Правовые и социальные аспекты обеспечения безопасности несовершеннолетних в Российской Федерации

Монография

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора Т. Н. Балашовой,
кандидата юридических наук,
доцента О. В. Нардиной

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.63

ББК 67.404.4

П68

Авторы:

Балашова Т. Н., доктор юридических наук, профессор — разд. 1 (гл. 1 (§ 2), гл. 2 (§ 3–5), гл. 3 (§ 1)), разд. 2 (гл. 1 (§ 3), гл. 2 (§ 1), гл. 4 (§ 2)), разд. 3 (гл. 1 (§ 2–3));

Гришина Т. М., старший преподаватель — разд. 2 (гл. 4 (§ 3));

Власенко М. С., кандидат юридических наук, доцент — разд. 1 (гл. 2 (§ 2, 6), гл. 3 (§ 3)), разд. 2 (гл. 3 (§ 2–7), гл. 4 (§ 1–2));

Лаврищева О. А., кандидат юридических наук, доцент — разд. 1 (гл. 1 (§ 1)), разд. 2 (гл. 1 (§ 1), гл. 2 (§ 2–5)), разд. 3 (гл. 1 (§ 1), гл. 2 (§ 1–3));

Нардина О. В., кандидат юридических наук, доцент — разд. 1 (гл. 2 (§ 1, 5), гл. 3 (§ 2)), разд. 2 (гл. 1 (§ 2), гл. 3 (§ 1)), разд. 3 (гл. 1 (§ 3–4)).

Рецензенты:

Гошуляк В. В., доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор кафедры государственно- правовых дисциплин, директор Юридического института Пензенского государственного университета, действительный член Российской академии социальных наук, член экспертного совета Российского фонда фундаментальных исследований, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации;

Куликова С. А., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Саратовского национального исследовательского университета имени Н. Г. Чернышевского.

Монография посвящена правовым и социальным проблемам обеспечения безопасности несовершеннолетних в Российской Федерации. В работе исследуются права несовершеннолетних в системе обеспечения национальной безопасности, правовые подходы к определению понятий «ребенок», «несовершеннолетний» в действующем российском законодательстве, особенности государственной политики обеспечения безопасности несовершеннолетних, в том числе в сфере профилактики отклоняющегося поведения детей и подростков, вопросы обеспечения безопасности несовершеннолетних в цифровом пространстве, специфика реализации прав несовершеннолетних на образование, здравоохранение и труд, проблемы защиты прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних граждан в Российской Федерации и ряд других проблем.

Законодательство приведено по состоянию на 1 ноября 2020 г.

Представленная монография рассчитана на преподавателей, студентов, аспирантов, должностных лиц органов исполнительной власти, сотрудников правоохранительных органов, а также научных работников и специалистов в области защиты прав человека.

УДК 347.63

ББК 67.404.4

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Потребностью современного общества является охрана и защита интересов несовершеннолетних от пагубного, негативного воздействия социума, а также повышение эффективности противодействия участию несовершеннолетних в противоправных деяниях. В связи с этим возникает необходимость в создании государственной программы, направленной на обеспечение безопасности несовершеннолетних в Российской Федерации. В основу государственного регулирования обеспечения безопасности несовершеннолетних должен быть заложен принцип бережного отношения к нравственному, психологическому и физиологическому развитию подрастающего поколения, как будущего страны.

Общество и государство всегда были и будут заинтересованы в воспитании нравственно и физически здорового подрастающего поколения. Однако в ч. 2 ст. 38 Конституции РФ¹ говорится лишь о том, что «забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей», и при этом умалчивается о заинтересованности и обязанности заботы о детях со стороны государства. Именно поэтому в настоящее время отсутствуют эффективные государственные механизмы по обеспечению социально-правовой защиты детей и в целом безопасности несовершеннолетних.

В соответствии с вышесказанным, исследование, представленное в настоящей монографии, посвящено изучению и анализу правовых и социальных проблем обеспечения безопасности несовершеннолетних с учетом существующих подходов к их решению в России, а также выработке основных направлений государственной конституционной программы по обеспечению безопасности несовершеннолетних, в которой будут учитываться современные особенности социально-экономического и политического развития Российской Федерации.

Государство в лице своих органов обязано создать для каждого ребенка такие условия, при которых он будет иметь возможность выявлять, приобретать и реализовывать свои права. Однако в ходе проводимых в Российской Федерации социально-экономических реформ положение детей оказалось неблагополучным, а сами дети — незащищенными. По мнению авторов монографии, ситуация связанная с постоянным ухудшением материального положения детей, их алкоголизмом, наркоманией, безнадзорностью и беспризорностью, ростом посягательств на права ребенка, должна оцениваться как угроза национальной безопасности России.

В настоящее время интерес отечественной правовой науки к проблемам защиты прав несовершеннолетних достаточно высок. Озабоченность по поводу реализации прав ребенка понятна. Российское общество обеспокоено состоянием будущих поколений. Однако современной науке еще не удалось создать эффективных подходов к решению проблем в сфере обеспечения безопасности несовершеннолетних в силу двух причин.

Первая состоит в том, что в различных отраслях права (конституционном, гражданском, семейном, административном, уголовном и др.) существует огромный массив нормативных актов, так или иначе связанных с регулированием прав ребенка, накоплен большой объем знаний, содержащих рекомендации относительно реализации прав несовершеннолетних в различных сферах жизни общества, совершенствования институтов, связанных с детством. Однако в современном российском праве слабо представлена межотраслевая и межпредметная связь, что, в свою очередь, мешает совершенствованию правового регулирования, восполнению пробелов и преодолению коллизий, реализации на практике декларированных в законодательстве в интересах детей подходов.

Вторая заключается в отсутствии взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления. Проблемы обеспечения безопасного детства должны решать органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел, прокуратура и суд. Однако все звенья госаппарата и местного самоуправления не удается объединить и распределить между ними компетенцию в соответствии с ветвями и уровнями власти, исключив одновременно дублирование и параллелизм в работе.

В настоящее время назрела необходимость выстроить государственные приоритеты защиты прав ребенка и в соответствии с ними разработать четкие по смыслу и содержанию правовые предписания, способные эффективно обеспечивать и защищать права детей в различных жизненных ситуациях.

Раздел 1. ПРАВОВЫЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГЛАВА 1. Правовые подходы к определению понятий ребенок, несовершеннолетний в действующем российском законодательстве

§ 1. Подходы к определению понятия «ребенок» в российском праве

Принятие Конвенции о правах ребенка (1989)² дало возможность международному сообществу признать факт предоставления и осуществления специальной защиты прав и интересов детей. Именно с этого момента и до настоящего времени проводятся острые дискуссии по вопросу определения понятия «ребенок». Данный термин рассматривается как многогранная категория не только в общенаучном, но и в юридическом смысле. Особо актуален данный вопрос с нормативно-правовой точки зрения: необходимо четко сформулированное определение понятия «ребенок», поскольку дети пользуются специальными правами, которые присущи им только в определенный период физиологического развития.

Основной закон нашей страны содержит всего три нормы, в которых употребляются понятия «дети» и «ребенок»: «статья 38 закрепляет обязанность государства и родителей заботиться о детях; статья 39 регламентирует нормы о социальной защите детей, а статья 43 устанавливает право на образование». В остальных статьях данный термин рассматривается как субъект правоотношений и синонимичен понятиям «гражданин» и «каждый».

В различных отраслевых нормативно-правовых актах термин «ребенок» употребляется в различном правовом наполнении в пределах конкретной отрасли права с учетом возрастного критерия, который значительно варьируется в зависимости от целей и задач. В качестве примера можно процитировать статью Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124 «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»: «ребенок определяется как лицо, не достигшее возраста 18 лет (совершеннолетия)»³.

Российские кодифицированные акты в гражданской и семейной сфере рассматривают понятие «дети» как лица, которые не достигли установленного законом возраста совершеннолетия. В статье 54 Семейного кодекса РФ отмечается, что «ребенком признается лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет»⁴. Данное понятие полностью воспроизводит определение, регламентированное в ст. 1 Конвенции о правах ребенка. Из вышеизложенного видно, что в Семейном кодексе РФ трактовка понятия «ребенок» полностью соответствует международной. Однако вопрос о его семантико-юридической точности остается открытым.

Согласно анализу норм гражданского права термин «ребенок» состоит из двух составляющих понятий: «малолетний» и «подросток». Под малолетними понимаются «лица, не достигшие четырнадцати лет» (ст. 28 ГК РФ)⁵. Подростком считается ребенок в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет.

В плане соотношения понятий «несовершеннолетний» и «ребенок» обозначились различные точки зрения. Например, Н. М. Савельева «понятие «несовершеннолетний» связывает с возрастом субъекта, а понятие «ребенок» с отсутствием у лица полной дееспособности в гражданском и семейном праве»⁶. Г. А. Трофимова обращает внимание на то, что «термин «ребенок» может использоваться в нескольких значениях, то есть является многозначным. А термин «несовершеннолетний» является однозначным и обозначает носителя прав и обязанностей, который не достиг совершеннолетия»⁷.

Противоположной точки зрения придерживается В. И. Абрамов. Он считает, что «категории «несовершеннолетний», «малолетний», «подросток» охватываются общим понятием «ребенок» и «могут служить основанием для формирования самостоятельных видов правового статуса детей»⁸. Интересную точку зрения по данному вопросу высказала А. В. Токарева. Она, как и В. И. Абрамов, отождествляет понятия «ребенок» и «несовершеннолетний». Однако, автор подчеркивает тот факт, что «последнее имеет отношение только к праву, причем преимущественно к уголовному и гражданскому, в то время как «ребенок», как категория употребляется в других отраслях знания, а в юридической отрасли превалирует в конституционно-правовой и семейно-правовой отраслях»⁹.

На практике бывают ситуации, когда дееспособность может возникнуть раньше, чем достижение ребенком 18-летнего возраста. Приведем следующие примеры. Это может быть в результате эмансипации, когда «несовершеннолетний, достигший шестнадцати лет, может быть объявлен полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью». Если гражданин вступает в брак до 18 лет в случаях, когда это допускается законом, он приобретает полную дееспособность с момента вступления в брак. Снижение брачного возраста производится по месту жительства лиц, вступающих в брак. Это можно сделать только в тех субъектах Российской Федерации, где принят соответствующий закон. В настоящее время отсутствуют единые нормы в законодательстве, которые бы определяли одинаковые условиям заключения ранних браков. Так, в республике Башкортостан, Новгородской и Орловской областях возрастные ограничения вообще отсутствуют. Тут брак может быть разрешен до 14-летнего возраста.

Кроме того, необходимо отметить, что приобретенная после вступления в брак полная дееспособность сохраняется и после его расторжения, даже если гражданин не достиг восемнадцатилетнего возраста. Как следствие этого, лицо может быть дееспособным, но при этом оставаться несовершеннолетним. В правовом понимании такое лицо все еще остается ребенком, но при этом обладает ограниченным специальным статусом, правовая основа которого регламентирована в соответствующих статьях СК РФ: п. 1 ст. 56, п. 2 ст. 61, п. 2 ст. 120.

В связи с этим в юридической науке обсуждается вопрос о необходимости расширения легального определения термина «ребенок» и введении в научный оборот понятия «несовершеннолетний ребенок». Под последним следует понимать «лицо (каждое человеческое существо) до достижения возраста восемнадцати лет, либо до вступления в брак, либо до приобретения полной дееспособности по другим основаниям»¹⁰. При этом следует отметить, что данное понятие является спорным для семейного права, поскольку «гражданская дееспособность в принципе не имеет базисного значения для семейного статуса»¹¹. Кроме того, в п. 1 ст. 54 Семейного кодекса РФ указывается, что досрочное приобретение дееспособности несовершеннолетним лицом не оказывает однозначно ликвидирующего воздействия на его ювенальный статус. При этом нельзя отрицать тот факт, что установление взаимосвязи данных категорий имеет практический смысл для разрешения судебных споров: если норма закона признает лицо полноценным участником гражданских правоотношений, то не имеет смысла сохранять за ним статус ребенка, пытаясь его ограничить определенными правовыми нормами.

Интересной позиции по вопросу соотношения статусов «ребенок» и «несовершеннолетний» придерживается Е. А. Усачева. Она считает, что, в первую очередь, необходимо исходить из взаимосвязи данных понятий с категорией «дееспособность» с учетом целевого назначения. С этой точки зрения, термин «ребенок» и «несовершеннолетний» совпадают, так как они обозначают одно и то же лицо, которое в умственном и физическом плане не зрелое. На наш взгляд, целесообразно ввести в семейное законодательство нормы, регламентирующие, что термин ребенок употребляется при определении степени родства, а несовершеннолетний ребенок рассматривается как специальный правовой статус¹².

Таким образом, можно отметить, что термин «ребенок» имеет двойственное значение. С одной стороны, это несовершеннолетнее лицо, обладающее специальным правовым статусом, необходимым для обеспечения специальной охраны его прав и заботы о его интересах. С другой — это умственно незрелое лицо, обладающее биологической степенью родства со своими родителями. Можно выделить главный квалификационный признак ребенка — это возраст детства, который в соответствии с российским законодательством начинается от рождения и прекращается по достижении ребенком совершеннолетия (18 лет). Следовательно, в рамках семейного права понятия «несовершеннолетний» и «ребенок» совпадают. На наш взгляд, данные термины следует разграничивать.

В целях совершенствования категориального аппарата семейного права следует уточнить понятие «ребенок». Это особый субъект права, человек в возрасте от рождения до 18 лет, наделенный правами, свободами и обязанностями, а также несущий ответственность. С учетом специального правового статуса ребенка необходимо на законодательном уровне регламентировать термин и «несовершеннолетний ребенок», под которым следует понимать лицо, которое не достигло восемнадцатилетнего возраста (совершеннолетия) и не приобрело полной гражданской дееспособности по иным основаниям.

§ 2. Соотношение категорий «ребенок» «несовершеннолетний», «малолетний», «подросток» в системе правозащитных отношений

Важным этапом в жизни каждого человека является детство. Именно в детстве человек готовится к полноценной общественной жизни, развивается его творческая активность, воспитывается нравственность, гражданственность, чувство патриотизма, происходит формирование личности. В связи с этим особую значимость приобретает закрепление в действующем законодательстве правового статуса ребенка, а также определение возможно сти защиты его интересов со стороны государства. Ведь от эффективности обеспечения прав и законных интересов детей напрямую зависит и будущее самого государства.

Эффективность правового регулирования статуса ребенка во многом зависит от того, насколько четко в действующем законодательстве определено само понятие «ребенок», которое, хотя и имеет в настоящее время легальную дефиницию, тем не менее, является довольно спорным. Важность четкого определения понятие «ребенок» обусловлена еще и тем, что этот термин употребляется как в национальном, так и в международном законодательстве, а также в нормативных правовых актах различной отраслевой принадлежности, что сказывается на его наполнении в зависимости от задач, реализуемых той или иной отраслью права.

В свете сказанного возникает необходимость проанализировать данное понятие, рассмотреть различные подходы к его определению и дать его оценку исходя из целей введения его в категориальный аппарат конституционного права, закрепляющего основы правового статуса человека и гражданина. Кроме того, определение понятия «ребенок» представляет для нас интерес и с точки зрения соотношения его с категориями «правовая защита», «конституционно-правовая защита».

Значимым документом, повлиявшим на развитие международной защиты прав детей, явилась Декларация прав ребенка 1959, определившая десять основных принципов, которые легли в основу современных конституций и иных документов различных государственных и общественных организаций, защищающих права ребенка в различных странах мира.

С точки зрения юридической техники, безусловно, Декларация не является совершенной, поскольку в ней не дается определение понятия «ребенок», но в преамбуле документа уточняется, что «ребенок в силу своей физической и умственной незрелости нуждается в специальной защите и заботе, в том числе и правовой, как до, так и после рождения». Таким образом, в Декларации определяется момент, с которого лицо признается ребенком.

Принятие в 1989 г. Конвенции о правах ребенка позволило на международном уровне закрепить и признать необходимость предоставления и осуществления специальной защиты прав и интересов ребенка в силу его «физической и умственной незрелости, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения».

В статье 1 Конвенции приводится определение понятия «ребенок», а именно, «каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее». В процессе закрепления понятия «ребенок», в Конвенции был зафиксирован и верхний возрастной предел в 18 лет, до которого лицо считается таковым, с оговоркой: «если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее».

Конституция Российской Федерации содержит несколько статей, использующих понятия «ребенок», «детство», «дети». В частности, в ч. 2 ст. 7 закреплено, что в России «обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства», а в ч. 3 ст. 38 содержится следующее положение: «трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях».

Таким образом, Основной закон РФ четко определяет ребенка как гражданина, не достигшего совершеннолетия, т. е. 18-летнего возраста. Понятие «дети», используемое в статьях 39, 43 Конституции РФ, является лишь синонимом понятия «ребенок», указывающим на множественное число.

Что же касается понятия «детство», то нужно отметить, что Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 июля 2013 г. № 19-П достаточно конкретно определяет, что это «период физической, умственной и психологической незрелости и одновременно важнейший этап развития личности, на котором закладываются основы моральных и нравственных качеств, формируются мировоззрение и взгляды, определяющие жизненные принципы и перспективы»¹³.

В Федеральном законе от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (далее — Закон об основных гарантиях прав ребенка) закреплено положение о том, что государство признает детство в качестве важного периода в жизни человека исходя из принципов «приоритетности подготовки детей к полноценной жизни в обществе, развития у них общественно значимой и творческой активности, воспитания в них высоких нравственных качеств, патриотизма и гражданственности».

Кроме того, в Законе об основных гарантиях прав ребенка дается и определение понятия «ребенок»: лицо до достижения им возраста 18 лет (совершеннолетия).

На основании закрепленных в действующем российском законодательстве определений нельзя создать полное представление о ребенке как субъекте права. Поэтому в различных отраслях российского законодательства мы сталкиваемся с терминологической многовариантностью, встречая такие термины, как «малолетний», «несовершеннолетний», «подросток».

По мнению некоторых исследователей все это является результатом национального нормотворчества¹⁴. Но как соотносятся все эти понятия с понятием «ребенок», тождественны ли они или имеют различное значение. Безусловно, ответить на этот вопрос утвердительно нельзя, все эти определения имеют разное правовое наполнение.

Основными критериями разграничения перечисленных дефиниций большинство исследователей называют возрастной критерий, а также отраслевую принадлежность правоотношений, субъектом которых выступают дети.

Так, по мнению Е. Н. Микитовой, рассматривающей ребенка как специального субъекта правовых отношений, квалифицирующим признаком его специальной правосубъектности являются возрастные пределы, в которых ребенок наделяется таким статусом¹⁵.

Н. М. Савельева, проводя разграничение понятий «несовершеннолетний» и «ребенок», предлагает связывать понятие «несовершеннолетний» исключительно с возрастом лица, а понятие «ребенок» должно указывать, что лицо не обладает полной дееспособностью в гражданских и семейных правоотношениях¹⁶. Следовательно, понятием «ребенок» будет охватываться любой несовершеннолетний субъект до момента приобретения им полной дееспособности.

Ряд исследователей отождествляют понятия «ребенок» и «несовершеннолетний».

Например, Т. В. Лобанова предлагает использовать понятие «ребенок» как универсальное, поскольку все остальные дефиниции подпадают под эту категорию¹⁷.

Подобной точки зрения придерживается и Е. А. Капитонова, которая рассматривает категории «ребенок» и «несовершеннолетний» как аналогичные¹⁸.

Г. А. Трофимова, отмечая многозначность термина «ребенок», вместе с тем указывает, что несовершеннолетним может называться только носитель прав и обязанностей, не достигший совершеннолетия, а, соответственно, само понятие «несовершеннолетний» по сути однозначно¹⁹.

В. И. Абрамов придерживается иной точки зрения, не рассматривая понятия «ребенок» и «несовершеннолетний» как тождественные. По его мнению, понятие «ребенок» более емкое по своему содержанию и не ограничивается только лишь возрастным критерием его определения. Данный автор полагает, что рассматриваемым понятием может определяться правовая связь между родителями и детьми, которые, в свою очередь, уже переступили возраст совершеннолетия. Следовательно, это понятие можно использовать не только для обозначения временных границ жизни человека, но и при характеристике юридически значимой правовой связи детей и родителей, для которых дети остаются детьми на протяжении всей жизни.

Таким образом, В. И. Абрамов предлагает рассматривать понятие «ребенок» как единое, универсальное, а используемые в российском законодательстве категории «малолетний», «несовершеннолетний», «новорожденный», «ребенок до года», «подросток» и другие должны охватываться этим единым понятием²⁰.

Кроме того, перечисленные дефиниции «несовершеннолетний», «малолетний», «подросток» могут быть использованы в качестве основания при формировании самостоятельных видов правового статуса ребенка.

Аналогичную точку зрения высказывает и М. В. Геллер, полагая, что многозначное понятие «ребенок», применяемое как на международном, так и на внутригосударственном уровне, используется как для характеристики правового статуса субъекта, не достигшего совершеннолетнего возраста, так и при определении юридически значимой первой степени кровного родства с конкретными лицами²¹.

В связи с этим М. В. Геллер предлагает заменить в действующем российском и международном законодательстве универсальное понятие «ребенок» однозначной дефиницией «несовершеннолетний», основанной на возрастном критерии ее определения.

А. В. Токарева, как и большинство исследователей, отождествляющих понятия «ребенок» и «несовершеннолетний», обращает внимание на тот факт, что категория «ребенок» широко используется в различных научных отраслях, а в юридических науках чаще всего в конституционном и семейном праве. При этом понятие «несовершеннолетний» имеет отношение только к праву, и преимущественно к уголовному и гражданскому.

Действительно, если обратиться к нормам частей 2, 3 ст. 38 Конституции РФ, можно отметить, что в них понятие «ребенок» употребляется в смысле состояния совершеннолетнего лица в определенных родственных отношениях с другими лицами — родителями. Соответственно, дефиниция «ребенок» может употребляться и в социальном значении. Поэтому в определении понятия «ребенок» нужно учитывать не только возрастной критерий, но и отраслевую принадлежность отношений, субъектом которых выступает лицо.

Многозначность понятия «ребенок» вызывает необходимость расширения его толкования. В юридической науке обсуждается вопрос о введении в научный оборот понятия «несовершеннолетний ребенок».

В частности, О. И. Величкова предлагает в качестве несовершеннолетнего ребенка рассматривать лицо, не достигшее возраста 18 лет, либо до заключения им брака, либо до приобретения им полной дееспособности по иным основаниям²².

В свою очередь А. И. Зенкевич считает, что наряду с понятием «несовершеннолетний ребенок» к ребенку, который уже достиг 18-летнего возраста, по аналогии следует применять понятие «совершеннолетний ребенок»²³. При этом данный автор полагает, что подобная терминология должна использоваться только в пределах тех международных и внутригосударственных норм, которые касаются правового статуса ребенка, не достигшего совершеннолетия, либо направлены на регулирование отношений, субъектами которых выступают дети и родители (законные опекуны, попечители).

В исследованиях, посвященных проблемам защиты прав и законных интересов детей, применительно к категориям «правовая защита», «конституционно-правовая защита» отсутствует универсальность терминологического обозначения субъекта, не достигшего совершеннолетия.

В частности, в работах В. И. Абрамова, А. Ю. Сологуб, О. А. Бондаренко используется понятие «ребенок», а Л. Н. Дегтярева, О. Н. Двуреченская, А. И. Савельев оперируют понятием «несовершеннолетние».

Такая разница в подходах связана с тем, что в первом случае понятие «ребенок» использовано как универсальное, а во втором применяемая терминология выстраивается с позиций ювенальной юстиции, когда основным критерием, характеризующим ребенка, выступает возраст.

Считаем, что в условиях существующей правовой системы невозможно выделять какое-то одно понятие и игнорировать другое. Более целесообразно использовать и дефиницию «ребенок», и дефиницию «несовершеннолетний» с учетом особенностей конкретных правозащитных отношений, субъектом которых являются дети.

Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать ряд выводов:

— определение понятия «ребенок», закрепленное в Конвенции о правах ребенка, а также используемое действующей Конституцией РФ, необходимо рассматривать как универсальное с определенными оговорками, обусловленными специфическими особенностями правоотношений, субъектом которых является ребенок;

— понятие «ребенок» должно использоваться в целом для режима защиты прав и интересов детей как на международном, так и на национальном уровнях;

— понятие «ребенок» необходимо рассматривать как родовое понятие в отношении всех лиц, не достигших 18-летнего возраста, категории «несовершеннолетний», «малолетний», «подросток» должны охватываться этим единым понятием, а в отдельных случаях могут быть использованы в качестве основания при формировании самостоятельных видов правового статуса ребенка.

Предложенный подход к определению понятия «ребенок» будет способствовать унификации существующей юридической терминологии и устранению противоречий в действующем законодательстве.

ГЛАВА 2. Государственная политика обеспечения безопасности несовершеннолетних в РФ

§ 1. Конституционно-правовые гарантии обеспечения безопасности несовершеннолетних в Российской Федерации

Конституции РФ (1993) закрепила за Российской Федерацией статус правового и демократического государства, которое рассматривает человека, его права и свободы высшей ценностью. Среди всех лиц, постоянно или временно находящихся на территории государства особую категорию составляют несовершеннолетние. Данная группа лиц, вопросы обеспечения их безопасности, защиты их прав должны быть под особой государственной защитой в связи с тем, что:

— увеличилось количество детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;

— в силу физической и психологической незрелости они не обладают возможностью самостоятельно преодолевать социальные проблемы, полноценно реализовывать свои права и обязанности, а также нести ответственность;

— дети формируют будущее нашей страны и всего мира в целом.

Однако государство и общество не всегда могут адекватно реагировать на современные вызовы. В результате несовершеннолетние сталкиваются с проблемами, с которыми не могут справиться самостоятельно, а общество — с детскими суицидами, детской безнадзорностью, преступностью среди несовершеннолетних, распространению в среде детей наркотических и психотропных веществ, детской порнографии, кибербуллингом, детским травматизмом и многим другими. Необходимо отметить, что перечисленные проблемы в сфере обеспечения безопасности несовершеннолетних и защиты их прав возникают там, где имеют место социально-экономические, информационные, культурно-мировоззренческие противоречия.

Следовательно, государство и общество на конституционно-правовой основе должны сформировать эффективную организационно-правовую систему, способную защищать права несовершеннолетних и обеспечивать их безопасность.

В общепризнанных международных актах, таких как Всеобщая декларация прав человека (1948)²⁴, Декларация прав ребенка (1959)²⁵, Конвенция о правах ребенка (1989), Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей (1990)²⁶ были выработаны и закреплены нормы в области защиты прав детей. Каждое государство, подписавшее указанные документы обязано создавать организационно-правовые гарантии, способные обеспечивать реализацию прав и законных интересов детей, формировать нормативно-правовые основы, обеспечивающие комплексную безопасность несовершеннолетних: физическую, духовную, социально-экономическую, интеллектуальную, информационную, а в итоге обеспечить всем детям счастливое детство.

Российская Федерация приняла и присоединилась к указанным международным нормам и в статьях Конституции РФ закрепила систему личных и социально-экономических прав и свобод, гарантирующих каждому несовершеннолетнему:

— безопасное осуществление жизнедеятельности и развитие (ст.ст. 20–25, 42, 45–55, 58);

— удовлетворение основных социальных потребностей, а также защиты прав и интересов (ст.ст. 2, 17, 18, 26–28, 30, 34, 35, 37, 39, 40);

— беспрепятственный доступ к системам образования и здравоохранения, реализации творческих способностей (ст.ст. 29, 41, 43, 44);

— государственную поддержку семьи, материнства и детства (ст.ст. 7, 38) и др.

Полноценная реализация конституционных норм невозможна в отрыве от законодательства. Для обеспечения безопасности несовершеннолетних были приняты Федеральные законы от 24 июля 1998 г. № 124 «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»; от 24 июня 1999 г. № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»²⁷; от 24 апреля 2008 г. № 48 «Об опеке и попечительстве»²⁸ и др.

В целях совершенствования государственной политики в отношении несовершеннолетних были разработаны и реализовывались Национальные стратегии действий в интересах детей до 2000 г.²⁹; 2012–2017 гг.³⁰; 2018–2027 гг. — объявлены Десятилетием детства и составлен федеральный план основных мероприятий, которые необходимо провести в рамках «Десятилетия детства»³¹.

Помимо целенаправленных программ государство решает проблему обеспечения безопасности несовершеннолетних посредством новых, принятых до 2024 г., национальных проектов: здравоохранение, образование, жилье и городская среда, экология, рынок труда, наука, культура и др³².

Несмотря на усилия государства, направленные на обеспечение конституционных прав несовершеннолетних, в настоящее время их нельзя признать реализованными. И указанные выше проблемы, с которыми сталкиваются несовершеннолетние, гипертрофируются у особо уязвимых групп: несовершеннолетних, являющихся беженцами и вынужденными переселенцами, детей-инвалидов, детей, проживающих в семьях, не имеющих возможности обеспечить достойную жизнь, выпускников детских домов, детей, проживающих в приемных семьях и др. И. М. Рачек, анализируя защиту прав ребенка, подчеркивает, что охрана и защита их прав «вызывает обоснованную тревогу, более того, угрожает национальной безопасности»³³.

Для конституционного государства такое положение вещей не является приемлемым, поэтому для защиты и охраны прав несовершеннолетних должна быть создана общегосударственная система институтов, механизмов и мер, гарантирующих безопасность несовершеннолетних. Данная система должна в обязательном порядке учитывать социально-экономическое и культурно-мировоззренческое состояние общества.

Конституционно-правовые гарантии, обеспечивающие безопасность несовершеннолетних, характеризуют несовершеннолетнего как субъекта, имеющего возможность своевременно и полноценно реализовывать весь комплекс конституционных прав и свобод, а также иметь условия, «необходимые для содержания и благополучного развития, подготовки к самостоятельной жизни»³⁴. О. А. Бондаренко предлагает жизненно важные потребности рассматривать через категорию — «интересы ребенка». Связано это с тем, что, по ее мнению, «интересы ребенка» предшествуют правам и обязанностям³⁵.

Конституционное регулирование в сфере обеспечения безопасности несовершеннолетних в Российской Федерации:

во-первых, позволяет выделить несовершеннолетних как особый субъект, нуждающийся в защите;

во-вторых, отмечает необходимость защиты несовершеннолетних в различных сферах: личной, социальной, экономической, культурной, информационной и др.

в-третьих, выделяет юридические свойства, присущие основным правам несовершеннолетних — они имеют естественный характер, являются неотчуждаемыми, неотъемлемыми и непосредственно действующими и не зависят от государственного признания;

в-четвертых, позволяет проследить зависимость обеспечения прав несовершеннолетних от состояния экономики, уровня культуры в обществе учета национальных традиций и других факторов;

в-пятых, выстраивает взаимоотношение между государством и несовершеннолетними лицами, государством и международным сообществом, где государство является обязанным соблюдать и защищать их права, а также обеспечивать их безопасность;

в-шестых, устанавливает границы реализации прав несовершеннолетних, с целью соблюдения баланса прав всех субъектов конституционно-правового регулирования, достижения социальной справедливости и равенства;

в-седьмых, находит отражение практически во всех институтах конституционного права, регламентирующих функционирование и развитие общества и государства.

Обеспечение конституционных прав и свобод несовершеннолетних должно быть гарантировано государством и обеспечено общегосударственной системой, включающей организационно-правовые институты, средства и юридические механизмами защиты. Причем важно подчеркнуть, что права несовершеннолетних реализуются не только посредством конституционно-правовых, но и отраслевых средств, предусмотренных семейным, гражданским, административным, уголовным законодательством.

Тем не менее «огромный массив нормативных актов, так или иначе связанный с регулированием прав ребенка» не является эффективно работающей системой. И. М. Рачек проблему видит в «слабо развитых межотраслевых и межпредметных связях. Это мешает совершенствованию правового регулирования, восполнению пробелов и преодолению коллизий»³⁶.

Общегосударственная система, направленная на обеспечение безопасности несовершеннолетних должна состоять из взаимодействующих между собой институтов. В настоящее время такое взаимодействие между органами, обеспечивающих права несовершеннолетних, не достигнуто.

Подтверждением сказанному могут служить, случившееся с детьми происшествия, на которые своевременно не отреагировали специальные органы. Например, в марте 2019 г. в московской квартире была обнаружена девочка-маугли. Причем неоднократные обращения соседей в правоохранительные органы долгое время оставались без внимания.

Таким образом, несовершеннолетний является субъектом права, которому государство в нормах конституции гарантирует возможность реализации его основополагающих прав и свобод, необходимых для обеспечения жизнедеятельности, благополучного и безопасного развития. Вместе с тем на федеральном уровне назрела необходимость формирования общегосударственной системы, способной скоординировать работу органов государственной власти и местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности несовершеннолетних.

§ 2. Особенности обеспечения социальной безопасности несовершеннолетних в Российской Федерации

В широком смысле термин «безопасность молодежи» определяется в научной литературе, как «совокупность условий и факторов, обеспечивающих жизнедеятельность и устойчивое развитие молодого поколения, способного противостоять социальным и индивидуальным угрозам окружающей среды, целенаправленно реализуя свои основные социальные функции, как ресурс и потенциал общества»³⁷. Проблемы социальной безопасности обсуждаются представителями различных областей науки. Бесспорно, социальная безопасность — явление социокультурного плана»³⁸. Но необходимо также опираться на правовые основы обеспечения социальной безопасности. Социальная безопасность, на первый взгляд, должна связывается с качеством социальной сферы, с мерами по социальной защите и поддержанию оптимальных условий существования человека. В широком смысле под социальной безопасностью следует понимать способность общественной системы обеспечить эффективное функционирование государства и социальных институтов, обеспечивающих стабильное развитие личности и общества во всех сферах общественной жизни, на основе повышения качества жизни своих граждан, соблюдения их прав и свобод.

С. И. Самыгин и О. В. Степанов выделяют три категории критериев социальной безопасности: первая группа основана на природном источнике угрозы безопасности, вторая группа базируется на техногенных источниках угрозы социальной безопасности, третья группа критериев основана на источниках угроз социального происхождения (демографические, уровень социального здоровья, качество жизни, уровень преступности, индекс нравственного состояния общества, индекс развития человеческого потенциала, уровень социального расслоения в обществе, уровень социальной конфликтогенности в обществе, уровень соблюдения прав и свобод личности и гражданина, уровень стабильности институциональной системы, уровень стабильности и целостности системы ценностей общества и его мировоззренческих основ)³⁹.

Не вызывает сомнений тот факт, что одним из важнейших показателей социальной безопасности выступает положение в сфере занятости и трудоустройства молодёжи. Это подтверждают социологические исследования в данной области⁴⁰. Вопросы занятости и трудоустройства несовершеннолетних и молодёжи являются одними из приоритетных направлений, как на международном уровне, так и на внутригосударственном. Важной задачей в области занятости несовершеннолетних является принятие мер, целью которых является востребованность на рынке труда профессий и специальностей, получаемых обучающимися в образовательных учреждениях профессионального образования.

К основным направлениям деятельности по решению проблемы занятости и трудоустройства несовершеннолетних можно отнести следующие: организацию органами местного самоуправления работы по квотированию рабочих мест; организацию службами занятости временных, сезонных и общественных работ; организацию профессионального обучения и профессиональной ориентации подростков, особо нуждающихся с социальной защите, совместно с образовательными учреждениями и правоохранительными органами; принятие действенных мер, направленных на борьбу с использованием труда несовершеннолетних в неформальной экономике, а так же труда детей, работающих без заключения трудового договора, расширив права государственных инспекторов труда; освободить работодателя от обязанности проводить за счёт собственных средств медицинские осмотры несовершеннолетних, которые должны проходить на бесплатной основе; упростить процедуру прекращения трудовых правоотношений с несовершеннолетними путём направления уведомления об увольнении в государственные органы по факту увольнения, минуя получение предварительного согласия на увольнение; должны быть дополнительно разработаны меры поощрения работодателей за трудоустройство несовершеннолетних; необходимо организовать взаимодействие между органами уголовно-исполнительной системы и организациями, предусматривающими дальнейшее обязательное трудоустройство несовершеннолетних лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, по полученной профессии и специальности.

Проблема обеспечения социальной безопасности несовершеннолетних является комплексной и её решение требует применения социальных средств, нормативных, психологических, педагогических методов, методов контроля и надзора.

Социальные средства подразумевают социальную защиту, состоящую из экономических, организационных, правовых мер, гарантированных государством и обеспечивающих несовершеннолетним гражданам условия для преодоления трудной жизненной ситуации.

Следует согласиться с тем, что социальная безопасность не может быть обеспечена только действиями властных институтов, для этого необходимы такие благоприятные социально-экономические условия, как экономический рост, обеспечение занятости населения, преодоление демографического кризиса, обеспечение доступа к системам образования, охраны здоровья, а также культурным ценностям и многим другим ценностям⁴¹.

Используя метод нормативно-правового регулирования в обеспечении социальной безопасности несовершеннолетних, государство закрепляет субъективные права и обязанности участников этих правоотношений. Нормативный механизм заключается в ратификации конвенций, подписании международных договоров, создание национальной правовой базы в сфере наделения несовершеннолетних рядом прав и гарантий, обеспечения их защиты в различных областях. В национальном законодательстве принят целый ряд важнейших нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы защиты прав и свобод ребёнка — Федеральные законы:

— Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации,

— Об опеке и попечительстве⁴²,

— Об основах системы профилактики правонарушений несовершеннолетних,

— О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей⁴³ и др.

Метод контроля и надзора осуществления социальной безопасности несовершеннолетних, включает в себя правоприменительные механизмы защиты прав ребенка — деятельность государственных и муниципальных органов (суды, прокуратура, органы исполнительной власти, органы внутренних дел, комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства); негосударственных органов (общественные комиссии по делам несовершеннолетних, правозащитные организации); общественно-государственных органов (прежде всего, институты уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам детей).

В обеспечении социальной безопасности несовершеннолетних используются и психолого-педагогические методы⁴⁴. В целях обеспечения социальной безопасности образовательное учреждение реализует ряд мер по социально-правовой защите детства, которые включают в себя социальную защиту и помощь учащимся в реализации прав и свобод, социальная защита детей сирот, детей с ограниченными возможностями, работа с малообеспеченными и многодетными семьями, профилактика правонарушений, работа по правовому просвещению детей и родителей, социально-педагогическая защита прав ребенка на образование, охрану здоровья и отдых, разрешение конфликтов между участниками образовательного процесса и др. В образовательном учреждении деятельность по защите прав детей осуществляют педагоги, социальные педагоги, психологи, комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, школьные службы примирения (медиации).

Таким образом, социальная безопасность несовершеннолетних заключается в обеспечении прав несовершеннолетних на охрану здоровья, на отдых и оздоровление, которые осуществляется через оказание детям бесплатной медицинской помощи, проведение лечебно-оздоровительной работы, диспансерного наблюдения, медицинской реабилитация детей-инвалидов и детей, страдающих хроническими заболеваниями, санаторно-курортное лечение; создание учреждений для отдыха и оздоровления детей; реализация прав на занятость и трудоустройство, защиту прав и законных интересов несовершеннолетних граждан в области профессиональной ориентации, профессиональной подготовки и занятости, включая мероприятия по квотированию рабочих мест для несовершеннолетних, реализацию государственной услуги по организации временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учёбы время; меры по защите прав несовершеннолетних граждан в сфере образования (создания общественных организаций обучающихся; развитие института школьной медиации и психологической помощи несовершеннолетним).

Проблема обеспечения социальной безопасности несовершеннолетних требует комплексного подхода и может быть решена только при целенаправленной и совместной комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов управления социальной защитой населения, федеральных органы государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, органов опеки и попечительства, органов по делам молодежи, органов управления здравоохранением, органов службы занятости, органов внутренних дел, учреждений уголовно-исполнительной системы.

§ 3. Государственная политика обеспечения безопасности несовершеннолетних в сфере здравоохранения

Важнейшими направлениями обеспечения национальной безопасности Российской Федерации являются укрепление здоровья населения страны, создание необходимых условий для безопасности личности, в том числе в информационной среде, а также развитие общегосударственной системы здравоохранения органами государственной власти и органами местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества.

Проблема правового регулирования отношений в сфере охраны здоровья граждан в России обусловлена, в частности, недостаточностью обоснованных научных работ, которые охватывали бы весь спектр правового регулирования прав человека в сфере охраны здоровья, а также разрабатывали новые подходы к определению прав пациентов, их нормативного закрепления и путей разрешения проблемы реализации и защиты указанных прав. Значительное количество сложностей возникает из-за недостаточной правовой культуры и осведомленности граждан о своих правах, а также не достаточного урегулирования прав и обязанностей медицинского персонала. Это во многом обусловлено тем, что отношения, которые возникают между пациентом и врачом, преимущественно регулируются разрозненными нормативными и подзаконными актами, а иногда и такими, которые предназначены для служебного пользования.

Обеспечение прав и свобод человека в государстве происходит, прежде всего, путем принятия соответствующих законов, определяющих, какие права и в какой сфере общественных отношений имеет каждый гражданин. Став полноценным членом Совета Европы 28 февраля 1996 г., ратифицировав «Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод» от 4 ноября 1950 года⁴⁵ и последующие протоколы к ней, Россия взяла на себя обязательство привести законодательство об охране здоровья в соответствие с мировыми стандартами. Такое обязательство обусловливает необходимость учитывать в действующем законодательстве опыт зарубежных стран относительно сферы охраны здоровья, а также статус пациента и его реализацию.

В настоящее время в России действует Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»⁴⁶, который, наравне с Конституцией РФ и другими законодательными актами, регулирует права граждан на получение доступной и качественной медицинской помощи независимо от пола, возраста, национальности, состояния, имущественного положения, места жительства, убеждений и от других обстоятельств.

Однако, принимая во внимание историческое развитие права на здоровье, можно отметить, что нормативное закрепление указанного права возникло сравнительно недавно — в середине XX века. Так, в европейских конституциях XVIII-XIX вв. вообще не упоминалось о праве на здоровье, несмотря на то, что другие права человека провозглашались⁴⁷. В современном праве право на здоровье — высшее неотчуждаемое благо каждого человека⁴⁸.

В научной литературе различают объективное и субъективное право на здоровье. В объективном смысле — это совокупность норм, которые закреплены на законодательном уровне в нормативных актах, и которые регулируют отношения в сфере охраны здоровья граждан. В субъективном смысле — это права граждан, регулируемые нормами права, возникающие при получении медицинской помощи, а также в связи с медицинским вмешательством⁴⁹.

Человек имеет немало прав в сфере охраны здоровья. В свою очередь, охрана здоровья граждан, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан», представляет собой систему мер, которые направлены на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, предоставление ему качественной медицинской помощи.

Классифицировать права человека в сфере охраны здоровья можно по различным основаниям. Например, Н. И. Беседкина предлагает разделять права в сфере охраны здоровья в зависимости от способа реализации и защиты на индивидуальные, которые реализуются и защищаются человеком самостоятельно и коллективные, которые реализуются и защищаются населением совместно с органами государственной власти⁵⁰. В. И. Акопов, выделяя отдельно права пациентов, давая им детальную характеристику, классифицирует их на основные, которые составляют основу правоотношений врач-пациент; специфические, которыми наделены отдельные категории граждан и дополнительные⁵¹. Существует и более развернутая классификация прав в сфере охраны здоровья граждан, в частности, по субъектам реализации — основные, специальные и особые права⁵².

В принципе любая классификация призвана выявить сущность явления, раскрыть его содержание и закономерности. Научная классификация имеет важное ориентирующее значение для теоретической и практической деятельности. Анализ общих свойств объектов любой теории определяет сложность ее структуры и специфику отображения в окружающей действительности.

Проанализировав предложенные учеными группы прав граждан и непосредственно пациентов в сфере охраны здоровья, делая упор на общую классификацию прав человека, считаем, что наиболее целесообразной является классификация прав граждан в сфере охраны здоровья в зависимости от их нормативно-правового закрепления в действующем законодательстве, поскольку она способствует более полному анализу особенностей указанных прав, раскрывает их содержание.

Первую группу прав граждан составляют основные права, принадлежащие всем гражданам, закрепленные Конституцией РФ, которые направлены на укрепление здоровья человека, защиту от неправомерного посягательства на его здоровье. К этой группе относятся: право на жизнь, право на уважение достоинства, право на личную неприкосновенность, запрет собирать, хранить, использовать и распространять конфиденциальную информацию о лице без его согласия, право на достаточный жизненный уровень для себя и своей семьи, защиту материнства и детства и другие.

Вторую группу прав составляют права, закрепленные в международных правовых актах, к которым относятся:

— право на жизнь и личную неприкосновенность (ст. 3 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.),

— охрана материнства и детства (ст. 10 Международного пакта о экономических, культурных и социальных правах 1966 г.⁵³),

— право на достаточный жизненный уровень, (ст. 11 Международного пакта об экономических, культурных и социальных правах 1966 г.) и другие.

Такое разделение подчеркивает, что создатели Конституции РФ, разрабатывая второй раздел «Права и свободы человека и гражданина», учли все достижения международного права в области прав человека и закрепили их на конституционном уровне. Тем самым, были гарантированы права и свободы человека и гражданина, провозглашенные международными документами о правах человека. Эти права составляют основу для других прав в сфере охраны здоровья, закрепляются в других нормативно-правовых актах. Именно из этого начала прав, входящих в систему прав граждан в сфере охраны здоровья, берут начало права пациентов, правила отношений с пациентами и организация всей системы охраны здоровья граждан России.

Третью группу прав составляют специальные права граждан в сфере охраны здоровья, которыми наделены все, кто обращается за медицинской помощью, при этом гражданин приобретает статус «пациента» и становится субъектом правоотношений.

Права пациентов сгруппированы, преимущественно, в Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан» и детализируются в различных нормативных актах. В ст. 19 указанного закона закреплено положение, что каждому гарантируется право на медицинскую помощь, которая оказывается как бесплатно, так и на платной основе. Также в гл. 4 установлен перечень прав пациентов, всесторонне и полно учитывающий их интересы и специфику статуса.

Таким образом, каждый человек имеет право на здоровье, которое определяется перечнем прав пациентов, детализированных в нормативно-правовых актах. При этом следует отметить, что само по себе определение и классификации прав пациентов не были бы эффективными без разработки и принятия единого документа, которым является Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан», где четко и детально определена вся сфера правоотношений врача и пациента.

Одной из основных задач, стоящих пред нашей страной, является выработка эффективной государственной политики по охране здоровья детей, поскольку здоровье подрастающего поколения имеет важнейшее значение для государства и общества. Каждый ребенок должен иметь возможность жить здоровой и полноценной жизнью. Государственная политика в сфере охраны здоровья несовершеннолетних должна строиться на основе предупреждения заболеваний, доступности всех видов медицинской помощи, повышения эффективности и качества оказываемых медицинских услуг, разработки и внедрения современных медицинских технологий.

Национальными интересами России, обозначенными в Стратегии национальной безопасности⁵⁴, являются, в частности, повышение качества жизни, укрепление здоровья населения, обеспечение стабильного демографического развития страны. В целях противодействия угрозам в сфере охраны здоровья граждан, в том числе и несовершеннолетних, как самой незащищенной категории, Стратегия национальной безопасности предусматривает ряд мер, направленных на эффективное обеспечение охраны здоровья граждан, в число которых входит развитие служб охраны материнства и детства, реализация государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи, развитие профилактической медицины и первичной медико-санитарной помощи, повышение эффективности оказания специализированной, в том числе, высокотехнологичной и скорой медицинской помощи, развитие паллиативной медицинской помощи, разработка и внедрение инновационных методов профилактики, диагностики, и лечения, а также современных информационных и коммуникационных технологий. Уровень реализации мер по охране детского и подросткового здоровья является показателем социального здоровья всего общества в целом.

Конституция РФ закладывает основы российского законодательства, регулирующего сферу здравоохранения. В ст. 41 Конституции РФ каждому предоставляется право «на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений». Реализация закрепленного конституционного права граждан на охрану здоровья осуществляется в рамках принятых нормативных правовых актов, среди которых ключевое значение имеют: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»; Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124 «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»; Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»⁵⁵; Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 326 «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»⁵⁶; Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157 «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»⁵⁷ и иные.

Права ребенка на охрану здоровья, его беспрепятственный доступ к здравоохранению неразрывно связаны с правом на выживание и здоровое развитие, предусмотренным ст. 24 Конвенции о правах ребенка. В соответствии с закрепленным в Федеральном законе от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка» принципом приоритета охраны здоровья несовершеннолетних, политика государства направлена на разработку и реализацию мер правового, экономического, социального характера, способных обеспечить всестороннее гармоничное развитие личности.

Однако, несмотря на предпринятые меры по обеспечению соблюдения прав ребенка на охрану здоровья, в настоящее время в этой сфере существует ряд проблем правового, социально-экономического, психологического, этического и иного характера. Среди правовых проблем, в частности, можно назвать:

— отсутствие единого общегосударственного и межсекторального подхода к вопросам реализации прав ребенка на охрану здоровья и ориентация на отраслевые меры;

— отсутствие эффективных механизмов реализации принятых нормативных правовых актов, направленных на регулирование охраны здоровья несовершеннолетних;

— нечеткость иерархической структуры нормативных правовых актов, а в ряде случаев — противоречивость норм, касающихся охраны здоровья детей;

— отсутствие учета интересов отдельных категорий несовершеннолетних, права которых в сфере охраны здоровья имеют определенные особенности, в частности — детей из уязвимых социальных и этнических групп, несовершеннолетних родителей, детей — жертв насилия, детей-мигрантов;

— отсутствие законодательного регулирования проблемы правовой защиты ребенка до его рождения (установление правосубъектности плода);

— неурегулированность вопросов предоставления несовершеннолетним любой медицинской помощи без согласия родителей (опекунов, попечителей), в частности наличие в действующем законодательстве очевидного несоответствия «возрастных градаций получения согласия несовершеннолетнего на медицинское вмешательство возрасту частичной дееспособности, установленному гражданским, семейным и иным отраслевым законодательством»⁵⁸ и прочие.

К серьезной социально-экономической проблеме реализации прав ребенка на охрану здоровья относится проблема коммерциализации здравоохранения. Детям до 18-ти лет гарантировано оказание медпомощи бесплатно. Но зачастую очередность либо срок ожидания, устанавливаемый в пределах программ государственного регулирования в медицинской сфере, столь велик, что появляется необходимость оплачивать процедуру, анализы либо лечение.

Устойчивая тенденция сокращения бюджетного финансирования отрасли детского здравоохранения на фоне постоянного увеличения стоимости медицинских услуг и содержания в лечебно-профилактических учреждениях приводит, в конечном итоге, к нарушению прав ребенка на получение льготного лекарственного обеспечения, получению бесплатных медицинских услуг, делению несовершеннолетних пациентов на группы по имущественному признаку (кого лечить бесплатно, а кого — за деньги). Больные дети принимаются в стационары только при наличии своего постельного белья и одежды, а родителей, кроме того, вынуждают покупать лекарства и кормить своего ребенка.

Таким образом, в современной российской государственной политике обеспечения безопасности несовершеннолетних в сфере здравоохранения остается неразрешенным целый ряд серьезных противоречий, в числе которых:

— дисбаланс между продекларированным правом ребенка на охрану здоровья и фактическим отсутствием законодательного закрепления этого права в качестве основной цели национального развития в целом;

— отсутствие механизмов обеспечения прав несовершеннолетних на охрану здоровья в условиях экономических и иных кризисов и нестабильностей;

— оставление без должного внимания со стороны государства таких социально значимых факторов, обусловливающих детское здоровье, как семейное насилие, эксплуатация детей, социальное сиротство, бедность, низкий уровень жизни семей с детьми, повышение уровня заболеваемости родителей и др.

В настоящее время в Российской Федерации накоплен необходимый объем правовых оснований, представленных международными документами и национальными нормативными правовыми актами, для разработки и законодательного закрепления государственной политики обеспечения безопасности несовершеннолетних в сфере здравоохранения. Реализация такой разработки позволит предупредить неблагоприятный процесс дезинтеграции системы правового обеспечения охраны здоровья детей в Российской Федерации.

§ 4. Обеспечение безопасности детей и подростков, как потребителей товаров и услуг

Одним из приоритетов для государства является здоровье и всестороннее развитие подрастающего поколения. Обеспечение реализации этого приоритета невозможно без эффективного правового регулирования вопросов организации отдыха, качественного, безопасного и здорового питания, оказания квалифицированной медицинской помощи, образовательных услуг. Усилия государства в решении вопросов безопасности детей как потребителей должны быть направлены на защиту интересов ребенка и формировать единые критерии и требования, обеспечивающие качество предоставляемых товаров и оказываемых услуг, в целом, на потребительском рынке. Комплекс товаров и услуг, которые предлагаются ребенку как потребителю, должен быть максимально четко определен и гарантированно безопасен. В настоящее время назрела острая необходимость сформировать комплексные меры по защите прав детей как потребителей товаров и услуг, в том числе медицинских, что, в конечном счете, должно обеспечить соответствующий уровень безопасности и гарантии защиты здоровья детей.

В последнее время участились случаи некачественной организации отдыха и питания несовершеннолетних, оказания им неквалифицированной медицинской помощи, что в свою очередь зачастую влечет за собой причинение вреда здоровью, а нередко и угрозу жизни ребенка. В июле 2019 года в палаточном лагере на территории горнолыжного комплекса «Холдоми» в Хабаровском крае произошел пожар, жертвами которого стали четыре ребенка. В 2018 году в начале лета следователи зафиксировали «значительное количество трагических происшествий с детьми». Статистика за предыдущие годы свидетельствует, что речь идет о сотнях чрезвычайных происшествий с детьми в период летнего отдыха. По данным за 2017 год, в результате несчастных случаев пострадали более 630 детей, оставшихся без надзора родителей: это больше, чем за лето 2016 года, когда произошло почти 600 аналогичных инцидентов⁵⁹. Самыми распространенными причинами травм и гибели детей было утопление, электротравмы, происшествия на заброшенных стройках и других объектах, а также падение на детей футбольных ворот. Случаи гибели детей на отдыхе в детских лагерях фиксируются в базе данных. По информации уполномоченного при президенте России по правам ребенка Анны Кузнецовой, минувшим летом 2020 года в ходе неорганизованного отдыха в результате совершения преступлений, утопления, пожара, отравления, выпадения из окон, поражения током, дорожно-транспортных происшествий, а также на детских и спортивных площадках погибли 885 детей⁶⁰.

Нередко в российских лагерях встречаются случаи и действий сексуального характера в отношении несовершеннолетних. Так, в июле 2018 года в Красноярском крае 47-летний вожатый изнасиловал 11-летнюю девочку.

Еще одна опасность, с которой сталкиваются дети в период летнего отдыха, — это пищевые отравления. В качестве примера можно привести массовое отравление школьников от 7 до 12 лет и вожатых — всего 64 человека — в детском лагере в Свердловской области в 2018 году. Причиной отравления явилась некачественная еда. В это же время произошло массовое отравление в севастопольском детском лагере. Причиной заболевания 20 человек стали нарушения санитарно-эпидемиологического режима в столовой, несоблюдение личной гигиены, нарушение технологии приготовления пищи и мытья посуды. Кроме того, специалисты обнаружили золотистый стафилококк у некоторых сотрудников оздоровительного учреждения. В 2017 году через суд было закрыто 55 лагерей, которые нарушили санитарно-эпидемиологические требования, отстранены от работы в связи с этим 620 человек. Общая сумма штрафов за летнюю кампанию 2016 года составила более 120 млн рублей⁶¹.

В сфере оказания медицинских услуг несовершеннолетним также встречаются вопиющие случаи. В декабре прошлого года в СМИ появились сообщения о том, что в одной из больниц Благовещенска произошло массовое заражение детей гепатитом С. По первичным данным, речь шла о возможном заражении 26 несовершеннолетних. По факту заражения детей было возбуждено уголовное дело, а в адрес руководителя Следственного комитета РФ было направлено обращение о необходимости защиты детей-пациентов Амурской областной детской клинической больницы, у которых был установлен диагноз «гепатит С». И, к сожалению, таких примеров можно приводить достаточно много.

Таким образом, в целях совершенствования механизма обеспечения безопасности ребенка как потребителя товаров и различного рода услуг, включая медицинские, необходимо реализовать комплекс правовых и организационных мер, которые позволят снизить количество случаев причинения вреда его здоровью и жизни.

Адекватность мер ответственности и соотнесение их со степенью причиненного вреда всегда имеет важное профилактическое значение, поэтому очевидно, что ответственность за нарушение правил и порядка оказания услуг детям должна быть повышена. Повышение ответственности должно быть осуществлено только для тех случаев, когда имеет место нарушение санитарно-эпидемиологических правил при организации лечения, отдыха и питания детей.

Необходимо также принять меры профилактики, а именно меры текущего контроля и стандартов безопасности. В настоящее время статья 238 УК РФ⁶² уже закрепляет как тяжкое преступление производство товаров и услуг, не отвечающих требованиям безопасности в отношении детей в возрасте до шести лет. Необходимо обеспечить защиту всех малолетних детей, т. е. детей до 14 лет, что повысит и срок давности по таким преступлениям и позволит расширить доказательную базу и проводить сложные экспертные исследования. Для этого было бы целесообразно ввести новые квалифицирующие признаки в действующую статью 236 УК РФ и отнести к тяжким преступлениям нарушение санитарно-эпидемиологических требований, повлекшее причинение тяжкого вреда здоровью, либо такое нарушение, совершенное в отношении малолетнего.

В вопросах помощи пострадавшим государство всегда должно занимать социальную гуманитарную позицию. Для защиты пострадавших семей и оказания им незамедлительной помощи по всем случаям массового заболевания детей, а также в любых ситуациях, связанных с причинением вреда здоровью детей, необходимо предусмотреть в ч. 2 ст. 14 Федерального закона от «Об основах охраны здоровья граждан» полномочия Министерства здравоохранения РФ по формированию межведомственной комиссии, в компетенцию которой должна войти выработка системных решений по квалифицированной медицинской помощи и комплексу реабилитационных мер. К работе таких комиссий необходимо привлекать представителей органов исполнительной власти регионов, медицинских организаций и страховых организаций. Весь комплекс товаров и услуг, которые предлагаются ребенку как потребителю, должен быть максимально четко определен и гарантированно безопасен. В том числе это касается сферы медицинских товаров и услуг.

В целях обеспечения прав несовершеннолетних на здоровое и безопасное питание необходимо разработать Концепцию здорового питания для детей, включающую единые методические рекомендации по формированию рациона в детских садах, школах и детских лагерях, в том числе диетического (лечебного и профилактического) питания. Кроме того, необходимо разработать единый понятийный аппарат и конкретизировать понятия «здоровое питание ребенка», «безопасность, качество и аутентичность продуктов детского питания» и др. Необходимо также конкретизировать полномочия федеральных и региональных органов власти, в том числе по разработке программ и методических указаний по организации здорового питания детей в школах, детских садах и детских лагерях.

Необходимо также сформировать единые требования к продуктам детского питания, среди которых закрепить запрет на использование ГМО в детском питании, запрет на применение агрохимикатов, антибиотиков, гормональных препаратов и других опасных для здоровья ребёнка веществ. При этом пищевая ценность продуктов, которыми кормят детей в учреждениях, должна соответствовать функциональному состоянию организма ребёнка.

Исходя из важности дополнительной мотивации на добровольное получение нового конкурентного преимущества и понимая особые требования к качеству и безопасности продуктов детского питания, новой эффективной мерой могло бы стать формирование единого добровольного знака о соответствии детского питания существующим техническим регламентам и национальным стандартам (ГОСТам). Производители детского питания после обязательной и добровольной оценки соответствия продуктов детского питания смогут наносить такой знак на свою продукцию как свидетельство соответствия всем как обязательным, так и важным, полезным условиям ГОСТов. Это будет одновременно и способом информирования потребителей о том, что продукт гарантированно пригоден для питания детей и стимулом для производителей.

Эффективной мерой мог бы стать ежегодный мониторинг качества и безопасности продуктов питания и организации здорового питания детей органами надзора в порядке, установленном Правительством в целях определения приоритетных направлений государственной политики в области обеспечения качества и безопасности продуктов детского питания и организации здорового питания детей и в целях разработки мер по предотвращению поступления на потребительский рынок некачественных и фальсифицированных продуктов детского питания.

Государственный надзор за оборотом продуктов детского питания должен проводиться с учетом риск-ориентированного подхода. Для организаций, участвующих в обеспечении питания детей было бы необходимо ввести прохождение ежегодных плановых проверок, как и для школ (не чаще 1 раза в год), а внеплановых проверок с уведомлением прокуратуры — в случае поступления коллективного обращения от родителей по факту нарушений организации питания. Это позволит оценить готовность учреждения оказывать качественные услуги в сфере организации питания детей или заранее устранить выявленные нарушения.

Реализация предложенных мер позволить более эффективно обеспечивать права детей как потребителей товаров и услуг в нашей стране.

§ 5. Безопасность и социальная защищенность несовершеннолетних с ограниченными возможностями здоровья в Российской Федерации

Несовершеннолетние — одна из самых незащищенных категорий граждан. Однако эта социальная группа не является однородной. Характеризуя и классифицируя ее, необходимо выделить несовершеннолетних с ограниченными возможностями здоровья. Обеспечение защищенности и безопасности данной категории несовершеннолетних требует от государства и общества повышенного внимания к вопросам их социального благополучия, возможности социальной адаптации и интеграции.

Полноценная социальная защищенность и безопасность несовершеннолетних с ограниченными возможностями здоровья является актуальной проблемой по нескольким причинам.

Во-первых, дети с ограниченными возможностями здоровья — это неотъемлемая часть человеческого и интеллектуального ресурса страны. Многие инвалиды детства смогли добиться высоких результатов в науке, искусстве, литературе, например, А. Эйнштейн, Э. Томас, Л. Брайль, М. Суворов, Р. Баталова, О. Савченко, С. Хокинг, Н. Вуйчич, К. Браун, Р. Чарльз и многие другие.

Во-вторых, по данным Росстата общая численность детей с инвалидностью в России с каждым годом увеличивается на 18–19 тыс. человек. Так, если в 2016 г. она составляла 617 тыс. детей, в 2017 г. — 636, в 2018 г. — 651, а на 1 января 2019 г. — 670⁶³.

В-третьих, несовершеннолетние с ограниченными возможностями здоровья обладают совокупностью специально-правовых статусов («несовершеннолетний» и «инвалид»), требующими от государства повышенной социально-правовой защиты.

В-четвертых, в соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью государства и общества. Возможность реализации, а также состояние защищенности прав и интересов детей-инвалидов свидетельствует об обеспеченности безопасности несовершеннолетних в государстве.

В-пятых, в соответствии со ст. 19 Конституции РФ социальная роль детей-инвалидов, их права и свободы не могут быть ограничены, не допускается дискриминация по основаниям, связанным с ограничением возможностей здоровья. Указанная парадигма согласуется со ст. 2 Конвенции о правах инвалидов 2006 г.⁶⁴ В ней дается определение дискриминации по признаку инвалидности и говориться о ее недопустимости. В соответствии с Конвенцией дискриминация по признаку инвалидности означает «любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью или результатом которого является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех прав и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или иной области». К дискриминации Конвенция относит в том числе и отказ в разумном приспособлении.

В-шестых, в соответствии со ст. 7 Конституции РФ достижение социального благополучия несовершеннолетних с ограниченными возможностями здоровья, а также их семей является важным показателем Российской Федерации как государства социального. Кроме того, Декларация о правах инвалидов 1975 г.⁶⁵ предусматривает, что государство должно обеспечить инвалидам возможность «удовлетворительной жизни, которая была бы как можно более нормальной и полнокровной».

В соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181 «О социальной защите инвалидов в РФ»⁶⁶ инвалидом признается лицо, «которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты». Под социальной защитой несовершеннолетних с ограниченными возможностями здоровья следует понимать систему правовых, экономических, социальных организационных, педагогических или психологических мер, направленных на:

— реализацию их основополагающих прав и свобод, в том числе право жить и воспитываться в семье;

— повышение качества жизни и социального благополучия несовершеннолетних и их семей;

— доступ к системе здравоохранения, способной обеспечить раннюю диагностику, медицинское обслуживание, восстановление здоровья, а также своевременную и комплексную реабилитацию;

— создание условий для развития способностей ребенка, а также получение образования и профессиональных навыков, необходимых ему во взрослой жизни;

— формирование самосознания детей на основе общечеловеческих ценностей, исторически сложившихся у народов, проживающих на территории РФ;

— беспрепятственный доступ детей-инвалидов ко всем сферам жизнеобеспечения.

Реализация мер социальной защиты и социальной адаптации детей-инвалидов и их семей должна обеспечиваться государством в первую очередь путем формирования нормативно-правовой базы, отражающей международно-правовые традиции в области реализации и защиты прав инвалидов. К числу международных актов, защищающих права несовершеннолетних с ограниченными возможностями здоровья необходимо отнести Всеобщую декларацию прав и свобод человека 1948 г., Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г.⁶⁷, Декларацию о правах умственно отсталых лиц 1971 г.⁶⁸, Декларацию о правах инвалидов 1975 г., Конвенцию о правах ребенка 1989 г., Всемирную декларацию об обеспечении выживания, защиты и развития детей 1990 г., Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов 1993 г.⁶⁹, Конвенцию о правах инвалидов 2006 г. и др.

На основании указанных международных стандартов в Российской Федерации принят ряд законодательных актов, призванных решить социально-правовые проблемы несовершеннолетних с ограниченными возможностями здоровья: Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181 «О социальной защите инвалидов в РФ», Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124 «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ», Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273 «Об образовании в РФ»⁷⁰, Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в РФ»⁷¹ и др.

Несмотря на то, что российское законодательство соответствует международным стандартам, многие проблемы несовершеннолетних с ограниченными возможностями здоровья остаются нерешенными. Представляется необходимым в рамках статьи выделить наиболее существенные из них.

1. Не удается преодолеть негативное общественное мнение по отношению к инвалидам вообще и детям-инвалидам в частности. Наше общество продолжает оставаться сегрегированным, что порождает в детях с особенностями развития чувство неполноценности, препятствует их обучению и, как следствие, не позволяет адаптироваться и эффективно взаимодействовать с социальной средой.

2. Не удается решить социально бытовые проблемы адаптации детей-инвалидов. Трудности детей заключаются в невозможности, в большинстве случаев, пользоваться вспомогательными техническими средствами в общественных местах таких, как парки отдыха, магазины и кафе, общественный транспорт, школы и ВУЗы, учреждения культуры, здравоохранения и др. Сложившаяся ситуация кардинально не меняется на протяжении многих лет, несмотря на то, что ст.ст. 15–16 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ» предусмотрено создание безбарьерной среды для инвалидов, а также обеспечение их доступа к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур. При этом, государственная программа РФ «Доступная среда» действует в нашей стране с 2011 г. В настоящее время Постановлением Правительства РФ от 29 марта 2019 г. № 363⁷² утверждена программа «Доступная среда» сроком действия до 2025 г.

В первую очередь доступность инфраструктурных объектов должна быть обеспечена архитектурно-планировочными, организационными и коммуникативными решениями.

3. Недостаточное количество реабилитационных центров, в которых детям с ограниченными возможностями здоровья оказывается медицинская, социальная, психологическая помощь.

4. Доступность образования для детей-инвалидов. В соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181 «О социальной защите инвалидов в РФ» для несовершеннолетних с ограниченными возможностями здоровья, нуждающихся в специальных условиях для получения образования созданы специальные коррекционные учебно-воспитательные учреждения. Причем эти учреждения являются основой института социального образования детей и подростков с различными отклонениями психофизического здоровья. Специальные учреждения для образования учащихся с особыми потребностями создают особые условия для их обучения. Однако такое обучение препятствует социальной интеграции детей-инвалидов. При этом Саламанкская декларация о принципах, политике и практической деятельности в сфере образования лиц с особыми потребностями⁷³ требует от государства детям-инвалидам доступ к обучению в обычных учебно-образовательных учреждениях. Подобное образование выступает как средство борьбы с дискриминационными воззрениями и благоприятно сказывается на построении инклюзивного общества.

Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273 «Об образовании в РФ» расширил возможности общеобразовательных школ в организации получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, однако для фактической реализации предусмотренной Законом возможности необходимы специалисты, обладающие специальными (корректирующими) методами обучения и воспитания, специальными техническими средствами и программами обучения. Помимо технической стороны обеспечения образовательного процесса дети-инвалиды, имеющие возможность и желающие обучаться в общеобразовательных учреждениях сталкиваются с негативным отношением к инклюзивному образованию со стороны одноклассников и их родителей.

5. Неразвитый рынок труда для лиц с ограниченными возможностями.

Мы обозначили далеко не полный перечень проблем, с которыми сталкиваются дети-инвалиды и их семьи. Их фактическая нерешенность затрудняет интеграцию несовершеннолетних с ограниченными возможностями здоровья в общество, препятствует их адаптации к самостоятельной жизни, а также подрывает доверие граждан к государству и его правовой системе.

§ 6. Разграничение полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в сфере обеспечения безопасности несовершеннолетних

Конституция РФ, устанавливая предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, порядок формирования предметов ведения субъектов РФ, обеспечила основы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ. На основании ст. 71 Конституции РФ оборона и безопасность находятся в ведении РФ, к вопросам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ относятся защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

В Российской Федерации сформировалась группа нормативных правовых актов, целью которых является обеспечение безопасности детства. В законодательстве и юридической науке выделяются отдельные термины: криминалистическая безопасность несовершеннолетнего⁷⁴, личная безопасность несовершеннолетнего⁷⁵, информационная безопасность несовершеннолетнего⁷⁶, экстренные меры по обеспечению безопасности ребёнка, безопасность жизнедеятельности детей и др.

Федеральное законодательство содержит нормы о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ только в сфере осуществления гарантий прав ребенка, организации отдыха и оздоровления детей, детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию.

Ст. 5, 12.1 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребёнка в РФ» к полномочиям органов государственной власти РФ относят: установление основ федеральной политики в интересах детей, включая обеспечение безопасности их жизни и здоровья; координацию деятельности федеральных органов, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, выбор приоритетных направлений деятельности по обеспечению прав и законных интересов ребенка, охраны его здоровья и нравственности; формирование и реализация федеральных целевых программ защиты прав ребенка и поддержки детства и определение ответственных за исполнение таких программ органов, учреждений и организаций; утверждение положений, методических рекомендаций, формы договора об организации отдыха и оздоровления ребенка; установление порядка судебной защиты и судебная защита прав и законных интересов ребенка; исполнение международных обязательств Российской Федерации и представительство интересов Российской Федерации в международных организациях по вопросам защиты прав ребенка; обеспечение федерального государственного контроля за соблюдением требований законодательства в сфере организации отдыха и оздоровления детей.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относятся реализация государственной политики в интересах детей на территории субъекта Российской Федерации, включая обеспечение безопасности их жизни и здоровья, социальная поддержка и социальное обслуживание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), безнадзорных детей, детей-инвалидов, организация и обеспечение отдыха и оздоровления детей (за исключением организации отдыха детей в каникулярное время), разработка и утверждение списка рекомендуемых маршрутов передвижения для прохождения группами туристов с участием детей в рамках осуществления самодеятельного туризма и для прохождения организованными группами детей, находящихся в организациях отдыха детей и их оздоровления; осуществление регионального государственного контроля за соблюдением требований законодательства в сфере организации отдыха и оздоровления детей; формирование, ведение реестров организаций отдыха детей и их оздоровления.

На основании ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2010 г. № 436 «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»⁷⁷, к полномочиям федерального органа исполнительной власти в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, относятся: разработка и реализация единой государственной политики в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию; разработка и реализация федеральных целевых программ обеспечения информационной безопасности детей, производства информационной продукции для детей и оборота информационной продукции; установление порядка проведения экспертизы информационной продукции, предусмотренной настоящим Федеральным законом; государственный надзор. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относятся разработка и реализация региональных программ обеспечения информационной безопасности детей, производства информационной продукции для детей и оборота информационной продукции.

На основании Указа Президента Российской Федерации от 29 мая 2017 г. № 240, период с 2018–2027 гг. объявлены десятилетием детства. Раздел III. «Обеспечение безопасности детей» плана Основных мероприятий до 2020 года, проводимых в рамках Десятилетия детства, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2018 г. № 1375-р, содержит мероприятия по разработке рекомендаций по обеспечению антитеррористической защищенности организаций отдыха детей и их оздоровления палаточного типа, мест массовых мероприятий с детьми, проводимых в природной среде с целью повышения уровня обеспечения безопасности детей при организации их отдыха и оздоровления, в том числе в местах проведения массовых мероприятий с детьми в природной среде; разработке механизма контроля за перемещением организованных детских туристских групп, в том числе с применением информационных технологий, в целях обеспечения повышения безопасности детского активного туризма; предложений по механизмам учета и контроля организованных групп детей, обеспечивающих возможность незамедлительного реагирования подразделений МЧС России. Органам исполнительной власти субъектов РФ наряду с федеральными органами исполнительной власти поручено осуществить мероприятия, направленные на формирование культуры безопасности жизнедеятельности детей; разработку и внедрение типовых решений по обеспечению доступности и безопасности эвакуационных выходов в образовательных организациях для оснащения образовательных организаций устройствами, позволяющими в случае необходимости обеспечить открытие всех эвакуационных выходов (с учетом требований к антитеррористической защищенности объектов).

К сожалению, на уровне субъектов Федерации имеет место целый ряд других существенных проблем в процессе принятия законов. Полномочия чётко не определены, продублированы, что приводит к проблемам правоприменения по вопросам финансирования, распределения ответственности, контроля за исполнением⁷⁸. Следует согласиться с тем, что в настоящее время отсутствует единообразный законодательный подход к определению и характеру закрепления объема полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ⁷⁹. Поэтому для осуществления законотворчества по предметам совместного ведения необходимо создать необходимые правовые условия и механизмы для достижения оптимального согласования интересов федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ.

Таким образом, обеспечение безопасности несовершеннолетнего следует рассматривать в широком смысле как систему правовых, политических социально-экономических, организационно-методических, санитарно-гигиенических, профилактических, воспитательных и иных мер, направленных на охрану жизни и здоровья несовершеннолетнего, обеспечение его прав и законных интересов (включая безопасность жизнедеятельности, криминалистическую, антитеррористическую безопасность, информационную безопасность, право на безопасные условия труда и др.).

Необходима разработка отдельного федерального закона «Об основах обеспечения безопасности несовершеннолетних в Российской Федерации», регламентирующий принципы обеспечения безопасности несовершеннолетних, субъекты обеспечения безопасности, разграничение полномочий по обеспечению безопасности несовершеннолетними между федеральными органами, органами субъектов и муниципальными органами, полномочия субъектов обеспечения безопасности, механизмы функционирования государственных органов, межведомственное взаимодействие в сфере обеспечения безопасности ребенка. Необходимо развивать нормативно-правовую базу по обеспечению безопасности несовершеннолетних на федеральном, региональном и муниципальном уровнях (разработка федеральных стандартов безопасности несовершеннолетних), усиление федерального и регионального контроля за обеспечением безопасности несовершеннолетних; создание ведомства в системе исполнительной власти субъекта РФ, которое имело бы свои территориальные органы; расширить полномочия по контролю за безопасностью несовершеннолетних комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на всех уровнях, уполномоченного по правам ребёнка.

ГЛАВА 3. Безопасность несовершеннолетних в цифровом пространстве

§ 1. Права ребенка в цифровой среде

Современный мир стремительно меняется. Сегодня человечество последовательно вступает в цифровую эпоху. Ежедневно появляются все новые и новые технологии, которые во многом определяют существование человека: его работу, отдых, модели общения и взаимодействия.

XXI век стал периодом фундаментального роста и развития различных видов массовой информации, информационных и коммуникационных технологий, глобальной сети Интернет и информационного общества. В условиях складывающейся новой цифровой реальности меняется и сам современный человек, образ его мышления, мировоззрения и мировосприятия. Такие стремительные перемены вызывают необходимость оперативно, профессионально и более гибко адаптироваться к новым реалиям.

Сегодня на повестку дня перед Российской Федерацией Президентом В. В. Путиным поставлена цель осуществить «мощный рывок в развитии и войти в число передовых стран по продолжительности и качеству жизни граждан, стать одним из глобальных технологических лидеров»⁸⁰.

Чтобы создать в нашей стране цивилизованное информационное общество необходимо отдавать себе отчет в том, кто будет его строителями через несколько лет. В настоящее время цифровая среда во многом формирует жизнь детей. Информационные и коммуникационные технологии и социальные СМИ становятся все более значимой частью их существования. Все это оказывает самое прямое воздействие на эмоциональное и физическое развитие подрастающего поколения.

Однако новые технологические возможности сопряжены и с появлением целого ряда новых угроз и рисков. Оказываясь в сети, дети сталкиваются с грубостью, враждебностью, криминалом, порнографией, шантажом, домогательствами, героизацией терроризма, разжиганием межнациональной и иной розни, и многими другими негативными проявлениями, которые определенным образом сказываются на психике ребенка. Поэтому интернет сегодня стал серьезным источником стрессов в современном информационном обществе.

Если у взрослого человека есть возможность, в силу жизненного опыта, оценить потенциальные опасности глобальной сети, угрозы и риски, которые она содержит и предупредить потенциальные негативные последствия, то ребенок, столкнувшись с безграничными возможностями информационных технологий зачастую просто не в состоянии распознать исходящую угрозу.

Поэтому все острее в российском обществе и государстве встают вопросы о том, как эффективно обеспечить реализацию и защиту прав ребенка в цифровой среде.

В настоящее время в Российской Федерации начинает складываться новый правовой институт — институт информационной безопасности как объективная реакция государства на появление новых общественных отношений, складывающихся в информационном обществе. Как отмечает В. Д. Зорькин, «цифровизация социальной жизни привела к появлению ранее неизвестных, так называемых цифровых прав»⁸¹, под которыми понимаются права на свободный доступ к информации, ее свободное использование, создание и публикацию цифровых произведений, свободное использование персональных компьютеров, иных электронных устройств, коммуникационных сетей, включая и интернет.

Цифровые права человека — это, по сути, конкретизация (посредством закона и правоприменительных, в том числе судебных, актов) универсальных прав человека, гарантированных международным правом и конституциями государств, — применительно к потребностям человека и гражданина в обществе, основанном на информации. Задача государства — на основе Конституции РФ и с учетом международных документов — признавать и защищать цифровые права граждан от всевозможных нарушений, обеспечивая при этом конституционно-правовую безопасность личности, общества и государства.

В Конституции РФ заложены основы прав детей в сфере информации. В частности, в п. 4 ст. 29 Конституции РФ закреплено право каждого «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Причем, это право не является абсолютным, поскольку может быть ограничено законом, что также следует из положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусматривающей возможность такого ограничения «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Следовательно, предусмотренные в действующем законодательстве, ограничения доступа к информации не будут противоречить нормам Конституции РФ, если они направлены на обеспечение защиты несовершеннолетних от негативных проявлений информационной среды.

Законодательство об обеспечении и защите прав детей в информационной сфере в настоящее время является интенсивно развивающейся отраслью. Формирование такого законодательства происходит на основе Конституции РФ и общепризнанных международных стандартов в области информационных прав и информационной безопасности несовершеннолетних.

Основополагающим в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 29 декабря 2010 года № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», которым охватываются практически все информационные сферы: телевидение, радиовещание, интернет и печать. Закон делит всю информацию на информацию, которая причиняет вред здоровью и развитию детей, включающую в себя как информацию, которая полностью запрещена для распространения среди детей, так и ту, распространение которой среди детей определенных возрастных групп ограничена, а также иную информацию, с которой может сталкиваться ребенок. Несмотря на то, что в адрес Закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» было высказано немало критики со стороны экспертного сообщества относительно его недостаточной правовой проработки, наличия большого количества расплывчатых и оценочных формулировок, неоднозначности распределения полномочий между государственными органами, на которые возложена обязанность по его реализации, полагаю, что этот закон все-таки необходим, поскольку является еще одним шагом на пути к формированию безопасной информационной среды для детей и подростков.

Другим не менее важным документом, направленным на обеспечение и защиту прав ребенка в информационной среде, является Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». В ст. 14 рассматриваемого закона устанавливается обязанность органов государственной власти Российской Федерации принимать меры «по защите ребенка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию, в том числе от национальной, классовой, социальной нетерпимости, от рекламы алкогольной продукции и табачных изделий, от информации порнографического характера, от информации, пропагандирующей нетрадиционные сексуальные отношения, а также от распространения печатной продукции, аудио- и видеопродукции, пропагандирующей насилие и жестокость, наркоманию, токсикоманию, антиобщественное поведение».

В ряде статей Федерального закона от 13 марта 2006 года № 38 «О рекламе»⁸² закреплены ограничения относительно содержания и порядка распространения рекламы, способной нанести вред здоровью и (или) развитию ребенка.

В Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»⁸³ появилась новая статья 15.1 «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено», включающая, в том числе, запрет на целый ряд видов информации, способной причинить вред несовершеннолетним.

Кроме перечисленных законов действует целый комплекс подзаконных правовых актов, обеспечивающих исполнение законодательства, регулирующего защиту несовершеннолетних в информационной среде. Все это позволяет говорить о формировании нового правового института — института обеспечения и защиты прав детей в информационном обществе.

Таким образом, в сфере обеспечения прав ребенка в информационной среде в целом имеется качественная и достаточно обширная правовая база. Тем не менее, следует признать, что многие нынешние проблемы возникают из-за недостаточной эффективности использования уже существующих правовых инструментов. Для обеспечения информационной безопасности детей, эффективной реализации их прав в информационной среде необходима постоянная системная работа и координация всех уровней власти, правоохранительных органов, образовательного сообщества, объединений родителей, детских и юношеских организаций.

§ 2. Безопасность несовершеннолетних в информационном пространстве: исследование угроз экстремистского и террористического характера

Современные телекоммуникационные системы связи предоставляют новые возможности в области передачи и распространения информации и потому являются эффективным средством влияния на отдельного человека и на большие социальные группы. Однако свободный, в том числе анонимный, обмен и распространение информации посредством этих сетей, отсутствие соответствующих мер правового регулирования интернет-пространства, а также сравнительная новизна рассматриваемых общественных отношений привели к появлению проблем, способных нанести ущерб информационной безопасности личности, нарушить гражданский мир и согласие в обществе.

Экстремистские и террористические группы, используя телекоммуникационные средства связи, повышают уровень организации своей деятельности, получают необходимые сведения для подготовки и проведения массовых беспорядков, терактов, подготавливают и обучают своих сторонников, воздействуя на целевую аудиторию, вовлекают в свою деятельность новых участников, собирают денежные средства посредством пожертвований и вымогательства и др. При этом, необходимо подчеркнуть, что организации, пропагандирующие продвижение идеологии насилия, оправдание экстремисткой и террористической деятельности, разжигание межрасовой, национальной и конфессиональной нетерпимости, вкладывают серьезные средства в разработку сайтов. Данные ресурсы, как правило, имеют хорошее теоретическое обоснование своих призывов и действий, стараются создать о себе мнение борцов за свободу и независимость, применяют широкий спектр методов информационно-психологического воздействия при исключительно высоком уровне защищенности своих сайтов от вмешательства государства.

Сетевые ресурсы экстремистских и террористических организаций адресованы широкой аудитории, однако наибольшую опасность они могут нанести несовершеннолетним. Связано это с тем, что несовершеннолетние, во-первых, в силу недостаточности знаний, жизненного и профессионального опыта не могут адекватно оценить представленную информацию, во-вторых, склонны к агрессивно-экстремистским действиям, в-третьих, являются самой социально незащищенной группой населения. Эти и другие факторы способствуют сначала искажению представлений несовершеннолетних о духовно-нравственных ценностях, об общественных и государственных институтах, а затем вовлечению их в преступную деятельность.

В этой ситуации правительства многих демократических государств стремятся минимизировать возможности использования экстремистскими и террористическими организациями преимуществ, которые дают информационные технологии и применяют механизмы блокировки информационных ресурсов. Данная мера является, безусловно, необходимой, однако практика ее применения порождает комплекс проблем организационно-правового характера, связанных с нарушением основополагающих прав человека.

Вопросы противодействия экстремизму и терроризму в информационном пространстве являются актуальными и рассматриваются учеными всех стран. К числу наиболее заметных необходимо отнести исследование авторов А. Н. Одьямбо, Н. М. Охара, А. Кадюматимба «Структурирование проблем терроризма в цифровую эпоху: системная перспектива»⁸⁴. Ученые настаивают на том, что доступность информационно-коммуникационных технологий и увеличение количества терактов являются взаимообусловленными показателями. «Посредством сети Интернет террористические организации, такие как ИГИЛ, создают инновационные способы вербовки новых членов, обучения и даже распространения идеологии». М. Богдановский в статье «Связь между киберпространством и современным терроризмом»⁸⁵ делает обзор возможностей, предоставляемых террористам киберпространством. При этом ученый, разграничивая понятия «использование киберпространства террористами», «кибератаки», «кибертерроризм», воспринимает их с точки зрения потенциальных угроз национальной и глобальной безопасности. Н. С. Гроув в статье «Оружие массового применения: социальные медиа, насилие и политика краудфандинга для войны»⁸⁶ рассматривает социальные сети и онлайн-программы перевода денежных средств как платформы, через которые экстремисты и террористы получают «как моральную, так и финансовую» поддержку.

Опасность использования киберпространства организациями, пропагандирующими насилие очевидна. Государства, борющиеся с негативным контентом, сконцентрированы на защите критически важной информационной инфраструктуры и баз данных, при этом защита основополагающих прав человека на пользование информацией, защита конкретного пользователя отодвигается на второй план. К. Хусти-Орбан, выступая на конференции по киберконфликтам, отметила важность соблюдения международных стандартов в области прав человека в контексте управления Интернетом⁸⁷. А. Н. Лиарорулс в статье «Переосмысление киберпространства: защита прав человека в эпоху киберслежки»⁸⁸ рассматривает кибербезопасность с точки зрения человека. Такие права человека как свобода выражения мнений, право на неприкосновенность частной жизни, по ее мнению, должны найти отражение в программах кибербезопасности и быть защищенными в цифровой среде. Но как адаптировать конституционные права человека к цифровой среде и применять их повсеместно, если само право подвержено трансформации? М. Дж. Эспиноса в исследовании «Конфиденциальность»⁸⁹ рассматривает право на неприкосновенность частной жизни с позиций сравнительного правоведения. Анализируя конституционные нормы различных стран и их применение, отмечая связь конфиденциальности с такими широкими понятиями как свобода и достоинство, автор рассматривает конфиденциальность как «изменчивую концепцию, постоянно расширяющую свои границы, чтобы противостоять новым требованиям и вызовам меняющегося контекста».

Отечественные авторы, исследуя проблемы информационного пространства, ставят и вопросы обеспечения безопасности несовершеннолетних. Бураева Л. А., рассматривая проблемы противодействия деятельности экстремистских и террористических организаций в глобальном информационном пространстве, отмечает, что эти организации воздействуют, в первую очередь, на несовершеннолетних с целью их вербовки⁹⁰. Е. И. Дешина и А. Н. Меркулова в статье «Молодежь как наиболее подверженная влиянию экстремизма и терроризма в сети Интернет социально-демографическая группа»⁹¹ говорят о необходимости формирования современных технологий обеспечения национальной информационной безопасности, способной противостоять популяризации идей экстремизма и терроризма в молодежной среде. О. В. Нардина, в целом соглашаясь с мнением Е. И. Дешиной и А. Н. Меркуловой, считает их подход к проблеме противодействия идеологии распространения экстремизма и терроризма узким⁹². Необходимо вести работу не только в информационной сфере, но что более важно в культурно-мировоззренческой.

Несмотря на то, что к информационному обществу человечество перешло сравнительно недавно, право на свободу информации является не новым субъективным правом человека, а проявлением традиционных свобод мысли и слова. Они получили закрепление в международных актах, например, в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека, в ст.ст. 10, 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод⁹³, ст.ст. 19, 20 Международного пакта о гражданских и политических правах⁹⁴, а также в конституциях демократических стран. Исследование основополагающих международных актов и конституционных норм, позволяют сделать вывод о том, что информационные права:

Во-первых, являются важнейшей составляющей информационно-правового статуса человека и гражданина.

Во-вторых, их реализация способствует развитию культурных, научных, экономических отношений.

В-третьих, их защищенность и обеспеченность характеризует государство как правовое.

При этом общественное значение права искать, распространять и передавать информацию не должно служить основанием для его абсолютизации. Европейская Конвенция предусматривает возможность ограничения этого права в случаях необходимых «в демократическом обществе», например, если право на распространение информации противоречит публичным интересам (обеспечению национальной безопасности, жизни и здоровью граждан, реализации других прав и свобод.).

Право на доступ к телекоммуникационным средствам связи является определенного рода трансформацией таких конституционных прав как право на информацию, право каждого человека на свободу своих убеждений, а также на их свободное выражение. А в Декларации Совета Европы от 29 апреля 1982 г. «О свободе выражения мнения и информации»⁹⁵ отмечается наличие прямой связи между свободой выражения и доступам к средствам связи.

Вопросы обеспечения прав человека через призму развития современных технологий активно обсуждается международными организациями и в настоящее время. Так, в Резолюции ГА ООН от 18 декабря 2013 г. (A/RES/68/167) «Право на неприкосновенность личной жизни в цифровой век»⁹⁶ была сформулирована концепция распространения гарантий прав человека на виртуальную среду: «те же права, которые человек имеет в офлайновой среде, должны также защищаться и в онлайновой среде (п. 3)». Исходя из этого принципа, ГА ООН призывает государства «провести обзор своих процедур, практики и законодательства в целях эффективного выполнения всех обязательств» (пп. с) п. 4). В связи с этим, Резолюция ГА ООН от 13 июня 2014 г. № 68/276, посвященная обзору Глобальной контртеррористической стратегии ООН, настоятельно призывает все государства соблюдать и защищать основополагающие права человека в условиях борьбы с терроризмом, принимать меры, чтобы ограничения этого права не были произвольными, надлежащим образом регулировались законом, подпадали под действенный надзор и охватывались механизмами надлежащей правовой защиты, в том числе с использованием судебного надзора или других правовых средств.

Однако, отдельные страны, осуществляя противодействие пропаганды насилия, экстремизма и терроризма, принимают акты, ограничивающие конституционные права человека, в том числе и право на распространение информации. Например, Китай, Северная Корея, Иран и другие страны устанавливают тотальный контроль над стыком национальных провайдеров с международными сетями передачи информации, фильтрующий или блокирующий информацию. То есть фактически правительства этих стран устанавливают Интернет-цензуру. Считаем, что подобные меры способны помешать развитию информационного общества. Следить за тем, чтобы любое ограничение права на свободное выражение мнений в информационных глобальных компьютерных сетях было необходимым и соразмерным, а также не нарушало права граждан не только на использование Интернета и доступа к размещенной в нем информации, но и реализацию связанного с этим правом других важных прав, таких как свобода мысли, совести, религии, вероисповедания и убеждений призывает Резолюция ГА ООН от 1 июля 2016 г. № 70/291. В ней содержится призыв к государствам, ведущим борьбу с терроризмом и насильственным экстремизмом, пересмотреть свои процедуры, практику и законодательные акты, касающиеся вопросов ограничения распространения информации, обеспечив полное и действенное выполнение всех принятых обязательств по международному праву в области прав человека.

Таким образом, в соответствии с международными актами реализация права на информацию в сети Интернет базируется на принципах: во-первых, минимального государственного вмешательства, во-вторых. установления жестких правил лишь в тех случаях, когда отсутствие правового регулирования соответствующих общественных отношений создает угрозу информационной безопасности личности, общества и государства. Данное требование является законным основанием для ограничения свободы выражения своего мнения. Согласуется оно и с конституционным требованием на запрет выступлений, разжигающих ненависть и вражду, призывающих к дискриминации по различным основаниям и к насилию.

Сегодня Российской Федерации, как и любому другому государству, в информационной сфере представляется важным не только реализовывать и защищать конституционные права и свободы граждан, развивать экономический и научно-технический потенциал, но и обеспечивать информационную безопасность личности, общества и государства. Повышенная общественная опасность противоправного использования информационных технологий — распространение деструктивных идей, идеологий и информации через сайты террористических, экстремистских и повстанческих организаций — была отмечена в Стратегии противодействия экстремизму в РФ до 2025 г.⁹⁷

К числу нормативных актов, ограничивающих распространение экстремистских и террористических материалов в сети Интернет, относятся законы от 27 декабря 1991 г. № 2124-I «О средствах массовой информации»⁹⁸, от 25 июля 2002 г. № 114 «О противодействии экстремисткой деятельности»⁹⁹, от 7 июля 2003 г. № 126 «О связи»¹⁰⁰, от 27 июля 2006 г. № 149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»¹⁰¹ и другие. На основе этих нормативных актов был создан Единый реестр доменных имен и (или) универсальных указателей страниц сайтов в сети Интернет, аккумулирующий информацию о запрещенном к распространению в Российской Федерации контенте: порнографическая информация или соответствующие изображения, пропаганда наркотиков и психотропных веществ, а также сведения, призывающие детей к действиям, способным причинить вред их здоровью, в том числе призывы к самоубийству, экстремистские материалы. По данным Роскомнадзора в Единый реестр в четвертом квартале 2018 г. было внесено 58 111 сайтов¹⁰². Информационные ресурсы, внесенные в Реестр, должны быть удалены их собственником по требованию провайдера. Кроме этого прокуратура может заблокировать сайты, осуществляющие призывы к насильственным действиям, массовым беспорядкам, осуществлению экстремисткой деятельности. Необходимость внесения запрещенной информации в реестр или ее блокировка, безусловно, являются необходимыми мерами, однако практика применения этой процедуры требует совершенствования.

Во-первых, внесудебный порядок блокирования сайтов не имеет четких критериев отнесения информации к запрещенной, поэтому может привести к избирательному применению, а, следовательно, и к злоупотреблениям. Возможность злоупотреблений свидетельствует о несоблюдении конституционного принципа равенства, а также возможным нарушениям конституционного права на информацию. Нарушение права на доступ к легальному контенту может быть ограничен по причине неизбирательной блокировки. Если на одном IP-адресе размещены нескольких сайтов и один из них будет заблокирован за размещение незаконного контента, другие — блокируются автоматически. Исследователями приводится статистика подобных действий: на 40 тыс. интернет-ресурсов, подпадающих под прямую блокировку, 800 тыс. блокируются косвенно¹⁰³.

Во-вторых, потенциальные злоумышленники очень быстро приспосабливаются к законодательным запретам и обходят их. Так, они могут перемещать информацию в случае ее обнаружения и блокировки на другой IP-адрес; создавать ресурсы, идентичные заблокированным; применяя технические средства или программы, обходить ограничения; самим ограничивать доступ к информации, вводя пароли и др.

Таким образом, нормативно-правовые акты, ограничивающие распространённые экстремистских и террористических материалах, во многих своих положениях вступают в противоречие со ст. 10 Европейской конвенции прав человека, ст. 29 Конституции РФ. При этом ограничение прав на свободу получения и распространения информации фактически не изменило ситуацию в области противодействия экстремистскому и террористическому контенту. У правонарушителей существуют технические возможности обхода законодательных запретов.

Российское законодательство содержит не только нормы общего характера, ограничивающие распространение материалов экстремистского и террористического характера в информационном пространстве, но и специальные, призванные обеспечивать безопасность и полноценное развитие несовершеннолетних в информационном пространстве. Речь идет о Федеральном законе от 29 декабря 2010 г. № 434 «О защите детей от информации, причиняющий вред их здоровью и развитию» обязывающий устанавливать контент-фильтры, защищающих детей от информации, связанной с распространением насилия, экстремизма или терроризма. Однако норма, ограничивающая доступ несовершеннолетних не является совершенной. Отсутствие перечня мест, в которых необходимо применять подобные ограничения приводит к злоупотреблениям со стороны правоохранительных органов. Например, в 2016 г. в Саратове был оштрафован автобусный перевозчик за отсутствие контент-фильтров при доступе к Интернету в автобусе¹⁰⁴. Кроме того, в результате применения контент-фильтров ограничиваются права иных пользователей на доступ к информации в публичных местах и такое ограничение может рассматриваться как цензура.

Защищая детей от негативной информации, Министерство просвещения обязало учебные заведения, библиотеки и иные учреждения, которые посещают несовершеннолетние, организовывать контентную фильтрацию. При этом необходимо понимать, что, во-первых, существующие фильтры не являются совершенным продуктом. Проверки правоохранительных органов выявляют, что «при наличии системы контентной фильтрации возможен свободный доступ пользователей компьютера, в том числе несовершеннолетних, на сайты, где содержится литература, включенная в Федеральный список экстремистских материалов»¹⁰⁵.

Во-вторых, не каждая школа может самостоятельно разобраться в особенностях этих программ. Следовательно, отдельные учебные заведения изначально оказываются в неравных условиях. Считаем, что, предъявляя определенные требования к учебным заведениям, государство должно создать условия для их реализации, то есть самостоятельно привлекать разработчиков для создания программ, обеспечивающих организацию сетевой инфраструктуры в школе, поддерживать данный продукт, а также работать над совершенствованием его качественных характеристик. Уже созданный программный продукт передавать учебным заведениям, причем всем школам — одинаковый, государство не должно допустить дифференциацию защищенности несовершеннолетних. Однако вместо конструктивной работы по созданию защищенной информационной среды для несовершеннолетних государство идет по пути увеличения штрафных санкций¹⁰⁶.

Рассматривая проблему противодействия в информационных сетях информации экстремистского и террористического характера, необходимо отметить проблему, с которой могут столкнуться несовершеннолетние пользователи социальных сетей — их могут самих привлечь к уголовной или административной ответственности, например, за репосты материалов экстремистского содержания, возбуждения ненависти или вражды, пропаганду либо публичное демонстрирование нацистской атрибутики, свастики. Например, в Томской области два подростка были оштрафованы за то, что разместили в социальной сети классический антифашистский мультфильм Уолта Диснея о Дональде Даке «Лицо фюрера»¹⁰⁷. Подобная широкая трактовка правоприменителем понятия «экстремизм» является недопустимой. Правоохранительные органы и тем более суды должны обращать внимание не только на факт размещения информационного материала, но и на контекст, в котором он использовался. Подобная правовая и правоприменительная неопределенность приводит к чудовищным злоупотреблениям, способным искалечить жизнь подростка. «Принципиальная, особенно для интернета, проблема проведения границы между нежелательным, но допустимым, и уголовно наказуемым не решена даже приблизительно»¹⁰⁸.

Серьезной проблемой, угрожающей психическому здоровью несовершеннолетних, являются компьютерные, в том числе онлайн игры, демонстрирующие акты насилия, убийства. Причем в роли убийцы выступает сам несовершеннолетний, который во время игры перенимает модель поведения, навязываемую ему этой игрой. Как следствие, несовершеннолетние с расстроенной психикой совершают демонстрационные расстрелы, взрывы, поджоги в образовательных учреждениях и других общественных местах. Для усиления мер защиты детей от опасного контента верхней палатой Парламента и в мае 2019 г. был разработан законопроект о введении обязательной маркировки и классификации компьютерных и видеоигр¹⁰⁹. Естественно это первый шаг, который государство делает на пути урегулирования распространения видео- и онлайн игр, однако указание возрастного ценза и запрет продажи несовершеннолетним игр, содержащих сцены насилия подростки смогут проигнорировать.

Существует и комплекс других проблем обеспечения безопасности несовершеннолетних в информационном пространстве, которые государством ставятся перед обществом, но решить их государство не может. Одной из таких проблем является вербовка несовершеннолетних в экстремистки и террористические организации. Вербовка новых адептов осуществляется анонимно и бесконтрольно, как правило, в социальных сетях. И. Ю. Сундиев, исследуя проблему вербовки экстремистками объединениями несовершеннолетних, отмечает, что информационные технологии предоставляют деструктивным организациям «глобальную силу и размах без неизбежного обнаружения. Отказавшись от физического места для встреч и организации, они создают виртуальные сообщества для распространения своей пропаганды, учебы и тренировок»¹¹⁰. Экстремистами разрабатывается многоуровневая система мер по выявлению и привлечению несовершеннолетних сначала к активной поддержке экстремистки взглядов, а затем и к совершению противоправных действий. Не последнюю роль в вербовочных мероприятиях несовершеннолетних играют онлайн игры, размещенные на сайтах экстремистских организаций. Например, в виртуальной реальности игрок должен совершить определенные действия, направленные против конституционного строя, свержения существующего режима. Чтобы перейти на новый более высокий уровень в игре, нужно действия совершенные виртуально выполнить в реальной жизни, а после для организации составить отчет. «При этом для каждого уровня предполагается выполнение заданий разной категории сложности. С достижением нового уровня возрастает сложность и опасность задания в реальной жизни. Причем анализ заданий подобных интернет-игр свидетельствует, что они ориентированы прежде всего на молодежную аудиторию, где часто геймеры теряют грань между реальной (внесетевой, офлайн) и виртуальной (внутрисетевой, онлайн) жизнью¹¹¹.

Проблем, связанных с обеспечением безопасности несовершеннолетних в информационном пространстве, гораздо больше, чем рассмотрено в статье. А между тем, недостаточное реагирование государства и общества на современные информационные вызовы способствует усилению правового нигилизма в среде несовершеннолетних, а также ущемлению фундаментальных прав на свободное распространение информации. Акцентируя внимание лишь на исследовании угроз, связанных с распространением экстремизма и терроризма в молодежной среде, необходимо отметить, что, во-первых, государство осознает необходимость защиты несовершеннолетних от негативного потока информации. Во-вторых, эффективного организационно-правового регулирования информационных отношений не выработано. Меры, принимаемые государством, не только не решает проблему, «в некоторых случаях правовые средства существенно уступают информационному и техническому регулированию или вообще не применимы»¹¹². В других — подобное регулирование нарушает целый комплекс конституционных прав. В-третьих, не все отношения, складывающиеся в информационном пространстве, могут быть эффективно урегулированы средствами государственного принуждения.

Противодействие распространению информации экстремистского и террористического характера в информационной среде вообще и среди несовершеннолетних в частности должно носить системный характер, позволяющий ослабить негативное информационное воздействие на социум. Система мер, препятствующая появлению и распространению негативной информации в Интернете, помимо карающего государственного регулирования должна включать меры антитеррористической пропаганды. Как отмечает Генеральный секретарь ООН: «Интернет является мощным и не имеющим аналога инструментом для борьбы с распространением идеологий терроризма, который позволит привлекать внимание к тяжелому положению жертв, устанавливать связи между общинами и образовательными учреждениями в различных странах собирать информацию о подозреваемых террористах и обмениваться ею»¹¹³. Эта работа должна быть направлена на ослабление негативного информационного воздействия на социум, переключения агрессивной энергии потенциальных носителей террористического сознания и сочувствующих им людей на внутреннее личностное самосовершенствование, внесения сумятицы и разобщенности в ряды сторонников террористической деятельности. Если к этой работе подключатся социальные сети и крупные поисковые системы антиэкстремистская и антитеррористическая пропаганда может быть крайне эффективной.

Таким образом, глобальное информационное пространство является эффективным средством доступа к знаниям и ресурсам, накопленным человечеством. Стремительное развитие информационно-коммуникационных технологий опережает процесс создания и совершенствования организационно-правовых мер, необходимых для эффективного регулирования информационного пространства. Сложившаяся ситуация позволяет экстремистским и террористическим группам повышать уровень организации своей деятельности, получать необходимую информацию и целевую аудиторию, при исключительно высоком уровне защищенности от вмешательства государства в потоки соответствующей информации.

Для преодоления негативного влияния экстремистских и террористических организаций в информационном пространстве на несовершеннолетних необходимо применять не только меры государственного реагирования. К решению данной проблемы нужно привлекать все общественные институты: университеты, школу, церковь, учреждения культуры, средства массовой информации и др. Сообща государство и общество должно пересмотреть регулятивные меры в области связи и Интернета, которые позволят:

— создавать благоприятные условия для развития, распространения и широкого применения Интернета, и технологий связи;

— формировать механизмы защиты телекоммуникационных сетей и всего населения РФ от пропаганды и распространения экстремизма и терроризма при соблюдении конституционно закрепленных свободы выражения мнений, прав на получение и распространение информации, а также информационной безопасности личности, общества и государства;

— обеспечивать использование Интернета в целях образования, науки и культуры, поощряющие языковое и культурное многообразие, которое в целом способно заложить социально-политические и правовые основы для эффективного противодействия идеологии экстремизма и терроризма и др.

§ 3. Информационная безопасность несовершеннолетних в сети Интернет: современное состояние и совершенствование правового регулирования

Интернет — величайшая в мире образовательная и художественная платформа, научные и культурные учреждения и организации всего мира открывают свои виртуальные двери, в том числе, и для детей. Интернет предлагает детям широкий спектр возможностей для выражения их индивидуальности, образования и обучения, поэтому дети являются одной из наиболее быстрорастущих групп пользователей Интернета. Одновременно с положительными моментами возникают вопросы информационной безопасности детей. Защита несовершеннолетних от интернет-угроз является важной задачей не только для России, но и для всех развитых стран мира, однако недостаточно контролируемый характер сети Интернет создает много нерешенных проблем. В широком смысле термин «безопасность молодежи» определяется в научной литературе, как «совокупность условий и факторов, обеспечивающих жизнедеятельность и устойчивое развитие молодого поколения, способного противостоять социальным и индивидуальным угрозам окружающей среды, целенаправленно реализуя свои основные социальные функции, как ресурс и потенциал общества».¹¹⁴ В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 5 декабря 2016 г. № 646, подчёркивается, что в настоящее время происходит усиление влияния на молодёжь негативной информации, в результате чего национальные нравственные ценности размываются¹¹⁵. Именно молодое поколение нуждается в особой защите государства в современных условиях развития информационного общества, и проблемы обеспечения информационной безопасности несовершеннолетних заслуживают особого внимания¹¹⁶. Специальный федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» раскрывает понятие «информационная безопасность детей — состояние защищенности детей, при котором отсутствует риск, связанный с причинением информацией вреда их здоровью и (или) физическому, психическому, духовному, нравственному развитию».

Проблема информационной безопасности несовершеннолетних широко обсуждается в научной литературе специалистами в области юриспруденции, психологии, педагогики¹¹⁷. Большинство исследователей сходятся в необходимости разработки правовых, социальных, финансово-экономических, организационно-методических, воспитательных мер, направленных на обеспечение информационной безопасности несовершеннолетних. Особый интерес представляет зарубежный опыт¹¹⁸.

В научной среде также получило распространение понятие информационно-психологической безопасности личности¹¹⁹.

Правовой базой для защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию, на международном уровне являются Конвенция о правах ребенка, принятая Генеральной Ассамблеей ООН от 20 ноября 1989 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Данные правовые акты закрепляют право ребенка на доступ к информации, способствующей правильному физическому и психическому здоровью несовершеннолетнего, с одной стороны и формулировку принципов защиты ребенка от неблагоприятной для него информации. Статья 20 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. предусматривает запрещение законом всякой пропаганды войны и выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию.

Ст. 15 Модельного закона «Об основных гарантиях прав ребенка в государстве» № 14-9, принятого постановлением на четырнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 16 октября 1999 г.¹²⁰, устанавливает основные гарантии защиты ребенка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию. Закон обязывает органы государственной власти принимать меры по защите ребенка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию, в том числе, от национальной, классовой, социальной нетерпимости, от рекламы алкогольной продукции и табачных изделий, от пропаганды социального, расового, национального и религиозного неравенства, а также от распространения печатной продукции, аудио- и видеопродукции, пропагандирующей насилие и жестокость, порнографию, наркоманию, токсикоманию, антиобщественное поведение.

Одними из принципов, обозначенных в Сеульской конвенции «Будущее интернет-экономики» 2008 года (г. Сеул, Корея)¹²¹, являются: обеспечение безопасной интернет-среды для несовершеннолетних; содействие уважению международных социальных и этических норм при использовании сети Интернет.

В отчете OECD за 2010–2011 гг. «Защита детей в Интернете: риски, с которыми сталкиваются дети в Интернете, и политика их защиты»¹²² представлен положительный опыт государств по обеспечению защиты несовершеннолетних в сети интернет, подчёркивается необходимость международного сотрудничества и разработки международных стандартов в сфере информационной безопасности несовершеннолетних. В частности рассматриваются три категории онлайн-рисков для детей: распространение порнографии, киберзапугивания; риски, связанные, с интернет-маркетингом и мошенническими сделками; риски, связанные конфиденциальностью персональных данных, в том числе использование социальных сетей без осознания возможных последствий.

Среди проблем, связанных с обеспечением информационной безопасности в России, можно выделить следующие.

Во-первых, недостаточность информационно-просветительской работы по вопросам безопасного поведения в интернет-пространстве и, как следствие, низкие показатели уровня интернет-грамотности детей и подростков. Некоторыми факторами предлагается разработка образовательного курса по интернетбезопасности несовершеннолетних.¹²³ Тенденция к интеграции интернет грамотности в школьные программы может быть эффективным способом наделения детей знаниями и навыками, необходимыми для обеспечения безопасности в сети Интернет.

Во-вторых, нужно подчеркнуть необходимость повышения степени вовлеченности родителей в обеспечение информационной безопасности детей в сети интернет. Политика защиты детей в интернете должна быть основана на распределении обязанностей всех заинтересованных сторон. Поэтому важно определить участников правоотношений по обеспечению информационной безопасности несовершеннолетних и определить их роль. Чтобы действовать эффективно, родители должны быть обеспечены информацией и соответствующими инструментами, необходима разработка технических решений для родительского контроля. Родители, опекуны и попечители, педагоги, бизнес и гражданское общество могут и должны помочь детям извлекать выгоду от использования Интернет. Но указанные субъекты также несут ответственность за защиту несовершеннолетних от рисков в Интернете.

В-третьих, проблема отсутствия специалистов в области информационной безопасности, а также реализуемых вузами дополнительных профессиональных программ для педагогических работников в области развития информационных технологий. Необходимо вводить мастер-классы, разрабатывать информационные и учебные материалы, дополнительные образовательные программы по безопасности в Интернете для преподавателей.

В-четвёртых, не разработан механизм ответственности за распространение материалов экстремистской направленности, пропаганде молодежных суицидов в социальных сетях; государством не выделяется достаточно средств на разработку развивающего и обучающего контента для детей; отсутствие средств защиты несовершеннолетних от наносящей вред информации в местах, доступных для детей и др.

В утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2015 г. № 2471-р Концепции информационной безопасности детей сформулированы основные принципы исследуемого института права, на которых основывается государственная политика в указанной сфере.

На основании Федерального закона от 24июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» за государством признается обязанность по защите ребенка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию. Данная обязанность реализуется проведением экспертизы настольных и иных игр, игрушек и игровых сооружений для детей. Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» более подробно характеризует информационные продукты, нарушающие информационную безопасность ребенка, при этом разводит запрещенные информационные продукты и ограниченные в распространении в связи с возрастной категорией детей.

При формировании политики защиты детей в интернет среде должны учитываться потребности отдельных возрастных групп. Закон обязывает применять информационные знаки о допустимости информационного продукта к восприятию несовершеннолетними определенных возрастных групп (6, 12, 16 лет). Однако это эффективно при учете доступа детей к информации в образовательном учреждении либо в домашних условиях при наличии родительского или педагогического контроля. К тому же, приняв во внимание то обстоятельство, что сегодня широкое распространение получили мобильные устройства для выхода в интернет, то реализация названных норм становится низкоэффективной. Нужно констатировать тот факт, что ни родители, ни образовательные учреждения не смогут в полной мере обеспечить контроль за потребляемой детьми информацией.

Информация, причиняющая вред здоровью и (или) развитию детей, — информация (в том числе содержащаяся в информационной продукции для детей), распространение которой среди детей запрещено или ограничено в соответствии с законодательством. Под действие закона не подпадает информация, которая распространятся на чатах, форумах, компьютерные игры и реклама в сети. Поэтому можно сделать вывод, что защита от информации, причиняющей вред здоровью и развитию детей, распространяемой в сети Интернет, пока еще не в полной мере урегулирована. Выход из сложившейся ситуации — это соответствующие дополнения в федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» или принятие отдельного закона, касающегося безопасности несовершеннолетних в сети Интернет.

Нужно использовать положительный зарубежный опыт. Например, самым важным методом защиты детей- пользователей Интернета в Китае является метод повышения осведомлённости и навыков несовершеннолетних. В КНР в 2016 году принят специальный закон о кибербезопасности («Cybersecurity Law of the People’s Republic of China»), который позволяет на законных основаниях пресечь деятельность тех, кто в сети Интернет ставит под угрозу физическое и психическое здоровье детей¹²⁴.

Реализация правовых гарантий в сфере обеспечения информационной безопасности, установленных законодательством, значительно затруднена, в силу того, что интернет представляет собой глобальное и высокодинамичное информационное пространство. Правовые понятия и концепции быстро устаревают, если они ориентированы на узкую область применения. Поэтому РФ пошла по пути проведения более гибкой политики, регулирующего всю информацию, которая может причинить вред развитию ребёнка независимо от источника её получения. Но правовых мер данном случае недостаточно и их следует сочетать с техническими ограничениями доступа к неприемлемому для детей контенту.

Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в части 5 статьи 15.1 «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено», закрепляет основания для включения в указанный реестр сведений, направленных на обеспечение информационной безопасности детей в сети Интернет. Решение об ограничении доступа к сайтам, содержащим запрещенную информацию может приниматься как во внесудебном порядке, так и на основании судебного решения.

К источникам формирующейся подотрасли информационного права можно также отнести Постановление Правительства РФ от 26 октября 2012 г. № 1101 «О единой автоматизированной информационной системе «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено», Приказ от 11 сентября 2013 г. № 1022/368/666 «Об утверждении критериев оценки материалов и (или) информации, необходимых для принятия решений Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федеральной службой российской федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека о включении доменных имен и (или) указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»¹²⁵, Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкомсвязь России) от 29 августа 2012 г. № 217 г. Москва «Об утверждении порядка проведения экспертизы информационной продукции в целях обеспечения информационной безопасности детей»¹²⁶; Приказ Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций от 24 августа 2012 г. № 824 «Об утверждении Порядка аккредитации экспертов и экспертных организаций на право проведения экспертизы информационной продукции»¹²⁷.

Приказ Минкомсвязи России от 27 февраля 2018 г. № 88 «Об утверждении плана мероприятий по реализации Концепции информационной безопасности детей на 2018–2020 годы» направлен на решение проблем в сфере информационной безопасности несовершеннолетних, существующих на сегодняшний день: ликвидация пробелов в действующем законодательстве, повышение уровня медиаграмостности детей и родителей, повышение уровня безопасности детей в информационной среде, Формирование социальной рекламы, направленной на повышение безопасности детей в сети «Интернет» и др.

Письмо Минпросвещения России от 29 марта 2019 г. № 03-393 «О методических рекомендациях по реализации мер, направленных на обеспечение безопасности детей в сети «Интернет» направлено на расширение в Российской Федерации практики внедрения механизмов обеспечения информационной защиты несовершеннолетних пользователей организациями и физическими лицами, осуществляющими деятельность в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», посредством разработки и администрирования Интернет-ресурсов, сервисов и других технических программных решений.

Анализ нормативно-правовых актов в сфере обеспечения информационной безопасности показывает, что система находится в постоянном развитии, принимаются новые специальные подзаконные акты. Статистические данные об использовании интернета детьми и распространенности рисков немногочисленны и фрагментарны. Риски, с которыми могут столкнуться дети в сети Интернет, многочисленны и их число растёт. Для их минимизации требуется сочетать политические, правовые запреты и технические ограничения доступа к неприемлемому для детей контенту. Можно констатировать, что при установлении правовых гарантий возникают трудности, так как Интернет представляет собой глобальное и высокодинамичное информационное пространство и установленные меры могут быстро устареть. Соглашаясь с Ефимовой Л. Л. можно говорить о становлении в нашей стране правового института обеспечения информационной безопасности несовершеннолетних¹²⁸.

Как справедливо отмечает с Кобзева С. В., современная ситуация в России свидетельствует о функционировании системы защиты несовершеннолетних от агрессивного интернет-контента, но данная система требует усовершенствования, посредством принятия норм, налагающих обязательства на интернет-провайдеров блокировать распространение нелегального интернет-контента в местах общего доступа к сети Интернет; создавать безопасное интернет- пространство для детей; блокировать продвижение на рынок интернет-услуг ресурсов, в которых исключен доступ к нелегальной и вредной информации; развивать образовательную и просветительскую деятельность, направленную на повышение уровня осознания проблемы агрессивного контента¹²⁹.

В данном контексте следует упомянуть о такой проблеме современного общества как кибербуллинг (травля, совершенная средствами электронной коммуникации). Исследование, проведенное среди учащихся старших классов из городов-миллионников и федеральных центров, показывает, что каждый второй подросток становился жертвой кибербуллинга. Основной площадкой травли стали социальные сети. Мотивы интернет-агрессии: желание повеселиться (35%), месть (31%), раздражение (25%)¹³⁰. В качестве превентивной меры некоторые предлагают ограничить или запретить доступ к социальным сетям в школах, а также запретить школьникам пользоваться смартфонами для выхода в социальные сети. Противодействие кибербуллингу и защита несовершеннолетних от интернет-угроз — важная задача не только для России, но и для всех развитых стран мира, однако международный, повсеместный, недостаточно контролируемый правоохранительными и иными уполномоченными органами характер сети Интернет создает много нерешенных проблем.

Реализация установленных норм федерального законодательства по обеспечению информационной безопасности несовершеннолетних невозможна без конкретизации некоторых правовых понятий, чёткого распределения обязанностей и полномочий между субъектами. Выходом могло бы стать создание централизованной системы специализированных государственных органов, наделенных широкими контрольными и надзорными полномочиями в сфере информационной безопасности. И в аппарате уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, и в структуре Министерства просвещения РФ нам необходимо создать подразделения или лиц, ответственных за построение безопасной для детей информационной среды. Существующее федеральное законодательство позволяет произвести последовательный ряд таких действий на основе подзаконных актов, призванных реализовать право несовершеннолетних на информационную безопасность.

На сегодняшний день в России необходима государственная поддержка инициатив по созданию безопасной для детей среды в сети Интернет. Необходимо проводить мероприятия для родителей, разъясняющие им личную ответственность взрослого за информационное взаимодействие его ребенка. В этой связи можно поддержать авторов¹³¹, предлагающих дополнить п. 1 ст. 63 СК РФ нормой, обязанностью родителей, попечителей, опекунов ограничивать доступ детей к информации, причиняющей вред их здоровью и развитию, не соответствующей возрасту ребенка. Скоординированные действия должностных лиц, педагогов, законных представителей и самих детей в области профилактики и предупреждения информационных угроз в Интернете позволит снизить риски, связанные с неблагоприятным воздействием на детей.

Раздел 2. ПРАВА НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

ГЛАВА 1. Права детей и подростков в современной России

§ 1. Теоретико-правовые проблемы классификации прав ребенка

Современная юридическая наука рассматривает детей как самостоятельных субъектов права. Многообразием прав, гарантий и свобод, имеющихся у детей, даются основания для проведения их классификации. Этим формируется содержание индивидуального или специального правового статуса ребенка.

Права детей закреплены в актах международного права, а также в национальном законодательстве Российской Федерации: в Конституции РФ, в Семейном кодексе РФ (1995), Гражданском кодексе РФ (1994), Трудовом кодексе РФ (2001)¹³², Уголовном кодексе РФ (1996), Федеральном законе от 24 июля 1998 г. № 124 «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в РФ» и в иных нормативных правовых актах.

В контексте настоящего исследования нами будут выявлены и более детально рассмотрены разные основания, по которым классифицируются права детей.

Особое внимание следует обратить на классификацию прав несовершеннолетних, предлагаемую иностранными исследователями. В основном, западными учеными используется классификация под названием «3Рs». Эта классификация была разработана в 1986 г. и предполагает несколько групп прав, а именно:

1. Provision — правообеспечение. Данная группа включает в себя субъективные права, которые направлены на удовлетворение основных потребностей несовершеннолетнего (право на досуг, право на образование, право на отдых).

2. Participation — правоучастие. Данная группа включает права несовершеннолетнего на вовлеченность в жизнь общества и на самостоятельные действия (право свободно выражать свое мнение по различным вопросам).

3. Protection — правозащита. В эту группу входят права, гарантирующие защиту несовершеннолетним от вредного воздействия (защиту от сексуальной эксплуатации, от жестокого обращения и др.).

Классификация «SDPP» — одна из модификаций «3Ps». Согласно данной классификации выделяется 4 группы прав несовершеннолетних:

— право на участие;

— право на защиту;

— право на развитие;

— право на выживание¹³³.

Английскими специалистами Франклином Б., Фриманом и Беваном предложена довольно интересная классификация прав ребенка. Фриман выделяет такие права детей, как право на защиту и на благополучие. Указанные права базируются на требованиях несовершеннолетних на свободу и автономию от взрослых. В свою очередь, Беван классифицирует права детей на две группы — самоутверждающие и защитные права. Защитные права представляют собой результат уязвимости и врожденной зависимости детей, а также их потребности в психологической и физической заботе, любви, питании. Это такие права — право на защиту от жестокости и право на невмешательство в процесс защиты. К самоутверждающим правам относятся: право на принятие решений по некоторым вопросам; право на свободу совести, мысли, религии; право на свободу выражения; право на физическую целостность. Франклин Б. классифицирует права детей следующим образом: право на защиту, право на благосостояние, права родителей и права взрослых¹³⁴.

Франклин Б. в своей работе под названием «The Rights of Children» («Права детей») выделяет две группы прав ребенка — моральные и юридические права. Эти две группы прав тесно связаны между собой. Под юридическими правами подразумеваются права, предписанные законом. По сути, это и есть законы, действующие в государстве. Моральные права не отражены в законодательстве. К примеру, можно заявить, что право голосовать на выборах должно быть предоставлено каждому человеку вне зависимости от возраста. У каждого имеется право требовать обеспечения, реализации и гарантии моральных прав, однако гарантировать, что данное требование будет воплощено в жизнь, невозможно. Следовательно, юридическими правами описываются существующие права детей, закрепленные на законодательном уровне, а моральными правами описываются желаемые права детей¹³⁵. По словам Франклина Б., термин «право» в понятии «моральные права» обладает условным характером. Моральные права в значительной степени предполагают интересы несовершеннолетних. Hohfeld высказывал обратную точку зрения, отрицая наличие моральных прав и выделяя только позитивные (юридические) права¹³⁶.

По нашему мнению, нельзя отрицать наличие у ребенка моральных прав. Моральные права, по сути, являются интересами детей. Исходя из обзора положений, закрепленных в Декларации прав ребенка, закон должен обеспечивать детям специальную защиту, предоставлять благоприятные условия и возможности, позволяющие им полноценно развиваться в физическом, нравственном, интеллектуальном, социальном и духовном плане в условиях достоинства и свободы. При разработке законов необходимо исходить из наилучшего обеспечения интересов детей¹³⁷.

В отечественной доктрине до сих пор не сформировано единообразной позиции по поводу толкования категории «интересы ребенка». Савельева Н. М. предлагает рассматривать интересы ребенка как составляющую его правового положения¹³⁸. Бондаренко О. А. считает, что речь идет о жизненно важных потребностях детей, без реализации которых они не смогут жить и полноценно развиваться¹³⁹. Беспалов Ю. Ф. трактует интересы детей как их потребность в обеспечении условий, необходимых для содержания, полноценного развития и подготовки к дальнейшей самостоятельной жизни¹⁴⁰.

В отечественном законодательстве, которым регламентируются отношения с участием несовершеннолетних, словосочетание «наилучшие интересы» детей не встречается. Однако в некоторых нормативно-правовых документах упоминается о необходимости правовой оценки соответствия интересам детей. В частности, Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» установлен перечень основных гарантий законных интересов и прав ребенка, предусматриваемых Конституцией РФ. Преамбула Закона № 124-ФЗ содержит указание на то, что государство признает детство важнейшим этапом жизни и исходит из принципа приоритетности подготовки детей к полноценной взрослой жизни в социуме. В соответствии с содержанием 8 статьи Закона № 124-ФЗ, стандартные гарантии прав ребенка в РФ включают установленный минимальный объем социальных услуг в части образования, бесплатного медицинского обслуживания, социального обслуживания, трудоустройства, обеспечения права на жилище, оказания квалифицированной юридической помощи, организации отдыха и оздоровления.

Для унификации этой семейно-правовой категории, нормы, которыми регламентируются права детей, классифицируются на несколько групп.

Первая группа — нормы, которые учитывают интересы детей при реализации ими личных прав в семье. Каждый ребенок имеет право на обеспечение своих интересов и на воспитание в семье своими родителями (пункт 2 статья 54 Закона № 124-ФЗ); на защиту своих законных интересов и прав (пункт 1 статья 56 Закона № 124-ФЗ). В 57 статье СК РФ сказано, что дети имеют право на выражение собственного мнения при решении в семье любых вопросов, затрагивающих их интересы. Огромным значением интересы детей обладают при решении вопроса касательно смены имени или фамилии (59 статья СК РФ).

Вторая группа — нормы, которые ограничивают возможность реализации ребенком своих прав, если это вступает в противоречие с его интересами. У каждого ребенка имеется право воспитываться и жить в семье, право знать своего отца и мать, право на заботу родителей, право на совместное проживание с родителями, исключая случаи, когда это вступает в противоречие с его интересами (пункт 2 статья 54 Закона № 124-ФЗ). Данное ограничение устанавливается, в том числе, и в отношении права ребенка на выражение собственного мнения. В 57 статье Закона № 124-ФЗ сказано, что мнение ребенка старше 10-летнего возраста должно учитываться в обязательном порядке, исключая случаи, когда это вступает в противоречие с его интересами.

Третья группа — нормы, которые устанавливают порядок реализации отцом и матерью своих обязанностей и прав. Права родителей не могут осуществляться в противоречии с интересами их несовершеннолетних детей. В 65 статье Закона № 124-ФЗ обращается внимание на то, что обеспечение интересов детей — предмет основной заботы отца и матери. Любые вопросы, связанные с образованием и воспитанием ребенка, должны решаться родителями по их взаимному согласию, с учетом мнения и интересов самого ребенка. Особым значением учет интересов детей обладает тогда, когда мать или отец проживает отдельно от ребенка. Тот из родителей, с которым проживает ребенок, не должен чинить препятствия для общения ребенка с родителем, проживающим отдельно, если такое общение не наносит вреда нравственному развитию, психическому и физическому здоровью ребенка (2 часть 1 пункт 66 статья СК РФ). В данном случае имеется в виду недопустимость нарушения интересов детей.

В международном праве широко используется классификация, которая была установлена в Конвенции ООН по правам ребенка (1989). В соответствии с этой классификацией, права ребенка, как и права человека, делятся на 5 групп:

— культурные права;

— социальные права;

— экономические права;

— политические права;

— личные (гражданские) права.

В отечественной правовой доктрине права ребенка, как и права человека, классифицируются на 2 группы:

— права и свободы, закрепленные в Конституции РФ;

— иные права и свободы, закрепленные в других отраслях законодательства.

По словам Ж. Патращук, такая классификация основана на критерии юридической силы нормативно-правового акта, которым закрепляется то или иное право. Если исходить из его буквальной трактовки, то конституционные права личности — это те права, которые закреплены Конституцией РФ¹⁴¹.

Бутько О. В., исследуя права детей в актах международного права (особенно, в Конвенции ООН о правах ребенка), разработал следующую классификацию прав ребенка.

Первая группа — право ребенка на жизнь, право на имя, право на равенство в реализации других прав.

Вторая группа — право ребенка на семейное благополучие.

Третья группа — право ребенка на свободное развитие личности.

Четвертая группа — права, которые обеспечивают охрану здоровья.

Пятая группа — право ребенка на отдых, право на образование.

Шестая группа — право ребенка на защиту от эксплуатации, античеловеческого обращения и содержания¹⁴².

По нашему мнению, эта классификация охватывает лишь часть прав, принадлежащих ребенку. В ней не отражено право на содержание со стороны родителей.

В отечественной правовой доктрине субъективные права детей классифицируются исходя из сферы общественной жизнедеятельности. По этому основанию выделяются такие группы прав — политические, социальные, экономические и личные (гражданские) права¹⁴³. Лактюнкина Е. А. отмечает, что вышеприведенная классификация должна быть дополнена четырьмя группами прав: права-гарантии (право на защиту в суде); информационные, экологические, культурные права¹⁴⁴.

Некоторыми исследователями на основе анализа конституционных положений проводится более детальная систематизация прав несовершеннолетних. Борисова Н. Е. предлагает классифицировать конституционные права детей на 3 группы.

Первая группа — базовые конституционные положение, которые относятся к защите прав. Это провозглашение свобод и прав личности высшей ценностью вне зависимости от возраста и возложение на государство обязанности по их соблюдению, признанию и защите (2 статья). Также предусматривается механизм реализации социальной политики в интересах несовершеннолетних посредством обеспечения государством поддержки материнству, семье, детству и отцовству (вторая часть 7 статья).

Вторая группа — конституционные положения, предполагающие защиту детства со стороны государства (первая часть 38 статья) и возложение обязанности по заботе о детях на родителей (вторая часть 38 статья).

Третья группа конституционных прав детей — закрепляемые Конституцией РФ свободы и права личности. Эти свободы и права гарантируются каждому человеку вне зависимости от возраста. Они выражают исходные, наиболее значимые начала, которые определяют положение человека в государстве и обществе, а также принципы их отношений.

В основу классификации прав детей может быть положен институциональный критерий, согласно которому, субъективные права несовершеннолетних в рамках конкретной правовой отрасли можно сгруппировать по отраслевым институтам. Такая классификация может быть проиллюстрирована на примере анализа гражданско-правовых норм. Права этой группы могут быть рассмотрены в контексте совершения детьми гражданских правовых сделок, защиты авторских и наследственных прав.

Институциональный подход также может быть положен в основу классификации других прав детей (право на охрану здоровья, право на социальное обеспечение, жилищные права и др.).

Гражданское и семейное право содержит нормы, которые разделяют права детей на две группы — имущественные и личные неимущественные. Этот порядок обусловливается расположением норм о правах детей в СК РФ: личные неимущественные права (ст. 54–59); имущественные права (ст. 60). В ГК РФ указанные права регламентируются в обратном порядке.

В отечественной юридической литературе предлагается несколько разных классификаций личных неимущественных прав несовершеннолетних.

Королев Ю. А., принимая во внимание целевую направленность, выделяет такие права детей:

— личные неимущественные права (например, право на фамилию, имя и отчество; право на деловую репутацию; право на достоинство и честь);

— право на обеспечение физической неприкосновенности (право на жизнь; право на свободный выбор места жительства и места пребывания);

— право на неприкосновенность внутреннего мира и интересов личности (право на защиту доброго имени и чести; право на невмешательство в личную жизнь; право на семейную и личную тайну)¹⁴⁵.

По нашему мнению, предложенный исследователем перечень личных неимущественных прав несовершеннолетних является наиболее исчерпывающим и полным.

Другие отечественные исследователи (Звягинцева Л. М., Заец Л. В., Алексеева О. Г.) более конкретизируют личные неимущественные права, выделяя такие группы прав:

— права, индивидуализирующие ребенка (например, право на имя);

— права, которые обеспечивают благополучное развитие ребенка (например, право воспитываться в семье; право на благополучное физическое, нравственное и духовное развитие);

— права, которые определяют ребенка как субъекта семейных прав (право на самостоятельное обращение в органы опеки или в суд за защитой нарушенных прав; право на выражение собственного мнения; право быть заслушанным в рамках судебного дела);

— права, которые направлены на представительство и защиту несовершеннолетнего¹⁴⁶.

Король И. Г. делит личные неимущественные права несовершеннолетних на процессуальные и материальные. Материальные личные неимущественные права несовершеннолетних: право воспитываться и жить в семье; право общаться с отцом, матерью и другими родственниками; право знать отца и мать; право на совместное проживание с родителями и на их заботу; право воспитываться своими родителями; право на образование; право на имя; право на обеспечение собственных интересов; право на уважение человеческого достоинства и на всестороннее развитие; право на устройство под попечительство или опеку, право на устройство в приемную семью; право на совместное проживание и заботу со стороны попечителей, опекунов, приемных родителей; право на установление материнства, отцовства и т. д.¹⁴⁷

Процессуальные личные неимущественные права несовершеннолетнего: право на обращение в суд; право на представительство и защиту; право быть заслушанным в ходе административного или судебного разбирательства.

Достаточно оригинальная классификация прав несовершеннолетних была предложена Головистиковой А., которая выделила 4 поколения свобод и прав.

Первое поколение — политические и гражданские (личные) права, отражающие негативную свободу, обязывающие государство не вмешиваться в сферу личной свободы и создавать необходимые условия для участия детей в политической жизни.

Второе поколение — экономические и социальные права.

Третье поколение — коллективные права несовершеннолетних, которые охватывают специальные права отдельных категорий детей (детей-инвалидов, детей-сирот, детей-беженцев). Такие дети по определенным причинам физиологического, политического, социального и иного характера не обладают равными с другими детьми возможностями для реализации общих для всех детей свобод и прав, а потому нуждаются в целенаправленной государственной поддержке.

Четвертое поколение — права детей, связанные с клонированием и иными научными открытиями в сфере биологии¹⁴⁸.

Несмотря на ведущиеся дискуссии по поводу необходимости выделения вышеуказанных поколений свобод и прав детей, неоспоримым остается тот факт, что государство может называться демократическим только тогда, когда признает и защищает все права детей, признанные мировым сообществом.

На основании проведенного анализа сделаем ряд выводов. Дети являются самостоятельным субъектом права. Каждый ребенок наделен свободами, правами и обязанностями. Права детей обладают определенными особенностями, сводящимися к следующему:

— права детей неотъемлемы, неотчуждаемы, обладают естественным характером и возникают в связи с фактом рождения человека. Права детей являются непосредственно действующими и представляют собой высшую социальную ценность. Содержание прав детей детерминировано условиями культурного, политического, экономического и социального развития общества;

— права несовершеннолетних опосредуют отношения человека с обществом и государством;

— данные правомочия — необходимая и неотъемлемая часть права, определенная форма выражения его содержания;

— права детей носят объективный характер и не зависят от признания государством;

— права детей закреплены в национальном (гражданском, семейном, административном, конституционном) праве и международных публично-правовых документах;

— механизмом защиты прав детей охватываются средства внутригосударственной (национальной) и международной защиты.

Сегодня существует несколько классификаций прав детей, позволяющих лучше понять правовой статус несовершеннолетнего и определить его содержание. В международном праве наиболее распространена классификация, которая установлена Конвенцией ООН по правам ребенка. В соответствии с этой классификацией, права детей делятся на пять групп — культурные, социальные, экономические, политические и личные (гражданские) права.

В отечественной правовой доктрине права несовершеннолетних классифицируются на две группы — конституционные свободы и права; иные свободы и права. Первые закреплены в Конституции РФ, а другие — в иных законах и нормативно-правовых документах. Особой актуальностью на современном этапе обладает классификация прав несовершеннолетних на имущественные и личные неимущественные, так как для реализации, защиты и охраны таких прав детей необходимы разные правовые механизмы. Реализация имущественных прав происходит через законного представителя ребенка, а реализация личных неимущественных прав — только лично. Такие права не могут быть переданы другому человеку. Исходя из того, какое именно из субъективных прав было нарушено (неимущественное или имущественное), применению подлежат разные способы защиты.

В завершение отметим, что не все права несовершеннолетних закреплены законодательно (к примеру, моральные права). Однако это не значит, что такие права отсутствуют. Именно классификация прав детей позволяет не упускать из виду всей совокупности прав, охватываемых правовым статусом ребенка.

§ 2. Права несовершеннолетних в системе обеспечения национальной безопасности

В Российской Федерации дети (несовершеннолетние) находятся под особой защитой государства. Обеспечение безопасности несовершеннолетних, их всесторонние духовное и нравственное развитие формируют не только полноценную личность, но и будущее нашей страны в процессе преемственности поколений. Государство и общество осознают важность обеспечения безопасности несовершеннолетних, правовой защиты и специальной заботы о них. Необходимость применения особых мер защиты несовершеннолетних связана с психологическими, физиологическими и социальными возможностями детей, они являются наиболее незащищенной общественной группой, в связи с их «физической и умственной незрелостью».

Рассматривая интересы несовершеннолетнего в неразрывной связи с интересами его семьи, государство уделяет внимание укреплению, развитию и защите института семьи, сохранению традиционных семейных ценностей