство в течение продолжительного времени не развивались, в качестве муниципалитетов были инкорпорированы несколько городов — Шарлоттаун (1855 г.), Саммерсайд (1875 г.) и т. д.

В провинции Нью-Брансуик ситуация была схожей с ситуацией в Новой Шотландии³¹⁹. Несмотря на то, что административный центр провинции, Сент-Джон был инкорпорирован первым среди городов Канады, процесс создания муниципалитетов стагнировал до принятия в 1877 г. Акта о муниципалитетах (Municipalities Act) и Акта о графствах (Counties Act), предусматривавших принудительную инкорпорацию территорий. В 1896 г. в провинции был принят Акт об инкорпорации таунов (Town Incorporation Act), а в 1920 г. — соответствующий акт о виллиджах.

В силу географической изоляции провинции Ньюфаундленд и отсутствия каких-либо групп влияния среди населения, заинтересованных в местном самоуправлении, процесс становления муниципальных институтов там протекал наиболее сложно. Под давлением властей провинции в 1888 г. был инкорпорирован административный центр Сент-Джонс. Законодательство о муниципальной инкорпорации было принято в 1933 и 1937 гг., и к 1948 г. отдельными хартиями были инкорпорированы двадцать муниципалитетов³²⁰.

Западные провинции Канады — Манитоба, Саскачеван и Альберта были заселены значительно позднее, чем центральные и атлантические провинции. Вплоть до 1869 г. их территории находились под управлением торговой Компании Гудзонова Залива. Поэтому становление местного самоуправления там протекало на фоне борьбы с интересами компании и частных собственников, не заинтересованных в установлении дополнительных налогов на недвижимое имущество в пользу муниципалитетов.

Тем не менее, в провинции Манитоба, в 1873 г. административный центр, г. Виннипег был инкорпорирован, в этот же год был принят акт о добровольной, на основании петиции собственников недвижимости, инкорпорации округов. В 1883 г., как уже указывалось выше, в провинции была введена двухуровневая модель местного самоуправления, оказавшаяся, однако, неэффективной и просуществовавшая лишь три года. В 1902 г. было принято базовое законодательство о муниципалитетах, предусматривающее одноуровневую модель местной власти. С некоторыми изменениями эта модель функционирует и в настоящее время.

В Саскачеване (провинция с 1905 г.) изначально использовалась принятая территориальным советом Северо-западных территорий модель Акта Болдуина, однако разреженность населения потребовала внесения в данную модель изменений. К 1909 г. было принято законодательство о правилах инкорпорации городов, таунов и сельских муниципалитетов (The Town Act, The Village Act, The Rural Municipalities Act), а для борьбы с лесными и луговыми пожарами и развития сети дорог вне пределов сельских муниципальных образований были образованы «округа обслуживания» (local improvement districts), с управляющими ими выборными комиссиями.

На территорию будущей провинции Альберта в 1883 г. распространялись те же законодательные положения, что и на Саскачеван, и с учетом сходных географических, экономических и демографических факторов в 1912 г. была законодательно закреплена одноуровневая модель местного самоуправления, состоящая из городов, таунов, виллиджей и округов обслуживания. Инкорпорация сельских муниципалитетов, из-за опасений об увеличении налоговой нагрузки, была крайне непопулярна среди местных жителей³²¹.

В Британской Колумбии развитие местного самоуправления было обусловлено физическими характеристиками территории и изолированностью первых поселений. В 1860–1862 гг. в соответствии с процедурой, предусмотренной правительственным ордонансом (An Ordinance for the Formation and Regulation of Municipalities in British Columbia), были инкорпорированы первые города, включая административный центр будущей провинции — Викторию. Консолидированный муниципальный акт 1871 г. (Consolidated Municipal Act) предусматривал порядок обращения местных жителей с петицией об инкорпорации. Однако полноценная система местного самоуправления была сформирована уже на основании принятого в 1892 г. Акта о муниципальных основах (Municipal Clauses Act). Актом в качестве основных типов муниципалитетов признавались города и сельские округа с мэрами и советами в качестве органов управления. В 1920 г. был принят Акт о виллиджах (Village Municipalities Act), разрешивший инкорпорацию небольших населенных пунктов³²².

В Северо-Западных территориях, от которых последовательно отсоединялись западные провинции и территории Юкон (1898 г.) и Нунавут (1999 г.), местное самоуправление развивалось с еще большими сложностями, в силу естественных причин. Так, до 1964 г. в пределах Северо-западных территорий было инкорпорировано всего 3 муниципалитета на базе городов. Существенное развитие, с другой стороны, получил институт государственного управления решением местных вопросов в труднодоступных и малонаселенных территориях. Однако после переноса государственных учреждений из Оттавы на территорию региона (1967 г.), развитие муниципальных институтов активизировалось. С учетом климатических, географических и экономических особенностей рассматриваемых территорий, важную роль в системе местной власти играют муниципалитеты с особым статусом (так называемые «сообщества хартий», charter communities), позволяющие обеспечить индивидуальный подход к компетенции и организации управления общин коренных малочисленных народов Севера³²³.

Исходя из рассмотренной выше динамики историко-правового развития институтов управления на местном уровне можно выделить четыре этапа становления муниципальных институтов в Канаде:

1) 1608–1760 гг. — Развитие режима французской колониальной администрации с преимущественно централизованным управлением территориями; 2) 1760–1791 гг. — Внедрение отдельных форм английской системы управления на местном уровне при сохранении административной централизации управления колонией; 3) 1791–1849 гг. — Развитие «промежуточных» правовых и управленческих форм перед внедрением системы местного самоуправления в провинциях Канады; 4) 1849–1900-е гг. — Принятие базового законодательства о местном самоуправлении в провинциях и становление его территориальных, организационных, функциональных и финансово-экономических основ, а также отнесение муниципальных институтов к ведению субъектов федерации в тексте Конституции.

Необходимо также уточнить, что в период становления муниципальных институтов в Канаде получают свое развитие и альтернативные формы решения местных вопросов (например, полицейские комиссии в Верхней Канаде (Онтарио), «округа обслуживания» в Саскачеване, Альберте и т. д.). Указанное свидетельствует о том, что необходимость гибкой адаптации внедряемых институтов к местным условиям вела к усложнению формируемой системы местного самоуправления и управления в Канаде уже на ранних этапах ее создания.

Содержание рассматриваемых этапов свидетельствует о постепенном развитии политико-правовых условий развертывания полноценной системы местного самоуправления. Следует, вместе с тем, отметить, что детерминирующие факторы происходящих на разных этапах изменений неоднородны.

Так, если на втором этапе значительную роль в появлении отдельных правовых и институциональных элементов местного управления на территории Британской Северной Америки сыграла заинтересованность определенных групп населения (в частности, лоялистов в XVIII веке), то на последующих этапах «социальный» фактор становления местного самоуправления не является столь очевидным.

Несмотря на явное недовольство системой управления, сложившейся на территории Верхней и Нижней Канады после принятия Конституционного акта 1791 г., отсутствуют факты выдвижения населением (социальными группами) требований об установлении институтов полноценного местного самоуправления, в том числе в рамках мятежей 1837–38 гг., хотя иные требования (реформа легислатуры, введение института «ответственного» правительства и т. д.) заявлялись открыто.

Даже после «политического решения» о внедрении муниципальных институтов на территории Канады в 1840-х гг., соответствующий процесс растянулся на пятьдесят лет (а в отдельных случаях, например, в провинции Ньюфаундленд — на сто с лишним³²⁴).

В развитии законодательства провинций в рамках четвертого, решающего этапа становления муниципальных институтов прослеживается, как минимум, два последовательных периода: 1) принятие законодательства, предусматривающего добровольную инкорпорацию территорий в муниципалитеты; 2) принятие законодательства, подробно определяющего систему (модель) муниципальной власти и предусматривающего принудительную инкорпорацию в соответствии с заявляемыми критериями.

Отчасти это обусловлено постепенным заселением территорий страны и ростом численности жителей, достаточной для введения самоуправления, однако немаловажную роль сыграло и неоднозначное отношение местного населения к предлагаемому законодательно механизму. Не имея, в большинстве случаев, в качестве примера какие-либо существующие параллельно и доказавшие свою эффективность институты локального самоуправления, местные жители резонно противились переложению на них со стороны руководства провинций ответственности за развитие местной инфраструктуры³²⁵.

Причины генезиса системы местного самоуправления в том формате, в каком она появилась после 1840-х гг. не только в Верхней Канаде, но и других провинций, следует искать не в запросе на демократизацию со стороны местного населения, а скорее в интересах колониальной администрации решить инфраструктурные проблемы местного хозяйства за счет введения непопулярных налогов на локальном уровне, переложив тем самым всю ответственность и перенаправив недовольство граждан на институты местной власти³²⁶.

Данное обстоятельство, по всей видимости, является важным историко-правовым фактором, препятствовавшим формированию восприятия местного самоуправления в Канаде как инструмента «местной демократии», в силу «навязанности» (до известной степени) его сверху, как инструмента решения местных хозяйственных вопросов. Несмотря на попытки демократизации управленческих процессов на местном уровне и либерализации статуса муниципалитетов, влияние этого фактора в современных условиях сохраняется.

Профессор Университета Ватерлоо (Канада) М. Макаллистер в качестве предпосылки к формированию местного самоуправления в Канаде также указываетпереход Великобритании к 1840-м годам к политике так называемого «либерального колониализма», которая позволила, с одной стороны, децентрализовать управление, внедрив муниципальные институты, а с другой — обеспечить стабильность и управляемость Канады как британской колонии³²⁷. Нельзя также сбрасывать со счетов и такой фактор как развитие законодательства о местном самоуправлении в самой метрополии в рассматриваемый период.

При этом внедрение муниципальных институтов в Канаде посредством принятия законодательства провинций в период между этапами конституционного строительства канадского государства (1840–1867 гг.) отчасти предопределила главенствующую роль субъектов в рассматриваемом процессе. К моменту принятия Конституционного акта Канады 1867 г., объединившего провинции в федеративное государство, отнесение местного самоуправления (муниципальных институтов) к предметам ведения провинций стало констатацией сложившегося правового механизма.

Вышеуказанные выводы завершают анализ становления муниципальных институтов в Канаде. Следует отметить, что в течение XX века динамика законодательства о местном самоуправлении в провинциях и территориях Канады была, с одной стороны, достаточно разнородной, вместе с тем отражала общие тенденции в развитии института местного самоуправления, характерные для канадского государства и общества в целом.

Среди этих тенденций и процессов, нашедших отражение и в законодательстве канадских регионов, следует выделить такие как реформаторское движение конца XIX — начала XX века, затронувшее, преимущественно, организационные основы местного самоуправления; борьба муниципалитетов за конституционное признание в период 1970–1980-х гг.; процесс укрупнения муниципалитетов в 1990–2000-е гг., серьезно повлиявший на территориальные основы местного самоуправления (прежде всего — в пределах городских территорий); частичная либерализация подхода к статусу муниципалитетов к началу XXI века. В силу комплексности произошедших изменений и их связи с динамикой соответствующих основ местного самоуправления в Канаде, указанные историко-правовые явления подробно рассматриваются в соответствующих разделах настоящего исследования.

2.4. Теоретические проблемы местного самоуправления в Канаде

2.4.1. Подходы к местному самоуправлению как фактору развития демократических институтов

Местное самоуправление подробно исследовалось представителями англосаксонской политико-правовой мысли, которые подчеркивали его достоинства.

По словам А. Токвилля, «местные собрания граждан ... есть для свободы то же, что и начальные школы для науки; они приносят ее в пределы досягаемости, учат людей, как пользоваться и наслаждаться ею. Народ может создать механизм свободного правительства, но без духа муниципальных учреждений не сможет обрести духа свободы»³²⁸.

Идею о местном самоуправлении как своеобразной школе демократии разделяли Д. С. Милль, У. Оджерс. По мнению Милля, смешанный, бессословный состав местных учреждений, превращает их в школу для приобретения навыка в политических делах и для низших классов³²⁹.

По мнению английского правоведа У. Оджерса, лишь путем таких уроков как организация и функционирование городского собрания нация возвышается до истинного понимания значения свободыи способов самоуправления³³⁰. О необходимости введения самоуправления как основы демократических институтов в Канаде писал в 1839 г. и генерал-губернатор лорд Дарем.

Известный британский теоретик местного самоуправления Дж. Тоулмин Смит разделял убеждение в том, что свобода является важным принципом — как для общин, так и для физических лиц. «Централизация заглушает любое чувство щедрой эмуляции; уничтожает все стимулы к усилиям по совершенствованию и гасит азарт к прогрессивному развитию ресурсов», — писал Смит³³¹.

Менее идеализированный и более рациональный подход к роли местного самоуправления прослеживается в трудах английского философа и государствоведа И. Бентама. В частности, хотя Бентам и считал необходимым сохранение суверенитета центральной власти, однако, по его мнению, решение местных вопросов может быть доверено местным жителям, в том случае если это позволит достичь в их решении оптимального эффекта. Его концепция нового государственного управления, изложенная в работе «Конституционный кодекс», предполагала выборы населением местных глав (local headmen), находившихся, однако, в полной субординации вышестоящим властям³³².

Многие английские авторы связывали местное самоуправление с механизмом представительной демократии в Англии, в частности, функционированием парламента. В 1264 г. представители городов и графств (широв) были впервые включены в состав национального представительного органа. Начиная с середины XIV в. их участие в работе парламента стало постоянным³³³.

Английский историк А. Смит проводил идею о том, что английский парламент вырос на почве местного самоуправления. К нему, однако, автор относит, прежде всего, графства (ширы). По мнению автора, местное самоуправление, основанное на системе графств, получило политическое значение благодаря тому, что королевская власть в своей борьбе с феодалами и папской властью искала опору в графствах³³⁴. На союз местных единиц (включая города и графства) и Короны, в противовес политическом феодализму в Англии, указывал и австрийский ученый И. Редлих³³⁵.

Вместе с тем, в английской литературе базой традиций самоуправления, которые легли в основу современной англосаксонской модели, принято считать не графства, имевшие некоторую функциональную автономию, но управлявшиеся, тем не менее, централизованно, а прежде всего городские корпорации (бороу). Представляется, однако, что влияние последних на развитие представительной демократии в Англии также не следует преувеличивать.

Так, профессор Оксфордского университета У. Стеббс в своем классическом труде «Конституционная история Англии: ее начала и развитие», не отрицая в целом благотворного влияния на конституционное развитие Англии института представительства городов в парламенте, указывает, что в ключевые моменты развития парламентаризма, во всяком случае, на ранних его этапах (XIII–XV вв.) решающую роль в этом процессе играли, прежде всего, представители графств (knights of shires)³³⁶, в то время как представители городов не всегда занимали активную позицию по ключевым вопросам борьбы за полномочия и привилегии с Короной, предпочитая внепарламентские договоренности³³⁷.

Говоря о формировании системы представительной демократии в Англии, нельзя также забывать о принципах избирательного права, которое до второй половины XIX века предусматривало жесткий имущественный ценз в графствах³³⁸. Система финансовых и имущественных цензов в городах была еще более разнообразной, и подчас, носила даже более ограничительный характер. Управление муниципальными корпорациями, как указывалось выше, долгое время находилось в руках торговой элиты и именно ее интересы, а не интересы местного населения в целом, находили защиту и репрезентацию на национальном уровне.

Что касается вопросов управления графствами и входящими в них приходами (parishes), владениями (manors), а также прочими единицами, то здесь господство аристократии и зажиточных классов было безусловным. Для членов аристократии действовал принцип обязательности участия в деятельности местных органов, должности, как правило, не предполагали оплаты. Вместе с тем, этот принцип предусматривал и self-election (то есть «самоназначение»). Замещение должностей, в основном, производилось Короной по решению (представлению) закрытых групп элит, без участия широких слоев населения, и, за рядом исключений, без выборов даже на основе цензов. Соответствующая система существовала вплоть до реформ XIX вв.³³⁹

Таким образом, обеспечение представительства интересов регионов и местностей в Парламенте, уравновешивающее интересы центральной власти само по себе является большим достижением и особенностью государственной модели в Англии уже на ранних этапах ее развития, однако вряд ли речь идет о наличии прямой связи муниципального механизма с эволюцией демократических форм управления.

Дискуссия о роли муниципальных институтов в системе демократического управления характерна и для канадских источников. Так, известный канадский специалист по местному самоуправлению К. Кроуфорд определял уровень местного самоуправления как идеальный для развития демократии. Во-первых, как указывал автор, гражданину значительно проще ориентироваться в местных вопросах, нежели чем более сложных и комплексных, которые находятся в ведении вышестоящих органов власти. Кроме того, поскольку результаты принятых на местном уровне решений видны населению, ему проще оценить работу местных органов и степень реализации данных обещаний³⁴⁰.

Данное позитивное восприятие, однако, не разделяет цитируемый в Канаде французский исследователь Дж. Лангрод, рассматривающий местное управление в качестве лишь технического инструмента внутри системы административного управления. По его мнению, заложенные в системе местного самоуправления «структурные анахронизмы, высокая степень внутреннего функционального разделения, доминирование невыборных должностей в механизме управленческого аппарата… являются лишь тормозом к демократизации»³⁴¹. Эти идеи перекликаются с идеями известного английского теоретика права Дж. Остина, который видел в местном самоуправлении инструмент повышения эффективности решения местных вопросов³⁴², однако связанную с ним децентрализацию считал лишь источником хаоса и коррупции³⁴³.

Канадские эксперты Р. и С. Тиндалы, в свою очередь, указывают, что канадское местное самоуправление никогда не задумывалось как инструмент массовой демократии, что очевидно, исходя из существовавших продолжительное время в Канаде ограничений избирательного права в пользу собственников недвижимого имущества³⁴⁴.

Приводятся и уже рассмотренные выше концептуальные ограничения корпоративной формы муниципалитета. Так, по мнению профессора Йоркского университета (Канада) Х. Каплана, местное самоуправление не может совмещать в себе роль инструмента массовой партиципаторной демократии и корпорации для собственников³⁴⁵.

Законодательство субъектов Канады также, за редким исключением³⁴⁶, не содержит прямого указания на то, что муниципальные корпорации созданы в целях реализации прав граждан на самоуправление, и что само их существование является предметом воли отдельных людей, населяющих ту или иную местность. Наоборот, исходя из законодательства и определяемого им механизма инкорпорации муниципалитетов, последние создаются по усмотрению законодательных органов провинций и, зачастую, без согласования с местным населением.

Выборный характер муниципальных советов и органов также зависит от воли органов государственной власти провинций — они в любой момент могут от этого принципа отойти. Акт инкорпорации, соответственно, не является контрактом между легислатурой и местными жителями, а власть муниципалитетов не имеет «местную природу», но вытекает из власти провинций³⁴⁷.

Отход от восприятия муниципалитетов как хозяйствующих единиц в пользу подхода к ним как единицам демократического управления, по мнению канадского исследователя А. Каррела, возможен, однако требует передачи главенствующей роли в механизме самим местным жителям, причем этот новый подход должен получить признание не только и не столько на региональном, сколькона муниципальном уровне непосредственно.

«Муниципальный совет, — указывает автор, – должен понимать свою обязанность по вовлечению населения в демократические процессы, которая должна ставиться даже выше обязанности по реализации полномочий, делегированных правительством провинции»³⁴⁸. Прецеденты активности населения на местном уровне есть, однако для ее поддержки необходимо отойти от парадигмы «комфортной субординации» и колониально-провинциального патернализма, сложившейся в последние двести лет³⁴⁹.

2.4.2. Право на самоуправление и местное самоуправление

Отдельные исследования и теоретические разработки в англоамериканской и канадской литературе посвящены не столько институту местного самоуправления, сколько вопросу о наличии либо отсутствии права на самоуправление и местное самоуправление. Идея о соответствующих правах основана на более широких воззрениях об общественном суверенитете и индивидуальном праве на участие в решении публичных вопросов, разработанных подробно в работах эпохи Просвещения. Как писал Т. Джефферсон, человек способен жить в обществе, управляемом законами, принятыми данным обществом самостоятельно и гарантирующим его членам жизнь, свободу, собственность и мир³⁵⁰.

В XIX веке в Европе получили развитие теории местного самоуправления, фактически определявшие право на местное самоуправление как естественное право общин («общественная теория»), либо позитивное право, данное государством («государственная теория»)³⁵¹.

Что касается Северной Америки, то cпоры по этому поводу включали в себя известные судебные решения, давшие пищу широкой научной дискуссии и известные сегодня как «правило Диллона» (the Dillon’s rule) и «доктрина Кули» (Cooley doctrine). В доктрине Кули, в отличие от уже упомянутого в настоящем исследовании решения американского судьи Дж. Ф. Диллона, была сформулирована идея о неотъемлемом праве на местное самоуправление. В своем мнении по делу 1871 г., судья Верховного суда штата Мичиган Т. Кули писал: «Право на местное самоуправление относится к правам абсолютным; государство не может лишить его»³⁵². Оба данных подхода сегодня широко цитируемы и в Канаде.

В своей научной статье, опубликованной в 1900 г. в Гарварде, известный юрист А. Итон указывала, что право на местное самоуправление существует, проистекая из общего права, заимствованного английскими колониями в Америке, даже несмотря на то, что данное право не находит отражения в Конституции³⁵³. В другой классической статье, однако, американский юрист Х. Макбейн, ссылаясь на широкий обзор судебной практики полагал «естественное» право на местное самоуправление (inherent right to local government) крайне экзотическим и практически не признаваемым³⁵⁴.

Канадский теоретик местного самоуправления У. Магнуссон, в свою очередь, последовательно выдвигает идею о наличии права на город как составной части права на самоуправление. Считая соответствующее право коллективным, Магнуссон при этом противопоставляет его праву частных собственников, призывая считать его носителем всех, кто проживает в определенной локации, по соседству (neighborhood)³⁵⁵. В этом смысле идея «права на местное самоуправление», принадлежащего местному сообществу, антагонична принципам, заложенным в представлении о муниципалитете как корпорации, в связи с чем ее реализация невозможна без слома существующей политико-правовой конструкции муниципального механизма, пропитанного «корпоративным духом».

Рассматривая право на местное самоуправление в сопоставлении с правом на самоуправление коренных жителей Канады, У. Магнуссон полагает фактическое отсутствие признания первого в законодательстве Канады рудиментом государственно-правой традиции «абсолютистского суверенитета», перенесенной из бывшей метрополии³⁵⁶.

Ученый также предлагает считать муниципалитеты «локальным государством» (local state), наделенным автономией в решении собственных вопросов по отношению к провинциям, так же как и провинции наделены автономией по отношению к федеральному центру. Идеалом для У. Магнуссона представляется совпадение local state и сообщества (community), интересы которого оно выражает³⁵⁷.

Надо отметить, что несмотря на наличие отдельных исследований, теоретическая дискуссия о праве на самоуправление в Канаде в большей степени связана с исследованием природы и содержания права на самоуправление коренных малочисленных народов, проживающих на территории страны, нежели чем с правом на местное самоуправление, при этом данная дискуссия далека от своего завершения, в том числе относительно коллегиального либо индивидуальногохарактера его форм³⁵⁸.

2.4.3. Местное самоуправление в системе публичной власти Канады

Независимо от усилий политических философов и правоведов подчеркнуть важность института местного самоуправления, муниципальные корпорации концептуально остаются созданиями государства, подверженными строгому государственному контролю. В отдельных решениях канадских судов корпорации нередко упоминались даже как инструменты государства³⁵⁹.

Вместе с тем, в Канаде продолжается дискуссия, включая различные судебные решения, по вопросу признания муниципалитетовчастью системы публичной власти (в отсутствие указания на то в тексте Конституции), и особенно мощное развитие она получила в связи с принятием Канадской хартии прав и свобод. Данный документ был принят 29 марта 1982 г. и включен в текст Конституционного Акта 1982 г.³⁶⁰ Хартия, являясь частью Конституции Канады, обладает высшей юридической силой, соответственно, любые акты, ей не соответствующие, должны признаваться неконституционными (ст. 52 Конституционного Акта 1982 года).

С момента принятия и вступления в силу, Хартия оказала огромное влияние на регулятивные полномочия и правоприменительную деятельность органов государственной власти³⁶¹. Лицо, полагающее, что его права и свободы нарушены, в том числе, посредством принятия нормативного правового акта, может обратиться в суд и добиться отмены соответствующего решения государственного органа.

Применение Хартии к нормативным правовым актам органов местного самоуправления в Канаде изначально было затруднено тем обстоятельством, что они нигде формально не признавались частью системы органов государственной власти³⁶². В свою очередь, к учреждениям, не обладающим публичными властными полномочиями (например, университеты, больницы), Хартия неоднократно признавалась неприменимой³⁶³.

Однако судебные органы, включая Верховный Суд Канады, уже с 1983 года начали применять Хартию к решениям органов местного самоуправления. Полное обоснование этому появилось лишь в 1997 году в решении Верховного Суда по делу Godbout v. Longeuil, в котором органы местного самоуправления были признаны по своей природе «публично-властными»³⁶⁴. По мнению Суда, «к отдельным институтам Хартия может быть применима исходя из государственных функций, осуществляемых ими, несмотря на то, что данные институты в качестве государственных не рассматриваются»³⁶⁵.

Помимо прочего, суд усматривает публично-властную природу муниципалитетов исходя из того, что их органы формируются при участии населения, имеют полномочия по налогообложению и правовому регулированию. Важным аспектом связи между государственными и муниципальными органами Суд считает механизм делегирования полномочий, из которого муниципалитеты черпают свою власть. Действия, осуществляемые муниципальными органами на основе статутов, таким образом, также по своей природе имеют государственный характер.

Комментируя указанное решение, профессор А. Санктон предлагает рассматривать муниципалитеты в качестве если не правительств (governments), то «элементов государственного управления» (governmental entities)³⁶⁶.

Следует, тем не менее, отметить, что положение муниципалитетов в системе публичной власти продолжает оставаться неоднозначным, что отражается и в правоприменительной практике в сфере государственного управления. Так, например, в 1999 г., комиссар провинции Онтарио по вопросам информации и ее защите от несанкционированного доступа (Information and Privacy Commissioner of Ontario) отказался признать муниципалитет г. Торонто государственной структурой по смыслу положений закона провинции об информации. По мнению комиссара, информация, получаемая от муниципалитета, не может приравниваться к информации, получаемой от правительственной структуры, поэтому не подлежит соответствующему засекречиванию. При этом, однако, должностное лицо признает, что в других обстоятельствах (в том числе в вопросах применения Хартии прав и свобод) подход к определению статуса муниципалитета может быть иным³⁶⁷.

Надо отметить, что «уровнем власти» (order of government) провозглашаются муниципалитеты в начальных положениях базовых статутов о местном самоуправлении Британской Колумбии и территории Юкон³⁶⁸, хотя последовательного развития с юридической точки зрения эта идея не получает.

Рассматриваемая проблема, как представляется, детерминирована, в том числе, отождествлением в канадской управленческой доктрине понятий «публичная власть» и «государственная власть», которое не позволяет бесконфликтно признавать существование властных субъектов вне механизма государственной власти, олицетворяемого Короной.

Противоречивость и двойственность подхода как к правовой природе муниципалитета, так и его месте и роли в системе власти подчеркивается тем обстоятельством, что муниципальные корпорации в Канаде, являющиеся созданиями законодательных органов, и, как указывалось выше, в отношении решения местных вопросов именуемые «инструментом вышестоящих органов», слабо связаны с государственным аппаратом, и практически не представляют его интересы при взаимодействии с гражданами по реализации собственно государственных функций³⁶⁹. Взаимоотношения центра и местных властей в рамках данного подхода, в силу указанного фактора, становятся сложными и трудно формулируемыми.

Глава 3.
Правовое регулирование местного самоуправления в Канаде

3.1. Международные источники в сфере правового регулирования местного самоуправления в Канаде

Правовые основы являются краеугольным камнем в здании института местного самоуправления, поскольку механизмы, закладываемые в системе его нормативно-правового регулирования, могут как способствовать его становлению и развитию, так и серьезно это развитие ограничивать.

В связи с этим, представляется важным изучить иерархию источников регулирования местного самоуправления в Канаде для того, чтобы не только понять его правовое положение, но и определить набор правовых инструментов, используемых на различных уровнях публичной власти для обеспечения эффективного функционирования данного института.

Хотя в Канаде нормативно не определен круг источников муниципального права, исходя из роли и значения международных источников, подчеркиваемых в решениях высших судов данного государства и отражаемых в правоприменительной практике, можно начать рассмотрение правовых основ местного самоуправления именно с них.

В Северной Америке региональные международные правовые акты, подобные Европейской Хартии местного самоуправления, отсутствуют, впрочем, и правовое положение муниципалитетов в Канаде существенно отличается от того, которое закладывается в Хартии. Небезынтересным, однако, является тот факт, что Европейская Хартия как документ, имеющий важное идеологическое значение, оказывает определенное влияние на динамику взаимоотношений муниципального и государственного уровней власти и в Канаде.

Так, например, в 1998 году Федерация муниципалитетов Канады разработала ряд целей-принципов, которых должны добиваться муниципалитеты в отстаивании своих интересов. Многие из этих принципов по существу совпадают с принципами местного самоуправления, изложенными в Хартии (автономия, финансовая самодостаточность, снижение административного контроля и т. д.). Данное совпадение не является случайным, в резолюции, содержащей принципы, прямо указывается, что при их разработке учитывались положения Европейской Хартии³⁷⁰.

Отсутствие ратифицированных Канадой специализированных международных документов, которые регулировали бы статус местного самоуправления, не означает, что международное договорное право не оказывает влияние на положение муниципалитетов. Канада является стороной многочисленных, прежде всего экономических, международных договоров и соглашений, которые подчас оказывают на муниципалитеты даже большее влияние, чем специализированные документы.

В частности, можно привести примеры влияния на осуществление местного самоуправления в Канаде со стороны таких крупных межгосударственных соглашений как Североамериканское соглашение о свободной торговле (North American Free Trade Agreement, NAFTA³⁷¹) и Генерального соглашения по торговле услугами (General Agreement on Trade in Services, GATS³⁷²).

Основной целью NAFTA является устранение барьеров в сфере торговли и инвестиций между США, Канадой и Мексикой. Взаимодействие в сфере торгового оборота в каждом из этих государств поддерживается автономными директивными органами в рамках, установленных соглашением. К целям NAFTA также относится стимулирование движения товаров и услуг между странами-участницами соглашения; создание и поддержание условия для справедливой конкуренции в зоне свободной торговли; привлечение инвестиций в страны-члены соглашения³⁷³.

GATS, являющееся частью юридической базы функционирования Всемирной торговой организации (ВТО), вводит принцип применения режима наибольшего благоприятствования, который состоит в обеспечении доступа на рынок товаров и услуг, предоставляемого государством всем странам-участницам и субъектам экономической деятельности, находящимися под их юрисдикцией³⁷⁴.

Однако, несмотря на общее положительное влияние на экономики стран — участниц NAFTA и GATS, есть и определенные отрицательные моменты в развертывании зоны свободной торговли. По мнению канадского правоведа Д. Линдстона, публичные услуги, предоставляемые муниципалитетами, а также муниципально-частные партнерства, создаваемые с целью предоставления данных услуг, подпадают под сферу регулирования указанных выше документов, что может влечь за собой претензии со стороны заинтересованных в участии иностранных субъектов экономической деятельности³⁷⁵. Речь идет, например, о таких услугах как очистка воды и канализация, сбор и переработка мусора, общественный транспорт, дорожное строительство, библиотечное дело.

В 2001 году, опасаясь подобных рисков, администрация регионального округа Большого Ванкувера (Greater Vancouver Regional District) отказалась от планов по созданию муниципально-частного партнерства по строительству водоочистных сооружений стоимостью 400 млн долларов³⁷⁶.

В настоящее время, серьезную озабоченность муниципалитетов Канады вызывает и подписанное в 2016 году федеральным правительством Базовое соглашение с Европейским союзом по экономическому и торговому сотрудничеству (Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA)³⁷⁷. Соглашение призвано открыть рынки труда и либерализовать доступ компаний-резидентов Канады и ЕС к участию в конкурсах на заключение торговых и промышленных контрактов. Под эту категорию подпадают и конкурсы в рамках осуществления государственных и муниципальных закупок.

При этом муниципалитеты опасаются, что проведение таких закупок будет существенно осложняться участием и возможными претензиями со стороны европейских компаний, особенно в отношении развития системы общественного транспорта, консалтинговых услуг и так далее. В ходе переговоров, Федерация муниципалитетов Канады добилась исключения из сферы действия будущего соглашения контрактов на развитие и обеспечение работы систем водоснабжения и водоотведения³⁷⁸.

Помимо положений международных договоров, прямым участником которых является Канада, определенное влияние на развитие местного самоуправления оказывают и международные правила и принципы. Следует отметить, что в Канаде ранее господствовал жесткий принцип, унаследованный от британской правовой традиции: для того, что иметь юридическую силу во внутреннем праве государства, международные нормы должны быть законодательно ратифицированы. Как указывал судья Тайного совета Лорд Аткин в деле Labour Conventions, «в пределах Британской Империи существует четкое правило, что вступление в международные договоренности определяется исполнительным актом, в то время как их выполнение, которое требует изменения внутреннего права, должно осуществляться через законодательные акты»³⁷⁹.

Однако к концу XX века доктрина стала меняться. В 1999 году, в деле Baker v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), Верховный Cуд Канады выразил позицию, согласно которой принципы и нормы, находящие отражение в международном договорном праве, но напрямую не внедренные в законодательство Канады, должны учитываться при интерпретации внутреннего законодательства³⁸⁰.

В сфере муниципального права, ярким примером использования нового подхода явилось дело Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) v. Hudson (Town)³⁸¹. В деле рассматривалась допустимость принятия муниципалитетом в провинции Квебек акта, запрещающего использование отдельных видов пестицидов в определенных актом случаях. По мнению компании-истца, применявшей подобные пестициды, муниципальный правовой акт был ultra vires, незаконным, так как выходил за рамки полномочий муниципалитета. Не согласившись с доводами истца и оправдывая действия муниципалитета, суд, в том числе, сослался на применение в рассматриваемом случае «международного принципа превенции негативных экологических последствий».

В решении по делу разъяснялось, что данный принцип, текстуально оформленный в Бергенской декларации по устойчивому развитию 1990 года, в настоящее время признается судебными и иными государственными органами различных стран (упоминается Верховный Суд Индии, а также Правительство Канады, поддержавшее принятие Бергенской декларации) в качестве устоявшейся нормы обычного права. По мнению Суда, данный международный принцип подлежит безусловному соблюдению на территории Канады, что дополнительно легитимирует действия муниципалитета.

Следует, таким образом, отметить, что канадская правовая доктрина отличается широким подходом к определению положений международного права, подпадающих под классификацию общепризнанных принципов и норм международного права. Однако какая либо четкая систематизация применяемых в отношении местного самоуправления общепризнанных принципов и норм отсутствует.

Тем не менее, исходя из анализа международных источников в сфере правового регулирования местного самоуправления в Канаде, следует сделать вывод о том, что в настоящее время наблюдается повышение внимания к ним как со стороны правоведов, так и правоприменителей, прежде всего, судебных органов, активно использующих нормы международного права в своей практике.

3.2. Конституционное регулирование местного самоуправления в Канаде

В российской науке муниципального права присутствует мнение о том, что конституционное регулирование и признание местного самоуправления в качестве самостоятельной формы публичной власти характерно лишь для стран с конституциями так называемой «третьей волны»³⁸². В таких государствах конституции принимались на рубеже 80–90-х гг. ХХ века после крушения социалистической системы управления и экономики. Признание и подробное регулирование местного самоуправления в конституциях подобных государств представляет собой гарантию «выживаемости» данного института, который является новым и во многом чуждым управленческой и социальной среде явлением³⁸³.

Если следовать данной логике, то можно предположить, что во многих развитых государствах, с многовековыми традициями общинного самоуправления необходимость в его конституционной регламентации отсутствует, так как сам институт местного самоуправления воспринимается как «данность».

Представляется, однако, что подобный подход является ошибочным потому, что согласно ему в государственно-правовой и социальной структуре могут содержаться некие важнейшие элементы, институты, которые могут не находить отражения в основном законе (законах) государства. Однако, каковы же тогда критерии отбора институтов, «обязательных» и «необязательных» для конституционного регулирования? Если местное самоуправление не нуждается в конституционном признании, то почему иные институты — главы государства, парламента, омбудсмена и т. д. в них нуждаются?

Отсутствие регулирования местного самоуправления конституциями ряда развитых государств очевидно, однако вызвано оно другими причинами, нежели чем восприятием данного явления как данности. Следует полагать, что конституции так называемой «первой волны» (1700–1800-е гг.) принимались с четко определенными целями: формальное ограничение государственной власти либо конструирование государственной власти «с нуля» при замене монархической формы правления на республиканскую (Франция); получение автономии от метрополии (Канада, Австралия), или же вовсе, создание нового государства (США).

Возможно в связи с этим, такой институт как местное самоуправление не получил должного освещения в текстах основных законов «первой волны», как и многие другие вопросы, регулирование которых затем дополнялось в конституционных текстах либо специальных приложениях (например, Поправки к Конституции США). Однако это не означает, что необходимость конституционного признания института местного самоуправления в этих странах отпадает само собой. В этом смысле не является исключением и Канада.

В сравнении с бывшей метрополией (Великобританией), в Канаде присутствуют письменные акты, определяемые как часть основного закона³⁸⁴, хотя Конституция Канады все же должна восприниматься в материально-юридическом смысле, как совокупность базовых актов, различных поправок к ним, конституционных доктрин и судебных решений.

Основными источниками конституционного права в Канаде являются два базовых акта — Акт Британской Северной Америки 1867 года (переименованный в 1982 году в Конституционный Акт Канады 1867 года), а также Конституционный Акт 1982 года³⁸⁵. Акт 1867 года явился документом, конструирующим канадское федеративное государство в его современном виде, а также установил основы государственного управления.

Конституционный Акт 1982 года, в свою очередь, внедрил новый порядок изменения Конституции (ликвидировав соответствующую многовековую монополию британского парламента), внес важные изменения в основы конституционного строя, касающиеся выравнивания финансового положения провинций, мультикультурализма и прав коренных малочисленных народов, а также включил в себя Хартию прав и свобод, формально закрепившую состав и содержание конституционно-правового статуса человека и гражданина в Канаде³⁸⁶.

В отличие от ряда других государств англосаксонской правовой семьи, Конституция Канады напрямую определяет свое верховенство и высшую юридическую силу по всем регулируемым вопросам (ч. 1 ст. 52 Конституционного Акта 1982 г.)

Как уже указывалось в настоящем исследовании, сложившееся на сегодняшний день федеральное конституционное регулирование местного самоуправления в Канаде не предоставляет данному институту автономного статуса, избегая при этом подробной регламентации связанных вопросов в принципе. В канадской Конституции содержится лишь одно положение, касающееся местного самоуправления. Согласно ч. 8 ст. 92 Конституционного Акта Канады 1867 года, муниципальные институты внутри провинции относятся к исключительному ведению законодательного органа самой провинции. Сходные положения содержатся в Актах о Северо-Западных территориях (ст. 23), Юконе (ст. 18) и Нунавуте (ст. 23) — территориях Канады, компетенция законодательных органов которых федеральной конституцией не определяется.

По мнению ряда авторов, такой подход согласуется с федеративным характером государства. Как указывает Ж. Марку, «в конституциях традиционных федеративных государств вопрос об органах местного самоуправления просто игнорировался, поскольку их функционирование относилось к компетенции союзных образований. Поэтому в федеральных конституциях США, Канады и Швейцарии не содержалось никаких положений об образе деятельности органов местного самоуправления»³⁸⁷. По мнению В. Е. Сафонова и В. В. Бучинского, в этом отражаются идеи федерализма, разделения и децентрализации власти. Закон субъекта федерации может учесть региональную специфику построения системы муниципальной власти, а муниципальным органам гораздо легче вести диалог с более близкой им региональной государственной властью, вносить свои предложения в законодательные органы соответствующего субъекта федерации³⁸⁸.

Верховный Суд Канады неоднократно подтверждал идею об отсутствии у институтов местного самоуправления конституционной автономии. Например, в 2000 году, в решении по делу Association of school boards of Alberta v. Alberta³⁸⁹, суд определял: «Муниципальные институты находятся в пределах юрисдикции провинций; они не имеют самостоятельного конституционного статуса; могут быть реформированы в соответствии с положениями провинциального законодательства».

Следует отметить, что споры вокруг конституционного признания местного самоуправления возникли еще до создания на территории Канады первого государственного образования — Конфедерации. В своем докладе 1839 года, генерал-губернатор Канады Лорд Дарем отмечал, что в Канаде требуется организовать единую и стройную систему муниципалитетов с целью решения местных проблем населения и повышения заинтересованности подданных в вопросах управления, признанную конституционно³⁹⁰.

Р. и С. Тиндалы, полагают, что объяснение отказа британских властей признать автономию муниципалитетов заключалось в страхе перед данным институтом, как потенциальным рассадником противоборства колониальным властям и нелояльности Короне³⁹¹. Следует, однако учитывать, что еще одним фактором, который воспрепятствовал автономизации муниципальных корпораций, являлось отсутствие соответствующих прецедентов в метрополии. Как уже указывалось выше, исторический процесс в самой Англии шел по пути уменьшения автономии муниципалитетов и подчинения их власти Короны, фактически — Парламента.

По мнению профессора У. Магнуссона, интерпретация конституционного подхода к определению роли канадских провинций в качестве «творцов и полновластных хозяев» местного самоуправления является отражением устаревшей абсолютистской концепции суверенитета и публичной власти, согласно которой в государстве уровни власти строго иерархичны и подчинены друг другу³⁹². При этом, Магнуссон обращает внимание на то, что в параллельном вопросе конституционного регулирования статуса коренных народов Канады и их территорий, Конституционный Акт Канады 1867 года в ст. 97 оставляет соответствующую юрисдикцию за федеральным центром. При этом никому и в голову не приходит считать индейцев и их территории «созданиями» федерального центра.

На самом деле, по мнению У. Магнуссона и ряда других авторов³⁹³, местное самоуправление, также как и самоуправление индейцев, должно получить признание в качестве самостоятельного, конституционно признаваемого института публичной власти.

Несправедливость в определении муниципальных институтов в качестве «пасынков» провинций, обусловлена, по мнению канадских ученых сразу несколькими факторами. Во-первых, многие муниципалитеты в Канаде возникли до создания самих провинций³⁹⁴.

Во-вторых, отрицание самостоятельного общефедерального конституционного статуса местного самоуправления может поставить под вопрос реализацию и защиту права граждан на осуществление местного самоуправления. Рассматриваемый подход к конституционному регулированию местного самоуправления в Канаде, как уже отмечалось в настоящем исследовании, фактически препятствует развитию категории связанных прав.

Следует отметить, что вопрос о конституционном признании местного самоуправления на федеральном уровне поднимался не только в канадских научных кругах. В 1970 — начале 1980-х гг., в преддверии принятия нового Конституционного Акта Канады, существовало достаточно мощное движение муниципалитетов в поддержку федерального конституционного признания. Часть представителей муниципалитетов хотели таким образом получить больше полномочий и финансовых ресурсов для их осуществления, а также приобрести институциональную автономию от провинций³⁹⁵.

Однако данное движение встретило яростное сопротивление провинций, не желавших делиться властью и терять контроль над значительной частью финансовых потоков. В 1976 году, после того, как специально созданная комиссия по пересмотру системы публичных финансов сделала заключение о том, что действующая система не дает канадским муниципалитетам возможности в полном объеме выполнять свои обязанности, провинции просто бойкотировали работу комиссии. С учетом того, что Федерация муниципалитетов Канады (FCM), являющаяся их официальным объединением, никогда открыто не выступала в поддержку соответствующей конституционной реформы, и никакой явной поддержки со стороны федерального правительства Канады также не последовало, после принятия Конституционного Акта Канады 1982 года движение сошло на нет³⁹⁶.

Анализируя причины поражения, авторы исследовательской работы «Муниципалитеты, Конституция и федеративная система Канады», указывают на следующие факторы: «Усилия муниципалитетов в отношении их конституционного признания были в значительной степени мотивированы поиском практических инструментов удовлетворения растущего спроса на финансовые ресурсы. Конституционное признание… не было для них самоцелью, они рассматривали его лишь как одно из средств для решения своих финансовых проблем… В результате их недостаточного внимания непосредственно к самому вопросу конституционного регулирования, муниципалитеты так и не смогли сформулировать достаточный и конкретный набор конституционных предложений...»³⁹⁷.

Следует, вместе с тем отметить, что попытки разработки конкретных норм, которые могли бы быть включены в текст федеральной конституции, все же были. Так, например, в ходе работы конференции Союза муниципалитетов Британской Колумбии в 1991 г. был предложен компромиссный вариант поправок в Конституционный Акт Канады 1867 года, в соответствии с которым полномочия провинций в отношении муниципалитетов сохранялись, однако местное самоуправление признавалось самостоятельной формой власти. Текст поправки, в частности, гласил:

«Без вмешательства в законодательные полномочия Парламента либо законодательного органа провинции, либо иных их прав в отношении осуществления их законодательной власти, Парламент и Правительство Канады:

а) признают муниципалитеты, там где они сформированы властью законодательного органа, в качестве института власти, принимающего участие в предоставлении важнейших публичных услуг;

b) будут учитывать последствия для муниципалитетов действий, осуществляемых при реализации федеральных полномочий;

с) будут создавать условия, при которых федеральное законодательство, политика и программы будут содействовать осуществлению органами местного самоуправления своих полномочий»³⁹⁸.

Анализ данного предложения позволяет предположить, что, несмотря на сохранение status quo в отношении распределения компетенции между федеральным центром и субъектами федерации, разработчики поправки стремились путем изменения Конституции не только добиться федерального признания института местного самоуправления, но и создать правовую базу для прямого взаимодействия федерального центра и муниципалитетов³⁹⁹.

Обращение участников конференции к федеральным и региональным властям, однако, успеха также не возымело.

Вместе с тем, у идеи конституционного признания местного самоуправления в Канаде в качестве самостоятельного уровня публичной власти есть и противники. Как отмечают исследователи М. Китчен и М. Макмиллан⁴⁰⁰, подобное признание могло бы усилить негибкость системы разделения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Четкое конституционное разделение предметов ведения между федерацией и провинциями, осуществленное в XIX веке, со временем требовало изменений и дополнительной «настройки», что неоднократно приводило к конфликтам между федеральным центром и субъектами. Конституционное закрепление компетенции местного самоуправления в долгосрочной перспективе также может стать фактором нестабильности и противоречий в системе разделения предметов ведения между уровнями публичной власти.

Представляется, что проблема конституционного признания местного самоуправления в качестве самостоятельного уровня публичной власти связана, не в последнюю очередь, также с отличием правовой природы муниципальных институтов в Канаде. Имея иную политическую и юридическую сущность, муниципалитеты как публичные корпорации «не стыкуются» с системой государственной власти, олицетворяемой Короной. Поэтому, прежде чем специально регулировать местное самоуправление на конституционном уровне, необходимо определиться с тем, какую форму должны принять соответствующие институты. Необходимым, по всей видимости, является и пересмотр концепции «публичной власти» в сторону ее расширения.

Что касается регионального конституционного регулирования, то единственной провинцией, в которой присутствует собственный конституционный акт, является Британская Колумбия⁴⁰¹. Однако и здесь регулирование местного самоуправления на конституционном уровне отсутствует. Предмет регулирования конституционного акта данной провинции не является столь обширным, как у федеральной конституции. В Конституционном акте установлены лишь правила организации и функционирования законодательной и исполнительной власти, и то не в полном объеме⁴⁰².

До принятия Акта в 1996 году обсуждалась возможность включения в его текст Хартии прав местного самоуправления. Соответствующее предложение было внесено Союзом муниципалитетов Британской Колумбии в 1991 году⁴⁰³. Однако данная инициатива была отвергнута так же, как и предложения по внесению изменений в текст федеральной конституции.

Отсутствие прямого регулирования организации местного самоуправления в федеральной конституции, однако, не означает, что муниципальные институты изъяты из-под действия конституционных актов государства.

С учетом верховенства и высшей юридической силы положений канадской Конституции, в организации и осуществлении деятельности муниципальных корпораций, как провинции, так и сами муниципалитеты обязаны соблюдать конституционные нормы, в том числе в таких важнейших вопросах, как в определение компетенции местной власти и обеспечение реализации прав и свобод граждан на местном уровне.

В частности, исходя из трактовки конституционных положений в решениях судов, провинции не вправе делегировать муниципалитетам полномочия по вопросам исключительного ведения федерального центра (ст. 91 Конституционного акта 1867 г.), равно как и сам федеральный парламент не может делегировать такие полномочия, как провинциям, так и муниципалитетам⁴⁰⁴.

Вместе с тем, в рамках реализации собственных предметов ведения, федеральный центр, несмотря на отсутствие юрисдикции над муниципальными институтами, вправе предписывать муниципалитетам выполнение определенных требований, в том числе накладывать на них бюджетные обязательства. Ярким примером этого стала ситуация с принятием федерального статута о ювенальной юстиции, который такие обязательства предусматривал. В судебных решениях конституционность положений статута и соответствующих полномочий канадского парламента была подтверждена⁴⁰⁵.

Для Канады как государства с длительными демократическими традициями и борьбой за личные права и свободы важным вопросом является необходимость обеспечения баланса между эффективным функционированием публичной власти и управления и реализацией личных прав и свобод. В связи с этим, пределом муниципального регулирования будет также являться линия, за которой орган местного самоуправления либо должностное лицо, осуществляющие такое регулирование, могут необоснованно вторгаться в сферу частных интересов. В муниципально-правовой сфере в данном случае речь будет идти о соотношении содержания муниципальных правовых актов с положениями Канадской хартии прав и свобод, принятой в 1982 году и являющейся частью Конституции Канады.

Практика рассмотрения дел на соответствие муниципальных правовых актов Канадской хартии прав и свобод довольно разнообразна. Есть примеры, когда в некоторых сходных случаях, суды занимают противоположную позицию.

Так, например, в деле R. v. Guignard⁴⁰⁶, Верховный Суд Канады признал противоречащим Хартии муниципальный акт г. Сент-Гиацинт (Квебек), согласно которому запрещалось размещение рекламных плакатов и транспарантов за пределами индустриальной зоны города. Обратившийся с иском гражданин разместил на своем доме плакат с критикой в адрес страховой компании, власти города потребовали данный плакат демонтировать. Муниципальный акт, по мнению Суда, нарушил п. «b» ст. 2 Хартии («право на свободу слова и самовыражения»).

Однако, в деле Montreal (City) v. Quebec Inc.⁴⁰⁷, Верховный Суд признал не противоречащим Хартии муниципальный акт г. Монреаль, в соответствии с которым запрещалось несанкционированное вещание через динамики снаружи зданий. Представители осуществлявшего данное вещание развлекательного клуба настаивали на нарушении муниципальным актом права на свободу самовыражения. Однако Суд посчитал, что акт создавал разумное ограничение в целях защиты интересов граждан, снижая создающий дискомфорт уличный