Г. А. Шенгелиа

Правовое регулирование финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования Российской Федерации

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 34:37.07(470+571)

ББК 67:74.04(2Рос)

Ш47

Автор:
Шенгелиа Г. А., кандидат юридических наук, помощник декана по связям с государственными и общественными организациями юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.

Исследование посвящено анализу правоотношений, возникающих при финансовом контроле деятельности образовательных организаций высшего образования Российской Федерации. За основу взята диссертационная работа автора. Издание является одним из первых правовых монографических исследований финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, в рамках которого выявлены особенности его правового регулирования, обусловленные принципами, видами, формами и методами финансового контроля в данной сфере, позволяющими совершенствовать его правовое регулирование в целях эффективного функционирования высшего образования.

Законодательство приведено по состоянию на 1 декабря 2020 г.

Рекомендовано лицам, интересующимся вопросами правового регулирования финансового контроля.

УДК 34:37.07(470+571)

ББК 67:74.04(2Рос)

© Шенгелиа Г. А., 2019

© Шенгелиа Г. А., 2021, с изменениями

© ООО «Проспект», 2021

Светлой памяти моего отца
Шенгелиа Алико Ильича

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

КОНТРОЛЬ, чего, за кем-чем, над кем-чем.
Проверка, а также постоянное наблюдение
в целях проверки или надзора.
С. О. Ожегов

Финансовый контроль за формированием и использованием фондов денежных средств является одной из основных функций управления государства. Особенно возрастает роль контрольной функции в период качественных преобразований экономики, ее отраслей, включая и систему образования, или в период кризисных явлений государства в целом. Эффективность расходования денежных средств в области образования должна базироваться на их целевом использовании, особенно если речь идет о бюджетных средствах.

В настоящее время в контексте государственной образовательной политики Российской Федерации происходит системное улучшение образовательного процесса, предпринимаются меры по улучшению качества образовательных услуг, разрабатываются и реализуются целевые программы в сфере образования и науки, происходят изменения законодательной базы, регулирующей образование, и пр.

В связи с периодическим реформированием сферы образования особое внимание уделяется достижению принципа эффективности расходов с учетом происходящих нововведений, а также актуализируется проблема финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования.

В монографии поднимаются актуальные на сегодняшний день проблемы, связанные с раскрытием содержания и принципов финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования; анализом российской системы финансового контроля данных организаций, а также изучением зарубежного опыта данного института; определением форм и методов финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования; рассмотрением финансовых правонарушений в сфере образования.

Автор не только предлагает доктринальное изложение проблем, но и предпринимает попытку представить предложения по совершенствованию правового регулирования финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования.

Монография может представлять практический интерес для широкого круга читателей: студентов, аспирантов и преподавателей юридических и экономических факультетов образовательных организаций, а также иных категорий, интересующихся правовым регулированием финансового контроля.

ВВЕДЕНИЕ

Развитие высшего образования является одной из основополагающих целей любого государства, так как образование способствует формированию гражданского общества, повышению политической и правовой культуры каждого гражданина. Современное законодательство Российской Федерации о высшем образовании предусматривает создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования системы образования в качестве одной из задач правового регулирования соответствующих отношений¹.

Для установления приоритетов государственной образовательной политики в 2000 г. была разработана Национальная доктрина образования в Российской Федерации, определявшая главные направления совершенствования законодательства в этой сфере. После утраты данным документом юридической силы была принята Программа «Развитие образования» на 2018–2025 годы, закрепляющая основные цели в области высшего образования, среди которых наиболее важными являются достижение качества образования, его доступности, а также развитие онлайн-образования. Общий объем финансового обеспечения данной Программы запланирован в размере 31 658 304 046,7 тыс. руб., что обусловливает необходимость осуществления финансового контроля в сфере образования за выделяемыми денежными средствами².

Финансовый контроль в области высшего образования должен учитывать специфику этой сферы, задачи и функции развития системы образования, предусмотренные в действующих нормативных правовых актах.

Финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования нацелен на проверку полноты и своевременности поступления финансовых средств (с учетом внесенных законодательных изменений в утвержденные объемы бюджетных расходов на высшее образование), обоснованности распределения средств бюджетополучателям, финансирования мероприятий государственных целевых программ в сфере высшего образования, связанных с интеграцией высшего образования и фундаментальной науки, и пр.

Особое внимание государство уделяет контролю за расходованием средств на выплату заработной платы, стипендий, компенсаций и реализацию других социальных гарантий, на развитие материально-технической базы образовательных организаций высшего образования (приобретение вычислительной и множительной техники, учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, учебно-лабораторного и научного оборудования, оплату коммунальных и транспортных услуг и др.).

Актуальными направлениями современного финансового контроля в сфере высшего образования являются: установление наличия и правильности применения нормативных правовых актов по организации и финансированию образования; соблюдение уставов образовательных организаций и договоров с их учредителями; обеспечение финансово-экономической самостоятельности в соответствии с действующим законодательством; анализ всех финансовых ресурсов образовательных организаций; проверка эффективного целевого использования и сохранности финансовых ресурсов в системе высшего образования.

Вопрос финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования имеет большое значение по той причине, что осуществление систематического контроля за реализацией положений действующего законодательства будет способствовать достижению целей и задач развития образования, а также признанию высшего образования сферой прибыльных долгосрочных инвестиций и наиболее эффективного вложения капитала.

Необходимость совершенствования правового регулирования финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования на всех уровнях государственной власти предопределила актуальность настоящего исследования и основные его направления.

Глава 1.
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

§ 1.1. Эволюция финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования

Анализируя финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования в России, необходимо рассмотреть не только историю его развития, но и эволюцию высшего образования в российском государстве, а также проследить процесс формирования системы финансирования образования, поскольку это и обусловило тенденции развития финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования и его содержание.

В настоящее время в научной литературе принято выделять несколько периодов развития отечественного образования:

1) X–XVIII вв. — возникновение и господство церковно-религиозного образования;

2) XVIII в. — вторая половина XIX в. — возникновение и начало доминирования государственного образования;

3) вторая половина XIX в. — 1917 г. — возникновение общественного образования;

4) 1917–1990 гг. — советское образование;

5) с 1990 г. — современное образование³.

Первые три периода составляют достаточно крупный блок дореволюционного образования, каждое заложило основу современного высшего образования, его управления и контроля.

Каждый из данных периодов характеризуется своими особенностями, связанными с формированием и развитием как высшего образования в России, так и финансового контроля в указанной сфере.

Церковно-религиозная педагогика характеризуется преобладанием религиозного мировоззрения в народном образовании, что нашло свое отражение в его содержании и организации.

В 1631 г. в Киево-Печерском монастыре была открыта православная школа, основателем которой стал Петр Могила. Данная школа за период своего развития претерпела различные изменения статуса, который окончательно сформировался к 1658 г., когда польским королевским правительством школе были предоставлены права высшего учебного заведения. В конце XVII в. данное учебное заведение называлось Киево-Могилянским коллегиумом, а затем академией. С момента образования коллегиум был высшим учебным заведением, но польское правительство долгое время запрещало присвоение ему звания академии, так как считалось, что «не может быть на православном и славянском языке высокой культуры, а значит, и науки»⁴. Окончательно статус высшего учебного заведения за Киево-Могилянской академией был закреплен в 1701 г. Петром I.

Обучение в данном заведении было платным, размер платы зависел от достатка родителей. Однако основным источником финансирования выступала не плата за обучение, а пожертвования. В Киево-Могилянской академии была развитая система самоуправления, так как сначала избирался ректор собранием учителей, а позже избирались учителя. Финансовый контроль в рамках общего контроля и управления средствами, поступающими в академию, осуществлял ректор, поскольку специального внутреннего подразделения для этих целей не существовало.

В 1687 г. появляется одно из первых высших учебных заведений в России — Славяно-греко-латинская академия, предназначенная для подготовки православных священнослужителей и государственных служащих⁵. Учитывая, что это учреждение было единичным и располагалось в новоприсоединенных к России землях, говорить о наличии финансового контроля в сфере высшего образования в данный период не представляется возможным. Финансовый контроль появится несколько позже — с развитием университетского образования в Российском государстве.

Второй период развития российского образования связан с созданием учреждений светского образования, ведущую роль в котором играют органы государственной власти, непосредственно занимающиеся вопросами народного образования, которое должно было преследовать интересы империи и готовить профессионалов для службы монархическому режиму. Характерными чертами данного этапа развития российского образования можно назвать государственность, профессиональность и сословность. Соответственно, государственная система образования, светское обучение и воспитание начинают формироваться в XVIII в.

Рассматривая развитие высшего образования в России, прежде всего следует особо отметить, что страна отставала от других государств Европы не только в социально-экономическом и политическом отношении, но и в отношении образования. В Европе первые университеты были открыты в XII–XIII вв., а в России только в XVIII в. — благодаря реформам Петра I, которые привели к учреждению в 1724 г. Академического университета в Петербурге. Позже, в 1755 г., стараниями И. И. Шувалова и М. В. Ломоносова императрицей Елизаветой Петровной был открыт Московский университет, имевший при создании три факультета: юридический, медицинский и философский⁶. Однако формирование системы университетского образования в России происходит позднее — в первой половине XIX в.⁷ Медленное развитие университетского образования объяснялось как нехваткой материальных и кадровых ресурсов, так и потребностями государства, которые порождали утилитарный характер высшей школы⁸.

Наиболее существенные реформы в сфере образования, в том числе и высшего, происходят в начале XIX в., в правление Александра I. В частности, в 1802 г. было создано Министерство народного просвещения, выработавшее план организации единой системы образования. Данный план был реализован в 1803–1804 гг. и разделял всю территорию государства на шесть учебных округов: Московский, Дерптский, Белорусско-Литовский, Казанский, Харьковский и Петербургский. В каждый учебный округ входило несколько губерний. По этому плану выделялись четыре типа учебных заведений: приходские, уездные, губернские и университеты⁹. Во главе каждого из округов стоял попечитель, который должен был проводить образовательную политику государства, частично он же выполнял и контрольные функции в сфере образования округа.

По утвержденному в 1804 г. Уставу университетов Российской империи (далее — Устав 1804 г.) данные учебные заведения получали некоторую автономию и коллективные формы руководства. Во время разработки проекта данного Устава велись дискуссии об уровне университетской самостоятельности, при этом обсуждали две модели: французскую и немецкую. Первая модель отличалась строгим государственным контролем за университетом, а вторая предусматривала наделение университета широкой автономией¹⁰. В итоге был выбран немецкий вариант, поэтому Устав 1804 г. оценивается как самый демократичный из четырех университетских уставов, созданных в XIX столетии¹¹. Основное содержание Устава 1804 г. характеризовалось независимостью университетов от других государственных учреждений Российской империи и наделением их правами внутреннего самоуправления¹².

Устав 1804 г. закреплял органы управления университетом и их статус, в связи с чем рассматриваемый документ был достаточно объемным (включал 16 глав, 187 параграфов).

Полномочиями по осуществлению финансового контроля в университетах наделялись следующие органы: попечитель, совет университета и правление университета, включая ректора.

Несмотря на то что полномочия попечителя состояли преимущественно в общем надзоре за соблюдением университетского устава, он имел право изучать ежемесячные рапорты и копии протоколов совета университета, поэтому попечитель был в курсе всех событий, происходивших в университете. Основное полномочие попечителя в финансовой сфере заключалось в том, что он давал разрешение на сверхштатные издержки (гл. XIII, § 138 Устава 1804 г.) и контролировал правильность их использования через «непременного заседателя» (помощника ректора), назначавшегося в правление университета из ординарных профессоров. Кроме этого, к полномочиям попечителя университета относились следующие: назначение пособий бедным студентам, отсрочка платы или освобождение от нее бедных, но достойных студентов и др. (гл. I, § 5 Устава 1804 г.)¹³, т.е. попечитель осуществлял текущий контроль финансовой деятельности университета.

К полномочиям совета университета в области финансового контроля относилось ежегодное рассмотрение финансового отчета, который представлялся ректором «за общим подписанием Кассира и Бухгалтера». После этого отчет представлялся попечителю на рассмотрение (§ 52–53 Устава 1804 г.)¹⁴. Исходя из этого, можно отметить, что совет университета совместно с попечителем осуществляли последующий финансовый контроль деятельности университета.

Небольшая часть финансовых полномочий была у совета факультета, осуществлявшего предварительный финансовый контроль, который заключался в планировании расходов, «определенных на заведения, к факультетам относящихся» (§ 64–65 Устава 1804 г.)¹⁵.

Основная часть хозяйственных и финансовых функций возлагалась на правление университета, состоявшее из ректора, деканов и ближайшего помощника ректора — «непременного заседателя». Правление университета являлось исполнительным органом учебного заведения (гл. I, § 5; гл. III, § 134 Устава 1804 г.).

В Уставе 1804 г. были представлены следующие финансовые функции:

– распоряжение денежными средствами университета (гл. XIII, § 138);

– ежегодное предоставление совету университета отчета о своей деятельности (гл. VI, § 49–53)¹⁶.

Согласно § 138 Устава 1804 г. «Правление Университета в ведомстве своем имеет сумму, на содержание Университета отпускаемую; отвечает за ее целостность, распоряжается ею согласно Высочайше утвержденному штату, делает подряды, договоры и выдачи, наблюдая порядок, общими законами предписанный, и рассматривает счета всех чиновников, коим вверяются частные расходы»¹⁷.

Отдельные полномочия были у ректора как члена правления по распоряжению денежными суммами, в соответствии с которыми он мог профинансировать срочные расходы, дав указание казначейству совершить финансовую операцию. Единственное ограничение было по сумме — не более 100 руб. О произведенных расходах ректор должен был сообщить на ближайшем заседании правления (§ 137 Устава 1804 г.).

Правление ежемесячно «свидетельствует как штатную, так и хозяйственную суммы, сличая с приходными и расходными книгами». Ведомость, содержащая информацию о приходных и расходных суммах, за подписью кассира, бухгалтера и ректора направляется попечителю (§ 142 Устава 1804 г.)¹⁸.

Ежегодный финансовый отчет по смете университета представлялся в начале нового учебного года, обычно в январе, и ректор передавал его совету университета, а после одобрения советом направлял попечителю и министру народного просвещения.

Текущий финансовый контроль деятельности учебного заведения осуществлялся бухгалтерией, которая и готовила указанный отчет (§ 143 Устава 1804 г.)¹⁹.

Иными словами, в этот период постепенно формируется такой вид финансового контроля высшего образования, как внутренний. Это стало возможным благодаря закреплению самостоятельности университетов.

В 1835 г. был введен новый университетский устав (далее — Устав 1835 г.), согласно которому выросло значение административного управления, прежде всего со стороны попечителя учебного округа, а также ректора как его представителя и правления университета²⁰.

Попечитель становится центральным органом в структуре управления университетом. Ректор наделялся полномочиями по контролю за качеством преподавания.

Компетенция правления заключалась в том, что оно курировало в том числе и хозяйственные вопросы, осуществляя административно-хозяйственные функции (ст. 36 Устава 1835 г.)²¹. Правление университета осуществляло распоряжение денежными средствами в объемах, определенных сметой, контролировало их использование и составление отчета о движении денежных средств и составляло отчетность (ст. 37 Устава 1835 г.)²².

Данным Уставом допускались сверхштатные расходы, не превышавшие 500 руб. Контроль за расходованием данных сумм осуществляло правление. Если сумма расходов превышала 500 руб., то такие расходы контролировались попечителем, а если свыше 1000 руб., то министром (ст. 41 Устава 1835 г.)²³.

Таким образом, основной новеллой данного университетского Устава становится строгая упорядоченность организации учебного процесса и особенно государственный контроль качества образования, что усиливает и контроль финансовой деятельности университета. Как следствие, происходит значительное улучшение материального и финансового обеспечения университетов. В связи с тем что по Уставу 1835 г. университеты лишились определенной самостоятельности и управление стало исключительно государственным, происходит переориентация финансового контроля в этой сфере от внутреннего к внешнему, что обусловлено финансовым контролем со стороны попечителя и министра.

Очередной университетский устав был принят в царствование Александра II — в 1863 г. и базировался на идеях, заимствованных в университетах Западной Европы.

Одним из достоинств Устава 1863 г. является то, что впервые в его структуре была выделена глава, связанная с финансовой деятельностью учебного заведения, — глава X «О средствах для развития ученой деятельности Университетов»²⁴.

Среди органов, осуществляющих финансовую деятельность, сохраняется преемственность, так как финансовый контроль продолжают осуществлять попечитель, университетский совет и правление.

К функциям попечителя было отнесено: утверждение средств, направляемых на развитие научной деятельности университета; установление правил о взимании платы за посещение занятий, правил о порядке сбора, о распределении и об использовании сумм, собираемых за посещение лекций.

Университетскому совету вернули часть полномочий, связанных с финансовой деятельностью, а именно: распределение сумм на учебные пособия по факультетам; рассмотрение финансовой сметы университета.

Компетенция правления включала в себя большую часть полномочий, связанных с финансовой деятельностью и финансовым контролем, например:

– по утверждению расходов согласно смете, не превышающих 300 руб.;

– по составлению сметы ежегодных доходов и расходов специальных средств университета;

– по представлению попечителю решения о выделении сверхштатных расходов более 300 руб. на один предмет в год;

– по подготовке предложений о совершенствовании деятельности хозяйственной части университета²⁵.

Таким образом, правление контролировало расходование средств на содержание университета согласно смете и проверяло ежегодную отчетность, оставаясь, таким образом, административно-хозяйственным органом университета и осуществляя текущий и последующий финансовый контроль.

Считается, что Устав 1863 г. возвратил университетам определенную автономию, которой они обладали по Уставу 1804 г., а также усилил внутренний финансовый контроль, осуществляемый в основном правлением университета.

Последний университетский Устав был принят в 1884 г. и по своей структуре и содержанию во многих положениях повторял предыдущие уставы. Основным органом, осуществляющим финансовую деятельность и финансовый контроль, оставалось правление университета, к компетенции которого было отнесено:

– распоряжение денежными суммами согласно смете доходов и расходов, а также контроль за их использованием;

– осуществление сверхштатных расходов более 300 руб. в год;

– предложения по улучшению хозяйственной части университета²⁶.

Таким образом, правление распоряжалось всеми денежными средствами университета, включая предоставленные кредиты, взносы за посещение лекций, и контролировало их целевое использование. Непосредственно данной деятельностью занимался советник правления по хозяйственной части, который назначается министром народного просвещения по представлению попечителя²⁷. Данная должность и порядок назначения на нее впервые выделены в Уставе 1884 г. и предусмотрены для Московского университета. В состав правления Московского университета включался также советник по хозяйственной части, который утверждался попечителем учебного округа из посторонних лиц. Правление Московского университета получало суммы на содержание университета, принимало деньги, вносимые в виде платы за обучение, и другие доходы университета, а также обеспечивало сохранность денег, выплачивало стипендии и пособия, контролировало расходы и отчетность по ним в соответствии с порядком, установленным законами и распоряжениями министра народного просвещения²⁸. Заседания правления проходили еженедельно, а ежемесячно правление представляло совету и попечителю краткую ведомость о состоянии наличных средств университета, тем самым осуществляя текущий и последующий финансовый контроль.

Анализ формирования системы российских университетов, позволяет заключить, что соответствующая система финансирования и контроля начинает складываться только в конце XIX в. Рассматривая вопросы финансирования высших учебных заведений в XIX — начале XX в., важно иметь в виду, что источниками поступления средств в учебные заведения были ассигнования государственного казначейства, проценты с капиталов, принадлежащих учебным заведениям, пожертвования, плата за обучение и содержание учащихся, доходы от продажи имущества учебных заведений. Однако основным источником финансирования образовательной деятельности являлись бюджетные средства, выделяемые государством.

Считается, что бюджетное устройство и бюджетный процесс в Российском государстве начинает формироваться с момента составления общих сводных ведомостей государства в 1652 г. Первой подобной ведомостью стала ведомость о доходах и расходах 1680–1681 гг. по всем приказам²⁹. Распределение финансовых ресурсов по государственным высшим учебным заведениям осуществлялось на основе сметы доходов и расходов, которая составлялась на каждый финансовый год. В основу такого документа закладывались так называемые штаты, утверждаемые органами государственной власти, которые ведали различными отраслями управления, в том числе и системой образования в России³⁰. Штаты представляли собой сметы расходов бюджетных средств на содержание высших учебных заведений. Каждый штат предусматривал расходы на содержание работников и обучающихся, а также общие расходы, связанные с обеспечением отдельных категорий обучающихся и с иными нуждами.

Важным достижением дореволюционного этапа развития высшего образования является то, что в 1863 г. для российских университетов Общим уставом императорских российских университетов была установлена коллегиальная форма управления в финансовой сфере: в Общем уставе отмечалось, что решения по осуществлению расходов на обеспечение деятельности университета относятся к ве́дению совета, правления, включавшего в себя ректора, проректора, деканов факультетов, а также попечителя университета, которым в дореволюционной России являлось должностное лицо в ведомстве просвещения, руководившее несколькими учреждениями образования или управлявшее отдельным учебным заведением³¹.

Финансирование высшего образования в России в XIX — начале XX в. не отличалось большими суммами денежных средств: государственные ассигнования не покрывали и половины расходов университета. В Государственную думу неоднократно вносились запросы на увеличение финансирования деятельности университетов, но они отклонялись. Только с 1900 г. правительство увеличивает финансирование высшего образования в 5 раз, к 1913 г. расходы на высшее образование составили 14,6% от общих расходов бюджета³².

К началу 1917 г. были открыты следующие императорские российские университеты: Московский, Юрьевский (Дерптский), Казанский, Харьковский, Петербургский, Университет св. Владимира в Киеве, Новороссийский в Одессе, Томский, Саратовский, Варшавский (эвакуированный в Ростов-на-Дону), Пермское отделение Петроградского университета. Эти учебные заведения заложили основу современного российского высшего образования³³.

Рассматривая советский период развития образования, следует отметить, что революционные события 1917 г. изменили отношения между университетами и государством, тем самым привели к пересмотру принципов организации, управления в университетах, а также проведения финансового контроля их деятельности.

Формирование советской системы высшего образования начинается с декрета СНК РСФСР от 2 августа 1918 г. «О правилах приема в высшие учебные заведения РСФСР»³⁴, который ликвидировал дореволюционные ограничения для поступления рабочих и крестьян в университеты.

Управление системой высшего образования осуществлял созданный в 1918 г. Совет по делам высшей и средней школы при отделе вузов Народного комиссариата просвещения (Наркомпроса)³⁵, а несколько позже, в 1919 г., эти полномочия перешли к Государственному ученому совету³⁶, который разрабатывал единую государственную политику в области образования.

Начиная с 1921 года, деятельность высших учебных заведений регулируется специальным нормативным актом — Положением о высших учебных заведениях³⁷ (далее — Положение о вузах), утвержденным декретом СНК РСФСР от 2 сентября 1921 года. Данное Положение приравнивалось к Уставу высшей школы (иногда встречается такое название документа, но речь идет именно о Положении 1921 года), а до принятия указанного документа деятельность учебных заведений регламентировалась положениями об отдельных университетах.

На примере Положения о вузах можно увидеть, что в этот период осуществляется внешний и внутренний финансовый контроль деятельности высших учебных заведений.

Статья 9 Положения о вузах закрепляла, что высшее учебное заведение РСФСР находится в ве́́дении Главного комитета профессионально-технического образования Наркомпроса, соответственно исключительно Комиссариат просвещения мог контролировать их деятельность и в случае выявления нарушений обращаться в надлежащие органы³⁸. Данная норма свидетельствует о зарождении ведомственного финансового контроля в сфере высшего образования, который имеет место и в настоящее время.

Если говорить о внутреннем управлении и контроле, то в Положении о вузах определены два органа, ведающие делами всего учебного заведения: совет и правление высшего учебного заведения.

В статье 30 рассматриваемого Положения указано, что управление административно-хозяйственной частью высшего учебного заведения осуществляется правлением под контролем Главного комитета профессионально-технического образования.

К основной функции правления в сфере финансового контроля отнесено ежегодное составление сметы высшего учебного заведения, что свидетельствует о внутреннем предварительном финансовом контроле со стороны данного органа³⁹. Текущий и последующий внутренний финансовый контроль осуществлялся бухгалтериями учебных заведений, а последующий внешний финансовый контроль — Государственным ученым советом Наркомпроса.

В течение следующих лет происходит реорганизация системы управления высшими учебными заведениями, постепенно уменьшаются их правомочия в сфере хозяйственной деятельности, в результате чего в начале 1940-х гг. окончательно складывается бюджетное финансирование высшего образования, просуществовавшее вплоть до распада СССР⁴⁰.

В советский период основным органом, осуществляющим управление и контроль в сфере высшего образования, является Министерство высшего образования СССР, созданное в 1946 г. (Позже, в 1959 г., оно было преобразовано в Министерство высшего и среднего специального образования (Минвуз СССР), которое в 1988 г. было упразднено в связи с организацией Государственного комитета СССР по народному образованию.)

В эти же годы принимается Типовой устав высшего учебного заведения⁴¹, содержащий 10 разделов, закреплявших основные положения, структуру органов, их полномочия, а также нормы, регулировавшие хозяйственную деятельность учреждения. Для настоящего исследования представляют особый интерес разделы, посвященные управлению учебным заведением и его хозяйственной деятельности.

В частности, раздел VI «Структура и руководство» Типового устава вуза предусматривал наличие следующих органов управления: директор вуза, его заместитель и помощник; декан факультета; совет высшего учебного заведения.

Директор руководил высшим учебным заведением, был ответственен за организацию учебного процесса, подготовку высококвалифицированных и политически воспитанных советских специалистов, а также обеспечивал научно-исследовательскую работу. В области финансовой деятельности и контроля на него возлагалось распоряжение денежными средствами и имуществом⁴².

Для непосредственного ведения хозяйственной деятельности в учебном заведении была предусмотрена должность помощника директора по административно-хозяйственной части. Его обязанности заключались в следующем:

– руководство работой хозяйственных и культурно-бытовых учреждений, а также строительством, капитальным и текущим ремонтом;

– обеспечение структурных подразделений оборудованием, инвентарем и материалами;

– заключение договоров и представительство по хозяйственным вопросам по поручению директора вуза⁴³.

Раздел IX «Имущество и средства высшего учебного заведения» определял источники финансирования учебного заведения и его правовой статус. В соответствии со ст. 52 Типового устава вуза, имущество высшего учебного заведения представлено зданиями, оборудованием, инвентарем и пр., находящимися в государственной собственности.

Источниками финансирования вуза являлись:

– средства из ассигнований государственного бюджета;

– специальные средства, полученные из доходов научно-исследовательских и учебно-вспомогательных учреждений.

Высшее учебное заведение являлось самостоятельным учебно-научным учреждением со статусом юридического лица, имело собственный финансовый план, утверждаемый наркоматом.

В 1961 г. данный Устав утратил силу в связи с принятием Положения о высших учебных заведениях СССР⁴⁴ (далее — Положение о вузах). Указанный документ сохранял ряд основных идей Типового устава вуза, но закрепил и некоторые новые, связанные со структурой учреждения и его управлением.

Согласно Положению о вузах, руководство высшим учебным заведением осуществлял ректор, который назначался министерством или ведомством, в ве́дении которого находился вуз.

В соответствии со ст. 44 Положения о вузах, среди основных полномочий ректора в сфере хозяйственной деятельности и контроля предусмотрено:

– распоряжение денежными и материальными средствами, а также соблюдение финансовой дисциплины;

– заключение договоров и соглашений на выполнение хоздоговорных научно-исследовательских работ;

– укрепление и развитие учебно-материальной базы высшего учебного заведения⁴⁵.

Этим Положением вместо помощника директора вуза вводится новая должность — проректора по административно-хозяйственной работе, которая предусматривает руководство административной и хозяйственной деятельностью высшего учебного заведения⁴⁶.

Раздел Положения о вузах, связанный с регулированием имущества высших учебных заведений, отличается от предыдущего документа. В частности, закрепляется принадлежность имущества вуза не только к государственной собственности, но и к кооперативной.

Помимо основных источников финансирования учреждения (бюджетных ассигнований и средств, получаемых на выполнение хоздоговорных научно-исследовательских работ), предусмотрены средства от реализации товарной продукции учебно-опытных и экспериментальных хозяйств, а также иные поступления, установленные действующим законодательством⁴⁷. Это свидетельствует об открытом перечне источников финансирования учебных заведений.

Таким образом, из содержания Типового устава вуза и Положения о вузах видно, что осуществляется внутренний финансовый контроль — как текущий, так и последующий. Кроме того, обозначена ведомственная принадлежность учреждения, соответственно необходимо рассмотреть особенности внешнего финансового контроля со стороны курирующего министерства.

Министерство высшего и среднего специального образования СССР в соответствии с возложенными на него задачами, обозначенными в Положении о данном Министерстве⁴⁸, в сфере финансовой деятельности и контроля обладало полномочиями:

– управления непосредственно подчиненными ему учреждениями, организациями и предприятиями;

– обеспечения финансирования деятельности учебных заведений высшего образования;

– рассмотрения и утверждения бухгалтерских отчетов;

– осуществления финансового контроля и проведения документальных ревизий деятельности учебных заведений⁴⁹.

Из приведенных полномочий Министерства высшего и среднего специального образования СССР видно, что оно осуществляло ведомственный финансовый контроль деятельности высших учебных заведений, используя ревизию в качестве основного метода.

Продолжая рассматривать советский период развития российского образования, необходимо акцентировать внимание на переходном этапе — с конца 1980-х до начала 1990-х гг., поскольку он отличается не только общими положениями, регулирующими деятельность вуза в целом, но и отдельными аспектами его деятельности.

В это время произошли серьезные изменения в системе высшего образования, связанные с отказом от идеологической составляющей образования, с провозглашением ликвидации монополии государства на образование и недостаточным финансированием высших учебных заведений.

В 1991 г. было принято Временное положение о государственном высшем учебном заведении в РСФСР⁵⁰ (далее — Временное положение). Оно закрепляло, что вуз имеет статус юридического лица и действует на условиях хозяйственного расчета или работает в новых условиях хозяйствования и финансирования. Для поддержания подобного статуса требуется образование централизованных фондов за счет отчислений входящих в состав комплекса подразделений⁵¹. В статье 8 Временного положения указывалось, что вуз самостоятелен в принятии решений и осуществлении действий, вытекающих из его устава, то есть отменялась монополия государственного управления и контроля деятельности высшего учебного заведения, поскольку вмешательство органов государственного управления в любую деятельность вуза, в том числе и хозяйственную, допускалось только в случае нарушения им законодательства республики⁵².

Для настоящего исследования представляет особый интерес раздел VIII «Финансовая и хозяйственная деятельность вуза». В нем перечислены новые источники финансирования, в частности: банковские кредиты; средства от реализации научной и товарной продукции, услуг населению; собственные средства вуза; добровольные взносы. Все это было призвано компенсировать учебному заведению недостаточное государственное финансирование его деятельности⁵³.

Кроме того, устанавливалось, что вся финансово-хозяйственная деятельность учебного заведения должна была осуществляться в соответствии с Основными положениями хозяйственного механизма в народном образовании 1989 г.⁵⁴ (далее — Основные положения).

Данный документ закрепляет правила хозяйственной деятельности и финансового контроля учебных заведений в сфере высшего образования, так как указывалось, что положения вводятся в целях укрепления и развития материально-технической базы народного образования, обучения и профессиональной подготовки учащихся, студентов, слушателей и аспирантов.

С этого периода хозяйственный механизм в сфере высшего образования характеризуется следующими чертами:

– переход бюджетного финансирования от выделения средств по отдельным статьям расходов к финансированию по нормативам, которые разрабатываются министерствами и ведомствами СССР для подчиненных им учреждений, что свидетельствует о предварительном финансовом контроле деятельности вузов;

– сочетание бюджетного финансирования с развитием различного рода платных услуг населению по профилю деятельности учреждения;

– перераспределение управленческих функций между учреждениями и вышестоящими органами, то есть переход от административных методов управления хозяйственной деятельностью к экономическим⁵⁵.

Основные положения закрепляют, что вузы могут самостоятельно разрабатывать план собственного экономического развития, учитывая данные планирования, полученные от вышестоящего органа, а именно:

– контрольные цифры-показатели, которые служат основанием для выделения бюджетных ассигнований на содержание и развитие вуза;

– экономические нормативы;

– норматив бюджетного или отраслевого финансирования⁵⁶.

Таким образом, высшее учебное заведение совместно с Министерством высшего и среднего специального образования СССР осуществляло предварительный финансовый контроль, выстраивая между собой и министерством отношения на основе планового управления.

Статья 12 Основных положений закрепляет, что основным методом финансового контроля со стороны вышестоящего органа за деятельностью высшего учебного заведения является ревизия, проводимая комплексно и не чаще одного раза в год, с привлечением заинтересованных организаций, что свидетельствует о наличии внешнего последующего финансового контроля деятельности учебного заведения⁵⁷.

Дальнейшее развитие высшего образования и финансового контроля деятельности высших учебных заведений осуществлялось в новых условиях хозяйствования и финансирования в соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»⁵⁸, заменившим Временное положение и охватывающим общие направления образования, включая и высшее.

Современное состояние финансового контроля деятельности высших учебных заведений начинается с момента образования Российской Федерации в 1991 г. и принятия ряда нормативных правовых актов, в частности Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации⁵⁹, Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»⁶⁰, Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»⁶¹, Бюджетного кодекса Российской Федерации⁶² и др., которые будут проанализированы в дальнейших параграфах настоящей работы.

Исследование трех основных этапов развития финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, выявленных в результате настоящего исследования, позволяет отметить, что для первых двух этапов было свойственно:

1) распределение финансовых ресурсов по государственным высшим учебным заведениям дореволюционной России осуществлялось на основе сметы доходов и расходов, которая составлялась на каждый финансовый год. В основу сметы закладывались так называемые штаты, утверждаемые приказами, которые ведали различными отраслями управления, в том числе и системой образования в России;

2) финансовый контроль деятельности высших учебных заведений дореволюционной России изначально сводился к внутреннему финансовому контролю, осуществляемому попечителем, советом и правлением университетов в различных формах: предварительной, текущей и последующей;

3) советский период финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования характеризуется развитием ведомственного контроля со стороны органов власти, курировавших высшее образование в этот период (Наркомпрос, Министерство высшего образования СССР, Министерство высшего и среднего специального образования СССР).

В последующих параграфах работы будет осуществлена правовая характеристика современного этапа развития финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования.

§ 1.2. Понятие, содержание и принципы финансового контролядеятельности образовательных организаций высшего образования

Исследование истории становления и развития финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования позволяет утверждать, что данный процесс связан с развитием системы высшего образования в России, социально-экономическими и политическими условиями развития государства.

Анализируя теоретические вопросы финансового контроля образовательных организаций высшего образования, изначально необходимо раскрыть понятия «контроль» и «финансовый контроль».

Термин «контроль» этимологически связан с французским понятием contrôle, обозначающим проверку, а также наблюдение в целях проверки⁶³. В словарях русского языка под контролем понимается учет, проверка чего-либо. Например, В. И. Даль определяет контроль как учет, проверку счетов, отчетность, присутственное место, занимающееся проверкой счетов⁶⁴. С. И. Ожегов указывает на то, что контроль — это проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора; контроль над отчетностью и др.⁶⁵ В Большой советской энциклопедии говорится, что контроль означает проверку чего-либо: выполнения законов, планов, решений и т. п.

В настоящей работе термин «контроль» будет рассматриваться в правовом аспекте, поскольку он связан с финансовыми правоотношениями. В частности, А. Е. Лунев, учитывая государственно-правовое содержание контроля, исследует его через деятельность государства — как средство проверки исполнения государственных предписаний⁶⁶. В соответствии с этим контроль следует понимать как одно из необходимых правовых средств, которое обеспечивает неукоснительное соблюдение законности в сфере исполнительной власти.

Традиционно финансовый контроль принято рассматривать с двух позиций — экономической и правовой.

С точки зрения представителей экономической науки (О. В. Врублевская, М. В. Романовский, Б. М. Сабанти, В. М. Родионова, В. И. Шлейников, А. В. Румянцев, Б. Ф. Усач и др.⁶⁷), финансовый контроль сопоставляется с контрольной функцией финансов или процессом управления финансовыми отношениями.

Например, по мнению О. В. Врублевской, М. В. Романовского и Б. М. Сабанти, финансовый контроль соотносится со стоимостным контролем, что, на наш взгляд, не совсем верно, так как происходит усечение данного понятия только до контроля стоимости⁶⁸.

Ю. А. Данилевский представляет финансовый контроль как процесс управления финансовыми отношениями, тем самым сопоставляя контроль и управление⁶⁹. Созвучно этому определению и понимание финансового контроля Б. Ф. Усачом, согласно которому финансовый контроль — это особая сфера контроля, которая заключается в одной из форм управления финансами⁷⁰.

В. М. Родионова и В. И. Шлейников трактуют финансовый контроль как форму реализации контрольной функции финансов, акцентируя внимание только лишь на одном аспекте данного контроля⁷¹.

По мнению А. В. Румянцева, финансовый контроль — это система наблюдения и проверки финансовой деятельности управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принятых решений⁷².

Как правило, представители экономической науки считают финансовый контроль особой управленческой функцией государства, практически отождествляя его только с государственным финансовым контролем.

Подходы представителей юридической науки к понятию финансового контроля отличаются многообразием. В рамках данного исследования представляется необходимым отметить труды таких авторов, как Е. Ю. Грачева, С. Т. Кадькаленко, Е. В. Касевич, А. Н. Козырин, И. Б. Лагутин, Н. С. Малеин, Л. А. Савченко, Э. Д. Соколова, Г. В. Станкевич, Н. И. Химичева, С. О. Шохин, А. А. Ялбулганов и др.⁷³

Так, согласно Е. Ю. Грачевой, финансовый контроль — это урегулированная нормами права деятельности государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке финансового планирования, обоснованности поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, законности и целесообразности их использования⁷⁴.

Н. И. Химичева и Л. А. Апель рассматривают финансовый контроль как надзор за правомерностью действий в сфере образования и использования финансовых средств государства и органов местного самоуправления в целях эффективного развития страны и отдельных регионов⁷⁵. На наш взгляд, подобное утверждение не совсем корректно, поскольку в литературе различают понятия контроля и надзора⁷⁶.

Н. С. Малеин акцентировал внимание на плановости экономики при трактовке финансового контроля, указывая, что это деятельность различных органов и организаций (финансовых, кредитных), направленная на обеспечение соответствующей дисциплины (финансовой, кредитной, кассовой и пр.) в процессе исполнения планов⁷⁷.

По мнению А. Н. Козырина, финансовый контроль — это деятельность как государственных, так и негосударственных органов, наделенных соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, а также в целях объективной оценки эффективности хозяйственной деятельности⁷⁸.

С. Т. Кадькаленко, представляющий украинскую школу финансового права, отмечает, что финансовый контроль является целенаправленной деятельностью органов публичной власти, а также негосударственных организаций, направленной на обеспечение финансовой дисциплины в процессе финансовой деятельности всех субъектов, осуществляющих финансовые операции⁷⁹.

Таким образом, проанализировав различные подходы к трактовке понятия «финансовый контроль», разработанные представителями как отечественной, так и зарубежной школы финансового права, можно выделить три концепции его понимания: целевую, системную и процессную, каждая из которых акцентирует внимание на одной из важных составляющих финансового контроля (цели, системе или процессе).

На основании вышеизложенного можно сформулировать определение финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования как функционирование государственных и муниципальных органов, общественных организаций и иных субъектов по проверке соблюдения законности, целесообразности, эффективности собирания, распределения и использования денежных фондов в целях осуществления эффективной образовательной политики государства для обеспечения прав и свобод граждан.

Определившись с понятием финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, необходимо рассмотреть общие цели, задачи и принципы данного контроля, учитывая, что у разных видов финансового контроля могут быть свои особенности (они будут раскрыты в дальнейших параграфах работы). Поскольку, как утверждал И. А. Белобжецкий, «в реальной действительности нет «контроля вообще», а есть контроль конкретного содержания и конкретных форм»⁸⁰.

Основная цель финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования — профилактика и своевременное выявление нарушений финансовой дисциплины, а также законности и экономичности в управлении финансовой деятельностью данных организаций.

Задачами финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования являются:

– обеспечение выполнения образовательными организациями высшего образования требований нормативных правовых актов Российской Федерации (Бюджетного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», уставов образовательных организаций высшего образования и др.) при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности;

– осуществление образовательными организациями высшего образования эффективного планирования финансово-хозяйственной деятельности в соответствии с утвержденными нормативами;

– обеспечение органов управления оперативной информацией для принятия эффективных управленческих решений при осуществлении руководства образовательными организациями высшего образования;

– осуществление охраны и защиты имущественных прав и объектов недвижимости образовательных организаций высшего образования;

– установление целесообразности хозяйственных операций, осуществляемых образовательными организациями высшего образования;

– анализ и оценка состояния объектов и субъектов финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования;

– выявление резервов финансово-экономического потенциала образовательных организаций высшего образования;

– применение мер ответственности к лицам, нарушившим финансовую дисциплину образовательной организации высшего образования;

– осуществление профилактики нарушений в сфере финансовой деятельности образовательных организаций высшего образования.

Рассмотрение основных целей и задач финансового контроля деятельности образовательной организации высшего образования подводит к необходимости проанализировать принципы рассматриваемого финансового контроля.

Этимологически понятие «принцип» происходит от латинского principium и означает основу, начало, первоначало, то есть основную идею, мысль, какое-то руководящее положение для использования и соблюдения в определенной общественной сфере какой-либо деятельности⁸¹.

В философском понимании принцип — это идея центрального понятия, основы какой-либо системы, дающая обобщение и распространение определенного положения на все явления конкретной области или сферы⁸². Соответственно, принцип в этом смысле является первопричиной, исходя из которой нечто существует или будет существовать.

Чтобы полнее выявить суть правового принципа, целесообразно проанализировать различные трактовки данного понятия. В общем смысле принципы являются первичными нормами права, включающими более частные нормы, конкретизирующие содержание принципов, которым они подчинены. Принципы чаще всего обозначаются социально определенными реалиями общественной жизни.

Правовые принципы обладают следующими признаками: императивность, властный характер, обязательность и обеспеченность полным набором правовых средств.

Согласно широко распространенной в теории права точке зрения принцип есть базовая идея, закрепленная законодательно⁸³. В частности, С. П. Погребняк считает, что принципы права являются сконцентрированным выражением важнейших, сущностных черт и ценностей, характерных для определенной системы права⁸⁴.

По мнению В. М. Реуфа⁸⁵, базовые правовые идеи желательно нормативно закреплять. Другими словами, автор подчеркивает, что это нормативно закрепленные основы, положения.

В рамках исследования финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования заслуживает внимания взаимосвязь экономических отношений и правовых принципов, отмеченная Д. В. Винницким⁸⁶. С точки зрения этого автора, в течение длительного времени базовой в исследовании принципов права являлась теория Ф. Энгельса о том, что со временем происходит перевод «экономических отношений в юридические принципы». Это означает, что при формировании правовых идей изначально учитываются экономические интересы, иначе говоря, экономика определяет состояние правового регулирования.

Соответственно, учитывая данную точку зрения, можно говорить о том, что, как правило, принципы какой-либо деятельности имеют нормативное закрепление, что характерно и для финансового контроля, в том числе за деятельностью образовательных организаций высшего образования.

По нашему мнению, основными принципами финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования являются: независимость, гласность, ответственность, объективность, системность, законность.

Одним из основных принципов финансового контроля выступает принцип независимости, закрепленный в ст. 5 Лимской декларации руководящих принципов контроля⁸⁷ (далее — Лимская декларация). В соответствии с ним органы финансового контроля могут выполнять свои функции объективно и эффективно только в случае независимости от проверяемых ими организаций и защиты от какого-либо влияния. Также делается оговорка относительно того, что в рамках государственного финансового контроля невозможно достичь полной независимости, поэтому для выполнения задач финансового контроля важно стремиться как минимум к функциональной и организационной независимости⁸⁸.

Относительно принципа независимости финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования сто́́ит отметить, что он характерен для разных видов финансового контроля. В частности, он реализуется в рамках государственного финансового контроля рассматриваемой деятельности Счетной палатой Российской Федерации⁸⁹ при проверке законности использования бюджетных средств в сфере высшего образования.

Счетная палата РФ является высшим органом внешнего государственного контроля, ее образование закреплено в Конституции РФ. Заметим, что это обязательное условие Лимской декларации, которая провозглашает, что учреждение высшего органа финансового контроля и определенная степень его независимости должны быть заложены в конституции, а детализация полномочий указанного органа может быть осуществлена в специальных нормативных правовых актах⁹⁰.

Законодательно закреплено, что контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все органы государственной власти, федеральные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения независимо от видов и форм собственности, если они имеют финансирование из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею. Следовательно, контрольная деятельность Счетной палаты РФ распространяется и на образовательные организации высшего образования.

Счетная палата РФ осуществляет все виды финансового контроля: предварительный, текущий и последующий.

Причем Счетная палата РФ на стадии проведения финансовой экспертизы проектов федеральных законов, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти проверяет расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, предусмотренные на финансирование высшего образования. Кроме того, Счетная палата РФ может назначить ревизию деятельности конкретной образовательной организации высшего образования.

В рамках последующего финансового контроля Счетной палатой РФ было установлено, что расходы на образование в 2016 г. составили 597 824,2 млн руб., или 99,1% от запланированных расходов на образование в федеральном бюджете. В основном это расходы, связанные с финансированием программных направлений деятельности. Было выявлено, что наибольший объем неисполненных обязательств характерен для Министерства науки и высшего образования РФ — в сумме 3600,8 млн руб., или 67,3%, в основном это связано с уменьшением бюджетных ассигнований при проведении конкурсных процедур; нарушением исполнителями государственных контрактов сроков и условий их выполнения; поздним заключением соглашений о предоставлении субсидий образовательным организациям и др.⁹¹

Следует иметь в виду, что деятельность негосударственных образовательных организаций высшего образования становится объектом финансового контроля со стороны Счетной палаты РФ только в части финансирования их деятельности из федерального бюджета, использования федеральной собственности и управления ею, а также в части предоставленных налоговых и иных льгот⁹².

Как орган, осуществляющий контроль за расходованием бюджетных средств, выделенных на финансирование образования, Счетная палата РФ поименована в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации»: в нем, в частности, указано, что подобный контроль осуществляется как федеральным органом исполнительной власти, так и Счетной палатой РФ⁹³.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата РФ выдает предписания, представления, а Коллегия Счетной палаты РФ по согласованию с Государственной Думой РФ может принять решение о приостановлении всех платежных и расчетных операций по счетам проверяемых образовательных организаций высшего образования.

Принцип независимости характерен не только для государственного финансового контроля деятельности образовательных организаций, но и для других его видов — внутриорганизационного и аудиторского, поскольку независимость проявляется в четкости и адекватности формально определенных прав и обязанностей, что позволяет всем контролирующим субъектам осуществлять свои полномочия с высокой степенью автономии и инициативы, выдавать объективные заключения. Независимость субъектов финансового контроля деятельности образовательных организаций выражается в праве самостоятельно определять: предмет своей контрольной деятельности; методы контроля; содержание и формы отчетов⁹⁴.

Следующий принцип финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования — это принцип гласности. Гласность является непременным атрибутом современного демократического общества. Следовательно, гласность характерна как для финансового контроля в целом, так и для контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, поскольку контроль в целом информирует общество о реальном положении дел в государственном управлении, включая сферу образования. Принцип гласности предусматривает открытую, доступную для каждого гражданина информацию о результатах контрольной деятельности в отношении образовательных организаций высшего образования. В связи с этим в средствах массовой информации размещаются не только отчетные материалы, но и официальные ответы органов исполнительной власти по данным материалам, в том числе о принятых мерах по устранению финансовых нарушений в сфере высшего образования.

Исходя из этого видно, что данный принцип заключается в общедоступности результатов финансового контроля, которая обычно достигается несколькими способами:

– представлением отчетов текущего и последующего контроля о финансовой деятельности образовательной организации в вышестоящие органы;

– публикацией результатов проверок финансовой деятельности образовательной организации в средствах массовой информации.

Лимская декларация содержит упоминание о принципе гласности относительно полномочий высших органов финансового контроля. В частности, в ст. 16 данной Декларации указывается, что высший орган финансового контроля должен внимательно взвесить, что важнее — наличие требований к защите информации, содержащейся в отчете, или предание выявленных фактов гласности⁹⁵. Соответственно, учитываются сведения, имеющие отношение к тайне, поэтому не вся информация может быть раскрыта при осуществлении принципа гласности.

Статья 3 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», раскрывающая основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, вводит в правовое поле принцип публичности финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования путем закрепления положения об информационной открытости и публичной отчетности образовательных организаций⁹⁶.

Немаловажным является принцип ответственности финансового контроля, рассматриваемый, как правило, в нескольких аспектах, включающих ответственность контролирующих субъектов, подконтрольных субъектов и третьих лиц⁹⁷. Данный принцип, по нашему мнению, применим к финансовому контролю деятельности образовательных организаций высшего образования. Ответственность контролирующих субъектов деятельности образовательных организаций высшего образования характеризуется тем, что субъект данного контроля (орган финансового контроля, например Счетная палата РФ, Минфин России и др.) за ненадлежащее выполнение возложенных на него контрольных функций и задач в области финансовой деятельности образовательных организаций должен нести определенную ответственность.

Ответственность подконтрольных субъектов заключается в том, что устанавливаются виновники нарушений финансовой дисциплины в деятельности образовательных организаций высшего образования, которые должны нести соразмерную ответственность согласно степени тяжести допущенных ими действий в сфере финансовой деятельности данных организаций. Законодательство об образовании содержит нормы, предусматривающие подобную ответственность. Например, в п. 2 ст. 32 действовавшего ранее Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» закреплялось, что за искажение государственной отчетности должностные лица образовательной организации несут дисциплинарную, административную и уголовную ответственность, предусмотренную соответствующим законодательством⁹⁸. В настоящее время в ст. 51 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» закреплена ответственность руководителя образовательной организации за руководство в том числе ее организационно-хозяйственной деятельностью⁹⁹.

Что касается ответственности третьих лиц, то речь здесь идет об ответственности за нарушения финансовой дисциплины в области высшего образования со стороны органов государственной власти, обладающих правом принятия решений на основе представлений или предписаний органов финансового контроля, которые, в свою очередь, должны нести ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей по отношению к органам финансового контроля. В данном случае такими субъектами могут выступать Министерство науки и высшего образования РФ, а также иные министерства, имеющие подведомственные образовательные организации высшего образования (Министерство обороны РФ, Министерство иностранных дел РФ, Министерство внутренних дел РФ и др.).

Объективность как принцип финансового контроля предполагает отсутствие предвзятости, предрасположенности, каких-либо экономических, политических и иных мотивов в ходе осуществления контрольной деятельности¹⁰⁰. Данный принцип является актуальным и для финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, так как во время планирования контрольных мероприятий и их проведения в образовательной организации должны быть исключены предположения о возможных нарушениях финансовой дисциплины. Все полученные в ходе проверок результаты должны быть обоснованы и подтверждены соответствующими данными, содержащими объективную информацию. Качество и объективность информации, полученной по результатам контрольных мероприятий, определяются такими критериями, как достаточность, истинность, актуальность и аналитичность.

По мнению И. Б. Лагутина, реализация принципа объективности финансового контроля зависит от постоянного профессионального совершенствования сотрудников контролирующих субъектов. Таким образом, автор особо обращает внимание на взаимосвязь объективности и компетентности при осуществлении финансового контроля¹⁰¹.

Принцип объективности тесно связан с принципами законности и независимости, так как ключевой гарантией объективности финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования является неукоснительное соблюдение контрольными органами действующего законодательства.

В преамбуле Лимской декларации указано, что контрольные органы должны осуществлять информирование государственной власти и общественности посредством публикации объективных отчетов, поскольку они необходимы для развития государства и обеспечения его стабильности. Кроме того, в ст. 5 подчеркивается, что условием объективного и эффективного выполнения возложенных на контрольные органы задач является их независимость от проверяемых организаций, а также защита от какого бы то ни было постороннего влияния¹⁰².

Обозначенные черты принципа объективности проявляются при осуществлении финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования независимо от его вида.

Немаловажным для контроля деятельности образовательных организаций высшего образования является принцип системности финансового контроля. Данный принцип заключается в наличии системы органов, осуществляющих финансовый контроль. Но системообразующий элемент может быть не один, поэтому предусматривается совокупность различных элементов.

Элементы принципа системности присутствуют в Лимской декларации. Они предусматривают единство правовых основ контрольной и экспертно-аналитической деятельности, нормативно закрепленную организацию взаимодействия органов, осуществляющих финансовый контроль и закрепленную периодичность его осуществления¹⁰³.

За основу данного принципа финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования можно взять элементы, предусмотренные Декларацией принципов деятельности контрольно-счетных органов РФ¹⁰⁴, которые с учетом специфики высшего образования будут представлены следующим образом:

1) единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, включая как общие законодательные акты о финансовом контроле, так и специальные — об образовании;

2) разграничение полномочий органов внешнего и внутреннего финансового контроля, взаимодействие между ними в процессе осуществления контроля деятельности образовательных организаций высшего образования;

3) планирование контрольной деятельности, предусматривающее охват значимых объектов контроля, в основном документальных и фактических;

4) периодичность проведения контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений финансовой дисциплины;

5) доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования.

Раскрывая принцип законности, следует отметить, что субъекты, осуществляющие финансовый контроль деятельности образовательных организаций, должны действовать строго в рамках полномочий, установленных законами и иными нормативными правовыми актами, и не допускать произвола в отношении контролируемых субъектов.

Данный принцип характеризуется следующим:

1) качество нормативной базы финансового контроля деятельности образовательных организаций (федеральные законы и локальные акты образовательных организаций), отвечающей требованиям демократичности общества, включая соответствие целям общественного развития;

2) соблюдение норм права субъектами финансового контроля при осуществлении своих полномочий;

3) акты, оформленные по результатам проверок, проводимых в рамках финансового контроля деятельности образовательных организаций, имеют юридическое значение для всех лиц и органов государственной власти.

В законодательстве Российской Федерации об образовании присутствуют подобные нормы права, предусматривающие наличие финансового контроля деятельности образовательных организаций. В частности, согласно ст. 7 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» при использовании средств, предусмотренных для финансирования полномочий в сфере образования, не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в финансово-бюджетной сфере, осуществляет взыскание данных средств в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации¹⁰⁵. В действовавшем ранее Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» статья 32 «Учет, отчетность и контроль в высших учебных заведениях» закрепляла, что вузы осуществляют бухгалтерский учет результатов своей работы и ведут отчетность. Кроме того, указывалось, что контроль за исполнением законодательства в области бюджетно-финансовой дисциплины в вузах осуществляют органы государственной власти в рамках своих полномочий¹⁰⁶.

По мнению Е. Ю. Грачевой, принцип законности финансового контроля имеет большое значение, так как «невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных актов о порядке формирования, распределения и использования фондов денежных средств может повлечь нестабильность финансовых отношений, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных государственных программ в различных сферах общественной жизни»¹⁰⁷. Следовательно, нарушение данного принципа может отразиться и на достаточности финансирования высшего образования в России.

Анализируя судебную практику, связанную с реализацией принципа законности в сфере финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, можно прийти к выводу, что наиболее распространенными являются нарушения правил оказания платных образовательных услуг. Как свидетельствует практика Московского городского суда, в ходе плановой и внеплановой документарной проверки, проведенной Управлением надзора и контроля за образовательными учреждениями и научными организациями Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, были выявлены нарушения. В частности, в образцах договоров на оказание образовательных услуг, утвержденных приказом ректора, не была указана полная стоимость таких услуг, что не соответствует требованиям законодательства об образовании¹⁰⁸.

Подводя итоги, следует отметить, что финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования рассматривается как функционирование государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов по проверке соблюдения законности в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов в целях осуществления эффективной образовательной политики государства для обеспечения прав и свобод граждан.

§ 1.3. Финансовый контроль деятельности образовательных организацийвысшего образования в зарубежных странах

Обращение к зарубежному опыту в рассматриваемой нами сфере позволяет выявить и проанализировать локальные особенности финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования и обосновать возможность интеграции лучших практик в российскую систему высшего образования.

Раскрывая вопросы финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в зарубежных странах, будем исходить из тех факторов, которые являются определяющими для данного процесса. По нашему мнению, финансовый контроль в наибольшей степени зависит от особенностей управления и финансирования образовательных организаций высшего образования в той или иной стране. В связи с этим можно говорить о разных моделях финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в зависимости:

1) от методов управления образовательными организациями высшего образования — американская и европейская;

2) от финансирования образовательных организаций высшего образования — бюрократическая, коллегиальная и рыночная.

В настоящее время авторы (Р. П. Булыга, К. Ю. Бурцева и др.¹⁰⁹), исследующие вопросы управления образовательными организациями высшего образования, отмечают, что в мире принято выделять две диаметрально противоположные модели управления образовательными организациями: американскую (саморегулирующую) и европейскую (государственную). Американская модель характерна для тех стран, которые не имеют органов государственного управления высшим образованием. В них преобладает процесс саморегуляции деятельности образовательных организаций высшего образования, направленный на анализ и улучшение внутренней деятельности организаций. В странах с европейской моделью управление и регулирование в сфере высшего образования осуществляются органами государственной власти — соответствующими министерствами и ведомствами. В данной модели государственные органы власти оказывают управляющее воздействие на образовательные организации высшего образования, которое проявляется в государственном контроле, государственной аккредитации и лицензировании, в сравнении различных образовательных организаций высшего образования в целях установления их рейтинга, распределении бюджетных средств государства¹¹⁰.

Проводя аналогию с названными моделями управления образовательными организациями высшего образования в зарубежных странах, можно говорить и о двух моделях финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования — американской и европейской. В американской модели финансового контроля преобладает общественный и аудиторский контроль деятельности образовательных организаций высшего образования, а в европейской модели — государственный финансовый контроль деятельности данных организаций. В Российской Федерации реализуется европейская модель финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, так как очевиден приоритет контрольных органов государственной власти, а система общественного и аудиторского контроля развита недостаточно — из-за бюджетного финансирования большинства образовательных организаций высшего образования.

Рассмотрим особенности двух моделей финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования на примере разных стран.

Анализируя американскую модель, логично рассмотреть финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования на примере Соединенных Штатов Америки (США).

Эффективность системы финансового контроля в сфере высшего образования является одной из ключевых характеристик механизма финансово-правового регулирования деятельности образовательных организаций в США.

По мнению Д. В. Корфа, специфика финансового контроля деятельности образовательных организаций в США детерминируется следующими факторами:

1) удельный вес расходов на образование в структуре региональных, местных бюджетов, а также в консолидированном бюджете США;

2) существенная роль финансово-правового механизма регулирования деятельности образовательных организаций для федеральных органов власти, включая реализацию федеральной образовательной политики;

3) социальная значимость образования в государстве;

4) сложность определения потребностей субъектов образовательной среды в финансовом обеспечении;

5) наличие большого количества нормативных правовых актов, регулирующих сферу образования¹¹¹.

Для всестороннего анализа структуры отношений, возникающих в сфере финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в США, важно определить объект, субъекты и содержание данных отношений.

Поскольку объектом финансового контроля является финансовая деятельность каких-либо субъектов, следует предположить, что объектом государственного финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в США является движение денежных средств в процессе финансовой деятельности в сфере высшего образования.

При характеристике субъектов финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в США стоит иметь в виду, что американские образовательные организации высшего образования существуют как государственные и частные организации.

Субъектами государственного финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования в США (преимущественно государственных организаций) являются соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления.

Основными органами финансового контроля на федеральном уровне в США являются:

– Главное контрольно-финансовое управление США (U.S. Department of the Treasury)¹¹²;

– Министерство финансов США (U.S. Government Accountability Office (GAO)¹¹³;

– Служба управления и бюджета Администрации Президента США (Office of Management and Budget (OMB))¹¹⁴;

– Департамент образования США (U.S. Department of Education)¹¹⁵.

Указанные органы государственной власти осуществляют государственный финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования.

Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что общегосударственный финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования в США осуществляют Главное контрольно-финансовое управление и Министерство финансов. Департамент образования США реализует ведомственный финансовый контроль, а внутриведомственный — главный финансовый администратор и генеральный инспектор Департамента образования.

Для формирования комплексного представления о финансовом контроле в сфере образования в США необходимо проанализировать деятельность вышеуказанных контрольных органов.

Главное контрольно-финансовое управление США (далее — Управление) было образовано в 1921 г. Его создание стало результатом бюджетной реформы, направленной на укрепление бюджетных полномочий Президента США в рамках бюджетного процесса. Возглавляет данное Управление генеральный контролер, который назначается Президентом США на 15 лет. Кандидатов на пост главы Управления предлагает Конгресс США¹¹⁶.

Основная задача Управления заключается в объективном и своевременном информировании Президента США, Конгресса США и других органов власти о факторах, негативно влияющих на американскую бюджетную систему и бюджетный процесс¹¹⁷.

Для российской системы финансового контроля интересным представляется опыт по оценке эффективности и результативности работы данного Управления. Эффективность работы Управления определяется соотношением суммы, которая была возвращена в федеральный бюджет в результате деятельности Управления, к сумме затрат на его содержание¹¹⁸. Этот показатель эффективности может оказаться действенным и для российской системы финансового контроля.

В контексте финансового контроля в сфере высшего образования в США Управление проверяет расходование средств федерального бюджета Департаментом образования США.

Основными способами контрольной деятельности Управления являются документальные проверки и ревизии. Особенность контрольной деятельности Управления и иных государственных органов в США заключается в том, что они руководствуются не только официальными запросами, но и информацией, полученной по телефонам горячей линии, включая анонимные сообщения¹¹⁹.

Рассматривая Министерство финансов США как субъект финансового контроля деятельности образовательных организаций высшего образования, следует отметить, что оно осуществляет финансовый контроль, включая налоговый, так как в структуру министерства входит Налоговая служба США. Контрольные полномочия Налоговой службы относительно образовательных организаций заключаются в проверке правильности исчисления и применения налогоплательщиками и налоговыми агентами (обучающимися, их родителями, образовательными организациями высшего образования) налоговых льгот, которые являются одной из форм федеральной финансовой поддержки в сфере высшего образования¹²⁰.

Другим субъектом финансового контроля является Служба управления и бюджета Администрации Президента США, призванная стандартизировать и унифицировать финансовую отчетность об использовании средств федерального бюджета, поступающую от органов государственной и муниципальной власти, образовательных организаций, а также предоставлять Президенту США реальную информацию о состоянии финансовой системы государства для определения национальных приоритетов бюджетной политики на будущий финансовый год¹²¹.

Ведомственный финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования на федеральном уровне осуществляет Департамент образования США, а на уровне штатов — министерства образования данных штатов. Указанные органы власти проводят внутренний и внешний финансовый контроль деятельности образовательных организаций, расследуют финансовые правонарушения и выявляют факты нецелевого использования федеральных и региональных денежных средств уполномоченными агентствами или образовательными организациями.

Субъектами финансового контроля за расходованием средств, полученных из бюджета государства, в отношении частных образовательных организаций высшего образования в США являются как внутренние субъекты, входящие в структуру управления образовательной организацией, так и внешние — органы государственной власти.

К внутренним субъектам относятся: правление (совет попечителей) и президент (номинальный глава университета). Правления (советы попечителей) состоят из лиц, занимающих высокое положение и обладающих достаточным финансовым состоянием, чтобы осуществлять благотворительность в пользу образовательных организаций высшего образования и делать пожертвования¹²². Одна из функций правления (совета попечителей) — это назначение, в том числе из сотрудников образовательной организации, студентов и выпускников, президента (номинального главы университета), который осуществляет управление в организации.

Полномочия президента (номинального главы университета) и правления (совета попечителей) заключаются в разработке собственных программ, стандартов, учебных планов, в определении сумм пожертвований и их распределении, наряду с другими поступившими финансовыми средствами (бюджетные ассигнования, плата за обучение и пр.), а также в определении и контроле расходов образовательных организаций высшего образования¹²³.

Таким образом, данные субъекты осуществляют внутренний финансовый контроль деятельности образовательных организаций высшего образования.

Внешний финансовый контроль деятельности частных образовательных организаций высшего образования в США возложен на вышеуказанные органы власти (Главное контрольно-финансовое управление США, Министерство финансов США) и касается средств, выделенных из бюджета, а именно:

– денежных грантов на обучение, которые не возвращаются и обычно зависят от дохода семьи¹²⁴;

– федеральных гарантируемых ссуд для независимых