Теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры
в сфере защиты прав инвалидов

Монография

Под общей редакцией 
доктора юридических наук 
Н. В. Субановой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.3

ББК 67.405.2

Т33

Авторы:
Игонина Н. А., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (руководитель авторского коллектива) – введение (совм. с И. С. Викторовым), § 1.1 (совм. с Т. В. Ашитковой), § 1.2 (совм. с И. С. Викторовым), § 1.3 (совм. с Т. В. Ашитковой), § 1.4, § 2.1, 2.2, § 2.3 (совм. с И. А. Стаценко), § 3.2 (совм. с Т. Г. Воеводиной), заключение; Ашиткова Т. В., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации – § 1.1 (совм. с Н. А. Игониной), § 1.3 (совм. с Н. А. Игониной), § 3.1 (совм. с И. С. Викторовым); Васькина И. А., канд. юрид. наук, научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации – § 3.4; Викторов И. С., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации – введение (совм. с Н. А. Игониной), § 1.2 (совм. с Н. А. Игониной), § 3.1 (совм. с Т. В. Ашитковой); Воеводина Т. Г., канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – § 3.2 (совм. с Н. А. Игониной); Кремнева Е. В., канд. психол. наук, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации – § 3.3; Ратинова Н. А., ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации – § 4.1, 4.2; Стаценко И. А., младший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации – § 2.3 (совм. с Н. А. Игониной).

Рецензенты:
Кулагина Е. В., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института социально-экономических проблем народонаселения РАН;
Рабец А. М., доктор юридических наук, профессор, старший научный сотрудник лаборатории социальных исследований Юридического института Национального исследовательского Томского государственного университета (НИ ТГУ);
Соколов А. Ф., кандидат юридических наук, профессор кафедры прокурорского надзора и криминологии Саратовской государственной юридической академии;
Щерба С. П., доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации.

Под общей редакцией доктора юридических наук, проректора Университета прокуратуры Российской Федерации Н. В. Субановой.

В монографии освещаются теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры в сфере защиты прав инвалидов, раскрываются понятия правовой и прокурорской защиты. Прослежена история деятельности Российского государства в указанной сфере. Проанализировано международно-правовое и национальное регулирование прав инвалидов. Классифицированы объекты прокурорской правозащиты.

Авторы рассмотрели основные проблемы организации деятельности прокуратуры по защите прав инвалидов вне уголовно-правовой сферы, выделили основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав инвалидов. Предложили меры по совершенствованию законодательного регулирования прав инвалидов и деятельности органов прокуратуры.

Законодательство приведено по состоянию на 1 декабря 2019 г.

Для научных работников, практикующих юристов, преподавателей, аспирантов, студентов, а также широкого круга читателей, заинтересованных в изучении проблем обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

УДК 349.3

ББК 67.405.2

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2020

© Оформление. ООО «Проспект», 2020

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

ВОВ

Великая Отечественная война 1941–1945 гг.

ГБУЗ

государственное бюджетное учреждение здравоохранения

ГК РФ

Гражданский кодекс Российской Федерации

Генеральная прокуратура РФ

Генеральная прокуратура Российской Федерации

Генеральный прокурор РФ

Генеральный прокурор Российской Федерации

ГПК РФ

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

Доклад

научный доклад «Теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры в сфере защиты прав инвалидов»

ЖК РФ

Жилищный кодекс Российской Федерации

Закон о гарантиях прав ребенка

Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»

Закон о государственной социальной помощи

Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»

Закон о государственном пенсионном обеспечении

Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»

Закон о занятости

Закон Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»

Закон о местном самоуправлении

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Закон о порядке рассмотрения обращений граждан

Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

Закон о прокуратуре

Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»

Закон о социальной защите инвалидов

Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»

Закон № 122-ФЗ

Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Закон об образовании

Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»

Закон об основах охраны здоровья

Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»

Закон о социальном обслуживании

Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»

ИПР(А)

индивидуальная программа реабилитации или абилитации инвалида

ИПР ребенка-инвалида

индивидуальная программа реабилитации ребенка-инвалида

Инструкция Генерального прокурора РФ о порядке рассмотрения обращений граждан

Инструкция о порядке рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденная приказом Генерального прокурора РФ от 30.01.2013 № 45

КоАП РФ

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

КАС РФ

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации

Конвенция

Конвенция о правах инвалидов от 13.12.2006

КОУЖ

комплексное наблюдение условий жизни¹

МВД России

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Минздрав России

Министерство здравоохранения Российской Федерации

Минздравсоцразвития России

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации

Минкультуры России

Министерство культуры Российской Федерации

Минобрнауки России

Министерство образования и науки Российской Федерации

Минтруд России

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации

МСЭ

медико-социальная экспертиза

НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ²

Научно-исследовательский институт Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

ОВЗ

ограниченные возможности здоровья

Правительство РФ

Правительство Российской Федерации

Президент РФ

Президент Российской Федерации

Приказ Генерального прокурора РФ № 182

Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению»

Приказ Генерального прокурора РФ № 188

Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»

Приказ Генерального прокурора РФ № 195

Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»

Росстат

Федеральная служба государственной статистики

субъекты РФ

субъекты Российской Федерации

ТК РФ

Трудовой кодекс Российской Федерации

ФАП

фельдшерско-акушерский пункт

ФСС России

Фонд социального страхования Российской Федерации

¹ Приказ Росстата от 29.05.2014 № 415 «Об утверждении инструментария комплексного наблюдения условий жизни населения».

² Приказом Генерального прокурора РФ от 06.03.2018 № 123 (в ред. от 16.03.2018 № 146) Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации переименована в Университет прокуратуры Российской Федерации.

СПИСОК ТЕРМИНОВ

Абилитация инвалидов – система и процесс формирования отсутствовавших у инвалидов способностей к бытовой, общественной, профессиональной и иной деятельности¹.

Адаптированная образовательная программа – образовательная программа, адаптированная (приспособленная) для обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья с учетом особенностей их психофизического развития, индивидуальных возможностей и при необходимости обеспечивающая коррекцию нарушений развития и социальную адаптацию указанных лиц².

Возбуждение дела – процессуальное решение судьи по предъявленному в суд требованию (иску, заявлению, административному исковому заявлению), влекущее возникновение гражданского (административного) судопроизводства по конкретному делу, принимаемое в форме определения о принятии иска (заявления, административного искового заявления) к производству суда, на основании которого судебное дело регистрируется путем присвоения ему конкретного номера, включающего в себя соответствующий индекс, порядковый номер по картотеке судебного делопроизводства ПС ГАС «Правосудие» (учетно-статистической карточке или регистрационному журналу) и текущий год, который указывается через дробь. Например, 2-13/2015 (гражданское дело), 2а-11/2015 (административное дело)³.

Дорожная карта – план мероприятий, разрабатываемый органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления в целях обеспечения условий доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры и условий для беспрепятственного пользования услугами⁴.

Инвалид (лат. invalidus – букв. «несильный», in – «не» + validus – «силач») – лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты⁵.

Индивидуальная программа реабилитации или абилитации инвалида – комплекс оптимальных для инвалида реабилитационных мероприятий, включающий в себя отдельные виды, формы, объемы, сроки и порядок реализации медицинских, профессиональных и других реабилитационных мер, направленных на восстановление, компенсацию нарушенных функций организма, формирование, восстановление, компенсацию способностей инвалида к выполнению определенных видов деятельности⁶.

Инклюзивное образование – обеспечение равного доступа к образованию для всех обучающихся с учетом разнообразия особых образовательных потребностей и индивидуальных возможностей⁷.

Лечебное питание для детей-инвалидов – перечень специализированных продуктов лечебного питания для детей-инвалидов, которыми они обеспечиваются в соответствии со стандартами медицинской помощи в рамках получения государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг⁸.

Масс-медиа (англ. massmedia < лат. mass – массовый, масса + media (medium) – средство, посредничество) – средства массовой информации (коммуникации): пресса, кино, телевидение, аудио- и видеокассеты, плакаты и т.п.⁹

Медико-социальная экспертиза – определение в установленном порядке потребностей освидетельствуемого лица в целях социальной защиты, включая реабилитацию, на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма¹⁰.

Обучающийся – физическое лицо, осваивающее образовательную программу¹¹.

Обучающийся с ограниченными возможностями здоровья – физическое лицо, имеющее недостатки в физическом и (или) психологическом развитии, подтвержденные психолого-медико-педагогической комиссией и препятствующие получению образования без создания специальных условий¹².

Общеобразовательная организация – образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели деятельности образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования¹³.

Ограничение жизнедеятельности – полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью¹⁴.

Подсудность дела – относимость подведомственных судам дел к ведению конкретного суда судебной системы для рассмотрения по первой инстанции, строго регламентированная процессуальными нормами по характеру дел, подлежащих разрешению судами различного уровня (родовая подсудность) и в соответствии с территориальной юрисдикцией судов одного уровня (территориальная подсудность).

Получатель социальных услуг – гражданин, который признан нуждающимся в социальном обслуживании и которому предоставляются социальная услуга или социальные услуги¹⁵.

Поставщик социальных услуг – юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы и (или) индивидуальный предприниматель, осуществляющие социальное обслуживание¹⁶.

Правовая культура – определенный уровень качественного состояния правовой системы, а также правосознания и правового поведения отдельной личности, социальной группы либо общества в целом. Различают правовую культуру общества, личности и социальной группы.

П. к. общества – уровень правосознания и правовой активности общества, степень прогрессивности юридических норм и юридической деятельности.

П. к. личности – знание и понимание права, а также действия в соответствии с ним. П. к. личности означает правовую образованность человека, включая правосознание, умение и навыки пользоваться правом, подчинение своего поведения требованиям юридических норм¹⁷.

Правосознание – сфера общественного, группового и индивидуального сознания, отражающая правовую действительность в форме юридических знаний, оценочных отношений к праву и практике его применения, правовых установок и ценностных ориентаций, регулирующих человеческое поведение в юридически значимых ситуациях. Специфика этой сферы общественного сознания – правовое опосредование и осознание социальных явлений, соотнесение их с правовыми требованиями, с представлениями о необходимости и границах правового регулирования. В любом акте правового поведения обязательно проявляется П. действующего лица. Оно может характеризоваться знанием или незнанием конкретной нормы права, различной степенью авторитета государственной власти, закона, деятельности органов правоохраны в глазах индивида, солидарностью с действующими правовыми запретами и правовыми санкциями за их нарушение или же с негативным отношением к тому и другому¹⁸.

Правовое просвещение инвалидов – система мер, направленных на распространение правовых знаний, идей, ценностей, информации, формирующих правовую грамотность, правовое сознание и правовую культуру данной категории граждан, которая имеет серьезное профилактическое направление, нацеленное на активизацию потенциала собственных возможностей личности в решении проблем социально-правового характера¹⁹.

Разрешение обращений – процесс работы с обращениями, подразумевающий либо проведение проверки и направление ответа по существу изложенных доводов, либо направление разъяснения в случаях, когда обращение не требует дополнительного изучения и проверки, а также при отсутствии в обращении просьб об удовлетворении каких-либо требований и ходатайств или наличии уже принятого по тем же доводам решения компетентного органа.

Реабилитация инвалидов – система и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалидов к бытовой, общественной, профессиональной и иной деятельности²⁰.

Ребенок-инвалид – лицо в возрасте до 18 лет, признанное инвалидом в соответствии с законодательством Российской Федерации²¹.

Редкие (орфанные) заболевания – заболевания, которые имеют распространенность не более 10 случаев заболевания на 100 тысяч населения²².

Социальная защита инвалидов – система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества²³.

Социальная поддержка инвалидов – система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам, устанавливаемая законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения²⁴.

Социальное обслуживание граждан – деятельность по предоставлению социальных услуг гражданам²⁵.

Социальная услуга – действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности²⁶.

Социальный педагог – специалист, осуществляющий комплекс мероприятий по воспитанию, образованию, развитию и социальной защите личности в учреждениях, организациях и по месту жительства обучающихся (воспитанников, детей)²⁷.

Стандарт социальной услуги – основные требования к объему, периодичности и качеству предоставления социальной услуги получателю социальной услуги, установленные по видам социальных услуг²⁸.

Сурдоперевод – жестовый язык, осуществление перевода на жестовый язык с какого-либо национального языка или наоборот.

Технические средства реабилитации инвалидов – устройства, содержащие технические решения, в том числе специальные, используемые для компенсации или устранения стойких ограничений жизнедеятельности инвалида²⁹.

Тифлокомментирование (аудиодескрипция) – лаконичное описание предмета, пространства или действия, которые непонятны слепому (слабовидящему) без специальных словесных пояснений³⁰.

Тьютор – специалист, сопровождающий обучающегося в процессе индивидуального обучения, посредник между традиционным педагогом и ребенком, помогает обучающемуся выявить индивидуальные особенности к обучению и сформировать индивидуальную программу обучения (tutor в переводе с англ. – педагог-наставник, опекун, попечитель, от лат. tueor – заботиться, оберегать).

Удовлетворенное обращение – обращение, по результатам проверки всех доводов которого приняты меры к полному или частичному восстановлению прав и законных интересов заявителя.

ВВЕДЕНИЕ

Идея необходимости оказания помощи слабым и больным начала реализовываться на Руси в самый ранний период ее исторического развития. Еще в 996 г. великий князь Владимир издал устав, в котором был определен порядок призрения нуждающихся. С середины XVI в. стали создаваться реальные предпосылки для формирования системы государственного призрения (помощи): в 1551 г. Стоглавый собор Русской православной церкви постановил просить, чтобы «благочестивый царь» повелел «всех прокаженных и престарелых описати по всем градам» и в них «устроити богадельни», поместив в последние «не могущих нигде главы преклонити».

Значительный вклад в создание системы государственного призрения внес император Петр I, впервые признавший обязанность государства по призрению бедных, больных, увечных, сирот и других категорий нуждающихся на системной основе. Дополнения в эту систему были внесены в период правления в России Екатерины II.

К началу 1917 г. в России действовали тысячи государственных и благотворительных заведений³¹. После Октябрьской революции 1917 г. Советской властью взамен существовавшей сети богаделен и домов призрения были созданы органы социального обеспечения, в ведомстве которых создавались детские дома, дома инвалидов, престарелых³².

В настоящее время забота о человеке, особенно о тех членах общества, которые в силу ограниченных возможностей оказываются неспособными обеспечить необходимый уровень жизни, стала приоритетной задачей каждого цивилизованного государства.

Статья 7 Конституции Российской Федерации гарантирует охрану труда и здоровья людей, установлен минимальный размер оплаты труда, государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, предусмотрены государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Федеральное законодательство базируется на международных стандартах уважения прав человека. Ратификация Российской Федерацией 3 мая 2012 г. Конвенции ООН о правах инвалидов 2006 г.³³ обусловила выбор нового вектора развития социальной политики России, ориентируя законодателя и правоприменителя не только на интеграцию человека с инвалидностью в общество, но и на обеспечение его независимости, инклюзию и создание безбарьерной среды.

Решение этой задачи осуществляется в рамках компетенции многими государственными органами, включая прокуратуру. Поиск путей совершенствования такой работы, в свою очередь, определяет предмет настоящего исследования.

Авторский коллектив ставил перед собой задачу формулирования объективных выводов, касающихся деятельности прокуратуры и оптимизации законодательства, в том числе на основе анализа обширной эмпирической информации, включающей: официальную статистику Росстата, итоги проведенного им комплексного наблюдения условий жизни населения в 2014–2016 гг., информационные, статистические и другие документы Минздрава России, Минобрнауки России, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, данные контент-анализа интернет-ресурсов, справки, аналитические обзоры прокуратур субъектов РФ, статистические данные о работе прокуроров по формам «ОН» и «СМИОПП», доклады об итогах работы за год прокуроров субъектов РФ за 2013–2016 гг., материалы надзорной практики в сфере соблюдения социальных прав граждан 28 прокуратур субъектов РФ за 2014–2016 гг., результаты анкетирования 424 прокурорских работников, информационные материалы органов исполнительной власти ряда субъектов РФ (Республика Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Костромская, Рязанская, Саратовская области) и многие другие материалы.

Представленная вниманию читателя монография является комплексным исследованием основ защиты прокуратурой конституционных прав инвалидов (включая детей-инвалидов). Использование выводов и предложений научного и прикладного характера, сформулированных по результатам проведенного исследования, способно оказать позитивное влияние с точки зрения дальнейшего совершенствования правозащитной деятельности органов прокуратуры, реализации прав инвалидов, их интеграции во все сферы жизни общества.

Глава 1.
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ИНВАЛИДОВ В РОССИИ

§ 1.1. Защита прав инвалидов: содержание и сущностная характеристика

Защита – необходимая и обязательная часть жизни, которая предполагает наличие гарантий безопасности для выживания и поддержания жизни. Защита как физическое явление заложена в самой природе окружающего мира, она порождает у живых существ чувства доверия, надежности и стабильности существования. В природе защиту обеспечивает действие биологических законов.

Слово «защита» происходит от глагола защитить, от существительного «щит», в переносном значении – любое защитное средство, система предупреждения или ограждения от некой угрозы или чего-либо нежелательного³⁴.

Социальный индивидуум получает особую дополнительную защиту со стороны государства, в котором проживает, посредством системы прав и обязательств, наложенных как на него самого, так и на органы государственной власти.

Защита как правовое явление представляет собой предусмотренную законодательством комплексную систему мер, применяемых для обеспечения свободной и надлежащей реализации субъективных прав, включающую судебную защиту, законодательные, экономические, организационно-технические и другие средства и мероприятия, а также самозащиту гражданских прав³⁵.

Государственная защита предполагает предоставление гарантий безопасности подзащитным лицам от неблагоприятных обстоятельств, каких-либо действий или мероприятий, которые могут на них негативно отразиться. Эту защиту предоставляют гражданам и иным лицам, находящимся на территории государства, такие государственные структуры, как служба безопасности, полиция, судебная система.

Для удовлетворения социальных потребностей, материальной обеспеченности человека на уровне стандартов современного развития общества формируется система мер социальной защиты правового, социально-экономического и организационного характера, гарантируемая и реализуемая государством через структуры по организации труда и занятости, здравоохранения, пенсионную систему. Наличие института социальной защиты весьма актуально для инвалидов, нуждающихся в особых мерах защиты со стороны государства и общества.

Теоретические и практические аспекты защиты конституционных прав инвалидов, детей-инвалидов в различных сферах: труда и занятости, образования и социального обеспечения, при исполнении наказания в виде лишения свободы, а также через призму международно-правовых норм исследовались в работах ученых Е. Г. Азаровой, А. Ю. Альбеевой, Н. В. Антипьевой, Г. В. Бариновой, С. С. Бразевич, Р. Н. Жаворонкова, М. Л. Захарова, А. Н. Казанцевой, Т. А. Лыхиной, М. В. Морева, В. И. Радуто, П. В. Романова, Э. Г. Тучковой, С. П. Щербы, Е. Н. Яковлевой и др.³⁶ Указанные исследования вскрыли множество проблем реализации в первую очередь социальных прав, требующих незамедлительной реакции органов государственной власти и органов местного самоуправления в целях защиты и, конечно же, восстановления нарушенных прав инвалидов, обеспечения конституционных гарантий.

В Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина. Часть 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации устанавливает, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Общий перечень способов защиты определен в ст. 12 ГК РФ.

В способах защиты реализуется материально-правовое содержание права на защиту и под ними понимаются не запрещенные законом меры (средства), за счет которых производится пресечение правонарушений и устранение их последствий, а также осуществляется воздействие на правонарушителя³⁷.

Конституционная система защиты прав и свобод человека и гражданина получает качественную определенность через функциональное единство своих элементов, к основным из которых относятся: правозащитные нормы, принципы защиты прав и свобод человека и гражданина, субъекты, осуществляющие правозащитную деятельность; правозащитная деятельность³⁸.

Рис. 1.1.1. Правозащитная деятельность

Защита прав и свобод человека и гражданина представляет собой правозащитную деятельность – систематическую работу различных субъектов правозащитной структуры России (публичных – государственных и муниципальных органов, а также непубличных – институтов гражданского общества), направленную на защиту прав и свобод человека и гражданина. Эта деятельность ориентируется на положительный результат – восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина, осуществляется средствами, характерными для ее конкретных субъектов, и предполагает сам процесс³⁹. Содержание правозащитной деятельности, по мнению М. Ю. Калниной, составляет целесообразное положительное изменение ситуации с нарушениями прав человека и преобразование ее в интересах человека, общества и государства. В. В. Росинский выделяет три типа правозащитной деятельности: внутригосударственную, международную, а также самозащиту. «Объединяющими их признаками являются общая цель – защита прав и свобод человека и гражданина, конституционная обусловленность и государственное регулирование»⁴⁰.

Правозащитная деятельность государства может рассматриваться в широком смысле – как законодательная и правоприменительная практика государства в области прав человека, отражающая специфические историко-культурные традиции и уровень социально-экономического развития страны.

В узком смысле правозащитная деятельность – это совокупность контрольных механизмов, представленных определенными организационными структурами, специализированных правозащитных институтов и процедур, определяющих методы, порядок рассмотрения, проверки, подготовки предложений и принятия решений по жалобам, заявлениям и иной информации о нарушениях прав человека, базирующихся на конституционных и отраслевых нормах внутреннего права государства⁴¹.

Применительно к прокуратуре правозащита представляет собой деятельность прокуроров, направленную на установление нарушений закона, реализацию мер прокурорского реагирования для восстановления законности, недопущение нарушений впредь, устранение причин и условий их совершения.

Социальная защита – часть правозащитной деятельности государства, которая представляет собой систему мер, направленных на соблюдение социальных прав человека. Такие меры включают в себя государственные мероприятия по обеспечению населения доступным здравоохранением, пенсиями, льготами и др. Социальная поддержка осуществляется через государственное пенсионное обеспечение, социальное страхование и социальные услуги. Государственная социальная защита предоставляется лицам, которые в силу объективных факторов – состояния здоровья, возраста, тяжелых жизненных обстоятельств и проч. не могут сами о себе позаботиться надлежащим образом. К таким получателям социальной поддержки относятся инвалиды, дети-инвалиды, многодетные, безработные, ветераны Великой Отечественной войны, боевых действий и др.

Инвалиды – самое многочисленное «меньшинство» как в мире, так и в отдельно взятой стране, включая Россию, нуждающееся в системных мерах социальной поддержки и социальной защите.

Понятие «социальная защита инвалидов» закреплено законодательно и представляет собой систему гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества⁴².

Инвалиды – одна из наиболее социально уязвимых категорий населения, поскольку инвалидность порождена проблемами здоровья человека, снижающими качество его жизни и возможности адаптации в обществе.

Физические, психические, интеллектуальные или сенсорные нарушения требуют особых медико-лечебных и реабилитационных мероприятий, а также целого комплекса социальных мер по организации общего и профессионального образования и трудоустройства, регулирования вопросов выплат пенсий, пособий, компенсаций и обеспечения льгот, а также пространственной доступности объектов социальной инфраструктуры⁴³.

Построение такой сложной и ресурсоемкой системы государственной поддержки и защиты требует от законодателя четкого определения круга лиц и их статусных признаков для включения в число объектов, которые будут обозначены ниже, охватываемых этой системой.

Однако такой базовый для всех государств-участников международный документ, как Конвенция о правах инвалидов, не содержит определения понятия «инвалиды» и «инвалидность». В преамбуле и ст. 1 названы признаки инвалидов и инвалидности. В частности, там говорится: «инвалидность» – эволюционирующее понятие, которое является результатом взаимодействия, происходящего между имеющими нарушения здоровья людьми и отношенческими и средовыми барьерами, и которое мешает их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими.

Инвалиды именуются «лицами с ограниченными возможностями». К ним относятся люди, имеющие длительные физические, психические, интеллектуальные или сенсорные нарушения, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими⁴⁴.

В Конвенции инвалидность не рассматривается как недостаток человека, в связи с чем установлена обязанность государств – участников Конвенции принимать меры для обеспечения инвалидам возможности всесторонне участвовать во всех сферах жизни. Таким образом, международное право акцентирует внимание на социальных аспектах инвалидности, а не медицинских.

Российское законодательство дает четкое определение понятия «инвалид», закрепив в ст. 1 Закона о социальной защите инвалидов соответствующий термин: «Инвалид – лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты», и, таким образом, однозначно говорит о необходимости проведения со стороны государства и общества комплекса мероприятий по защите инвалидов.

Анализ указанной статьи Закона о социальной защите инвалидов позволяет заметить, что законодатель при определении термина «инвалид» исходит из медицинских критериев признания лица инвалидом, говоря о необходимости защиты со стороны государства и общества, упускает социальные аспекты жизнедеятельности этой группы лиц. По сути в этом определении говорится об ущербности правового положения инвалидов по сравнению с другими членами общества в силу особенностей их здоровья и упускается, что инвалидность – это развивающееся понятие и в современном обществе главная забота государства и общества заключается не столько в жалости и сострадании по отношению к ним, а в создании условий для нормального включения в жизнь общества, сведении к минимуму возможных препятствий для реализации ими своих прав.

Таким образом, российское определение инвалида не соответствует понятию, используемому в ратифицированной Российской Федерацией Конвенции о правах инвалидов, где к инвалидам относятся «лица с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими».

В связи с изложенным необходимо привести понятие инвалида в российском законодательстве в соответствие с международными нормами.

В мире существует многообразный опыт социальной защиты в отношении людей с ограниченными возможностями. Современная политика по защите инвалидов характеризуется разносторонностью, комплексностью, высоким уровнем гуманизма. Такая политика – результат развития всего мирового сообщества.

Анализ истории развития проблемы инвалидности свидетельствует о том, что, пройдя путь от идей изоляции «неполноценных» членов общества до концепций привлечения их к труду, человечество подошло к пониманию необходимости реинтеграции лиц с физическими дефектами, патофизиологическими синдромами, психосоциальными нарушениями в обществе. Долгие годы такие социальные факторы, как невежество, пренебрежение, предрассудки, страх, были препятствием для включения инвалидов в нормальную жизнь общества и вели к их социальной изоляции.

В последние десятилетия политика в отношении инвалидов изменилась от установки на необходимость и достаточность обычного ухода за ними в соответствующих учреждениях до признания важности реабилитации и абилитации инвалидов. Главной целью стало создание инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации прав в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Сами инвалиды благодаря открывшемуся доступу к образованию и реабилитации стали активно выступать за дальнейшее развитие социальной политики в отношении них. Выросло понимание потенциальных возможностей инвалидов, созданы многочисленные международные и национальные организации инвалидов, сформировалось общественное мнение о необходимости и возможности интеграции инвалидов в нормальную жизнь общества.

Новое понимание инвалида и инвалидности выработалось не только как взгляд на проблему со стороны, но и с учетом личного отношения к этому состоянию самого инвалида. Взгляд человека с ограниченными возможностями является исключительно важным для развития гуманитарного и социального знания. Данный взгляд необходим для переоценки и реконструкции общего понимания социальных и культурных категорий идентичности, наконец, для создания полной картины того, что же значит быть человеком⁴⁵.

Большую роль для выработки новой концепции понимания инвалидности сыграла деятельность ООН и других международных организаций.

В 1980 г. Всемирная организация здравоохранения приняла международную классификацию с четким разграничением понятий «дефекты», «инвалидность» и «нетрудоспособность»⁴⁶.

В результате мероприятий, проведенных в рамках Международного года инвалидов (1981), была принята Всемирная программа действий в отношении инвалидов, а ее выполнение дало мощный импульс прогрессу в деле защиты прав инвалидов.

Вслед за Международным годом инвалидов было объявлено и проведено Десятилетие инвалидов Организации Объединенных Наций (1983–1992 гг.).

20 декабря 1993 г. на сорок восьмой сессии ООН были приняты Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов (далее – Стандартные правила, Правила), которые предполагают взятие государствами серьезных моральных и политических обязательств в отношении обеспечения равенства возможностей для инвалидов. В Правилах предусматриваются принципы, касающиеся ответственности, принятия мер и обеспечения сотрудничества. В них указываются также области, имеющие решающее значение для обеспечения качества жизни, всестороннего участия в жизни общества и равенства. Правила послужили основой, на которой инвалиды и их организации могут вырабатывать свою политику и строить свою деятельность. В Правилах признается, что во всех странах мира все еще существуют препятствия, которые не позволяют инвалидам реализовать свои права и свободы и осложняют их полное участие в общественной жизни. Поэтому обязанность государств заключается в том, чтобы принимать необходимые меры для устранения этих препятствий. Несомненная заслуга Стандартных правил состоит в разработке таких фундаментальных понятий, как «инвалидность», «нетрудоспособность», «реабилитация», «предупреждение инвалидности». При определении названных понятий акцент смещен с медицинской составляющей, которая выражается в нарушениях функций организма, и перенесен на социальный аспект, т.е. на устранение препятствий для участия инвалидов в жизни общества наравне с другими его членами. Современная задача национальных государств заключается в максимально возможном устранении препятствий для вовлечения инвалидов в социальную жизнь, в создании условий для реализации ими прав человека без какой-либо дискриминации, наравне с другими членами общества⁴⁷.

Важнейшее значение имело определение в Стандартных правилах понятия «обеспечение равных возможностей», что означает процесс, благодаря которому различные системы общества и окружающей среды оказываются доступными всем, особенно инвалидам. Принцип равенства прав предполагает, что потребности всех без исключения индивидуумов имеют одинаково важное значение, что эти потребности должны служить основой планирования в обществе и что все средства следует использовать таким образом, чтобы каждый индивидуум имел равные возможности для участия в жизни общества. Инвалиды – члены общества и должны получать поддержку, в которой они нуждаются, в рамках обычных систем здравоохранения, образования, занятости и социальных услуг.

После достижения инвалидами равных прав они должны также иметь равные обязанности. По мере получения инвалидами равных прав общество вправе ожидать от них большего, в новых условиях инвалиды смогут в полной мере выполнять свои обязанности как члены общества⁴⁸.

Кроме того, Стандартные правила предусматривают принятие со стороны государств таких действий, которые были бы направлены на углубление понимания проблемы, улучшение медицинского обслуживания инвалидов, развитие реабилитации, расширение и предоставление вспомогательных услуг, признание важности обеспечения доступности в процессе создания равных возможностей для инвалидов во всех сферах жизни общества. Государства несут ответственность за предоставление социального обеспечения инвалидам и поддержание их доходов.

Стандартные правила предписывают государствам оказывать содействие инвалидам с целью обеспечения в полном объеме их участия в семейной жизни; поддерживать право инвалидов на личную свободу; не допускать дискриминации в отношении инвалидов в том, что касается половых отношений, брака и материнства или отцовства.

Должно быть обеспечено вовлечение инвалидов в культурную жизнь и предоставление равных возможностей для отдыха и занятий спортом.

Каким бы ни было положение с правами человека или состояние экономики в той или иной стране, права инвалидов, как правило, соблюдаются в ней в последнюю очередь. Поскольку инвалиды лишены возможностей, которые позволяли бы им быть независимыми, большинство из них зависят от великодушия, милосердия и помощи других. Во всех странах мира растет осознание того, что это является отрицанием прав человека, от которого страдают 650 млн человек, и что с этим далее нельзя мириться⁴⁹. Поэтому принятие Конвенции о защите прав инвалидов в 2006 г., изменившей само понимание проблемы инвалидности, подходы к ее решению, – знаковое событие для инвалидов всего мира.

В Российской Федерации инвалидность понимается не только как медицинский диагноз. Инвалидность подразумевает совокупность клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых и психологических факторов⁵⁰.

В российском обществе гораздо больше внимания стало уделяться этому направлению социальной политики, поставлена задача формирования доступной среды жизнедеятельности для инвалидов, благодаря чему значительное число инвалидов получили необходимую помощь для возвращения к нормальной трудовой, семейной и общественной жизни.

В то же время, как справедливо заметил Д. Медведев, современное социальное государство – это сложная, сбалансированная система экономических стимулов и социальных гарантий, юридических, этических и поведенческих норм. Забота о пенсионерах, защита детей, поддержка людей с ограниченными возможностями – прямая обязанность властей всех уровней⁵¹. Поэтому современная защита прав инвалидов в Российской Федерации представляет собой комплексный разносторонний и многоуровневый механизм, который направлен на гарантированность и реальное обеспечение предусмотренных в действующем российском законодательстве прав инвалидов.

Инвалиды наравне со всеми гражданами нашей страны наделены Конституцией Российской Федерации основополагающими правами, наиболее актуальными из которых являются: право на труд в условиях, «отвечающих требованиям безопасности и гигиены»; право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда; право на защиту от безработицы; право на отдых (ст. 37); право на социальное обеспечение (ст. 39); право на жилище (ст. 40); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41); право на образование (ст. 43); право на культуру (ст. 44).

Закрепление в Конституции Российской Федерации гарантий социального обеспечения соответствует положениям международных правовых актов.

Таким образом, в нашем государстве функционирует сложная и многоступенчатая совокупность мер социальной защиты населения, и в первую очередь самой ее многочисленной прослойки – пенсионеров, престарелых, инвалидов и иных категорий граждан, определенных законом.

Под социальной защитой населения понимается система мер правового, социально-экономического и организационного характера, гарантированная и реализуемая государством для обеспечения достойной жизни человека, т.е. его материальной и духовной обеспеченности на уровне стандартов современного развития общества.

Реализуется социальная защита населения через соответствующие нормативные источники, к которым относятся законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие сложные и многоуровневые вопросы социальной защиты различных категорий населения, которые будут рассмотрены в параграфе 1.3.

Система социальной защиты – наиболее адекватный в условиях рыночной экономики механизм защиты от социальных рисков.

В целях обеспечения возможности реализации каждым человеком принадлежащих ему конституционных прав социальным государством устанавливаются гарантии социальной защиты.

Развитие системы социальной защиты и социального законодательства предопределено формированием отрасли социального права, являющейся комплексной отраслью права, представляющей совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с практической организацией и осуществлением социальной защиты населения в целях смягчения социальной напряженности в обществе⁵².

Е. В. Соловьева определяет социальную защиту населения как «совокупность экономических, социальных и правовых мер, осуществляемых государственными и общественными органами на различных уровнях, направленных на предотвращение обнищания населения в период структурной экономической и политической переориентации общества и обеспечения ему социально приемлемого уровня жизни»⁵³.

М. О. Буянова считает, что основные вопросы социальной защиты российских граждан относятся к праву социального обеспечения, все институты которого направлены на защиту различных слоев населения от социальных рисков⁵⁴.

Исходя из изложенного, представляется, что предмет права социального обеспечения и защиты – это общественные отношения, носящие комплексный характер, возникающие в связи с обеспечением граждан в денежной форме – пенсиями, пособиями, компенсациями, а также предоставлением помощи в натуральной форме – медицинской помощи, санаторно-курортного лечения, социальной помощи инвалидам, престарелым и другим категориям граждан.

С формированием в России многоуровневой системы социальной защиты усложняется система социального обеспечения и, соответственно, права социального обеспечения.

Вместе с тем в России до настоящего времени отсутствует системный подход к поддержке социально уязвимых категорий граждан, именно тех из них, которым особенно тяжело, которые действительно нуждаются в такой поддержке, выработке системных мер такой поддержки⁵⁵.

Давно назрела потребность в выработке концепции социальной поддержки отдельных наиболее уязвимых категорий граждан – в установлении реальных и действенных мер, оснований, условий и форм ее предоставления, конкретного круга получателей и, как следствие, в принятии пакета законов, направленных на реализацию данной концепции⁵⁶.

В первую очередь необходимо определиться с целями государственной (муниципальной) поддержки граждан, находящихся в сложной жизненной ситуации. К ним можно отнести:

• предотвращение социальных конфликтов, подрывающих основы национальной безопасности;

• приоритетность охраны материнства и детства, целостности семьи, реализации прав инвалидов;

• доступность для всех слоев населения важнейших социальных благ (продуктов питания, лекарственных средств и др.);

• предоставление качественного здравоохранения и образования, коммунальных услуг, разумное соотношение платных и бесплатных услуг в данных областях⁵⁷.

Следует также определить понятие и круг лиц, нуждающихся в социальной поддержке. Именно они будут являться основными потребителями услуг государственной поддержки и выступать непосредственным объектом государственного воздействия.

Ключевым признаком, определяющим отнесение той или иной социальной группы к лицам, нуждающимся в социальной поддержке, будет низкий уровень дохода, который имеет место (возникает) ввиду определенных факторов, к которым можно отнести:

а) возраст (малолетний, преклонный);

б) состояние здоровья (ненадлежащее – стойкое расстройство функций организма);

в) состав семьи (многодетность, одиночество – имеющие определяющее значение для пожилых граждан либо граждан с ограниченными возможностями здоровья);

г) низкий уровень дохода (особенно для неработающих инвалидов)⁵⁸;

д) удаленность места проживания от центра и невозможность в связи с этим реализации конституционных прав в полной мере.

Все указанные, а также иные факторы приводят к тому, что человек не может обеспечить себе (и своей семье) необходимый уровень жизни с учетом сложившихся в обществе стандартов. Его доходы ниже установленного прожиточного минимума, условия жизни ненадлежащие, и он нуждается в защите со стороны государственных органов в различных формах.

К числу таких лиц можно отнести и инвалидов, доходы которых, как правило, сводятся к размеру ежемесячного пенсионного обеспечения, имеющих ненадлежащее состояние здоровья, в силу чего зависящих от помощи других людей либо государства.

Данные обстоятельства служат основанием для отнесения инвалидов к лицам, нуждающимся в государственной социальной поддержке.

Современный этап развития института защиты прав инвалидов характеризуется увеличением многообразия форм и методов этой деятельности.

Существенную роль в защите инвалидов играют общественные объединения инвалидов, которые имеют в России и в мире многолетнюю историю и достаточно развитую правовую базу для своей деятельности.

Право на объединения граждан по различным основаниям и сферам деятельности является одним из основных (базовых) гражданских прав и признается международным правом в качестве неотъемлемого элемента правосубъектности человека и гражданина.

В соответствии с Конвенцией о правах инвалидов государство поддерживает объединения инвалидов. Государствам рекомендуется признать право организаций инвалидов представлять инвалидов на национальном, региональном и местном уровнях, а также консультативную роль организаций инвалидов в принятии решений по вопросам, касающимся инвалидов.

Именно общественные объединения, созданные и действующие в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, обеспечения им равных с другими гражданами возможностей, есть форма социальной защиты инвалидов.

Организации инвалидов объединяют в своих рядах самих инвалидов, в своей работе они напрямую руководствуются жизненными интересами, ценностями и приоритетами входящих в них людей и благодаря этому выступают наиболее подходящими представителями такой категории граждан в отношениях с другими институтами общества.

Общественные объединения инвалидов – единственная упорядоченная социальная структура, которая имеет возможность получать адекватную информацию о социальном положении и потребностях инвалидов. Данная информация необходима для разработки сколько-нибудь состоятельных нормативных правовых актов и государственных программ поддержки и реабилитации такой группы людей.

Эти структуры нацелены на решение проблем инвалидов и способны участвовать в реализации совместных с государством программ в указанной сфере.

В общегосударственном процессе решения проблем инвалидов их организации могут и должны выполнять специфические функции, которые государственные институты либо просто не в состоянии осуществить, либо будут это делать с гораздо меньшим эффектом. Именно на таком разделении и взаимном дополнении основывается социальное партнерство государства и организаций инвалидов в решении проблем людей с ограниченными возможностями.

В число конкретных социальных функций организации инвалидов входят:

• непосредственная защита прав и интересов инвалидов;

• осуществление постоянной обратной связи между инвалидами и государственными органами, т.е. участие в гармонизации отношений инвалидов с государственной властью;

• производство и поставка информационного продукта о потребностях и приоритетах инвалидов в различных сферах жизнедеятельности, т.е. участие в информационном обеспечении нормативных правовых проектов и государственных программ поддержания инвалидов;

• оперативная адресная помощь инвалидам (членам организации) с использованием таких социальных ресурсов, как труд добровольцев, частные и корпоративные пожертвования, доходы от собственной предпринимательской деятельности;

• потребительская экспертиза, оценка действующих нормативных правовых документов и государственных программ, затрагивающих права и интересы инвалидов;

• выполнение роли субъекта инициативы законопроекта, который в максимально возможной степени заинтересован внедрить системно-правовую базу в области социальной защиты инвалидов;

• осуществление общественного контроля за соблюдением принятых правовых актов по проблемам инвалидов.

Кроме того, сюда можно отнести консультирование органов государственной власти на стадии выработки ими нормативно-правовых решений по проблемам инвалидов. В связи с этим вполне справедливым видится предложение установить обязанность по привлечению представителей общественных объединений инвалидов при подготовке и принятии решений не только для органов исполнительной власти, но и для государственных органов представительной власти⁵⁹.

Особый статус общественных объединений инвалидов определяется также тем, что государство оказывает таким объединениям содействие и помощь, в том числе материальную, техническую и финансовую.

Налоговым законодательством гарантируется предоставление льгот по уплате федеральных налогов, сборов, пошлин и других платежей в бюджеты всех уровней бюджетной системы общественным объединениям инвалидов, их организациям, находящимся в их собственности предприятиям, учреждениям, организациям, хозяйственным обществам и товариществам, уставный капитал которых состоит из вклада указанных общественных объединений инвалидов. Общественной организации инвалидов предоставляется режим льготного налогообложения по налогу на добавленную стоимость, налогу на доходы физических лиц, налогу на прибыль организаций, государственной пошлине, налогу на имущество организаций, земельному налогу.

В зависимости от территориальной сферы деятельности виды общественных объединений подразделяются на общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.

В России существует значительное число организаций, объединяющих лиц с ограниченными возможностями. Крупнейшее объединение составили пять традиционных, ориентированных на правительство организаций: Всероссийское общество слепых (ВОС), Всероссийское общество глухих (ВОГ), Всероссийское общество инвалидов (ВОИ), организация «Чернобыль» и Ассоциация инвалидов войны в Афганистане, которые объединены в Совет общероссийских общественных организаций инвалидов (СОООИ).

ВОИ, ВОС и ВОГ осуществляют защиту законных прав инвалидов на местном и федеральном уровнях, активно взаимодействуют с государственными органами по реализации норм Закона № 181-ФЗ.

В ВОИ входят 2,454 млн членов, объединенных в 79 региональных, 2140 районных и городских и свыше 25 тыс. первичных организаций. Каждая региональная или районная организация ВОИ имеет свой устав и правление.

Помимо указанных объединений инвалидов, имеющих общероссийский масштаб деятельности, существуют специализированные организации, объединяющие лиц с ограниченными возможностями с различными проблемами или по интересам.

Около 34% инвалидов являются членами какой-либо организации. К таким организациям относятся: Всероссийское общество инвалидов, Всероссийское общество глухих, Всероссийское общество слепых, ДОСААФ, физкультурно-спортивное общество «Спартак», спортивный клуб «Special Olympics», Общество больных рассеянным склерозом, городская ассоциация инвалидов, Союз афганцев, Союз Чернобыля, Клуб интересов – встречи в библиотеке, Клуб молодых инвалидов⁶⁰.

В регионах России сложилась сеть общественных организаций, цель деятельности которых состоит в защите прав и интересов инвалидов, помощи их интеграции в общество.

11 июня 1999 г. по инициативе общественных организаций инвалидов России создан Общероссийский союз общественных организаций инвалидов «Союз инвалидов России», который организует благотворительную деятельность и проводит различные общественные и государственные мероприятия.

Деятельность общественных организаций инвалидов основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности. Они свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности. Их деятельность должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах – общедоступной.

Мировая практика объединений инвалидов позволяет выделить организации, которые специально занимаются вопросами продвижения идеологии и практики независимой жизни. Такие организации называются центрами независимой жизни (ЦНЖ), они появляются и в России. ЦНЖ – это комплексная инновационная модель системы социальных служб, которые в условиях дискриминирующего законодательства, недоступной архитектурной среды и консервативного в отношении людей, имеющих инвалидность, общественного сознания создают для людей с инвалидностью режим равных возможностей. Сюда входят общественные некоммерческие организации, которыми руководят инвалиды. Благодаря активному привлечению самих инвалидов к поиску личных и общественных ресурсов, а также к управлению этими ресурсами ЦНЖ помогают им получить и сохранить возможность управлять своей жизнью.

Государство обратило внимание на вопросы инвалидов и работы их общественных организаций в 2008 г., когда при Президенте РФ был образован Совет по делам инвалидов⁶¹.

В настоящее время на смену данному органу пришла образованная Указом Президента РФ от 21.08.2012 № 1201 Комиссия по делам инвалидов, которая имеет статус совещательного органа при главе государства в целях содействия реализации полномочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия при рассмотрении вопросов, связанных с решением проблем инвалидности и инвалидов в Российской Федерации. Одна из задач, решение которой возложено на Комиссию, – подготовка предложений по выработке основных направлений совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере установления мер государственной поддержки инвалидов на основании анализа положения дел и обобщения практики применения законодательства Российской Федерации в указанной сфере.

§ 1.2. Деятельность государства в сфере защиты прав инвалидов: генезис и современность

Термин «инвалид» восходит к латинскому слову invalidus – бессильный, слабый, слабосильный⁶² и в буквальном переводе означает «непригодный», «неполноценный». В России во времена Петра I такое название получали военнослужащие, которые вследствие заболевания, ранения или увечья не были способны нести воинскую службу и которых направляли для дослуживания на штатские должности. В Западной Европе слово «инвалид» также относилось к увечным воинам. Таким образом, исторически звание «инвалид» получали не простые люди, а пострадавшие на службе государству⁶³.

Со временем термин «инвалид» распространился и на гражданских лиц, ставших жертвами войны. А в ХХ в., после Второй мировой войны, по мере осознания мировым сообществом фундаментального значения соблюдения прав человека и особого положения отдельных категорий граждан происходит формирование современного понятия «инвалид», относящегося ко всем лицам, имеющим физические, психические или интеллектуальные ограничения жизнедеятельности.

Проведенное научное исследование свидетельствует о том, что понимание необходимости оказания помощи слабым и больным – исторически далекая древняя идея. Ознакомление с научной литературой показало, что идея оказания помощи нуждающимся впервые формируется на Руси в самый ранний период ее исторического развития. Еще в 996 г. великий князь Владимир издает устав, в котором был определен порядок призрения нуждающихся.

Специализированные структуры, оказывающие помощь нуждающимся, выделяются в системе органов государственного управления постепенно. Исторически складывались и развивались три основных направления благотворительности и оказания социальной помощи нуждающимся: государственная, земско-церковно-приходская и частная (личная). Следует учитывать, что церковь де-факто была частью аппарата управления государством, что в особенности проявилось в петровский период и далее – до 1917 г.: изданным в 1721 г. Регламентом или уставом духовной коллегии было упразднено патриаршество, создан Святейший Правительствующий Синод (Духовная коллегия), действовавший от имени Императора, распоряжения которого по церковным делам были окончательны и обязательны для Синода⁶⁴. Поэтому создаваемая в рамках церковного управления система «призрения» (забота, попечение, опека) инвалидов в какой-то мере также может рассматриваться как часть системы государственного «социального» аппарата.

Реальные предпосылки для формирования системы государственного призрения стали создаваться государством с середины XIV в. В царствование великого князя Московского Ивана III (1462–1505 гг.) были сделаны первые попытки классифицировать нищих «по нуждам».

Определенные усилия по развитию того, что сейчас понимается под системой социальной помощи инвалидам, предпринимались даже в неоднозначно оцениваемый период правления Ивана IV Грозного (1547–1584 гг.). Так, в 1551 г. Стоглавый собор Русской православной церкви постановил просить, чтобы «благочестивый царь» повелел «всех прокаженных и престарелых описати по всем градам» и в них «устроити богадельни», поместив в последние «не могущих нигде главы преклонити». Многие царские акты того времени были специально посвящены немощным, больным, увечным, нищим.

В годы правления первого царя из династии Романовых – Михаила Федоровича (1613–1645 гг.) был учрежден Аптекарский приказ, который должен был специально заниматься общественным призрением. Ранее этим ведали Патриарший, затем Монастырский приказы. В правление царя Алексея Михайловича (1645–1678 гг.) был создан специальный Приказ строения богаделен (1670 г.). Указом царя Федора Алексеевича от 1682 г. предполагалось увечных и немощных из числа нищих помещать в особые госпитали-богадельни⁶⁵.

Значительный вклад в создание системы государственного призрения был внесен в период правления Петра I (1689–1725 гг.), когда впервые была признана обязанность государства по призрению бедных, больных, увечных, сирот и других категорий нуждающихся. Система государственного призрения Петра I включала в себя несколько элементов, в том числе обособление управления некоторыми специальными видами помощи нуждающимся (продовольствием, медицинской помощью); признание за государством права создавать в области призрения и помощи нуждающимся обязательные нормы и требования их исполнения⁶⁶.

Например, Указом Петра I от 8 июня 1701 г. предписывалось «в домовых Святейшего Патриарха богадельнях нищим быть, больным и престарелым, которые не могут ходить для собирания милостыни, а для десяти человек больных быть в богадельне одному человеку здоровому, который бы за теми больными ходил и всякое им вспоможение чинил. А больных в богадельнях велеть лечить, и для того учинить особых лекарей и давать тем лекарям кормовые деньги и покупать лекарства из Патриаршей домовой казны»⁶⁷. Указом от 31 января 1712 г. повелевалось «по всем губерниям учинить гошпитали для самых увечных, таких, которые ничем работать не смогут, ни стеречь, также и зело престарелым...»⁶⁸. В 1723 г. это требование было подтверждено очередным указом Сената: «… слепых, дряхлых, увечных и престарелых, которые работать не могут, ни стеречь, а кормятся миром, а чьи они были не помнят, тех отдавать в богадельни»⁶⁹.

Особую заботу Петр проявлял о военнослужащих⁷⁰. Еще в 1715 г. было велено отправлять в монастырские богадельни отставших и увечных солдат, не имевших средств на жизнь. 22 марта 1716 г. был издан Указ о призрении воинских чинов, «которые к делам не годятся из-за дряхлости или увечья». Решено было после рассмотрения их дела выдавать жалованье на пропитание «по их смерти». Это же требование подтверждалось в Указе Сената от 29 июля 1719 г., где отмечалось, что те солдаты, которые «за ранами и старостью отставлены и определены для прокормления их в монастырь», должны получать оклады «денежного и хлебного жалования». Указом от 31 января 1724 г. Петр I снова требует «солдат отставных, которые трудиться не могут, расписать по монастырям»⁷¹. С целью улучшения финансирования лекарств, лечения и питания раненых воинов Сенат своим указом от 5 июля 1714 г. вдвое увеличил венечный сбор в церквях. Линию Петра I в этом вопросе продолжала его дочь императрица Елизавета Петровна (годы правления 1741–1761 гг.), требовавшая строительства богаделен в губерниях, возложив их содержание на Статс-контору, и пресекавшая стремление помещиков избавиться от забот о «прокормлении» получивших увечье, больных и престарелых крестьян.

О периоде правления императрицы Екатерины II (1762–1796 гг.) уже можно говорить как о начале формирования в России государственной системы призрения. В правовых документах появляются соответствующие термины, отражающие развитие призрения немощных, увечных, инвалидов. Например, в изданном 7 ноября 1775 г. Учреждении для управления губерний впервые в законодательном порядке учреждалась государс твенная система общественного призрения, предусматривалось создание под председательством губернаторов особых приказов общественного призрения – административных органов, занимавшихся помощью сирым и убогим. На них возлагалась обязанность, кроме всего прочего, организовывать и содержать больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимых больных, дома для сумасшедших и другие заведения.

В этот период происходит также передача в государственное ведение деятельности по призрению раненых и престарелых воинов от монастырей к особым инвалидным командам, созданным в военных гарнизонах более чем 30 городов России (Указ от 23 февраля 1764 г.).

Развитие системы государственного призрения инвалидов в XIX в. было самым тесным образом связано с развитием специфических форм благотворительности – созданием благотворительных обществ под покровительством императорской семьи. Например, под покровительством супруги Павла I императрицы Марии Федоровны было создано 60 таких обществ, после ее смерти получивших наименование «учреждения императрицы Марии», а в 1854 г. объединенных под общим названием «Ведомство учреждений императрицы Марии». Число учреждений, входящих в Ведомство, постоянно расширялось, и к своему столетию в 1897 г. оно объединяло уже 1000 учреждений.

Дальнейшее развитие получило в рассматриваемый период призрение раненых и увечных. В первой четверти ХIХ в. в России насчитывалось около 100 военных госпиталей. В конце этого столетия было уже около 130 таких учреждений на более чем 30 тыс. мест. Здесь раненые и больные военнослужащие получали медицинскую помощь.

После Отечественной войны 1812 г. появились специальные учреждения для пострадавших воинов. 18 августа 1814 г. указом Александра I был создан Комитет по призрению раненых, координировавший назначение пенсий из инвалидного капитала и государственного казначейства, выдачу единовременных денежных пособий, переводы на трудоустройство на гражданские службы, обеспечение жильем, оказание медицинской помощи и др. Государственные пенсии стали ведущей формой социального обеспечения военнослужащих, включая увечных и раненых. К началу ХХ в. социальная защита военнослужащих в России включала гарантированное призрение за счет государства по инвалидности и старости, дифференцированное пенсионное обеспечение.

Во второй половине ХIХ в. в социальную помощь инвалидам вклю чились земские и городские органы самоуправления, которые организовали поддержку нуждающихся категорий населения, включая опеку над богадельнями, домами призрения для душевнобольных, училищами для слепых и т.д. С начала 1860-х и до 1890-х гг. в 34 земских губерниях из 55 произошло пятикратное увеличение численности богаделен и инвалидных домов. Всего к началу 1890-х гг. земства содержали более 300 богаделен. Общее количество различного рода институтов общественного призрения в земских губерниях составляло 1090 заведений, которые охватывали почти 1 млн 100 тыс. человек. В их число входили и находившиеся на полном содержании в богадельнях, приютах, инвалидных домах нуждающиеся в помощи люди⁷².

Горное Положение 1806 г. о предприятиях горнозаводской промышленности требовало, чтобы каждый завод имел богадельню, в которой бы призревались все увечные, престарелые и нетрудоспособные люди. Законами 1861 и 1862 гг. на предприятиях горнозаводской промышленности создавались товарищества со вспомогательными кассами, которые выплачивали пенсии по утрате трудоспособности из-за увечья и за многолетнюю работу до престарелого возраста⁷³. В конце 1880-х гг. вступил в силу закон, на основании которого создавались пенсионные кассы на железных дорогах. Они выплачивали рабочим пенсии при потере трудоспособности.

Развитие социального законодательства, регулирующего в том числе вопросы поддержки инвалидов, продолжилось в ХХ в. Так, 2 июня 1903 г. был принят закон о вознаграждении рабочих, потерпевших вследствие несчастных случаев в процессе труда. Если рабочий признавался полностью нетрудоспособным, то ему назначалась пенсия, составляющая две трети годового заработка. Кроме того, закон обязывал предпринимателя обеспечить пострадавшему бесплатную медицинскую помощь или оплатить расходы на лечение.

В июне 1912 г. были приняты новые законы о страховании рабочих от несчастных случаев, об обеспечении их на случай болезни и др. Этими законами вводилось обязательное страхование рабочих. Социальное обеспечение предус матривалось при полной или частичной нетрудоспособности. Специальные меры также предусматривались для тех рабочих, которые в результате несчастного случая становились полностью беспомощными. К ним относили рабочих, лишившихся зрения, рук или ног. Им выплачивалась пенсия в размере полного заработка. Для своих пенсионеров страховые товарищества создавали богадельни. Эти законы не распространялись на небольшие предприятия, кроме того, они действовали только на территории Европейской России. Но, тем не менее, данные законы были важной ступенью в развитии страхового законодательства, защиты увечных, немощных и «полностью беспомощных».

После Октябрьской революции 1917 г. Советской властью взамен существовавшей сети богаделен и домов призрения были созданы органы социального обеспечения, в ведомстве которых создавались детские дома, дома инвалидов, престарелых. Политика Советского государства в отношении инвалидов продолжала традицию рассматривать инвалидов как объект благотворительности и в основном сводилась к назначению им государственной пенсии или помещению в специализированные дома инвалидов.

13 ноября 1917 г. Совет Народных Ко миссаров включил в число первых мероприятий и декретов Советской власти официаль ное правительственное сообщение «О социальном страховании». В этом документе ука зывалось: «Рабочее и крестьянское правительство... оповещает рабочий класс России, а также городскую бедноту, что оно немедленно приступает к изданию декретов о политике социального страхования на основе рабочих страховых лозунгов: 1) распространение страхования на всех без исключения рабочих, а также городскую и сельскую бедноту; 2) распространение страхования на все виды потери трудоспособности, а именно на случай болезни, увечья, инвалидности, старости, материнства, вдовства и сиротства, а также безработицы; 3) возложение всех расходов по страхованию целиком на работодателей; 4) возмещение, по меньшей мере, полного заработка в случае утраты трудоспособности и безработицы; 5) полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях»⁷⁴. Согласно правительственному сообщению о социальном страховании, положившему начало формированию системы социальной помощи инвалидам в России, пенсия инвалидов увеличивалась с 1 января 1917 г. на 100% за счет пенсионного фонда.

Декрет СНК от 31 октября 1918 г. стал основой советского социального обеспечения. Действие данного документа распространялось на всех лиц, в том числе граждан иностранных государств, источниками существования которых был собственный труд, «без эксплуатации чужого». Положение о социальном обеспечении трудящихся определило структуру органов, ответственных за социальное обеспечение, виды социального обеспечения, основания и размеры пособий и пенсий. Обращает на себя внимание тот факт, что размер пенсии зависел от степени утраты трудоспособности. Источниками средств на социальное обеспечение служили взносы отдельных работодателей, частных, национализированных, государственных предприятий и учреждений, артелей, ремесленников, отдельных хозяев, пени и штрафы за просроченные платежи на социальное обеспечение, доходы с имущества и капитала учреждений социального обеспечения. Позднее в связи с проведением политики военного коммунизма взносы как источники перестали действовать. Социальное страхование было заменено социальным обеспечением из государственного бюджета для нетрудоспособных и безработных⁷⁵.

В 1919 г. было принято Положение о социальном обеспечении инвалидов-красноармейцев и их семейств. В результате в течение 1918–1920 гг. значительно увеличилось количество пенсионеров и семейств красноармейцев, которые пользовались пособиями. Если в 1918 г. государственные пенсии получали 105 тыс. человек, в 1919 г. – 232 тыс., то в 1920 г. число пенсионеров в РСФСР составляло 1 млн человек, в том числе 75% приходилось на бывших военнослужащих. По сравнению с 1918 г. количество семей красноармейцев, пользовавшихся государственными пособиями, увеличилось в 1920 г. с 1 млн 430 тыс. до 8 млн 657 тыс. В это же время действовало 1800 учреждений для инвалидов, в которых содержалось 166 тыс. человек⁷⁶.

По постановлению СНК от 8 декабря 1921 г. «О социальном обеспечении инвалидов» право на пен сию по инвалидности получали все рабочие и служащие, а также военнослужащие в случае наступления инвалидности по причине профессионального заболевания, трудового увечья, общего заболевания или старости. Этим постановлением была введена классификация инвалидности по шести группам, которая получила наименование «рациональной», потому что вместо процентного метода вводила определение трудоспособности, исходя из возможности для инвалида в зависимости от состояния здоровья выполнять какую-либо профессиональную работу или же работу в своей прежней профессии. Так начал утверждаться принцип определения тяжести нарушения функций у больного и сопоставления ее с требованиями профессионального труда, предъявляемы ми к организму работающего. В 1923 г. шесть групп инвалидности были заменены на три. Перестали признаваться инвалидами лица, фактически сохранившие свою трудоспособность, лица с ограниченной трудоспособностью стали относиться к III группе, при которой инвалиды получали пенсию. Эта классификация инвалидности существует с некоторыми изменениями до настоящего времени.

Декретом СНК от 14 мая 1921 г. были созданы крестьянские комитеты взаимопомощи, которые осуществляли социальную помощь нуждавшимся в виде пособий, ссуд, вспашки полей и уборки урожая, финансовой поддержки школ, больниц, инвалидных домов, их обеспечения топливом и др. Уже в первые месяцы своей деятельности комитеты взаимопомощи оказывали заметную поддержку нуждавшимся инвалидам. В 1924 г. денежный фонд крестьянских комитетов составил 3,2 млн руб.⁷⁷

В сентябре 1925 г. ВЦИК и Совнарком РСФСР утвердили Положение о крестьянских обществах взаимопомощи. Положение обязывало эти общества осуществлять социальное обеспечение инвалидов и всех беднейших слоев деревни, «содействовать» государственным органам в оборудовании, содержании и снабжении находящихся на их территории инвалидных учреждений, больниц, бесплатных столовых. Для решения данных задач частично выделялись средства от государственных органов социального обеспечения. Во второй половине 1920-х гг. в РСФСР действовало около 60 тыс. обществ крестьянской взаимопомощи, их фонды превышали 50 млн руб.

Постановлением ВЦИК и Совнаркома от 13 марта 1931 г. было утверждено Положение о кассах общественной взаимопомощи колхозников. Кассам предо ставлялось право оказывать финансовую и натуральную помощь при болезни и увечье, они должны были заниматься трудоустройством инвалидов. В 1932 г. эти кассы трудоустроили только в РСФСР на различных работах в колхозах, а также в организованных ими мастерских 40 тыс. инвалидов. Наряду с этим кассы общественной взаимопомощи открывали дома инвалидов, пункты медицинской помощи и др.

Пенсионное обеспечение инвалидов труда было упорядочено в Положении ВЦИК и СНК от марта 1928 г. Размеры пенсий устанавливались в зависимости от группы и причины инвалидности, производственного стажа и размера заработной платы. Для процедуры установления инвалидности был создан специальный институт – врачебно-трудовая экспертиза. В основе формирования страховой медицины лежал декрет СНК от 16 ноября 1917 г. о передаче больничным кассам лечебных учреждений фабрик и заводов. Возникновение страховой медицины, в свою очередь, определило необходимость врачебной экспертизы трудоспособности в системе социального страхования. При больничных кассах были созданы врачебно-контрольные комиссии (ВКК). В первый период существования ВКК их функцией были проверка правильности диагнозов лечащих врачей, определение временной нетрудоспособности, экспертиза стойкой утраты трудоспособности⁷⁸.

14 июля 1956 г. Верховным Советом СССР был принят Закон «О пенсиях», регулирующий порядок, основания и размер пенсий, назначаемых советским гражданам, в том числе пенсий по инвалидности, 15 июля 1964 г. – Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов.

В СССР также осуществлялись определенные меры по использованию профессиональных возможностей лиц с нарушенной трудоспособностью в условиях гарантированной социальной защиты со стороны государства, а для советской правовой науки было характерно определение разнообразных форм помощи нуждающимся гражданам⁷⁹.

Бесплатная медицинская помощь, бесплатное образование и другие блага, предоставляемые за счет общественных фондов потребления всему населению Советского Союза, в равной степени были достоянием инвалидов. Данным целям служила также государственная система трудового устройства инвалидов, позволяющая им по их желанию трудиться в условиях, которые не противопоказаны им по состоянию здоровья. В этот период впервые было создано единое законодательство о государственных пенсиях, выплачиваемых как за счет средств социального страхования, так и за счет государственных ассигнований, по системе органов социального обеспечения. Единое законодательство охватывало все виды пенсий, в том числе и по инвалидности, назначаемых рабочим, служащим, приравненным к ним лицам, учащимся, военнослужащим рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы, членам творческих союзов, некоторым другим гражданам, а также членам семей всех этих категорий трудящихся.

В 1965 г. произошло выравнивание законодательства в отношении колхозников и установление для них тех же правовых норм, которые ранее были распространены на рабочих и служащих. К 1967 г. устанавливается единый порядок пенсионирования по инвалидности для всех социально-профессиональных категорий граждан и единый порядок врачебно-трудовой экспертизы, действовавший до 1990 г.

С середины 1970-х гг. возникает и развивается новая государственная форма социального обслуживания – социально-бытовое обслуживание нетрудоспособных на дому. Для зачисления на надомное обслуживание требовался ряд документов, в том числе справка лечебного учреждения об отсутствии хронических психи ческих заболеваний в стадии выраженного дефекта или глубокой умственной отсталости; туберкулеза в открытой форме; хронического алкоголизма; венерических и инфекционных заболеваний, бактерионосительства. Дом-интернат, на который было возложено обслуживание граждан на дому, должен был оказывать следующие виды услуг: 1) доставку продуктов по предварительно разработанному набору один-два раза в неделю (при возможности могла быть организована доставка раз в день горячего обеда и полуфабрикатов на завтрак и ужин); 2) стирку и смену постельного белья не реже одного раза в 10 дней, для чего дом-интернат выделял на каждого обслуживаемого три комплекта белья; 3) уборку жилого по мещения и мест общего пользования; 4) доставку медикаментов, оплату коммунальных услуг, сдачу вещей в прачечную и химчистку, обуви – в ремонт.

Параллельно возникают службы по оказанию социально-бытовой помощи нетрудоспособным гражданам со специальными структурными подразделениями. Такими структурными подразделениями стали отделения социальной помощи на дому одиноким нетрудоспособным гражданам, которые были организованы при районных отделах социального обеспечения. Их деятельность регламентировалась Временным положением об отделении социальной помощи на дому одиноким нетрудоспособным гражданам, в котором оговаривалось, что помимо ставших уже традиционными видов социально-бытовой помощи социальные работники должны были при необходимости оказывать помощь в соблюдении личной гигиены, выполнять просьбы, связанные с почтовыми отправлениями, содействовать в получении необходимой медицинской помощи, принимать меры к погребению умерших одиноких клиентов. Услуги предоставлялись без взимания какой-либо платы. Социальный работник, входящий в штат отделения социальной помощи, должен был обслуживать на дому 8–10 одиноких инвалидов I–II группы.

Отделения создавались при наличии не менее 50 нетрудоспособных, нуждающихся в надомном обслуживании. В 1987 г. были внесены изменения в деятельность отделений социальной помощи, касавшиеся в основном вопросов организации отделений социальной помощи на дому. Более четко был определен контингент лиц, подлежащих надомному обслуживанию, а также предусматривалось, что лица, получающие пенсию в максимальных размерах, вносят плату, составляющую 5% пенсии. Зачисление на надомное обслуживание осуществлялось на основании личного за явления и заключения медицинского учреждения о нуждаемости в таком обслуживании⁸⁰.

В 1990 г. Верховным Советом СССР была принята концепция государственной по литики в отношении инвалидов и Закон «Об основных началах социальной защищенно сти инвалидов СССР», которым устанавливалось, что государство создает необходимые условия для индивидуального развития, реализации творческих и производственных воз можностей и способностей этой категории населения. Местные органы государственной власти и управления были обязаны обеспечивать инвалидам необходимые условия для свободного доступа и пользования культурно-зрелищными учреждениями и спортивными сооружениями. Несмотря на свою декларативность, эти документы содержали прогрессивные идеи, главная из которых – перенос центра тяжести с пассивных форм поддержки на реабилитацию и интеграцию инвалидов в общество. В случае реализации эти подходы могли бы существенно изменить положение инвалидов.

Российская Федерация, ориентируясь на достижения западной цивилизации, провозгласила себя правовым и социальным государством, привела Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство в соответствие с международными стандартами уважения прав человека.

Согласно международно-правовым нормам политика государств по отношению к инвалидам должна быть направлена на предотвращение ущемления их человеческого достоинства и социального отторжения, на создание условий для равноправного и всестороннего участия лиц с ограниченными возможностями в жизни общества.

Следует выделить четыре основных этапа формирования современной отечественной правовой базы, посвященной различным аспектам защиты инвалидов:

1-й (начальный) этап: 1990–1996 гг. В 1991 г. был принят Закон СССР «Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР», в котором были закреплены основные принципы и направления в решении проблемы инвалидов.

Характерной особенностью данного этапа является принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации⁸¹, положившей начало формированию объективно новой нормативной основы во всех отраслях общественных отношений, законодательное закрепление вопросов здравоохранения⁸². В 1995 г. с принятием федеральных законов от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», по существу, была сформирована законодательная база в области социальной защиты инвалидов и других социально уязвимых категорий граждан (маломобильных, пенсионеров, пожилых).

Впервые были установлены основы порядка признания лица инвалидом, сформирована система различных льгот и компенсаций, способствующих социальной реабилитации инвалидов и их интеграции в общество, определены обязанности органов власти и управления всех уровней по обеспечению социальной защиты инвалидов.

Приоритетом социальной политики государства в отношении инвалидов становится реабилитация, т.е. система медицинских, психологических, педагогических, социально-экономических мероприятий, направленных на устранение и возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма, а также дается правовое определение понятия «инвалид» и раскрывается понятие «ограничение жизнедеятельности». Детализация процедуры признания лица инвалидом устанавливается Правительством Российской Федерации⁸³.

Анализ нормативных правовых актов анализируемого периода позволяет выделить три основных группы направлений социальной защиты инвалидов, установленных законодательством: реабилитацию, обеспечение жизнедеятельности и организационно-правовое обеспечение социальной защиты инвалидов. Одно из важных направлений обеспечения жизнедеятельности инвалидов — их социально-бытовое обслуживание.

Органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления созданы специальные службы социального обслуживания инвалидов. Субъекты РФ могут предусматривать дополнительные меры социальной поддержки для перечисленных категорий льготников.

2-й этап: 1997–2005 гг. На данном этапе осуществляется формирование права социальной защиты инвалидов, пенсионеров, а также законодательно закрепляются основные начала положения детей (в том числе детей-инвалидов)⁸⁴.

Регламентация отношений в области социальной защиты инвалидов в наибольшей степени была обусловлена происходящими переменами в организации публичной власти (централизация власти, реформы местного самоуправления⁸⁵, перераспределение полномочий⁸⁶, совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти)⁸⁷.

Именно в этот период нормы Закона о социальной защите инвалидов подверглись наибольшим качественным изменениям. Принципиально новым содержанием наполнилось понятие «реабилитация инвалидов»⁸⁸, расширившее круг основных направлений; осуществлено перераспределение компетенции в области социальной защиты инвалидов, организационно изменилась структура учреждений медико-социальной экспертизы, обозначилась пробельность в вопросах создания и функционирования организационного механизма реабилитации инвалидов, проведена монетизация льгот.

Одновременно с формированием новой законодательной базы обозначились проблемы правового регулирования и правоприменительной практики в области социальной защиты инвалидов. К таким проблемам можно отнести проблемы необеспеченности трудовой занятостью, отсутствие специальных условий для доступа инвалидов к объектам инфраструктуры и многие другие, которые обусловлены главным образом отсутствием четкой систематизации в указанной сфере деятельности.

С конца 1990-х гг. государственная социальная помощь стала более адресной, оказывалась нуждающимся в ней гражданам, включая инвалидов, по решению органа социальной защиты населения по месту жительства либо по месту требования⁸⁹.

В 2004 г. в социальной политике Российского государства произошли радикальные изменения, предусматривающие замену льгот денежными компенсациями⁹⁰. Тем самым была сделана попытка установления единой системы социальной защиты граждан, имеющих право на льготы и социальные гарантии, путем предоставления денежных компенсаций, на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Были закреплены положения о недопустимости снижения размеров и условий оплаты труда, условий выплаты пособий и иных видов социальных выплат, осуществляемых в денежной форме; правило о недопустимости уменьшения совокупного объема финансирования соответствующих льгот и выплат, а также ухудшения условий их предоставления по сравнению с действующими. Во исполнение требований Закона № 122-ФЗ внесены изменения более чем в 150 законов.

В частности, были внесены существенные изменения в такие сферы правового регулирования, как социальная защита лиц пожилого возраста и инвалидов, а также граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и др.

Был введен термин «Государственная социальная помощь, оказываемая в виде предоставления гражданам набора социальных услуг»⁹¹. В этот набор были включены: полис медицинского страхования, предоставляющий право по льготным рецептам врача бесплатно приобретать необходимые лекарства в пределах выделенных на это средств; обеспечение при наличии медицинских показаний путевкой на санаторно-курортное лечение один раз в два-три года и бесплатный проезд к месту лечения и обратно.

Гражданам, имеющим право на получение социальных услуг, предоставлен выбор – получать компенсацию в денежной либо в натуральной форме. При предпочтении получения услуг в натуральной форме сумма компенсации вычиталась из общей стоимости социального пакета. Для отказа от компенсационных денежных выплат и получения установленных льгот в натуральной форме льготнику требовалось обратиться в определенный период с заявлением в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации.

В данный исторический период развития института социальной защиты сформировано новое понятие социальной поддержки инвалидов, четко обозначена система мер, обеспечивающих социальные гарантии инвалидам, установленные законодательными и иными нормативными правовыми актами; в правовой оборот введена категория степени ограничения в трудовой деятельности.

Были созданы федеральные учреждения медико-социальной экспертизы. Обеспечение техническими средствами реабилитации проводилось на основании медицинских показаний из средств федерального бюджета.

3-й этап: 2006–2012 гг. во многом характеризуется конкретизацией правового регулирования всей сферы социального обеспечения и некоторым расширением различных льгот, предоставляемых отдельным социально уязвимым категориям граждан, в частности инвалидам, а также ветеранам и инвалидам Великой Отечественной войны 1941–1945 гг., что в современных условиях выдвигается в число приоритетных направлений деятельности государства.

4-й этап: с 2012 г. по настоящее время.

Текущее пятилетие в России ознаменовано по сути своей революционными преобразованиями в социальной сфере. Принятая ООН в 2006 г. Конвенция о правах инвалидов, ратифицированная Российской Федерацией в мае 2012 г., задала новый вектор развития социальной политики России, ориентировав и законодателя, и правоприменителя на интеграцию человека с инвалидностью в общество с самого рождения. Серьезные преобразования затронули сферу образования: были упразднены термины «коррекционная» и общеобразовательная школы, все школы стали образовательными организациями. Стали создаваться необходимые условия для получения без дискриминации качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья. Любая школа ориентирована на создание специальных образовательных условий для обучения ребенка-инвалида через инклюзивное образование путем обеспечения равного доступа к образованию для всех обучающихся с учетом разнообразия особых образовательных потребностей и индивидуальных возможностей⁹².

На федеральном уровне был заложен новый правовой, организационный и экономический базис социального обслуживания граждан в Российской Федерации⁹³, на основе которого субъектами РФ приняты свои законодательные и иные нормативные правовые акты о социальном обслуживании граждан, установлены перечни социальных услуг, разработаны программы социальной поддержки по «доступной среде», направленной на обеспечение беспрепятственного доступа к приоритетным объектам и услугам в наиболее важных сферах жизнедеятельности инвалидов и маломобильных групп граждан.

Важными реформами последнего пятилетия для инвалидов стали преобразования в жизни онкологических и паллиативных больных⁹⁴, направленные на улучшение качества жизни неизлечимо больных инвалидов, упростившие подход к их обезболиванию. Рецепт на обезболивающие наркотические препараты для указанных категорий граждан теперь действует не 5, а 15 дней, родственникам больного уже не нужно сдавать использованные ампулы и пластыри, чтобы получить новые, расширен список учреждений, наделенных полномочиями по отпуску обезболивающих препаратов.

Определив основные вехи в развитии социальной модели поддержки инвалидов на государственном уровне в современной России, необходимо подробнее остановиться на системе федеральных органов, выполняющих работу, направленную на содействие реализации прав инвалидов, их лечение, реабилитацию, социализацию и интеграцию в общество.

Совещательным органом при Президенте Российской Федерации, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с решением проблем инвалидности и инвалидов в Российской Федерации, является Комиссия при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов⁹⁵.

Один из действенных государственных инструментов защиты прав инвалидов – деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Аналогичные должности учреждены на уровне субъектов РФ.

К органам исполнительной власти, осуществляющим деятельность, направленную на обеспечение прав инвалидов, можно преимущественно отнести систему органов, приведенную в рис. 1.2.1.

Рис. 1.2.1. Взаимодействие инвалидов с основными органами социальной помощи

В 2012 г. в связи с преобразованием Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации были образованы Министерство здравоохранения Российской Федерации (Минздрав России) и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд России). На Минтруд России возложена координация деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации⁹⁶. Такая система федеральных органов и организаций, осуществляющих деятельность по социальной поддержке инвалидов, действует в Российской Федерации до настоящего времени.

Минздрав России утверждает перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь; осуществляет федеральные регистры лиц, страдающих жизнеугрожающими и хроническими прогрессирующими редкими (орфанными) заболеваниями, приводящими к сокращению продолжительности жизни граждан или их инвалидности⁹⁷.

Минтруд России наделен функциями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере пенсионного обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания населения, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, а также оказания протезно-ортопедической помощи, реабилитации инвалидов, проведения медико-социальной экспертизы. Минтруд России осуществляет мониторинг реализации региональных перспективных схем развития и размещения организаций социального обслуживания, предоставляющих социальные услуги в стационарной форме гражданам пожилого возраста и инвалидам, до 2020 г.; организует установление единой системы учета инвалидов в Российской Федерации, в том числе детей-инвалидов, и ведение на этой основе системы статистического наблюдения за социально-экономическим положением инвалидов и их демографическим составом, деятельность по реабилитации инвалидов, в том числе по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации⁹⁸.

Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляет выплату страховых и социальных пенсий по инвалидности, а также ежемесячных денежных выплат инвалидам и детям-инвалидам. Кроме того, он является оператором федерального реестра инвалидов⁹⁹. При этом Минтруд России координирует общую деятельность по созданию, ведению и использованию информационной федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр инвалидов», а Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации осуществляет координацию деятельности по подключению этой системы к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме, и единой системе межведомственного электронного взаимодействия¹⁰⁰.

Фонд социального страхования Российской Федерации в рассматриваемой сфере правоотношений аккумулирует средства, формируемые за счет страховых взносов и иных источников, и направляет их на оплату дополнительных выходных дней по уходу за ребенком-инвалидом или инвалидом с детства до достижения им возраста 18 лет¹⁰¹.

Федеральные государственные учреждения медико-социальной экспертизы созданы в целях осуществления медико-социальной экспертизы лиц, нуждающихся в ее проведении, для установления инвалидности, ее причин, сроков и времени наступления¹⁰². К ним относятся: Федеральное бюро медико-социальной экспертизы, главные бюро медико-социальной экспертизы по соответствующему субъекту РФ, находящиеся в ведении Минтруда России, главные бюро медико-социальной экспертизы, находящиеся в ведении иных федеральных органов исполнительной власти, имеющие филиалы – бюро медико-социальной экспертизы в городах и районах¹⁰³.

На уровне субъектов РФ и муниципальных образований действуют свои органы и организации (лечебные, образовательные, социальной защиты и обеспечения и др.), деятельность которых направлена на оказание содействия инвалидам во всех сферах жизнедеятельности.

§ 1.3. Правовое регулирование в сфере защиты прав инвалидов

Российская Федерация является социальным государством, которое возлагает на себя обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 7 Конституции Российской Федерации). Заложенная идея подкреплена ст. 17 Конституции Российской Федерации, где провозглашены гарантии, направленные на реализацию и функционирование внутригосударственного механизма защиты прав человека. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 39).

Однако провозглашение идей должно быть гарантировано созданием действенного правового механизма, который бы обеспечивал их реализацию. Развернутая система гарантий нуждается в правовом закреплении¹⁰⁴.

Цель социальной политики состоит в обеспечении инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и соответствующих общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации¹⁰⁵.

Принятые ООН международные документы призваны содействовать принятию странами-участницами эффективных мер по предотвращению инвалидности, восстановлению трудоспособности и достижению целей «равенства» и «полного участия» инвалидов в общественной жизни и развитии.

Меры правового характера в системе социальной защиты инвалидов, определенные в международных актах и воспринятые национальной правовой системой, направлены на создание в обществе для инвалидов возможностей для нормальной жизнедеятельности, в том числе для реализации предоставленного Конституцией Российской Федерации всем гражданам страны права на труд, на социальное обеспечение, на охрану здоровья и др.

Так, Европейская социальная хартия (пересмотренная) обязывает государства активно способствовать занятости лиц с ограниченной трудоспособностью путем всяческого поощрения предпринимателей нанимать на работу таких лиц, использовать их в обычной производственной среде и приспосабливать условия труда к нуждам нетрудоспособных, а там, где это еще невозможно, создавать специальные рабочие места и производственные участки для инвалидов¹⁰⁶.

Конвенция МОТ № 157 «Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения» (1982) распространяется на все общие и специальные системы социального обеспечения, финансируемые за счет страховых взносов, содержит толкование общеупотребляемых терминов, правила сохранения приобретаемых прав и выплаты пособий за границей¹⁰⁷. Однако нередко уровень политического и правового сознания государств отстает от условий быстро меняющегося мира¹⁰⁸, поэтому ратификация указанной Конвенции, играющей значительную роль в обеспечении соблюдения социальных прав, а также ратификация ряда других значимых международно-правовых договоров, таких как конвенции МОТ: № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» 1952 г., № 118 «О равноправии в области социального обеспечения» 1962 г., № 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» 1967 г., дала бы возможность с уверенностью сказать, что в нашей стране имеются четкие, принятые во всем мировом сообществе ориентиры развития системы социального обеспечения¹⁰⁹.

Конвенция МОТ № 159 о профессиональной реабилитации и занятости инвалидов 1983 г. обращает внимание на необходимость учитывать принцип равенства возможностей инвалидов и трудящихся в целом, в том числе мужчин и женщин. Особое внимание уделено организации и оценке служб профессиональной ориентации, профессионального обучения, трудоустройства, занятости.

Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов изложены в Резолюции 48/96 Генеральной Ассамблеи ООН от 20.12.1993, в которой подчеркивается, что инвалиды и их организации – полноправные партнеры в обществе.

Основополагающим международным актом в рассматриваемой сфере можно назвать Конвенцию о правах инвалидов, принятую Генеральной Ассамблеей ООН в 2006 г., провозгласившую право инвалидов на жизнь, образование, труд, на наиболее достижимый уровень здоровья, доступ ко всем видам услуг, равенство со всеми другими гражданами перед законом и доступ к правосудию и т.д.

Регулирование правового статуса инвалидов находит отражение в ряде актов модельного порядка регионального характера, в частности на уровне Содружества Независимых Государств (СНГ) – в Модельном законе о социальной защите инвалидов (принят в Санкт-Петербурге 25.11.2008 постановлением 31-19 на 31-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ)¹¹⁰, определяющем государственную политику в области социальной защиты инвалидов, цель которой – обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и социальных прав и свобод, осуществление мер, направленных на охрану здоровья населения, профилактику инвалидности, и создание условий для интеграции инвалидов в общество.

Приоритетные направления сотрудничества государств – участников СНГ в сфере улучшения положения инвалидов установлены в Концепции согласованной социальной и демографической политики государств – участников СНГ, одобренной решением глав правительств СНГ от 18.10.2011, где в качестве основных направлений взаимодействия обозначены обеспечение социальной поддержки инвалидов, повышение качества медицинской реабилитации данной категории населения, а также пациентов с основными «инвалидизирующими» заболеваниями.

Основополагающим правовым актом СНГ в сфере защиты прав и свобод человека и, как следствие, защиты прав инвалидов служит Конвенция о правах и основных свободах человека. Опираясь на международные правозащитные договоры, Конвенция СНГ провозглашает универсальные права и свободы человека, включая отдельные нормы, посвященные инвалидам: право на социальное обеспечение в случае инвалидности, право «физически и умственно нетрудоспособных лиц» на восстановление трудоспособности, профессиональную подготовку и профессиональное обучение.

Рекомендации международных документов восприняты многими российскими нормативными правовыми актами.

Реализация государственной политики помощи и поддержки инвалидов позволила значительно продвинуться на пути по установлению равноправия инвалидов в обществе.

Рецепция международных норм в сфере социальной защиты инвалидов четко прослеживается в ряде стратегических документов правового характера, утвержденных (одобренных) Президентом и Правительством РФ.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года¹¹¹ особое внимание уделено вопросам совершенствования социальных институтов и социальной политики, выделено несколько ее направлений: реабилитация и социальная интеграция инвалидов; социальное обслуживание граждан старших возрастов и инвалидов; развитие сектора негосударственных некоммерческих организаций в сфере оказания социальных услуг; формирование эффективной системы социальной поддержки лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, и проч.

В особый раздел Концепции включены вопросы развития пенсионной системы. К 2016–2020 гг. планируется повышение: среднего размера трудовой пенсии по старости до величины, обеспечивающей 2,5–3 прожиточных минимума пенсионера; установление размера страхового взноса на пенсионное обеспечение на уровне 26% заработка застрахованного лица; развитие системы софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан государством и работодателями.

В целях исполнения предписаний Конвенции возникла необходимость внесения изменений в ряд нормативных правовых актов для обеспечения соблюдения международных норм в российском законодательстве, в связи с чем принят Федеральный закон от 01.12.2014 № 419-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов», которым внесены соответствующие изменения в 25 законодательных актов Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов, оказания им содействия в реализации установленных общегражданских прав, что позволило сформировать в стране правовую базу для создания и обеспечения инвалидам условий доступности объектов и услуг, компенсирующих ограничения жизнедеятельности.

Нормы этого закона направлены на создание взаимоувязанной системы полномочий, функций органов государственной власти и порядка содействия инвалидам в реализации установленных общегражданских прав.

Закон № 419-ФЗ знаменателен также тем, что включил новую ст. 3.1 «Недопустимость дискриминации по признаку инвалидности» в Закон о социальной защите инвалидов. Значение этой статьи для дальнейшего развития отечественного законодательства, по мнению экспертов, трудно переоценить: ни в Конституции Российской Федерации, ни в Трудовом кодексе Российской Федерации, ни в других федеральных законах запрет дискриминации по признаку инвалидности прямо не указывается, хотя предполагается, поскольку перечень запрещенных оснований дискриминации открытый. Статья 3.1 Закона о социальной защите инвалидов имеет универсальный характер и направлена на защиту инвалидов от дискриминации во всех сферах общественной жизни¹¹².

Основы государственной политики в области социальной защиты инвалидов, льготы для инвалидов и гарантии их реализации, основные направления деятельности государства в этой сфере устанавливает Закон о социальной защите инвалидов, которым юридически закреплены понятие «инвалид» и степени инвалидности.

Крайне важно для учета сведений об инвалидах создание Федерального реестра инвалидов, который начал действовать с 1 января 2017 г. и должен стать федеральной государственной информационной системой с оператором в лице Пенсионного фонда Российской Федерации.

В то же время специалисты отмечают, что в Законе о социальной защите инвалидов отсутствует механизм реализации декларированных обязательств государства перед инвалидами, в том числе нет ясности в вопросах их финансового обеспечения, в связи с чем наблюдаются проблемы в нормативном закреплении порядка финансирования социальных программ по поддержке инвалидов. «Так, законы, предусматривающие льготы, противоречат Федеральному закону о федеральном бюджете Российской Федерации: они исходят из непреложного выполнения обязательств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации перед получателем, тогда как российское законодательство о федеральном бюджете устанавливает приоритет выполнения различных статей бюджета и предусматривает возможность недофинансирования по отдельным статьям, что и происходит на практике»¹¹³.

Принципиально новая система пенсионного обеспечения, включающая общий порядок государственного пенсионного обеспечения, основания возникновения права на пенсию, виды пенсий, их размеры, установление, индексация, определение перечня граждан, имеющих на них право, установлены Федеральным законом от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».

Основания возникновения и порядок реализации права граждан Российской Федерации на страховые пенсии – ежемесячной денежной выплаты в целях компенсации застрахованным лицам заработной платы и иных выплат и вознаграждений, утраченных ими в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости или инвалидности, определены в Федеральном законе от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях».

Вопросы обеспечения денежными выплатами граждан, ставших инвалидами вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, урегулированы Федеральным законом от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».

Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» закрепил формы и виды социального обслуживания, установил обстоятельства, при наличии которых граждане признаются нуждающимися в социальном обслуживании, конкретизировал порядок социального обслуживания инвалидов, определены основные правила оказания помощи нуждающимся, обязанности и права лиц и уполномоченных органов.

Физкультурно-оздоровительные мероприятия и спорт названы в ч. 2 ст. 9 Закона о социальной защите инвалидов в качестве одного из основных направлений реабилитации инвалидов. Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» более подробно регламентирует вопросы адаптивной физической культуры, физическую реабилитацию инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, а также спорта инвалидов. Федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления совместно с общественными объединениями инвалидов способствуют интеграции инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья в систему физической культуры, физического воспитания и спорта посредством физкультурно-спортивных организаций, включая общероссийские и международные соревнования. Наиболее известны в этом отношении Паралимпийские игры для инвалидов, Special Olympic World Games – для лиц с ограниченными интеллектуальными возможностями, сурдлимпийские игры.

В целях реализации положений Конвенции о правах инвалидов, а также содействия в обеспечении инвалидам эффективного доступа к правосудию Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» предусматривает оказание такой помощи инвалидам I и II группы и детям-инвалидам. Инвалиды вправе рассчитывать на получение бесплатной помощи профессиональных юристов в виде устных или письменных консультаций, а также на представление их интересов в суде или других государственных органах. В рамках этого Закона профессиональная юридическая консультация может быть оказана инвалидам, в том числе по вопросам государственной социальной помощи.

Государство поддерживает получение инвалидами образования, и в целях реализации этого права без дискриминации и на основе равенства возможностей Российская Федерация обеспечивает правовые гарантии для инвалидов в сфере получения образования. Это право на прием на подготовительные отделения федеральных государственных образовательных организаций высшего образования на обучение за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, право на государственные социальные стипендии студентам, являющимся детьми-инвалидами, инвалидами I и II групп, инвалидами с детства, инвалидами вследствие военной травмы или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, установленные в ст. 36, 71 Закона об образовании, и ряд других прав инвалидов в сфере получения образования.

Органы, осуществляющие управление в сфере образования, и образовательные организации совместно с органами социальной защиты населения и органами здравоохранения обеспечивают получение инвалидами общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования и среднего профессионального образования, а также бесплатного высшего образования.

Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа»¹¹⁴ предполагает создание в каждом учебном заведении «безбарьерной среды», позволяющей обеспечить полноценную интеграцию детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов в образовательный процесс. Это подразумевает не только наличие в школе пандусов, специального оборудования, шрифтов Брайля и т.п., но и педагогов, прошедших специальную подготовку и использующих адаптированные для инвалидов образовательные программы.

Основания и порядок обеспечения жилыми помещениями инвалидов определены в Жилищном кодексе Российской Федерации, п. 4 ч. 1 ст. 51 которого к гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, отнесены наниматели или собственники жилых помещений, проживающие в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющие иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего им на праве собственности. Согласно п. 3 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди гражданам, страдающим тяжелыми формами заболеваний, которые перечислены в Перечне тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире¹¹⁵. По мнению ряда общественных организаций, жизненно важным для обеспечения «доступной среды» для инвалидов-колясочников и облегчения им возможности выезда из квартиры на улицу является установление в федеральном законодательстве, регулирующем вопросы выделения жилья по социальному найму, преимущественного права для такой категории лиц выделения жилья на первых этажах домов.

Трудовой кодекс Российской Федерации закрепил дополнительные гарантии регулирования условий труда инвалидов. Трудовое законодательство Российской Федерации и иные акты, содержащие нормы трудового права, распространяются на инвалидов с учетом особенностей, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации (ст. 11 ТК РФ). В частности, для работников, являющихся инвалидами I или II группы, устанавливается сокращенная продолжительность рабочего времени – не более 35 часов в неделю (абз. 4 ч. 1 ст. 92 ТК РФ). Продолжительность ежедневной работы (смены) для инвалидов должна соответствовать медицинскому заключению, выданному в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (абз. 4 ч. 1 ст. 94 ТК РФ). К работе в ночное время инвалиды допускаются только с их письменного согласия и при условии, что такая работа не запрещена им по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением. Кроме того, инвалиды должны быть в письменной форме ознакомлены со своим правом отказаться от работы в ночное время (ч. 5 ст. 96 ТК РФ). Сверхурочная работа, работа в выходные и нерабочие праздничные дни для инвалидов допускается только с их письменного согласия и при условии, если такая работа не запрещена им по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением. Администрация предприятия, организации должна под роспись ознакомить инвалидов с их правом отказаться от сверхурочной работы (ч. 5 ст. 99 и ч. 7 ст. 113 ТК РФ). Работающий инвалид имеет право на отпуск без сохранения заработной платы до 60 календарных дней в году (абз. 5 ч. 2 ст. 128 ТК РФ). При равной производительности труда и квалификации предпочтение в оставлении на работе при сокращении численности или штата работников среди прочих отдается инвалидам Великой Отечественной войны и инвалидам боевых действий по защите Отечества (ч. 2 ст. 179 ТК РФ). Работодатель обязан создавать для инвалидов условия труда в соответствии с индивидуальной программой реабилитации (ст. 224 ТК РФ).

В связи с необходимостью оказания поддержки инвалидам государство оказывает им и общественным объединениям инвалидов содействие и материальную, техническую и финансовую помощь.

В части второй Налогового кодекса Российской Федерации установлены льготы, предоставляемые физическим лицам, имеющим инвалидность, либо общественным организациям инвалидов, по федеральным налогам и сборам, таким как: налог на добавленную стоимость (гл. 21), налог на доходы физических лиц (гл. 23), налог на прибыль организаций (гл. 25), государственная пошлина (гл. 25.3); региональным налогам: налог на имущество организаций (гл. 30); местные налоги: земельный налог (гл. 31), налог на имущество физических лиц (гл. 32).

Инвалиды, получающие доход, имеют право на два вида льготного обложения: освобождение доходов от НДФЛ (ст. 217 НК РФ) и предоставление стандартных налоговых вычетов (ст. 218 НК РФ).

Налоговым законодательством гарантируется предоставление льгот по уплате федеральных налогов, сборов, пошлин и других платежей в бюджеты всех уровней общественным объединениям инвалидов, их организациям, находящимся в их собственности предприятиям, учреждениям, организациям, хозяйственным обществам и товариществам, уставный капитал которых состоит из вклада указанных общественных объединений инвалидов. Общественной организации инвалидов на основании ст. 149, 264, 2671, 33333, 33336 – 33338, 34626, 381 и 395 Налогового кодекса Российской Федерации предоставляется режим льготного налогообложения по налогу на добавленную стоимость, налогу на доходы физических лиц, налогу на прибыль организаций, государственной пошлине, налогу на имущество организаций, земельному налогу.

Градостроительный кодекс Российской Федерации одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности предусмотрел необходимость обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения (ст. 2).

В целях формирования условий для беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к объектам и услугам в приоритетных сферах жизнедеятельности, а также интеграции инвалидов в общество и повышения уровня их жизни утверждена государственная программа Российской Федерации «Доступная среда» на 2011–2020 гг.¹¹⁶

Градостроительное законодательство ориентирует государственные и частные структуры, независимо от организационно-правовых форм, при возведении и реконструкции объектов обеспечивать условия инвалидам, включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников, для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры (жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, спортивным сооружениям, местам отдыха, культурно-зрелищным и другим учреждениям), а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации.

Планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений на новое строительство и реконструкцию зданий, сооружений и их комплексов, а также разработка и производство транспортных средств общего пользования, средств связи и информации без приспособления указанных объектов для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами не допускаются.

Совершенствование государственной системы медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов в рамках Концепции, разработанной Минтрудом России, позволяет осуществлять статистическое наблюдение за социально-экономическим положением инвалидов и их демографическим составом, своевременно выявлять социальные и медико-биологические причины инвалидности, оценивать практическое выполнение индивидуальных программ реабилитации, доступность для инвалидов необходимой информации и среды, а также принимать стратегические решения, направленные на профилактику инвалидности.

Ряд законодательных актов регулирует правовое положение определенных групп инвалидов, например: Закон Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; Закон Российской Федерации от 12.02.1993 № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, и их семей», Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах».

На граждан, участвовавших в ликвидации последствий аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча или проживающих на близлежащей территории, распространено действие Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»¹¹⁷.

Значительная сфера правоотношений по защите прав инвалидов регламентируется законодательством субъектов РФ, которые участвуют в решении весьма широкого круга проблем инвалидов: определении приоритетов в осуществлении социальной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов РФ с учетом уровня социально-экономического развития этих территорий; разрабатывают, утверждают и реализуют региональные программы в области социальной защиты инвалидов в целях обеспечения им равных возможностей и социальной интеграции в общество; предоставляют дополнительные меры социальной поддержки инвалидам за счет средств бюджетов субъектов РФ и проч.¹¹⁸

Кроме того, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере социального обслуживания отнесено формирование и ведение реестра поставщиков социальных услуг и регистра получателей социальных услуг; разработка, финансовое обеспечение и реализация региональных программ социального обслуживания; утверждение законом субъекта РФ перечня социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг; утверждение порядка организации осуществления регионального государственного контроля (надзора) в сфере социального обслуживания с указанием органа субъекта РФ, уполномоченного на осуществление такого контроля, и др. (ст. 8 Закона о социальной защите инвалидов).

Примером регионального законодательства могут служить такие нормативные правовые акты, как: Закон Сахалинской области от 11.03.2005 № 13-ЗО «О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов в Сахалинской области»; Закон Красноярского края от 10.12.2004 № 12-2707 «О социальной поддержке инвалидов»; Закон Архангельской области от 29.11.2005 № 119-7-ОЗ «О социальной поддержке инвалидов в Архангельской области»; Закон Ростовской области от 05.07.2013 № 1115-ЗС «Об обеспечении на территории Ростовской области беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур»; Закон Пермского края от 04.04.2016 № 627-ПК «Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к информации, объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур Пермского края»;из информационного банка «Пермский край» государственные целевые региональные программы: «Доступная среда в Республике Башкортостан»¹¹⁹, «Доступная среда в Калужской области»¹²⁰; «Доступная среда. Реабилитация и создание условий для социальной интеграции инвалидов Пермского края»¹²¹ и др.

Большое значение в регулировании прав инвалидов отведено подзаконным правовым актам – указам Президента Российской Федерации, постановлениям, распоряжениям и иным документам Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств в сферах пенсионного обеспечения, социальной защиты и др.

Так, продолжает действовать Указ Президента Российской Федерации от 02.10.1992 № 1157 «О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов», согласно которому граждане, впервые признанные инвалидами I группы и имеющие соответствующие медицинские показания, обеспечиваются не реже одного раза в течение первых трех лет после установления инвалидности бесплатной путевкой в санаторно-курортное учреждение и билетами на проезд к месту лечения и обратно с 50-процентной скидкой.

Указы Президента РФ от 26.12.2006 № 1455 «О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами», от 13.05.2008 № 774 «О дополнительных мерах социальной поддержки лиц, осуществляющих уход за нетрудоспособными гражданами» предусматривают меры усиления социальной защищенности нетрудоспособных граждан.

Предоставление инвалидам в российском законодательстве разнообразных и многочисленных мер социальной поддержки и защиты неизбежно ставит вопрос о контроле за их предоставлением, поскольку существует объективная возможность злоупотребления правом в сфере социального обеспечения.

Так, п. 1 Указа Президента Российской Федерации «О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами» предусмотрено право на получение трудоспособным неработающим лицом ежемесячных компенсационных выплат в связи с осуществлением ухода за инвалидами I группы, а также престарелыми гражданами. В случае если одно лицо осуществляет уход за несколькими нетрудоспособными гражданами, такие выплаты устанавливаются в отношении каждого из них. Однако в Указе не определены «объем и содержание действий, составляющих в совокупности уход за нетрудоспособным гражданином, а также не установлено, за каким количеством таких нетрудоспособных граждан может осуществлять уход одно неработающее трудоспособное лицо. Означает ли это, что подобных ограничений не существует? Соответствуют ли природе указанных выплат известные органам пенсионного обеспечения случаи обращения за установлением компенсационных выплат в связи с осуществлением одним трудоспособным лицом ухода за десятью, двадцатью и более нетрудоспособными гражданами одновременно?»¹²².

Важное значение для инвалидов имеет надлежащее обеспечение техническими средствами реабилитации. Порядок выделения технических средств реабилитации, предусмотренных федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, определен постановлением Правительства Российской Федерации от 07.04.2008 № 240. Такая мера социального обеспечения осуществляется путем бесплатного предоставления соответствующего технического средства (изделия); оказания услуг по ремонту или замене ранее предоставленного технического средства (изделия); предоставления проезда инвалиду к месту нахождения организации, в которую выдано направление; оплаты проживания инвалида в случае изготовления технического средства (изделия) в амбулаторных условиях.

Узкие, конкретные вопросы социальной защиты и социального обслуживания регулируют организационно-распорядительные документы министерств и ведомств, среди которых ведущая роль принадлежит Минтруду России. Так, данным министерством определены порядки организации медицинской помощи по восстановительной медицине¹²³, разработки и реализации индивидуальной программы реабилитации, а также формы этой программы для инвалида, ребенка-инвалида¹²⁴.

Приказами Минтруда России утвержден порядок мониторинга занятости инвалидов, включая инвалидов молодого возраста, впервые выходящих на рынок труда, и инвалидов, занятых в организациях бюджетной сферы, предоставления инвалидам государственных услуг в сфере занятости населения, а также исполнения законодательства Российской Федерации в части квотирования рабочих мест для инвалидов¹²⁵; типовая программа по сопровождению инвалидов молодого возраста при трудоустройстве в рамках мероприятий по содействию занятости населения¹²⁶; примерное положение об организациях, обеспечивающих социальную занятость инвалидов трудоспособного возраста¹²⁷; методики оценки региональной системы реабилитации и абилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов¹²⁸ и урегулированы многие другие стороны защиты и обеспечения жизнедеятельности инвалидов.

Таким образом, российское законодательство предусматривает широкие возможности для обеспечения нормальной жизнедеятельности инвалидов, но, к сожалению, далеко не всегда оно определяет конкретный механизм реализации этих возможностей, ряд правовых норм носит декларативный характер. На проблемы, связанные с реализацией прав инвалидов, неоднократно указывал в своих ежегодных докладах Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Не получив разрешения своих проблем в учреждениях государственной власти и управления, инвалидам приходится обращаться за судебной защитой своих прав.

Нередко инвалиды оказываются изолированными в местах своего проживания, так как не могут побудить уполномоченные органы приспособить подъезды домов для пользования инвалидами с нарушениями опорно-двигательного аппарата, например установить пандусы. Согласно ст. 15 Закона о социальной защите инвалидов планировка, строительство и реконструкция административных и жилых зданий и сооружений осуществляются с учетом приспособлений для доступа лиц с ограниченными возможностями здоровья. Однако это требование закона затруднительно реализовать в многоквартирных жилых домах, в которых собственники квартир владеют, пользуются и распоряжаются общим имуществом своего дома. Вопрос установки пандуса в таких случаях решается на общем собрании собственников, где весьма непросто бывает достигнуть положительного для инвалидов решения. Порой инвалиды, если имеется такая возможность, устанавливают такие приспособления за свой счет или вынуждены обращаться в суд. Таким образом, в нынешнем виде нормативное регулирование вряд ли можно считать надежной гарантией реализации права инвалида на доступную безбарьерную среду, начиная уже с места его проживания – квартиры.

Также более конкретного и определенного решения требует вопрос о предоставлении путевок на санаторно-курортное лечение. Инвалидам порой отказывают в предоставлении такого рода путевок по причине недостаточности финансирования или чрезмерно большого количества лиц, претендующих на данный вид льгот. Однако в законодательстве не предусмотрена очередность для реализации инвалидом права на получение санаторно-курортного лечения в качестве средства реабилитации, не определено оптимальное число инвалидов, которые должны пользоваться правом на санаторно-курортное лечение. «Поэтому право на санаторно-курортное лечение, как средство реабилитации инвалида, при наличии медицинских показаний должно реализовываться ежегодно и без каких-либо условий.

Судебная защита прав инвалидов требует обобщения в виде постановления Пленума Верховного Суда РФ, в котором давались бы разъяснения по спорным вопросам применения законодательства о правах инвалидов. В настоящее время есть лишь отдельные решения высшей судебной инстанции по гражданским делам, истцом в которых выступают инвалиды»¹²⁹.

Результаты проведенного исследования дают основания выделить проблему совершенствования правового регулирования системы реабилитации инвалидов, которая не отвечает современным требованиям.

В развитых странах обязательные программы восстановления пациентов после тяжелых состояний начали внедряться десятки лет назад, при этом приоритет отдается реанимационной реабилитации. У нас же внедрение новых принципов реабилитации только разворачивается.

ОМС предусматривает такие виды реабилитационных услуг, как массаж, иглоукалывание, мануальная терапия, гимнастика, логопедия, но этот комплекс услуг трудно назвать системой реабилитации. Врачи назначают процедуры, исходя из их наличия в конкретных учреждениях, возможности которых могут быть различными и очень ограниченными, скажем, в отдаленных регионах, т.е. повсеместно допускаются упущения в оздоровительно-восстановительных мероприятиях.

Полноценный курс реабилитации могут предложить, как правило, частные клиники, где, как можно себе представить, цены на услуги не дают ими воспользоваться широким слоям населения. Например, стоимость трехнедельного курса реабилитации после инсульта в зависимости от тяжести колеблется от 60 тыс. до 250 тыс. руб. и выше¹³⁰.

Кроме того, нуждающиеся в реабилитации обычно не могут получить доступную информацию о том, какую помощь от государства они могут получить, поскольку в медицинских учреждениях, как правило, нет такой наглядной информации.

Кроме того, реабилитационные центры, принимающие больных по системе ОМС, берут пациентов не старше 40–50 лет, при том что 67% инвалидов – старше 59 лет¹³¹.

Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ упразднен институт государственной службы реабилитации инвалидов – единая организационная система в области реабилитации инвалидов. В сфере реабилитации сложилась определенная федеральная и региональная правовая база. Однако отсутствие единого механизма в таком важном направлении здравоохранения отрицательно сказывается на организации дела реабилитации.

Основные начала института реабилитации предусмотрены в специальной главе Закона о социальной защите инвалидов. Порядок организации медицинской реабилитации прописан в приказе Минздрава России от 29.12.2012 № 1705н. В документе определено количество реабилитационных отделений в больницах, виды необходимого оборудования. Указано, что восстановление больного должно проводиться по многоступенчатой схеме в соответствии с индивидуальной программой реабилитации для каждого пациента. Однако указанные проблемы свидетельствуют о том, что для создания надежной системы реабилитации необходима более серьезная нормативная база. Можно согласиться с мнением ученых о назревшей необходимости разработки федерального закона «О реабилитации инвалидов», в рамках которого следует решить такие правовые вопросы, как легализация основных понятий, раскрывающих сущность и содержание реабилитации; законодательно закрепить основные принципы в области реабилитации инвалидов; разграничить полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в области реабилитации; закрепить права инвалидов на реабилитацию и предусмотреть гарантии этих прав; урегулировать порядок инвестирования денежных и иных средств в сферу реабилитации в целях ее стимулирования; предусмотреть создание многопрофильной комплексной системы медико-социальной реабилитации; сформировать систему мер по реализации медицинской, профессиональной и социальной реабилитации; урегулировать информационное, научное, кадровое и финансовое обеспечение реабилитации инвалидов¹³².

Российское государство интенсивно и последовательно модифицирует законодательство о правах инвалидов, меняя не только законы, но и практику: вводятся обязательные нормы градостроения и планировки общественных и частных пространств, процедуры коммуникаций, которые влияют на доступность среды для инвалидов, «поменялась сама стилистика, социальный микроклимат во взаимоотношениях государства и гражданского общества, с одной стороны, инвалидов как индивидов – с другой»¹³³.

Однако отсутствие ратификации Факультативного протокола к Конвенции – серьезное препятствие на пути органической интеграции инвалидов в общество. Это лишает инвалидов права в случае ущемления их законных прав на обращение в специальный международный комитет по правам инвалидов.

Подключение России к единому механизму обеспечения инвалидов равными правами и возможностями со всеми членами общества – главная задача на обозримую перспективу, для чего необходима слаженная работа как государственных структур, так и гражданского общества для достижения соответствующей нормативно-технической подготовленности и развитых гуманистических традиций.

§ 1.4. Состояние законности в сфере защиты прав инвалидов

Анализ показателя общей численности инвалидов в Российской Федерации в динамике за период с 2011 по 2017 г. по состоянию на 1 января свидетельствует о стойкой тенденции снижения их числа с 13 209 тыс. человек в 2011 г. (92,5 инвалида на 1000 человек населения) до 12 259 тыс. человек в 2017 г. (83,5 инвалида на 1000 человек населения)¹³⁴. При этом численность детей-инвалидов неуклонно растет с 541 тыс. человек в 2011 г. до 636 – в 2017 г., что обусловлено различными факторами.

Таблица 1.4.1

Общая численность инвалидов по группам инвалидности
(на 1 января года)¹³⁵

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Всего инвалидов, тыс. человек

13 209

13 189

13 082

12 946

12 924

12 751

12 259

в том числе: I группы

1540

1515

1496

1451

1355

1283

1309

II группы

7306

7076

6833

6595

6472

6250

5920

III группы

3822

4038

4185

4320

4492

4601

4394

дети-инвалиды

541

560

568

580

605

617

636

Общая численность инвалидов, приходящаяся на 1000 человек населения

92,5

92,2

91,3

90,1

88,4

87,0

83,5

Минтрудом России, например, снижение числа инвалидов объясняется уменьшением количества граждан, обращающихся за установлением инвалидности, уменьшением числа инвалидов войны, участников войны, ставших инвалидами¹³⁶, а представители общественных правозащитных организаций, интернет-сообществ инвалидов, независимые эксперты – видные ученые такое «опасное уменьшение» связывают с усложнением процедур признания лица инвалидом и введением в практику новых критериев признания инвалидности, не позволяющих наделять статусом инвалида значительное число больных нетрудоспособных граждан, ранее имевших группу инвалидности, что ведет к сокращению числа получателей социальных выплат в целях экономии бюджетных средств на социальную сферу¹³⁷.

Что касается четкой тенденции роста числа детей-инвалидов в стране, прослеживающейся в последние годы, то она объясняется рядом причин, к числу которых можно отнести отсутствие системной работы с детьми-инвалидами¹³⁸ на государственном уровне, проблемы и издержки в организации образовательного процесса (так как значительное число детей получает инвалидность в возрастной группе от 7 до 18 лет, т.е. в период обучения в школах (см. § 3.2 монографии) и ряд других, к которым можно отнести экологические проблемы, влияющие на рост заболеваемости в первую очередь детей, недосмотр за детьми со стороны родителей.

Вместе с тем представители инвалидов (родственники, включая родителей, опекунов, попечителей), сами инвалиды, как признанные таковыми в установленном порядке, так и не признанные инвалидами по результатам МСЭ, указывают на множественные нарушения и ущемления прав инвалидов при установлении инвалидности, предоставлении медицинских услуг, при организации образовательного процесса, социального обслуживания, обращаются по поводу недоступности для инвалидов различных объектов инфраструктуры (аптек, лечебных учреждений, детских садов, школ, учреждений культуры, магазинов, спортзалов, автостоянок, вокзалов и др.)¹³⁹.

Представители общественных организаций инвалидов, учреждений социальной защиты населения, образовательных организаций и лечебных учреждений на проведенных в рамках настоящего научного исследования мероприятиях – круглых столах, при посещении учреждений социальной защиты (детских домов, психоневрологических интернатов, реабилитационных центров, психиатрических больниц) высказывали ряд предложений о необходимости принятия срочных мер правового и организационного характера, направленных на устранение массовых нарушений прав инвалидов, детей-инвалидов практически во всех сферах жизнедеятельности.

К примеру, 21 декабря 2015 г. на обсуждении проблем реализации прав и свобод инвалидов в Парламенте Республики Северная Осетия – Алания в формате круглого стола, проведенного при содействии прокуратуры Республики Северная Осетия – Алания, НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, заместитель Северо-Осетинского регионального отделения Всероссийской общественной организации ветеранов войны, труда, военной службы и правоохранительных органов Виктор Сабеев озвучил проблему отсутствия статуса инвалидов радиационных или техногенных катастроф у граждан, пострадавших во время аварий на ПО «Маяк», в г. Челябинск-40, а также на Семипалатинском полигоне и других испытательных объектах. В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 26.11.1998 № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» причинная связь заболеваний и инвалидности, имеющихся у граждан, принимавших участие в ликвидации последствий аварии, с последствиями воздействия радиации устанавливается межведомственными экспертными советами. Функция по обслуживанию Южного федерального округа закреплена за Ростовским региональным межведомственным экспертным советом по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти граждан, подвергшихся воздействию радиационных факторов, созданным на базе Ростовского медицинского университета. Между тем указанным экспертным советом при установлении инвалидности у жителей РСО–Алания, принимавших участие в ликвидации последствий аварии в 1957 г. на ПО «Маяк», не усматривается причинной связи заболеваний, инвалидности граждан с воздействием радиации, а инвалидность дается по общему заболеванию, что, по мнению В. Сабеева, грубо нарушает права ликвидаторов аварии на ПО «Маяк», на Семипалатинском полигоне, ставит их в неравное социальное положение с ликвидаторами аварии на Чернобыльской АЭС¹⁴⁰.

Инвалиды, проживающие в ГАУ Республики Саха (Якутия) «Якутский дом-интернат для престарелых и инвалидов в г. Якутске», указывали на имевшиеся проблемы с питанием, которые были разрешены после прокурорского вмешательства. На заседании круглого стола в прокуратуре Республики Саха (Якутия)¹⁴¹ была рассмотрена сложная ситуация с питанием инвалидов и престарелых, заниженными объемами норм питания по различным видам продуктов питания, установленными п. 1.1 постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 25.05.2006 № 218 «О нормативных расходах на содержание учреждений образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания, физической культуры и спорта, получающих финансирование из государственного бюджета Республики Саха (Якутия)», которое вступило в противоречие с ч. 4 ст. 39 Закона об основах охраны здоровья и приказом Минздрава России от 21.06.2013 № 395н «Об утверждении нормы лечебного питания», что в свою очередь повлекло нарушения прав социально незащищенных граждан. По инициативе прокуратуры данный нормативный правовой акт оспорен в Верховном суде Республики Саха (Якутия) в рамках административного судопроизводства.

Проблемы реализации прав инвалидов и престарелых находят подтверждение в ходе прокурорско-надзорных мероприятий. Согласно отчетным данным работы прокурора по форме «ОН» количество нарушений прав инвалидов и престарелых, а также нарушений пенсионного законодательства¹⁴² продолжает оставаться высоким. Так, в 2016 г. в указанных сферах выявлено 109 356 нарушений против 126 095 нарушений законов в 2015 г., в 2014 г. выявлено 109 444 нарушения законов такого рода.

Таблица 1.4.2

Рис. 1.4.1. Диаграмма по ключевым показателям прокурорского надзора за исполнением законов о пенсионном законодательстве, охране прав инвалидов и престарелых

Как видно из таблицы 1.4.2, с 2013 г. вплоть до 2016 г. возрастает число принесенных прокурорами протестов на незаконные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления, нарушающие права социально уязвимых групп граждан (с 1347 протестов в 2013 г. до 5064 протестов в 2016 г.), что, с одной стороны, указывает на активизацию прокурорского надзора, а с другой – свидетельствует о негативной характеристике состояния законности в сфере правотворчества. Зачастую программные мероприятия по поддержке инвалидов и иных социально уязвимых категорий граждан на региональном и муниципальном уровнях планируются и финансируются по остаточному принципу.

Присутствует и криминальная составляющая со стороны должностных лиц, руководителей организаций, задействованных в мероприятиях по адаптации инвалидов, их интеграции в общество, финансируемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, при назначении группы инвалидности, при распоряжении имуществом недееспособных инвалидов и др. Указанным фактам со стороны прокуроров дается правовая оценка, по направленным прокурорами на основании ст. 37 УПК РФ материалам о нарушениях прав инвалидов органами следствия и дознания в 2016 г. возбуждено 184 уголовных дела (в 2015 г. – 116).

Стабильно высоким остается число представлений об устранении нарушении закона. Однако нельзя не отметить и снижение числа исков (административных исков), заявлений в суды прокуроров в защиту прав инвалидов и пенсионеров с 51 539 в 2012 г. до 28 162 в 2016 г. Указанное лишь подтверждает необходимость принятия дополнительных организационных мер и разработки методических рекомендаций по осуществлению деятельности прокурора, направленной на защиту прав инвалидов.

Официальная статистика подтверждается результатами анкетирования прокурорских работников: 68% опрошенных (из 424 респондентов из различных субъектов РФ) говорят о масштабных нарушениях законодательства о социальной защите инвалидов, причем 71% называют в числе самых распространенных нарушений необеспечение доступа инвалидов к информации, объектам инженерной, транспортной, социальной инфраструктур, а 23% респондентов указывают на нарушения прав инвалидов при оказании медицинской помощи.

Указанные и иные обстоятельства свидетельствуют о том, что вопросы реализации прав инвалидов, влияния органов прокуратуры на состояние законности и правонарушаемости в сфере социальной защиты инвалидов нуждаются в глубоком изучении, а факторы, обусловившие уменьшение числа инвалидов при одновременном увеличении числа детей-инвалидов, – в анализе и оценке.

Рассмотрим состояние законности в сфере реализации конституционных прав инвалидов через призму результатов прокурорско-надзорных мероприятий в сферах охраны здоровья и медицинской помощи, образования, труда и занятости, социальной защиты и социального обеспечения, доступной инфраструктуры. Надзорные проверки указывают на наличие правовых и организационных проблем на начальном этапе жизни человека с инвалидностью – реализации процедуры признания лица инвалидом. Институт признания лица инвалидом, подвергавшийся критике со стороны самих инвалидов, зачастую основывается на субъективных оценочных категориях специалистов в области медицины.

К примеру, только в Саратовской области в 2013 г. отменено 84 незаконных решения структурных подразделений бюро МСЭ по причине недооценки состояния здоровья обследованных лиц.

Тормозом в реализации прав больных людей на объективную оценку их состояния здоровья выступает то обстоятельство, что в ряде структурных подразделений бюро МСЭ нет необходимого диагностического оборудования, в результате чего значительное число инвалидов не застрахованы от субъективных оценок и ошибок. Такие нарушения выявлены прокуратурами Приморского края, Новосибирской, Саратовской, Свердловской, Челябинской и других областей.

В частности, в нарушение государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011–2020 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 01.12.2015 № 1297, и приказа Минтруда России от 03.07.2013 № 291н «Об утверждении нормативов оснащения учреждений главных бюро медико-социальной экспертизы по субъектам Российской Федерации специальным диагностическим оборудованием» далеко не все главные бюро МСЭ по субъектам Российской Федерации обеспечены специальным диагностическим оборудованием, что негативно отражается на оценках состояния здоровья граждан, обратившихся в учреждения МСЭ.

Зачастую инвалиды, особенно пожилые, одинокие, физически не имеют возможности пройти необходимых врачей, а равно попасть в бюро МСЭ. Данный фактор – одна из причин снижения числа лиц, признанных инвалидами в установленном законодательством порядке.

Результаты комплексного наблюдения условий жизни населения, проведенного Федеральной службой государственной статистики в 2014 г. (КОУЖ 2014) по выявлению «причин необращения инвалидов за медицинской помощью в медорганизации и получения медицинской помощи из других источников инвалидов в возрасте 15 лет и более» (табл. 2.17. на сайте Росстата) ¹⁴³, подтверждают изложенный вывод и к одной из причин необращения инвалидов в медорганизации относят невозможность инвалидов добраться до такой организации без посторонней помощи, о чем сообщили 22,5% опрошенных инвалидов, проживающих в сельской местности, в 2014 г. (в 2016 г. – 18,1%¹⁴⁴), и 19,1% опрошенных инвалидов, проживающих в городской местности, в 2014 г. (в 2016 г. – 14,7%).

Отдельные факты принятия незаконных решений учреждениями МСЭ требуют прокурорского воздействия путем обжалования таких решений в судебном порядке.

Данные статистики, результаты прокурорско-надзорной практики указывают на повсеместные нарушения прав инвалидов в сфере охраны здоровья и медицинской помощи, что противоречит основным принципам охраны здоровья, закрепленным ст. 41 Конституции Российской Федерации, ст. 4 Закона об охране здоровья.

Так, результаты названного выше (КОУЖ 2014) – Таблица 2.12 на сайте Росстата «Потребности в специализированной медицинской помощи инвалидов в возрасте 15 лет и более» (с сайта Росстата) указывают, что почти 30% инвалидов в 2014 г. (67,3% – в 2016 г.), 29,3% от всех опрошенных в 2014 г. не имеют возможности пройти назначенный курс лечения (обследования) по причине их недоступности (платности), в 2016 г. число таких лиц несколько снизилось – до 25,5%.

На массовые нарушения, выражающиеся в непредоставлении, несвоевременном предоставлении медицинской помощи, непредоставлении жизненно важных лекарственных средств инвалидам и иным гражданам, страдающим заболеваниями (путем уклонения от выдачи льготных рецептов, необоснованного уменьшения количества выдаваемых лекарственных средств), прокурорами применялись меры реагирования. В судебном порядке прокуроры добивались предоставления лекарств инвалидам.

К причинам таких нарушений можно отнести не только недостаточность финансирования расходов из бюджетов, но и несвоевременное формирование потребностей в препаратах со стороны уполномоченных медицинских организаций. При формировании заявок в ряде случаев учреждения здравоохранения не учитывают потребности всех инвалидов в лекарственных средствах.

Крайне сложной остается ситуация с медицинским и лекарственным обеспечением инвалидов, проживающих на периферийных территориях.

Результаты (КОУЖ 2014, таблица 2.17 на сайте Росстата) к причине необращения инвалидов за медицинской помощью относят «труднодоступность медорганизации», на что указало 16,2% респондентов-инвалидов, проживающих в сельской местности (против 13,2% инвалидов, проживающих в городской). В 2016 г., по данным КОУЖ, число таких респондентов из городской местности составило 12,6% (снизилось), а из села, напротив, увеличилось до 17,8% опрошенных инвалидов.

Зачастую ввиду отсутствия в отдаленных поселениях аптечных пунктов лекарственное обеспечение инвалидов, проживающих в сельской местности, ведется через ФАПы, в ряде поселений не функционируют и ФАПы, следовательно, ни медицинская помощь, ни лекарственное обеспечение должным образом не осуществляются.

При надзоре прокурорами обращается внимание на исполнение законодательства о социальной защите и социальном обеспечении инвалидов. На контроле у органов прокуратуры находятся вопросы санаторно-курортного лечения инвалидов, предоставления им социальных услуг, технических и иных средств реабилитации во исполнение законов о социальной защите инвалидов, о социальном обслуживании.

Практически в каждом регионе массовый характер носят нарушения, связанные с необеспечением всех нуждающихся инвалидов путевками на санаторно-курортное лечение и техническими средствами реабилитации, вызванные, как правило, недостатком финансирования из бюджетов расходов на данные цели. Не искоренены и факты злоупотреблений со стороны ответственных должностных лиц региональных отделений фондов социального страхования при распределении как путевок, так и технических средств реабилитации инвалидам.

При надзоре за исполнением законов о социальной защите инвалидов в повышенном внимании со стороны органов прокуратуры нуждаются инвалиды, а также иные больные граждане, частично или полностью утратившие способность к самообслуживанию и требующие постоянного постороннего ухода. В связи с этим прокурорами проверяются учреждения социального обслуживания стационарного типа, в их числе: дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками, геронтологические центры и др.

Необходимо отметить, что число стационарных учреждений социального