В. И. Евтушенко, Ю. Г. Шпаковский

Экологическая миграция как элемент реализации права граждан России на благоприятную окружающую среду

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6

ББК 67.407

Е27

Рекомендовано редакционно-издательским советом Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Авторы:
Евтушенко В. И. — кандидат юридических наук, доцент Белгородского государственного университета, соискатель кафедры экологического и природоресурсного права;
Шпаковский Ю. Г. — доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензент:
Мелехин А. В. — доктор юридических наук, профессор кафедры государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции.

В монографии рассматривается правовой институт регламентации экологической миграции населения из районов экологических бедствий и зон произошедших природных катастроф или техногенных аварий, районов, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, исследуется практика правового регулирования переселения (перемещения) жителей с территорий, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (экологической миграции), и направления совершенствования правового механизма государственного регулирования этой деятельности. 

Законодательство приводится по состоянию на октябрь 2018 г. 

Книга адресована студентам, преподавателям, аспирантам, научным и практическим работникам, занимающимся проблемами экологической миграции в современных условиях. Материалы монографии могут быть использованы специалистами федеральных, региональных и муниципальных органов управления, образовательными учреждениями и центрами повышения квалификации, подготовки и переподготовки кадров в области охраны окружающей среды.

УДК 349.6

ББК 67.407

© Евтушенко В. И., Шпаковский Ю. Г., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

Закрепленное в ст. 42 Конституции Российской Федерации право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду выступает в российском законодательстве стержневым экологическим правом, тесно связанным с другими экологическими правами человека и гражданина, в том числе с другими закрепленными в Конституции России – правом человека на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Реализация человеком и гражданином в полном объеме права на благоприятную окружающую среду, воплощенная в жизнь в виде окружающей его природной среды, не угрожающей жизни и здоровью, способствующей полноценному осуществлению всех жизненных функций, в то же время способствует и создает основание для полноценного исполнения в том числе неэкологических прав и свобод. Соответственно, нарушение права человека на благоприятную окружающую среду ведет к нарушению других основополагающих прав, в первую очередь права человека на жизнь и сохранение здоровья.

В то же время, по оценкам независимых экспертов, почти 20% территории нашей страны можно отнести к экологически неблагополучным районам. На территориях, на которых неблагоприятные условия могут превосходить установленные предельно допустимые нормы вредных для человека факторов более чем в 10 раз, проживают более 60 млн наших соотечественников. Так, например, «…последствия радиационного загрязнения в России испытывают не менее 9 млн человек (по данным независимых экспертов – около 20 млн)»¹.

К числу территорий с наиболее бедственным положением в сфере экологии относятся города с «…наиболее загрязненной окружающей средой, с катастрофической, зачастую невозвратной деградацией природных ресурсов, неадекватным превалированием техногенных нагрузок на природную среду, приводящих к резкому возрастанию неблагоприятности среды для проживания человека»². К таким зонам относятся, в первую очередь, такие города, как Норильск, Новокузнецк, Череповец и др.

Вторую категорию территорий составляют зоны последствий крупнейших природных и техногенных аварий. Это прежде всего зона радиоактивного загрязнения в результате Чернобыльской аварии; Кыштымская зона, где находится крупнейшее скопление радионуклидов на территории России, последствия аварии на ПО «Маяк» и др. Помимо названных, на территории бывшего СССР зоной с катастрофической экологической ситуацией, в соответствии с методикой «Критерии оценки экологической обстановки территории для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия»³, является зона экологического бедствия, которое постигло районы, прилегающие к Аральскому морю, вследствие неразумной природохозяйственной и природоустроительной деятельности человека⁴.

Для обеспечения прав на благоприятную окружающую среду проживающих на данных территориях и восстановления нарушенного состояния окружающей среды в полном объеме, несмотря на неоднократные судебные решения, в том числе Европейского суда по правам человека, такие, как, например, по делу «Фадеева против Российской Федерации»⁵, «Ледяева, Доброхотова, Золотарева и Ромашина против России»⁶ и др., государство не имеет ни экономической возможности и в том числе недостаточное правовое обеспечение – так, до сих пор не принят закон о зонах экологического бедствия, необходимость принятия которого была декларирована ст. 57 Федерального закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды», принятого еще в 2002 году.

Единственной возможностью для восстановления нарушенного права человека и гражданина является возможность переселения, в том числе в добровольном порядке, из зон, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, в районы с более благоприятными экологическими условиями для проживания. Переселение, миграция населения по экологическим причинам из районов резкого ухудшения экологической обстановки в результате экологических катастроф природного и техногенного характера или неразумной природохозяйственной деятельности человека в научной литературе получила название «экологическая миграция».

К данной категории экологических мигрантов также можно отнести и другие категории населения, например лиц, которые переселяются из зон затопления при строительстве гидроэлектростанций. Например, только при строительстве Братской ГЭС из зоны будущего водохранилища по далеко не полным официальным сведениям того периода было переселено на новые места жительства 86 700 жителей⁷.

Крупнейшие экологические катастрофы современности, в том числе вызванные техногенными авариями, такие, как авария на заводе по производству пестицидов, принадлежащем американской корпорации «Юнион Карбайд», в индийском городе Бхопале в 1982 году; авария на четвертом энергоблоке Чернобыльской АЭС в 1986 году и др., помимо большого количества человеческих жертв вызвали огромный поток мигрантов из районов экологического бедствия. Крупнейшая в XXI веке экологическая катастрофа, вызванная аварией на японской АЭС «Фукусима-1», еще раз подтвердила необходимость создания правового механизма защиты экологических мигрантов и в том числе подвергшихся принудительному переселению из так называемых зон отчуждения – районов с крайне неблагоприятным для человека состоянием окружающей среды.

В настоящее время проблема правового регулирования экологической миграции не получила широкого рассмотрения в законодательстве Российской Федерации. Отдельные правовые нормы, касающиеся законодательного регулирования различных сторон экологической миграции, разбросаны по разнообразным нормативным актам, таким как Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», федеральные законы «О безопасности», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и другие и не могут создать цельной системы защиты этой зачастую не менее обездоленной, чем беженцы и вынужденные переселенцы, категории вынужденных мигрантов.

Единственным примером законодательных актов, содержащих в том числе нормы по правовому регулированию переселения из экологически неблагоприятных районов, являются законы из так называемой «чернобыльской группы».

К ней относятся:

– Закон Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1 (ред. от 29.07.2018) «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»;

– Федеральный закон «О социальных гарантиях гражданам, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» от 10.01.2002 № 2-ФЗ (ред. 14.12.2015);

– Федеральный закон от 26.11.1998 № 175-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча».

Законы «чернобыльской группы» устанавливают специальный правовой механизм защиты лиц, пострадавших в результате данных экологических катастроф, и в том числе лиц, которые либо в принудительном порядке, либо добровольно переселились из зон отчуждения, установленных после экологических катастроф, – районов с опасным для жизни и здоровья человека состоянием окружающей среды. Таким образом, законы «чернобыльской группы» фактически устанавливают в том числе правовой механизм защиты прав экологических мигрантов, но только для определенных экологических катастроф, к тому же произошедших много лет назад, равно как в упоминавшихся в решении Европейского суда по правам человека «Фадеева против Российской Федерации» постановлении Совета Министров РСФСР от 10.09.1974 и постановлении Правительства Российской Федерации «О Целевой федеральной программе “Улучшение состояния окружающей среды и здоровья населения в г. Череповце” на период 1997–2010 годы»⁸ речь идет только о переселении жителей из буферной, санитарно-защитной зоны вокруг комбината «Северсталь». Кроме того, оба данных нормативных акта в настоящее время утратили свою силу.

Обобщенный анализ международного права, законодательства Российской Федерации, других стран мира и особенно практики нормативно-правового регулирования, касающегося ликвидации последствий произошедших экологических катастроф и защиты лиц, вынужденных переселиться из пострадавших районов, позволяет разработать конкретные предложения по совершенствованию механизма правового регулирования переселения (перемещения) жителей с территорий, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (экологическая миграции), и защиты прав экологических мигрантов – лиц, переселяющихся с целью изменения постоянного места жительства или места пребывания в связи с невозможностью или нежеланием нахождения в зоне, где нарушается естественное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду как в результате произошедшей экологической катастрофы, так и в результате неразумной природохозяйственной деятельности человека.

Большинство научных работ, связанных с темой правового регулирования процедуры ликвидации последствий экологических катастроф природного и техногенного характера, несмотря на их прикладное значение, как правило, не касаются проблем регулирования экологической миграции и правового механизма защиты прав экологических мигрантов, даже если касаются такого вида принудительной экологической миграции, как предусмотренные законодательством Российской Федерации эвакуация и временное отселение населения.

Большая социальная востребованность поставленной авторами проблемы и ее недостаточная научно-теоретическая разработка, а также отсутствие правовых исследований влияния экологических факторов на миграционные процессы определила выбор направления настоящего исследования.

Глава I.
Теоретико-правовые основы правового регулирования перемещения (переселения) населения из пострадавших районов при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера

1.1. Понятийно-категорийный аппарат правового регулирования перемещения (переселения) населения из пострадавших районов при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера

В основе любой структурной единицы права лежит единая система понятий, образующая так называемый понятийно-категорийный аппарат правового регулирования системы права, отрасли, подотрасли права, правового института и так далее, позволяющий решить сразу несколько фундаментальных задач⁹. К ним «…относится:

– обеспечение единого правового подхода к оценке различных социальных явлений;

– организация понятийно-методического и ценностного взаимодействия между различными структурными единицами права на основе единообразного подхода к его формированию;

– выработка единообразия при создании и оценке уже существующих нормативно-правовых актов;

– формирование обобщенного подхода к оценке роли и места каждой структурной единицы права в общей структуре права;

– создания единых подходов и связующих звеньев между частно- и общенаучными понятиями и категориями, между частным и общим, между особенным и всеобщим и т. д.»¹⁰.

С развитием общества «…меняется и представление о государстве и праве. Соответственно трансформируется и понятийно-категорийный аппарат, описывающий изменяющиеся отрасли права»¹¹. Появляются новые понятия, видоизменяется представление об уже существующих. «Право как регулятор человеческого поведения тем эффективнее выполняет свою роль, чем более верно концептуально и лингвистически выражены его констатации, предписания, дозволения и запреты. Необходимость осмысления юридической терминологии существует всегда. Но значение этой необходимости повышается в периоды, когда происходят существенные структурные изменения в праве, обусловленные историческими потребностями. В эти периоды приходится особенно тщательно обдумывать и смысл происходящих перемен, и значение сопутствующих им терминологических преобразований»¹².

Сознавая важность нормативного закрепления четких определений понятийно-категорийного аппарата, практически каждый вновь принимаемый нормативный акт после декларирования целей и задач, стоящих перед ним, закрепляет определения того понятийного аппарата, которыми он оперирует. Соответственно, если нормативные акты регулируют схожие социальные явления, они должны иметь и схожий понятийно-категорийный аппарат¹³.

В тоже время нередко, к сожалению, в законодательной базе Российской Федерации можно встретить нормативные акты, которые регламентируя схожие социальные явления, тем не менее, содержат разный понятийный аппарат. Это относится и к законодательным актам Российской Федерации, регламентирующие, в том числе процесс перемещения (переселения) населения из пострадавших районов при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Основополагающими законодательными актами в сфере правового регулирования действий при экологических катастрофах природного и техногенного характера являются Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»¹⁴ и Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»¹⁵.

Данные нормативные акты имеют схожий правовой механизм регулирования. Основное различие состоит в том, что согласно ч. 2 ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении» «…введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации». Чрезвычайное положение вводится, когда требуется применение мер государственного регулирования более высокого уровня и задействования для нормализации обстановки и локализации чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера большего количества сил и средств, «…требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ».

В то же время, как отмечал Калина Е. С., «…в действующем законодательстве России различия между ситуацией, служащей основанием введения чрезвычайного положения, и чрезвычайной ситуацией природного или техногенного характера, не содержащей таких признаков, отчетливо видны, но чрезвычайно слабо выражены в терминологическом отношении…»¹⁶.

Нет единообразия и в понятийном аппарате, применяемом в соответствующих статьях законодательных актов, регулирующих действия при перемещении (переселении) населения из пострадавших районов при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера в случае, если их жизни и здоровью угрожает опасность.

Ст. 13 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» предусматривает, что при угрозе жизни и здоровью людей из районов, где объявлено чрезвычайное положение, производится «… временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений».

Соответственно, среди полномочий «…органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций», предусмотренных статьей 11 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», предусмотрено принятие «…решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера…» и обеспечение их проведения¹⁷.

Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» не раскрывает понятие «временное отселение», порядок его проведения и правового регулирования. Не раскрывается данное понятие и в подзаконных актах. Чаще говорится о местах временного размещения пострадавшего населения при чрезвычайных ситуациях¹⁸.

Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» также не раскрывает понятие и механизм правового регулирования проведения эвакуационных мероприятий, но в отличие от понятия «временное отселение», понятие «эвакуация» достаточно подробно рассмотрено в подзаконных актах, особенно в нормативных актах на региональном уровне¹⁹.

Региональные нормативные акты различных субъектов Российской Федерации в данной сфере правового регулирования имеют схожий понятийный аппарат, и он будет рассмотрен на примере нормативных актов, принятых в Белгородской области.

Наиболее полно понятие «эвакуация» рассмотрено в постановлении Правительства Белгородской области «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории области в мирное время».

В соответствии с ним, эвакуация населения – это «…комплекс мероприятий по организованному выводу и вывозу населения из зон чрезвычайной ситуации или угрозы возникновения чрезвычайной ситуации в безопасные районы с учетом первоочередного жизнеобеспечения эвакуированных»²⁰.

Данное определение во многом повторяет определение, которое было приведено в одной из книг, подготовленной в рамках многотомной серии «Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты», подготовленной под общей редакцией С. К. Шойгу, на тот момент Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). В соответствии с ним, «…эвакуация населения – комплекс мероприятий по организованному выводу и (или) вывозу населения из зоны чрезвычайной ситуации или вероятной чрезвычайной ситуации, а также жизнеобеспечению эвакуированных в районе размещения»²¹.

Интересно отметить, что региональный нормативный акт также регулирует такое понятие как «зона временного отселения». В соответствии с постановлением, «зона…» – это «…территория, с которой при угрозе или во время возникновения чрезвычайных ситуаций в целях безопасности эвакуируется или временно отселяется население».

Схожий понятийный аппарат и механизм правового регулирования действий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера имеют в Белгородской области нормативные акты, принятые на муниципальном уровне, как, например, в городе Белгороде – Постановление администрации города Белгорода «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории города Белгорода в мирное время»²² или, например, принятое в Белгородском районе и отличающееся лишь некоторыми деталями – Постановление администрации Белгородского района Белгородской области «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории Белгородского района в мирное время»²³. Схожие нормативные акты имеют все муниципальные образования Белгородской области.

Так, например, постановления рассматривают возможность проведения упреждающей (заблаговременной) и экстренной (безотлагательной) эвакуации. В соответствии с указанными постановлениями, упреждающая эвакуация из зон проводится при получении достоверных данных о возможности возникновения ЧС на потенциально опасных объектах, а экстренная эвакуация проводится при возникновении чрезвычайной ситуации и в условиях воздействия на людей поражающих факторов.

Рассматривая соотношения понятий «эвакуация» и «временное отселение», многие авторы проводят между ними знак тождества. Так, например, в своем комментарии к Федеральному конституционному закону «О чрезвычайном положении», Абдрашитов В. М., Джамбалаев Я. Р., Епифанов А. Е., Слеженков В. В., Юдина А. Б. указывают, что «…временное отселение жителей по своей сути является эвакуацией, которая преследует цель обезопасить жителей от губительного воздействия чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера»²⁴.

Представляется, что данная точка зрения не учитывает ряд факторов.

В первую очередь, не учитывается различная по уровню своей значимости юридическая сила нормативных актов, которые регулируют данные процедуры перемещения (переселения) населения из районов, где их жизни и здоровью угрожает опасность, а также разный уровень опасности для населения тех чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которые они регулируют. Введение чрезвычайного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» происходит, когда уровень угрозы жизни и здоровью людей значительно выше.

Так, чрезвычайное положение вводится «…при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан… и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер».

Чрезвычайная ситуация объявляется на определенной территории только при наличии опасных природных или техногенных явлений, «…которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде».

Соответственно, время, необходимое на локализацию опасных для жизни и здоровья человека факторов в районе, где вводится чрезвычайное положение, должно быть значительно более продолжительное, чем в области, объявленной зоной чрезвычайной ситуации именно в силу большей опасности для человека.

Необходимость более продолжительного нахождения (проживания) населения из района чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, в которой объявлено чрезвычайное положение, в зоне временного отселения, соответственно, и делает перемещение (переселение) населения из района чрезвычайного положения процессом временного отселения.

Эвакуация в соответствии с наиболее распространенным определением является просто процессом перемещения из зоны чрезвычайной ситуации в безопасный район на период действия ее поражающих факторов.

Еще одним фактором, который необходимо принимать во внимание, это размер территории, на которой возникает угроза жизни и здоровью населения. Чрезвычайное положение вводится на определенной территории или на всей территории Российской Федерации именно в силу масштабности той чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера, для ликвидации которого оно вводится. Большие размеры территории чрезвычайной ситуации предполагают и значительные расстояния перемещения (переселения) людей в безопасные районы.

Условия размещения временно отселенных из района чрезвычайного положения и эвакуированных из зоны чрезвычайной ситуации является еще одним фактором отличия временного отселения и эвакуационных мероприятий. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» прямо говорит о том, что людям, временно отселенным из района чрезвычайного положения в связи с угрозой их жизни и здоровью, в обязательном порядке «…предоставляются стационарные или временные жилые помещения».

Единственным условием же размещения эвакуированных из зон чрезвычайной ситуации является их первоочередное жизнеобеспечение. Жизнеобеспечение населения в чрезвычайных ситуациях определено соответствующим ГОСТом и включает в себя систему «… мероприятий, направленных на создание и поддержание условий, минимально необходимых для сохранения жизни и поддержания здоровья людей в зонах чрезвычайной ситуации на маршрутах их эвакуации и в местах размещения эвакуированных»²⁵.

Обобщая изложенное, можно выделить существенные отличия временного отселения, предусмотренного Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» и эвакуационными мероприятиями, проведение которых в случае необходимости рассматривает Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и соответствующие региональные и муниципальные нормативные акты.

1. Решение об их проведении принимается в соответствии с правовыми нормами различных по уровню своей значимости законодательных актов.

2. Уровень угрозы для жизни и здоровья людей в районах, где введено чрезвычайное положение, как правило, значительно выше, чем в зонах чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

3. Расстояние, на которое происходит временное отселение из районов, где введено чрезвычайное положение, в силу большей масштабности чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера превышает расстояние, на которое происходит эвакуация из зоны чрезвычайной ситуации.

4. Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» предусматривает более продолжительное пребывание в зоне временного отселения, а, следовательно, необходимость создания более приспособленных к временному проживанию условий для временно отселенных в безопасные районы.

Все это позволяет сформулировать понятие «временное отселение» из района, где введено чрезвычайное положение. Данное понятие не определено ни в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении», ни в федеральных, ни в региональных подзаконных актах.

«Временное отселение…» можно определить как «…комплекс мероприятий по организованному перемещению (переселению) населения из районов, где введено чрезвычайное положение, при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений, создание системы их жизнеобеспечения и установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости».

1.2. Понятийный аппарат обеспечения миграционной деятельности Российской Федерации

Рассматривая миграционную деятельность государства, необходимо отметить, что право на свободу перемещения, миграция, миграционные процессы, право на выбор места пребывания и жительства как социальное и правовое явление имеет разнообразную природу и принадлежит к числу наиболее важных и сложных социальных явлений политической и общественной жизни, которое сопровождало человечество на протяжении тысячелетий. Менялась только его форма и предназначение.

Во времена первобытнообщинного строя миграция была обусловлена поиском средств пропитания – лесов с обилием ягод, орехов, различных плодов и грибов, обширных пастбищ и т. д. При этом единственными лимитирующими факторами на пути реализации права на свободу миграции первобытных людей являлась естественная среда обитания и физиологические возможности самого человека. Немаловажным фактором для мигрантов были благоприятные климатические условия, в связи с чем, первобытнообщинные племена, в основном, мигрировали на территории Северной Африки, Азии и Южной Европы.

Во времена появления и расцвета рабовладельческих государств миграция имела как научно-познавательный характер (классический пример – стремление Александра Македонского найти окраину Ойкумены), так и чисто прагматический характер – экстенсивный способ производства требовал новых территорий и новых рабов.

Ненамного отличался характер миграции и в период раннего Средневековья. Та же жажда наживы, желание отобрать более богатые, более плодородные и пригодные для проживания земли и покорить местное население. Многие сегодняшние названия стран произошли в те времена. Так, англы и саксы завоевали Британские острова, и сами переселились туда, салические франки покорили Галлию – территорию сегодняшней Франции, одна из северных провинций которой до сих пор называется Нормандия – по имени норманнов (викингов) – древних завоевателей этих земель. Зачастую влияние завоевателей и жителей покоренных земель друг на друга оказывалось взаимным. Так, например, в ходе арабских завоеваний и создания Халифата арабы активно усваивали культуру покоренных ими народов, в свою очередь, передавая им свой язык, письменность, религию – ислам; процесс, который оказал и продолжает оказывать огромное влияние на историческое развитие всего мира.

Да и крестовые походы, помимо религиозных целей (разновидность паломничества – с оружием в руках), преследовали и гораздо более приземленные цели – перенаправить боевой пыл европейских рыцарей на завоевание новых богатых земель.

По мере становления феодальных государств, право человека на свободу передвижения и выбор места его пребывания и проживания стало во многом определяться социальным статусом человека²⁶.

Заметный всплеск миграции произошел с началом великих географических открытий – Южной и Северной Америки, Австралии, Новой Зеландии и т. д. Плодородные земли, удобные для хозяйствования, притягивали сотни тысяч мигрантов из Испании, Англии, Франции и других европейских стран. Они захватывали новые земли, притесняя коренных обитателей, основывали колонии, новые поселения и новые города. В свою очередь, аборигены вынуждены были мигрировать вглубь территорий, осваивая менее плодородные земли.

Помимо добровольной миграции, массовый характер в это время приобрела принудительная миграция в Новый Свет, связанная с транспортированием рабов. Первые 20 африканских рабов были вывезены в Америку, в штат Виргиния в 1619 году, а всего за период с XVI по XIX вв. было принудительно вывезено с Африканского континента порядка 11 млн черных рабов. Если же учесть погибших при поимке и перевозке, то цифра возрастет приблизительно до 15 млн человек²⁷.

В целом же, миграция в Новый Свет, носящая экономический, по сути, характер, связанная для многих мигрантов с поиском работы и средств к существованию, достигла пика в конце XIX – начале ХХ века. Всего же в этот период из Европы в поисках лучшей участи эмигрировало более 50 млн человек²⁸.

Многовековую историю России, по мнению Сибагатулинной Э. Т., можно рассматривать как историю миграции²⁹. Миграционные процессы, в которые вовлекались миллионы людей, приведшие к освоению огромной территории Евразии и ее колонизации, завершившаяся созданием Российской Империи, в целом, лежит в контексте общемировой истории, но, по мнению Юдиной Т. Н., имеет некоторые характерные, присущие российской действительности, особенности:

– освоение большинства территорий (кроме Сибири) происходило позднее, чем в западных странах;

– по сравнению с Великобританией, Францией, Голландией и другими западными странами, в Российской Империи происходило заселение и колонизация близлежащих, сопредельных территорий, имеющих, как правило, с метрополией длительные и тесные экономические и культурные связи;

– история становления и развития Российской Империи не знала массовой гибели или массового принудительного переселения жителей колонизируемых районов³⁰.

Наибольшую лепту в формирование права человека и гражданина на свободу перемещения, миграции, выбор места пребывания и жительства внес ХХ век, в течение которого это право повсеместно признано естественным, неотъемлемым правом человека³¹.

Рассматривая ретроспективу развития права человека и гражданина на свободу передвижения, Алешкова И. А. выделяет четыре этапа его формирования:

1) догосударственный, где данное право играло роль обыкновения (под которым понимается повторение (не обязательно ритмичное) схожих индивидуальных (или коллективных) действий;

2) период раннефеодальных государств, в течение которого право человека и гражданина на свободу передвижения перешло на новый качественный уровень – правового обычая;

3) период с конца ХVIII и вплоть до ХХ века, в течение которого право на свободу передвижения утверждается как одно из естественных прав человека;

4) ХХ–ХХI век, который характеризуется юридическим закреплением права человека и гражданина на свободу перемещения, миграции, выбор места пребывания и жительства и его всеобщим признанием³².

В тоже время, в международных соглашениях универсального характера и на региональном уровне понятия «миграция», «мигрант» не используется. Вместо того, чтобы дать всеобъемлющее определение понятия «миграция» в международных соглашениях и внутригосударственных нормативных актах используются другие, более частные понятия – выезд из страны, въезд в страну, возращение в страну, свобода перемещения, выбор места пребывания и жительства, а вместо термина «мигрант» – понятия «беженец», «трудовой мигрант», «внутриперемещенное лицо» и другие³³.

Впервые в нормативном «…акте право на свободу передвижения и выбора места жительства было провозглашено королем Англии Иоанном Безземельным 15.06.1215 в Великой хартии вольностей, где, среди прочих прав…»³⁴, в ст. 42 было провозглашено право на свободу передвижения: «Каждому пусть впредь будет позволено выезжать из нашего королевства и возвращаться в полной безопасности по суше и воде, лишь сохраняя верность нам»³⁵.

В дальнейшем основная правовая норма, заложенная в данном положении, нашла отражение в различных поколениях внутригосударственных и международно-правовых актах и, прежде всего, в так называемых всеобщих, или универсальных, международных соглашениях³⁶ и внутригосударственных нормативных актах. Так, например, Хныкин Г. В. выделяет в содержания правового статуса мигранта четыре группы прав свобод и обязанностей:

1) закрепленные в международно-правовых нормативных актах;

2) закрепленные во внутригосударственных нормативных актах государства исхода мигранта;

3) закрепленные во внутригосударственных нормативных актах государства нахождения мигранта;

4) закрепленные в муниципальных нормативных актах муниципального округа нахождения мигранта (в первую очередь это меры социальной поддержки и социальной помощи)³⁷.

Мигрант, как особая правовая категория, обладает специальным правовым статусом. Статус мигранта – это сложная, собирательная правовая категория. Каждый вид мигрантов обладает собственным правовым статусом, как например, правовой статус беженца, трудового мигранта, экологического мигранта и т. д.

Рассматривая права различных категорий мигрантов, необходимо отметить, что при определении их объема, следует различать внутренних и внешних мигрантов, поскольку их права существенно разнятся.

Внутренние мигранты передвигаются по территории страны, являются, как правило, гражданами Российской Федерации, и, следовательно, обладают всеми правами граждан Российской Федерации. Внешние мигранты делятся на эмигрантов и иммигрантов. Эмигранты, то есть лица, которые выезжают за пределы Российской Федерации, обладают правами того государства, которое их принимает, с ограничениями, которые введены принимающим государством для данного круга лиц. Иммигранты, то есть лица, которые прибывают в Российской Федерации с территорий других стран, обладают всеми правами, которые обладают граждане Российской Федерации с изъятиями, которые предусмотрены федеральными законами.

Ст. 4 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан» устанавливает, что иностранные граждане на территории Российской Федерации «…пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами России, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом»³⁸. Часть таких ограничений установлена непосредственно данным нормативным актом. В частности, п.1 ст. 12 данного закона устанавливает невозможность иностранных граждан избирать и быть избранными органы государственной власти, участвовать в референдумах, проводимых государством. Работать на территории Российской Федерации иностранные граждане могут только при наличии специального разрешения (п.4 ст. 13).

Отдельные категории мигрантов, наоборот, наделяются дополнительными правами, гарантируемыми и обеспечиваемыми государством.

Например, ст. 6 Федерального закона «О беженцах» установила такие права беженцев, как:

– бесплатное получение услуг переводчика;

– обеспечение за счет государства проезда и провоза багажа к месту пребывания;

– получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи;

– обеспечение местом проживания в центре временного размещения;

– обеспечение питанием и коммунальными услугами;

– обеспечение медицинской и лекарственной помощью;

– получение содействия в направлении на профессиональное обучение в центре временного размещения или в трудоустройстве³⁹.

Касаясь установленных законодательством обязанностей мигрантов, то, как справедливо заметила Лимонова Н. А. «…к сожалению, обязанности в гораздо меньшей степени исследованы учеными, чем права… Задача правовой науки обратить на них более пристальное внимание, поскольку обязанности незримо “сопровождают” все права в процессе их реализации»⁴⁰.

Действительно, существование и реализация прав и свобод неразрывно связаны с определенными обязанностями, которые им корреспондируют, вытекают непосредственно из них, являются их оборотной стороной.

Обязанности представляют собой меру необходимого поведения человека. Кириллов В. Ф. так обосновал необходимость существования обязанностей: «Нельзя представить себе человека, имеющего только одни права или несущего только одни обязанности. Реальная свобода может выражаться только в том случае, когда она основана на порядке, урегулированном правом, а порядок этот есть единство прав и обязанностей»⁴¹.

Обязанности у разных категорий мигрантов, естественно, разные, однако, если исходить из того, что мигрант – это лицо, которое передвигается территориально с целью перемены места жительства, то главное право, реализуемое мигрантом, – право на свободу передвижения, и ему корреспондирует главная обязанность – обязанность для внутренних мигрантов зарегистрироваться на новом месте жительства, а для внешних мигрантов – стать на миграционный учет.

Многие авторы обращают внимание на то, что нормы вышеуказанных нормативных актов не соответствуют конституционному праву на свободу передвижения, нарушая его. Например, Карпов Э. С. и Халак О. Н. по данному поводу замечают: «Некоторые положения вышеуказанного закона не соответствуют нормам Конституции России. С одной стороны, он провозглашает право человека на свободный выбор места жительства и уведомительный характер регистрации, с другой – при уведомлении гражданин обязан предоставить полиции документы, подтверждающие его право на проживание в том или ином месте. Одним из существенных недостатков закона, препятствующих реализации права граждан на свободу передвижения, является сохранение института временной регистрации, который не имеет аналогов в мире»⁴².

На наш взгляд, данная норма Конституции не противоречит. Во-первых, временной регистрации подлежат граждане, которые прибыли на новое место жительства на срок свыше 90 дней. До истечения этого срока они вправе вообще не регистрироваться по месту пребывания. Указанная норма не ограничивает право на свободу передвижения, а скорее, гарантирует исполнение лицом, переехавшим на новое место жительство, своих обязательств перед иными лицами, в том числе и государством.

Далее, лицо, которое прибыло на новое место жительства, для осуществления регистрации обязано предоставить документ, являющийся основанием для проживания гражданина в данном помещении. Карпов Э. С. и Халак О. Н. считают, что тем самым вводится имущественный ценз.

Считаем такую позицию необоснованной. Ст. 1 Конституции России устанавливает, что Российская Федерация является правовым государством. Однако правовое государство предусматривает, что его граждане действуют в соответствии и на основании закона. Статья 3 Жилищного кодекса устанавливает: «Жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан иначе как в предусмотренных настоящим Кодексом целях и в предусмотренных другим федеральным законом случаях и в порядке или на основании судебного решения». Вселение в любое жилое помещение представляет собой отношение, которое возникает на основе права. Лицо не может вселиться в жилое помещение, соответствующим правом не обладая. И именно для соблюдения прав иных лиц, лицо, которое хочет вселиться в помещение и (или) зарегистрироваться в нем, обязано обосновать свои права на него.

Обязанности внешних мигрантов, ограничивающие их свободу перемещения по территории Российской Федерации, устанавливаются Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Обязанность иностранного мигранта, прибывшего на территорию Российской Федерации становиться на миграционный учет по месту пребывания установлена Федеральным законом «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»⁴³.

Помимо данной обязанности, внешние мигранты, въезжающие на территорию Российской Федерации, несут еще ряд обязанностей, зафиксированных в различных нормативных актах.

Так, если иностранный гражданин, прибывший на территорию Российской Федерации, желает трудится, ему вменяется в обязанность получить патент либо разрешение на работу (ст. 13.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»); при осуществлении процедуры признания лица беженцем, лицо обязано пройти медицинский осмотр (п. 2. ст. 6 Федерального закона «О беженцах»); лицо, ходатайствующее о признании беженцем и находящееся на территории Российской Федерации обязано пройти по месту подачи ходатайства процедуру идентификации личности, государственную дактилоскопическую регистрацию (п. 3. ст. 3 Федерального закона «О беженцах») и т. д.

Юридические гарантии, по сути, представляют собой обязанности государства по обеспечению личности ее прав и свобод. Юридические гарантии можно разделить на международно-правовые и внутригосударственные. Международно-правовые гарантии человека и гражданина закрепляются в международных пактах по правам человека и других международно-нормативных актах.

Внутригосударственные гарантии закрепляются в конституциях и иных законодательных актах государств, обеспечиваются соответствующими материальными и организационными средствами.

Конституция России устанавливает следующие гарантии по соблюдению «… прав и свобод человека и гражданина:

– возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции Российской Федерации);

– самозащита прав и свобод (ч. 2 ст. 45);

– судебная защита (ст. 46);

– международная защита (ч. 3 ст. 46);

– возмещение вреда» (ст. 53).

В отношении мигрантов Российское государство устанавливает различные виды гарантий в зависимости от вида мигрантов. Например, согласно ст. 10 Закона «О беженцах» не подлежат возвращению на территорию своего прежнего места жительства не только лица, признанные беженцами, но и лица, подавшие такое ходатайство, а также утратившие статус беженца или лишенные такого статуса при сохранении на территории своего прежнего места жительства обстоятельств, которые заставили лицо ее покинуть.

В то же время, если такие обстоятельства отпали, а лицо официальный статус беженца не получило, то оно в соответствии с п. 5 ст. 10 вышеуказанного закона «…обязано покинуть территорию Российской Федерации совместно с членами семьи в течение трех рабочих дней со дня получения уведомления об отказе на жалобу при отсутствии у данных лиц иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации».

Следует обратить внимание на то, что гарантии и права тесно взаимосвязаны друг с другом. Любое право, закрепленное в нормативном акте, должно быть не только продекларировано, но и обеспечено государством. То есть, в нормативном акте должно быть обязательно предусмотрено, каким образом данное право может быть исполнено. Например, п. 5 ст. 15 Закона «О беженцах» предусматривает, что обеспечение социальных прав и гарантий лиц, признанных беженцами, в части, в которой на них распространяются права и гарантии граждан Российской Федерации, «…является расходным обязательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в соответствии с их компетенцией по обеспечению социальных прав и гарантий граждан Российской Федерации».

Согласно п. 1 данной статьи «…мероприятия по приему, проезду и размещению лиц, ходатайствующих о признании беженцами, лиц, признанных беженцами, и членов их семей, а также расходы на прием лиц, получивших временное убежище, являются расходными обязательствами Российской Федерации».

Понятие правосубъектости включает в себя три правовых категории: правоспособность, дееспособность и деликтоспособность. Мигранты, как лица, обладающие особым правовым статусом, имеют собственную правосубъектность, отличающую их от остальных лиц. Что касается правоспособности, то она является общей для всех категорий человеческих существ, а вот при установлении дееспособности и деликтоспособности у мигрантов можно выделить особенности, отличающие их от лиц иных категорий.

Мигранты, выезжающие с территории Российской Федерации, являясь гражданами Российской Федерации, как до отъезда с территории России, так и во время пребывания за ее пределами, обладают всеми правами граждан Российской Федерации. Их дееспособность полностью соответствует дееспособности любого гражданина Российской Федерации. Ее особенности устанавливаются ст. 21, 26–30 Гражданского кодекса Российской Федерации⁴⁴. У временных мигрантов, прибывающих на территорию Российской Федерации, дееспособность будет определяться законодательством их гражданства, что следует из п. 1 ст. 1195, п. 1 ст. 1197 Гражданского кодекса Российской Федерации. У мигрантов, которые прибыли в Россию на постоянное место жительства, дееспособность будет определяться по российскому праву (п. 3, 4, 5 ст. 1195, п. 1 ст. 1197). Однако, на территории России их дееспособность будет ограничена действующими федеральными законами на основании п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Такие ограничения тесно связаны с наличием или отсутствием у мигрантов гражданства Российской Федерации.

Мигранты также имеют собственную деликтоспособность. Например, только к незаконным мигрантам может быть применен такой вид ответственности, как административное выдворение за пределы территории Российской Федерации.

Эта мера наказания устанавливается в главе 18 Кодекса об административных правонарушениях: «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации» в качестве наказания за отдельные виды нарушений миграционного законодательства (например, ч. 2 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.4, ст. 18.8, 18.10, ч. 1 ст. 18.11, ч. 2 ст. 18.17, 18.18 и т. д.)⁴⁵.

Кроме того, данная глава содержит специфические составы правонарушений, за которые могут понести наказание исключительно мигранты, являющиеся лицами без гражданства или иностранными гражданами.

Гражданство непосредственно влияет на объем прав и свобод личности, что позволяет выделить его в качестве элемента специального правового статуса мигранта. Основные права человека и гражданина, которые закреплены в Конституции Российской Федерации, распространяются на всех, в том числе и на мигрантов. Однако большинство ограничений прав мигрантов связано именно с наличием либо отсутствием у них гражданства Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 5, 6 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», государственными служащими, как на военной, так и на гражданской государственной службе, могут являться исключительно граждане Российской Федерации⁴⁶. Для того чтобы получить работу на территории Российской Федерации, иностранные граждане должны получить разрешение на работу (п. 4 ст. 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Пункт 2 ст. 11 указанного закона ограничивает право иностранных граждан на свободу выбора места жительства, устанавливая, что «…временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации». Согласно ст. 12 указанного закона иностранные граждане не вправе избирать и быть избранными в органы государственной власти, участвовать в референдумах, проводимых органами государственной власти.

Также иностранцы и лица без гражданства имеют и другие ограничения в своем правовом статусе, установленные действующими федеральными законами.

Соответственно, можно сделать вывод о том, что мигранты являются лицами, обладающим собственным правовым статусом, который состоит из следующих элементов: прав мигрантов, обязанностей, юридических гарантий, правосубъектности, гражданства. В то же время подробное рассмотрение данного вопроса не позволило сформулировать понятие общего правового статуса мигрантов, присущего всем видам мигрантов. Соответственно, правовой статус мигрантов не является общим и зависит от категорий мигрантов.

Основу правового статуса мигранта составляют универсальные международные соглашения, заложившие основу правового статуса человека и гражданина⁴⁷. В первую очередь, это Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций⁴⁸, и заложившая правовую основу регулирования различных прав и свобод человека, многообразных социальных явлений, в том числе право на свободу передвижения и миграции как естественного, связанного с природой человека и гражданина; врожденного права, основа которого не является ни позитивноправовой, ни вытекающей из закона: она надпозитивна.

Наиболее авторитетным международным соглашением (по состоянию на конец 2015 г. имеющим обязательную силу для 168 государств-участников), закрепившим, в том числе, «…право на свободное передвижение и свободу выбора местожительства» является входящий наряду с Всеобщей декларацией прав человека в так называемый «Билль о правах человека» Международный пакт о гражданских и политических правах⁴⁹.

Право человека на свободу передвижения предусматривают, зачастую, даже далекие от данной проблематики, международные соглашения, как, например, Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации или Международная Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказания за него.

Аналогичные правовые нормы закреплены и конкретизированы и в региональных документах⁵⁰. Так, например, для обеспечения гарантированности соблюдения прав граждан государств – членов Совета Европы и всех, кто на законных основаниях находятся на территории государств – участников, была принята Конвенция о защите прав человека и основных свобод⁵¹, а механизм осуществления права на свободу перемещения и выбор места пребывания и жительства раскрывается в Протоколе № 4 к ней⁵².

Большим достоинством Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и дополнительных протоколов к ней является наличие авторитетного, постоянно действующего контрольного механизма – Европейского суда по правам человека, защищающего, в том числе, право человека на свободу передвижения⁵³.

Соответствующие положения о праве человека и гражданина на выезд из страны, въезд в страну, возращение в страну, свободу перемещения, выбор места пребывания и жительства и другие закреплены и во многих других региональных соглашениях.

Соответствующие документы приняты в рамках Содружества независимых государств⁵⁴, а также в основных законах (Конституциях) многих стран мира⁵⁵.

Наиболее «…урегулированными как в международном праве, так и во внутригосударственных законодательствах большинства стран мира, в том числе, в законодательстве Российской Федерации, являются частные случаи миграции – вынужденная миграция, трудовая миграция, международный туризм и т. д. С точки зрения понятийно-категорийного аппарата наиболее проработанной является миграция вынужденная.

Впервые мировое сообщество обратило внимание на проблему вынужденной миграции, с которыми столкнулись многие страны, после Первой мировой войны, и которая была связана с массовыми вынужденными перемещениями людей после революции в России и распадом Османской империи. Лига Наций в период между мировыми войнами попыталась посредством международных договоренностей создать определенные гарантии беженцам – лицам, вынужденным покинуть свою родину вследствие социальных потрясений, националистических, религиозных выступлений, военных действий и т. д. Но проблема еще острее стала после Второй мировой войны»⁵⁶.

Необходимость решения «…одной из самых остро стоящих перед человечеством задачи – защиты беженцев – привела к тому, что менее чем за столетний промежуток времени определение понятия “вынужденная миграция”, механизм ее международно-правового регулирования, воспринятый законодательствами большинства стран мира, определение понятия “беженец” коренным образом видоизменилось – от определения понятия “беженец” в соответствии с его принадлежностью к группе лиц, объединенной по признаку национальности или классовой принадлежности (классический пример – это так называемые “русские беженцы” – лица покинувшие границы распавшейся Российской империи по причине неприятия новой власти, непринявшие новое гражданство и вследствие этого лишенные защиты Союза Советских Социалистических Республик) до строго определяемого юридически понятия “беженец” и индивидуальной процедуры рассмотрения ходатайств о признании беженцем⁵⁷.

Наиболее общее и универсально применимое определение понятия “беженец” содержится в Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев⁵⁸, дополненной Протоколом⁵⁹ 1967 г. Необходимо отметить, что социалистические страны не финансировали работу Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, не принимали участия (за исключением Югославии) в работе конференции, разрабатывавшей Конвенцию ООН о статусе беженцев, а также не присоединились к данной Конвенции.

Конвенция и протокол были подписаны Российской Федерацией и вступили в силу для России только 01.02.1993. Это и последовавшее 19.02.1993 принятие Закона Российской Федерации “О беженцах” позволило ввести работу с данной категорией лиц в рамки международно-признанных стандартов.

Определение понятия беженца, содержащееся в Конвенции, в полном объеме воспроизведено в Законе “О беженцах”»⁶⁰.

В соответствии с ним «беженец – это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может и не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».

Определение понятия «беженец» – классический пример конфликта различных сфер государственно-правового регулирования – области регулирования правовой связи личности и государства в виде института гражданства и области суверенитета государства на принадлежащей ему территории, конфликт суверенитета государства и позиции гуманитарного вмешательства.

Подобный конфликт в международном праве с начала ХХ века получил свое разрешение в пользу правового института государственного суверенитета на своей территории: ходатайство о предоставлении статуса беженца, имеющее реальное подтверждение преследования иностранного гражданина или лица без гражданства по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений удостоверяется страной убежища, страна гражданства или постоянного места жительства с этого момента не имеет правовых рычагов воздействия на лицо, признанное беженцем.

Подобный подход позволяет провести четкую границу между правовым статусом беженца и правовым статусом внутриперемещенного лица.

Внутриперемещенное лицо не пересекало международную границу, и государство, на территории которого оно находится, в силу международно-признанного принципа государственного суверенитета над соответственной территорией, единственно реализует юрисдикцию над соответствующим субъектом и поэтому проблема лиц, перемещенных внутри страны, является по определению внутренним вопросом государства. В связи с этим, несмотря на подобие правовых статусов беженца и внутриперемещенных лиц, а также механизма их правового регулирования, критерий физического нахождения лица либо на территории страны гражданства или постоянного места жительства либо за ее пределами, имеет кардинальное значение для различия их правового статуса⁶¹.

В Российской Федерации внутриперемещенные лица получили наименование «вынужденные переселенцы» и их правовой статус устанавливается в соответствии с Законом Российской Федерации «О вынужденных переселенцах»⁶². В связи с тем, что статус вынужденного переселенца в соответствии с Законом может быть предоставлен только гражданину Российской Федерации или иностранному гражданину или лицу без гражданства, постоянно проживающему на территории России, которое не покидает пределов страны и, соответственно, пользуется всеми теми же правами и свободами, которые гарантирует Конституция Российской Федерации. Соответственно, правовой статус вынужденного переселенца является специальным статусом, облегчающим их обустройство и адаптацию на месте вынужденного переселения⁶³. Этим они и отличаются от беженцев, которые не могут или не хотят пользоваться защитой страны своего гражданства или постоянного места жительства и поэтому ищут защиту на территории других стран.

Неопределенность, разночтение в толковании понятий «беженец», «мигрант», «вынужденный переселенец», «внутриперемещенное лицо», «трудовой мигрант», «турист» зачастую создает искусственные сложности как в отношении государства к данным категориям мигрантов, так и во взаимоотношениях между государством исхода мигрантов и государством, их принимающим.

Именно поэтому «…в 1996 году Исполнительный секретариат Содружества Независимых Государств (СНГ) в связи с обращением Президента Казахстана Назарбаева Н. А. обратился в Экономический суд Содружества Независимых Государств с запросом о толковании понятий “беженец”, “мигрант”, “вынужденный переселенец”. Суд в своем решении указал, что понятие “мигрант” в рамках Содружества Независимых Государств на уровне международно-договорных источников не используется. Единственным источником, в котором упоминается данный термин, является Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов, но в нем рассматривается только одна из категорий лиц, входящих в понятие “мигрант” – категория “трудящихся-мигрантов”.

Решение Экономического суда Содружества Независимых Государств определяет, что “…в соответствии с общим значением понятия “мигрант” оно обозначает лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности пространственных границ”⁶⁴.

Данное определение понятия “мигрант”, “миграция” как пространственного перемещения людей (мигрантов) вне зависимости от их причины, длительности и пространственных границ является наиболее авторитетной дефиницией понятия “миграция” в ее широком понимании…»⁶⁵ и было воспринято, например, некоторыми региональными нормативными актами Российской Федерации. Так, Правительство Москвы «…для решения задач, поставленных в одном из своих постановлений, отразило определение понятия “миграция”, которое дал Экономический суд СНГ⁶⁶.

В то же время на уровне СНГ прослеживается тенденция сужения определения какого-либо понятия с целью уменьшения круга лиц, на которых оно распространяется, для решения определенных задач, стоящих перед данным нормативным актом. Данная ориентированность присуща, как правило, тем определениям, при помощи которых определяется круг лиц, которым предоставляются дополнительные льготы, особый правовой статус, либо по какой – то другой причине…»⁶⁷, например, для противодействия данной категории лиц.

«Так, в концепции сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии незаконной миграции само понятие “миграция” определяется как “…перемещение физических лиц по различным причинам из одного государства в другое в целях постоянного или временного изменения места жительства”⁶⁸.

Во внутригосударственном законодательстве Российской Федерации на законодательном уровне термин “миграция” не употребляется, но, тем не менее, в отдельных нормативно-правовых актах данная дефиниция присутствует»⁶⁹. В соответствии с Федеральной миграционной программой Российской Федерации на 1998–2000 годы, «…миграция – это перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства»⁷⁰.

Отсутствие «…общепризнанного понятия “миграция” не только в нормативно-правовой базе Российской Федерации, но и в международном праве, приводит к тому, что в научно-правовой литературе также отсутствует единый подход к данному вопросу и единое определение данной правовой категории⁷¹.

Так, например, Ионцев В. А., проведя мониторинг научных изданий по данной проблематике, насчитал только в отечественных публикациях около 36 различных определений понятия “миграция”⁷². Сложность в формулировании точного и емкого понятия “миграция” связано со сложностью определения такой многогранной и многоаспектной категории как “миграция”⁷³, сочетающей в себе политический, этнический, расовый, религиозный, культурный, экономический, экологический, временной и другие аспекты общественной жизни⁷⁴.

Например, Хореев Б. С. и Чапек В. Н. выделяют три основных группы, на которые, по их мнению, можно разделить предлагаемые определения понятия миграция⁷⁵:

1. Определения, в которых понятие миграция трактуется широко, как любое пространственно-территориального перемещение населения.

2. Определения, рассматривающие миграцию только как пространственно-территориального перемещения населения между различными населенными пунктами, которые ведут к смене – постоянно или временно – места жительства.

3. Определения, однозначно рассматривающие миграцию как процесс пространственно-территориального перераспределения населения»⁷⁶.

А, к примеру, Кривов Ю. В. выделяет четыре подхода к определению понятия «миграция».

В соответствии с ним, «…миграция – это:

– все виды движения населения, имеющие общественную значимость (не только пространственные перемещения, но и, например, социальные перемещения);

– многообразие пространственного движения населения, независимо от характера и целей;

– пространственное перемещение населения, совершающееся между населенными пунктами, ведущие к регулярной смене места жительства, а также регулярное двустороннее движение между местом жительства и местом труда и учебы;

– процесс пространственного перемещения населения, ведущее к его территориальному перераспределению»⁷⁷.

Представляется, что подобное излишне подробное деление носит несколько искусственный характер, особенно учитывая, что некоторые определения понятия «миграция» в некоторых подходах, как, например, во втором и третьем, пересекаются.

Придерживаясь «…концепции, изложенной в решении Экономического суда СНГ, большинство определений интерпретируют понятие «миграция» в широком смысле, рассматривая в качестве основного критерия территориальное перемещение человека и не принимая во внимание такие факторы, как цель перемещения, его продолжительность, регулярность подобных передвижений, добровольность и другое.

Так, например, Нежибецкая Е. И., конкретизируя величину миграционного перемещения, предлагает считать мигрантом любое физическое лицо, осуществляющее любое пространственное перемещение, в результате которого мигрант оказался за пределами населенного пункта (страны) своего места жительства⁷⁸. А, например, Ионцев В. А. рассматривает миграцию как “…межпоселенное территориальное передвижение со сменой постоянного места жительства и работы навсегда или на определенный срок (от одного дня до нескольких лет)”⁷⁹.

В то же время, несмотря на то, что международно-договорное и внутригосударственное право не содержит определение понятий “миграция”, “мигрант” и меры по регулированию правового статуса данной категории лиц, все большая часть правоведов высказывается за необходимость более четкого определения понятия “миграция” за счет введения дополнительных критериев и, соответственно, его сужения»⁸⁰.

Так, например, Тюркин М. Л. определяет миграцию как «…совокупность правовых нормативных отношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленная их государственным регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущая приобретение ими нового правового статуса»⁸¹.

Схожую дефиницию понятия миграция, также определяющую необходимым условием миграционного процесса изменение правового статуса мигранта, дает, например, Андриченко Л. В. В соответствии с данным им определением, миграция – это «…контролируемое и регулируемое государством территориальное перемещение людей в пределах административных и международных границ и за их пределами, по различным причинам, целевой направленности влекущее постоянное или временное изменение места жительства, связанное с приобретением, изменением и прекращением правового статуса субъектов»⁸².

Представляется, что подобный подход оправдан для решения определенных поставленных задач, в тоже время ограничение круга лиц, охваченных данным определением, не дает в полном объеме отражения категории «миграция».

Пытаясь уйти от решения проблемы, что именно считать миграцией, некоторые авторы пытаются решить вопрос радикально, разделяя понятие «миграция».

Такая же позиции заложена и в основополагающем документе стратегического планирования в области развития правового механизма государственного регулирования миграционных правоотношений – «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года», утвержденной Президентом Российской Федерации. В соответствии ней, миграция подразделяется на

– «…временную миграцию – международная или внутренняя миграция, которая совершается на определенный период времени без перемены постоянного места жительства. Временная миграция осуществляется с целью работы (временная трудовая миграция), учебы (образовательная миграция) и тому подобного;

– долгосрочная миграция – международная или внутренняя миграция, которая совершается на длительный период (не менее одного года);

– краткосрочную миграцию – международная или внутренняя миграция, которая совершается на непродолжительный срок (менее одного года). Перемещения с рекреационными целями, на лечение или в краткосрочные командировки к миграции не относятся;

– миграцию на постоянное место жительства – международная или внутренняя миграция, которая предполагает смену постоянного места жительства…».

Кроме того, «Концепция…» также выделяет и дает определения таким видам миграции, как:

– образовательная (учебная) миграция;

– трудовая миграция;

– сезонная трудовая миграция;

– незаконная миграция⁸³.

Данное разделение оставляет также много вопросов, главный из которых в том, что данные понятия не раскрывают самого понятия миграции, ограничиваясь внешними характеристиками, такими как срок или цель пребывания в месте перемещения. Но даже эти характеристики не в полной мере определяют тот или иной вид миграции. Например, временная миграция или миграция на постоянное место жительства могут быть как краткосрочными, так и долгосрочными⁸⁴.

В научной литературе, как правило, вместо одного понятия вводится два – «миграция в широком смысле» и «миграция в узком смысле».

Соответственно понятие «миграция в узком смысле» описывает законченные территориальные перемещения, в результате которых мигранты приобретают новое место постоянного жительства.

Понятие «миграция в широком смысле» наряду с «миграцией в узком смысле» включает и другие виды миграции – например, территориальные «…перемещения между различными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц»⁸⁵.

Такое разделение представляется несколько искусственным и не имеющим большого смысла для его введения в научный оборот.

Большинство правоведов рассматривают «…понятие “миграция” как более широкое понятие.

Так, Воробьева О. Д. рассматривает миграцию как «…любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учебы или трудовой деятельности независимо от того, под превалирующим воздействием каких факторов оно происходит – притягивающих или выталкивающих» ⁸⁶.

Придерживаясь такой же концепции, Плюгина И. В. считает, что применительно к внутренним мигрантам России более точным будет рассматривать не границы наименьших территориально-административных единиц, а границы муниципальных образований⁸⁷.

Данный критерий выделения миграции представляется надуманным, особенно с учетом того, что внутренние границы муниципальных образований, а, зачастую, и региональные границы проходят по населенным пунктам. Так, в случае переезда на новое место жительства с одной стороны улицы на другую (в случае пересечения внутренней границы) это будет считаться миграцией, а в другом случае, переселение в другой населенный пункт, находящийся на расстоянии нескольких сотен километров, но в пределах внутренней границы – миграцией не является. В тоже время любое численное ограничение минимума расстояния, с которого начинается миграция, как, например, в Соединенных Штатах Америки, где Бюро переписи США определяет путешествия как любые поездки на расстояние не менее 100 миль⁸⁸, будет таким же искусственным и надуманным.

Кроме того, даже пересечение государственной границы с нарастанием процесса глобализации постепенно теряет то значение, которое ей предавалось совсем недавно. Например, пересечение государственной границы двух стран Евросоюза все больше и больше превращается в ничего не значащую формальность, не вызывающую особенного изменения правового статуса личности.

Представляется, что единственным критерием, по которому территориальное перемещение лица становится миграцией, является пересечение границы того территориального пункта, в котором оно имеет постоянное место жительства

Ограничение числа поводов, по которым может осуществляться миграция, тоже представляется не совсем правомерным, ибо миграция в общем виде представляет собой территориальное перемещение, и понятие «миграция» не должно включать в себя рассмотрение причин, по которым она совершается. Кроме того, ограничения, предложенные, например, О. Д. Воробьевой⁸⁹, оставляют за границами определения многие виды миграции, как, например, туризм, религиозное паломничество, кочевничество и т. д.

Определение понятия «миграция» помимо пространственно-территориального ограничения должно включать в себя только установление временного минимума, с которого пространственное перемещение приобретает характер миграции. Понятно, что такое временное ограничение также носит несколько искусственный характер, но в то же время введения такого временного ограничителя представляется необходимым для разделения пространственного перемещения в виде миграции и передвижения, носящего сугубо бытовой характер.

Необходимо отметить, что один из видов миграции имеет подобное временное ограничение. В соответствии с Конвенцией ООН по таможенным льготам для туристов (Российская Федерация является участницей данной Конвенции как правопреемник Союза Советских Социалистических Республик, для которого Конвенция вступила в силу 15.11.1959) срок пребывания туриста в иностранном государстве составляет не менее 24 часов и не более 6 месяцев⁹⁰. Подобный срок пребывания туриста в иностранном государстве предусматривает и Федеральный закон «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации», но с одной оговоркой. В соответствии с ней, туристом также считается лицо, «… осуществляющей не менее одной ночевки в стране (месте) временного пребывания»⁹¹.

Подобная правовая коллизия в соответствии п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы», разрешается в пользу нормы международного права.

Представляется, что временное ограничение в 24 часа, разделяющее перемещения, имеющие характер миграции или бытового передвижения, наиболее оптимально.

В соответствии с изложенным, наиболее адекватно характер миграции выражают следующие определения понятий:

«Миграция – пространственно-территориальное перемещение физического лица за пределы населенного пункта своего постоянного места жительства на срок более 24 часов».

И, соответственно, «мигрант – физическое лицо, осуществляющее пространственно-территориальное перемещение за пределы населенного пункта своего постоянного места жительства на срок более 24 часов»⁹².

В международных и во внутригосударственных актах право человека и гражданина на свободу передвижения, право на миграцию обозначается и в качестве «права» личности, и в виде «свободы» человека, но чаще всего в виде «права на свободу». В российской науке конституционного права категории «право» и «свобода» рассматриваются либо как равнозначные, либо как различающиеся правомочия личности, причем большинство правоведов объединяет права и свободы одним понятием «субъективные права личности»⁹³, рассматривая свободу как определенное право, закрепленное нормативно, т. е. право с определенными границами⁹⁴. Подобная точка зрения нашла свое подтверждение и в Конституции Российской Федерации, в которой право может одновременно рассматриваться и как свобода личности.

В Конституции России права человека и гражданина на свободу перемещения, миграции, выбор места пребывания и жительства закреплены в статье 27. В соответствии с ней:

1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

2. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию⁹⁵.

Несмотря на то, что правовые нормы статьи 27 Конституции России регулируют разные виды территориального перемещения, тем не менее, все они отражают право человека и гражданина на свободу передвижения в пространстве. Кроме того, например, ограничение права на свободу передвижения аналогичным образом сказывается на праве выбора места пребывания и места жительства, а ограничение права на выезд за пределы Российской Федерации аналогичным образом сказывается на праве на свободу передвижения.

Схожесть и взаимозависимость данной группы прав позволяет говорить о возможности их объединения. Так, например, Солонченко И. В. выделяет в структуре института личных прав и свобод человека и гражданина, исходя из специфики предназначения и содержания каждого из них в сравнении с общими показателями по всему блоку, субинститут личных прав и свобод, обеспечивающий свободу территориального перемещения индивида⁹⁶.

Миролюбова С. Ю. выделяет в данной группе право на свободу передвижения в качестве основного абсолютного права человека, а право на свободу непосредственного передвижения, право на пребывание и жительство, право на свободный выбор места пребывания и жительства, право свободно покидать страну и возвращаться в свою страну определяет как основные относительные права, поскольку они служат правомочиями субъективного права свободы передвижения, то есть формами его реализации⁹⁷.

А, например, Шапиро И. В. выделяет в статье 27 Конституции Российской Федерации пять взаимосвязанных и взаимозависимых, но отдельных прав, к которым «…относится:

1. Право на свободу передвижения;

2. Право на свободу выбора места жительства;

3. Право на свободу выбора места пребывания;

4. Право на свободу выезда за пределы Российской Федерации;

5. Право на беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию граждан России»⁹⁸.

Шапиро И. В. предлагает рассматривать данные права человека и гражданина как одно сложносоставное субъективное право на территориальное самоопределение.

В целом, соглашаясь с данной правовой конструкцией, представляется необходимым сделать одну оговорку.

Право человека и гражданина на территориальное самоопределение рассматривается Шапиро И. В. как субъективное право⁹⁹. Субъективное право по определению, данному Матузовым Н. И., есть «…возможность правообладающего лица самому совершать конкретные юридически значимые действия, возможность требовать корреспондирующего поведения других лиц и возможность прибегнуть в необходимых случаях к содействию компетентных органов»¹⁰⁰.

По мнению Строговича М. С., «…субъективное право лица означает выраженные в норме права и закрепленные в ней:

1. Возможность пользоваться определенным социальным благом;

2. Полномочия совершать определенные действия и требовать соответствующих действий от других лиц;

3. Свободу поведения, поступков, в границах, установленных нормой права»¹⁰¹.

Правовая конструкция в таком виде применима только к добровольным перемещениям индивида и, соответственно, не в полной мере отражает право человека и гражданина на свободу перемещения, миграцию, выбор места пребывания и жительства, так как не учитывает такое явление, как вынужденная миграция – право человека на территориальное перемещение в целях поиска убежища и право на справедливое рассмотрение ходатайства о признании беженцем.

Право человека на поиск убежища, являющееся неотъемлемым правом человека и гражданина, предусматривающее собой возможность покинуть страну или регион, где его жизни, здоровью или свободе угрожает опасность, является, с формальной точки зрения, правом на совершение пространственно-территориальное перемещения. Данное право является одним из основных всеобщих или универсальных прав человека и гражданина, закрепленное во многих международных документах, начиная с Всеобщей декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948, и получившее свою международно-признанную правовою регламентацию в Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев¹⁰² и Протоколе 1967 года, касающихся статуса беженцев¹⁰³ (по состоянию на 01.01.2013 участниками одного или обоих этих международно-правовых актов было 148 государств¹⁰⁴).

Поэтому представляется логичным при объединении прав человека и гражданина на территориальное перемещение либо в одну группу либо в одно сложносоставное право добавить еще один элемент – право на поиск убежища с целью найти временное место пребывания в другой стране или другом регионе на период невозможности по определенным, строго установленным, причинам пребывания в стране гражданства или постоянного места жительства.

Еще один вопрос, требующий рассмотрения – причины, вынуждающие индивида искать убежище либо в другом регионе страны либо за ее пределами, ибо причина, которая побуждает человека покинуть привычное место обитания, нарушить устоявшийся уклад жизни, должна быть очень и очень весома¹⁰⁵.

В настоящее время в соответствии с Закон Российской Федерации «О беженцах» основаниями для признания беженцем является нахождение на территории другого государство и невозможность (нежелание) вернуться из-за «…вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений…».

В настоящее время национальными законодательствами большинства стран мира воспринято определение понятия «беженец», которое содержится в Конвенции ООН о беженцах, принятой в 1951 году. В тоже время реалии послевоенного времени существенно отличались от времени сегодняшнего, при принятии Конвенции страны-участницы в большей степени были озабочены вопросом стабилизации миграционной ситуации, сложившейся после окончания второй мировой войны. Соответственно с течением времени меняется количественный и качественный состав вынужденных мигрантов, страны массового исхода и прибытия, причины вынужденной миграции из стран гражданской принадлежности или постоянного места жительства¹⁰⁶.

В последние годы все больший удельный вес приобретает вынужденная миграция по причинам, не указанным в Конвенции, и многие страны, исходя из гуманных представлений и с учетом особенностей того или иного региона мира, расширяют определение понятия «беженец». С точки зрения международного права и защиты прав человека является достаточно двусмысленной. Кроме того, зачастую достаточно сложно провести грань между различными факторами миграции, выявить основную причину, побудившую мигранта покинуть государство своей гражданской принадлежности или постоянного места жительства.

В тоже время, остается непреложным факт того, что независимо от того, попадает иностранный гражданин или лицо без гражданства под определение понятие «беженец» или нет, мигранту, подающему ходатайство о признании его беженцем, должен быть предоставлен доступ к установленной законом процедуре рассмотрения данного ходатайства, в течении которой и после ее завершения, независимо от результата, никто не имеет права умалять его права как человека и гражданина¹⁰⁷.

Причины отъезда вынужденных мигрантов весьма часто бывают сложными и не являются результатом лишь непосредственных преследований. Люди покидают государство своей гражданской принадлежности или постоянного места жительства по причине проходящих у них на родине гражданских войн, иностранного вмешательства, засухи, голода, нищеты, эпидемий, экологических катастроф и т. д.

Многие из данных причин не вписываются в определение понятия «беженец» Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола 1967 г. к ней, но потоки такого рода вынужденных мигрантов растут и исходя из гуманных соображений перед мировым сообществом и отдельными странами встает вопрос о необходимости расширения понятия «беженец», следовательно, с большой остротой стал вопрос о расширении понятий «беженец», «внутриперемещенное лицо», «вынужденный переселенец», их совершенствовании, приведения имеющихся нормативно-правовых актов в соответствие с существующей действительностью или принятие новых.

Данная практика является обычной для развития любой структурной единицы права. По мере развития человеческого общества, развития и совершенствования понятийно-категорийного аппарата, уточнение многих исходных понятий и терминов зачастую происходит путем присоединения более частных определений, дефиниций более частных понятий. Так, например, на международном и внутригосударственном уровне отсутствует нормативное закрепление определение понятия «миграция», «мигрант», в тоже время, данное понятие можно определить, обобщив такие общепризнанные понятия как «вынужденная миграция», «беженец», «внутриперемещенное лицо», «вынужденный переселенец», «трудовая миграция», «трудящийся – мигрант», «экономическая миграция», «экономический мигрант», «туризм», «турист» и др.

Рассмотрение «…понятийно-категориального аппарата учения о правах человека и гражданина на свободу перемещения, право на миграцию, выбор места пребывания и жительства, нашедшего отражение в международных соглашениях, законодательных и подзаконных актах Российской Федерации, анализ точек зрения различных авторов на данную проблему…»¹⁰⁸, позволяет прийти к следующим выводам:

1. Как в международных соглашениях и в доктрине международного права, так и в законодательстве Российской Федерации термин миграция не используется. Отсутствие согласованного термина «миграция» не только в нормативно-правовой базе, но и в доктрине международного права связано со сложностью определения такой многогранной категории как «миграция». В международных соглашениях и нормативных актах используются другие, более частные понятия – выезд из страны, въезд в страну, возращение в страну, свобода перемещения, выбор места пребывания и жительства и другие.

2. Наиболее адекватно отражают характер миграции и соответственно понятие «мигрант» определения, в которых четко определен временной промежуток пространственно – территориальное перемещение физического лица. В соответствии данным анализом предложены следующие авторские определения:

«Миграция – пространственно-территориальное перемещение физического лица за пределы населенного пункта своего постоянного места жительства на срок более 24 часов».

«Мигрант – физическое лицо, осуществляющее пространственно – территориальное перемещение за пределы населенного пункта своего постоянного места жительства на срок более 24 часов».

3. Мигранты являются лицами, обладающим собственным правовым статусом, который состоит из следующих элементов: прав мигрантов, обязанностей, юридических гарантий, правосубъектности, гражданства. В то же время подробное рассмотрение данного вопроса не позволило сформулировать понятие общего правового статуса мигрантов, присущего всем видам мигрантов. Соответственно, правовой статус мигрантов не является общим и зависит от категорий мигрантов.

4. В международных и во внутригосударственных актах права человека и гражданина на свободу перемещения, миграции, выбор места пребывания и жительства обозначаются и в качестве «права» личности, и в виде «свободы» человека, но чаще всего в виде «права на свободу». В российской же науке конституционного права категории «право» и «свобода» рассматриваются либо как равнозначные, либо как различающиеся правомочия личности, причем большинство правоведов объединяет права и свободы одним понятием «субъективные права личности», рассматривая свободу как определенное право, закрепленное нормативно, т.е. право с определенными границами. Подобная точка зрения нашла свое подтверждение и в Конституции Российской Федерации, в которой право может одновременно рассматриваться и как свобода личности.

5. В последние годы все больший удельный вес приобретает вынужденная миграция по причинам, не указанным в Конвенции. Многие из данных причин не вписываются в определение понятия «беженец» Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола 1967 г. к ней, но потоки такого рода вынужденных мигрантов растут и исходя из гуманных соображений перед мировым сообществом и отдельными странами встает вопрос о необходимости расширения понятия «беженец», следовательно, с большой остротой стал вопрос о расширении понятий «беженец», «внутриперемещенное лицо», «вынужденный переселенец», их совершенствовании, приведения имеющихся нормативно-правовых актов в соответствие с существующей действительностью или принятие новых.

1.3. Теоретико-правовые основы правового регулирования переселения (перемещения) населения из районов, где нарушается право на благоприятную окружающую среду (экологической миграции)

Развитие общественных, социальных и экономических отношений, межгосударственных и межнациональных отношений, совершенствование науки, техники, в том числе, в сфере производства приводит к тому, что в общей системе права появляются новые структурные образования, регулирующие различные, вновь создаваемые сферы общечеловеческой жизнедеятельности и новые правовые нормы, регулирующие такие отношения.

Так, например, в ХХ веке развитие промышленности, хищническое растрачивание природных ресурсов, проблемы, возникающие с все более усиливающимся загрязнением окружающей среды и необходимость создания механизма правового регулирования деятельности по ее охране и защите привели к тому, что получила право на существование такая отрасль права как экологическое право¹⁰⁹; социальные преобразования в нашей стране привели к необходимости создания налогового права, надобность в котором практически отсутствовала в СССР; в стадии признания находятся информационное право¹¹⁰, космическое право¹¹¹, энергетическое право¹¹² и др.

В то же время, «…любые отрасли права, как формирующиеся, так и давно устоявшиеся, как, например, уголовное или гражданское законодательство (как внешняя сторона права), должны динамично развиваться, чтобы иметь возможность адекватно отражать общественные отношения, в том числе, и вновь возникающие. И, несмотря на то, что закрепление за новыми правовыми образованиями, регулирующими общественные отношения в той или иной сфере, статуса самостоятельной отрасли, подотрасли или правового института не всегда представляется возможным¹¹³, по мнению, все более получающему признание в правовой среде, одной из формирующихся в настоящее время отраслей законодательства является миграционное право¹¹⁴, как самостоятельное структурное образование, регулирующее, в том числе, права человека и гражданина на свободу перемещения, миграции, выбор места пребывания и жительства.

Точка зрения на то, что представляет собой миграционное право России в настоящее время у различных авторов, рассматривающих данный вопрос, неодинакова и, зачастую, даже противоречива.

Так, часть правоведов считает миграционное право Российской Федерации на настоящий момент сформировавшимся…»¹¹⁵ в качестве самостоятельной отрасли права¹¹⁶.

А, например, Чеботарев Г. Н. и Мишунина А. А. вообще отказывают миграционному праву в самостоятельности, считая его формирующимся институтом, находящимся в стадии становления, который еще не приобрел всех свойств самостоятельного структурного подразделения¹¹⁷.

«Сандугей А. Н. видит миграционное право как одну из подотраслей административного права¹¹⁸, в структуру которого входит комплекс административно-правовых институтов, регулирующих определенные группы общественных отношений в миграционной сфере, определяющих статус участников миграционного процесса.

По мнению Харбиевой Т. Я., которое авторам представляется наиболее обоснованным и аргументированным, миграционное право Российской Федерации в настоящий момент представляет собой “…комплексный межотраслевой институт, регулирующий миграционные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещением мигрантов через государственную границу Российской Федерации или в пределах ее территории, а также статус мигранта, отношения, связанные с представлением государственных услуг в сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государственными органами”.

Харбиева Т. Я. считает, что, на настоящий момент миграционное право Российской Федерации представляет собой своеобразный комплекс норм: это “…нормы конституционного, административного, административно-деликтного, финансового, уголовного права, права социального обеспечения, … международного права”¹¹⁹.

В то же время Хабриева Т. Я. не отрицает, что формирование миграционного права продолжается, и в перспективе может сложиться и соответствующая отрасль права»¹²⁰.

Вопрос об отраслевом делении отечественной правовой системы, критериях определения самих отраслей является крайне непроработанным и одним из самых спорных для российской юриспруденции.

Наиболее общепризнано, что основными, но не единственными¹²¹, признаками образования самостоятельной отрасли права и отраслевого законодательства являются два определяющих фактора.

Первый – это существование относительно обособленной группы однородных общественных отношений, образующий относительно специфический предмет правового регулирования. Данный критерий является наиболее общепризнанным, а долгое время считавшимся и единственным, фактором существования обособленной отрасли права.

Вторым фактором является наличие у структурного правового образования особого метода правового регулирования, причем данный критерий не может рассматриваться как монистическое основание существования отдельной отрасли права, а только в комплексе с предметом правового регулирования¹²².

Миграционное право Российской Федерации в настоящее время имеет свой, присущий только ему предмет правового регулирования – миграционные правоотношения, возникающие при осуществлении лицами пространственных перемещений без его привязки к причинам, длительности перемещения и пересечению границ, как государственных, так и между регионами и между муниципальными образованиями.

В то же время, авторы полностью согласны с Хабриевой Т. Я., которая указывает, что миграционное право, «…по крайней мере, на данной стадии своего развития, не обладает своеобразным методом и механизмом правового регулирования»¹²³. Как правило, механизм правового регулирования большинства миграционных процессов в большей степени ориентирован на административный метод регулирования. В тоже время механизм правового регулирования все больше развивается в сторону все большего применения диспозитивных элементов, большего учета личных интересов (имущественных, трудовых и т. д). Все это, по мнению Хабриевой Т. Я., приведет к формированию особого механизма правового регулирования миграционных процессов и, как следствие, может содействовать созданию особой отрасли миграционного права Российской Федерации¹²⁴.

Исторически сложилось так, что нормативные акты, составляющие миграционное законодательство Российской Федерации, принимались зачастую либо:

– для решения конкретной социальной задачи как правовая реакция государства на определенные общественные события, не устраивающие органы власти и, в тоже время, обнаруживающие слабость миграционного законодательства государства в регулировании отдельных видов миграционных процессов;

– как откровенно декларационный законодательный акт, призванный привести законодательную базу России в соответствие с ее международными обязательствами.

Таковым, например, стал закон «О беженцах», спешно принятый в 1993 году в связи с подписанием и ратификацией Россией в 1992 году Конвенции ООН 1951 года «О беженцах» и протокола 1967 года к ней. Закон был разработан исходя из посылки, что Россия не является миграционно привлекательной страной для беженцев. Закон практически не использовался для работы с беженцами в силу непроработанности процедуры признания беженцем вплоть до принятия в 1997 году новой редакции законодательного акта¹²⁵.

Все эти факторы привели к тому, что миграционное законодательство России фрагментарно, разрозненно, отдельные правовые нормы зачастую не связаны между собой и не создают единого механизма правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

Еще одной причиной, по которой миграционное право не может быть институализировано в отдельную отрасль права является то, что в настоящее время предметная область права не совпадает с областью миграционного законодательства России¹²⁶. Миграция как социальное явление значительно шире того правового поля, которое охватывает законодательная база Российской Федерации по миграционным вопросам.

«В связи с этим создание миграционного права России идет не только по пути уточнения правовых норм и совершенствования нормативных актов, регулирующих уже сформировавшиеся правовые субинституты, которые имеют давнюю историю правового регулирования как в международном праве, так и во внутригосударственном законодательстве (такие, как вынужденная миграция, трудовая миграция, туризм и т. д.)¹²⁷, не только по пути разработки правовой модели миграции¹²⁸, кодификации миграционного законодательства России и создания и принятия Миграционного кодекса Российской Федерации¹²⁹; но и по пути формирования новых правовых образований, находящихся в настоящий момент на начальном этапе создания, которые пока не приобрели всех качеств самостоятельной структурной единицы права»¹³⁰.

Миграционные процессы, начиная с двадцатых годов ХХ века, стали явлением поистине глобального масштаба, охватив практически все страны, континенты, социальные слои, различные сферы общественной жизнедеятельности. Если рассматривать различные виды миграционных процессов с точки зрения правовой проработанности механизма их регулирования, как в международном праве, так и во внутригосударственных правовых системах различных стран, то, несомненно, наиболее обширной юридической базой располагает миграция вынужденная.

Беженцы и внутриперемещенные лица (в российском законодательстве данная категория лиц получила наименование «вынужденные переселенцы») как наиболее социально обездоленная категория мигрантов, требуют от мирового сообщества, от государств, их принимающих, не только политической ответственности и больших финансовых затрат, но и проработанной правовой базы, которая могла бы защитить вынужденных мигрантов и помочь им в обустройстве на новом месте жительства. Основой международной защиты беженцев стали Конвенция ООН «О правовом статусе беженцев» 1951 г. и Протокол 1967 г., подписанные более чем 130 государствами и воспринятые в основных своих положениях законодательствами большинства стран мира.

Общепризнанными причинами вынужденной миграции в соответствии с Конвенцией являются преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. В тоже время, события, произошедшие как в России, так и в мире с момента принятия основополагающих для вынужденной миграции международных документов, оказали большое влияние на рост количества причин, вынуждающих людей покидать места своего постоянного места жительства.

Многочисленные технологические аварии, приносящие большие разрушения и человеческие жертвы и, зачастую, связанные с химическим радиационным загрязнением близлежащей окружающей среды, различные природные катаклизмы, истощение природных ресурсов, разрушение окружающей среды, рост численности населения и другие факторы создают беспрецедентный рост миграции населения.

Кроме того, необходимо отметить, что экологическая составляющая редко присутствует в качестве основной причины миграции у выезжающих даже из зон явных экологических бедствий. Как отмечает Бурнакова Е. В., явные экологические мигранты из Каракалпакии – района, наиболее пострадавшего в результате Приаральского экологического бедствия, в качестве основных причин, заставивших их покинуть места своего постоянного проживания называли не ухудшение экологической обстановки, а чисто социально-экономические причины, такие, как отсутствие работы, разрушение сложившейся инфраструктуры, повышение уровня заболеваемости в регионе, дефицит основных продуктов и, в том числе, нехватка и понижение качества питьевой воды¹³¹. Несомненно одно – все эти причины связаны с резким понижением качества окружающей среды, с нарушением права человека на благоприятную окружающую среду.

Вопрос о необходимости создания механизма правового регулирования миграции населения из районов, где нарушается конституционное право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, становится в научном мире все более и более обсуждаемым. Вопросы, возникающие в процессе дискуссии, рассматриваются как в чисто юридической плоскости, где рассматриваются такие вопросы, как определение понятия «экологическая миграция», «экологический мигрант», возможные пути создания механизма правового регулирования экологической миграции, критерии благоприятности окружающей среды и т. д.¹³², так и в социологическом и политологическом аспекте¹³³, подвергаются анализу региональные аспекты данной проблемы¹³⁴.

Суммируя изложенное, можно сделать вывод о многообразии видов экологической миграции. В связи с этим наиболее логичным и правильным представляется рассмотреть данное явление общественной жизни с точки зрения его классификации.

В современной науке классификация является одним из наиболее востребованных методов юридической техники, применяемая для систематизации и упорядочения исследуемого материала, обеспечивающее логичность и последовательность исследовательского процесса¹³⁵. Еще великий русский юрист и психолог Познышев С. В. писал, что классификация – это первый и чрезвычайно важный шаг, который должен проводить исследователь. Как прием изучения, классификация имеет двоякое значение для научного исследования: со стороны внешней вносит в изучение систему и порядок; со стороны внутренней этот прием предопределяет полноту и правильность выводов изучения¹³⁶.

«При классификации любого социального явления, в том числе и экологической миграции населения, во избежание путаницы и нечеткости принято следовать основному принципу типологии – один критерий (основание, по видоизменению которых объемы понятий делятся на подмножества)»¹³⁷. Это основной принцип объективности классификации.

Также при выборе признаков, свойств и иных характеристик объектов в качестве оснований классификации должны использоваться следующие логические приемы:

1) основание деления должно быть ясным и четким;

2) в одной и той же классификации необходимо применять одно и тоже основание;

3) объем членов классификации должен равняться объему классифицируемого явления, то есть все предметы, которые даны, после проведенной классификации должны быть отнесены к какому-либо классу;

4) члены классификации должны взаимно исключать друг друга;

5) подразделение на классы должно быть непрерывным¹³⁸.

Изложенное выше «…представляет возможным предложить следующую классификацию экологической миграции.

1. Рассматривая причины, по которым экологические мигранты меняют место своего жительства или место пребывания, можно выделить следующие основания экологической миграции:

1.1. Из-за произошедшего стихийного бедствия – землетрясения, тайфуна, урагана, наводнения, цунами и т. д. Например, рассматривая последствия урагана «Катрина», унесшего более тысячи жизней в 2005 году, можно отметить, что более 800 тыс. человек остались без электроэнергии и телефонной связи, а полтора миллиона жителей покинули свои дома. Многие покинули город навсегда¹³⁹;

1.2. По причине произошедшей техногенной катастрофы, не вызвавшей долговременного серьезного изменения окружающей экологической среды обитания (взрывы обычных взрывчатых веществ, пожары и т. д.), как, например, взрыв французского военного транспорта «Монблан», груз которого составляли только взрывчатые вещества, в гавани канадского города Галифакс, который признан крупнейшим взрывом доядерной эпохи. В соответствии с официальной статистикой, помимо огромного количества жертв, раненных и пропавших без вести, жилья лишились более 25 тысяч человек, многие из которых покинули Галифакс¹⁴⁰;

1.3. В связи с произошедшей техногенной катастрофой, вызвавшей долговременное заражение местности – радиационное, химическое, бактериологическое. Наиболее показательные примеры – авария на четвертом энергоблоке Чернобыльской атомной электростанции и трагедия в индийском городе Бхопал, которая произошла за 2 года до Чернобыля, когда на заводе по производству пестицидов произошла утечка примерно 40 тонн высокотоксичного газа – метилизоционата;

1.4. По причине ухудшения окружающей экологической среды обитания, вызванной нерациональным природопользованием и непродуманной деятельностью человека (самый красноречивый пример – ухудшение экологической обстановки в Приаралье в связи с бездумной мелиорационной политикой в данном регионе, проводимой во времена СССР);

1.5. Из-за постепенного изменения экологической обстановки, не связанной напрямую с деятельностью человека. Так, например, в последние годы в литературе стала упоминаться климатическая миграция, связанная с общим потеплением на планете. Подтверждением может стать тот факт, что более 75 тыс. человек в Западной Европе погибли от высоких температур в 2003 году¹⁴¹;

1.6. В связи с оповещением населения о надвигающемся природном катаклизме – тайфуне, урагане, цунами и т. д.

2. Как при квалификации любого вида миграции, экологическую миграцию на основе географического признака можно разделить на миграцию внешнюю (международную) и внутреннюю (внутригосударственную).

3. По времени пребывания мигранта в новом месте жительства возможно выделение двух основных видов экологической миграции – постоянную (безвозвратную) и временную (возвратную).

Постоянную экологическую миграцию можно определить как миграцию с целью изменения постоянного места жительства, связанную с невозможностью пребывания в зоне экологического бедствия при крупной экологической катастрофе, нанесении крупного ущерба экологической обстановке и невозможностью возвращения на прежнее место жительства вследствие угрозы жизни и здоровью в связи с долговременностью стабилизации экологической или санитарно-эпидемиологической ситуации на местности либо невозможности ее стабилизации; или нежеланием возвращения на прежнее место жительства вследствие таких опасений.

Аналогично временную экологическую миграцию можно определить, как миграцию с целью изменения места пребывания на период невозможности вследствие угрозы жизни и здоровью нахождения в зоне экологического бедствия при крупной экологической катастрофе, нанесении крупного ущерба экологической обстановке и последующим возвращением на прежнее место жительства в связи со стабилизацией экологической или санитарно-эпидемиологической ситуации на местности.

Временную экологическую миграция можно разделить на два класса – краткосрочную миграцию (до 1 года за пределами своего обычного места жительства) и долгосрочную миграцию (более 1 года).

По способу вовлечения экологическую миграцию можно разделить на три типа: принудительную, вынужденную и добровольную.

Принудительная экологическая миграция – насильственное переселение людей, организованное или санкционированное государственными органами из зоны природной или техногенной катастрофы, вызвавшее резкое ухудшения состояния окружающей среды, обуславливающее невозможность пребывания людей в районе экологического катаклизма.

Вынужденная экологическая миграция – перемещение людей, которые покидают место жительства вследствие вполне обоснованных опасений причинения вреда здоровью вследствие экологической или техногенной катастрофы либо из-за серьезного изменения окружающей среды.

Добровольная экологическая миграция – перемещение людей, которые оставляют свои дома из-за незначительных изменений экологической или климатической обстановки.

C учетом изложенного, экологическую миграцию можно определить как перемещение людей с целью изменения постоянного места жительства или места пребывания, связанное с невозможностью или нежеланием нахождения в зоне экологического бедствия при природной или техногенной катастрофе, изменении экологической, санитарно-эпидемиологической или климатической обстановки, радиационного или химического заражения местности и невозможность возвращения до стабилизации экологической или санитарно-эпидемиологической ситуации на прежнее место жительства или место пребывания вследствие угрозы жизни или нанесения вреда здоровью, или нежеланием возвращения на прежнее место жительства вследствие таких опасений»¹⁴².

1.4. Практика правового регулирования переселения (перемещения)населения из районов, где нарушается право на благоприятную окружающую среду (экологической миграции) в международном праве и внутригосударственном законодательстве стран мира

Экологическая миграция как социальное явление имеет глубокие исторические корни – ведь даже первобытнообщинные племена кочевали с места на место после того, как ареал их прежнего места обитания истощался и не мог прокормить всех его обитателей.

Если говорить об экологических мигрантах – жертвах экологических катастроф, то уже в описании извержения Везувия, произошедшего 24 августа 79 года нашей эры, оставленном римским писателем Плинием Младшим говорилось о том, что в отличие от города Помпеи, полностью уничтоженного извержением Везувия, «…город Геркуланум не был засыпан падающим с неба пеплом, но он тоже был обречен и исчез с лица земли. Высоко на склонах вулкана скопилось огромное количество пепла, грозившее в любой момент обрушиться вниз. И когда прошел проливной дождь, эти массы пепла размокли и начали оползать. Глубина некоторых из этих потоков достигала пятнадцати метров. Но к тому времени большая часть населения уже успела покинуть город» ¹⁴³.

Но поистине угрожающее положение с экологическими катастрофами сложилось в последние десятилетия. К постоянно происходящим природным добавились техногенные катастрофы, по размерам и последствиям нередко не уступающие крупным стихийным бедствиям.

Если проанализировать количество и масштабность природных и техногенных катастроф в XX и начале XXI веках, можно увидеть, что возрастает не только количество антропогенных катастроф, возрастает и число природных катастроф. Рост промышленного производства и увеличение плотности населения возле них приводит к тому, что в мире резко возросло количество больших технологических предприятий, и соответственно любая авария на таком производстве приводит к большим человеческим и материальным потерям. Так, за период 1970–2000 гг. количество крупномасштабных чрезвычайных ситуаций природного характера возросло в 3,5 раза – примерно со 100 до более чем 350. Число техногенных аварий и катастроф увеличилось в 6 раз (с 50 до 300) только за 1980–2000 гг. Суммарный прямой ущерб только от наиболее разрушительных природных катастроф с 1950-х по 2000-е гг. возрос почти в 16 раз, в то время как мировой валовой продукт – всего в 4 раза¹⁴⁴.

Среди наиболее разрушительных природных катастроф в мире доминируют тропические штормы и тайфуны, а также наводнения и цунами. На них приходится примерно по трети общего числа чрезвычайных ситуаций природного характера. В оставшейся трети превалируют землетрясения и засухи. При этом основная часть указанных ситуаций происходит в странах Азии и, в меньшей степени, Южной и Северной Америки.

Среди наиболее масштабных чрезвычайных ситуаций техногенного характера в мире до 2/3 приходится на аварии и катастрофы на транспорте. Еще одну треть составляют крупные пожары на промышленных и энергетических объектах и прочие техногенные аварии и катастрофы.

Подобное кардинальное изменение характера воздействия катастроф на мировую экономическую систему проявляется и в ряде других, не менее важных тенденциях. Одна из них заключается в опережающем росте экономического ущерба от чрезвычайных ситуаций по сравнению с динамикой роста количества самих катастроф. Это – неминуемый результат эволюции общества, произошедшей в ХХ веке научно-технической революции, развития производства, увеличение количества как работающих на них, так и проживающих вблизи крупных промышленных производств. Чем выше уровень развития, тем более сложные технологии используются. При этом существенно снижается вероятность тяжелых аварий, но число жертв случившейся экологической катастрофы может быть гораздо выше. Но, в то же время, техногенные катастрофы неотъемлемы от человеческой истории, они случались в очень далеком прошлом, случаются в наше время, будут происходить и в будущем.

Техногенной принято называть катастрофу, вызванную сбоями в технологическом процессе. При этом имеются в виду не только нарушения, вызванные так называемым человеческим фактором, но и вызванные непредвиденными и непредсказуемыми обстоятельствами. Такое определение понятия «техногенная катастрофа» сразу исключает из своего понятия экологические катастрофы, произошедшие в результате преднамеренных человеческих действий – террористических актов, саботажа, диверсий. Исходя из данного определения, гибель «Титаника» – это техногенная катастрофа, главной, но отнюдь не единственной причиной которой, скорее всего, была некачественная клепка металлической обшивки корпуса корабля на верфях судостроительной компании Harland and Wolff. В то же время катастрофа 11 сентября 2001 года к числу технологических не относится, поскольку была вызвана действиями террористов-камикадзе¹⁴⁵.

Международное право рассматривает и еще одну возможную причину резкого ухудшения экологической обстановки в отдельно взятом регионе. Это деяние, предусмотренное Международной конвенцией о запрещении военного и любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду¹⁴⁶. Причинение вреда окружающей среде в результате военных действий,