А. Ю. Винокуров

Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации

Теоретические, правовые и организационные аспекты

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963

ББК 67.72

В49

Автор:

Винокуров А. Ю. – доктор юридических наук, профессор, почетный работник прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции, главный научный сотрудник Научно- исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации.

Рецензенты:

Богданов Д. Е., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданского права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина;

Кардашова И. Б., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации;

Стахов А. И., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного права и процесса им. Н. Г. Салищевой Российского государственного университета правосудия.

В монографии рассматриваются теоретические, правовые и организационные аспекты административного преследования как функции прокуратуры Российской Федерации. Автором на основе анализа законодательства и литературных источников, в том числе советского периода, а также результатов анкетирования прокуроров и изучения правоприменительной практики обосновывается наличие у российской прокуратуры на современном этапе самостоятельного вида внешнефункциональной деятельности – административного преследования, имеющего признаки функции, раскрывается специфика складывающихся при осуществлении административного преследования правоотношений, формулируются пределы осуществления прокурорами этой деятельности, отражаются недостатки в правовом регулировании и вносятся предложения по совершенствованию законодательного регулирования отдельных вопросов административного преследования применительно к деятельности прокуроров.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2019 г.

Книга предназначена в первую очередь ученым-прокуророведам и специалистам в области административной деликтологии, а также прокурорам, применяющим в своей деятельности нормы законодательства об административной ответственности. Она может оказаться полезной докторантам и аспирантам (адъюнктам), занимающимся исследованиями в рамках научных специальностей 12.00.11 и 12.00.14, а также студентам, обучающимся по программам магистратуры, специалитета и бакалавриата, другим заинтересованным пользователям.

УДК 347.963

ББК 67.72

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2019

© Винокуров А. Ю., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

В настоящей монографии автором предпринята попытка обосновать наличие в структуре внешнефункциональной деятельности прокуратуры Российской Федерации самостоятельной функции – административного преследования, обозначив тем самым новое научное направление в теории функций прокуратуры.

Мы едва ли будем оригинальны, высказав аксиоматичное суждение о том, что в науке о прокурорской деятельности¹ до настоящего времени не утвердилось единого мнения о том, что из направлений внешнефункциональной деятельности органов прокуратуры можно и нужно считать функцией, а что к таковой не относится в силу отсутствия должных критериев соответствия функциональности. И во многом данная ситуация обусловлена отсутствием в законодательстве, регулирующем вопросы организации и деятельности российской прокуратуры, четкого перечня функций, кроме основной, на протяжении длительного периода остающейся доминирующей в прокурорской деятельности, – функции прокурорского надзора.

Однако до недавнего времени научные дискуссии велись лишь в рамках известных в силу упоминания о них в законодательных актах внешнефункциональных направлений прокурорской деятельности, где в качестве безусловных функций абсолютным большинством ученых-прокуророведов² признавались помимо прокурорского надзора также уголовное преследование³, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также участие прокурора в рассмотрении дел судами, причем отдельные авторы, например профессор В. П. Рябцев, относили один и тот же, по нашему мнению, функциональный вид деятельности сразу к двум функциям – уголовному преследованию и участию прокурора в рассмотрении дел судами в случае с позиционированием деятельности по поддержанию государственного обвинения. Названный автор отмечал, что «самостоятельным видом государственной деятельности прокуратуры является функция участия представителей прокуратуры во всех видах судопроизводства»⁴, которая реализуется в рамках судебного производства по уголовному делу путем поддержания государственного обвинения. При этом им же оговаривалось, что «всеми… признаками самостоятельной функции обладает осуществляемое прокуратурой уголовное преследование за совершение преступлений»⁵.

Некоторые авторы, с которыми мы не можем быть солидарны, дополняют перечень функций прокуратуры такими видами деятельности, как участие прокурора в правотворческой деятельности и международное сотрудничество⁶. И уж совсем экзотический подход к дополнению перечня функций связан с включением в него участия прокуроров в заседаниях органов государственной власти и местного самоуправления и работы с жалобами и приема населения⁷.

Про разного рода не закрепленные законодательно эпитеты, характеризующие функциональные названия направлений деятельности российской прокуратуры, можно говорить достаточно долго⁸, что, впрочем, не отрицает права конкретно взятого ученого мотивированно отстаивать свою позицию относительно наименования и содержательной стороны выдвигаемой им сферы деятельности прокуроров.

Тем не менее следует подчеркнуть, что в своей основе смысл научной дискуссии о том, что, собственно, считать функцией прокуратуры, сводится к авторским определениям этого понятия, не выходя за рамки вышеуказанного всем известного и вышеперечисленного нами перечня видов внешнефункциональной деятельности. Своеобразным девизом этой замкнутой системы является не разделяемая нами позиция уважаемого профессора Н. Н. Карпова о том, что «внесенные в Закон о прокуратуре… изменения, дополнившие базовый закон, … в определенной мере могут приблизить теоретическую дискуссию о функциях прокуратуры и завершению»⁹.

Эти слова можно было бы принимать за аксиому с учетом того, что наука о прокурорской деятельности, а ранее – наука прокурорского надзора, не имея серьезного потенциала развития как в силу узости предмета изучения, так и по причине того, что все «великие» открытия в рассматриваемой сфере общественных отношений уже совершены учеными-прокуророведами, фамилии которых в обязательном порядке упоминаются как в монографических, включая диссертационные, исследованиях, так и в учебной литературе, а в большинстве своем их последователи являются иногда успешными, а порой не очень интерпретаторами, подводящими под сформировавшиеся догматические учения свои частные исследования в надзорной и иной внешнефункциональной деятельности прокуратуры.

Безусловно, согласимся с тем, что эпоха по-настоящему великих открытий в науке о прокурорской деятельности, равно как и в юриспруденции в целом, со всей очевидностью прошла, но это не означает, что недопустим пересмотр взглядов на отдельные правовые институты с целью приведения их в соответствие с установленными закономерностями, на которые ранее в силу тех или иных причин не было необходимости обращать внимания.

Полагаем, что предмет нашего исследования до определенного времени объективно не мог быть в центре внимания ученых-прокуророведов по причине того, что законодательное закрепление в плане процедуры сфера административного преследования получила лишь в связи с утверждением Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 года Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (далее – КоАП РСФСР)¹⁰, а активизация научных исследований произошла фактически после вступления в силу ныне действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ или Кодекс)¹¹, однако основной акцент в научных изысканиях был связан с процессуальным статусом прокурора как должностного лица, осуществляющего надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях¹².

Определенным и достаточно весомым исключением из этого правила явились работы В. И. Ломакина¹³, Д. В. Гриценко¹⁴ и К. В. Моренко¹⁵, которые подошли к изучению статуса прокурора при реализации норм КоАП РФ несколько по-другому, рассматривая его комплексно как участника производства по делу об административном правонарушении, но с выделением при этом традиционной надзорной составляющей. Частично процессуальный статус прокурора нашел свое отражение и в диссертационном исследовании О. А. Рябус¹⁶.

Как видим, все перечисленные авторы защитили свои диссертации по специальности 12.00.14, то есть их научные достижения пополнили копилку знаний административной науки в части деликтологии. Хотя, исходя из логики проведенных исследований, а также заявленной проблематики, у первых трех из названных авторов как минимум второй специальностью следовало бы отразить и шифр 12.00.11.

Безусловно, прокурорская наука может смело отчитаться рядом работ, изданных в последние годы в рамках фундаментального исследования, посвященного вопросам участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях¹⁷, где также нашли свое отражение отдельные положения, связанные с институтом административного преследования как функции современной российской прокуратуры, особенно в последней из перечисленных книг.

Таким образом, по нашему мнению, на основе полученных указанными и иными авторами научных результатов настало время пополнить багаж знаний науки о прокурорской деятельности новыми подходами к характеристике выполняемой органами прокуратуры функции административного преследования, тем более что предпосылки к этому созданы как научным профессиональным сообществом¹⁸, поддержавшим в целом выдвинутые нами идеи¹⁹, так и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации²⁰, положившими основу формирования правоприменительной практики на принципиально новых подходах, отвечающих требованиям действующего законодательства.

Подчеркнем при этом, что предлагаемая вниманию взыскательного читателя работа является своеобразной квинтэссенцией проводившихся автором на протяжении последних пятнадцати лет отдельных исследований по разным вопросам в рамках рассматриваемой проблематики²¹, что нашло отражение в достаточном (по меркам современных требований к диссертационным работам на соискание ученой степени доктора юридических наук) количестве статей и иных публикаций, посвященных в том числе историческим особенностям формирования и развития функции административного преследования в нашей стране, а также сравнительно-правовым аспектам функционирования органов прокуратуры в странах постсоветского пространства. Попутно отметим, что понятие «административное преследование», правда без позиционирования его в контексте функции прокуратуры, в советский период находило отражение в отдельных публикациях²².

В целях получения достоверных результатов автором помимо изучения документов прокурорской и судебной практики было проведено анкетирование прокурорских работников по сформулированным в интересах исследования 59 вопросам, связанным с осуществлением органами прокуратуры функции административного преследования. Всего опрошено 339 прокурорских работников, обучавшихся в первом полугодии 2018 года на факультете профессиональной переподготовки и повышения квалификации (г. Москва, 145 человек), а также факультетах профессиональной переподготовки и повышения квалификации Иркутского (г. Иркутск, 78 человек), Казанского (г. Казань, 64 человека) и Крымского (г. Симферополь, 52 человека) юридических институтов (филиалов) Университета прокуратуры Российской Федерации²³, что позволяет говорить о географическом охвате представителей органов прокуратуры фактически всех регионов страны. По тексту также используются отдельные результаты анкетирования, корректно заимствованные из диссертационных исследований Е. Ю. Алхутовой, Е. В. Куриловой и Н. В. Субановой, представляющие интерес для нашего исследования с точки зрения подтверждения либо опровержения доводов автора.

Кратко резюмируя сказанное, отметим, что нашей основной задачей являлось отражение и завершение логической цепочки в эволюции научных знаний о роли прокурора в административно-деликтной сфере, которые условно можно отразить нижеприводимой схемой:

Насколько это удалось, судить взыскательному читателю, которого, надеемся, представленный труд не оставит равнодушным.

Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ У ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФУНКЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕСЛЕДОВАНИЯ

§ 1. Административное преследование как важная государственная функция

Для того чтобы правильно понимать, каким образом административное преследование может быть позиционировано в контексте деятельности органов прокуратуры, а тем более рассматриваться в качестве одной из функций, необходимо начать исследование вопроса с этимологии составляющих соответствующее понятие слов.

С учетом того, что правовой науке широко известно законодательно закрепленное понятие «уголовное преследование», очевидно, что именно «преследование» является тем коренным термином, отраслевую характеристику которому в свою очередь придают те или иные прилагательные, в том числе «уголовное»²⁴. При этом следует отметить, что изученные нами толковые словари русского языка фактически не содержат в качестве самостоятельной лингвистической единицы слово «административный»²⁵, в то время как отдельные авторы упоминают слово «уголовный», отождествляя его со словосочетанием «относящийся к преступлениям»²⁶. В этом смысле о слове «административный» едва ли можно говорить как о характеристике исключительно административных проступков, поскольку наука административного права в силу своего широкого предмета изучения оставляет административной деликтологии сравнительно небольшое место в общей системе административно-правовых институтов. Это подтверждается и словарным рядом, сопровождаемым признаком «административный», которые приводится в отдельных юридических словарях²⁷.

Необходимо отметить, что слово «преследование» рассматривается не во всех энциклопедических изданиях, однако там, где оно называется, наблюдается единство мнений в том, что данное понятие раскрывается через притеснение, гонение²⁸. В определенной мере единомыслие имеет место и в толковании глагола «преследовать», из пяти известных значений которого близки по смыслу к рассматриваемой проблематике следующие: 1) следовать, гнаться за кем-нибудь с целью поимки, уничтожения²⁹; 2) стремиться настичь, захватить³⁰; 3) подвергать гонениям³¹; 4) привлекать к суду, предавать суду³².

Очевидно, указанного в пунктах 1 и 2 подхода придерживается и законодатель, отнесший в статье 11 Федерального закона от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране»³³ к правам работников ведомственной охраны беспрепятственное вхождение в помещения охраняемых объектов и осмотр их при преследовании лиц, незаконно проникших на охраняемые объекты. В свою очередь, значению слова «преследовать» в названном пункте 3 корреспондирует часть 1 статьи 6 Федерального закона от 02.06.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации»³⁴, запрещающая преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.

Анализ доступных автору правовых источников показывает, что первое упоминание об административном преследовании в советский период имело место в Соглашении о репатриации заключенных между Россией и Украиной с одной стороны и Польшей с другой стороны во исполнение статьи VII Договора о прелиминарных условиях мира (от 12.10.1920)³⁵, в статье XXXIV которого закреплялось, что «обе договаривающиеся стороны обязуются немедленно после подписания настоящего Соглашения издать соответствующие распоряжения о приостановлении судебных, административных, дисциплинарных и всяких других преследований против гражданских пленных, интернированных, заложников, беженцев, эмигрантов и военнопленных…».

Особо следует выделить утвержденное постановлением ВЦИК от 19.11.1926 Положение о судоустройстве РСФСР³⁶, которое оперировало понятием, вынесенным нами в название монографии. В частности, пунктом «а» статьи 59 на государственную прокуратуру возлагалось «осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем опротестования нарушающих закон постановлений и возбуждения уголовного, дисциплинарного и административного преследования против виновных». В свою очередь пунктом «в» статьи 68 этого же нормативного правового акта губернскому прокурору вменялось «возбуждение судебного, дисциплинарного и административного преследования против должностных и частных лиц как по собственной инициативе, так и по поступающим в прокуратуру жалобам и заявлениям». К сожалению, в последующем соответствующие положения не нашли своего развития в нормативно-правовой базе, имеющей отношение к регулированию прокурорской деятельности, и понятие «административное преследование» надолго исчезло из официального лексикона.

Необходимо подчеркнуть, что широкого распространения рассматриваемое понятие и в целом в правовой базе советского периода в дальнейшем не нашло. Ряд нормативных правовых актов, имеющих непосредственное отношение к сфере применения мер ответственности за административные правонарушения, содержали понятия, близкие по смыслу к административному преследованию.

Так, в Уголовном кодексе РСФСР редакции 1926 года, введенном в действие постановлением ВЦИК от 22.11.1926³⁷, были закреплены следующие положения:

— устанавливаемые настоящей статьей давностные сроки не распространяются на действия, преследуемые согласно настоящему Кодексу в административном порядке (приложение 3 к статье 14);

— нарушение акцизных правил или правил об особом патентном сборе влечет за собой принудительные работы на срок до одного года или штраф до одной тысячи рублей, с конфискацией в обоих случаях неоплаченных в надлежащем размере подакцизных предметов, орудий их выделки и сырья, если названные нарушения не подлежат на основании закона преследованию в административном порядке (статья 100);

— нарушение правил, регулирующих торговлю, если в них специально не оговорено преследование в административном порядке (название статьи 105).

Примечательно, что понятие «преследование в административном порядке» в нормативных правовых актах советского периода, устанавливающих непосредственно административную ответственность за отдельные виды правонарушений, фактически не упоминалось. Одним из исключений является ведомственное по своему статусу постановление Народного комиссариата труда СССР от 05.07.1929 № 215 «Правила об охране труда работников цирка»³⁸, в пункте «б» статьи 22 которого устанавливалось, что «прочие нарушения преследуются в административном порядке путем наложения штрафов в размере не свыше ста рублей на основаниях, установленных Постановлением ЦИК и СНК СССР от 2 января 1929 г. о мероприятиях по борьбе с нарушениями законодательства о труде».

Необходимо также подчеркнуть, что вступивший в силу в 1984 году КоАП РСФСР также не оперировал понятием «преследование в административном порядке».

Впервые в современной российской истории применение понятия «административное преследование» в судебной практике Конституционного Суда Российской Федерации появляется в его решении от 20.02.1996 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и часто второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”»³⁹, в пункте 4 описательной части которого отмечалось: «И если по завершении предварительного следствия Генеральный прокурор Российской Федерации придет к выводу о необходимости передать дело об уголовном или административном судебном преследовании в суд, он должен незамедлительно внести представление в соответствующую палату Федерального Собрания».

В особом мнении судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н. В. Витрука на выводы постановления указанного судебного органа от 11.07.2000 № 12-П «По делу о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия»⁴⁰ также используется рассматриваемое понятие. В частности, отмечается, что «информирование общества и высших органов государственной власти Российской Федерации о состоянии здоровья Президента Российской Федерации не противоречит положению статьи 91 Конституции Российской Федерации о неприкосновенности Президента Российской Федерации, которая призвана гарантировать Президента Российской Федерации от уголовного и административного преследования, от иных ограничений его личной свободы».

Наконец, более широкое и значимое использование понятие «административное преследование» получило в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12.04.2002 № 9-П «По делу о проверке положений статьей 13 и 14 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина А. П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края»⁴¹, где рассматриваемое словосочетание упоминается четырежды, и, что самое главное, оно включено в пункт 5 постановочной части, согласно которой «постановления действуют в части, относящейся к обязанности прокурора субъекта Российской Федерации вносить представление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации для рассмотрения вопроса о лишении депутата неприкосновенности и к праву законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принять решение о несогласии на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, его арест и иные меры процессуального принуждения в ходе уголовного и административного преследования, если он придет к выводу о наличии фактов, подтверждающих, что такое преследование предпринято с целью воспрепятствовать осуществлению депутатом своих полномочий и повлиять на его деятельность; указанное решение не носит характер запрета и подлежит судебной проверке».

Впервые на законодательном уровне понятие «административное преследование» упоминается в подпункте 7.1.5 Мероприятий по борьбе с преступностью в Оренбургской области на 2001–2003 годы⁴², предусматривавшем в рамках мероприятий по совершенствованию правовой базы правоохранительной деятельности обращение в Правительство Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с предложением «о принятии мер административного и уголовного преследования за незаконную деятельность, связанную со сбором лома цветных металлов». В дальнейшем рассматриваемый термин на региональном уровне, в том числе и в названном субъекте Российской Федерации, не получил применения.

Важным выводом из приведенных выше решений Конституционного Суда Российской Федерации и нормативных правовых актов является то, что понятие «административное преследование» (а в 1920-е годы – «преследование в административном порядке») применялось как в соотношении с уголовным преследованием, так и в противопоставлении ему, и это являлось закономерным в контексте не сегодня сложившихся стереотипов о том, что Кодекс об административных правонарушениях является «младшим братом» Уголовного кодекса⁴³.

Следует отметить, что на федеральном уровне понятие «административное преследование» в законодательных актах до 2011 года никоим образом не упоминалось. Условно близкой по смыслу является норма статьи 13 упоминавшегося выше Федерального закона от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране», согласно которой работники ведомственной охраны имеют право на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия на охраняемых объектах, а также вне охраняемых объектов при преследовании лиц, совершивших преступление или административное правонарушение на охраняемых объектах. Однако, несмотря на то что в приведенном положении слово «преследование» упоминается в контексте совершения преследуемым лицом административного проступка, речь идет о не предусмотренной законодательством об административных правонарушениях процедуре, связанной с затратой работником ведомственной охраны определенных физических усилий, направленных на задержание правонарушителя, который, в случае достижения поставленной цели соответствующим должностным лицом (поимки деликвента), будет подвергаться уже мерам, связанным с реализацией функции административного преследования. То есть закрепленное в указанном законодательном акте преследование является действием, предшествующим при успешном его результате непосредственно административному преследованию, как, собственно, и уголовному.

На этом фоне безусловным прорывом, хотя и локального характера, по легализации рассматриваемого термина явился Федеральный закон от 04.05.2011 № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»⁴⁴, которым КоАП РФ был дополнен главой 29.1 «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях». Слово «локальный» мы применяем потому, что в отличие от Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (далее – УПК РФ)⁴⁵ в КоАП РФ:

— во-первых, нет тезауруса, раскрывающего наиболее важные понятия, применяемые в Кодексе. Так, Н. В. Субанова предлагает «введение в КоАП РФ статьи, регламентирующей основные понятия, используемые в указанном Кодексе (включая дефиниции понятий “прокурор” и “административное преследование”)»⁴⁶, с чем мы полагаем возможным согласиться;

— во-вторых, в отличие от того же УПК РФ, где понятие «уголовное преследование», помимо раскрытия его сущности в пункте 55 статьи 5, включено в название главы 54 «Выдача лица для уголовного преследования или исполнения приговора», в Кодексе словосочетание «административное преследование» нашло отражение лишь в трех статьях – 29.1.3, 29.1.6 и 29.1.7, хотя подчеркнем, что в двух последних оно используется не только в содержании, но и в названиях статей.

Однако главным выводом из рассматриваемого нововведения является то, что административное преследование рассматривается законодателем в контексте осуществления уполномоченными на то органами, включая Генеральную прокуратуру Российской Федерации, предусмотренных законодательством процедур, направленных на привлечение к административной ответственности физического либо юридического лица, совершивших административное правонарушение. Тем самым законодательно обособлена сфера применения рассматриваемого понятия, поскольку в отсутствие соответствующих пределов под административным преследованием можно было бы понимать более широкий круг принудительных процедур.

К примеру, в пункте 2 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 16.07.1992 № 3321-1 «О реабилитации казачества»⁴⁷ закреплено, что реабилитация отдельных казаков, незаконно подвергшихся уголовному преследованию и репрессиям в административном порядке, производится индивидуально в соответствии с Законом РСФСР «О реабилитации жертв политических репрессий»⁴⁸. То есть словосочетание «репрессии в административном порядке» со всей очевидностью рассматривается не в контексте преследования за совершение административных правонарушений, а как синоним в том числе понятию «депортация», которая в период принятия жестких политических решений в СССР применялась к целым народам и социальным группам, относящимся к советским гражданам, а в настоящее время ассоциируется исключительно с выдворением за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства⁴⁹, являясь принудительной мерой административного характера, но не наказанием за административное правонарушение, каковым является схожее по порядку применения и правовым последствиям административное выдворение⁵⁰.

В повседневной правоприменительной практике принудительные меры административного характера связаны, например, с внесением уполномоченными органами контроля (надзора) тех же предписаний об устранении выявленных нарушений.

В определенной мере эволюционное значение включения словосочетания «административное преследование» в главу 29.1 КоАП РФ можно сравнить с переосмыслением в административном праве понятия «административный надзор» после вступления в силу Федерального закона от 06.04.2011 № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освободившимися из мест лишения свободы»⁵¹. Данный термин в отсутствие с 1997 по 2011 год легального статуса рассматриваемого понятия как меры постпенитенциарного воздействия применялся в основном в качестве характеристики контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти⁵². И, что примечательно, оба законодательных акта, легализовавших рассматриваемые термины, подписаны главой государства в течение одного месяца, то есть практически одновременно.

Таким образом, вынесенное в название монографии понятие получило в настоящее время закрепление на уровне федерального закона, хотя и не отражает всей полноты применяемых уполномоченными на то должностными лицами и органами действий и принимаемых решений, которые, собственно, составляют сущность административного преследования.

Вместе с тем с научной точки зрения немаловажно установить, насколько рассматриваемое понятие нашло свое применение в теории административного права в контексте характеристики административно-юрисдикционного процесса. При этом следует отметить, что понятие «административно-юрисдикционный процесс» имеет как широкое, являющееся традиционным, так и узкое толкование, ориентированное на сферу применения законодательства об административных правонарушениях.

Так, М. Я. Масленников понимал под административно-юрисдикционным процессом урегулированную административно-процессуальными нормами правоприменительную и правоохранительную деятельность органов советского государственного управления, а в предусмотренных законом случаях и иных органов и их должностных лиц, представителей общественных организаций по применению административно-правовых санкций при разрешении индивидуально-конкретных дел, возникающих из правоотношений, не связанных с управленческим (служебным) поведением⁵³. Сущность придаваемого в настоящее время значения названному понятию выражается в определении С. Н. Братановского, который рассматривает его как деятельность субъектов публичной исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемую в административно-процессуальной форме⁵⁴.

В то же время, например, С. В. Комлев в своей диссертационной работе в пункте 3 выносимых на защиту положений определил административно-юрисдикционный процесс как единство административно-процессуальных норм и регламентированной ими строгой последовательности юридически значимых действий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, принятию решений по ним и исполнению принятых решений⁵⁵. С позиции узкого взгляда на административно-юрисдикционный процесс как на сферу применения норм законодательства об административных правонарушениях будем в дальнейшем и мы рассматривать это понятие при характеристике административного преследования.

Исходя из доступных нам научных источников, одним из первых словосочетание «административное преследование» использовал в своей статье А. В. Яблоков⁵⁶, и это понятие рассматривалось в контексте применения соответствующих процедур, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях, без конкретизации непосредственных действий.

В свою очередь понятие «административное преследование» во взаимосвязи его непосредственно с деятельностью прокуроров впервые встречается в работе В. Балакшина, который, в частности, отмечал: «как в уголовном, так и в административном процессе прокурор, обнаружив признаки преступления либо административного правонарушения, должен исполнить одну из основных функций прокурорского надзора – в рамках Закона осуществить соответственно уголовное либо административное преследование лица, допустившего противоправные действия. С точки зрения процессуальной формы преследование начинается с момента вынесения одного из двух указанных в Законе постановлений. При этом Закон наделяет прокурора полномочиями, но вовсе не обязывает прокурора лично расследовать уголовное дело, привлекать лицо, совершившее преступление, в качестве обвиняемого, проводить административное расследование обстоятельств совершения правонарушения. Для этого существуют следственный аппарат и органы административной юрисдикции. Главная задача прокурора – после возбуждения уголовного либо административного производства обеспечить исполнение соответствующими органами и должностными лицами требований закона на последующих стадиях процесса (уголовного или административного)»⁵⁷. Данная статья, хотя и основывалась на нормах утратившего с 1 июля 2002 года силу КоАП РСФСР, представляет и в настоящее время неплохой дискуссионный потенциал, в связи с чем мы вернемся к обсуждению содержащихся в ней отдельных тезисов в последующих параграфах настоящей монографии.

Учение о функциях административно-юрисдикционного процесса в узком понимании этого термина воплотилось в ряде кандидатских диссертаций, имеющих важное значение для целей нашего исследования.

Так, А. А. Тюрина в пункте 1 выносимых на защиту положений своей работы отражает, что административно-юрисдикционный процесс выполняет две основные функции: функцию административного преследования и функцию защиты. При этом она подчеркивает, что в основе разделения этих функций лежит принцип состязательности, который целесообразно закрепить в КоАП РФ⁵⁸. Таким образом, что весьма важно, административное преследование названным автором позиционируется как функция.

В свою очередь К. И. Разоренов в проведенном исследовании дал характеристику функции административного преследования, которую в пункте 2 выносимых на защиту положений определил как процессуальную деятельность субъектов административной юрисдикции, направленную на реализацию административной ответственности, осуществляемую на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях при помощи установленных нормами административно-деликтного законодательства процессуальных средств⁵⁹.

Правда, следует оговориться, что по тексту диссертации данный автор приводит несколько иную дефиницию рассматриваемого термина, раскрывая его как одно из направлений процессуальной деятельности лиц, уполномоченных законом на ведение производства по делам об административных правонарушениях (субъектов административной юрисдикции, прокуроров), ориентированной на привлечение виновных в совершении административного правонарушения лиц к административной ответственности, назначение им справедливого наказания, обеспечение его исполнения при неукоснительном соблюдении законных прав участников административно-юрисдикционного процесса⁶⁰. В данном случае мы акцентируем внимание не на разнообразии подходов к определению одним и тем же автором одного и того же понятия, что, конечно же, не совсем правильно, а на том (и это представляется более важным), что в дефиниции присутствует прокурор как должностное лицо, уполномоченное участвовать в реализации функции административного преследования. Именно это обусловливает необходимость дальнейшего исследования проблем и закономерностей, сопутствующих соответствующей деятельности прокуроров. Вместе с тем позволим себе в порядке дискуссии высказать ряд тезисов, которые напрашиваются с учетом процитированных фрагментов из диссертации К. И. Разоренова.

Во-первых, судья в силу установленной статьей 23.1 КоАП РФ подведомственности рассматривает дела об административных правонарушениях, то есть осуществляет производство по ним, но при этом его нельзя отнести к субъектам административной юрисдикции, поскольку он в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации осуществляет правосудие, то есть деятельность, не относящуюся ни к функции административного преследования, ни к функции защиты в административно-юрисдикционном процессе.

Во-вторых, и прокурор, и большинство должностных лиц органов административной юрисдикции, именуемых указанным автором субъектами административной юрисдикции, собственно никакое производство не ведут, поскольку составление протокола об административном правонарушении или вынесение прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (статьи 28.1, 28.4 КоАП РФ) – это лишь процедура, инициирующая последующее производство по делам об административных правонарушениях, а административное расследование (статья 28.7 КоАП РФ) – это с известной долей условности административно-процессуальный аналог доследственной проверки (статьи 144–145 УПК РФ), а применяемые должностными лицами органов административной юрисдикции меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении (глава 27 КоАП РФ) даже в силу своего названия не могут отождествляться с самим производством.

В-третьих, и это будет показано дальше, административное преследование, по крайней мере, прокурором осуществляется с применением не только установленных административно-деликтным законодательством⁶¹ процессуальных средств⁶².

Вместе с тем основные выводы из проведенного краткого анализа двух названных диссертационных работ следующие:

1) административное преследование является функцией административно-юрисдикционного процесса, но в контексте заявленного названия монографии важно само наделение указанной деятельности функциональным статусом;

2) одним из субъектов, осуществляющих функцию административного преследования, назван прокурор, дать характеристику роли которого в ее реализации, собственно, и входит в нашу задачу.

Вместе с тем отметим, что весомую роль в определении рамок административного преследования именно как функции прокуратуры сыграла упоминавшаяся выше диссертационная работа Д. В. Гриценко⁶³, глава 3 которой называется «Реализация прокурором функции административного преследования», где названный автор в трех параграфах последовательно раскрывает такие вопросы, как «Административное преследование как функция прокуратуры в рамках производства по делам об административных правонарушениях», «Полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и проведению административного расследования» и «Участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях».

Безусловный научный интерес с точки зрения сопоставления с позицией того же К. И. Разоренова представляет сформулированное Д. В. Гриценко в пункте 5 положений, выносимых на защиту, определение административного преследования, под которым он понимает процессуальную деятельность, осуществляемую уполномоченными на то должностными лицами в рамках производства по делам об административных правонарушениях с целью изобличения лица, совершившего административное правонарушение⁶⁴. Как видим, и здесь автор, фактически повторяя, но более лаконично, тезис К. И. Разоренова в контексте характеристики административного преследования в целом как функции затрагивает лишь процессуальные аспекты такой деятельности, что явно не отражает всей полноты вопроса, на что мы обращали внимание выше. В то же время рассматриваемый автор здесь же впервые на диссертационном уровне дает определение административному преследованию как функции прокуратуры, понимая под ней совокупность процессуальных действий прокурора в рамках производства по делам об административных правонарушениях с момента вынесения постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении до направления его для рассмотрения по существу⁶⁵.

Полагаем необходимым критически разобрать процитированную дефиницию ввиду следующих обстоятельств:

— во-первых, как уже отмечалось нами выше применительно к определению функции административного преследования, данному К. И. Разореновым, полномочия прокурора в рамках ее осуществления не ограничиваются сугубо процессуальными рамками. Есть, и это будет показано ниже, нормы иных законодательных актов, наделяющих прокурора правомочиями, которые мы относим к рассматриваемой функции;

— во-вторых, корректнее все-таки говорить не о действиях прокурора, а о принимаемых им решениях;

— в-третьих, все возможные решения, принимаемые прокурором согласно установленным дефиницией рамкам, реализуются непосредственно до производства по делам об административных правонарушениях, что автором почему-то не принято во внимание. Более того, он это неоднократно подчеркивает по тексту диссертации, отмечая в частности, что «прокурор осуществляет административное преследование исключительно до направления дела об административном правонарушении на рассмотрение по существу…»⁶⁶;

— в-четвертых, в силу статьи 28.4 КоАП РФ прокурором выносится постановление о возбуждении дела (а не производства по делу) об административном правонарушении, что, к слову, как было отмечено выше, обозначено даже в названии параграфа 2 главы 3 диссертации Д. В. Гриценко.

Для обеспечения полноты анализа защищенных к настоящему времени диссертационных работ по проблемам административного преследования отметим, что рассматриваемое понятие присутствует в названии и содержании работы С. В. Кумачевой⁶⁷, однако подчеркнем, что, во-первых, указанное исследование посвящено историческим аспектам применения государством определенных административных процедур, а во-вторых, административное преследование раскрывается в нем как совокупность мер административного принуждения, направленных на предупреждение пресечения нарушений в соответствующей сфере правоотношений.

В качестве альтернативного высказанным Д. В. Гриценко и К. И. Разореновым подходам к определению административного преследования отметим, что Н. В. Субанова, проводя аналогии с обозначенным в пункте 55 статьи 5 УПК РФ) уголовным преследованием, рассматривает его как процессуальную деятельность, осуществляемую уполномоченными в соответствии с законодательством об административных правонарушениях органами и должностными лицами в целях изобличения виновного в совершении административного правонарушения⁶⁸. Как видим, эта дефиниция по сравнению с выдвинутой К. И. Разореновым версией значительно сужает представление об административном преследовании, фактически дословно повторяя позицию по этому вопросу, высказанную Д. В. Гриценко. Более того, легальное толкование того же уголовного преследования не отражает, например, специфики поддержания прокурором государственного обвинения, поскольку в нем речь идет об изобличении в совершении преступления подозреваемого и обвиняемого, но отнюдь не подсудимого, в силу чего нуждается в законодательной коррекции.

Заявленное в названии настоящего параграфа позиционирование административного преследования как важной государственной функции попытаемся обосновать следующим образом. Не будучи специалистом в вопросах теории государства и конституционного права и не стараясь в силу этого вступать в дискуссию с признанными учеными по соответствующим проблемам, тем не менее отметим, что понятие «государственная функция» никоим образом не тождественно понятию «функция государства», которое выступает в качестве более фундаментального явления, а значит и число функций государства, хотя и может с учетом генезиса его развития иметь определенную динамику изменений, но таковые происходят в силу объективных факторов. Под функцией государства понимаются основные направления его деятельности, выражающие сущность, социальное назначение, задачи и цели государства по управлению обществом в присущих ему формах и свойственными ему методами⁶⁹.

В свою очередь понятием «государственная функция» правомерно обозначать конкретную деятельность уполномоченных на то государством органов, посредством которой государство выполняет свое функциональное предназначение.

Таким образом, путем осуществления административного преследования уполномоченные на то государством органы и должностные лица федерального и регионального уровней, а также в предусмотренным законом случаях должностные лица муниципальных органов решают задачи, являющиеся важными для определенной функции государства, и если говорить предметно, что речь идет о правоохранительной функции, которую некоторые авторы рассматривают как функцию по охране правопорядка, прав и свобод⁷⁰, а также как функцию защиты прав и свобод личности, обеспечения законности и правопорядка⁷¹. Вместе с тем распространена также точка зрения о том, что понятие «правоохранительная» является не признаком функции государства, а формой осуществления функции. Так, например, А. В. Малько относит правоохранительную деятельность к правовым формам деятельности государства и понимает под ней деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, по предупреждению правонарушений и привлечению к юридической ответственности виновных лиц и т. п.⁷²

Поскольку в нашу задачу не входит дача характеристики названной функции государства, которая нашла свое отражение в работах многих авторов⁷³, отметим, что административное преследование, которое мы рассматриваем как функциональный вид деятельности прежде всего государственных органов⁷⁴, включая органы прокуратуры, является формой реализации правоохранительной функции государства, то есть по сути функцией, осуществляемой государственными властными структурами, – государственной функцией⁷⁵.

В завершение параграфа следует отметить, что 4 декабря 2014 года впервые упоминание об административном преследовании прозвучало в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Глава государства подчеркнул, что «нужно разъяснить для людей, которые должны принять соответствующие решения, что это значит – полная амнистия. Это значит, что, если человек легализует свои средства и имущество в России, он получит твердые правовые гарантии, … что он не столкнется с уголовным или административным преследованием и к нему не будет вопросов со стороны налоговых служб и правоохранительных органов»⁷⁶.

§ 2. Система функций прокуратуры и место административного преследования в ней

Определение места административного преследования в системе функций прокуратуры Российской Федерации невозможно без четкого осознания сущности понятия «функция прокуратуры». Безусловно, с учетом рассмотренных в параграфе 1 главы I монографии понятий осуществляемые органами прокуратуры функции являются государственными функциями, коль скоро в пункте 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре)⁷⁷ прокуратура Российской Федерации позиционируется как единая федеральная централизованная система органов. В свою очередь с учетом в целом сформировавшейся классификации внутренних функций государства любой именуемый функцией вид деятельности прокуратуры служит задачам, стоящим перед правоохранительной функцией государства.

Следует отметить, что в советский период в профессиональной литературе и учебниках по дисциплине «Прокурорский надзор в СССР» деление деятельности прокуратуры на функции было весьма условным, поскольку в качестве доминантного направления приложения усилий прокуроров выступал в силу статьи 164 принятой Верховным Советом СССР 07.10.1977 Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик⁷⁸ «высший надзор за точным и единообразным исполнением законов». В частности, в учебнике В. И. Баскова, изданном в последний год существования СССР, в целом выдержан такой «классический» подход⁷⁹. Во многом это предопределялось тем, что действовавшие до конца 1970-х годов нормативные правовые акты, регламентирующие непосредственно деятельность прокуратуры, в своем названии отражали именно надзорную сущность прокурорской системы.

Достаточно упомянуть постановление ВЦИК РСФСР от 28.05.1922 «Положение о прокурорском надзоре»⁸⁰, в котором, однако, наряду с направлениями прокурорского надзора выделялись, к примеру, вопросы поддержания обвинения в судах (подпункт «е» пункта 13). При этом в статье 117 утвержденной постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936 Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик⁸¹ нашла отражение норма о том, что органы прокуратуры осуществляют свои функции независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР. То есть в высшем нормативном правовом акте государства говорилось о неединичности (множественности) функций прокуратуры, которые, кроме прокурорского надзора в статье 113, тем не менее не назывались.

В свою очередь в статье 3 утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24.05.1955 Положения о прокурорском надзоре в СССР⁸² закреплялось, что Генеральный Прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляют возложенные на них задачи путем в том числе привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений. В соответствии с главой IV названного Положения вопросы участия прокурора в рассмотрении дел судами, включая поддержание исков в порядке гражданского судопроизводства и дачу заключений по вопросам, возникающим в ходе судебного заседания, раскрывались под заголовком «Надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов».

Следует отметить, что Закон СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР»⁸³, несмотря на подчеркивание в статье 1 сущности деятельности прокуроров через «высший надзор за исполнением законов», что корреспондировало упомянутой выше статье 164 Конституции (Основного Закона) СССР 1977 года, в статье 3 среди основных направлений деятельности прокуратуры наряду с четырьмя отраслями⁸⁴ надзора называл также три направления борьбы с различными противоправными деяниями (например, с преступностью, куда, к слову, относилось привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление), а также координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями и участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов. При этом, как и ранее в Положении о прокурорском надзоре 1955 года, вопросы участия прокурора в судах раскрывались в главе 3 «Надзор за исполнением законов при рассмотрении дел судами» раздела III «Прокурорский надзор». Безусловно, с точки зрения подходов современной прокурорской науки подобная классификация направлений деятельности выглядит достаточно «экзотично», но необходимо воспринимать ее как отвечающую «духу» того времени.

Таким образом, краткий анализ нормативных правовых актов советского периода не позволил установить четкую систему функций прокуратуры прежде всего в силу отсутствия самого этого понятия в законодательстве.

Определенный интерес на этом фоне представляют отдельные положения одобренной постановлением Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 Концепции судебной реформы в РСФСР⁸⁵, в подразделе 6 «Прокуратура» раздела IV «Основные идеи и мероприятия судебной реформы» которой рассматривалось концептуально важным признание уголовного преследования доминирующей функцией прокуратуры. Также высказывалась мысль о сохранении за прокурором функции процессуального руководства расследованием. Кроме того, признавалось необходимым смещение акцента во взаимодействии прокурора с судами с надзора на участие прокурора в состязательном процессе как равноправного участника. В некоторой степени такие подходы нашли свое последующее отражение при реформировании законодательства, однако непосредственно как функции в законодательных актах продолжилось позиционирование только прокурорского надзора.

Закон Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»⁸⁶, принятый с учетом несколько обновленных на тот момент подходов, не оперировал понятием «функция». Более того, его нормы содержали некоторые рудименты советского периода. Так, в статье 1 «Прокурорский надзор в Российской Федерации» наряду с надзором за исполнением законов называлось и уголовное преследование, явно не относящееся к надзорной деятельности. Вместе с тем в статье 2 «Цели и основные направления прокурорской деятельности» помимо отраслей прокурорского надзора закреплялось, что прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами (пункт 2), чему в Законе корреспондировал раздел IV «Участие прокурора в рассмотрении дел судами», а в случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством, прокуратура осуществляет расследование преступлений (пункт 3).

Упомянутый выше пункт 1 статьи 1 современной редакции Закона о прокуратуре также определяет прокуратуру Российской Федерации через осуществление ею «от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Данная формулировка дает основание отдельным авторам⁸⁷ характеризовать всю надзорную функцию именно таким названием, хотя в разделе III Закона о прокуратуре речь идет о «прокурорском надзоре», что является правильным.

При этом законодатель определил, что прокуратура России «выполняет иные функции, установленные федеральными законами». То есть в действующем Законе о прокуратуре в отличие от его редакции 1992 года, а также упомянутых выше нормативных правовых актов о прокурорской деятельности советского периода, все-таки получило закрепление понятие «функция». Однако ни пункты 2–5 статьи 1 Закона о прокуратуре, ни иные нормы этого, а равно иных федеральных законов не называют более ни один из осуществляемых органами прокуратуры видов деятельности функцией, что не может не создавать почвы для дискуссий в научной среде на сей счет.

Поскольку этот вопрос о классификации функций мы фрагментарно освятили во введении к монографии, полагаем возможным, не вступая в дальнейшие дискуссии с различными авторами, отразить один из взглядов на рассматриваемый вопрос, нашедший отражение в специально посвященной этому фундаментальной работе М. С. Шалумова, который выстроил весьма оригинальную систему⁸⁸. Названный автор в главе 3 своего исследования дает характеристику надзору за исполнением законов как основной функции прокуратуры. Правда, в названиях параграфов 3.2–3.4 указанной главы фигурирует понятие «прокурорский надзор», что является правильным, однако свидетельствует об отсутствии единообразия в использовании терминологии, что для научного исследования не совсем хорошо.

В свою очередь в главе 4 «Производные от надзора функции прокуратуры»⁸⁹ указанный автор рассматривает:

— уголовное преследование (§ 4.1). Функциональный статус этой деятельности не вызывает споров у научной общественности, однако имеются разные подходы к ее содержанию;

— координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (§ 4.2). Это вид деятельности также признается фактически всеми авторами в качестве функции;

— участие прокурора в обеспечении законности судебных постановлений по гражданским, арбитражным и административным делам и в конституционном судопроизводстве (§ 4.3). Приведенное название функции выглядит несколько двусмысленным, поскольку при буквальном прочтении позволяет говорить о том, что прокурор обеспечивает законность, в том числе и в конституционном судопроизводстве, что, конечно же, неверно. В равной мере, начиная с принятия в 1992 году Закона о прокуратуре, это не относится и к рассмотрению судами гражданских, арбитражных и административных дел. В определенной мере реабилитирует цитируемого автора то, что на момент представления диссертации к защите действовали дореформенные (2000-х годов) кодифицированные законодательные акты, в которых еще присутствовало понятие «протеста» как формы реагирования на незаконные и необоснованные решения суда.

Вместе с тем статья 41 утвержденного Верховным Советом РСФСР 11.06.1964 Гражданского процессуального кодекса РСФСР⁹⁰ не рассматривала прокурора в роли обеспечивающего законность судебных постановлений. Не содержало оговорок на сей счет с арбитражное процессуальное законодательство того периода (конца 1990-х – начала 2000-х годов).

На этом фоне достаточно неоднозначно выглядит закрепленное в части 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ⁹¹ положение о том, что «по делам, указанным в части 1 настоящей статьи, прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности». Законность чего именно призван при этом обеспечивать прокурор, законодатель не уточнил, что не может не обусловливать наличие дискуссий по этому поводу. По нашему мнению, указанная целевая оговорка не имеет принципиального значения с учетом того, что прокурор в отличие от того же гражданского процесса оспаривает незаконные и необоснованные решения арбитражных судов не посредством внесения представлений, а путем направления жалоб, что, как нам думается, не отвечает его статусу «блюстителя законности».

Анализ положений КоАП РСФСР 1984 года также не дает оснований утверждать о постановке перед прокурорами задач по обеспечению законности судебных постановлений по делам об административных правонарушениях, если, конечно, именно они рассматриваются в качестве административных дел. Нами предложено называть рассматриваемую функцию как участие прокурора в конституционном, гражданском и административном судопроизводстве⁹²;

— предупреждение прокуратурой нарушений закона (§ 4.4). Это направление, как показывает анализ многих публикаций, не рассматривается в качестве функции. Вместе с тем нами указанная деятельность позиционируется как иное, не обладающее признаками функции направление внешнефункциональной деятельности прокуратуры – участок⁹³, обретший с принятием Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»⁹⁴ вполне легальный статус⁹⁵.

Кроме того, в главе 5 «Перспективы развития и изменения функций прокуратуры в Российской Федерации» диссертации М. С. Шалумова рассматриваются функции:

— защиты публичных интересов в судопроизводстве (§ 5.4). Очевидно данное название в определенной мере корреспондирует приведенному нами выше названию участие прокурора в конституционном, гражданском и административном судопроизводстве. Однако в суде прокурор защищает не только публичные (государственные и муниципальные) интересы, но и интересы личные (конкретных граждан) и общественные (неперсонифицированные, или неопределенного круга лиц). Если следовать логике, то это обстоятельство должно влечь за собой наличие еще двух функций, связанных с участием прокурора в судопроизводстве, что, конечно же, неверно;

— участия прокуратуры в правотворчестве (§ 5.5). Это искаженный вариант закрепленного в статье 9 Закона о прокуратуре направления деятельности под названием участие прокурора в правотворческой деятельности, которое некоторыми авторами рассматривается как функция⁹⁶.

Этимология понятия «функция» восходит к латинскому слову function, что означает выполнение работы, исполнение. В интерпретации энциклопедических источников рассматриваемый термин раскрывается как обязанность, круг деятельности чего-нибудь, подлежащая исполнению работа⁹⁷. То есть общий смысл термина «функция» связан с осуществлением определенной деятельности. Теория прокурорской деятельности к настоящему времени накопила некоторый пласт дефиниций различных авторов относительно характеристики рассматриваемого понятия. Приводя ниже ряд таких определений, оговоримся, что едва ли можно возводить в абсолют какое-то конкретное из них, независимо от уровня научной состоятельности и просто популярности конкретного ученого, поскольку должен соблюдаться известный плюрализм во мнениях, например, характеризующий подходы той или иной научной школы. Безусловно, пытливый ум в состоянии найти на фоне несомненных достоинств формулировок и определенные изъяны в них, но в нашу задачу входит лишь фрагментарный ретроспективный показ имеющего место разнообразия и выражение собственного мнения по существу рассматриваемого понятия.

Так, В. Б. Ястребов определил функцию прокуратуры как социально обусловленную и установленную законом обязанность исполнения органами системы прокуратуры Российской Федерации определенного вида действий, выражающих государственно-правовое предназначение прокуратуры как одного из основных институтов правовой охраны государства и направленных на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и действующих на территории Российской Федерации законов, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства⁹⁸. То есть функция рассматривается как обязанность, что отвечает отмеченному выше энциклопедическому значению этого слова. При этом автор связывает ее с необходимостью реализации возложенных на органы прокуратуры пунктом 2 статьи 1 Закона о прокуратуре целей.

В свою очередь В. Н. Галузо рассматривает функцию прокуратуры как совокупность действий субъекта (прокурора, прокурорского работника), предусмотренных законодательством и направленных на обеспечение исполнения законов и подзаконных нормативных актов, а также иных целей⁹⁹. Здесь функция определяется через совокупность действий, что также не противоречит одному из этимологических значений этого слова.

Авторы коллективной работы понимают функцию прокуратуры как особое, предусмотренное федеральным законом направление деятельности прокуратуры, предопределяемое ее социально-историческим предназначением, характеризуемое наличием определенного предмета ведения и направленное на решение стоящих перед данным органом задач, посредством предусмотренных законом полномочий и правовых средств¹⁰⁰. В этом определении функция выступает как направление деятельности, то есть фактически корреспондирует одному из энциклопедических подходов к характеристике понятия. При этом авторы выбрали ориентиром (побудительным мотивом) не цели деятельности прокуратуры, которые имеют, как отмечалось выше, законодательное закрепление, а задачи, стоящие перед прокуратурой, которую не совсем корректно назвали «органом», в то время как исходя из приведенного выше пункта 1 статьи 1 Закона о прокуратуре четко вытекает, что прокуратура Российской Федерации – это система органов.

Схожая с предыдущей позиция высказана В. П. Рябцевым, который понимает функцию прокуратуры как вид деятельности прокуратуры, предопределяемый социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, который характеризуется определенным предметом ведения и направлен на решение этих задач и требует использования присущих этому виду деятельности полномочий и правовых средств¹⁰¹.

Достаточной оригинальностью отличается подход В. Г. Бессарабова, по мнению которого, функция прокуратуры – это выражение государственно-правового и социального предназначения прокуратуры как элемента государственно-правового механизма современного Российского государства¹⁰². При этом данный автор отмечает, что «их (очевидно, предназначений. – А.В.) реализация представляет собой особый, свойственный только прокуратуре вид деятельности. Функции прокуратуры реализуются в видах деятельности органов и учреждений прокуратуры»¹⁰³. То есть функция в данном случае, если правильно понимать авторский посыл, представляет собой некую историческую миссию прокуратуры, смысл ее (прокуратуры) существования, а реализация этой миссии происходит через совокупность осуществляемых органами прокуратуры¹⁰⁴ видов деятельности. Приведенное понимание функции расходится с рассмотренной выше этимологической основой этого слова.

Наша авторская позиция сводится к тому, что в качестве функции прокуратуры выступает осуществляемый в строго регламентируемых федеральным законодательством рамках вид деятельности, направленный на достижение поставленных перед прокуратурой Российской Федерации целей, заключающийся в реализации прокурорами возложенных на них полномочий, исходя из установленной законами и руководящими указаниями вышестоящих прокуроров компетенции¹⁰⁵.

Как известно, помимо функций в характеристике внешнефункциональной¹⁰⁶ деятельности прокуратуры выделяют иные направления деятельности (участки), которые носят вспомогательно-обеспечительный характер по отношению к функциям¹⁰⁷.

При отнесении того или иного вида внешнефункциональной деятельности к функции мы исходим, прежде всего, из следующих соображений:

— во-первых, функция – это то, что присуще, как правило, исключительно рассматриваемому органу, в нашем случае – прокуратуре, исходя из поставленных перед ней целей и характера выполняемых задач. В этом смысле прокурорский надзор, а также координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в нашей стране не осуществляются никем, кроме органов прокуратуры. То же относится и к контролю за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам¹⁰⁸.

Можно, безусловно, дискутировать о том, что такая признанная функция, как уголовное преследование, осуществляется не только прокуратурой, но и органами дознания и предварительного следствия. Однако реализуемые в рамках названной функции полномочия прокурора, кроме, пожалуй, предусмотренных главой 53 УПК РФ¹⁰⁹, не относятся к кругу дублирующих, то есть тех, которые вправе применять должностные лица тех же органов дознания и предварительного следствия.

Небезупречна позиция в отношении участия прокурора в рассмотрении дел судами, но здесь следует упомянуть об основаниях участия прокурора в соответствующих судах, специфике применяемых им при этом полномочий, особенно формах оспаривания судебных решений (никто, кроме прокурора не управомочен приносить представления на незаконные и/или необоснованные решения, постановления, определения). Только прокурор вправе инициировать судебный процесс при возникновении новых или вновь открывшихся обстоятельств.

В этом смысле позиционируемое нами в качестве функции административное преследование не является уникальным видом (направлением) деятельности исключительно для прокуратуры, однако, как будет показано ниже, прокуроры наделены рядом полномочий, явно не имеющих аналогов в деятельности органов административной юрисдикции, хотя, как и в случае с упомянутой выше главой 53 УПК РФ, в сфере оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях Генеральная прокуратура Российской Федерации, как и прямо названные в статье 29.1.1 КоАП РФ федеральные органы исполнительной власти (МВД России, ФСБ России и др.), управомочена направлять запрос о правовой помощи по делам об административных правонарушениях, но, подчеркнем это особенно, по другим основаниям;

— во-вторых, функция в отличие от иных видов внешней деятельности прокуратуры характеризуется конкретизацией, как правило, на уровне федерального закона¹¹⁰ полномочий прокурора. В этом смысле административное преследование, осуществляемое органами прокуратуры, безупречно вписывается в указанный функциональный критерий, равно как и названная выше функция «контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».

С учетом того, что функция административного преследования не нашла до настоящего времени своего полноценного закрепления¹¹¹ в законодательстве об административной ответственности¹¹², обозначим контуры этой деятельности применительно к реализуемым прокурорами полномочиям с учетом генезиса и последующего развития в законодательстве соответствующих норм.

Как было отмечено выше, КоАП РСФСР 1984 года явился первым законодательным актом советского периода, закрепившим процедуры возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, а также исполнения постановлений по соответствующим видам административных наказаний¹¹³. При этом роль органов прокуратуры, исходя из сложившегося в законодательстве о прокуратуре того времени (а равно и прокурорской науке) гипертрофированного представления о надзорной функции прокуроров, сводилась к осуществлению прокурорского надзора.

Так, статья 230 «Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях» указанного Кодекса устанавливала, что в соответствии с Законом о прокуратуре СССР прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, вправе:

1) возбуждать производство об административном правонарушении;

2) знакомиться с материалами дела;

3) проверять законность действий органов (должностных лиц) при производстве по делу;

4) участвовать в рассмотрении дела;

5) заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим в ходе рассмотрения дела;

6) проверять правильность применения соответствующими органами (должностными лицами) мер воздействия за административные правонарушения;

7) опротестовывать постановление и решение по жалобе по делу об административном правонарушении;

8) приостанавливать исполнение постановления. Это полномочие не имело самостоятельного значения, а по сути, и не являлось полномочием как таковым, поскольку в силу части второй статьи 270 КоАП РСФСР приостанавливало исполнение постановления принесение протеста до его рассмотрения;

9) совершать иные предусмотренные законом действия. К таковым, исходя из анализа положений Кодекса, относилась санкция прокурора на административное задержание на срок до десяти суток лиц, нарушивших режим Государственной границы Российской Федерации, пограничный режим или режим в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также совершивших правонарушения на континентальном шельфе Российской Федерации (часть вторая статьи 242 КоАП РСФСР).

Безусловно, не все перечисленные полномочия можно было отнести непосредственно к надзорным, но оставим данный вопрос на совести законодателя того периода. Вместе с тем хотелось бы в завершение краткой характеристики статуса прокурора в советском административно-юрисдикционном процессе отметить, что Закон СССР «О прокуратуре СССР», на который в качестве первоосновы имеется ссылка в статье 230 КоАП РСФСР, содержал лишь несколько полномочий «общенадзорного» характера, имеющих отношение к рассматриваемой сфере, а именно право прокурора:

1) проверять законность административного задержания граждан и применения соответствующими органами и должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения (пункт 4 статьи 23);

2) возбуждать производство об административном правонарушении (пункт 7 статьи 23). При этом незначительная детализация, связанная с вынесением соответствующего постановления, нашла отражение в статье 26 «Постановление прокурора» Закона о прокуратуре СССР.

Кроме того, часть третья статьи 35 закрепляла правомочия прокуроров по принесению протеста на постановление судьи по делу об административном правонарушении.

Следует отметить, что КоАП РСФСР, действовавший до 1 июля 2002 года, пережил смену политического строя на территории современной России и продолжал применяться как при первоначальной редакции Закона о прокуратуре (в редакции 1992 года), так и современном его варианте, ведущем официальный отсчет от 1995 года. При этом подчеркнем, что соответствующие нормы уже российского законодательства не слишком отличались от положений Закона о прокуратуре СССР.

Так, пунктом 2 статьи 21 Закона о прокуратуре 1992 года прокурор наделялся правом:

1) освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию несудебными органами;

2) возбуждать производство об административном правонарушении. Этому полномочию корреспондировал пункт 2 статьи 24, предписывавший органам и должностным лицам административной юрисдикции сообщать прокурору о результатах рассмотрения, причем не дела, а постановления прокурора, что само по себе абсурдно.

Соответственно пунктом 3 статьи 33 Закона о прокуратуре 1992 года предусматривалось право прокурора опротестовывать вынесенное судьей постановление по делу об административном правонарушении.

Редакция Закона о прокуратуре 1995 года, действующая в настоящее время, сохранив в пунктах 2 и 3 статьи 22 отмеченные выше положения пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре 1992 года, а равно положение об опротестовании судебного решения по делу об административном правонарушении (пункт 3 статьи 36), несколько расширила представление об основаниях вынесения постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, а именно:

1) в пункте 3 статьи 27, раскрывающей полномочия прокурора в рамках законодательно закрепленной в 1995 году новой отрасли прокурорского надзора – надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, нашло отражение право прокурора не только выносить по факту нарушения прав и свобод человека и гражданина постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, но и в качестве альтернативы (правда, без указания причин такого решения) незамедлительно передавать сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях;

2) в пункте 1 статьи 33, формулирующей полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в уголовно-исполнительной сфере, указано на возможность возбуждения производства об административных правонарушениях¹¹⁴.

Таким образом, ресурс действующего Закона о прокуратуре в определении статуса прокурора при применении норм законодательства об административной ответственности оказался ограниченным, причем по своей сути в правовом регулировании не был превзойден уровень, достигнутый при принятии Закона о прокуратуре СССР.

Вместе с тем статус прокурора претерпел эволюционные изменения в законодательстве об административных правонарушениях. Предваряя его характеристику, отметим, что в настоящее время существует несколько подходов к наименованию рассматриваемого статуса, что говорит о необходимости поиска наиболее оптимальной формулировки. Так, А. О. Колотило упоминает о статусе прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях¹¹⁵. По версии О. М. Соловьевой, речь идет о статусе прокурора в административно-деликтном процессе¹¹⁶. В. И. Ломакин и О. В. Гречкина наделяют прокурора административно-правовым статусом в сфере административной юрисдикции¹¹⁷.

КоАП РФ отводит прокурору особое место среди должностных лиц, участвующих в применении норм законодательства об административных правонарушениях.

С одной стороны, он выступает в роли носителя надзорных полномочий, обеспечивающего законность в административно-юрисдикционной деятельности уполномоченных органов и должностных лиц. Содержание правового статуса прокурора, помимо положений главы 1 раздела III Закона о прокуратуре, отражено и в статье 24.6 КоАП РФ. В частности, она определяет, что «Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда»¹¹⁸.

С другой стороны, согласно статье 25.11 КоАП РФ прокурор является участником производства по делам об административных правонарушениях. Это предопределяет наличие у него совокупности определенных полномочий, индивидуализирующих его статус по отношению к другим лицам (потерпевшему, защитнику, свидетелю, понятому, специалисту и др.), перечисленным в главе 25 КоАП РФ.

В этой связи представляется целесообразным высказать авторское мнение по поводу сложившегося в административно-правовой науке мнения о том, что прокурор является участником производства по делам об административных правонарушениях, обладающим особым правовым статусом, особенность которого предопределяется тем, что он (прокурор) не заинтересован в исходе дела¹¹⁹.

Не затрагивая надзорной составляющей в деятельности прокурора, связанной с применением норм КоАП РФ, подчеркнем, что, инициируя путем вынесения постановления производство по делу об административном правонарушении и участвуя непосредственно в этом производстве (рассмотрении дела) в поддержку своей инициативы, прокурор со всей очевидностью заинтересован в исходе рассмотрения дела именно в соответствии со своей позицией, что подтверждается в дальнейшем приносимым им протестом в суд общей юрисдикции на вынесенное постановление и последующие решения по делу. Лишь принимая участие в рассмотрении дела, инициированного другими субъектами – органами административной юрисдикции, он формально заинтересован только в правильном его завершении в соответствии с установленными законом требованиями, в силу чего для него (прокурора) фактически не имеет значения, выносится ли постановление о назначении административного наказания (если доказан факт вины фигуранта по делу) либо принимается решение о вынесении постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении по основаниям, предусмотренным частью 1.1 статьи 29.9 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 25.11 КоАП РФ прокурор наделен правом:

1) возбуждать производство по делу об административном правонарушении;

2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

3) приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

В своей диссертационной работе О. А. Рябус, характеризуя в § 4 главы 2 статус прокурора применительно к перечисленным полномочиям, отмечает, что «КоАП РФ устанавливает три процессуальные формы участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях»¹²⁰, что едва ли следует воспринимать как должное без детальной аргументации. По крайней мере, проводя вполне конкретные параллели с участием прокурора в том же гражданском или арбитражном процессе, правомерно говорить лишь о двух формах – участии в инициированном самим прокурором производстве по делу об административном правонарушении и участии в производстве по делу об административном правонарушении, инициатором которого было другое лицо.

Таким образом, современное законодательство, не меняя в сущности характера полномочий прокурора, закрепленных ранее в статье 230 КоАП РСФСР и отождествлявшихся сугубо с надзорной функцией, определило двоякий статус прокурора – как надзирающего за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях и как участника производства по делам об административных правонарушениях. При этом, как видим из приведенного перечня полномочий, законодатель явно не делает различий между надзорной и ненадзорной составляющими в деятельности прокурора.

Однако разграничение имеющихся у прокурора полномочий в административно-деликтной сфере по закрепленному в законодательстве двойственному статусу прокурора, не дает ответа на вопрос, каким образом в системе функций прокуратуры вычленяется функция административного преследования. Ведь, исходя из приведенных положений КоАП РФ, четко прослеживается функция прокурорского надзора, конкретизированная в его доминирующей отрасли – надзоре за исполнением законов. Логически методом исключения можно предположить, что коль скоро прокурор в статье 25.11 КоАП РФ назван в качестве участника производства по делам об административных правонарушениях, то и выполняемая им при этом роль могла бы быть обозначена как функция участия в производстве по делам об административных правонарушениях.

Вместе с тем, возвращаясь к параграфу 1 главы I монографии, напомним, что, говоря о функциях прокуратуры, мы имели в виду осуществление их от имени государства, то есть реализацию государственной функции. О какой же государственной функции может идти речь в случае с тем же лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (статья 25.1 КоАП РФ), потерпевшим (статья 25.2), свидетелем (статья 25.6), понятым (статья 25.7) и другими перечисленными в главе 25 Кодекса участниками производства по делам об административных правонарушениях? Выскажем по этому вопросу собственное мнение о том, что законодатель в КоАП РФ провел определенные параллели с уголовно-процессуальным законодательством.

Так, прокурор, определенный как участник уголовного судопроизводства, согласно части 1 статьи 37 УПК РФ уполномочен осуществлять от имени государства уголовное преследование, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. То есть, наделяя должностное лицо прокуратуры статусом участника уголовного судопроизводства, законодатель не обозначил такое участие как функцию, что объективно невозможно с учетом наделения тем же статусом потерпевшего (статья 42 УПК РФ), частного обвинителя (статья 43), гражданского истца (статья 44) и представителей указанных лиц (статья 45). Не напрашиваются ли здесь сравнительные параллели с рассматриваемым нами статусом прокурора при применении законодательства об административных правонарушениях, а в широком смысле – законодательства об административной ответственности? Безусловно, напрашиваются.

Да, есть определенные отличия, не позволяющие говорить о полной аналогии. Ведь помимо прокурора согласно главе 6 УПК РФ к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения относятся следователь, руководитель следственного органа, орган дознания, начальник подразделения дознания и дознаватель, которые так же, как и прокурор, осуществляют посредством реализации приданных им полномочий функцию уголовного преследования. Напротив, в главу 25 КоАП РФ не включены должностные лица органов административной юрисдикции, которые, равно как и прокурор, имеют право возбуждать дело об административном правонарушении¹²¹. Только прокурор это осуществляет путем вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, а указанные должностные лица составляют протокол об административном правонарушении. И прокурор, и соответствующие лица наделены полномочиями по инициированию и проведению административного расследования¹²², что также ставит на повестку дня вопрос о наличии в их деятельности схожей функциональности.

Таким образом, возьмем на себя ответственность утверждать, что функции «участие в производстве по делам об административных правонарушениях» как таковой не существует. В то же время правомерно говорить о наличии функции, связанной с преследованием физических и юридических лиц за совершение ими административных правонарушений. И эта функция, как нами подчеркивалось выше, упоминается в статьях 29.1.3, 29.1.6 и 29.1.7 КоАП РФ под названием административное преследование.

Более того, в параграфе 1 настоящей главы мы отмечали, что А. А. Тюрина в своей диссертации¹²³ выделяет две функции в административно-юрисдикционном процессе – функцию защиты и функцию административного преследования, характеристике которой в свою очередь посвятил исследование¹²⁴ К. И. Разоренов, называвший среди осуществляющих указанную функцию субъектов прокурора.

В упоминавшейся выше статье О. М. Соловьевой подчеркивается: «то, что прокурор отнесен к числу субъектов с особым статусом, объективно обусловлено тем, что он одновременно осуществляет и функцию преследования, и функцию надзора на стадиях возбуждения расследования, назначения наказания и исполнения процессуального акта по делу»¹²⁵. То есть данный автор высказывает ту же мысль, к которой приводим читателя и мы. Правда, стоит отметить, что одновременно обе названные функции прокурор осуществлять в принципе не может, поскольку основания для реализации соответствующих полномочий все-таки различаются.

Вместе с тем встречается и резко негативная позиция в отношении закрепленного законодателем статуса прокурора, осуществляющего полномочия, связанные с преследованием нарушителей законодательства об административных правонарушениях. Так, О. А. Рябус в своем исследовании сетует о том, что «фактический статус прокурора низводится до органа, проводящего административное расследование и применяющего меры административного воздействия, в результате чего выхолащивается сущность прокурорского надзора»¹²⁶. Более сдержанной и логичной выглядит позиция К. Ю. Винокурова, который отмечал, что «прокурор в силу своего статуса представителя надзорного органа, не относящегося к исполнительной ветви власти, не должен являться активным участником процесса привлечения виновных к административной ответственности. То есть возможность возбуждения им производства по делу об административном правонарушении должна рассматриваться как применение полномочий компенсационного характера, когда должностное лицо соответствующего органа административной юрисдикции по тем или иным причинам не может инициировать процедуру административного преследования»¹²⁷.

Поскольку особенности реализации прокурорами полномочий в рамках осуществления функции административного преследования будут раскрыты нами в последующих главах монографии, остановимся кратко на основных правовых средствах, присущих прокурорам. Речь идет:

1) об упомянутом выше постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении, а также об определении об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 5 статьи 28.1 КоАП РФ;

2) о постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования (часть 2 статьи 28.7 КоАП РФ).

Кроме того, в качестве реализуемых в рамках административного преследования мы рассматриваем закрепленные в статье 25.11 КоАП РФ такие полномочия, как:

1) участие в рассмотрении дела об административном правонарушении;

2) представление доказательств;

3) заявление ходатайств.

Все эти полномочия нельзя отнести к надзорным. Однако справедливости ради подчеркнем, что безусловно относящимся к административному преследованию является лишь право представлять доказательства. О двойственной правовой природе других названных выше полномочий будет отдельно сказано в главе VI монографии.

Относительно дачи заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, отметим, что это полномочие присуще прокурору, участвующему в рассмотрении дела об административном правонарушении в силу закона, то есть не заинтересованному, как уже было отмечено нами выше, в конкретном результате, а потому оно не может быть отнесено к правовому инструментарию для осуществления функции административного преследования, хотя законодатель и не делает в этом вопросе никаких оговорок, что следует признать неправильным.

К административному преследованию относятся полномочия прокуроров, связанные с реализацией положений главы 29.1 «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях» КоАП РФ.

Кроме того, соответствующий круг полномочий в рамках рассматриваемой функции дополняют положения федеральных законов, устанавливающие во исполнение части 2 статьи 1.4 КоАП РФ особый порядок применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, о чем более подробно говорится в главе IV монографии.

Ниже также будет показано, что вопреки постулатам теории прокурорского надзора принесение прокурорами протеста в порядке статьи 30.10 КоАП РФ далеко не всегда выступает как надзорное полномочие, являясь также при определенных обстоятельствах полномочием, реализуемым при осуществлении административного преследования.

Н. В. Субанова отмечает¹²⁸, что «процессуальной деятельностью по административному преследованию охватывается ряд полномочий прокурора, закрепленных в КоАП РФ, в том числе:

— возбуждение дела об административном правонарушении и (или) проведение административного расследования¹²⁹…;

— совершение процессуальных действий по собиранию обвинительных доказательств в отношении конкретного лица с целью его изобличения…;

— направление постановления о возбуждении дела об административном правонарушении для рассмотрения…;

— участие в рассмотрении дела …, дача заключений по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела¹³⁰…».

Отмеченные нами выше другие направления деятельности прокуроров в рамках осуществления административного преследования (участие в привлечении к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, опротестование незаконных постановлений и иных решений по делу об административном правонарушении, а также участие в международном сотрудничестве по вопросам оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях) названным автором очевидно не отождествляются с исследуемой функцией, однако при этом отсутствует и критическое отношение к заявленной нами позиции на сей счет в публикациях 2012–2013 годов¹³¹, что, впрочем, характерно и для публикаций иных исследователей, увидевших свет после 2013 года.

Таким образом, подчеркнем, что административное преследование рассматривается нами как многоаспектная деятельность прокуроров, и именно в силу своей разноплановости, осуществляемой с использованием широкого круга полномочий, она вправе претендовать на статус функции прокуратуры.

Отметим при этом, что в пункте 5 выносимых на защиту положений в диссертации Д. В. Гриценко подчеркнул, что «административное преследование как функция прокуратуры представляет собой совокупность процессуальных действий прокурора в рамках производства по ДАП (делу об административном правонарушении. – А.В.) с момента вынесения постановления о возбуждении производства по ДАП до направления его на рассмотрение по существу»¹³². То есть данный автор является сторонником узкого взгляда на роль прокурора в административном преследовании, в чем он, собственно, не одинок, но его вклад в науку ценен тем, что им впервые на монографическом уровне высказано мнение об административном преследовании именно в контексте функции прокуратуры. К сожалению, процитированный фрагмент, несмотря на его кажущуюся очевидность, не лишен некоторых недостатков понятийного и смыслового характера.

Во-первых, в соответствии со статьей 28.4 КоАП РФ прокурором возбуждается все-таки дело, а не производство по делу об административном правонарушении. Данное обстоятельство подтверждено законодателем непосредственно в пункте 2 статьи 1 Закона прокуратуре в 2011 году, то есть за несколько лет до защиты цитируемого диссертационного исследования. Во-вторых, в контексте узкого понимания указанным автором роли прокурора в административном преследовании последний никак не может совершать «совокупность процессуальных действий … в рамках производства по ДАП», поскольку таковое (производство) связано с непосредственным рассмотрением уполномоченными органами (должностными лицами) и судьями материалов по делу, в том числе поступивших от инициировавшего административное преследование прокурора.

В контексте рассуждения о функциях интересен тезис, высказанный в недавно изданной коллективной монографической работе профессором А. В. Мелехиным, который подчеркивает, что «в рамках исследуемого вопроса требует изменений и текст Федерального закона о прокуратуре. Например, к функциям прокуратуры (пункт 2 статьи 1) он относит возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования»¹³³. Дело в том, что в пункте 1 статьи 1 Закона о прокуратуре только прокурорский надзор прямо назван функцией, что, естественно, не дает кому бы то ни было оснований автоматически наделять функциональным статусом все иные направления прокурорской деятельности, перечисляемые в пункте 2 и иных пунктах указанной статьи, а это, к сожалению, встречается в работах отдельных авторов. Что касается процитированного фрагмента, то в нем упоминается лишь о двух полномочиях прокуроров и правильнее было бы в этой связи говорить исключительно о правовом инструментарии, посредством которого осуществляется функция административного преследования¹³⁴.

В целях уточнения понятийного аппарата в рассматриваемой сфере исследования сформулируем определение реализуемой прокуратурой Российской Федерации функции административного преследования, под которой мы понимаем – осуществляемый в строго регламентируемых законодательством об административной ответственности рамках вид деятельности, подчиненный задачам законодательства об административных правонарушениях, изложенным в статье 1.2 КоАП РФ, и направленный на достижение поставленных перед прокуратурой Российской Федерации целей, заключающийся в реализации прокурорами возложенных на них полномочий, исходя из установленной законами и руководящими указаниями вышестоящих прокуроров компетенции.

Необходимо отметить, что выдвинутый нами в 2012 году и поддержанный на монографическом уровне двумя годами позже Д. В. Гриценко подход относительно наличия у прокуратуры функции административного преследования начинает получать признание и в профессиональной периодике.

Так, А. И. Гальченко в своей статье подчеркивает, что «в качестве самостоятельной функции прокуратуры, на наш взгляд, следует рассматривать административное преследование»¹³⁵, мотивируя это закреплением в пункте 2 статьи 1 Закона о прокуратуре нормы о возбуждении дел об административных правонарушениях и проведении административного расследования, а также наличием у прокурора в силу части 1 статьи 28.4 КоАП РФ права возбуждать дела об административных правонарушениях, в том числе отнесенных законодателем к его исключительной компетенции.

Поддержку нашей позиции относительно наличия у российской прокуратуры функции административного преследования, что в целом следует из процитированных выше тезисов данного автора, высказала в своей работе Н. В. Субанова, которая отмечает: «правильным в связи с этим является высказанное А. Ю. Винокуровым мнение о необходимости изменения данной нормы (последнего абзаца пункта 2 статьи 1 Закона о прокуратуре. – А.В.) путем закрепления в числе функций прокуратуры осуществления административного преследования в соответствии с полномочиями, предусмотренными КоАП РФ»¹³⁶. Однако несколько «смазывает» общий позитивный настрой названного автора требующая дополнительной аргументации концовка статьи о том, что «возбуждение дел об административных правонарушениях, в первую очередь, является правовым средством прокурорского надзора за исполнением законов, а административное преследование – опосредует его осуществление. Именно через призму обеспечения законности должна оцениваться роль прокуратуры в осуществлении административного преследования. Такая постановка вопроса отвечает сложившимся в науке представлениям о базисной роли прокурорского надзора в числе функций прокуратуры и требует дальнейшего теоретического обоснования»¹³⁷.

Во-первых, если указанный автор на протяжении всей статьи олицетворяет выносимое прокурором постановление о возбуждении дела об административном правонарушении с функцией административного преследования, а функциональность предполагает отличную от других видов деятельность самостоятельность, то возбуждение дела об административном правонарушении логически не может являться правовым средством надзора за исполнением законов¹³⁸ и уж тем более опосредовать его (очевидно прокурорского надзора. – А.В.) осуществление. Тут, как и в случае с уголовным преследованием, нужно четко отделять зерна от плевел, то есть собственно надзорную деятельность от деятельности, связанной с преследованием¹³⁹.

Во-вторых, говоря о том, что роль прокуратуры в осуществлении административного преследования должна оцениваться «через призму обеспечения законности», необходимо четко определяться, о законности чего именно идет речь. С одной стороны, можно использовать традиционное клише о том, что прокурор, осуществляя административное преследование правонарушителя, способствует тем самым восстановлению нарушенной соответствующим лицом законности, и это, безусловно, отвечает одной из заявленных в пункте 2 статьи 1 Закона о прокуратуре целей функционирования прокуратуры Российской Федерации. С другой стороны, ввиду отсутствия конкретики в комментируемом тезисе, можно предполагать и необходимость обеспечения законности при реализации полномочий самим прокурором, что в свою очередь корреспондирует одному из важнейших принципов организации и деятельности российской прокуратуры, закрепленному в абзаце втором пункта 2 статьи 4 Закона о прокуратуре.

В-третьих, не умаляя «базисной роли прокурорского надзора в числе функций прокуратуры», что в общем-то отмечалось нами выше, тем не менее подчеркнем, что необходимо четко определять границы реализации прокурорами той или иной функции как вида деятельности, обладающего присущей соответствующей сфере приложения усилий спецификой и самостоятельностью. Это действительно является задачей науки о прокурорской деятельности, которая в рамках одного из основных своих разделов – теории функций – должна четко «расставлять флажки» в отношении предмета и пределов конкретно взятой деятельности. Как показывает опыт с той же статьей 37 УПК РФ, где законодатель не удосужился провести «красную линию» между двумя заявленными функциями – уголовным преследованием и надзором за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, на практике прокурору в принципе безразлично, в рамках какого из видов деятельности он реализует конкретные полномочия. Главное здесь понимать – могу применять те или иные полномочия либо не могу, а также знать основания их применения. Напротив, наука выдвигает требования к системному подходу в характеристике внешнефункциональной деятельности прокуратуры, и в этом смысле наряду с широко изученной многими авторами надзорной функцией требуют своего детального исследования и другие, тем более что динамично развивающееся законодательство создает все новые предпосылки для научного поиска. А это, в свою очередь, способствует опровержению бытующего в научной среде расхожего мнения скептиков о том, что прокурорской науки (науки о прокурорской деятельности) не существует.

В порядке научной дискуссии и объективности ради нельзя не процитировать оригинальный подход заметно активизировавших в последние годы свою исследовательскую деятельность К. И. Амирбекова и М. А. Магомедова, в одной из совместных работ которых¹⁴⁰ упоминается и административное преследование. Указанные авторы подчеркивают, что «в действующем законе о прокуратуре осуществление уголовного и административного преследования выделено в отдельные функции прокуратуры и включено в раздел “Общие положения”. Согласно четырехфункциональной доктринальной модели правового статуса прокуратуры Российской Федерации, уголовное и административное преследование охватывается участием прокуратуры в судопроизводстве и прокурорским надзором, осуществляемым либо в уголовно-правовой сфере (уголовное преследование), либо вне ее (административное преследование). Поэтому в новом законе о прокуратуре уголовное и административное преследование должно быть включено в разделы, предусматривающие нормы по регулированию участия в судопроизводстве и прокурорском надзоре. И соответственно полномочия прокурора по осуществлению уголовного или административного преследования надо предусмотреть в этих разделах»¹⁴¹.

Как видим, если не брать во внимание наблюдаемую очевидную двусмысленность приведенного суждения¹⁴², указанные авторы в своей характеристике внешнефункциональной деятельности идут по пути «оптимизации», предполагающей «поглощение» менее значимых, по их мнению, видов прокурорской деятельности более фундаментальными, которые можно отнести в силу их многолетней истории к классическим. Не беремся в силу заявленного предмета нашего исследования приводить аргументы в пользу самостоятельности функции уголовного преследования, которая прямо называется законодателем как в Законе о прокуратуре, так и в уголовно-процессуальном законе. Что касается непосредственно функции административного преследования, то она, вопреки утверждению цитируемых авторов, в Законе о прокуратуре, равно как и в каком-либо ином законодательном акте не выделяется, что мы лично относим к недостаткам правового регулирования. Тем не менее данное обстоятельство не умаляет нашей убежденности, подтверждаемой публикациями других (в том числе перечисленных выше) авторов, а также отсутствием аргументированных контрдоводов, в наличии у прокуратуры функции административного преследования. Поэтому внесенные К. И. Амирбековым и М. А. Магомедовым предложения о включении административного преследования «в разделы, предусматривающие нормы по регулированию участия прокурора в судопроизводстве и прокурорском надзоре», категорически не поддерживаем.

Как известно, в науке о прокурорской деятельности, сохраняющей правопреемство своей предшественницы – науки о прокурорском надзоре, одними из ключевых понятий, дискуссии о которых не прекращаются и по сей день, являются предмет и пределы прокурорского надзора. При всем разнообразии сформировавшихся подходов, цитировать которые едва ли имеет смысл, предмет и пределы как прокурорского надзора, так и любой другой внешнефункциональной деятельности прокуратуры, не исключая и административное преследование, можно отразить доступными пониманию каждого тезисами, где под предметом деятельности целесообразно рассматривать то, что прокурор вправе делать, а под пределами – условия, при которых прокурор вправе осуществлять ту или иную деятельность.

В самом деле, например, право прокурора проводить проверку исполнения законов обусловлено в первую очередь наличием у него информации о факте нарушения закона, требующем прокурорского вмешательства, если подтверждение либо опровержение изложенных в источнике информации доводов невозможно без проведения проверки. С этой же позиции очевидно и следует говорить о предмете и пределах осуществляемого прокурорами административного преследования. Поскольку до настоящего времени в научной литературе другими авторами не обращалось внимание на содержательную сторону названных элементов понятийного аппарата, позволим себе высказать собственное суждение, которое, безусловно, отнюдь не свободно от критики, однако, как полагаем, учитывая уровень нашего исследования, обойти этот теоретический вопрос едва ли возможно.

Итак, учитывая заявленный нами многоаспектный подход к характеристике осуществляемой прокурорами функции административного преследования, в качестве предмета этой деятельности, отличающегося многосоставностью, обозначим:

— оценку поведения обладающего административно-деликтной правоспособностью субъекта (физического или юридического лица) и решение вопроса о его правомерности либо неправомерности с вынесением обусловленного законодательством (процессуальным или иным) документа¹⁴³;

— поддержание в предусмотренных (допускаемых) процессуальным законодательством (КоАП РФ и АПК РФ) порядке и случаях заявленной позиции относительно виновности обладающего административно-деликтной правоспособностью субъекта в суде либо несудебном органе при рассмотрении дела об административном правонарушении;

— оспаривание (обжалование) вынесенного по делу об административном правонарушении постановления и иного решения в случае несогласия с ними по основаниям и в порядке, предусмотренных процессуальным законодательством (КоАП РФ и АПК РФ);

— участие в международном сотрудничестве с компетентными органами (уполномоченными должностными лицами) иностранных государств по вопросам административного преследования в порядке, установленном КоАП РФ.

В свою очередь, как нами отмечалось выше, пределы осуществления прокурорами административного преследования фактически представляют собой условия, при которых прокурор вправе осуществлять эту деятельность. Условия могут иметь характер разрешающих либо допускающих принятие прокурором определенных процессуально значимых решений, а также ограничивающих либо запрещающих принятие прокурором тех или иных решений.

Так, прокурорский работник, не наделенный статусом прокурора-руководителя, как правило, осуществляет оценку поведения субъекта, обладающего административно-деликтной правоспособностью (то есть закон допускает осуществление им такой деятельности), но принимать решение о возбуждении дела об административном правонарушении либо вынесении определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении правомочен только прокурор-руководитель (первое лицо органа прокуратуры либо его заместитель).

По умолчанию законодателя поддерживать в суде или несудебном органе заявленную позицию относительно виновности обладающего административно-деликтной правоспособностью субъекта вправе как прокурор-руководитель, так и подчиненный ему прокурорский работник, которому прокурор-руководитель поручает осуществление таких действий.

Опротестование постановлений и иных решений по делу об административном правонарушении относится главой 30 КоАП РФ к прерогативе прокуроров-руководителей соответствующего уровня, что, помимо разрешения для соответствующих должностных лиц, подразумевает запрет на осуществление подобных действий другим прокурорским работникам, в том числе руководящего звена. Например, опротестовывать вступившие в законную силу постановления и иные решения вправе прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные прокуроры и их заместители, но не могут равные им по статусу транспортные и природоохранные прокуроры, правомочия которых ограничиваются возможностью опротестования только не вступивших в законную силу постановлений и иных решений.

Участие в международном сотрудничестве с компетентными органами (уполномоченными должностными лицами) иностранных государств по вопросам административного преследования в части изучения и подготовки соответствующих документов возложено на Главное управление международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации, что допускает подключение к этой работе в необходимых случаях нижестоящих прокуроров, однако прерогатива принятия процессуально значимых решений остается за Генеральным прокурором Российской Федерации и его заместителями.

Пределы осуществления административного преследования предопределяются как нормами законодательства (процессуального и иного), так и положениями организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации и прокуроров регионального звена¹⁴⁴.

Если сводить пределы осуществления прокурорами административного преследования к классической компоновке, наработанной на протяжении нескольких десятилетий авторитетными учеными в сфере прокурорского надзора, то в нашем понимании они могут выглядеть следующим образом:

— пределы по кругу законодательных актов (норм законодательных актов), применяемых прокурорами. Например, законами субъектов Российской Федерации, устанавливающими ответственность за отдельные виды административных правонарушений, вправе руководствоваться только прокуроры в соответствующих субъектах Российской Федерации, включая в установленных организационно-распорядительными документами и прокуроров специализированных прокуратур;

— пределы по кругу физических и юридических лиц, в отношении которых прокурорами инициируется административное преследование. К примеру, в соответствии с руководящими указаниями Генеральной прокуратуры Российской Федерации роль прокуроров в административном преследовании граждан незначительна и сводится в своей основе преимущественно к применению норм, относящихся к исключительной компетенции прокуроров;

— пределы по кругу должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, в отношении которых принимаются решения, инициирующие административное преследование либо способствующие ему. Круг таких лиц строго определен законодательными актами;

— пределы по компетенции прокуроров по осуществлению значимых действий процессуального и непроцессуального характера. Прокурор-исполнитель вправе участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, но не может опротестовать вынесенное по результатам рассмотрения постановление;

— пределы по компетенции прокуроров-руководителей по принятию значимых решений процессуального и непроцессуального характера. Опротестовывать вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении прокуроры районного звена не праве;

— пределы по кругу составов административных правонарушений, по которым органы прокуратуры вправе осуществлять международное сотрудничество с компетентными органами (уполномоченными должностными лицами) иностранных государств в рамках оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях. В статье 29.1.1 КоАП РФ определил роль Генеральной прокуратуры Российской Федерации по остаточному принципу – в остальных случаях.

Допускаем, что в последующем более взыскательные исследователи уточнят либо расширят, а возможно и опровергнут перечисленные нами пределы. Но на сегодняшнем этапе учения об административном преследовании как функции прокуратуры наша позиция вполне может быть взята за основу.

Еще одним представляющим интерес для науки о прокурорской деятельности вопросом является характеристика соответствующих правоотношений. Наиболее серьезно на монографическом с учетом отмеченной нами выше доминанты в структуре прокурорской деятельности освещены прокурорско-надзорные правоотношения¹⁴⁵, однако принимая во внимание специфику правоотношений, складывающихся при осуществлении прокурорами административного преследования, целесообразно выстроить самостоятельной теоретический подход к сущности и элементам таких правоотношений.

Имея в виду данное нами выше определение административного преследования как функции прокуратуры Российской Федерации, а также характеристику предмета этой деятельности, под правоотношениями в рассматриваемой сфере мы понимаем складывающиеся (возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся) в соответствии с нормами процессуального и иного законодательства (законодательства об административной ответственности) и с учетом требований организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации и прокуроров регионального звена общественные отношения, связанные с решением прокурорами задач, изложенных в статье 1.2 КоАП РФ, при оценке поведения обладающего административно-деликтной правоспособностью субъекта, решении вопроса о его правомерности либо неправомерности с вынесением обусловленного законодательством (процессуальным или иным) документа, поддержании в предусмотренных (допускаемых) процессуальным законодательством порядке и случаях заявленной позиции относительно виновности обладающего административно-деликтной правоспособностью субъекта в суде либо несудебном органе при рассмотрении дела об административном правонарушении, оспаривании (обжаловании) вынесенного по делу об административном правонарушении постановления и иного решения в случае несогласия с ними по основаниям и в порядке, предусмотренных процессуальным законодательством, участии в международном сотрудничестве с компетентными органами (уполномоченными должностными лицами) иностранных государств по вопросам административного преследования в установленном порядке.

Как и любые другие правоотношения, правоотношения при осуществлении прокурорами административного преследования состоят из трех обязательных элементов, а именно: а) субъектов правоотношений; б) объектов правоотношений; в) правовых норм, закрепляющих правовой статус (права, обязанности, полномочия, гарантии защиты прав и законных интересов, ответственность за неправомерные действия) субъектов правоотношений.

Говоря о субъектах правоотношений в рассматриваемой сфере, следует подчеркнуть, что таковыми выступают в первую очередь сам прокурор, а также все физические и юридические лица, с которыми в процессе осуществления функции административного преследования прямо либо косвенно вступает во взаимодействие прокурор. Безусловно, в каждом конкретном случае круг таких лиц будет варьироваться в зависимости от имеющихся нюансов.

Для наглядности ниже на рис. 1 приводится схема, отражающая авторскую позицию в отношении субъектов рассматриваемых правоотношений, которые целесообразно разделить на имеющих полномочия (в том числе властные) и не имеющих таковых (обладающих отвечающими их процессуальному статусу правами и обязанностями). При этом подчеркнем, что размещение прокурора во главе схемы отнюдь не имеет целью подчеркнуть его главенствующую роль в этом процессе, которая далеко не во всех вопросах является таковой, а обусловлено исключительно соображениями обеспечения большей наглядности.

Сам прокурор, естественно, относится нами к субъектам, наделенным полномочиями. Более того, нередко субъектами правоотношений могут являться два и более прокуроров. Наиболее характерно это для ситуаций, которую отражает схема «прокурор-исполнитель ↔ прокурор-руководитель», когда речь идет о «простейшем» взаимодействии, связанном с решением вопроса о принятии решения о возбуждении дела об административном правонарушении и направлении его для рассмотрения в уполномоченный орган, должностному лицу или судье.

Рис. 1. Субъекты правоотношений при осуществлении прокурорами функции административного преследования

Имеют место и более сложные схемы взаимодействия, а именно:

— «прокурор-исполнитель ↔ прокурор-исполнитель ↔ прокурор-руководитель», которая условно отражает ситуацию, связанную с взаимодействием разных подразделений при решении вопроса, например, об опротестовании постановления по делу об административном правонарушении¹⁴⁶;

— «прокурор-руководитель нижестоящей прокуратуры ↔ прокурор-руководитель вышестоящей прокуратуры» – при необходимости опротестования вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, возбужденному прокурором-руководителем прокуратуры районного звена;

— «прокурор-руководитель специализированной (транспортной, природоохранной) прокуратуры регионального звена ↔ «прокурор-руководитель прокуратуры субъекта Российской Федерации» – при необходимости опротестования вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, возбужденному прокурором-руководителем специализированной прокуратуры.

Поскольку нашей задачей не является отражение всей «палитры» правоотношений между прокурорами как внутри одного органа прокуратуры, так и в рамках взаимодействия двух и более прокуратур, полагаем возможным ограничиться приведенными примерами.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что изложенный нами схематично круг субъектов правоотношений с точки зрения их полномочий, прав и обязанностей напрямую закреплен в положениях главы 25 и иных нормах КоАП РФ. Но, очевидно, нельзя не упомянуть в этом контексте и заявителя, который не является носителем статуса ни одного из перечисленных субъектов. Речь идет о лице, по заявлению которого, содержащего информацию о факте совершения кем-то административного проступка, прокурор, к примеру, на основании части 5 статьи 28.1 КоАП РФ выносит определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Хотя проверка поступившей в прокуратуру информации и является надзорным правовым средством, упомянутое определение как резолютирующий такую проверку процессуальный документ предусмотрено исключительно нормой Кодекса, в силу чего применительно к этому акту говорить об осуществлении надзора уже не приходится. То есть налицо, пусть и не имеющее процессуального продолжения (если не считать предусмотренное частью 4 статьи 30.1 КоАП РФ право на обжалование), использование прокурором инструментария, присущего именно функции административного преследования, поскольку таким же полномочием обладают только должностные лица органов административной юрисдикции.

Что касается объектов правоотношений, складывающихся при осуществлении прокурорами функции административного преследования, то под таковыми с учетом заявленной многоаспектности рассматриваемого вида прокурорской деятельности нами понимаются:

— подвергшиеся противоправному воздействию со стороны лиц, совершивших административное правонарушение, защищаемые нормами законодательства об административной ответственности общественно значимые интересы, для восстановления которых и предупреждения в последующем аналогичных незаконных инцидентов требуется прокурорское вмешательство посредством осуществления административного преследования в пределах установленной компетенции (основной объект);

— законность выносимых уполномоченными органами (должностными лицами) и судьями постановлений и иных решений по делу об административном правонарушении (второстепенный объект).

Говоря о правовых нормах, формирующих правовой статус субъектов, так или иначе вступающих в правоотношения с прокурором в рамках осуществления последним функции административного преследования, отметим, что источниками таких норм являются:

— Конституция Российской Федерации, прежде всего нормы ее главы 2, закрепляющие права и свободы человека и гражданина;

— общепризнанные принципы и нормы международного права, в том числе резолюции и рекомендации надгосударственных органов относительно стандартов поведения, которыми обязан руководствоваться прокурор при осуществлении рассматриваемой деятельности;

— международные договоры Российской Федерации, в которых закрепляются вопросы международного сотрудничества по вопросам оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях;

— федеральные конституционные законы, федеральные законы и другие законодательные акты, формирующие правовой статус должностных лиц, выполняющих отдельные государственные функции, а также регламентирующие роль прокурора в процедуре административного преследования таких лиц¹⁴⁷;

— Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», статьи 1, 22, 25, 27 и 33 которого содержат положения, имеющие отношение к функции административного преследования;

— кодифицированные законодательные акты федерального уровня – КоАП РФ и АПК РФ, регламентирующие процессуальные вопросы участия прокурора в административном преследовании;

— законодательные, в том числе кодифицированные акты субъектов Российской Федерации, устанавливающие административную ответственность за отдельные виды правонарушений и компетенцию органов административной юрисдикции, уполномоченных рассматривать дела о таких административных правонарушениях;

— организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, заместителя Генерального прокурора Российской Федерации – Главного военного прокурора, прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур, касающиеся вопросов организации работы органов прокуратуры по осуществлению функции административного преследования, включая вопросы ведения ведомственной статистической отчетности в рассматриваемой сфере;

— правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов федерального уровня, а также подзаконные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определяющие перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Безусловно, характеристика правовых норм, формирующих специфику правоотношений, складывающихся при осуществлении прокурорами функции административного преследования, не будет полной без упоминания правовых позиций по поводу применения тех или иных положений в постановлениях и определениях Конституционного Суда Российской Федерации, а также разъяснений, содержащихся в постановлениях пленумов Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации.

Неотъемлемой частью характеристики любой социально значимой деятельности, в том числе и осуществляемого прокурорами административного преследования, являются принципы такой деятельности.

Говоря о принципах любой деятельности органов прокуратуры, следует в первую очередь опираться на закрепленные в статье 4 Закона о прокуратуре принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, которые носят универсальный характер, в силу чего руководствоваться ими обязаны все прокуроры независимо от замещаемой должности и занимаемого места в системе разделения труда в рамках полифункциональности прокурорской деятельности.

Тем не менее представляется правильным применительно к рассматриваемой нами деятельности уйти от спекулятивного характера тотальной эксплуатации указанных принципов, прежде всего касающихся таких аспектов, как гласность, деполитизация, антикоррупционные ограничения. В то же время едва ли возможно избежать упоминания принципов единства и централизации, а также законности и независимости.

Экстраполируя перечисленные принципы на сферу осуществления прокурорами административного преследования, попытаемся детализировать их с учетом специфики рассматриваемых правоотношений.

Принцип единства проявляется в том, что все прокуроры независимо от их местонахождения руководствуются одними и теми же нормами законодательства об административной ответственности, а также Закона о прокуратуре, содержащего имеющие отношение к административному преследованию положения. Вместе с тем в этом контексте необходимо сделать оговорку о том, что исключением из рассматриваемого принципа выступают законодательные акты субъектов Российской Федерации об административной ответственности за отдельные виды правонарушений, поскольку их применение возможно только прокурорскими работниками в соответствующем субъекте Российской Федерации, включая в предусмотренных организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации и прокуроров регионального звена случаях прокурорских работников специализированных прокуратур.

Принцип централизации, как представляется, находит свое выражение в том, что специфика осуществления прокурорами функции административного преследования предусматривает необходимость в отдельных случаях подключения к принятию конкретных решений вышестоящих прокуроров, наделенных соответствующими полномочиями, что отчетливо проявляется в тех же процедурах привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих отдельные государственные функции, а также опротестования постановлений и иных решений по делам об административных правонарушениях.

Принцип законности подразумевает применение прокурорами соответствующих полномочий в строгом соответствии с законом и невозможность отказа прокурора от их применения при отсутствии к тому оснований.

Принцип независимости находит свою реализацию только во взаимоотношениях прокуроров с органами публичной власти и институтами гражданского общества. В силу специфики организации прокурорской деятельности, а также упомянутого выше принципа централизации прокурор обязан учитывать мнение вышестоящих прокуроров, которое может не совпадать с его собственным.

Следует отметить, что анализ перечисленных выше диссертационных работ, посвященных статусу прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, выявил только в одной из них интерес исследователя к такой теоретической категории, как принципы. Так, К. В. Моренко уделил в § 1.3 своей работы внимание системе принципов организации деятельности прокурора в административно-деликтном производстве¹⁴⁸, правда не обошлось без курьезной ошибки в названии соответствующего параграфа в тексте, где применительно к указанной деятельности фигурирует признак «надзорная»¹⁴⁹. Так же при анализе текста можно прийти к выводу, что данным автором имелись в виду не «принципы организации деятельности», а «принципы организации и деятельности», что, согласитесь, далеко не одно и то же, и свидетельствует о невнимательности в оперировании понятийным аппаратом.

Говоря непосредственно об авторском подходе указанного исследователя, следует отметить, что им выделяются две группы принципов, а именно: а) общие (конституционные), к которым относятся принципы законности, единства, централизации и гласности; б) принципы процессуальной деятельности.

Поскольку нами выше был сознательно проигнорирован принцип гласности, отметим, что К. В. Моренко раскрывает его через призму статей 24 (право каждого на поиск и получение информации), 29 (обязанность органов публичной власти обеспечить каждому возможность ознакомления с материалами, которые касаются его прав и свобод) и 123 (рассмотрение судами дел открыто, кроме случаев, предусмотренных законом) Конституции Российской Федерации¹⁵⁰. К сожалению, указанный автор не счел нужным увязать перечисленные положения с непосредственной деятельностью прокурора в административно-деликтном производстве, в силу чего едва ли целесообразно комментировать его позицию.

Вместе с тем, принимая о внимание внесение изменений в статью 129 Конституции в феврале 2014 года¹⁵¹, исключивших положения, характеризующие прокуратуру Российской Федерации через принципы единства и централизации, и сопоставляя эти новеллы с 2017 годом защиты диссертации, представляется не совсем обоснованным отнесение указанных принципов к конституционным.

В свою очередь в качестве основных принципов процессуальной деятельности в рассматриваемой работе¹⁵² называются:

— принцип профилирующей надзорной специализации¹⁵³;

— принцип независимости, характеристика которого в целом совпадает с приведенной нами выше;

— принцип обязательности исполнения требований прокурора, который также относится к надзорной функции, в силу чего не подлежит анализу;

— принцип объективности, экстраполируемый только на надзорную деятельность прокуроров.

Таким образом, анализ диссертационного исследования К. В. Моренко, к сожалению, не выявил положений, которые можно было бы применить к характеристике принципов осуществления прокурорами функции административного преследования.

Вместе с тем полагаем возможным высказать в дополнение к ранее приведенным законодательно закрепленным принципам организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации (общим принципам), скорректированным применительно к сфере рассматриваемых правоотношений, специальные принципы, то есть имеющие непосредственное отношение к осуществлению прокурорами функции административного преследования, хотя оговоримся, что и их можно с определенной долей вероятности соотнести с другими направлениями внешнефункциональной деятельности прокуратуры.

Принцип компетентности (профессионализма) в нашем понимании подразумевает достаточный в рамках осуществляемой деятельности уровень профессиональной подготовки как оперативных работников, так и прокуроров-руководителей, позволяющий давать объективную оценку деяниям физических и юридических лиц, квалифицируя их как противоправные и влекущие за собой административную ответственность, и принимать на основании этого адекватные решения.

Принцип разумности (целесообразности), предполагающий осуществление прокурором административного преследования только в случаях, когда отсутствует вероятность дублирования действий органов административной юрисдикции, что, безусловно, находится за рамками вопросов, относящихся к исключительной компетенции прокуроров.

Наконец, принцип эффективности символизирует оправданность осуществления прокурором административного преследования достижением результата, который изначально и планировалось достигнуть, инициируя соответствующие процедуры.

Безусловно, наша авторская позиция не претендует на завершенность представлений о принципах осуществляемого прокурорами административного преследования, что вполне допускает дополнение приведенного перечня другими компонентами, а также аргументированную корректировку изложенных тезисов. Подчеркнем, что научная разработка теоретических основ рассматриваемой деятельности находится фактически в начальной стадии, что предполагает возрастание интереса исследователей к данной проблематике.

В завершение настоящего параграфа полагаем необходимым привести мнение опрошенных в процессе анкетирования прокуроров¹⁵⁴ относительно самого понятия «административное преследование» в системе функций российской прокуратуры.

На вопрос 1 анкеты «Согласны ли Вы со сформировавшимся в последние годы в науке о прокурорской деятельности мнением о том, что современной прокуратуре присуща такая функция, как административное преследование?» 258 (76,1%) респондентов ответили утвердительно, в то время как не согласились с этим 77 (22,7%) прокуроров. Об источниках информированности опрошенных относительно существования у прокуратуры функции административного преследования дают определенное представление ответы на вопрос 2, предполагавший несколько вариантов.

Так, наиболее распространенным вариантом называлась «Формулировка в п. 2 ст. 1 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” о том, что прокуратура Российской Федерации осуществляет … возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными КоАП РФ и другими федеральными законами», что подчеркнули 233 (68,7%) респондента. Здесь следует пояснить, что речь идет о дополнении, внесенном в Закон о прокуратуре Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»¹⁵⁵, в котором присутствует приведенная в анкетном вопросе формулировка.

Второй в порядке убывания ответ, данный 146 (43,1%) опрошенными, касался «Упоминания в главе 29.1 КоАП РФ административного преследования в контексте деятельности органов прокуратуры», что в принципе логично в силу очевидности использования законодателем термина непосредственно в кодифицированном акте, однако допускаем, что на первое место этот вариант не претендовал в силу убежденности значительного числа респондентов в том, что речь все-таки идет о составной части такого направления (участка) внешнефункциональной деятельности, как международное сотрудничество прокуратуры. Здесь уместно проведение сравнительных параллелей с упоминавшейся выше главой 53 УПК РФ, закрепленную роль прокуратуры в которой многие авторы также отождествляют с международным сотрудничеством, в то время как наша позиция, отраженная выше, склоняется к функции уголовного преследования.

Семьдесят четыре (21,8%) опрошенных мотивировали свою осведомленность о функции административного преследования упоминанием о «Ведущейся в органах прокуратуры с 2003 года ведомственной статистической отчетности, отражающей соответствующие показатели»¹⁵⁶. Наконец, четвертым по значимости ответом, который избрали 35 (10,3%) проанкетированных, явилось «Ознакомление с имеющимися публикациями в периодической печати по этому вопросу». Несмотря на заметное отставание прежде всего от первых двух вариантов, данный показатель свидетельствует о том, что прокуроры знакомятся с актуальными публикациями, а это в свою очередь способствует повышению уровня их теоретической подготовки, что немаловажно в современных условиях, когда, к сожалению, имеется немало примеров не слишком грамотного, а нередко и искаженного изложения важных правовых понятий, в том числе и в рассматриваемой сфере правоотношений¹⁵⁷.

Безусловный интерес представляет и самый многочисленный в номинации «иное мнение» ответ 23 (6,8%) опрошенных, сославшихся на то, что «в КоАП РФ есть составы правонарушений, отнесенные к исключительной компетенции прокурора». Это, как нам представляется, в определенной степени свидетельствует об убежденности в «особой» роли, которую играют прокуроры в административном преследовании.

Важным с точки зрения высказанного нами выше мнения о содержательной стороне функции административного преследования являются ответы на вопрос 5 анкеты «Считаете ли Вы правильным подход отдельных авторов (например, Д. В. Гриценко), сводящий административное преследование лишь к возбуждению прокурором дела об административном правонарушении». Так, 222 (65,5%) опрошенных высказались отрицательно в отношении данной позиции, разделяемой рядом упоминавшихся выше авторов. Поддержали тезис 99 (29,2%) респондентов, то есть менее 1/3 принимавших участие в опросе.

Наконец, подчеркнем, что согласно ответам на вопросы 3 и 4 анкеты, затрагивающие предложения о законодательном закреплении функции административного преследования, большинство голосов опрошенных склонилось в сторону отсутствия в этом необходимости.

Так, на вопрос 3 «Имеется ли необходимость в закреплении в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» среди осуществляемых прокуратурой Российской Федерации видов деятельности непосредственно административного преследования?» 201 (59,3%) респондент ответил отрицательно, а поддержали предложение 130 (38,3%) прокуроров. В свою очередь на вопрос 4 «Требуется ли включить в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» самостоятельную статью (возможно, главу), раскрывающую содержание функции административного преследования?» 210 (61,9%) опрошенных ответили «нет», а поддержали идею 113 (33,3%) человек.

Наша собственная позиция склоняется к тому, что едва ли целесообразно именно в Законе о прокуратуре отражать весь спектр полномочий при осуществлении функции административного преследования в рамках самостоятельной статьи и тем более главы, однако в пункте 2 статьи 1 указанного законодательного акта следовало бы скорректировать откровенный «ляп», допущенный благодаря упомянутому выше Федеральному закону от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции». В этой связи предлагается изложить абзац девятый пункта 2 статьи 1 Закона о прокуратуре в следующей редакции:

«административное преследование в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.».

Данная формулировка изложена в той же технике, что и закрепленное в абзаце седьмом пункта 2 статьи 1 Закона о прокуратуре отражение функции уголовного преследования¹⁵⁸. К слову, в одной из последних редакций проекта федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (по состоянию на конец 2016 года) также фигурировала схожая норма, предложенная нами в процессе работы в комиссии над указанным законопроектом.

В контексте совершенствования законодательства применительно к рассматриваемой деятельности полагаем необходимым согласиться с позицией Н. В. Субановой, подчеркивавшей, что «фрагментарное регулирование ставит под сомнение логику административно-юрисдикционного процесса и требует своего устранения, одним из способов которого было бы введение в КоАП РФ статьи, регламентирующей основные понятия, используемые в указанном Кодексе (включая дефиниции понятий “прокурор” и “административное преследование”)»¹⁵⁹. Правда, чуть ранее в своем диссертационном исследовании указанный автор предлагала раскрыть понятие «прокурор» путем дополнения статьи 25.11 КоАП РФ новой частью 1 следующего содержания:

«1. Прокурор – Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в производстве по делам об административных правонарушениях в соответствии с компетенцией.»¹⁶⁰. Частично (применительно к перечислению тех, кто является прокурором) эта новация является «калькой» с пункта 31 статьи 5 УПК РФ, однако цитируемый автор не уточнил, нормами каких правовых актов определена компетенция прокуроров, в то время как в упомянутой норме уголовно-процессуального закона говорится о наделении прокуроров полномочиями федеральным законом о прокуратуре, что, впрочем, не вполне корректно, принимая во внимание то обстоятельство, что полномочия прокуроров в уголовном судопроизводстве регламентированы в первую очередь процессуальным законодательством, к чему обязывает прямая отсылка статьи 30 Закона о прокуратуре.

К примеру, и об этом будет сказано в параграфе 4 главы I монографии, в Процессуальном кодексе Республики Таджикистан об административных правонарушениях от 22.07.2013¹⁶¹, единственном из всех изученных нами кодифицированных законодательных актов государств – участников Содружества Независимых Государств, в статье 5 «Основные понятия» раскрывается термин «прокурор», где перечисляются все возможные должностные лица органов прокуратуры, но, как и в случае с предложением Н. В. Субановой, идет оговорка на осуществление ими деятельности в пределах своей компетенции.

В этой связи следует отметить, что ранее нами проводилось специальное исследование¹⁶² в части уточнения статуса прокурора в рассматриваемой сфере, в рамках которого вносились отдельные законодательные предложения¹⁶³.

В частности, мы отмечали, что «статья 25.11 Кодекса, раскрывая статус прокурора – участника производства по делам об административных правонарушениях, делает упор на то, что данное должностное лицо «в пределах своих полномочий вправе…». Здесь мы вынуждены поправить законодателя, поскольку то, что он перечисляет после указанной фразы в качестве осуществляемых прокурором действий и принимаемых решений, и есть полномочия. То есть в данном случае необходимо говорить не о пределах полномочий прокурора, а о рамках его компетенции, которые и позволяют ему реализовывать те или иные полномочия либо воздерживаться от этого»¹⁶⁴. С учетом этого нами была предложена следующая редакция рассматриваемой статьи Кодекса:

«Статья 25.11. Прокурор

1. Прокурор или его заместитель в пределах установленной компетенции¹⁶⁵ вправе:

1) выносить постановление о возбуждении дела об административном правонарушении;

2) выносить определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;

3) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела. По поручению прокурора или его заместителя названные полномочия вправе осуществлять подчиненные им прокурорские работники;

4) выносить постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию;

5) выносить постановление об освобождении лица, незаконно содержащегося в месте отбывания административного ареста;

6) приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов независимо от участия в деле¹⁶⁶.

2. Прокурор или его заместитель извещаются о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по их инициативе.»¹⁶⁷.

Таким образом, приведенная конструкция статьи 25.11 Кодекса учитывает весь спектр существующих и желательных для включения в нее полномочий прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях¹⁶⁸.

В рамках проведенного нами в 2018 году анкетирования на вопрос 6 «Имеется ли необходимость в конкретизации в ст. 25.11 КоАП РФ понятия “прокурор” с учетом широкого значения, придаваемого этому термину ст. 54 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”?» 130 (или 38,3%) опрошенных высказались положительно, однако большинство – 204 (61,2%) респондента не увидели в действующем законодательстве предпосылок для его улучшения.

Интересны и результаты анкетирования, проведенного отдельными упомянутыми выше авторами, имеющие непосредственное отношение к проблемам совершенствования законодательства, связанным с деятельностью прокурора в административно-юрисдикционной сфере.

Так, в приложении 11 к диссертационному исследованию Н. В. Субановой отмечается, что против расширения процессуальных полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях высказалось 63,7%, или 434 опрошенных, в то время как положительное мнение о возможных новеллах (в анкете не указывалось, каких именно) осталось за меньшинством – 247, или 36,3% респондентов¹⁶⁹.

В свою очередь в исследовании, проведенном Е. Ю. Алхутовой, на вопрос 34 анкеты о направлениях совершенствования законодательства об административных правонарушениях ответов, касающихся изменения процессуального статуса непосредственно прокурора, фактически не было, и все предложения касались лишь частных аспектов правового регулирования¹⁷⁰.

Наконец, в диссертации Е. В. Куриловой вопрос 29 анкеты о совершенствовании законодательства об административных правонарушениях в части наделения прокуроров новыми полномочиями (уточнения действующих) также не получил конкретного наполнения со стороны опрошенных¹⁷¹.

Таким образом, резюмируя результаты нашего анкетирования в рассмотренной выше части, отметим, что опрошенными прокурорами в целом поддерживается тезис о наличии у прокуратуры функции административного преследования, которое, по мнению большинства, не ограничивается одним лишь полномочием, связанным с вынесением постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, однако совершенствование действующего законодательства с целью уточнения в нем положений, связанных с регламентацией рассматриваемой функции, большинство опрошенных считают излишним. Как показали приведенные выше результаты анкетирования, проведенного другими исследователями, проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях в контексте уточнения процессуального статуса прокурора также не нашли поддержки. В последующих главах монографии нами будут изложены ответы респондентов на вопросы более частного (конкретного) характера, которые требуют самостоятельного комментария.

§ 3. Организационные аспекты, связанные с осуществлением российской прокуратурой функции административного преследования

С учетом высказанной нами выше позиции относительно содержательной стороны функции административного преследования, а также принимая во внимание название монографии, полагаем правильным отразить авторское мнение об организационной составляющей рассматриваемого направления прокурорской деятельности.

Следует подчеркнуть, что за последние несколько десятилетий наука прокурорского надзора, а затем и ее правопреемница – наука о прокурорской деятельности далеко продвинулись в вопросе характеристики организационных и управленческих аспектов, поэтому воспроизводить наиболее значимые результаты и тем более дискуссионные позиции на сей счет признанных корифеев едва ли продуктивно, тем более что в отношении именно функции административного преследования фактически никто из них и не заявлял своей заинтересованности в силу новизны исследуемого компонента в структуре внешнефункциональной деятельности прокуратуры.

Безусловно, важнейшим организационным элементом в условиях отсутствия законодательного регулирования выступает разграничение компетенции прокуроров. При этом необходимо отметить, что одним из первых (если не первым) вопросы разграничения компетенции прокуроров в сфере применения действующего КоАП РФ относительно надзора за исполнением законов рассматривал К. Ю. Винокуров, который посвятил этому вопросу главу 7 своей монографии¹⁷². Предваряя краткую характеристику позиции этого исследователя, подчеркнем, что в контексте как нашего исследования, так и правоприменительной практики, вполне корректным является экстраполирование компетенционных аспектов надзорной функции на функцию административного преследования, поскольку в основном речь идет об оперировании фактически одними и теми же нормами законодательства.

В своей работе К. Ю. Винокуров выделил два вида компетенции – должностную (общую) и предметную. При этом под должностной (общей) компетенцией он понимает «способность оперативного работника прокуратуры принять то или иное решение или совершить то или иное значимое действие»¹⁷³. Поскольку в предыдущем параграфе настоящей монографии мы при характеристике как пределов осуществления прокурорами функции административного преследования, так и складывающихся в указанной сфере правоотношений приводили наглядные примеры компетенционной разницы между статусом прокурора-руководителя и прокурора-исполнителя, полагаем возможным адресовать читателя к высказанной нами позиции по этому поводу.

Немаловажным представляется тезис о предметной компетенции прокуроров, который сводится к необходимости четкого разграничения компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур. Этот вопрос с учетом законодательства об административных правонарушениях и системы прокуратуры Российской Федерации К. Ю. Винокуров отразил по состоянию на вторую половину 2002 года¹⁷⁴. В дальнейшем, несмотря на явный интерес исследователей к вопросам надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции и статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, что видно по упомянутым выше диссертационным и иным работам, фактически никем эта проблематика не поднималась, если не считать также названного исследования Е. В. Куриловой, рассматривавшей вопросы компетенции территориальных и приравненных к ним прокуроров в разрезе надзора за исполнением законов административно-юрисдикционными органами в экологической сфере¹⁷⁵.

В настоящее время, как известно, базовым ведомственным организационно-распорядительным документом в сфере разграничения компетенции прокуроров является приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» (далее – приказ № 84)¹⁷⁶, в котором определены критерии поднадзорности соответствующих органов, должностных и иных лиц прокурорам той или иной специализации, что, собственно, и должно ставиться во главу угла при решении вопроса об инициировании вопроса об административном преследовании юридических и физических (включая, безусловно, и должностных) лиц. Полагаем в этой связи, что расписывать подробно со ссылкой на положения приказа № 84 сферу компетенции прокуроров не имеет смысла.

Вместе с тем в контексте сказанного немаловажным является вопрос о надлежащем взаимодействии прокуроров в случаях, когда, например, к территориальному прокурору обратился заявитель с сообщением о факте совершения административного проступка, однако в силу установленных правил разграничения компетенции проблема является сферой интересов (ответственности) другого прокурора – территориального либо специализированного¹⁷⁷. Подпункт 7.1 приказа № 84 требует от прокуроров «обеспечить постоянное взаимодействие при осуществлении надзора, … обмен оперативной, статистической и иной информацией…». Поэтому при поступлении информации о факте совершения административного правонарушения, и убедившись, что проверка сообщения не отнесена к его компетенции¹⁷⁸, прокурор должен принять оперативные меры к направлению материалов по поднадзорности. К сожалению, ведомственные организационно-распорядительные документы не уделяют внимания детализации рассматриваемой формы взаимодействия, что нельзя признать правильным с точки зрения обеспечения надлежащего сотрудничества между прокурорами. В специальном пособии нами предложен для практического использования образец письма о направлении поступившей в прокуратуру жалобы по поднадзорности¹⁷⁹, которое в принципе может быть взято за основу при взаимодействии в исследуемой сфере.

Заслуживает внимание в отдельно взятых ситуациях и подпункт 7.3 приказа № 84, обязывающий «в случаях обнаружения преступления, место которого неизвестно, а также отдаленности или отсутствии специализированных прокуратур в районе совершения преступления или чрезвычайного происшествия обеспечить надзор за исполнением законов…, в том числе при решении вопроса о передаче по подследственности материалов…». Приведенное положение, хотя и затрагивает уголовно-процессуальную сферу, вполне может служить ориентиром с точки зрения применения аналогии при проверке информации о факте совершения административного проступка в неизвестном месте либо в условиях отдаленности или отсутствия специализированной прокуратуры.

Тем не менее безусловную полезную нагрузку несут нормы приказа № 84, непосредственно затрагивающие сферу административного преследования, правда связанную только с участием в производстве по делам об административных правонарушениях в судах, а именно:

— природоохранным прокурорам (на правах прокуроров субъектов Российской Федерации, то есть Амурскому бассейновому, Байкальскому и Волжскому межрегиональным природоохранным прокурорам) предписано предъявлять … заявления в арбитражный суд, обеспечивать участия в пределах компетенции в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях…; осуществлять надзор за соблюдением законодательства об исполнительном производстве по возбужденным ими делам об административных правонарушениях¹⁸⁰ (пункт 4);

— военным прокурорам вменено в обязанность осуществлять надзор за законностью при производстве по делам об административных правонарушениях административных правонарушениях в отношении граждан и юридических лиц, в том числе иностранных и лиц без гражданства, допустивших нарушения режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима в пограничной зоне, пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также правил добычи, пользования, передачи, охраны морских (водных) биологических ресурсов, иные административные правонарушения, отнесенные к компетенции ФСБ России; участвовать в пределах установленной компетенции … при рассмотрении военными судами дел об административных правонарушениях … (пункт 6).

Конечно, приведенные фрагменты не дают цельной картины разграничения компетенции прокуроров в рассматриваемой сфере, да и характер конструирования соответствующих норм не отличается единообразием, что говорит в пользу необходимости корректирования имеющих отношение к нашему исследованию положений.

В то же время следует подчеркнуть, что за последние годы ведомственная нормативно-правовая база по вопросам, имеющим непосредственное отношение к реализации прокурорами положений КоАП РФ, подверглась позитивным переменам. Предваряя ее характеристику, отметим, что еще на заре формирования современной российской прокуратуры отдельные аспекты, связанные с организацией работы в рассматриваемой сфере, находили отражение в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации.

Например, можно назвать его указание от 19.06.1992 № 13/20 «О рассмотрении в Генеральной прокуратуре Российской Федерации обращений, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях»¹⁸¹. В последующем издавались еще два аналогичных документа, а именно: указания от 13.03.2003 № 13/20 «О рассмотрении в Генеральной прокуратуре Российской Федерации обращений, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях»¹⁸² и от 18.03.2008 № 43/7 «О рассмотрении в Генеральной прокуратуре Российской Федерации обращений, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях»¹⁸³.

К сожалению, основной посыл названных документов был адресован вопросам разграничения компетенции подразделений центрального аппарата при рассмотрении жалоб и иных обращений по фактам вынесения постановлений и иных решений по делам об административных правонарушениях, с которыми не были согласны заявители. В то же время очевидно, что по аналогии могли «обыгрываться» и ситуации, когда инициатором административного преследования были сами прокуроры, а алгоритм рассмотрения конкретными подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации непосредственно ходатайств нижестоящих прокуроров оставался в принципе тем же. В свою очередь прокуроры субъектов Российской Федерации и специализированных прокуратур также были правомочны издавать схожие по предмету регулирования организационно-распорядительные документы, регламентирующие вопросы рассмотрения обращений по вопросам применения КоАП РФ и законов (кодексов) субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (административной ответственности)¹⁸⁴.

Вместе с тем интенсификация правовых отношений, связанных с применением прокурорами норм законодательства об административной ответственности, привела к осознанию необходимости издания отраслевого организационно-распорядительного документа, комплексно регламентирующего вопросы эффективной организации работы в рассматриваемой сфере. Напомним, что еще в 2004 году нами подчеркивалось, что «одной из ключевых проблем сегодня является недостаточное обеспечение на подзаконном, в том числе ведомственном уровне норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что не позволяет в полной мере заработать механизму административной ответственности и сдерживает прокуроров в адекватном применении всего арсенала своих полномочий»¹⁸⁵. Эта идея нашла свою конкретную реализацию у некоторых авторов.

Так, К. Ю. Винокуров в приложении № 9 к своему диссертационному исследованию предложил разработанный им проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции»¹⁸⁶. Е. Ю. Алхутова разработала проект указания Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности за правонарушения в сфере экономики»¹⁸⁷. Наконец, Е. В. Куриловой также предложен авторский проект указания Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об административной ответственности в экологической сфере»¹⁸⁸.

Безусловно, можно с известной долей скепсиса подходить к перечисленным разработкам, поскольку в большей своей части, что собственно и вытекает из их названий, они акцентированы на надзорной деятельности. Между тем у той же Е. Ю. Алхутовой в пункте 3 проекта указания содержится неплохое по задумке предложение об основании вынесения постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена нормами, не перечисленными непосредственно в статье 28.4 КоАП РФ¹⁸⁹. Это уже имеет прямое отношение к предмету нашего исследования, и критический анализ этого и иных предложений мы проведем в параграфах, посвященных соответствующим вопросам.

Непосредственно в Генеральной прокуратуре Российской Федерации активизация процесса разработки проекта отраслевого организационно-распорядительного документа началась в 2014 году, что в конечном итоге вылилось в издание приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» (далее – приказ № 78)¹⁹⁰, призванного комплексно упорядочить соответствующую деятельность прокуроров. Безусловно, с нашей точки зрения, официальное название документа несколько уже регулируемых им отношений, поскольку, например, возбуждение прокурором дела об административных правонарушениях, о чем прямо упоминается в приказе, – это еще не участие в производстве по соответствующим делам. В то же время названный приказ корреспондирует статье 25.11 КоАП РФ, которая рамочно дает характеристику статуса прокурора как участника именно производства по делам об административных правонарушениях. С нашей точки зрения, и в названии рассматриваемого организационно-распорядительного документа, и в его содержании целесообразнее было бы отталкиваться в целом от всей совокупности полномочий прокурора, связанных как с административным преследованием [в том числе лиц с особым правовым статусом (чему посвящен отдельный приказ, изданный также в 2015 году, но чуть позже), а равно в рамках оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях (и здесь имеется указание руководителя прокурорской системы 2011 года), не говоря уже о вопросах исключительной компетенции прокурора и ответственности за умышленное невыполнение его законных требований)], так и с участием прокурора непосредственно в производстве по делам об административных правонарушениях, а также осуществлением им надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях. В этой связи предпочтительнее было бы название «объединенного» приказа дать в следующей редакции: «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в сфере административного преследования». Такой вариант, как представляется, оптимально охватывает и обвинительное, и надзорное, и, собственно, процессуальное (по участию в производстве по делам об административных правонарушениях) направления реализации полномочий прокурора. Соответственно, отпала бы необходимость в существовании упомянутых выше приказа и указания Генерального прокурора Российской Федерации, регламентирующих частные, но тем не менее немаловажные организационные аспекты деятельности прокуроров в рассматриваемой сфере. Более того, правомерно с учетом необходимости отражения достаточно широкого круга нюансов говорить не просто о приказе, а об утверждении им соответствующей инструкции, если хотите, руководства по реализации полномочий прокурора в рассматриваемой сфере.

К слову, в анализируемом приказе № 78 один раз встречается словосочетание «административное преследование» в контексте вынесения определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (подпункт 2.2), что явно недостаточно, причем не столько с точки зрения отстаиваемой нами позиции о наличии у российской прокуратуры соответствующей функции, сколько исходя из соображений официального закрепления этого правового понятия в законодательстве – главе 29.1 КоАП РФ, а равно применения его же в ведомственной статистической отчетности уже на протяжении пятнадцати лет, о чем речь пойдет ниже.

Поскольку названия излагаемого параграфа монографии и рассматриваемого организационно-распорядительного документа акцентированы на вопросы организации работы, попытаемся вычленить из приказа № 78 именно организационные составляющие.

К сожалению, затронутые нами выше важнейшие, как представляется, аспекты разграничения компетенции прокуроров и организации между ними надлежащего взаимодействия при решении вопросов об инициировании административного преследования, не нашли должного закрепления. Едва ли в этой связи можно рассматривать как отвечающий на поставленные задачи, да и просто содержащий сколько-нибудь значимые ориентиры пункт 7, в силу которого нижестоящим прокурорам работу по участию в производстве по делам об административных правонарушениях предписывается строить в тесном взаимодействии между соответствующими подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур, прокурорами городов, районов и приравненными к ним прокурорами. Ведь главное в организации – задать правильный алгоритм такого взаимодействия, которого должны строго и единообразно придерживаться прокуроры.

Пункт 5 и составляющие его подпункты по своей сути являются усовершенствованными последователями положений названных выше и утративших силу указаний Генерального прокурора Российской Федерации 1992, 2003 и 2008 годов, экстраполировавших в целом на органы прокуратуры правила о рассмотрении в конкретно взятом подразделении относящихся к его сфере деятельности жалоб и обращений по принятым органами административной юрисдикции или судами решений по делам об административных правонарушениях. То есть речь идет о реализации по итогам рассмотрения таких обращений либо надзорной функции, либо функции участия прокурора в суде при рассмотрении дела об административном правонарушении. В силу этого мы полагаем возможным воздержаться от подробного комментирования и разбора соответствующих норм.

Безусловно, важное организационное значение имеет установление действенного взаимодействия между различными подразделениями (работниками) в рамках функционирования конкретно взятого органа прокуратуры, в связи с чем представляет интерес подпункт 2.11 приказа № 78, согласно которому подразделениям (помощникам прокуроров), подготовившим проект постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, подлежащего рассмотрению судом, предписано согласовывать его с подразделениями (помощниками прокуроров), обеспечивающими участие прокуроров в гражданском и (или) арбитражном процессе.

Традиционно среди элементов организации работы прокуроров, и рассматриваемая сфера здесь не является исключением, особое внимание уделяется информационно-аналитической работе (сбору, обработке и анализу отвечающей соответствующему виду прокурорской деятельности информации).

В пункте 8 приказа № 78 нашло частичное отражение этого вопроса. В частности, управлению по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации, управлению обеспечения участия военных прокуроров в рассмотрении дел в судах Главной военной прокуратуры, отраслевым управлениям и отделам прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур вменено в обязанность регулярно (не реже одного раза в полугодие) анализировать практику участия прокуроров в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, а также использовать результаты анализа для совершенствования деятельности подчиненных прокуроров, обеспечивать их материалами организационно-методического характера, распространять положительный опыт работы по реализации полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, все требования по информационно-аналитической работе сводятся к изучению практики участия прокурора в рассмотрении дел судами, а ведь большинство их рассматривается во внесудебном порядке. Относительно других направлений деятельности в рамках реализации прокурорами полномочий в исследуемой сфере приказ № 78 вообще умалчивает, что мы относим к его недостаткам. К слову, вообще не ставят перед прокурорами задач аналитического свойства профильные организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации – приказ от 23.11.2015 № 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом»¹⁹¹ и указание от 31.10.2011 № 372/35 «О порядке осуществления органами прокуратуры Российской Федерации международного сотрудничества по делам об административных правонарушениях»¹⁹².

В то же время в отдельных – так называемых отраслевых организационно-распорядительных документах имеются положения, прямо либо косвенно побуждающие прокуроров к аналитической работе в рассматриваемой сфере правоотношений.

Так, подпунктом 2.3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности»¹⁹³ прокуроры субъектов Российской Федерации, городов и районов, другие территориальные, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур обязываются не реже двух раз в год проводить анализ состояния преступности, ее причин и условий, ей способствующих, для чего они должны использовать … материалы … дел об административных правонарушениях. В свою очередь пунктом 20 раздела II Комплексного плана мероприятий по противодействию коррупции на 2016–2018 годы, утвержденного приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 04.05.2016 № 263 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2016–2017 годы»¹⁹⁴, предусмотрен также два раза в год (к 15 февраля и 15 августа) анализ практики привлечения к административной ответственности юридических лиц по статье 19.28 КоАП РФ.

Таким образом, подчеркнем, что организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации следовало бы усилить положениями о необходимости более комплексного анализа состояния законности и деятельности прокуроров в сфере административного преследования.

Следует отметить, что рассматриваемым вопросам в определенной мере уделялось внимание отдельными исследователями. На необходимость изучения в своей повседневной деятельности (в первые очередь в рамках осуществления надзорной функции) судебной статистики, отражающей в том числе специфику наложения судьями административных наказаний, а также данные о рассмотрении дел о признании неправомерными административных взысканий, обращали внимание А. Чурилов и И. Баранова¹⁹⁵. Немало внимания вопросам анализа статистических показателей в сфере административного преследования уделяла в ряде публикаций Н. В. Субанова, посвятившая им самостоятельную статью¹⁹⁶, где в частности отмечала, что «административно-деликтная статистика (об уровне, состоянии, структуре и динамике деликтности, причинах и условиях, способствующих совершению правонарушений, личности правонарушителя и др.) является необходимой эмпирической базой организации прокурорского надзора в целом и конкретных прокурорско-надзорных мероприятий». При этом она, равно как и ряд других авторов до нее¹⁹⁷, подчеркивала, что одной из проблем, затрудняющих аналитическую работу органов прокуратуры, является отсутствие единого федерального статистического учета по делам об административных правонарушениях.

Результаты опросов, проведенных в рамках диссертационных исследований Е. Ю. Алхутовой и Е. В. Куриловой, показывают, что прокуроры в большинстве своем поддерживают идею введения единого учета административных правонарушений в стране.

Так, на вопрос 26 анкеты Е. В. Куриловой «Необходим ли, по Вашему мнению, единый учет административных правонарушений?» положительно ответили 83,2% (79 опрошенных), а лишь 16,8% (16 человек) высказались против¹⁹⁸.

Ее же вопрос 27 «Мешает ли отсутствие единого учета административных правонарушений в надзорной деятельности, в чем это выражается?» получил позитивный отклик у 63 респондентов (66,3%), а 8 прокурорских работников (8,4%) не увидели в отсутствии учета серьезных трудностей¹⁹⁹. Несколько иное соотношение цифр, не опровергающее, впрочем, результаты предыдущего исследователя, отражено в диссертационной работе Е. Ю. Алхутовой, где на вопрос 31 анкеты «Затрудняет ли осуществление прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции отсутствие единого учета сведений об административных правонарушениях?» 396 опрошенных (61,9%) отметили, что отсутствие единого учета затрудняет осуществление надзорной деятельности, а у 216 респондентов (33,8%) это обстоятельство не вызывало обеспокоенности²⁰⁰. В то же время на ее же вопрос 34 «Нуждается ли, на Ваш взгляд, законодательство об административных правонарушениях в совершенствовании» ряд респондентов (к сожалению, их количество в исследовании не отражено) подчеркнули необходимость создания единого банка сведений об административных правонарушениях²⁰¹.

С учетом приведенных эмпирических данных отметим, что, по нашему мнению, единый учет совершенных административных правонарушений в целом по стране нужен, и это обусловлено не только и не столько потребностями надзора за исполнением законов, на которые в большей мере опираются в своих работах упомянутые авторы и их единомышленники. Безусловно, это необходимо в том числе и в целях реализации предназначения российской прокуратуры, закрепленного в статье 5 упомянутого выше Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», где органы прокуратуры определены в качестве субъектов профилактики правонарушений, а сами правонарушения, исходя из идеологии указанного законодательного акта, слагаются из преступлений и административных проступков. И вполне логично в этой связи, что коль скоро в стране ведется единый учет преступлений, к слову, возложенный с 1 января 2012 года в силу статьи 51 Закона о прокуратуре на прокурорскую систему, то питательная среда преступности в лице административной правонарушаемости (особенно когда речь идет о преступлениях с административной преюдицией, а равно «пограничных» составах, где преступление от проступка отличается только характером наступивших последствий) также должна подлежать строгому учету, включая нижний ее уровень – совершаемые административные правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена законами субъектов Российской Федерации.

Необходимость владения прокурорами информацией об административной правонарушаемости очевидна и в контексте рассматриваемой функции административного преследования, поскольку в силу статьи 28.4 КоАП РФ прокуроры вправе возбуждать дело о любом административном правонарушении, и знание ими «болевых» точек в структуре административной правонарушаемости помимо прочего позволяет более избирательно акцентировать внимание на них, не игнорируя естественно и другие противоправные проявления.

В этой связи не может не возникать вопрос о том, а какой же орган может удостоиться почетной миссии по ведению такого государственного единого статистического учета. С точки зрения вносимого вклада в борьбу с административными правонарушениями органы внутренних дел на протяжении многих десятилетий лидируют с большим отрывом. Правда, подобное же лидерство в сфере борьбы с преступностью не помешало в рамках реформирования системы органов внутренних дел лишить их с 1 января 2012 года функции по государственному единому статистическому учету преступлений, который, как было отмечено выше, был делегирован органам прокуратуры. Значит, выходит, все-таки на прокуратуру и должна быть возложена подобная учетная деятельность прокуратуре? Тем более что согласно статье 9 Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» органы прокуратуры осуществляют профилактику правонарушений, обеспечивая надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Кроме того, поскольку в силу статьи 8 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а потому возложение именно на органы прокуратуры государственного единого статистического учета преступности функционально оправдано, то несение такого же бремени, но применительно к учету административной правонарушаемости, также вроде бы не исключено. Тем более что и законодатель²⁰², и Конституционный Суд Российской Федерации²⁰³ видят в прокуроре фигуру координатора деятельности органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, на которые (а к ним относятся в рамках своей компетенции и органы внутренних дел), собственно, и приходится «львиная» доля выявляемых административных правонарушений.

Прежде чем ответить на поставленный нами вопрос обратимся к упомянутым выше диссертационным исследованиям. На вопрос 28 анкеты Е. В. Куриловой «Считаете ли Вы возможным наделение полномочиями соответствующего подразделения прокуратуры (статистики) по ведению единого учета?» 60% (57 человек) ответили утвердительно, а 24,2% (23 респондента) возразили²⁰⁴.

В то же время Е. Ю. Алхутова не поддерживает идею формирования единого учета административных правонарушений в органах прокуратуры, апеллируя в этом Е. В. Куриловой²⁰⁵ следующей мотивацией: «Хотя очевидна в рамках проводимой реформы необходимость упорядочения сбора и аккумулирования информации о совершаемых административных правонарушениях в одном источнике и создания единой системы учета административных правонарушений, вряд ли можно согласиться с предложением отдельных авторов возложить на прокуратуру по аналогии с ведением статистического учета сведений о преступлениях (новая статья 51 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”). Нагрузка органов прокуратуры с учетом дел об административных правонарушениях является невыполнимой задачей, как минимум, ввиду кадровых возможностей, при том, что только в сфере экономики ежегодно возбуждается более 25 млн дел об административных правонарушениях»²⁰⁶.

Выражая собственную позицию, подчеркнем еще раз, что такой государственный единый статистический учет административных правонарушений вести необходимо. Очевидно, что ведущиеся ныне ведомственные, а также судебные статистические формы учета, перечислять которые в рамках настоящего исследования не имеет смысла, не дают общей картины состояния правонарушаемости, зачастую не стыкуются, а фактическое выделение в 1998 году формы федерального статистического наблюдения № 1-АЭ «Сведения об административных правонарушениях в сфере экономики»²⁰⁷, утвержденной в последней редакции приказом Федеральной службы государственной статистики от 30.07.2018 № 466 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за внутренней торговлей, туризмом, транспортом и административными правонарушениями в сфере экономики»²⁰⁸, решает важную задачу во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 03.03.1998 № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики»²⁰⁹, но в силу своей предметной направленности не дает представления о состоянии правонарушаемости и борьбы с ней в других сферах правоотношений, не имеющих принадлежности к экономике.

С учетом изложенных нами соображений относительно роли прокуратуры Российской Федерации в системе профилактики правонарушений в стране вопрос о наделении именно ее соответствующим функционалом вполне оправдан, и отмеченное выше опасение Е. Ю. Алхутовой о неспособности прокуратуры справиться с такой миссией обосновано лишь в ситуации, когда одновременно с возложением миссии не произойдет необходимого наделения органов прокуратуры, и не только их (ведь первичная информация должна идти от правоприменительных органов), материальными ресурсами, а также выделения Президентом России требуемого количества штатных единиц, что, безусловно, невозможно без должного увеличения бюджетных ассигнований по строке «Генеральная прокуратура Российской Федерации» федерального бюджета. При благополучном разрешении проблемы можно ограничиться при условии серьезного увеличения штатной численности действующим в Генеральной прокуратуре Российской Федерации подразделением – Главным управлением правовой статистики и информационных технологий с учетом одновременного усиления аналогичных структур в Главной военной прокуратуре и аппаратах прокуратур регионального звена, а можно пойти по «казахстанскому» пути, где более пятнадцати лет на основании акта главы государства²¹⁰ и Закона Республики Казахстан от 22.12.2003 № 510 «О государственной правовой статистике и специальных учетах»²¹¹ функционирует Комитет по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан. Во втором случае возникает необходимость внесения изменений как в статью 51 «Статистическая отчетность», которую следовало бы переименовать в «Государственный единый статистический учет» (а лучше выделить соответствующую главу с подробным описанием в самостоятельных статьях роли прокуратуры в ведении как «уголовного», так и административно-деликтного учета, а кроме того, учета, связанного с осуществлением проверочной деятельности органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля²¹²), так и в статью 11 «Система прокуратуры Российской Федерации» Закона о прокуратуре.

Таким образом, вопрос о государственном едином статистическом учете административных правонарушений в том числе и с точки зрения наделения соответствующим функционалом прокуратуры Российской Федерации может и должен решаться, но при наличии на то политической воли, поскольку это потребует весомых затрат, хотя и намного меньших, чем большинство как реализованных, так и не удавшихся дорогостоящих проектов двух последних десятилетий. По крайней мере, экономическая отдача (о самоокупаемости здесь, конечно же, речи быть не может) видится очевидной с учетом более четкого налаживания единой системы отслеживания должников по назначенным административным штрафам, доступ к которой могут иметь уполномоченные на то должностные лица различных органов, а равно граждане и иные лица в касающейся их части.

На фоне обсуждения проблемы единого учета административных правонарушений в контексте заявленной темы монографии, да и в организационном плане тоже, важное значение имеет вопрос об анализе в прокуратуре собственной деятельности, связанной с административным преследованием, и здесь представляется правильным проследить эволюцию в ведомственной статистической отчетности, вводимой на определенном этапе в действие организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в разделе 1 «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» ранее действовавшей формы статистического наблюдения П «Отчет о работе прокурора»²¹³ имело место самостоятельное отражение позиции «по постановлению прокурора наказано лиц в административном порядке». С 2011 года и по настоящее время статистический отчет «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» по форме ОН²¹⁴ учитывает сведения «по постановлению (заявлению в арбитражный суд) прокурора привлечено лиц к административной ответственности». Как видим, в обоих случаях присутствует искаженный подход, дающий основание несведущему пользователю статистических данных прийти к выводу о том, что к административной ответственности виновных привлекает непосредственно прокурор, хотя это, разумеется, далеко не так.

Вместе с тем вступление в 2002 году в силу действующего КоАП РФ обусловило необходимость более детализированного учета деятельности прокуроров в сфере применения законодательства об административных правонарушениях, что привело к дополнению в 2003 году раздела 1 «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» формы П «Отчет о работе прокурора» таблицей Д «В сфере административного преследования»²¹⁵, которую в 2003–2005 годах составляли следующие позиции:

— по постановлению прокурора освобождено лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решения несудебных органов;

— с участием прокурора рассмотрено дел об административных правонарушениях судами, органами и должностными лицами;

в том числе

• возбужденных прокурором в порядке статьи 28.4 КоАП РФ;

• в суде;

• из них возбужденных прокурором в порядке статьи 28.4 КоАП РФ;

• в отношении несовершеннолетних;

• с вынесением акта о назначении административного наказания;

— принесено протестов на не вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения по жалобам на эти постановления (статья 30.10 КоАП РФ);

• из них удовлетворено;

— принесено протестов на вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов (статья 30.11 КоАП РФ);

• из них удовлетворено.

С отчета за 2006 год таблица дополнилась новыми показателями, а именно:

— возбуждено административных дел по статье 17.7 КоАП РФ за невыполнение законных требований прокурора;

— наказано в административном порядке по статье 17.7 КоАП РФ за невыполнение законных требований прокурора.

В отчете за 2008 год в форме П появился самостоятельный раздел 3 «Результаты работы в сфере административного преследования», который помимо указанных выше позиций был дополнен строкой «вынесено прокурором постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении в порядке ст. 28.4 КоАП РФ».

Начиная с отчета за 2009 год показатели применения статьи 17.7 КоАП РФ стали учитываться только по фактам невыполнения законных требований прокурора и его заместителя, что, на наш взгляд, в немалой степени принижает должностной авторитет прокурорских работников, не относящихся к руководящему звену, да и руководителей структурных подразделений аппаратов прокуратур регионального звена и Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которые по своему статусу как минимум не уступают заместителям прокуроров соответственно районного и регионального звеньев.

В 2010 году в связи с расширением структуры формы П рассматриваемая деятельность стала отражаться разделе 10 «Результаты работы в сфере административного преследования».

В свою очередь с 2011 по 2016 год в отчете по форме ОН «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» присутствовал самостоятельный раздел 4 «Результаты работы в сфере административного преследования», который по состоянию на 1 января 2017 года²¹⁶ учитывал следующие позиции:

— по постановлению прокурора освобождено лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решения несудебных органов;

— вынесено прокурором постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении в порядке статьи 28.4 КоАП РФ;

— с участием прокурора рассмотрено дел об административных правонарушениях органами административной юрисдикции;

в том числе

• возбужденных прокурором в порядке статьи 28.4 КоАП РФ;

• в суде;

• из них возбужденных прокурором в порядке статьи 28.4 КоАП РФ;

• в отношении несовершеннолетних;

• с вынесением акта о назначении административного наказания;

— принесено протестов на не вступившие в силу постановления по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения по жалобам на эти постановления в порядке статьи 30.10 КоАП РФ;

— удовлетворено протестов на не вступившие в силу постановления по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения по жалобам на эти постановления;

— принесено протестов на вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов в порядке статьи 30.12 КоАП РФ²¹⁷;

— удовлетворено протестов (представлений) на вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов;

— возбуждено административных дел по статье 17.7 КоАП РФ за невыполнение законных требований прокурора и его заместителя;

— наказано в административном порядке по статье 17.7 КоАП РФ за невыполнение законных требований прокурора и его заместителя.

При ознакомлении с приведенными позициями не трудно заметить, что раздел 4 «Результаты работы в сфере административного преследования» формы ОН учитывал не только содержательную сторону функции административного преследования, как ее понимаем мы, но и вопросы надзора за исполнением законов – например, в случае с постановлениями об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решения несудебных органов, а также опротестования постановлений несудебных органов по делам об административных правонарушениях, аспекты участия прокурора в рассмотрении дел судами – в части рассмотрения судами дел об административных правонарушениях и последующего опротестования прокурором судебных решений (поскольку такие решения прокурора не разделялись на те, которые относились к реализации функции административного преследования, и не относящиеся к ней). Вместе с тем отметим, что представленная в статистическом отчете структура учета показателей, связанных с применением прокурорами полномочий, вытекающих из норм КоАП РФ либо обусловленных ими, несмотря на имеющиеся резервы для совершенствования, тем не менее, являлась приемлемой, понятной исполнителям и могла дополняться в последующем при возникновении потребности в отражении дополнительных показателей.

Начиная с 1 января 2017 года в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 20.04.2017 № 275 «Об утверждении и о введении в действие статистического отчета “Реализация полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях” по форме АДМ и Инструкции по его формированию»²¹⁸ органы прокуратуры ведут с полугодичной периодичностью учет своей административно-юрисдикционной работы, включая непосредственно административное преследование, в специальной форме, что с некоторым опозданием, но обеспечило фактическое корреспондирование упомянутому выше приказу № 78. В скорректированной в 2018 году редакции форма АДМ состоит из:

— раздела 1 «Реализация полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях»²¹⁹, в котором отражается, сколько дел об административных правонарушениях возбуждено прокурорами (с выделением статей так называемой «исключительной компетенции» и ряда других статей, в том числе статьи 17.7 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за умышленное невыполнение законных требований прокурора), а также информация о дальнейшем рассмотрении соответствующих дел в судах и несудебных органах, включая пересмотр не вступивших и вступивших в законную силу решений по протестам (заявлениям и жалобам) прокурора. При этом выделяются позиции, касающиеся:

• дел, возбужденных по материалам следствия и дознания;

• дел, направленных в суды общей юрисдикции для рассмотрения;

• дел, направленных в арбитражный суд для рассмотрения. Этой позиции корреспондирует отчет по форме ГАС «Участие прокурора в гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве» (полугодовой)²²⁰, в разделе 3 «Иски (заявления) прокурора в порядке арбитражного судопроизводства» которого имеется позиция «заявления о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;

• дел в сфере противодействия коррупции. При этом отметим, что соответствующие сведения содержатся также в составляемом ежеквартально отчете по форме К «Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции и результаты расследования уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности»²²¹ в разделах 1 «Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции» и 5 «Работа прокурора по привлечению к административной ответственности лиц, совершивших коррупционные правонарушения» (только в отношении статьей 19.28 и 19.29 КоАП РФ);

• дел в сфере межнациональных отношений, противодействия экстремизму и терроризму;

• дел в сфере надзора за исполнением уголовных наказаний. В разделе 1 «Надзор за законностью исполнения уголовных наказаний» отчета по форме УИС «Надзор за законностью исполнения уголовных наказаний» (полугодовой)²²² содержатся корреспондирующие позиции о возбужденных прокурорами делах²²³ об административных правонарушениях и привлеченных по инициативе прокуроров к административной ответственности лицах;

• участия прокурора в производстве по делам, возбужденным должностными лицами, уполномоченными составлять протокол об административном правонарушении;

• дел несовершеннолетних;

— раздела 2 «Реализация полномочий прокурора в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом (ст. 1.4 КоАП РФ)»²²⁴. Это абсолютно новая позиция, ранее не подлежавшая обязательному учету, однако издание Генеральным прокурором Российской Федерации приказа от 23.11.2015 № 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом» поставило на повестку дня вопрос о необходимости отражения складывающейся картины с реализацией прокурорами соответствующих специфических полномочий;

— раздела 3 «Участие в производстве по делам об обжаловании определений прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении»;

— раздела 4 «Дисквалифицировано лиц по постановлению прокурора». Эта позиция также ранее не учитывалась, однако представляется правильным несколько подкорректировать название, изложив его в следующей редакции: «Раздел 4. Дисквалифицировано лиц по возбужденным прокурорами делам об административных правонарушениях»²²⁵.

В целом следует подчеркнуть, что отчет по форме АДМ в отличие от своих предшественников позволяет учитывать именно те нюансы, на которые мы обращали внимание выше, применительно к отграничению протестов и иных актов реагирования, принесенных прокурорами в связи с незаконными решениями по делам, инициированным самими прокурорами. То же самое можно сказать и в отношении участия прокурора непосредственно в производстве по делам об административных правонарушениях как в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, так и в несудебных органах.

Кроме того, отдельные сведения, фиксирующие результаты деятельности прокуроров по административному преследованию (в части возбуждения дел об административных правонарушениях, а также количества привлеченных по инициативе прокуроров к административной ответственности лиц), содержатся:

— в разделах 1 «Надзор за исполнением законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов» и 2 «Надзор за исполнением законодательства об аквакультуре (рыбоводстве)» отчета по форме ВБА «Надзор за исполнением законов о рыболовстве, сохранении водных биоресурсов и аквакультуре» (полугодовой)²²⁶, где отражены данные о привлеченных по инициативе прокуроров к административной ответственности лицах в названных сферах правоотношений;

— разделах 1 «Надзор за исполнением законов контролирующими органами при проведении проверок» (возбуждено дел об административных правонарушениях и привлечено к административной ответственности лиц) и 3 «Надзор за исполнением законов контролирующими органами при проведении проверок деятельности органов местного самоуправления, их должностных лиц» (привлечено по инициативе прокурора к административной ответственности лиц) отчета по форме ГМК «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением контролирующими органами законодательства в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также при проведении проверок деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц» (полугодовой)²²⁷;

— разделе 1 «Результаты рассмотрения заявлений, жалоб и обращений» отчета по форме ОЖ «О работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений» (полугодовой)²²⁸, где присутствует позиция «возбуждено дел об административных правонарушениях по удовлетворенным жалобам»;

— разделе 1 «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (количество привлеченных по инициативе прокурора к административной ответственности лиц) упомянутого выше отчета по форме ОН «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (полугодовой)²²⁹;

— разделе 1 «Надзор за исполнением федерального законодательства» отчета по форме ОПК «Надзор за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса» (полугодовой)²³⁰, где учитывается число лиц, привлеченных к административной ответственности по инициативе прокурора.

Завершающим штрихом в статистической отчетности в рассматриваемой сфере являются разделы 9 «Осуществление административного преследования иностранных граждан и юридических лиц, совершивших правонарушения на территории Российской Федерации» и 10 «Осуществление административного преследования российских граждан и юридических лиц, совершивших правонарушения на территории иностранных государств» отчета по форме МС «Участие органов прокуратуры в международном сотрудничестве» (полугодовой)²³¹, отражающие результаты применения полномочий, вытекающих из главы 29.1 «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях» КоАП РФ. Полагаем, что в силу наблюдаемой на протяжении нескольких лет малозначительности отмечаемых в указанной форме показателей (о чем будет сказано в главе V монографии), а также непосредственного участия в указанной деятельности исключительно Генеральной прокуратуры Российской Федерации включать соответствующие позиции в форму АДМ при ее возможной корректировке нецелесообразно.

В порядке небезынтересной, как представляется, информации подчеркнем, что отдельные организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, издаваемые для обеспечения законности в определенной сфере правоотношений и рассчитанные на короткий период применения, также могут содержать определенные учетные позиции, необходимые для последующей аналитической работы и отчета. Так, например, в указании от 08.09.2011 № 287/7 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и Президента Российской Федерации»²³² имелось приложение «Сведения о нарушениях законодательства о выборах и принятых по ним мерах», в которое были включены такие позиции, как «вынесено постановлений о возбуждении производства по делу об административном правонарушении» и «по ним привлечено лиц». Кроме того, достаточно широкое распространение приобрела практика включения таблиц учета показателей в направляемых Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокурорами регионального звена нижестоящим прокурорам заданиях о проведении плановых проверок в той или иной сфере правоотношений, где также предусматриваются позиции, отражающие результаты применения прокурорами норм законодательства об административных правонарушениях.

Приведенные подходы способствуют не только цели составления максимально информативных справок для последующей подготовки докладов на заседаниях коллегий и координационных совещаний, направления информаций в органы государственной власти, а также информационных писем и обзоров нижестоящим прокурорам, но и позволяют принимать определенные превентивные меры в дальнейшем, минимизируя негативные последствия противоправной деятельности в той или иной сфере.

Хотелось бы отметить, что вопрос о формировании единой ведомственной формы статистического наблюдения, наиболее полно отражающей требующие учета показатели, затрагивала в своей диссертационной работе Н. В. Субанова, сформулировав свое видение в приложении № 4²³³. Правда, следует оговориться, что речь с учетом тематики исследования шла о новой авторской редакции раздела 4 «Результаты работы в сфере административного преследования» формы ОН «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», что имело безусловную востребованность в период защиты (начало 2014 года), когда еще не поднимался вопрос о консолидированном отчете по форме АДМ. Как положительный аспект, нашедший сегодня отражение на практике, следует подчеркнуть предложение указанного автора о необходимости фиксирования в отчете информации о движении дел об административных правонарушениях, возбуждение которых отнесено к исключительной компетенции прокуроров. Вместе с тем, принимая во внимание действующую формулировку статьи 28.9 КоАП РФ²³⁴, не согласимся с подходом указанного автора, связанным с учетом вынесенных прокурорами постановлений о прекращении производства по делу об административном правонарушении в порядке статьи 28.9 КоАП РФ, поскольку прокурор возбуждает дело, а не производство. В этой связи полагаем, что не случайно соответствующий показатель отсутствует в отчете по форме АДМ.

В то же время отметим, что ранее в одной из своих публикаций мы подчеркивали, что «прокурор … подобно должностному лицу, уполномоченному составлять протокол об административном правонарушении, является инициатором процедуры административного преследования, а значит, должен быть уполномочен принимать соответствующее решение, в данном случае – выносить постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении. При этом нами предлагалось изложить часть 1 статьи 28.9 КоАП РФ в следующей редакции:

«1. При наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в статье 24.5 настоящего Кодекса, должностное лицо или прокурор, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, выносят постановление о прекращении производства по делу с соблюдением требований, предусмотренных статьей 29.10 настоящего Кодекса»²³⁵.

Безусловно, аналитическая работа, в том числе и по изучению динамики статистических показателей, а равно причин, по которым правоприменительная практика прокуроров складывается не так, как следует, должна находить выход в различного рода информационно-аналитических (где также отражается положительный опыт) и методических материалах, адресуемых нижестоящим прокурорам.

Изучение немалого массива информационных писем как Генеральной прокуратуры Российской Федерации, так и прокуратур регионального звена, показало, что среди них непосредственно касающиеся административно-деликтной проблематики документы занимают незначительное в количественном выражении место, хотя вполне объяснимо то, что основной акцент в информационно-аналитической работе делается на приоритетных направлениях, а сферу реализации полномочий, связанных с применением положений законодательства об административных правонарушениях, таковой на ведомственном уровне пока не признавали.

В качестве наглядного примера можно привести подготовленные в Генеральной прокуратуре Российской Федерации информационные письма:

— от 11.02.2003 № 7/5-4711к-02 «О практике применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», которое было посвящено обобщению правоприменительной практики за первые полгода действия КоАП РФ. При этом достаточно двусмысленно выглядит изложенный в письме тезис о том, что «исходя из принципа независимости судей и положений ст. 24.6 КоАП РФ, прокурорам действительно не предоставлено право осуществления надзора за судами, но только в части исполнения законов при производстве по делам об административных правонарушениях»²³⁶;

— от 29.06.2010 № 72/1-52д-2010 «О дополнительных полномочиях прокуроров по возбуждению дел об административных правонарушениях», в котором прокуроры ориентировались на применение норм КоАП РФ, устанавливающих ответственность уполномоченных должностных лиц за отказ в предоставлении информации. Здесь также хотелось бы сделать оговорку о сложившемся как на практике, так и в теории стереотипном упоминании «о дополнительных полномочиях», в то время как собственно полномочие – право возбуждать дело об административном правонарушении посредством вынесения соответствующего постановления у прокурора имелось, а правильнее было бы говорить о дополнительных основаниях для реализации такого полномочия;

— от 17.12.2010 № 73/2-2122-10 «О принятии мер по привлечению виновных лиц к административной ответственности за совершение нарушений бюджетного законодательства», где акцентируется внимание на конкретной сфере правоотношений. К сожалению, и здесь можно отметить юридическую неточность в тезисе о том, что «административная ответственность за нарушения бюджетного законодательства предусмотрена ст. 289–291 Бюджетного кодекса Российской Федерации и ст. l5.14–15.16 КоАП РФ», поскольку на федеральном уровне установление административной ответственности предусмотрено только КоАП РФ, хотя в названных статьях Бюджетного кодекса Российской Федерации, к слову, утративших силу в 2013 году, формулировалась объективная сторона соответствующих деяний;

— от 10.01.2018 № 8-12-2018 «О разъяснениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации по вопросам применения статьи 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», которое призвано ориентировать прокуроров на корректирование правоприменительной практики в указанной сфере;

— от 29.08.2018 № 36-10-2018 «Об отдельных вопросах применения положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», где прокурорам разъясняются нюансы, связанные с квалификацией норм уголовного и административно-деликтного законодательства, предусматривающих ответственность за нанесение побоев;

— от 04.10.2018 № 110-07-2018/ИП11633 «Об опыте использования полномочий прокурора по привлечению к административной ответственности и устранению нарушений, связанных с неисполнением его законных требований», в котором приводится положительный пример прокуратуры Хабаровского края, связанный с административным преследованием по статье 17.7 КоАП РФ за умышленное невыполнение законных требований прокурора.

Еще одной формой реализации информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации выступают обзоры правоприменительной практики, а в качестве примера можно привести «Обзор практики привлечения к административной ответственности по статье 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 10.04.2018 № 86-13-2018/ИП3690-18.

Анализ приведенных и других аналогичных документов показывает, что на уровне Генеральной прокуратуры Российской Федерации они готовятся разными структурными подразделениями, что вытекает из приведенных в реквизитах индексов. Это вполне оправдано с учетом имеющейся специфике в разграничении предметов в центральном аппарате и не исключает учета мнения (а зачастую и предусматривает его) заинтересованных подразделений, а также Университета прокуратуры Российской Федерации в процессе работы над соответствующими проектами.

Безусловно, и прокуратуры регионального звена, основываясь на результатах информационно-аналитической работы, также готовят ориентированные на нижестоящих прокуроров информационные письма и обзоры. В качестве примера можно привести информационное письмо прокуратуры Кировской области от 03.10.2016 № 07-02-2016 «О результатах работы прокуроров, связанной с привлечением должностных лиц к административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 КоАП РФ» и подготовленный прокуратурой Оренбургской области «Обзор практики рассмотрения судами дел об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, возбужденных по инициативе прокуроров городов и районов области в январе – сентябре 2016 года» от 11.2016 № 8-09-2016.

Кратко касаясь вопроса методического обеспечения деятельности прокуроров по административному преследованию, отметим, что он находит свое отражение на федеральном уровне в планах работы как структурных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, так и Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации. В качестве примера можно привести подготовленные смешанным (ученые и практики) авторским коллективом методические рекомендации «Привлечение к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора»²³⁷. Ранее, в бытность прохождения службы в Управлении методического обеспечения Генеральной прокуратуры Российской Федерации, автор монографии принимал непосредственное участие в подготовке рекомендаций²³⁸, где затрагивались в том числе вопросы, имеющие отношение к реализации полномочий в рамках административного преследования.

В свою очередь примерами методической работы прокуратур регионального звена в рассматриваемой сфере выступают подготовленные в 2015 году методические рекомендации прокуратуры Республики Крым «Участие прокурора в суде при рассмотрении дел об административных правонарушениях» и прокуратуры Ставропольского края «Рассмотрение арбитражным судом дел об административных правонарушениях, возбужденных по заявлениям прокурора»²³⁹.

С учетом ограниченного объема монографии полагаем возможным на этом завершить формулирование авторского подхода к наиболее важным элементам организации в органах прокуратуры работы по административному преследованию, предоставив возможность проявить себя последующим исследователям.

§ 4. Участие органов прокуратуры зарубежных стран в административном преследовании

Как представляется, наше исследование было бы неполным без учета того, как в настоящее время осуществляется деятельность органов прокуратуры по административному преследованию в зарубежных странах.

Следует отметить, что учеными Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации (с марта 2018 года – Университета прокуратуры Российской Федерации) в рамках плановых исследований фрагментарно уделялось внимание отдельным аспектам, связанным с административным преследованием, однако речь при этом не шла о целевом характере изучения указанного направления. В первую очередь, отметим, что на диссертационном уровне рассматриваемый вопрос применительно к характеристике деятельности прокуратуры Республики Казахстан упоминался в работе Т. А. Решетниковой, которая, подчеркивая специфику такого вида прокурорской деятельности, как надзор законностью административного производства, в том числе обращала внимание, что «значительный объем работы в этом направлении прокуратурой выполняется в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях. Используя свое процессуальное полномочие, прокурор способствует вынесению законного и обоснованного решения по делу, а если этого не произошло – опротестовывает состоявшееся положение»²⁴⁰. Фактически дословно это положение было воспроизведено указанным автором в последующем в коллективной монографии²⁴¹, к которой в свою очередь прилагаются Сравнительные таблицы о полномочиях прокурора в государствах – участниках СНГ (приложение 1). К сожалению, несмотря на упоминание по тексту о праве прокуроров в большинстве стран Содружества возбуждать дела об административных правонарушениях, только в таблице 4 «Полномочия прокурора в гражданском, арбитражном и административном производстве» упоминается о том, что прокуроры во всех странах (кроме Азербайджанской Республики), имеют право участвовать в производстве по всем административным делам (строка 5)²⁴².

Также некоторую информативную нагрузку несут упоминаемые в коллективной статье²⁴³ сведения о том, что в ряде стран (Беларусь, Болгария, Вьетнам, Испания, Казахстан, Кыргызстан, Колумбия, Польша, Сербия, Туркменистан, Узбекистан, Украина, Черногория) прокуроры принимают участие в производстве по административным делам, а в Азербайджане, Беларуси и Казахстане они также вправе отменять либо обращаться в суд с целью отмены решения об административном правонарушении.

Сравнительно-правовой анализ на примере Российской Федерации и Украины проводился работником Генеральной прокуратуры Украины А. О. Колотило²⁴⁴.

Таким образом, анализ доступных нам источников показал, что проблематика административного преследования в контексте анализа его осуществления прокурорами в зарубежных странах не получила до настоящего времени должного отражения в научных работах отечественных авторов, в связи с чем имеется потребность в восполнении этого пробела.

Не имея необходимого доступа к соответствующим информационным ресурсам, характеризующим роль органов прокуратуры в сфере административного преследования в странах с различными подходами к организации прокурорской деятельности, сосредоточимся на кратком анализе законодательства ряда стран постсоветского пространства, преимущественно являющихся членами Содружества Независимых Государств. По нашему мнению, именно они представляют интерес, прежде всего, с точки зрения того, насколько эволюционировало их законодательство, принимая во внимание, что ранее, до окончательного распада Союза Советских Социалистических Республик в конце 1991 года практически все они в качестве исходного базиса руководствовались называвшимися выше Законом СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР» и принятыми Верховным Советом СССР 23.10.1980 Основами Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях.

Кроме того, в принятом постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ от 16.11.2006 № 27-6 Модельном законе о прокуратуре (далее – Модельный закон)²⁴⁵ закреплено, что:

— прокурор в зависимости от характера нарушения закона выносит постановление о возбуждении уголовного дела, дисциплинарного производства, производства об административном правонарушении (пункт 1 статьи 22);

— по результатам проверок соблюдения законов, прав и свобод человека и гражданина и при наличии оснований прокурор:

• возбуждает дисциплинарное производство или производство об административном правонарушении;

• передает материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административном правонарушении (пункт 2 статьи 31).

Вместе с тем авторы коллективной монографии по вопросам, касающимся статуса прокуратур государств – участников СНГ, справедливо отмечают, что «Модельный закон о прокуратуре носит рекомендательный характер, однако использование его исходных положений позволит гармонизировать законодательство государств содружества в сфере организации и деятельности прокуратуры»²⁴⁶. При этом следует отметить, что в главе 2 указанной работы С. П. Щерба и Т. А. Решетникова выделяют такие функции, характерные для большинства (но подчеркнем отдельно, что не всех) прокуратур указанных государств, как: 1) надзорная функция; 2) уголовное преследование; 3) участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве; 4) участие прокурора в правотворчестве; 5) координация деятельности правоохранительных органов; 6) международное сотрудничество. Такая позиция вполне корреспондирует распространенным в настоящее время взглядам ученых о составе функций российской прокуратуры²⁴⁷, а также фактически согласуется со статьей 5 Модельного закона о прокуратуре, в которой в качестве еще одной функции называется взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

Говоря о закреплении в конституциях рассматриваемых государств статуса органов прокуратуры, следует отметить фактическое отсутствие норм, которые можно было бы рассматривать в контексте заявленной нами функции административного преследования. Что касается законодательных актов, регламентирующих вопросы организации и деятельности прокуратур соответствующих государств, то так же, как и в российском Законе о прокуратуре, в них, как правило, в качестве полномочия надзорного характера отражается право прокурора выносить соответствующее постановление, инициирующее процедуру административного преследования, что в принципе отвечает концепции Модельного закона о прокуратуре, выдержки из которого приведены нами выше.

Кратко в целях сравнения в алфавитном порядке рассмотрим соответствующие нормы²⁴⁸.

В статье 24 «Решение» Закона Азербайджанской Республики от 07.12.1999 № 767-IQ «О прокуратуре»²⁴⁹ закреплено, что при выявлении … административного правонарушения … прокурор выносит соответственно решение об … исполнении по административным проступкам …²⁵⁰.

В Законе Республики Армения от 29.03.2007 № ЗР-126 «О Прокуратуре»²⁵¹ отсутствует какая-либо информация об инициировании прокурорами административного преследования. Вместе с тем ранее в одноименном законодательном акте от 01.07.1998 в статье 33 «Постановление прокурора»²⁵² было отражено, что прокурор, исходя из характера правонарушений, принимает постановление о возбуждении … производства об административном правонарушении.

Интересно сформулированы нормы Закона Республики Беларусь от 08.05.2007 № 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь»²⁵³, а именно:

— прокуроры участвуют в административном процессе в соответствии с Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (пункт 4 статьи 4 «Задачи и направления деятельности прокуратуры»);

— при установлении нарушений законодательства в зависимости от их характера прокурор в пределах своей компетенции принимает следующие меры прокурорского реагирования:

• дает письменные указания по делам об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законодательными актами, и направляет их органам, ведущим административный процесс;

• составляет протоколы об административных правонарушениях (пункт 4 статьи 27 «Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства»);

— при установлении нарушений законодательства в зависимости от их характера Генеральный прокурор Республики Беларусь и уполномоченные им прокуроры в пределах своей компетенции принимают следующие меры прокурорского реагирования:

• составляют протоколы об административных правонарушениях (пункт 2 статьи 29 «Полномочия прокурора по надзору за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности»);

— при установлении нарушений законодательства в зависимости от их характера прокурор в пределах своей компетенции принимает следующие меры прокурорского реагирования:

• составляет протоколы об административных правонарушениях (пункт 2 статьи 35 «Полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера»).

Отметим, что ранее в Законе Республики Беларусь от 29.01.1993 «О прокуратуре»²⁵⁴ речь шла о постановлении об административном правонарушении, основания вынесения которого определялись в статье 37.

В статье 25 «Постановление» Закона Грузии от 21.10.2008 № 382-Пс «О прокуратуре»²⁵⁵ нашло закрепление положение о том, что прокурор в зависимости от характера нарушения законодательства гражданином или должностным лицом в порядке и пределах полномочий, установленном законом, выносит постановления о … начале производства об административном правонарушении ... В то же время статьей 30 «Обжалование прокурорских актов» указанного законодательного акта предусмотрено обжалование в одноразовом порядке в 10-дневный срок, в том числе постановления прокурора в установленном законом порядке в суде или вышестоящему прокурору.

В отличии от своего предшественника 1995 года новый Закон Республики Казахстан от 30.06.2017 № 81-VI «О прокуратуре»²⁵⁶ более «скромно» отражает вопросы, связанные с административным преследованием, и в нем определено, что:

— прокурор выносит постановления, предусмотренные … законодательством об административных правонарушениях, которые подлежат обязательному исполнению уполномоченным органом или должностным лицом (пункты 1 и 2 статьи 28 «Постановление»);

— в порядке, предусмотренном … законодательством об административных правонарушениях, прокурор вправе принести ходатайство о пересмотре не вступивших в законную силу судебных актов (статья 29 «Ходатайство»);

— прокурор вправе в соответствии со своей компетенцией:

а) в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, истребовать … дела об административных правонарушениях (подпункт 2 пункта 1 статьи 44 «Полномочия прокурора»);

б) возбуждать и прекращать производство по делу об административном правонарушении в порядке, предусмотренном законодательством об административных правонарушениях (подпункт 9 пункта 1 статьи 44).

В Законе Кыргызской Республики от 17.07.2009 № 224 «О прокуратуре Кыргызской Республики»²⁵⁷ отражено, что:

— прокурор, исходя из характера нарушения нормативного правового акта, выносит мотивированное постановление о возбуждении … производства об административном … правонарушении (часть 1 статьи 24 «Постановление прокурора»);

— постановление прокурора о возбуждении производства об административном … правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в 10-дневный срок со дня получения постановления. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме. Дальнейшее обжалование постановления приостанавливает его исполнение (часть 2 статьи 24);

— прокурор в случае установления факта нарушения закона должностными лицами, указанными в пункт 1 части 1 статьи 31 Закона о прокуратуре, вправе:

• возбуждать … производства об административных правонарушениях (пункт 5 части 2 статьи 32 «Полномочия прокурора»²⁵⁸);

— в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях (часть 3 статьи 34 «Полномочия прокурора»²⁵⁹);

— при осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе:

• возбуждать … производства об административных правонарушениях (пункт 4 части 1 статьи 38 «Полномочия прокурора»²⁶⁰).

В ранее действовавшем Законе Кыргызской Республики от 18.12.1993 «О прокуратуре Кыргызской Республики»²⁶¹ отсутствовали нормы о праве прокурора возбуждать производство по делам об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом «е» статьи 5 Закона Республики Молдова от 25.02.2016 № 3 «О Прокуратуре»²⁶² к выполняемым прокуратурой функциям относится возбуждение, рассмотрение и участие в рассмотрении дел о правонарушениях²⁶³. Ранее действовавший Закон Республики Молдова от 25.12.2008 № 294-XIV «О прокуратуре»²⁶⁴ в пункте «d» статьи 5 относил к полномочиям прокуратуры участие в соответствии с законом в рассмотрении гражданских дел (включая дела административного судопроизводства) и дел о правонарушениях, производство по которым возбуждено Прокуратурой. Очевидно, речь шла именно об административных правонарушениях. В свою очередь в действовавшем до него Законе Республики Молдова от 14.03.2003 «О прокуратуре»²⁶⁵ прямо закреплялось, что в соответствии с законом прокуратура участвует в рассмотрении дел об административных правонарушениях (пункт «d» статьи 4, статья 11), а кроме того, прокуроры наделялись полномочиями по возбуждению административного производства (пункт «d» статьи 5, статья 8).

Частью третьей статьи 24 «Полномочия прокурора при осуществлении общего надзора» Конституционного закона Республики Таджикистан от 25.07.2005 «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан»²⁶⁶ предусмотрено, что при выявлении нарушений закона прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции имеют право в установленном законом порядке возбуждать … производство об административных … правонарушениях. В свою очередь согласно части второй статьи 27 этого законодательного акта указанные должностные лица, исходя из характера нарушения закона должностным лицом или гражданином, выносят мотивированное постановление о привлечении к … административной ответственности. Кроме того, в силу части первой статьи 36 при рассмотрении … дел об административных правонарушениях прокурор участвует в предусмотренных законодательством случаях и дает заключение по рассматриваемому делу, а согласно части второй статьи 39 протест на постановление судьи по делам об административных правонарушениях может быть принесен прокурором города, района, его первым заместителем и заместителем либо вышестоящими прокурорами, их первым заместителем и заместителями. Наконец, статьей 45, раскрывающей полномочия прокурора при осуществлении надзора в уголовно-исполнительной сфере, предусмотрено возбуждение производства об административных правонарушениях.

В силу пункта 5 части 5 статьи 28 Закона Туркменистана от 21.11.2015 № 305-V «О прокуратуре Туркменистана»²⁶⁷ при осуществлении надзора прокурор вправе в установленном законом порядке выносить постановления о возбуждении … производства об административном правонарушении. Этой норме корреспондирует часть 1 статьи 34 «Постановление», в соответствии с которой прокурор в зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином в установленном законом порядке выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое подлежит исполнению уполномоченным на то органом или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок после его поступления, а о результатах сообщается прокурору (часть 2 статьи 34).

Кроме того, пункт 1 статьи 45 «Полномочия прокурора в разбирательстве дел судом» устанавливает, что прокурор в соответствии с законодательством участвует в распорядительном заседании суда, в судебном разбирательстве … дел об административных правонарушениях по первой инстанции.

В соответствии с частью третьей статьи 25 «Полномочия прокурора»²⁶⁸ Закона Республики Узбекистан от 09.12.1992 № 746-XII «О прокуратуре»²⁶⁹ в случаях, когда нарушение прав и свобод гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, который полномочен рассматривать дела об административных правонарушениях. Согласно части первой статьи 39 «Постановление» прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом или гражданином, выносит постановление о возбуждении уголовного дела, производства об административной или дисциплинарной ответственности. Также следует отметить, что среди основных направлений деятельности органов прокуратуры статья 4 рассматриваемого законодательно акта выделяет участие в рассмотрении в судах …, дел об административных правонарушениях …, опротестование несоответствующих закону судебных актов.

Говоря о правовом регулировании прокурорской деятельности в Украине, необходимо подчеркнуть, что Законом Украины от 14.10.2014 № 1697-VII «О прокуратуре»²⁷⁰ «общий» надзор не предусмотрен. Вместе с тем в части 7 статьи 23 закреплено, что в случае выявления признаков административного или уголовного правонарушения прокурор принимает предусмотренные законом меры, однако соответствующая форма реагирования в законодательном акте отсутствует. В пункте 2 части третьей статьи 20 «Полномочия прокурора»²⁷¹ ранее действовавшего Закона Украины от 05.11.1991 № 1789-XII «О прокуратуре»²⁷² устанавливалось, что при выявлении нарушений закона прокурор в пределах своей компетенции имеет право в установленном законом порядке инициировать привлечение лица к … административной ответственности, составлять протокол об административном правонарушении и начинать досудебное расследование. В то же время частью первой статьи 24 «Постановление прокурора» определялось, что в случае выявления в деянии должностного лица или гражданина признаков административного правонарушения прокурор, его первый заместитель, заместитель выносят мотивированное постановление об инициировании привлечения лица к административной ответственности.

Анализируя приведенные нормы, отметим следующие тенденции:

1) в законодательных актах, регламентирующих вопросы организации и деятельности прокуратуры, большинства стран, входящих либо входивших в Содружество Независимых Государства, включая и Российскую Федерацию²⁷³, в настоящее время прокуроры наделены полномочиями, связанными с инициированием преследования за совершение административных правонарушений. Исключение составляет Республика Армения, где до 2007 года прокуроры могли принимать постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (статья 33 Закона 1998 года). С 2008 по 2016 год в Законе Республики Молдова «О прокуратуре» отсутствовало упоминание об этом, но полномочие применялось на основании процессуального законодательства. С 2015 года в связи с упразднением «общего» надзора соответствующее право прямо не оговаривается и в отношении прокуроров Украины, однако законодатель предусмотрел, что в случае выявления признаков административного правонарушения прокурор принимает предусмотренные законом меры. Ранее украинские прокуроры могли применять определенные меры реагирования, причем в одном случае речь шла о составлении протокола об административном правонарушении (статья 20 Закона 1991 года), а в другом – о вынесении мотивированного постановления об инициировании привлечения лица к административной ответственности (статья 24 Закона 1991 года).

При этом следует отметить, что ни в одной стране законодатель специально не выделяет административное преследование в качестве самостоятельной функции прокуратуры, однако в Республике Молдова функционально выделяется возбуждение, рассмотрение и участие в рассмотрении дел о правонарушениях, что с известной степенью условности можно принять к сведению;

2) не во всех законодательных актах, где прокуроры имеют право инициировать процедуры административного преследования, называются должностные лица органов прокуратуры, непосредственно наделенные соответствующими полномочиями. Такие оговорки имеются:

— в пункте 2 статьи 22 Закона о прокуратуре, наделяющем прокурора или его заместителя правом возбуждать производство об административном правонарушении;

— части третьей статьи 24 и части второй статьи 27 Конституционного закона Республики Таджикистан от 25.07.2005 «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан», согласно которым возбуждать производство об административных … правонарушениях вправе прокурор или его заместитель.

До 2015 года в соответствии с частью первой статьи 24 Закона Украины от 05.11.1991 «О прокуратуре» прокурор, его первый заместитель, заместитель могли выносить мотивированное постановление об инициировании привлечения лица к административной ответственности.

В законодательстве других стран, а равно в Модельном законе в качестве применяющего рассматриваемые полномочия должностного лица обозначен «прокурор»;

3) имеет место разнообразие в закрепленных в законодательных актах о прокуратуре названиях актов прокурорского реагирования, инициирующих процедуру административного преследования.

Так, Модельный закон оперирует понятием постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (статья 22). Такой же подход присутствует в Грузии, республиках Казахстан и Таджикистан, Кыргызской Республике, Туркменистане, а также имел место в республиках Армения и Беларусь до 2007 года.

Особый интерес представляют страны, в законах которых наряду с приведенным выше названием, которое можно ввиду распространенности охарактеризовать как «традиционное», применяются также и другие, что свидетельствует о нарушении законодательной техники. В первую очередь назовем Российскую Федерацию, где помимо традиционного (статьи 22 и 25 Закона о прокуратуре) наименования используется постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (последний абзац пункта 2 статьи 1 Закона о прокуратуре). Такая же картина присутствует в Республике Таджикистан, где прокуроры выносят также постановление о привлечении к административной ответственности (статья 27 Закона 2005 года), и в Республике Узбекистан, где речь идет о постановлении о возбуждении производства об административной ответственности (статья 39 Закона 1992 года). В Республике Казахстан до 2017 года также имел место дуализм в терминологии, а в качестве «альтернативного» применялось понятие постановление о возбуждении производства по делам об административных правонарушениях (статьи 41 и 42 Закона 1995 года).

Вместе с тем имеются примеры особой индивидуализации актов прокурорского реагирования и здесь обращают на себя внимание Азербайджанская Республика, где фигурирует решение (постановление)²⁷⁴ об исполнении по административным проступкам (статья 24 Закона 1999 года), Республика Беларусь с протоколом об административном правонарушении (статьи 27, 29 и 35 Закона 2007 года);

4) обращает на себя внимание отсутствие единообразия в сферах применения рассматриваемого акта прокурорского реагирования.

В Модельном законе определено, что постановление выносится прокурором по результатам проверок соблюдения законов, прав и свобод человека и гражданина (пункт 2 статьи 31), правда подчеркнем, что согласно этому законодательному акту речь идет об одной комбинированной отрасли надзора. В свою очередь по Закону о прокуратуре российские прокуроры вправе возбуждать производство как в рамках надзора за исполнением законов (пункт 2 статьи 22), так и при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (пункт 3 статьи 27), а также надзора за исполнением законов в уголовно-исполнительной сфере (пункт 1 статьи 33).

Еще в двух государствах законодательно предусмотрено применение полномочия сразу в трех отраслях прокурорского надзора.

Так, в Республике Беларусь прокуроры вправе составлять протоколы об административных правонарушениях при осуществлении:

— надзора за исполнением законодательства (статья 27 Закона 2007 года);

— надзора за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (статья 29);

— надзора за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера (статья 35).

В свою очередь, в Кыргызской Республике постановление о возбуждении производства об административном правонарушении выносится прокурорами при осуществлении:

— надзора за точным и единообразным исполнением законов и иных нормативных правовых актов (статья 32 Закона 2009 года);

— надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (статья 34);

— надзора за исполнением законов и иных нормативных правовых актов в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом (статья 38).

Также в трех государствах применение рассматриваемого полномочия увязано с одной из отраслей прокурорского надзора, а именно:

— в Республике Таджикистан – общий надзор (статья 24 Закона 2005 года);

— в Туркменистане – надзор за исполнением законов (статья 28 Закона 2015 года);

— в Республике Узбекистан – надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (статья 25 Закона 1992 года).

Соответственно в Азербайджанской Республике и в Грузии законодатель не посчитал нужным конкретизировать сферы реализации предоставленного прокурорам полномочия по инициированию административного преследования;

5) не в каждом из рассматриваемых государств законодательно определены лица, в отношении которых прокуроры выносят соответствующие постановления и иные акты по факту совершения административных правонарушений. Прежде всего, отметим, что подобное уточнение отсутствует в Модельном законе, что в принципе можно признать обоснованным с учетом рекомендательного характера этого законодательного акта.

В Российской Федерации, исходя из пункта 1 статьи 25 Закона о прокуратуре, прокурор вправе осуществлять административное преследование только должностных лиц. На самом деле, и это будет подробнее оговорено в главе II монографии, данное ограничение является несостоятельным в силу того, что не выдерживает конкуренции с нормами КоАП РФ.

Также должностные лица как субъекты административного преследования со стороны прокурора в рамках надзора за точным и единообразным исполнением законов и иных нормативных правовых актов названы в пункте 1 части 1 статьи 31 и пункте 5 части 2 статьи 32 Закона Кыргызской Республики.

В то же время в Грузии прокурор праве преследовать в административном порядке как должностных лиц, так и граждан (статья 25 Закона 2008 года). Аналогичными полномочиями были наделены до 2015 года прокуроры в Туркменистане (часть 1 статьи 56 Закона 2009 года);

6) в отдельных странах нашли отражение положения, обязывающие органы и должностных лиц, которым направляются акты прокурорского реагирования, принимать определенные меры по их рассмотрению. Это корреспондирует положениям статьи 22 Модельного закона, согласно которой постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении исполняется уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный законом срок, а о результатах рассмотрения незамедлительно сообщается прокурору.

Похожие нормы закреплены в пункте 2 статьи 28 Закона Республики Казахстан 2017 года. В пункте 2 статьи 24 Закона Кыргызской Республики 2009 года для рассмотрения постановления прокурора установлен 10-дневный срок со дня его получения, а в части 2 статьи 34 Закона Туркменистана 2015 года 10-дневный срок определен для исполнения постановления прокурора. В монографическом исследовании, посвященном изучению статуса прокуратур государств – участников СНГ, отмечается, что «на территории России, Армении, Беларуси, Таджикистана, Туркменистана, Украины постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного или административного производства подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в десятидневный срок после его поступления и о результатах сообщается прокурору, в Узбекистане – в течение 15 дней»²⁷⁵, что дословно повторяет тезис, высказанный в пособии²⁷⁶.

Однако отметим некоторую неточность такой позиции, поскольку, по крайней мере, Закон о прокуратуре никогда не содержал, да и в сейчас не содержит указания на срок рассмотрения постановления прокурора. К настоящему времени соответствующие нормы в силу произошедших изменений отсутствуют в законах республик Армения и Беларусь, а также Украины. Вместе с тем рассматриваемый подход нашел закрепление в Грузии, о чем, к слову, упоминала в своем диссертационном исследовании Т. А. Решетникова²⁷⁷.

В пункте 2 статьи 25 Закона о прокуратуре уточняется, что о результатах рассмотрения постановления прокурора ему сообщается в письменной форме, хотя и в этом случае необходимо оценивать обязательность уведомления как таковую через призму соответствующих норм КоАП РФ, о чем будет сказано в последующем;

7) возможность обжалования актов прокурорского реагирования оговаривается лишь в четырех случаях.

Так, статьей 30 Закона Грузии предусмотрено обжалование в 10-дневный срок постановления прокурора в установленном законом порядке однократно (в одноразовом порядке) в суде или вышестоящему прокурору лицом. Часть 1 статьи 38 Закона Туркменистана 2015 года также предусматривает 10-дневный срок обжалования органов или должностным лицом постановления вышестоящему прокурору. Согласно статье 34 Закона Республики Казахстан 2017 года акты прокурорского реагирования могут обжаловаться вышестоящему прокурору или в суд, их действие приостанавливается до вынесения решения по желобе. Вышестоящий прокурор при этом также вправе отозвать акт нижестоящего прокурора. В свою очередь в части 2 статьи 24 Закона Кыргызской Республики оговаривается, что дальнейшее обжалование постановления приостанавливает его исполнение.

Модельный закон, равно как и Закон о прокуратуре, такой процедуры не предусматривает;

8) в качестве альтернативной меры непосредственному вынесению акта прокурорского реагирования в ряде государств предусмотрено направление материалов проверки в уполномоченные органы (должностным лицам органов) административной юрисдикции. Это созвучно пункту 2 статьи 31 Модельного закона, согласно которому по результатам проверок соблюдения законов, прав и свобод человека и гражданина и при наличии оснований прокурор вправе передать материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административном правонарушении.

В пункте 3 статьи 27 Закона о прокуратуре закреплено, что в случае, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Фактически дословно эта норма повторяется в части 4 статьи 34 Закона Кыргызской Республики и в части третьей статьи 25 Закона Республики Узбекистан;

9) только российские прокуроры²⁷⁸ наделены правом проводить административное расследование (пункт 2 статьи 1 Закона о прокуратуре), о чем подробнее будет сказано в главе II монографии;

10) в Республике Беларусь прокуроры наделены дополнительными полномочиями, которые позиционируются законодателем как надзорные. Вместе с тем, проводя определенные параллели с уголовно-процессуальной сферой в части руководства дознанием (то есть уголовным преследованием), полагаем, что более правильным было бы относить рассматриваемые ниже полномочия именно к реализуемым в рамках административного преследования.

Так, пунктом 4 статьи 27 Закона Республики Беларусь определено, что при установлении в рамках надзора за исполнением законодательства нарушений в зависимости от их характера прокурор в пределах своей компетенции … дает письменные указания по делам об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законодательными актами, и направляет их органам, ведущим административный процесс;

11) в законах о прокуратуре некоторых государств прямо оговаривается участие прокуроров в рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Например, пункт 4 статьи 4 Закона Республики Беларусь среди направлений деятельности прокуратуры прямо называет участие в административном процессе в соответствии с Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях. Об участии прокуроров в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях говорится в пункте «е» статьи 5 Закона Республики Молдова 2016 года, пункте 1 статьи 45 Закона Туркменистана 2015 года (пункт 2 этой же статьи позволяет прокурору заявлять свое мнение при рассмотрении дел об административных правонарушениях), статье 4 Закона Республики Узбекистан.

Подчеркнем, что ни Модельный закон, ни Закон о прокуратуре не называют указанных выше полномочий;

12) наконец, следует отметить, что вопросы оспаривания прокурорами решений по делам об административных правонарушениях также нашли свое закрепление далеко не во всех законодательных актах.

В пункте 3 статьи 36 Закона о прокуратуре определено, что протест на решение судьи по делу об административном правонарушении может быть принесен прокурором города, района, вышестоящим прокурором и их заместителями²⁷⁹. Аналогичная норма ранее содержалась в части третьей статьи 32 Закона Туркменистана от 26.06.1992 № 726-XII «О прокуратуре»²⁸⁰.

В свою очередь статьей 4 Закона Республики Узбекистан оговорена возможность опротестования не соответствующих закону судебных актов, включая решения по делам об административных правонарушениях.

Модельный закон не содержит подобных норм.

Безусловно, более наглядное представление о роли прокурора в осуществлении административного преследования дают нормы специального законодательства, отражающего административно-юрисдикционные вопросы, в связи с чем ниже будет дан краткий анализ положений соответствующих кодифицированных актов, оказавшихся доступными автору²⁸¹.

Прежде всего отметим, что понятие «административное преследование» в контексте деятельности прокуроров не нашло своего отражения в рассматриваемых ниже законодательных актах²⁸². В этой связи характеристику полномочий прокуроров при осуществлении ими административного преследования полагаем целесообразным давать, исходя из избранного выше подхода, примененного в рамках сравнительно-правового исследования положений законодательных актов о прокуратуре государств, входящих либо ранее входивших в СНГ. В то же время считаем необходимым начать повествование с уточнения статуса прокурора, применяющего законодательство об административной ответственности.

Как отмечалось выше, российские прокуроры согласно КоАП РФ призваны выполнять двойную роль. С одной стороны, они, как и в советский период (см. статью 230 КоАП РСФСР), сохранили за собой функцию прокурорского надзора, осуществляя его за процессуальной деятельностью органов административной юрисдикции (статья 24.6 КоАП РФ), а с другой стороны, законодатель наделил их статусом участников производства по делу об административном правонарушении (статья 25.11 КоАП РФ), впрочем, не проведя четкой разделительной черты с точки зрения отнесения полномочий прокуроров к соответствующему виду осуществляемой деятельности.

Сначала рассмотрим законодательные нормы государств, в которых за прокурором сохранен исключительно надзорный статус.

Так, в части 6.2 статьи 6 «Принцип законности» Кодекса Азербайджанской Республики²⁸³ закреплено, что соблюдение требований законодательства при применении мер обеспечения производства по делам об административных проступках обеспечивается в том числе прокурорским надзором. Непосредственно в статье 54 «Прокурорский надзор во время производства по делам об административных проступках» Кодекса Азербайджанской Республики 2015 года определено, что:

— прокурор предпринимает своевременные меры для устранения правонарушения, произошедшего во время производства по делам об административных проступках, и осуществляет прокурорский надзор над применением и исполнением Конституции Азербайджанской Республики и законов в ведении производства по делам об административных проступках (часть 54.1)²⁸⁴;

— решение о начале производства по делам об административных проступках, предусмотренных статьями 191.1, 195.1, 197.3, 197.4, 197.5, 205, 284.2, 339.2–339.5, 340.2, 341, 376, 399, 410.3, 445-1, 528-1.3, 538-1.4–538-1.6, 558.2, 558.3, 559, 563.2, 567, 568, 569, 573, 584-1, 594-2, 595.2, 596, 601 и 606.1 Кодекса, принимается прокурором. На основании статьи 99.3 Кодекса прокурор имеет право принимать решение о начале производства и по другим делам об административных проступках (часть 54.2)²⁸⁵;

— прокурор также имеет право принимать участие в рассмотрении дел об административных проступках, давать заключения или ходатайства по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, подавать протест на решения или определения, принимаемые по делу об административном проступке (часть 54.3)²⁸⁶;

— рассматривая данные, предусмотренные статьями 99.1.2 (поступление материалов от государственных органов (структур) или муниципалитетов) и 99.1.3 (сведения, представленные физическими и юридическими лицами или объявленные в средствах массовой информации) Кодекса, прокурор в течение пятнадцати дней принимает решение о начале производства по делам об административных проступках или обоснованное определение об отклонении возбуждения дела об административном проступке²⁸⁷. Копия определения направляется лицам, предоставившим эти данные. Это определение может быть обжаловано к вышестоящему прокурору либо в суд (часть 54.4);

— в решении о начале производства по делам об административных проступках указываются данные, содержащиеся в статье 100 (протокол об административном проступке) Кодекса. За исключением обстоятельства, предусмотренного в статье 102.2 (административное расследование) Кодекса, решение о начале производства по делам об административных проступках направляется судье либо уполномоченному органу (должностному лицу) в сроки, установленные статьей 103 Кодекса (часть 54.5), то есть в течение 48 часов с момента его вынесения. При этом постановление об административном проступке, предусматривающем административное взыскание в виде административного ареста, немедленно после вынесения направляется на рассмотрение судье²⁸⁸;

— место и время рассмотрения дел об административных проступках в отношении несовершеннолетних, а также дел об административных проступках, возбужденных по инициативе самого прокурора, сообщается прокурору. Это дело может рассматриваться без участия прокурора только в тех случаях, когда существуют данные о своевременном сообщении ему о месте и сроках рассмотрения дела или если от него не поступало ходатайства по поводу отложения рассмотрения дела (часть 54.6)²⁸⁹.

Отдельно хочется выделить роль прокурора в обеспечении законности осуществления процедуры приостановления производства по делу об административном проступке, поскольку на него возложено проведение соответствующей проверки, по результатам которой он обязан при наличии к тому оснований вынести постановление о возбуждении в отношении полномочного должностного лица производства по делу об административном проступке, предусмотренном статьей 596.2 (нарушение сроков при производстве по делу об административном проступке) Кодекса.

Как видим, часть приведенных полномочий (право участвовать в рассмотрении дел об административных проступках, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела), явно не относится к надзорным, а в отношении постановления о возбуждении производства по делу об административном проступке выше мы однозначно высказывались как об акте, выносимом в рамках административного преследования.

Кроме того, следует отметить, что прокурор вправе выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном проступке и о проведении административного расследования, что созвучно аналогичному праву российских прокуроров, закрепленному в пункте 2 статьи 1 Закона о прокуратуре и статье 28.7 КоАП РФ²⁹⁰, которое мы также относим к полномочиям в рамках административного преследования.

Согласно статье 2.15 «Прокурорский надзор за исполнением законов при ведении административного процесса» Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20.12.2006 № 194-З²⁹¹ прокурор в пределах своей компетенции:

— требует от должностного лица органа, ведущего административный процесс, представления материалов об административном правонарушении;

— дает письменные указания по делам об административных правонарушениях органам, ведущим административный процесс;

— санкционирует производство процессуальных действий и применение мер обеспечения административного процесса в случаях и порядке, установленных Кодексом;

— проверяет законность применения административного задержания физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, и иных мер обеспечения административного процесса, а также наложения административных взысканий;

— освобождает своим постановлением физическое лицо, незаконно подвергнутое административному задержанию;

— отменяет своим постановлением противоречащие законодательным актам постановления о производстве процессуальных действий и применении мер обеспечения административного процесса, за исключением постановлений, вынесенных судом;

— опротестовывает противоречащие законодательным актам постановления по делам об административных правонарушениях;

— поручает органу, ведущему административный процесс, подготовку дела об административном правонарушении для рассмотрения (по административным правонарушениям, протоколы по которым не составляются прокурором);

— истребует из соответствующих суда, органа, ведущего административный процесс, дела об административных правонарушениях;

— приостанавливает исполнение вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, за исключением постановлений о наложении административного взыскания в виде административного ареста или депортации;

— отменяет своим постановлением в случаях, предусмотренных Кодексом, постановление о прекращении дела об административном правонарушении, вынесенное органов, ведущим административный процесс, по окончании подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению;

— проверяет сроки подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению;

— отменяет своим решением противоречащее законодательным актам постановление о наложении административного взыскания, вынесенное в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 10.3 Кодекса.

При этом законодатель подчеркивает, что поручения, постановления и указания прокурора по делу об административном правонарушении направляются органу, ведущему административный процесс, и подлежат рассмотрению и исполнению в срок, установленный прокурором.

И здесь наблюдаются полномочия, которые нельзя отнести в буквальном понимании к надзорным, а именно:

— дача письменных указаний по делам об административных правонарушениях и направление их органам, ведущим административный процесс;

— санкционирование производства процессуальных действий и применения мер обеспечения административного процесса;

— поручение органу, ведущему административный процесс, подготовки дела об административном правонарушении для рассмотрения (по административным правонарушениям, протоколы по которым не составляются прокурором).

Пунктом 7 части 2 статьи 3.30 Кодекса Республики Беларусь среди лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, называются прокуроры, на которые возложена исключительная компетенция в отношении статей 9.6, 9.10, 9.13, 9.16, 9.19, 17.11, 21.9, 21.10, 22.10, 23.16, 23.18, 23.25, части 2 статьи 23.26, статей 23.37, 23.38, части 1 статьи 23.54, части 2 статьи 23.58, статей 23.79–23.83, 24.3, части 3 статьи 24.10, статей 25.2–25.4, части 2 статьи 25.8, а по иным административным правонарушениям, как и Российской Федерации, – при осуществлении надзорной деятельности.

Вместе с тем надзорный статус прокурора в Республике Беларусь усиливает статья 14.6 Кодекса 2006 года, непосредственно закрепившая за ним прокурорский надзор за исполнением законодательства органами, исполняющими постановления о наложении административных взысканий, чего нет, например, в КоАП РФ.

Сугубо надзорный статус отводит прокурору и Кодекс Туркменистана об административных правонарушениях²⁹², статьей 436 «Прокурорский надзор за соблюдением законов при административном производстве» которого прокурор наделен правом:

— возбуждать административное производство;

— участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении;

— знакомиться с материалами дела;

— проверять законность действий органов (должностных лиц) при производстве по делу;

— давать заключения, заявлять ходатайства по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

— проверять правильность применения соответствующими органами (должностными лицами) мер взыскания за административные правонарушения;

— опротестовывать постановление по делу об административном правонарушении, приостанавливать исполнение постановления;

— совершать другие действия, предусмотренные законом.

Кроме того, часть 4 указанной статьи устанавливает, что о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении несовершеннолетних, беременных женщин, женщин, имеющих детей в возрасте до восьми лет, лиц, имеющих право на пенсию по возрасту или на государственное социальное пособие, лиц с инвалидностью I и II группы, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора, должно быть сообщено прокурору.

Как видим, наряду с надзорными перечисляются и ненадзорные полномочия, что в принципе повторяет картину, присутствующую в законодательстве Азербайджанской Республики и Республики Беларусь.

Вместе с тем часть 2 статьи 535 Кодекса Туркменистана определяет, что прокурор имеет право выносить постановление о возбуждении административного производства и проведении административного расследования.

Согласно статье 275 «Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях» Кодекса Республики Узбекистан об административной ответственности²⁹³ прокурор вправе:

— возбуждать производство об административном правонарушении;

— знакомиться с материалами дела;

— проверять законность действий органов (должностных лиц) при производстве по делу;

— участвовать в рассмотрении дела;

— заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

— проверять правильность применения соответствующими органами (должностными лицами) мер воздействия за административные правонарушения;

— опротестовывать постановление по делу об административном правонарушении или решение по жалобе;

— совершать другие предусмотренные законом действия.

Приведенный перечень полномочий также не требует дополнительного комментария. Однако следует подчеркнуть одну важную особенность, присущую прокурорам в Республике Узбекистан и не встречающуюся в исследуемых законодательных актах других стран.

Согласно пункту 8 статьи 287 правом осуществления административного задержания как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении наряду с другими наделены должностные лица Департамента по борьбе с налоговыми, валютными преступлениями и легализацией преступных доходов при Генеральной прокуратуре Республики Узбекистан и его подразделений на местах – при совершении правонарушений, предусмотренных частями второй и третьей статьи 152 (в части продажи либо передачи в постоянное или временное пользование радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств), частью четвертой статьи 164, статьями 165.1, 166, 170, частями первой, второй и третьей статьи 176, статьей 176-3, частью второй статьи 176-4, статьями 186-1 и 198 Кодекса Республики Узбекистан. Эти же лица вправе осуществлять:

— досмотр вещей (статья 289);

— изъятие вещей и документов (статья 290);

— задержание и досмотр транспортных средств – при совершении административных правонарушений, предусмотренных статьями 164, 166, 167, 168, 172, 173, 176, 176-3, 186-1 Кодекса (пункт «д» статьи 291).

Наконец, в силу статьи 250 «Прокурорский надзор за выполнением законов в ходе производства по делам об административных правонарушениях» Кодекса Украины об административных нарушениях от 07.12.1984 № 8073-X²⁹⁴ прокурор, заместитель прокурора, осуществляя надзор за соблюдением и правильным применением законов при производстве по делам об административных правонарушениях наделены правом:

— возбуждать производство по делу об административном правонарушении;

— знакомиться с материалами дела;

— проверять законность действий органов (должностных лиц) при производстве по делу;

— принимать участие в рассмотрении дела;

— заявлять ходатайство; давать заключения по вопросам, которые возникают во время рассмотрения дела;

— проверять правильность применения соответствующими органами (должностными лицами) мер воздействия за административные правонарушения;

— вносить представление;

— обжаловать постановление и решение по жалобе по делу об административном правонарушении;

— совершать другие предусмотренные законом действия.

Кроме того, частью второй указанной нормы определено, что при производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 172-4–172-9, 172-9-2 рассматриваемого Кодекса, участие прокурора в рассмотрении дела судом является обязательным.

Фактически и здесь наблюдается стандартный набор полномочий прокурора как надзорного, так и ненадзорного характера, однако обращает на себя внимание законодательно закрепленная обязанность прокурора участвовать в рассмотрении дел о некоторых административных правонарушениях. Кроме того, упоминается о праве прокурора вносить представление.

В трех государствах прокурор позиционируется исключительно как участник производства по делам об административных правонарушениях.

Так, статьей 579 «Прокурор» Кодекса Кыргызской Республики об административной ответственности от 04.08.1998 № 114²⁹⁵ определено, что в соответствии с Законом «О прокуратуре Кыргызской Республики» прокурор вправе:

— проверять законность действий органов (должностных лиц), в производстве которых находится дело об административном правонарушении;

— возбуждать производство по делу об административном правонарушении;

— участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

— приносить представление на постановление по делу об административном правонарушении;

— приносить представление по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении;

— приносить представления по применению мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Здесь традиционно наблюдаем набор разнофункциональных по своему назначению полномочий, включая надзорные, а некую эксклюзивность придает право вносить представление на незаконные постановления по делам об административных правонарушениях.

В силу части 2 статьи 386 «Прокурор» Кодекса Республики Молдова о правонарушениях от 24.10.2008 № 218-XVI²⁹⁶ на прокурора возложены полномочия:

a) возбуждать производство о правонарушении;

b) назначать в установленных законом случаях наказание за правонарушение;

c) требовать назначения судебной инстанцией определенного наказания за правонарушение;

d) участвовать в рассмотрении судебной инстанцией дела о правонарушении по возбужденному им производству;

e) проверять законность действий констатирующего субъекта²⁹⁷ в соответствии с положениями части 4 статьи 396²⁹⁸;

f) обжаловать решение констатирующего субъекта или судебной инстанции в соответствии с положениями части 4 статьи 396;

g) осуществлять иные предусмотренные законом права.

Важным новшеством по сравнению с перечисленными выше полномочиями прокуроров в других странах являются право требовать назначения судебной инстанцией определенного наказания за правонарушение, а также назначать в установленных законом случаях наказание за правонарушение. И здесь следует отметить, что пунктом b) статьи 393 названного Кодекса Республики Молдова прокурор прямо отнесен к кругу органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Подобная уникальность, как нам думается, во многом обусловлена положениями части 1 статьи 124 Конституции Молдовы от 29.07.1994, согласно которой «прокуратура представляет общие интересы общества и защищает правопорядок, а также права и свободы граждан…»²⁹⁹. При этом подчеркнем, что в силу Закона Республики Молдова «О прокуратуре» прокуроры не осуществляют надзор за исполнением законов.

Еще одной страной, наделившей прокурора статусом участника производства по делам об административных правонарушениях, является Республика Таджикистан, где согласно части первой статьи 36 Процессуального кодекса об административных правонарушениях от 22.07.2013³⁰⁰ прокуроры вправе:

— проверять законность действий уполномоченных государственных органов (должностных лиц), в производстве которых находится дело об административном правонарушении;

— истребовать от уполномоченных государственных органов (должностных лиц) материалы по делу об административном правонарушении;

— отменять постановления уполномоченных государственных органов (должностных лиц) об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направлять материалы для проведения дополнительной проверки или возбуждать дело об административном правонарушении;

— отменять постановления уполномоченных государственных органов (должностных лиц) об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и прекращать дело об административном правонарушении;

— возбуждать дело об административном правонарушении³⁰¹;

— опротестовывать судебные акты и постановления уполномоченных государственных органов (должностных лиц) по делу об административном правонарушении независимо от участия в рассмотрении дела;

— опротестовывать постановление по возбужденному им делу об административном правонарушении, а также в отношении несовершеннолетних;

— участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

— в целях разрешения заявлений и жалоб или во время проверки соблюдения законов затребовать соответствующие дела, решения по которым вступили в законную силу, опротестовывать их;

— вносить представление либо протест по вопросам применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;

— осуществлять другие полномочия, установленные Кодексом.

Частью 2 указанной статьи определено, что прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, или дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора, что созвучно части 2 статьи 25.11 КоАП РФ.

Как видим, при наличии уже «стандартного» для стран постсоветского пространства арсенала полномочий законодатель устанавливает две формы реагирования на незаконные постановления и иные решения – опротестование и принесение представления.

В силу части 4 статьи 63 Процессуального кодекса Республики Таджикистан Генеральный прокурор, его заместители, прокуроры Горно-Бадахшанской автономной области, областей, города Душанбе, транспортный прокурор Таджикистана, их заместители в исключительных случаях могут обращаться с ходатайством в суд о продлении срока задержания иностранных граждан или без гражданства за нарушение визового режима и правил пребывания на срок до одного месяца.

В соответствии с частью 2 статьи 86 Процессуального кодекса Республики Таджикистан прокурор вправе принимать решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.

Кроме того, следует подчеркнуть наличие в рассматриваемом кодифицированном акте института возобновления производства по делам об административных правонарушениях ввиду вновь открывшихся обстоятельств. При этом согласно части 1 статьи 203 Кодекса право на инициирование этой процедуры принадлежит прокурору, за исключением ряда оговоренных законом случаях. В свою очередь статья 204 предусматривает, что:

— по окончании проверки вновь открывшихся обстоятельств при наличии оснований для возобновления производства по делу прокурор направляет дело со своим заключением и копией постановления в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 197 Кодекса³⁰², в соответствующий суд;

— при отсутствии оснований к возобновлению производства по делу прокурор своим мотивированным постановлением прекращает возбужденное им производство по вновь открывшимся обстоятельствам;

— постановление о прекращении производства доводится до сведения заинтересованных лиц с разъяснением им права обжаловать постановление в суд, который правомочен решать вопрос о возобновлении производства по данному делу ввиду вновь открывшихся обстоятельств³⁰³.

Помимо Российской Федерации статусом участника производства по делам об административных правонарушениях и лица, осуществляющего надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях (двойным статусом), прокурор наделен в Республике Казахстан. Однако в отличие от положений статьи 25.11 КоАП РФ в статье 759 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 05.07.2014 № 235-V ЗРК³⁰⁴, позиционирующей прокурора как участника производства, прокурор фактически рассматривается как субъект, осуществляющий надзорную функцию³⁰⁵. Указанной статьей Кодекса Республики Казахстан определено, что:

— высший надзор за точным и единообразным применением законов в процессе производства по делам об административных правонарушениях от имени государства осуществляется Генеральным Прокурором Республики Казахстан как непосредственно, так и через подчиненных ему прокуроров;

— при осуществлении своих процессуальных полномочий прокурор независим и подчиняется только закону;

— в целях реализации своих полномочий, предусмотренных статьей 760 Кодекса, прокурор вправе: участвовать в производстве по делам об административных правонарушениях; представлять доказательства и участвовать в их исследовании; излагать суду, органу (должностному лицу), рассматривающему дело, свое мнение о виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также по другим вопросам, возникающим в процессе рассмотрения дела; высказывать суду, органу (должностному лицу), рассматривающему дело, предложение о применении положений закона и наложении административного взыскания либо освобождении от него;

— прокурор в обязательном порядке извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним лицом, а также правонарушении, влекущем административный арест. В его отсутствие такое дело может быть рассмотрено лишь в случае, когда имеются данные о своевременном извещении прокурора о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела.

В свою очередь статья 760 «Полномочия прокурора по обеспечению законности производства по делам об административных правонарушениях» Кодекса Республики Казахстан устанавливает, что по результатам проверок производства по делам об административных правонарушениях прокурор вправе применять следующие полномочия:

— вносить в суд, орган (должностному лицу) протест на постановление по делу об административном правонарушении или предписание о необходимости уплаты штрафа;

— давать письменные указания уполномоченным должностным лицам и органам (кроме суда) о производстве дополнительной проверки;

— требовать от уполномоченных органов проведения проверки в подконтрольных или подведомственных им организациях;

— в установленных законом случаях прекращать производство об административном правонарушении;

— приостанавливать исполнение постановления об административном взыскании или предписания о необходимости уплаты штрафа;

— выносить постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию;

— выносить постановление или требование о снятии любых мер запретительного или ограничительного характера, наложенных должностными лицами государственных органов в связи с исполнением своих обязанностей в случаях нарушения прав и законных интересов физических, юридических лиц и государства;

— выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.

Подводя итог характеристике статуса прокуроров в приведенных выше кодифицированных актах, подчеркнем наиболее важные особенности:

1) в большинстве государств имеет место кодификация в одном законодательном акте как непосредственно самих правонарушений, так и порядка производства по делам. Исключение составляют Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (помимо которого имеется также Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21.04.2003 № 194-З³⁰⁶), а также Процессуальный кодекс Республики Таджикистан об административных правонарушениях (функционирует также Кодекс Республики Таджикистан об административных правонарушениях, принятый Законом Республики Таджикистан от 31.12.2008 № 455³⁰⁷).

Подобно Российской Федерации распространение получило название «Кодекс об административных правонарушениях» (республика Казахстан, Туркменистан и Украина³⁰⁸). В Кыргызской Республике и Республике Узбекистан культивируется понятие «Кодекс об административной ответственности». В Азербайджанской Республике и Республике Молдова наблюдается индивидуальный подход – соответственно «Кодекс об административных проступках» и «Кодекс о правонарушениях»;

2) сохраняя традиции советского периода в кодексах большинства государств (Азербайджанская Республика, республики Беларусь и Узбекистан, Туркменистан и Украина) статус прокурора определен исключительно как надзорный. Вместе с тем среди «надзорных» полномочий можно вычленить и такие, которые с точки зрения высказанного нами выше подхода к характеристике полномочий относятся к административному преследованию;

3) в контексте отсутствия в кодифицированных актах ряд стран специальной статьи о прокурорском надзоре необходимо отметить, что в части 6.2 статьи 6 Кодекса Азербайджанской Республики, части четвертой статьи 8 Кодекса Республики Узбекистан, части четвертой статьи 7 Кодекса Украины подчеркивается, что законность при производстве по делам об административных правонарушениях обеспечивается прокурорским надзором. А вот в статье 1.6 «Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением» КоАП РФ умалчивается о надзорной роли прокурора;

4) в ряде государств (Кыргызская Республика, республики Молдова и Таджикистан) прокуроры называются исключительно в качестве участников производства по делам об административных правонарушениях. Однако и здесь можно констатировать, что в части полномочий наблюдается присутствие наряду с ненадзорными сугубо надзорных, прежде всего связанных с проверкой законности в деятельности органов административной юрисдикции;

5) двойным статусом так же, как и в Российской Федерации, наделены только прокуроры в Республике Казахстан, однако полноценное представление об этом несколько «смазывается» ввиду прямой отсылки статьи 759 Кодекса этой страны к статье 760, раскрывающей надзорный статус прокурора. И здесь не вполне понятна логика законодателя, выраженная в словосочетании «в целях реализации своих полномочий, предусмотренных статьей 760 настоящего Кодекса, прокурор вправе», поскольку далее перечисляются соответствующие полномочия. То есть выходит, что прокурор применяет одни полномочия (как участник производства) в целях реализации других (надзорных).

В этой связи мы поддерживаем высказанную В. И. Ломакиным в диссертационном исследовании позицию о том, что «полномочия прокурора при участии в производстве по делу об административном правонарушении (имеется в виду – при рассмотрении дела судом) не равнозначны функциям надзора за соблюдением законов в этом производстве»³⁰⁹. От себя добавим, что и при рассмотрении дела об административном правонарушении органом (должностным лицом органа) административной юрисдикции прокурор в качестве участника производства, поддерживающего собственное постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, не может одновременно осуществлять надзор;

6) в большинстве приведенных кодифицированных актов так же, как и в КоАП РФ³¹⁰, не конкретизируется, каким именно прокурором реализуются предусмотренные полномочия.

Вместе с тем в Кодексе Украины прямо названы прокурор и заместитель прокурора (статья 250). Кроме того, в этом же законодательном акте применяется словосочетание «прокурор или уполномоченное им лицо из числа работников прокуратуры» (пункты 8 и 11 статьи 255).

В Кодексе Республики Казахстан говорится об осуществлении высшего надзора Генеральным Прокурором и подчиненными ему прокурорами (статья 759).

Кодекс Кыргызской Республики оперирует понятием «уполномоченные на то должностные лица… органов прокуратуры» в контексте права составлять протоколы об административных правонарушениях (пункт 1 части 1 статьи 556-1).

Наиболее полно рассматриваемый вопрос отражен в статье 5 «Основные понятия» Процессуального кодекса Республики Таджикистан 2013 года, где под прокурором понимаются Генеральный прокурор Республики Таджикистан, Главный военный прокурор, прокуроры Горно-Бадахшанской автономной области, областей, города Душанбе, транспортный прокурор Таджикистана, их заместители, руководители управлений (отделов) генеральной прокуратуры и их заместители, старшие помощники и помощники Генерального прокурора, старшие прокуроры и прокуроры управлений (отделов), старшие помощники и помощники прокуроров Горно-Бадахшанской автономной области, областей, города Душанбе, транспортного прокурора Таджикистана, старшие прокуроры и прокуроры отделов прокуратуры областей и приравненные к ним прокуроры районов, городов, военные прокуроры гарнизонов, прокуроры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, их заместители, старшие помощники и помощники, осуществляющие деятельность в пределах своей компетенции, то есть все оперативные работники органов прокуратуры.

Но самым интересным в контексте заявленной темы монографии является приведенное в той же статье 5 определение административного преследования, под которым понимается процессуальная деятельность, осуществляемая уполномоченными государственными органами (должностными лицами) в целях определения деяния, запрещенного Кодексом Республики Таджикистан об административных правонарушениях, и лица, совершившего его, привлечения его к административной ответственности, а также для обеспечения применения к такому лицу наказания или других принудительных мер. И хотя прокурор, исходя из данной дефиниции, не относится к должностным лицам, осуществляющим именно административное преследование³¹¹, сам факт выделения рассматриваемого понятия заслуживает одобрения;

7) во всех государствах прокуроры наделены правом инициирования производства по делу об административном правонарушении посредством вынесения постановления или составления протокола. При этом законы о прокуратуре Республики Молдова и Украины, как было отмечено выше, такого полномочия прокурора прямо не называют, очевидно, в силу отсутствия закрепленной в них отрасли надзора за исполнением законов.

Среди перечисленных норм только в Кодексе Республики Беларусь право составления протокола об административных правонарушениях упоминается не среди прочих полномочий прокурора, а в статье 3.30, перечисляющей государственные органы, чьи должностные лица вправе принимать названные решения.

Вместе с тем следует отметить, что в кодексах Кыргызской Республики и Украины имеет место рассогласование понятий, поскольку в названных в предыдущем пункте выводов соответственно статьях 556-1 и 255 говорится о «протоколах об административных правонарушениях», в то время как в статусных статьях применяется традиционное для прокуроров большинства стран «постановление». В своей статье А. О. Колотило отметил эту особенность, подчеркнув, что «российский прокурор не наделен правом составления протокола об административном правонарушении, тогда как согласно статье 255 КУоАП в Украине такие полномочия у прокурора есть при выявлении коррупционных и некоторых иных административных правонарушений»³¹², однако, полагаем, что читателю была бы интересна не констатация факта, а причина закрепления украинским законодателем сразу двух актов реагирования, с помощью которых прокурор вправе инициировать административное преследование;

8) в ряде государств так же, как и в Российской Федерации, законодательно подчеркивается «исключительная компетенция» прокуроров в возбуждении дела об административном правонарушении. Названный термин получил определенное распространение в прокурорской науке³¹³ и означает прямое закрепление в законодательстве составов административных правонарушений, возбуждение дел о которых возложено непосредственно на прокурора. В административном праве применяется также понятие «исключительные полномочия»³¹⁴, обозначающее рассматриваемую ситуацию. Правда, оговоримся, что на самом деле указание прокурора в контексте конкретного перечня статей кодекса отнюдь не означает «абсолютной исключительности», поскольку, во-первых, как и в Российской Федерации могут иметь место случаи наличия «дублеров» в лице должностных лиц органов административной юрисдикции, а кроме того, так же, как и в России, законодатель в отдельных случаях закрепляет за прокурорами не только исключительное по возбуждению дела (производства) по отдельным составам правонарушений, но и абсолютное право принимать такое решение фактически по всем проступкам, выявленным в ходе осуществления надзорной деятельности.

Итак, согласно статье 54 Кодекса Азербайджанской Республики 2015 года решение о начале производства по делам об административных проступках, предусмотренных 191.1, 195.1, 197.3, 197.4, 197.5, 205, 284.2, 339.2–339.5, 340.2, 341, 376, 399, 410.3, 445-1, 528-1.3, 538-1.4–538-1.6, 558.2, 558.3, 559, 563.2, 567, 568, 569, 573, 584-1, 594-2, 595.2, 596, 601 и 606.1 Кодекса, принимается прокурором.

В пункте 7 части 2 статьи 3.30 Кодекса Республики Беларусь определено, что прокурор вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.6, 9.10, 9.13, 9.16, 9.19, 17.11, 21.9, 21.10, 22.10, 23.16, 23.18, 23.25, частью 2 статьи 23.26, статьями 23.37, 23.38, частью 1 статьи 23.54, частью 2 статьи 23.58, статьями 23.79–23.83, 24.3, частью 3 статьи 24.10, статьями 25.2–25.4, частью 2 статьи 25.8 КоАП Республики Беларусь, а за иные административные правонарушения – при осуществлении надзорных функций³¹⁵. Кроме того, наряду с должностными лицами других органов согласно пункту 8 части 2 статьи 3.30 прокуроры управомочены составлять протоколы по статьям 23.1–23.5, 24.4–24.6 КоАП Республики Беларусь.

В части 1 статьи 805 Кодекса Республики Казахстан за прокурором закреплено право выносить постановление о возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 74, 75, 76, 77, 78, 79, 81, 82, 82-1, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 129, 130, 173, 189, 214, 361, 362, 363, 439, 451, 452, 453, 455, 456, 456-1, 457, 465, 490, 498, 507, 508, 653, 660, 666, 675, 680 КоАП Республики Казахстан. Вместе с тем согласно части 2 указанной статьи прокурор вправе вынести постановление о возбуждении дела и об ином административном правонарушении.

Пунктом 1 части 1 статьи 556-1 Кодекса Кыргызской Республики уполномоченные на то должностные лица органов прокуратуры могут инициировать административное преследование по статьям 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 61, 61-1, 62, 63, части первой статьи 64, статьям 66-2, 66-7, 67, 82-1, 234-1, 387-1, 400, 400-3, 404, 406, 409-1, 409-4 КоАП Кыргызской Республики.

Наконец, по Кодексу Украины прокуроры возбуждают дела об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена статьями 172-4–172-20, 185-4, 185-8, 185-11;

9) в отличие от норм законов о прокуратуре, включая российский Закон о прокуратуре, где в качестве субъектов, преследуемых прокурором в административном порядке, выступают должностные лица, реже граждане, кодифицированные акты не ограничивают прокурора, и в случае если субъектом административного правонарушения выступает юридическое лицо, прокурор вправе возбуждать дело и в отношении него;

10) уникальное полномочие закреплено в статье 9.4 «Административный процесс по требованию» Кодекса Республики Беларусь, согласно которой в случае совершения деяний, предусмотренных статьей 9.1 КоАП Республики Беларусь, административный процесс может быть начат прокурором при отсутствии требования³¹⁶ и не подлежит прекращению в случае примирения потерпевшего либо законного представителя с лицом, в отношении которого ведется административный процесс;

11) помимо Российской Федерации прокуроры еще в трех странах (Азербайджанской Республике, Республике Таджикистан и Туркменистане) наделены правом инициировать проведение административного расследования.

Согласно части 2 статьи 413 Кодекса Азербайджанской Республики прокурором выносится постановление о возбуждении производства по делу об административном проступке и о проведении административного расследования. Частью 2 статьи 86 Процессуального кодекса Республики Таджикистан определено, что решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается прокурором в виде постановления. В свою очередь, в соответствии с частью 2 статьи 535 Кодекса Туркменистана прокурор имеет право выносить постановление о возбуждении административного производства и проведении административного расследования.

К сожалению, как и в случае со статьей 28.7 КоАП РФ в приведенных кодифицированных актах не отражено, какие дальнейшие действия после вынесения указанного постановления должен предпринять прокурор³¹⁷;

12) только в Республике Узбекистан некоторые прокуроры (должностные лица Департамента по борьбе с налоговыми, валютными преступлениями и легализацией преступных доходов при Генеральной прокуратуре Республики Узбекистан и его подразделений на местах) уполномочены применять ряд мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, а именно:

— административное задержание при совершении перечисленных выше правонарушений (пункт 8 статьи 287 КоАП РУ);

— досмотр вещей (статья 289 КоАП РУ);

— изъятие вещей и документов (статья 290 КоАП РУ).

— задержание и досмотр транспортных средств при совершении указанных выше правонарушений (пункт «д» статьи 291 КоАП РУ)³¹⁸;

13) также к числу уникальных следует отнести наличие в Кодексе Казахстана главы 49 «Особенности производства по делам лиц, обладающих привилегиями и иммунитетом от административной ответственности», закрепляющей определенные полномочия прокурора, связанные с административным преследованием соответствующих субъектов³¹⁹;

14) исключительно в Республике Молдова прокурор вправе рассматривать дела о правонарушениях, предусмотренных статьей 336 Кодекса, и назначать наказания, кроме относящихся к исключительной компетенции суда;

15) в республиках Беларусь и Казахстан, как отмечалось при характеристике соответствующих законов о прокуратуре, у прокуроров имеются полномочия, которые можно рассматривать в контексте процессуального руководства органами административной юрисдикции.

Так, согласно пункту 8 части 2 статьи 2.15 Кодекса Республики Беларусь прокурор вправе поручать органу, ведущему административный процесс, подготовку дела об административном правонарушении для рассмотрения (по административным правонарушениям, протоколы по которым не составляются прокурором). В свою очередь в силу пункта 2 части 1 статьи 760 КоАП Республики Казахстан прокурор может давать письменные указания уполномоченным должностным лицам и органам (кроме суда) о производстве дополнительной проверки. К слову, В. И. Ломакин в пункте 3 выносимых на защиту положений своего диссертационного исследования³²⁰ предлагает дополнить статью 25.11 КоАП РФ в том числе и правом прокурора давать письменные указания уполномоченным должностным лицам и органам (кроме суда) о проведении дополнительных проверок и приобщении дополнительных документов и материалов по делам об административных правонарушениях, находящимся в их производстве;

16) стандартным набором полномочий по участию в рассмотрении дел об административных правонарушениях, заявлению ходатайств и даче заключений по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, наделены прокуроры практически во всех названных выше кодифицированных актах. При этом следует отметить, что далеко не во всех документах закреплены нормы, предписывающие уведомлять прокурора о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении. Кроме того, имеют место различия в подходах к основаниям для соответствующего уведомления прокурора.

Так, согласно части 4 статьи 368 Кодекса Азербайджанской Республики прокурор уведомляется о месте и времени рассмотрения дел об административных проступках в отношении несовершеннолетних, а также дел, возбужденных по его инициативе. Это фактически дословно совпадает с частью 2 статьи 25.11 КоАП РФ. Аналогичное требование содержится в части 2 статьи 36 Процессуального кодекса Республики Таджикистан.

В соответствии с частью 3 статьи 759 Кодекса Республики Казахстан прокурор в обязательном порядке извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним лицом, а также правонарушении, влекущем административный арест. При этом в его отсутствие такое дело может быть рассмотрено лишь в случае, когда имеются данные о своевременном извещении прокурора о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела.

Наконец, в силу части 4 статьи 436 Кодекса Туркменистана прокурор должен уведомляться о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении несовершеннолетних, беременных женщин, женщин, имеющих детей в возрасте до восьми лет, лиц, имеющих право на пенсию по возрасту или на государственное социальное пособие, лиц с инвалидностью I и II группы, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.

Кроме того, подчеркнем, что согласно части второй статьи 250 Кодекса Украины при производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 172-4–172-9, 172-9-2 Кодекса, участие прокурора в рассмотрении дела судом является обязательным;

17) пожалуй, в качестве самой специфической индивидуальности следует выделить наличие только в КоАП РФ главы 29.1 «Правовая помощь по делам об административных правонарушениях», в которой значительное место отводится органам прокуратуры³²¹. В Кодексе Республики Казахстан имеется глава 50 «Взаимодействие органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, с компетентными учреждениями и должностными лицами иностранных государств по делам об административных правонарушениях», однако роль прокурора в реализации ее норм не предусмотрена.

Таким образом, подводя итог проведенному сравнительно-правовому исследованию, отметим, что, в проанализированных законодательных актах о прокуратуре, а также кодифицированных актах государств постсоветского пространства просматриваются как общие, так и специфические черты, отражающие статус прокурора при реализации им полномочий. При этом независимо от того, является ли этот статус сугубо надзорным, закреплена ли роль прокурора только как участника производства по делам об административных правонарушениях либо он позиционируется и в том и в другом качестве, всегда можно отделить надзорные полномочия от ненадзорных, часть которых мы относим к реализуемым в рамках функции административного преследования.

Глава II. ВОЗБУЖДЕНИЕ ПРОКУРОРОМ ДЕЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ КАК ВАЖНЕЙШАЯ СТАДИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕСЛЕДОВАНИЯ

§ 1. Исторические аспекты возникновения и развития полномочий прокурора по возбуждению дела об административном правонарушении

Как уже отмечалось в параграфе 1 главы I монографии, в законодательстве советского периода в первый и, увы, в последний раз нормы об административном преследовании, осуществляемом прокурором, нашли закрепление в утвержденном постановлением ВЦИК от 19.11.1926 Положении о судоустройстве РСФСР (далее – Положение 1926 года)¹, пунктом «а» статьи 59 которого на государственную прокуратуру возлагалось «осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем… возбуждения… административного преследования против виновных». В свою очередь пунктом «в» статьи 68 губернскому прокурору вменялось «возбуждение… административного преследования против должностных и частных лиц как по собственной инициативе, так и по поступающим в прокуратуру жалобам и заявлениям».

В приведенных фрагментах, а равно иных положениях названного нормативного правового акта не указывалось, каким именно документом (актом реагирования) прокурор был призван осуществлять рассматриваемое административное преследование. Вместе с тем можно сделать ряд важных выводов из статьи 68 Положения 1926 года, а именно:

1) субъектами административного преследования выступали как должностные лица, так и граждане. В отсутствие в тот период специальных правовых актов, закрепляющих специфику производства по делам об административных правонарушениях, сложно четко определить, кто конкретно подпадал под круг преследуемых прокурором должностных лиц, однако допускаем, что речь шла исключительно о представителях поднадзорных прокурорам органов и организаций.

Что касается граждан, то исполнение ими законов вплоть до 1992 года входило в предмет прокурорского надзора, из-за чего он не в последнюю очередь и назывался с начала 1920-х гг. «общим», в том числе получив закрепление этой характеристики на законодательном уровне в 1979 году – с момента вступления в силу Закона о прокуратуре СССР;

2) предусматривалось два специально разделявшихся основания для применения прокурорами мер административного преследования, из которых не вызывающим вопросов в толковании являлось то, которое предписывало прокурору реагировать в связи с поступавшими в прокуратуру жалобами и заявлениями. То есть, говоря современным языком, речь шла об инцидентных основаниях².

Что касается допускавшейся возможности осуществления административного преследования по собственной инициативе, то здесь возьмем на себя ответственность предположить, что речь могла идти о выявлении прокурором факта совершения административного проступка в процессе проведения проверки, которая не была инициирована поступившими в прокуратуру жалобами или заявлениями. Подчеркнем, что в отличие от статьи 21 действующего Закона о прокуратуре Положение 1926 года не содержало ограничений, допускающих проведение прокурором проверки лишь в случае поступления в прокуратуру информации о факте нарушения закона (при наличии исключительно инцидентного основания). То есть речь могла идти и об инициативных проверках, что вполне отвечало идеологии того периода.

В силу отсылочной нормы статьи 171 Положения 1926 года административное преследование могли осуществлять прокуратуры автономных республик, причем в отсутствие четких указаний предположим, что соответствующее полномочие могло быть реализовано, как и в случае с губернским прокурором, исключительно первым лицом соответствующей прокуратуры.

В Положении о прокурорском надзоре в СССР, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24.05.1955 (далее – Положение 1955 года)³, которое представляло собой существенно конкретизированный нормативный правовой акт законодательного органа, нашли отражение нормы, связанные с инициированием прокурором административного преследования. В частности, в статье 15 главы II «Надзор за исполнением законов учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами СССР» было закреплено, что «в отношении должностных лиц и граждан, нарушивших закон, прокурор, в зависимости от характера нарушения … принимает меры к привлечению нарушителя к административной … ответственности». Из приведенного фрагмента можно установить, что:

1) рассматриваемая норма по своей содержательной и смысловой составляющей фактически не отличалась от отмеченных выше предписаний Положения 1926 года применительно к кругу субъектов, которые могли подвергаться по инициативе прокурора административному преследованию. То есть речь шла все о тех же должностных лицах и гражданах;

2) с точки зрения системного анализа с другими нормами правом принятия соответствующих мер обладали прокуроры – первые лица органов прокуратуры, что также говорит об определенном продолжении тенденции, заложенной в Положении 1926 года;

3) отсутствовало представление о форме акта реагирования, посредством которого прокурор ставил вопрос о привлечении нарушителя к административной ответственности. То есть и по этому компоненту законодатель не далеко ушел от Положения 1926 года.

На это обстоятельство обращали внимание авторы комментария к Положению 1955 года, подчеркивая, что «статья 15 Положения не указывает, в какой форме прокурором ставится вопрос о привлечении нарушителей закона к административной ответственности»⁴. При этом отмечалось, что «Прокуратура СССР рекомендует выносить в таких случаях постановление о привлечении конкретного лица к административной ответственности и направлять его соответствующему органу или должностному лицу, которые правомочны наложить на виновного административное взыскание (постановление составляется в той же форме, что и постановление о привлечении к дисциплинарной ответственности)»⁵.

Вместе с тем следует отметить, что в комментарии к статье 13 Положения 1955 года, регламентировавшей основания принесения прокурорами протестов на противоречащие закону правовые акты, авторы оперируют тем же названием, но уже применительно к деятельности поднадзорных органов административной юрисдикции, отмечая, что «при опротестовании постановления о привлечении того или иного лица к административной ответственности в протестах следует указать, что в силу ст. 13 (ч. 3) Положения исполнение административного взыскания приостанавливается до рассмотрения протеста»⁶. Таким образом, налицо отсутствие системного подхода, что, конечно же, было обусловлено неконкретностью норм в самом Положении 1955 года, однако, на наш взгляд, никоим образом не оправдывает авторов Комментария, призванного ориентировать прокуроров на единообразную правоприменительную практику;

4) с учетом четкого разделения прокурорской деятельности по отраслям применение прокурором рассматриваемых полномочий допускалось только в сфере «общего» надзора. Вместе с тем авторы комментария к статье 33 к формам прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона в местах лишения свободы относили в том числе «принятие мер к привлечению лиц, виновных в нарушении установленных законом правил содержания заключенных и других законов, к… административной… ответственности (ст. 15, 33 Положения)»⁷. Подобная позиция представляется спорной, поскольку статья 33 Положения 1955 года обязывала прокурора «принимать меры к привлечению к уголовной или дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нарушении законности в местах лишения свободы», не делая при этом каких-либо отсылок в части регламентации полномочий к иным статьям указанного нормативного правового акта.

В продолжение характеристики рассматриваемых норм Положения 1955 года приведем выдержки из Комментария, касающиеся пределов применения прокурорами полномочий, связанных с принятием мер по привлечению нарушителей к административной ответственности. Авторы отмечали, что «прокурор… не должен подменять компетентные органы, призванные вести борьбу с административными правонарушениями. Он обязан делать только одно – установив зафиксированное правонарушение закона, влекущее административную ответственность, поставить вопрос о применении административного воздействия к виновным лицам, если этого не было сделано»⁸. Из этого фрагмента не вполне понятно, кем именно зафиксировано правонарушение, которое устанавливает прокурор, а кроме того, логически напрашивается вывод, а почему перед прокурорами не ставится задача принятия мер реагирования к должностным лицам соответствующих органов, из-за пассивности которых изначально не было применено административное воздействие к виновным.

Также неоднозначно воспринимается приводимый авторами Комментария алгоритм, согласно которому «если прокурор выявит нарушения, влекущие административную ответственность, или же к нему поступят такие сигналы, ему надлежит перед соответствующей инспекцией или государственным органом поставить вопрос о производстве проверки и оформлении ее результатов надлежащим актом с соблюдением установленных законом требований. Только после этого он может поставить вопрос об ответственности правонарушителя в административном порядке»⁹. Ведь очевидно, что после установления в ходе проверки факта совершения административного правонарушения проводившие ее должностные лица менее всего нуждались в «особом» мнении прокурора, будучи в состоянии принять самостоятельное решение о возбуждении административного преследования. Хотя, объективности ради, подчеркнем, что подобного рода рекомендации едва ли были бы возможны в случае наличия в тот период специального нормативного правового акта, регламентирующего соответствующие процедуры.

На удивление лаконично отражены вопросы осуществления прокурором административного преследования в Руководстве для прокуроров по общему надзору¹⁰, в главе III которого, имеющей название «Правовые средства общего надзора по устранению нарушений законности и причин, их порождающих», отмечалось, что «при выявлении нарушения закона, наказуемого в административном порядке, прокурор принимает меры к привлечению правонарушителя к административной ответственности. При этом необходимо выяснить, виновно ли данное лицо в совершении правонарушения; не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности; определить орган (должностное лицо), правомочный налагать административное взыскание»¹¹. Далее авторы пособия подчеркивали, что «постановление составляется по той же форме, что и постановление о возбуждении дисциплинарного преследования, и направляется для исполнения органу (должностному лицу), правомочному налагать административные взыскания»¹².

Из приведенных фрагментов не видно, как же все-таки должен называться акт прокурорского реагирования, посредством которого инициируется процедура административного преследования. Прямое следование предлагаемой авторами пособия аналогии с дисциплинарным преследованием фактически наводит на мысль о том, что речь должна идти о постановлении о возбуждении административного преследования. Однако в рассматриваемом выше комментарии к Положению 1955 года его авторы оперируют таким понятием, как постановление о привлечении к дисциплинарной ответственности, также проводя аналогии с упомянутым уже постановлением о привлечении к административной ответственности.

Определенная информация об имевших в период с 1955 по 1979 год¹³ подходах содержится в профильной научной литературе и учебниках по дисциплине «Прокурорский надзор», которые по своему уровню совсем немногим уступали теоретическим работам.

Так, В. Г. Лебединский при характеристике прокурорского надзора отмечал, что «установив нарушение закона, прокуратура вправе и обязана… возбудить… административное преследование против должностных лиц, если они совершили… административный проступок»¹⁴. В приведенной цитате присутствует понятие «административное преследование» применительно к деятельности прокуратуры, что можно признать значимым в контексте заявленной нами темы монографии. Вместе с тем обращает на себя внимание явно искаженная интерпретация статьи 15 Положения 1955 года, согласно которой соответствующие меры предписывалось принимать не прокуратуре, а прокурору. Кроме того, круг преследуемых в административном порядке субъектов не ограничивался исключительно должностными лицами, поскольку исполнение законов гражданами также входило в предмет прокурорского надзора. К слову, этот же автор, но уже при более детальном раскрытии в другой главе сущности полномочий, связанных с возбуждением в том числе административного преследования, называет и граждан¹⁵.

В свою очередь, С. Г. Березовская, раскрывая специфику реализации прокурорами требований статьи 15 Положения 1955 года применительно к административному преследованию, отмечала, что «эта обязанность выполняется прокурорами в основном двумя путями: либо внесением представлений органам государства или общественным организациям, применяющим административные взыскания, либо вынесением постановлений о привлечении к административной ответственности конкретных должностных лиц или граждан»¹⁶. Вызывает некоторые сомнения первый из названных путей, а именно опосредованное представлением в уполномоченные органы и организации решение вопроса об административном преследовании. Прямого указания на такой алгоритм Положение 1955 года не содержало. К тому же что мешало прокурору, у которого находилась вся необходимая информация о факте совершения административного правонарушения, самостоятельно инициировать преследование. Представление об устранении нарушений законов хорошо в случае, когда выявлена пассивность в деятельности органов административной юрисдикции, и на это необходимо обратить внимание соответствующего руководителя.

В то же время, как видим, в процитированном фрагменте в обозначении акта реагирования, инициирующего административное преследование, присутствует тот же подход, что и в рассмотренном выше Комментарии к Положению 1955 года.

Далее указанный автор подчеркивала, что «юридическая сила постановлений о привлечении к административной ответственности такова же, как протеста или представления. Орган, получивший постановление, обязан рассмотреть его и принять по нему свое решение. В случае отклонения постановления прокурор вправе перенести его в вышестоящую организацию»¹⁷.

Приведенный тезис также небезупречен. Очевидно, тождество юридической силы разных по основаниям применения и правовым последствиям актов прокурорского реагирования можно усматривать в обязанности адресата рассмотреть таковые, и это правильно. Однако вероятность принятия мер в связи с требованиями, изложенными в протесте или представлении, намного выше, нежели в случае с постановлением, в связи с чем во главу угла все-таки разумнее ставить не юридическую силу, а силу доказательств, которыми прокурор обосновывает правомерность вынесенного им акта реагирования.

Что касается утверждения о направлении прокурором постановления в вышестоящую организацию по причине его первоначального отклонения, то, как представляется, оно несколько расходится с требованиями части третьей статьи 13 Положения 1955 года, согласно которым прокурор наделялся правом приносить протест на постановление, изданное уполномоченным на то органом административной юрисдикции. Такие органы не были правомочны отклонять соответствующие постановления прокурора, но могли не согласиться с его позицией, выражая свое решение путем вынесения постановления. В. Г. Лебединский по этому поводу отмечал, что «в этом случае у прокурора остается право опротестовать решение данного должностного лица перед вышестоящим органом»¹⁸.

С учетом высказанной нами выше позиции о закрепленной в Положении 1955 года общенадзорной отраслевой «прописке» полномочия представляется не вполне обоснованным и тезис М. Ю. Рагинского о том, что в сфере надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы «помимо правомочий, указанных в гл. V Положения (1955 года. – А.В.), прокурор несет также обязанности и пользуется правами, предусмотренными ст. … 15… Положения»¹⁹. К слову, Б. М. Спиридонов в монографии, посвященной непосредственно вопросам надзора за исполнением в рассматриваемой сфере правоотношений²⁰, среди полномочий прокурора по устранению нарушений закона не называет его права принимать меры по привлечению виновных к административной ответственности.

В своей монографической работе признанный специалист в области общего надзора В. Г. Мелкумов при перечислении надзорных полномочий прокурора со ссылкой на Положение 1955 года назвал право прокурора привлекать должностных лиц или граждан, нарушивших закон, в зависимости от характера нарушений, к… административной ответственности»²¹. Он же, приводя систематизацию основных форм реагирования на выявленные нарушения законов и обстоятельства, им способствующие, относит к таковым в том числе «привлечение лиц, нарушивших законов, в зависимости от характера нарушений, к ответственности – … административной»²². То есть можно говорить о вполне сложившемся у данного автора отношении к рассматриваемому полномочию. Как представляется, некорректность этого тезиса не требует дополнительных доводов с учетом того, что непосредственно прокурор никого к административной ответственности не привлекал, равно как не привлекает и в настоящее время. Вместе с тем важным для теории прокурорской деятельности является данное указанным автором определение административному преследованию, под которым понимается «право прокурора поставить перед компетентным органом (должностным лицом) вопрос о наказании в административном порядке»²³. Тем самым В. Г. Мелкумов несколько реабилитируется за ранее приведенные положения, подвергшиеся нами критике.

Далее названный автор отмечает, что постановление о возбуждении административного преследования «выносят не только прокуроры, но и их помощники»²⁴. Здесь мы видим, что помимо прокуроров-руководителей к кругу реализующих рассматриваемые полномочия отнесены и их подчиненные, что отнюдь не вытекает из существа статьи 15 Положения 1955 года, но очевидно апробировано существовавшей в тот период правоприменительной практикой. Однако важным является подтверждение общей тенденции того периода, основанной на том, что прокурор своим постановлением инициирует административное преследование. На этой же позиции, к слову, стоит А. Д. Берензон, который в своем диссертационном исследовании среди форм реализации полномочий прокуроров, используемых для реагирования на выявленные нарушения законов, называет постановление о возбуждении административного преследования, давая ему авторское определение как письменному акту, в форме которого реализуется полномочие прокурора ставить вопрос о наказании нарушителя закона²⁵. При этом он предлагал заменить в статье 15 Положения 1955 года слова «принимать меры к привлечению к административной ответственности» словами «возбуждать административное преследование»²⁶.

Вместе с тем нельзя говорить об абсолютном единстве во взглядах того времени на способ инициирования прокурором процедуры административного преследования. Достаточно радикальный взгляд на эти вопросы выражала в своей работе Л. А. Николаева, которая в частности подчеркивала, что «обращение прокурора по поводу наложения взыскания на нарушителей закона в форме соответствующего постановления едва ли правильно. Правильнее ставить эти вопросы в протесте или представлении»²⁷. Как представляется, подобное утверждение в принципе не нуждается в излишних контрдоводах в силу своей немотивированности. Ведь каждый акт прокурорского реагирования имеет свои основания и правовые последствия.

Несколько позже этот же автор, скорректировав свою позицию, отмечала, что «протест, представление и постановление – это различные правовые акты прокурора по своему назначению, содержанию и целям»²⁸, и высказывала мнение о том, что «в ст. 15 Положения необходимо, во-первых, указать на этот вид (постановление. – А.В.) акта прокурора (так же, как это сделано в отношении протеста и представления); во-вторых, определить срок его рассмотрения органом, от которого зависит решение вопроса о привлечении гражданина к … административной ответственности, а также четко определить правовые последствия внесения постановления. Для рассмотрения соответствующим органом государственного управления постановления прокурора о возбуждении … административного преследования целесообразно сохранить тот же срок, что и для рассмотрения протеста – 10 дней»²⁹. Обращаем внимание на приведенное в цитируемой работе название акта прокурорского реагирования. Как отмечалось выше, подобный подход имел также место у В. Г. Мелкумова и А. Д. Берензона. В то же время не вполне понятно, почему названный автор упоминает в качестве правонарушителя только гражданина, когда в статье 15 Положения 1955 года прямо говорится и о должностном лице как самостоятельном субъекте правонарушения.

Завершая характеристику публикаций периода 1955–1979 годов, отметим, что определенное представление о практической реализации рассматриваемого полномочия дает пособие, в котором приводится образец постановления о привлечении к административной ответственности³⁰, то есть прокуроров ориентируют на вариант названия, упоминаемого в Комментарии к Положению 1955 года, а также С. Г. Березовской в приведенном выше учебнике «Прокурорский надзор в СССР», что, собственно, неудивительно, принимая во внимание ее авторство в разделе «Акты по общему надзору». При этом профессиональный интерес представляет сама фабула дела, суть которой заключается в следующем.

Прокурор при проверке поступивших в прокуратуру сигналов о безнаказанности отдельных лиц, систематически нарушающих установленные законом³¹ правила рыболовства, выявил в государственной районной рыбной инспекции три протокола, по двум из которых истекли сроки давности привлечения к ответственности. Поскольку по третьему протоколу мер для наложения на нарушителя административного взыскания принято не было прокурор постановил «привлечь С. … к административной ответственности за нарушение установленных законодательством правил рыболовства, зафиксированных протоколом инспекции рыбоохраны от 7 июля 1966 г.» и «направить (постановление. – А.В.) для наложения административного взыскания в административную комиссию… райисполкома».

Давая краткий комментарий приведенной ситуации, отметим, что в рамках действующего в настоящее время законодательства подобное решение прокурором не могло бы быть принято, поскольку дело об административном правонарушении считается уже возбужденным с момента составления протокола, что препятствует вынесению прокурором постановления. Рискнем предположить, что и в 1966 году прокурор также не был вправе с точки зрения статьи 15 Положения 1955 года «идти поверх принятого до него решения», а должен был «стимулировать» дальнейшее движение дела посредством внесения представления об устранении нарушений закона, что созвучно тезису С. Г. Березовской в приведенном выше учебнике «Прокурорский надзор в СССР». Из примечаний к этому случаю следует, что против государственного инспектора прокурором, кроме того, возбуждено дисциплинарное преследование в связи с проявленным бездействием по службе, что следует признать правильным при наличии доказанности такового.

Упоминавшийся выше Закон СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР» (далее – Закон о прокуратуре СССР), принятый в развитие положений Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик от 07.10.1977³², являлся первым в полном смысле этого слова законодательным актом советского периода, регламентировавшим вопросы организации и деятельности прокуратуры. В нем осуществление прокурором административного преследования приобрело более четкие контуры.

Так, в пункте 7 части первой статьи 23 среди полномочий прокурора по осуществлению общего надзора говорилось о возбуждении производства об административном правонарушении³³. В свою очередь статья 26 под названием «Постановление»³⁴, во-первых, законодательно закрепила наименование соответствующего акта прокурорского реагирования, а во-вторых, четко определила в качестве подлежащих административному преследованию субъектов как должностных лиц, так и граждан. Кроме того, устанавливалось, что постановление прокурора подлежит рассмотрению органом или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения постановления надлежало сообщать прокурору.

В условиях отсутствия на тот момент кодифицированного акта, регламентирующего процедуры административно-юрисдикционного характера, перечисленные положения Закона о прокуратуре СССР являлись безусловным «прорывом» в правовом регулировании соответствующей деятельности прокуроров. Вместе с тем подчеркнем, что понятие «прокурора» как реализующего рассматриваемые полномочия должностного лица не получило своей конкретизации, что не позволяет, на наш взгляд, выходить при его идентификации за рамки непосредственных руководителей органов прокуратуры и включать в него тех же заместителей прокуроров.

В этой связи безусловный интерес представляют как комментирующие источники, так и иная литература того периода.

К. Ф. Скворцов и И. В. Черменский, комментируя статью 26 Закона о прокуратуре СССР, отмечали, что «постановление выносится прокурором – руководителем прокуратуры или заместителем по его поручению»³⁵. Такой подход представляется небесспорным с точки зрения его легитимности, поскольку рассматриваемый законодательный акт не содержал положений, предусматривавших подобное «делегирование полномочий». Кроме того, названные авторы подчеркивали, что «если этот вопрос (о принятии решения по постановлению прокурора. – А.В.) должен решать орган или должностное лицо, за исполнением законов которыми надзор осуществляет вышестоящий прокурор, то нижестоящий прокурор направляет ему проект постановления и материалы, служащие основанием для возбуждения… производства об административном правонарушении»³⁶. Приведенный тезис даже в условиях умолчания законодателя на сей счет правомерен в силу необходимости соблюдения компетенции соответствующих прокуроров, когда недопустимо решать вопрос о преследовании неподнадзорного конкретному прокурору субъекта.

А вот по поводу следующей позиции полагаем возможным высказать свои соображения. Указанные авторы отмечают, что «при неосновательном отказе органа или должностного лица в принятии мер воздействия к правонарушителю прокурор направляет материалы и проект постановления вышестоящему прокурору. В этом случае может быть поставлен вопрос об ответственности лиц, которые не приняли законные меры к правонарушителю»³⁷. Во-первых, не вполне понятно, что имеется в виду под отказом в принятии мер воздействия к правонарушителю? Если речь идет об элементарном игнорировании поступивших из прокуратуры материалов, то такое достаточно трудно представить себе даже в настоящее время, не говоря уже о рассматриваемом периоде с его более чем эффективными механизмами воздействия на недобросовестно выполняющих свои служебные обязанности должностных лиц, включая ответственность по партийной линии. Если же подразумевается принятие неправомерного процессуального решения, то прокурор был вправе самостоятельно опротестовать его, не подключая к этому процессу вышестоящего прокурора. При этом каких-либо дополнительных решений к не принявшим законных мер к правонарушителю должностным лицам в принципе не должно было применяться, если речь не шла об откровенных упущениях процессуального характера либо заведомо неправильной квалификации содеянного, что еще нужно было очень потрудиться доказать.

Еще одно положение в рассматриваемом комментарии представляется дискуссионным. В. З. Самсонов и А. П. Сафронов, комментируя статью 43 Закона о прокуратуре СССР, регламентировавшую полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом, отмечали, что «прокуроры в пределах своей компетенции вправе использовать правовые средства, указанные в ст. 43, а равно в ст. ст. 23–26 Закона о прокуратуре»³⁸, в том числе возбуждение производства об административном правонарушении. Здесь так же, как и в случае с отмеченным выше Комментарием к Положению 1955 года, подчеркнем, что подобная позиция не была основана на нормах закона, а выражала скорее складывавшуюся в условиях отсутствия возражений со стороны привлекаемых к административной ответственности лиц практику. Безусловно, научным такой подход назвать можно едва ли.

Что касается учебной литературы по прокурорскому надзору, то в отличие от периода 1955–1979 годов, когда Положение 1955 года не конкретизировало как вид, так и название акта прокурорского реагирования, что создавало почву для различных интерпретаций, часть которых была критически разобрана нами выше, Закон о прокуратуре СССР в силу своей определенности уже не мог существенно стимулировать разнообразие подходов к характеристике специфики реализации полномочия. Отметим лишь, что С. Г. Березовская подчеркивала, что «в случае необоснованного отклонения постановления прокурора он переносит его на рассмотрение вышестоящего органа (в надлежащих случаях через вышестоящего прокурора)»³⁹. Напомним, что близкую по смыслу позицию высказывали в разобранном нами выше комментарии к статье 26 Закона о прокуратуре СССР К. Ф. Скворцов и И. В. Черменский. Однако так же, как и ранее, вынуждены констатировать, что в названном законодательном акте подобный алгоритм не нашел своего закрепления. Хотя позиция С. Г. Березовской более корректна, поскольку фактически схожа с закрепленной в настоящее время процедурой опротестования прокурором незаконного решения по делу об административном правонарушении. Ведь в буквальном смысле орган (должностное лицо) административной юрисдикции принимали процессуальное решение, не связанное с наложением административного наказания, а это отнюдь не равносильно отклонению постановления прокурора, как это имеет место, например, с тем же протестом.

Так же, как и в отмеченном выше случае с комментарием к статье 43 Закона о прокуратуре, профессор М. Ю. Рагинский, раскрывая полномочия прокурора по надзору за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, подчеркивал, что «прокуроры используют и иные полномочия, в частности предусмотренные ст. ст. 23–27 Закона о прокуратуре СССР… Они обязаны принимать меры… к привлечению виновных к установленной законом ответственности»⁴⁰. Подчеркнем, что законодательно подобное утверждение никоим образом не подтверждалось, что, по сути, свидетельствует о складывавшейся в тот период правоприменительной практике.

На фоне получившего законодательное закрепление рассматриваемого акта прокурорского вызывает вполне обоснованное недоумение отсутствие примеров его применения в сборнике образцов⁴¹ с учетом того, что вышеупомянутое аналогичное издание 1968 года, вышедшее в свет в период правовой неопределенности Положения 1955 года в вопросе инициирования прокурором административного преследования, содержало один пример, фабулу которого мы подвергли разбору выше. Вместе с тем несколько реабилитирует авторский коллектив рассматриваемого пособия то, что в нем приведен образец⁴² Постановления о прекращении уголовного дела и привлечении к административной ответственности⁴³, отражающего отказ от уголовного преследования (освобождение от уголовной ответственности) по причине «отсутствия особо вредных последствий от деяния», а также несудимости и не привлечения ранее подследственного к ответственности, положительной характеристики по месту работу и небольшого размера максимального наказания за содеянное (до шести месяцев лишения свободы). С учетом этих обстоятельств прокурор города пришел к выводу, что «исправление и перевоспитание М… возможно без применения уголовного наказания», и вынес указанное постановление, руководствуясь ст. 50¹ Уголовного кодекса РСФСР от 27.10.1960 (далее – УК РСФСР)⁴⁴, пунктом 1 статьи 6² Уголовно-процессуального кодекса РСФСР от 27.10.1960 (далее – УПК РСФСР)⁴⁵ и пунктом 11 статьи 29 Закона о прокуратуре СССР.

Напомним, что статья 50¹ была введена в УК РСФСР Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 11.03.1977⁴⁶ и допускала возможность освобождения от уголовной ответственности с привлечением к административной ответственности при наличии оснований, предусмотренных частью третьей статьи 50 УК РСФСР, при условии, что за совершение соответствующего преступления предусматривалось наказание в виде лишения свободы на срок, не превышающий один год, либо более мягкое наказание. Частью третьей статьи 50 указанного кодифицированного акта предусматривалось, что «лицо, совершившее деяние, содержащее признаки преступления, не представляющего большой общественной опасности, может быть освобождено от уголовной ответственности, если будет признано, что его исправление и перевоспитание возможно без применения уголовного наказания». В свою очередь, статья 6 УПК РСФСР определяла, что прокурор мог прекратить уголовное дело, если признавал, что ко времени производства предварительного следствия вследствие изменения обстановки совершенное лицом деяние утратило характер общественно опасного или это лицо перестало быть общественно опасным.

Как видим, исходя из приведенной фабулы дела, прокурор при вынесении решения обозначил даже больший, чем предусматривалось законом, круг оснований для отказа от уголовного преследования. Материалы для применения мер административного взыскания были направлены прокурором в городской народный суд.

Что касается пункта 11 статьи 29 Закона о прокуратуре СССР, приведенного в качестве обоснования внесения рассматриваемого постановления, то в ней в качестве одного из полномочий прокурора в рамках надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия предусматривалось его право прекращать производство по уголовным делам.

Г. Дроздов высказывал мнение о том, что в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращении его административные взыскания могут налагаться на основе копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении⁴⁷. В. В. Долежан, признавая подобные решения необоснованными, подчеркивал, что «во-первых, … по действующему законодательству подобный уголовно-процессуальный акт не может служить основанием к рассмотрению дела об административном проступке (требуется протокол об административном правонарушении). Во-вторых, направление следователем или дознавателем копии постановления не влечет за собой возникновения правоотношения подобного тому, которое возникает в связи с возбуждением производства об административном правонарушении прокурором»⁴⁸. В этой связи указанный автор предлагал «установить порядок, по которому органы расследования были бы обязаны сообщать прокурору о выявленных ими административных правонарушениях для того, чтобы он мог реализовать свое полномочие по возбуждению соответствующего производства»⁴⁹.

В продолжение темы «экономии репрессии» отметим, что Указом Президиума Верховного Совета СССР от 08.02.1977 № 5200-IX «О порядке применения мер административного взыскания к лицам, освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со статьей 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик» (далее – Указ № 5200-IX)⁵⁰ было установлено, что прокурор вправе прекратить уголовное дело по основаниям, указанным в пункте первом части третьей статьи 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик⁵¹. Предварительное следствие в этих случаях должно было заканчиваться мотивированным постановлением о прекращении уголовного дела и направлении материалов в суд для применения мер административного взыскания. Таким образом, можно констатировать, что приведенный выше образец постановления прокурора по своему названию не отвечал предъявляемым актом законодательного органа требованиям. Что касается адресата акта прокурорского реагирования, то статьей 2 Указа № 5200-IX определялось, что «материалы о применении мер административного взыскания рассматриваются народным судьей единолично в десятидневный срок с момента их поступления в суд». Судья имел право принять одно из трех допускаемых решений:

1) вынести постановление о прекращении производства по применению мер административного взыскания в случае неустановления факта совершения правонарушения;

2) вынести постановление об отказе в применении мер административного взыскания и о возвращении дела прокурору в случае вывода о необоснованности прекращения уголовного дела прокурором;

3) при установлении совершения правонарушения вынести постановление о применении одной из следующих мер административного взыскания:

— штраф в размере до ста рублей, а за корыстные правонарушения и нарушения законодательства о борьбе с пьянством – до трехсот рублей,

— исправительные работы по месту работы виновного на срок от одного до двух месяцев с удержанием до двадцати процентов заработка;

— арест на срок до пятнадцати суток.

Прокурор имел право опротестовать постановление народного судьи в вышестоящий суд в течение семи суток со дня его вынесения.

Названные выше указы положили начало формированию законодательной базы института привлечения к административной ответственности, а продолжением этого процесса явилось принятие Верховным Советом СССР 23.10.1980 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях⁵². При этом следует отметить, что рассмотренные выше положения статьи 26 Закона о прокуратуре СССР о вынесении прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении не нашли отражения в указанных Основах, что можно рассматривать как явное упущение, свидетельствующее о рассогласовании норм союзного законодательства.

Положение о военной прокуратуре, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 04.08.1981 № 5403-X (далее – Положение о военной прокуратуре)⁵³ во исполнение статьи 12 Закона о прокуратуре СССР, в пункте 7 статьи 18 к полномочиям военного прокурора по осуществлению общего надзора относило возбуждение производства об административном правонарушении. В свою очередь статья 22 данного Положения определяла, что военный прокурор «в зависимости от характера нарушения закона командиром (начальником), иным должностным лицом, военнослужащим или другим гражданином выносит мотивированное постановление о возбуждении … производства об административном правонарушении». Так же, как и в случае со статьей 26 Закона о прокуратуре СССР, соответствующая норма устанавливала обязанность органов административной юрисдикции в 10-дневный срок рассматривать постановление прокурора и сообщать ему о результатах рассмотрения.

Как видим, в полном соответствии с рассмотренными выше нормами Закона о прокуратуре СССР в Положении вынесение постановления возлагалось на руководителя органа прокуратуры, в данном случае военной. Некоторой спецификой отличался субъектный состав лиц, в отношении которых могло инициироваться административное преследование.

Авторы комментария к статье 18 Положения о военной прокуратуре⁵⁴ фактически не отразили специфику вынесения постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, что было бы очень кстати, принимая во внимание установленные упомянутыми выше Основами законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях особые условия привлечения военнослужащих к ответственности за совершение административных проступков.

Немаловажным вопросом являлось отсутствие в законодательстве исследуемого периода каких-либо указаний на содержание (реквизиты) постановления о возбуждении производства об административном правонарушении. Авторами предлагались разные подходы, определенной квинтэссенцией которых является приводимая ниже схема соответствующих реквизитов:

— дата и место вынесения постановления;

— наименование должности, воинского звания и фамилии военного прокурора;

— существо нарушения закона;

— ссылка на закон, который нарушен;

— предложение военного прокурора о наложении взыскания со ссылкой на статью 22 Положения о военной прокуратуре;

— указание органа и должностного лица, которому направляется постановление;

— разъяснение о праве обжалования постановления вышестоящему военному прокурору;

— предложение о рассмотрении постановления не позднее, чем в десятидневный срок;

— наименование должности, воинского звания и фамилии военного прокурора, его подпись⁵⁵.

Следующим важным законодательным актом являлся уже упоминавшийся ранее утвержденный Верховным Советом РСФСР 20.06.1984 Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (далее – КоАП РСФСР), который применялся до 1 июля 2002 года, то есть предопределял деятельность прокуроров в сфере административного преследования как в поздний советский период, так и первые десять лет функционирования прокуратуры в рамках Российской Федерации как самостоятельного государства. Законодатель того периода признавал в рамках применения норм КоАП РСФСР только надзорную роль прокурора, что и выразилось в статье 230 «Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях», в которой со ссылкой на Закон о прокуратуре СССР закреплялось, что «осуществляя надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях прокурор праве: возбуждать производство об административном правонарушении,… а также совершать другие, предусмотренные законом действия».

Некорректность рассматриваемой нормы заключалась, на наш взгляд, в том, что статья 26 Закона о прокуратуре СССР предусматривала возможность инициирования прокурором процедуры административного преследования в рамках надзора за исполнением законов (общего надзора), то есть вынесение постановления позиционировалось как полномочие отраслевого масштаба, в то время как в кодифицированном акте, который был принят позже указанного закона и являлся актом, регулирующим узкую сферу правоотношений, вопрос применения полномочия низводился до одного из общенадзорных направлений – собственно надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях. То есть в буквальном смысле нормы Кодекса РСФСР должны были иметь приоритет в плане их применения прокурорами, а значит, серьезно сужали диапазон сферы осуществления ими административного преследования⁵⁶.

Безусловно, можно в качестве контраргумента возразить, что Закон о прокуратуре СССР являлся актом более высокой юридической силы, нежели КоАП РСФСР, однако с момента признания союзного документа недействующим в феврале 1992 года кодифицированный акт более десяти лет являлся конкурентом соответствующим нормам уже российского Закона о прокуратуре.

Следует также отметить, что в отличие от ныне действующего КоАП РФ рассматриваемый Кодекс не содержал требований к постановлению прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении. Это создавало условия для прецедентных подходов к реализации прокурорами соответствующего полномочия, а также к интерпретациям в его характеристике в профессиональной литературе.

Кроме того, что очень важно в контексте закрепленного в статье 26 Закона о прокуратуре СССР 10-дневного срока рассмотрения постановления органом или должностным лицом, в статье 257 КоАП РСФСР получила закрепление норма, согласно которой дела об административных правонарушениях должны были по общим правилам рассматриваться «в пятнадцатидневный срок со дня получения органом (должностным лицом), правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела». А для отдельных видов правонарушений устанавливались и иные – более короткие сроки рассмотрения дел. То есть указанная статья Закона о прокуратуре СССР в части установления сроков, по крайней мере, на территории РСФСР до признания недействующим на территории Российской Федерации данного законодательного акта в 1992 году не могла применяться.

Представляют определенный интерес выборочные данные о применении прокурорами рассматриваемого постановления в 1980-е годы.

Как отмечал в своей диссертации В. В. Долежан, в рассматриваемый период «возбуждение производства об административном правонарушении занимает в деятельности органов прокуратуры весьма скромное место среди других средств прокурорского надзора, направленных на привлечение к ответственности нарушителей закона, несмотря на то, что указанное полномочие было закреплено Положением о прокурорском надзоре 1955 года, а до этого предусмотрено Инструкцией по общему надзору 1946 года (ст. 59)»⁵⁷. Ю. Е. Винокуров, основываясь на данных 1986 года, отмечал, что 12 из 20 прокуроров, работа которых им изучалась, не возбуждали производства об административном правонарушении⁵⁸.

В то же время отметим, что в отдельно взятых случаях некоторые прокуроры показывали весьма высокую результативность. Так, С. Соколов в своей статье приводит в качестве примера прокуратуру Ивано-Франковской области (Украинская ССР. – А.В.), по инициативе которой к административной ответственности по результатам проверки законности мер по предупреждению загрязнения малых рек привлечено около 350 человек⁵⁹.

Подчеркнем, что в графе 13 раздела 1 «Общий надзор» утвержденной Госкомстатом СССР 31.08.1987 за № 47 статистической отчетности о работе прокурора по форме П предусматривалось отражать число лиц, наказанных по постановлению прокурора в административном порядке⁶⁰. К слову, раздел 5 «Надзор за соблюдением законов в местах предварительного заключения, при исполнении уголовных наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом» названной статотчетности не содержал соответствующих сведений, что подтверждает обоснованность высказанных нами выше сомнений в отношении суждений по этому вопросу авторов учебников по прокурорскому надзору и комментариев к Закону о прокуратуре СССР.

В целях более детальной регламентации применения прокурорами рассматриваемого полномочия В. В. Долежан, являясь сторонником принятия прокурорско-надзорного процессуального кодекса, предлагал следующий вариант соответствующей статьи:

«Порядок возбуждения производства об административном правонарушении и рассмотрения актов надзора

1. Производство об административном правонарушении возбуждается в отношении должностных лиц и граждан, в деяниях которых содержится состав административного правонарушения (проступка), предусмотренного законодательством об административных правонарушениях.

2. Производство об административном правонарушении возбуждается в пределах предусмотренного законом срока давности. Течение этого срока приостанавливается в период рассмотрения в прокуратуре обстоятельств правонарушения.

3. С целью привлечения виновных к административной ответственности прокурором выносится постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

4. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется органам и должностным лицам, в компетенцию которых входит рассмотрение указанных дел. Перед направлением в суд постановления о возбуждении производства об административном правонарушении в отношении народного депутата предварительно испрашивается согласие соответствующего совета народных депутатов.

5. В постановлении приводятся доказательства, подтверждающие факт административного правонарушения. К нему прилагается объяснение лица, в отношении которого ставится вопрос о наложении административного взыскания. По запросу административно-юрисдикционных органов прокурор представляет им материалы, на основании которых было возбуждено производство об административном правонарушении.

6. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок после его поступления. О результатах в тот же срок сообщается прокурору с приложением копии постановления по делу об административном правонарушении.»⁶¹.

В приведенном проекте обращают на себя внимание несколько аспектов, не нашедших отражения в КоАП РСФСР. Во-первых, это приостановление срока давности привлечения к административной ответственности на период рассмотрения в прокуратуре обстоятельств правонарушения. Однако предположим, что при всей видимой полезности подобного подхода, едва ли законодатель пошел бы на предоставление исключительно прокурору столь очевидной временной форы. Кроме того, резонно было бы говорить и о необходимости установления предельного срока такого приостановления, чего указанный автор не принял во внимание.

Во-вторых, и это отмечаем как полезное предложение, предполагалось установление особого порядка осуществления административного преследования в отношении народных депутатов всех уровней, что корреспондирует современному институту участия прокурора в административном преследовании лиц, выполняющих особые государственные функции, или как их еще называют в настоящее время в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации – лиц с особым правовым статусом.

Возвращаясь к КоАП РСФСР, обратимся к некоторым комментирующим его источникам. Так, И. И. Веремеенко, раскрывая сущность статьи 230 КоАП РСФСР⁶², даже не упомянул закрепленное в этой статье полномочие, не говоря уже о каких-либо четких разъяснениях процедурного характера. В изданном спустя десятилетие, то есть в условиях действия современного Закона о прокуратуре, комментарии этот же автор, сославшись на указанный Закон о прокуратуре отметил, что «прокурор, осуществляя надзор за исполнением действующих законов, вправе: возбуждать производство по делам об административных правонарушениях»⁶³. При этом не вполне понятно, из какого законодательного акта было заимствовано выделенное нами название. Ведь в самой статье 230 КоАП РСФСР, равно как и в статьях 22 и 25 Закона о прокуратуре по-прежнему говорилось о возбуждении производства об административном правонарушении. Определенной новизной являлось и воспроизведение положений статьи 27 Закона о прокуратуре, согласно которой прокурор в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, являющегося с 1995 года самостоятельной отраслью прокурорского надзора, «возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях»⁶⁴.

Фактически аналогичную смысловую нагрузку несет комментарий статьи 230 КоАП РСФСР А. Б. Агапова, который со ссылкой на Закон о прокуратуре уточняет, что постановление о возбуждении производства об административном правонарушении вправе выносить не только прокурор, но и его заместитель⁶⁵.

По нашему мнению, не требуется особых доказательств в подтверждение отсутствия особой пользы от подобных комментариев как для профессионалов, которые, возможно, в них и не нуждаются, так и для более широкой читательской аудитории, испытывающей как никто другой потребность в четких пояснениях по поводу осуществляемых прокурором действий и принимаемых им решений. А простое воспроизведение закрепленных в законе норм, да еще и с некоторой интерпретацией, комментарием назвать нельзя даже с большой натяжкой.

Проводя обзор учебников по дисциплине «Прокурорский надзор» по рассматриваемой проблематике, приходящихся на период действия КоАП РСФСР (1984–2002 годы), отметим, что наибольшее внимание ей уделял известный ученый-прокуроровед В. И. Басков. В работе 1991 года, то есть в рамках действия статьи 26 Закона о прокуратуре СССР, он отмечал, что «в случаях возбуждения… производства об административном правонарушении в постановлении должны найти отражение следующие элементы: наименование постановления с указанием вида ответственности, время, место, кем оно составлено; содержание правонарушения; правовые обоснования ответственности должностного лица⁶⁶; указание на нарушенный закон; требование прокурора о наложении взыскания; предложение прокурора о рассмотрении постановления в срок, указанный в ст. 26 Закона о прокуратуре СССР, и сообщении прокурору о результатах рассмотрения; должностное положение и классный чин прокурора, его подпись»⁶⁷. В целом это отражало бытующий в советский период подход к содержанию постановления прокурора, но не отвечало требованиям, предъявляемым к содержанию протокола об административном правонарушении в статье 235 КоАП РСФСР.

Отметим, что в период действия КоАП РСФСР существовали разные подходы к обязательным реквизитам выносимого прокурором постановления. Так, В. В. Долежан в своем диссертационном исследовании справедливо, как нам представляется, отмечал, что «постановление о возбуждении производства об административном правонарушении выполняет ту же роль, которую в других ситуациях играет протокол об административном правонарушении, представляя собой строго формализованный документ, содержащий предусмотренные законом реквизиты (ст. 32 Основ законодательства об административных правонарушениях, ст. 235 Кодекса об административных правонарушениях)»⁶⁸.

В то же время спустя девять лет В. Балакшин в своей полемической статье подчеркивал, что «прокурор не должен отражать в постановлении о возбуждении производства об административном правонарушении все те обстоятельства и выполнять действия, которые предусмотрены в указанной статье (235 КоАП РСФСР. – А.В.). В противном случае это будет не мера прокурорского реагирования, не постановление прокурора о возбуждении административного преследования, а по цели и содержанию – протокол, который только фиксирует обстоятельства совершенного правонарушения, иные сведения, необходимые для разрешения дела по существу»⁶⁹. Как показало время, законодатель пошел по пути унификации обязательных требований к содержанию протокола и постановления прокурора, о чем подробнее будет изложено в параграфе 2 настоящей главы монографии.

Вместе с тем подчеркнем, что появление в 1995 году⁷⁰ в статье 234 кодифицированного акта связки «протокол (постановление)» отнюдь не говорило о том, что речь идет о постановлении прокурора, поскольку в этой же статье было закреплено, что «протокол (постановление) не составляется в случаях, предусмотренных статьей 237 настоящего Кодекса». В свою очередь в статье 237 КоАП РСФСР определялось, что «протокол не составляется также в случаях, если производство по делу об административном правонарушении возбуждено постановлением прокурора». Как видим, здесь допущено применение понятия, отличного от используемого в