М. В. Анисифорова

Административно-правовое обеспечение запрета пропаганды наркотиков в России и за рубежом

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9

ББК 67.401

А67

Автор:
Анисифорова М. В., старший преподаватель кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), ведущий научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России», член Национальной ассоциации административистов, кандидат юридических наук.

Рецензенты:
Шергин А. П., главный научный сотрудник Всероссийского научно-исследовательского института МВД России, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации;
Соловьев А. А., заместитель председателя Арбитражного суда Московской области, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданского и административного судопроизводства Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Монография является закономерным результатом продолжения исследования автором вопросов, связанных с незаконным оборотом и потреблением наркотиков. В ней рассматриваются основные меры административно-правового противодействия правонарушениям, выраженным в пропагандировании наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов, прекурсоров, растений и их частей, содержащих наркотики, новых потенциально опасных психоактивных и одурманивающих веществ (включая закись азота). Главное внимание обращается на цели и содержание соответствующей административно-юрисдикционной деятельности должностных лиц органов исполнительной власти, иных государственных органов. Исследование проблем противодействия пропаганде наркотиков ведется в том числе на правовом и аналитическом материале США, отдельных стран Европы и Азии.

Правовая форма решений комплекса выявленных в исследуемой области проблем представлена в виде авторского законопроекта.

Для преподавателей высшей школы, аспирантов (адъюнктов) и студентов, курсантов, слушателей юридических факультетов, сотрудников и работников государственных органов, практикующих юристов и всех интересующихся заявленной проблематикой.

Законодательство приведено по состоянию на 1 декабря 2021 г.

УДК 342.9

ББК 67.401

© Анисифорова М. В., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Жить в современном информационном и транспарентном обществе и быть от него свободным невозможно.

Отдельно взятый человек или группа граждан, объединенная по любым признакам, включая территорию, национальность, религию, идеологию, социальные или экономические интересы, непрерывно подвергаются информационному воздействию, которое все активнее реализуется через компьютерные и мобильные сети, электронные и печатные средства массовой информации, телевидение, радио, и даже выступления публичных людей на разных «площадках» от официальных страниц в популярных среди молодежи социальных группах и сетях (Telegram, Facebook, Instagram¹, Clubhouse, TikTok, Foursquare, «ВКонтакте» и др.) до политических трибун или театральных, музыкальных и любых других «сцен» ². Все эти площадки, в том числе электронные, используются как для транслирования (а часто навязывания) личного мнения, обеспечения субъективного интереса «рассказчика», так и объективизации ценностей-идеалов определенных социальных групп и классов, пропагандирования поддерживаемой в обществе и государстве или оппозиционной идеологии.

Поэтому такие процессы могут носить созидательный, консервативно-сдерживающий или, напротив, революционно-проблемный характер.

Неслучайно в ряду источников получения информации в первую очередь упоминаются компьютерные сети и электронные средства массовой информации, ведь сегодня критически быстрыми темпами развиваются начавшиеся вроде бы не так давно процессы цифровизации, электронизации, (можно даже встретить термин «интернетизация» ³), которые приводят к еще большей масштабности и влиянию информационной среды на все сферы жизни. Изо дня в день мы сталкиваемся с огромным объемом информации, и формами ее получения становятся преимущественно беспроводные источники интернет-сети, связывающие миллионы, а по отдельным данным, миллиарды людей — невидимыми, бесконечными информационными «нитями» ⁴.

Только в нашей стране, по сведениям Федеральной службы государственной статистики, происходит ежегодное увеличение числа пользователей Интернета: так, если в 2015 г. 7 человек из 10 иногда выходили в компьютерные сети, то в 2019 г. такое же количество людей стало постоянными пользователями Интернета (72,6% из 82,6%). Также возросло с 2015 по 2019 г. число пользователей мобильного Интернета с 68 до 96 человек (из 100), при этом чаще всего используются социальные сети (76,7%), осуществляются звонки (71,0%), происходит общение в интернет-чатах (60,1%), а потом уже — люди подбирают информацию о товарах, совершают банковские операции, просматривают фильмы и т.д.⁵

Интернет по праву признается самым авангардным и, одновременно, продолжающим набирать популярность средством общения. Этот уникальный коммуникационный инструмент благодаря своей технологической инфраструктуре позволяет объединять неограниченный круг пользователей на одной площадке, делает общение, с одной стороны, доступным и быстрым, но, с другой, — не всегда безопасным.

В этой технологической «комбинации» люди выступают своеобразными живыми, незащищенными «приемниками» уязвимой информации, и по этой причине вопросы безопасности информационных потоков являются ключевыми в построении и развитии современного, физически и морально здорового общества. Информация способна коренным образом влиять на экономические, административно-политические, социальные и культурные сферы жизни граждан. И в этом смысле важно соблюсти баланс между обеспечением прав граждан на доступ к правдивой, честной информации, самостоятельного выбора способов ее получения и в то же время их защитой в информационном пространстве.

В одном случае информационное влияние может носить позитивный характер, быть направленным на формирование правильных общественных ценностей, идеалов, образцов, к которым следует стремиться, а в другом — негативном ключе — приводить к отрицательному, радикальному отношению граждан к государству, его публично-властным институтам, праву и закону. В «необработанной» информации, к сожалению, может передаваться не только положительный правовой опыт или рациональные механизмы разрешения возможных конфликтных ситуаций, но и навязываться деструктивная форма поведения, звучать призыв к совершению антиобщественных или даже противоправных действий. В этом смысле пользователи Интернета больше всего подходят для целей такого агрессивного и манипулятивного воздействия. Поэтому на современном этапе крайне важно развивать эффективные меры «фильтрации» информации (выстраивания так называемых «коммуникативных барьеров»), ограничения тех ее видов, что могут повлечь искаженное представление о реальной картине действительности, способствовать лояльному отношению к различного рода негативным явлениям.

Одной из таких особенно значимых и социально острых проблем современности, получающей распространение в информационной среде и в значительной степени зависящей от нее, выступает феномен незаконного оборота и потребления наркотиков⁶. Электронные ресурсы позволяют получить информацию широкого спектра действия по вопросу наркотиков: благодаря различным источникам, прежде всего интернет-серверам, становится известным, что такое наркотики и какой эффект (эйфорические ощущения) они вызывают, по инструкциям из Интернета, используя простые методы синтеза, можно изготовить синтетические наркотики (амфетамин, метамфетамин, мефедрон и др.), он же, Интернет, используется для целей выяснения преимуществ использования отдельных видов наркотиков, мест их приобретения и сбыта, цен на их различные виды и т. д. Из-за такой пропаганды наркотиков в их потребление и незаконный оборот вовлекаются все больше людей, а это, в свою очередь, способствует расширению наркорынка.

Важно подчеркнуть, что наркомания не относится к числу редких (орфанных) заболеваний ни в нашей стране, ни в любом другом государстве мира. Сегодня она уже не имеет конкретного возраста, пола, национальности или даже прямого имущественного ценза. На удивление, по данным Международного комитета по контролю над наркотиками за 2020 г., к группам риска наркозависимости были впервые отнесены не подростки или женщины, а пожилые люди⁷. В этой связи приводятся следующие настораживающие цифры: в Германии увеличилась распространенность потребления наркотиков среди лиц в возрасте от 40 лет и старше (с 2006 по 2015 г.); в Швеции — среди граждан от 55 до 64 лет (данные за 2017 г.); в Австралии — в возрастных группах 50–59 лет и старше (с 2007 по 2016 г.); в США — в возрасте от 50 лет (с 1 млн чел. в 1996 г. до почти 11 млн чел. в 2016 г.) и т.д.⁸

Растет уязвимость к наркозависимости в целом и в Российской Федерации. При этом сложно дать однозначную оценку «позитивной» динамике снижения медицинской заболеваемости наркоманией (с 2003 по 2019 г. число граждан, взятых под диспансерное наблюдение с впервые в жизни установленным диагнозом «наркомания», уменьшилось с 326,6 до 212,2 тыс. чел.⁹), поскольку никто не соотносит эти данные с цифрами смертности от наркомании, изменениями численности населения. Одновременно с этим наблюдается увеличение числа совершаемых в этой сфере административных правонарушений: в 2019 г. на 4,2% увеличилось число граждан, привлеченных к административной ответственности за немедицинское потребление наркотиков¹⁰. При этом к основным проблемам здоровья, к которым приводит наркомания, относятся, в первую очередь, риски наступления смерти от передозировок наркотическими средствами, психотропными или новыми опасными психоактивными веществами, инфицирования ВИЧ, гепатита B, C, преждевременного развития любых других человеческих заболеваний.

Определенно, в целях предупреждения распространения проблем незаконного потребления и оборота наркотиков, совершаемых в этой сфере административных правонарушений, и создания условий, которые бы способствовали улучшению наркоситуации, должна быть организована единая система антинаркотической пропаганды. Важно понимать, что технология — это не только скрытое зло, но и благо, которое можно обернуть в свою пользу. В информационных технологиях могут получить развитие правовые механизмы побуждения граждан к здоровому образу жизни, а лиц, уже втянутых в потребление наркотиков — к прохождению различных профилактических и лечебных мероприятий в связи с вынужденной аддикцией.

Использование органами государственной власти и, прежде всего, теми, кто наделен правоохранительными функциями, всех имеющихся технологических инструментов позволит не только своевременно выявлять и отражать информационные «атаки», но и вести необходимую пропагандистскую работу по «рассеиванию» идей нетерпимости к наркотикам, призывов к избавлению от наркотической зависимости лиц, столкнувшихся с этой проблемой.

Эта книга необходима для изучения существующих и разработки новых эффективных административно-правовых форм и методов противодействия пропаганде наркотиков¹¹. В ней преследуются достаточно амбициозные цели исчерпывающего освещения вопросов административно-правового обеспечения запрета пропаганды наркотиков в нашей стране и некоторых зарубежных государствах, в том числе предпринимаются усилия:

– по постановке и анализу в теоретико-историческом плане проблемы административно-правовой охраны информации;

– классификации видов информации, нуждающихся в административно-правовой защите;

– оценке объективных и субъективных предпосылок административно-правовой защиты граждан от информации, связанной с наркотиками;

– исследованию природной связи запретов и ограничений в области пропаганды наркотиков, а также содержательного аспекта определения соответствующего нормативного запрета;

– обоснованию нормативно-правовых основ противодействия пропаганде наркотиков;

– характеристике порядка организации противодействия пропаганде, включая выявление особенностей влияния цифровых технологий на развитие незаконных схем пропагандирования наркотиков и административно-правовых способов их отражения;

– исследованию проблемных вопросов привлечения к административной ответственности за пропаганду наркотиков, а также закиси азота и формулированию предложений по их разрешению;

– освещению международного опыта борьбы с пропагандой наркотиков.

С благодарностью автором будут приняты любые критические замечания и предложения читателей, конструктивная критика идей и положений, изложенных в монографической работе.

Глава 2.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ И ЗАПРЕТЫ В ОБЛАСТИ ПРОПАГАНДЫ НАРКОТИКОВ

§ 2.1. Природная связь запретов и ограничений в области пропаганды наркотиков

Информация о наркотических средствах и других изъятых из оборота психоактивных веществах¹ обладает неоднозначными правовыми, социальными, медицинскими, лингвистическими и иными качествами. При этом та информация, что по способам выражения, признается действующим законодательством наркопропагандой, запрещается на территории Российской Федерации.

Запреты и ограничения в этой сфере тесно связаны между собой и являются основными формами воздействия на общественные отношения, формирующиеся в результате незаконного распространения информации о наркотиках. Если обратиться к теории права, то мы увидим, что чаще всего административно-правовая норма формулируется через запрет либо ограничение (исключение составляют отдельные нормы-принципы, нормы-дефиниции или, например, рекомендательные и поощрительные нормы). Запрет предполагает полное отсутствие какого-либо позитивного, разрешающего правила поведения, и, в отличие от ограничения, даже устанавливает виды нежелательных либо недопустимых действий. Возьмем базовый для исследуемого вопроса Федеральный закон от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»². В нем лишь малая часть правовых норм имеет дефинитивный и декларативный характер. Таковы, например, статьи, посвященные понятийному аппарату, или те, в которых перечисляются органы, специально уполномоченные на решение задач в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту (ст. 1 и ч. 1 ст. 6 Федерального закона «О наркотиках»).

В остальном предписания базового закона носят либо обязывающий (см. ч. 3 ст. 53, в которой сказано: «В случае выявления нарушений порядка деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, юридические лица, осуществляющие указанную деятельность, обязаны принять в пределах своей компетенции соответствующие меры по их устранению…»), либо запрещающий (к примеру, в ч. 4 ст. 14 установлено, что «оборот аналогов наркотических средств и психотропных веществ в Российской Федерации запрещается», а согласно ст. 40 «запрещается потребление наркотических средств и психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ»), реже — управомочивающий характер (ч. 2 ст. 6 гласит: «Субъекты Российской Федерации могут создавать соответствующие органы, специально уполномоченные на решение задач в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту).

Это связано изначально с превентивной целью Федерального закона «О наркотиках», которой соответствуют, прежде всего, запретительные и ограничительные предписания.

С общетеоретической точки зрения правовые запреты и правовые ограничения являются основными способами правового регулирования публичных общественных отношений³, причем в зависимости от конкретной публично-правовой сферы степень их использования изменяется. Надо сказать, что в вопросе соотношения правовых ограничений и правовых запретов мнение ученых расходится. Одни авторы считают, что правовой запрет является разновидностью правового ограничения наряду с правовой обязанностью, другие — отождествляют запреты и ограничения, третьи — придают им статус самостоятельных правовых категорий.

Так, А. В. Малько полагает, что всякий запрет служит ограничением, но не всякое ограничение в сфере права может быть запретом. Тем самым ученый придает родовой признак понятию «ограничение» и видовой — «запрету»⁴. В свою очередь, А. С. Шабуров, рассуждая на тему соотношения понятий «ограничение права», «ограничение в праве» и «правовое ограничение», указывает на то, что социальное регулирование общественных отношений осуществляется преимущественно «запретами, то есть ограничениями», по его мнению, ограничения находят выражение как в форме запретов, так и обязанностей⁵. В этом же ключе думают и И. А. Минникес и И. Д. Ягофарова⁶, представляя обязывания и запреты непосредственными способами ограничений в праве. По другому пути отождествления запретов и ограничений идет А. В. Ашихмина, доказывая, что правовые ограничения как юридические инструменты достижения целей правового регулирования фактически имеют две основные формы — полных запретов определенного права (свободы) либо уменьшения вариантов возможного, дозволенного поведения⁷. Сторонники третьей позиции, например, А. Г. Братко, считают, что запреты и ограничения являются двумя различными способами правового регулирования⁸.

Мы разделяем любой из высказанных теоретических подходов, каким бы это абсурдным ни показалось, поскольку ключевое здесь — понимание двух явлений в их взаимосвязи и с учетом возникающих в связи с взаимопроникновениями друг в друга — направлений взаимозависимостей. Справедливо рассматривать эти правовые категории в качестве парных, содержащих одинаковые «минусовые заряды» (поскольку обе ограничивают действия субъекта) и являющихся основными частями (элементами) механизма правового воздействия. Да, с одной стороны, оба эти способа касаются государственного установления императивных пределов осуществления конкретным субъектом своих прав, оба ориентируют участника общественного отношения на отказ от совершения определенных действий, оба нацелены на предотвращение противоправных деяний, которыми может быть причинен вред общественным, государственным и личным интересам. Но в то же время пределы, содержание, форма нормативного установления в праве запретов и ограничений отличаются. В этом смысле правовой запрет выходит как бы на первый план, поскольку имеет категорический характер, то есть отличается наиболее жестким (по сравнению с ограничением) способом правового регулирования. Правовой запрет безальтернативно требует воздержания от определенного варианта поведения, как правило, под угрозой ответственности (наказания). Точно пишет об этом профессор Т. Н. Радько, что, в отличие от массы норм, правовой запрет проявляет себя «как категорическое осуждение государством возможного правонарушения» и дает возможность предусмотреть различные индивидуальные, нежелательные варианты поведения субъекта⁹. Существует также позиция в теории права, что правовой запрет выполняет регулятивную статистическую функцию¹⁰ (в отличие от правового обязывания или правового дозволения, в которых заложена регулятивная динамическая функция). Что же касается правового ограничения, очень близкого по своей правовой природе к запрету, то оно не полностью исключает определенный вариант поведения, а устанавливает его пределы и границы.

При этом необходимый уровень безопасности в вопросах регулирования области законного оборота наркотиков может быть достигнут только за счет преобладания норм-запретов и норм-ограничений. То есть в этой области главенствующим является разрешительный тип правового регулирования (а не дозволительный). Объективная необходимость их преимущественного использования объясняется высокой степенью общественной опасности нарушений в сфере оборота наркотиков и возможностью сдерживания последствий нелегального оборота этих веществ посредством использования таких правовых средств, как ограничительные и запретительные правовые нормы. Поэтому уместно говорить о следующем соотношении запретов и ограничений — «если не запрещено, то ограничено»¹¹. Именно на основе административно-правовых запретов и ограничений в области оборота наркотиков устанавливаются конкретные границы допустимых действий различных субъектов в отношении наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов, новых потенциально опасных психоактивных веществ, а также меры юридической ответственности за соответствующие нарушения.

Что касается наркопропаганды, то в отношении этого негативного явления, непосредственно связанного с наркотиками, также применяется ограничительная правовая политика, объединяющая в себе нормативные запреты и нормативные ограничения. Более того, направления деятельности субъектов общественных отношений в этой сфере во многих и необходимых случаях обеспечиваются государственным принуждением. Мерилом правомерности использования конкретных правоограничительных правовых инструментов здесь выступает цель согласования должного поведения с интересами всех граждан, общества и государства. При этом приоритет обеспечения национальной безопасности в сфере незаконного оборота наркотиков (или противодействия так называемым угрозам антинаркотической безопасности) уже является государственной и социальной аксиомой.

Итак, органическая связь и единство правовых ограничений и правовых запретов в области пропаганды наркотиков проявляются в следующем.

Во-первых, теория правовых запретов, как справедливо отмечает А. В. Малько, по-различному «опредмечивается» в отраслевых юридических науках¹², а мы позволим себе ее дополнить и сказать, что тем более она находит собственное развитие в контексте административно-правовой отрасли, которая представлена по большей части императивными административно-правовыми нормами. Чаще всего эти парные правовые категории исследуются в рамках института государственной службы, к примеру, Ю. М. Буравлев упоминает об административно-правовых запретах и ограничениях как необходимых условиях эффективности государственной службы и развивает идею об их сложной правовой природе, требующей комплексного правового регулирования правовыми нормами административного и иного законодательства¹³. Однако запреты и ограничения являются основными средствами регулирования любых административно-правовых отношений, не только государственно-служебных. В области оборота информации о наркотиках эти правовые средства предназначены для отражения сути административного антинаркотического закона и ограждения людей от нарушения соответствующих административно-правовых норм. Из всего следует традиционность их использования в административном законодательстве в целом и антинаркотическом законодательстве как его составляющей части.

Во-вторых, степень использования запрещающих и ограничивающих административно-правовых норм в отношении сферы оборота наркотиков очень велика и напрямую связана с назначением не только самой административно-правовой отрасли, но и конкретного института административной ответственности за правонарушения, выраженные в пропаганде наркотиков, который имеет, прежде всего, правоохранительное значение.

В-третьих, правовые запреты и ограничения в области наркопропаганды имеют под собой прочные общесоциальные основы, которые вызвали потребность именно в таком разрешительном типе правового регулирования. Не вдаваясь в детальное исследование всего причинного комплекса (прежде всего, тенденций увеличения смертности и заболеваемости от наркотиков и случаев совершения правонарушений наркотической направленности или иных правонарушений в состоянии наркотического опьянения), скажем, что из имеющихся средств правового воздействия запреты и ограничения наиболее полно обеспечивают права граждан в исследуемой области, содействуют предотвращению последствий незаконного распространения информации о наркотиках, включая случаи ее пропагандирования и рекламирования. Изложение правовой нормы «дозволительным образом» в данном случае не отвечало бы целям нормативного регулирования и общественным интересам, поскольку общество (любая социальная группа, входящая в это общество) нуждается в защите от небезопасного с наркологической точки зрения информационного продукта. Поэтому ему (обществу) следует предложить уже готовый, апробированный рецепт, то есть подсказать, как нельзя действовать с информацией о наркотиках, и к чему нарушения запретов и ограничений в этой сфере могут привести.

В-четвертых, парность рассматриваемых юридических категорий в регулировании общественных отношений, возникающих в связи с распространением информации о наркотиках, прослеживается в самой конструкции нормативного предписания на этот счет. Статья 46 Федерального закона «О наркотиках» уже в заголовке содержит формулировку, явно свидетельствующую о запрещающем характере правовой нормы, он начинается со слов «запрещение пропаганды в сфере оборота наркотических средств…». Далее с первой части по третью часть указанной статьи также трижды используется слово «запрещается», в следующих контекстах:

– пропаганды наркотиков, осуществляемой юридическими или физическими лицами и направленной на распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования наркотиков, местах их приобретения, способах и местах культивирования наркосодержащих растений, а также производство и распространение книжной продукции, продукции средств массовой информации, распространение указанных сведений посредством использования информационно-телекоммуникационных сетей или совершение иных действий в этих целях (ч. 1);

– пропаганды каких-либо преимуществ в использовании отдельных наркотиков, в том числе пропаганды использования в медицинских целях наркотических средств, психотропных веществ, новых потенциально опасных психоактивных веществ, наркосодержащих растений, подавляющих волю человека либо отрицательно влияющих на его психическое или физическое здоровье (ч. 2);

– и распространения образцов лекарственных средств, содержащих наркотические средства или психотропные вещества (ч. 3).

Из грамматического толкования правовой нормы, связанного с непосредственным анализом ее словесного выражения, получается, что никакая пропаганда наркотиков не разрешается ни под каким условием, в том числе теми способами (распространение сведений о наркотиках, производство книжной продукции о наркотиках и т. д.) и с помощью тех средств (печатных, электронных и иных), что прямо перечислены в базовом законе. Однако по своему содержанию эта правовая норма не может восприниматься нами буквально и ограничительно, поскольку предлагаемый законом термин «пропаганда наркотиков» шире, чем сами записанные в статье варианты действий, раскрывающие его содержание и находящиеся под запретом. Исходя из существа регулируемого вопроса, требующего применения системного подхода и восприятия этой правовой нормы как части целостной системы антинаркотического законодательства, мы убедимся, что неправильно интерпретировать ее суть и содержание буквально и грамматически. В этом смысле, например, надо принять во внимание законодательно установленную возможность распространения сведений о разрешенных к применению в медицинских целях наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах в специализированных изданиях, рассчитанных на медицинских и фармацевтических работников, либо рекламы лекарственных средств с содержанием разрешенных в медицинских целях наркотических средств на медицинской выставке, семинаре, конференции и другом подобном мероприятии, или же обязанность сообщения информации об употреблении наркотиков донором биологического материала¹⁴.

То бишь, если понимать ч. 1 ст. 46 Федерального закона «О наркотиках» буквально и толковать ее системно, соотнося и соизмеряя с другими нормативно установленными правилами по этому вопросу, выйдет, что не все действия, выраженные в «распространении сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования наркотических средств…», находятся под абсолютным правовым запретом.

Но, с другой стороны, фактическое отождествление запретов и ограничений в данной области тоже недопустимо, а «наркопропаганда» должна найти свое самостоятельное дефинициальное закрепление, которое позволит избежать неопределенности при квалификации тех или иных действий, схожих по своим признакам с наркопропагандой, в которой одним из ключевых признаков (как мы уже подробно анализировали в предыдущей главе) будет установлено распространение сведений о наркотиках в позитивном контексте с целью приобщения к идеям наркопотребления, наркооборота и наркокультуры. Так вот, если придерживаться предлагаемого доктринального толкования термина «наркопропаганда», то будет иметься в виду полный запрет совершения лицом таких действий, а в противном случае — речь идет и об ограничениях, и о запретах, поскольку в целом информация о наркотиках признается «оборотоспособным объектом», владение, пользование и распоряжение которым допускается в определенных пределах¹⁵.

В-пятых, нарушение правовых запретов и ограничений в области пропаганды наркотиков, установленных федеральным законодательством, влечет за собой применение к правонарушителям мер административной ответственности. При этом наступление негативных правовых последствий не ставится в зависимость от того, какие конкретно нарушения допущены. И это закономерно, так как сама по себе задача охватить общим запретом (правилом) различные и, скорее всего, не повторяющиеся действия, которые могут быть расценены в качестве наркопропаганды, представляется сложно выполнимой и того не требующей.

В-шестых, правовые ограничения и запреты являются основными средствами превентивной административной антинаркотической политики, целью которой являются предупреждение и профилактика любых правонарушений, связанных с незаконным оборотом и потреблением наркотиков, либо иных правонарушений, совершенных в состоянии наркотического опьянения (так называемых «правонарушений прямой и косвенной наркотической направленности»). Поскольку наркопропаганда — это явление, не только самостоятельно наказуемое в административном порядке, но и крайне отрицательно сказывающееся на всей наркоситуации в ее различных проявлениях (хоть и прямой вред от этих действий сложно рассчитать), она в особенности требует разрешительного правового регулирования с преимущественным использованием правовых запретов. Так сказать, «бытие» последствий наркопропаганды оседает в человеческом сознании, и поэтому его прямое отождествление с конкретными наркоправонарушениями или механическая проекция на все случаи совершения преступлений и иных правонарушений в этой сфере недопустимы (оттого наркопропаганда, как детерминанта общего преступного поведения, представляет еще боÏльшую опасность).

В-седьмых, правовые запреты и ограничения в области пропаганды наркотиков выполняют общую функцию сдерживания нежелательного поведения лица по пропагандированию наркотиков, противоречащего как правам и законным интересам других участников общества, так общегосударственным, национальным интересам. Они упорядочивают общественные отношения в области распространения информации о наркотиках в желаемом направлении, с одной стороны, полностью запрещая пропаганду такой информации, а с другой, ограничивая ее распространение конкретными пределами (например, допустимым вариантом поведения может быть распространение сведений о применяемых в медицинских целях наркотических средствах в специальных изданиях, рассчитанных на медицинских и фармацевтических работников). Поэтому роль нормативных запретов и ограничений в правовом регулировании отношений, связанных с распространением информации о наркотиках, оценивается в качестве основной, определяющей для целей противодействию любым правонарушениям наркотической направленности.

В-восьмых, нормативные запреты и ограничения в совокупности (в малых случаях) с дозволениями (например, ч. 6 ст. 46 базового закона предусмотрена возможность требования о прекращении деятельности юридического лица в случае повторности совершения запрещенных действий посредством предъявления соответствующего требования в суд как государственными органами (вовлеченными в систему организации противодействия незаконному обороту наркотиков в пределах предоставленных им Правительством России полномочий), так и органами местного самоуправления) образует особый административно-правовой режим охраны информации, связанной с наркотиками. В нем в зависимости от конкретных видов этой информации и способов, приемов ее распространения устанавливается «специальное сочетание» правовых средств, включая, прежде всего, правовые запреты и ограничения, позволяющее наилучшим образом ограничивать влияние негативных факторов, связанных с потенциальной или реальной наркопропагандой¹⁶.

В определенном смысле доказав неразрывную связь правовых запретов и ограничений в области пропаганды наркотиков, можно судить и о том, отвечают ли они в своей «современности» требованиям законности, обоснованности, определенности, целесообразности и обеспеченности, и если да, то каким (последние были выбраны по принципу их ключевого характера для оценки любого нормативного предписания).

Так, законность нормативных запретов и ограничений в этой сфере уже была обоснована и на этом этапе не вызывает никаких сомнений. Установленный запрет наркопропаганды в полной мере соответствует правовым основам государственной политики в области противодействия незаконному обороту наркотиков, целям охраны здоровья населения и обеспечения национальной безопасности (включая информационную, государственную и общественную).

О соответствии нормативных предписаний требованию целесообразности можно судить скорее в прагматическом контексте как о соотношении цели установления запретов и ограничений в области наркопропаганды и конкретной юрисдикционной деятельности уполномоченных субъектов по ее достижению (в этом вопросе еще только предстоит разобраться).

Обоснованность использования в контексте противодействия наркопропаганде запрещающих и ограничивающих предписаний под угрозой применения мер административной ответственности за их неисполнение объясняется высокой степенью общественной опасности таких деяний и, как уже было сказано ранее, их способностью влиять на усиление разных по содержанию негативных тенденций в сфере наркотиков.

Критерий определенности нормативных запретов и ограничений в области пропаганды наркотиков связан с возможностью правоприменителя руководствоваться конкретной правовой нормой однозначно, недвусмысленно, не допуская ее произвольного толкования. Но в силу уже выявленных противоречий и отсутствия дефиниции «наркопропаганда» полноценно говорить о правовой определенности правовых норм, устанавливающих запреты, ограничения и ответственность в области пропаганды наркотиков, не приходится.

И наконец, обеспеченность позволяет судить о наличии конкретных механизмов, позволяющих обеспечивать правовые запреты и ограничения. Предварительно, без их качественной оценки, скажем, что такие имеются, за нарушение запретов и ограничений в области наркопропаганды установлена административная ответственность.

§ 2.2. Содержательный аспект определения нормативного запрета в области пропаганды наркотиков

Нормативно-правовой запрет пропаганды наркотиков обеспечивает правоохранительную функцию в области противодействия этому явлению и является основной формой правового воздействия на рассматриваемую группу общественных отношений.

Научно-опытный интерес к определению содержания нормативно установленного запрета наркопропаганды продиктован, во-первых, отсутствием законодательной дефиниции в условиях применения мер административного принуждения за нарушения указанного запрета, во-вторых, количественным преобладанием в этой области правовых запретов (в сравнении с правовыми ограничениями), в-третьих, не вполне очевидной «обособляемостью» наркопропаганды от имеющихся в законе и доктрине сходных явлений, таких как подстрекательство, побуждение, склонение, вовлечение, публичный призыв, манипулирование, дезинформация («фейк»-новости) и др.

Для начала рассмотрим вопрос о нормативной дефиниции. Она не имеет прямого выражения в тексте базового закона, но о ней можно судить исходя из положений ст. 46 Федерального закона «О наркотиках». Так, под «пропагандой наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, новых потенциально опасных психоактивных веществ, культивирования наркосодержащих растений» понимается деятельность юридических или физических лиц, направленная на распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, новых потенциально опасных психоактивных веществ, местах их приобретения, способах и местах культивирования наркосодержащих растений, а также производство и распространение книжной продукции, продукции средств массовой информации, распространение указанных сведений посредством использования информационно-телекоммуникационных сетей или совершение иных действий в этих целях (см. ч. 1 ст. 46).

В следующей ч. 2 указанной статьи одним из вариантов запрещенных и относящихся к пропаганде действий признается распространение сведений о преимуществах использования отдельных наркотиков, включая использование в медицинских целях наркотических средств, психотропных веществ, новых потенциально опасных психоактивных веществ, наркосодержащих растений, подавляющих волю человека либо отрицательно влияющих на его психическое или физическое здоровье, а согласно ч. 3 — распространение образцов лекарственных средств, содержащих наркотические средства или психотропные вещества¹⁷.

Можно сказать, что использованный подход, выраженный, по сути, в перечислении конкретных способов пропаганды наркотиков, связан с желанием законодателя приблизить общенормативное предписание (запрет на наркопропаганду) к конкретным реалиям жизни. Однако он не может быть поддержан в абсолютной мере, поскольку, как показывает практика, даже самая совершенная правовая норма не способна полностью учесть все нюансы практических, жизненных ситуаций, включая те случаи, которые по своей природе и юридической сути должны охраняться правоприменителем в административном порядке¹⁸.

Реально это выглядит таким образом, что при рассмотрении вопроса о квалификации конкретного действия лица (гражданина или организации) в качестве наркопропаганды, должностное лицо органа исполнительной власти, а в дальнейшем судья, должны обнаружить соответствие квалифицируемого действия букве закона — тем способам и приемам пропаганды, что в нем непосредственно перечислены. А в противном случае (несмотря на то что правовая норма в отношении способов и приемов распространения конкретной информации носит не исчерпывающий характер) правоприменителю остается неясным, что еще, помимо указанных видов деятельности, считать пропагандой. Подобная ситуация, разумеется, объективно нежелательна в отношении случаев пропаганды наркотиков и их преимуществ, поскольку наркопропаганда — явление гораздо более сложное, а ее содержание в реальности может быть шире обстоятельств, предусмотренных ст. 46 базового закона.

В ранних работах¹⁹ мы уже говорили о недостатках положений этой статьи, связывая наиболее существенные из них с отсутствием охвата, во-первых, всего круга субъектов административной ответственности (имея в виду должностных лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица), а во-вторых, документированной информации, формально не содержащей сведений о способах и методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения таких средств (веществ и их прекурсоров), способах и местах культивирования наркосодержащих растений, но формирующей положительное отношение к незаконному потреблению наркотиков.

Если первый довод сегодня кажется уже не столь значительным, принимая во внимание практическую возможность несения административной ответственности индивидуальными предпринимателями в качестве юридических лиц (в отсутствии прямого нормативного установления за ряд административных правонарушений), то вот второй до сих пор представляется существенным, но одновременно с этим требует свежего, опытного подхода в обосновании.

Изначально скажем, что отдельные попытки определения содержания термина «пропаганда наркотиков» предпринимаются как в научной литературе, так и в рамках законотворческого процесса. Что касается доктринальных определений, то здесь чаще всего ученые-исследователи идут по пути расширительного толкования наркопропаганды, например, С. В. Слободчук предлагает понимать пропаганду наркотиков как деятельность по популяризации и распространению идеи наркокультуры в общественном сознании, независимо от способа передачи информации²⁰.

При этом достаточно распространены случаи исследования авторами вопросов административной ответственности за пропаганду наркотиков, в которых вовсе не обращается самостоятельное внимание на анализ содержания дефиниции «наркопропаганда»²¹ либо лишь презюмируется ее отсутствие в законе²². Допустим, Н. А. Орехова нейтрально определяет пропаганду как «систематическую форму целенаправленного убеждения, которая пытается влиять на эмоции, отношения, мнения и действия определенной целевой аудитории в идеологических, политических или коммерческих целях посредством контролируемой передачи односторонних сообщений через массовые и прямые медиа-каналы», при этом подмечая, что законодатель не формулирует отдельного понятия наркопропаганды²³.

Вместе с тем запрет и административное преследование пропаганды наркотиков требуют установления в законе конкретно-определенной дефиниции либо точных критериев для отнесения информации о наркотиках к запрещаемой и квалификации случаев ее распространения в качестве пропаганды.

Надо сказать, что нами в 2016 г. предлагалось собственное понимание пропаганды наркотиков, в котором нашли отражение два ее главных атрибута. Что важно, уже тогда обосновывалась необходимость совершенствования правового регулирования антинаркотической деятельности путем законодательного закрепления понятия наркопропаганды (наряду с понятием незаконной рекламы наркотиков). Под наркопропагандой понималась деятельность по распространению физическим лицом, должностным лицом, лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридическим лицом, во-первых, информации о способах изготовления, хранения, переработки, производства, сбыта, пересылки или перевозки наркотиков, новых психоактивных веществ, культивирования и сбыта растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и местах приобретения вышеуказанных средств и веществ (что, собственно, охватывается ч. 1 ст. 46 Федерального закона «О наркотиках), а во-вторых, любой другой информации, способствующей формированию положительного отношения к культуре потребления наркотиков и их незаконному обороту.

Из чего можно судить об уже тогда сложившейся предпосылке более широкого и углубленного понимания автором наркопропаганды, которая с учетом сегодняшнего времени должна быть, несомненно, дополнена новыми атрибутами. Чтобы не повторяться²⁴, скажем, что мы наделили такие действия (образующие наркопропаганду как реальную угрозу безопасности) свойствами умышленности, системности, распространенности на широкий и неопределенный круг лиц, неограниченности способов и содержания информации о наркотиках при использовании ее позитивного контекста (навязывая «ценности» наркокультуры). Использование всех этих критериев в совокупности, с одной стороны, практически исключит случаи «отфутболивания» соответствующих дел об административных правонарушениях ввиду отсутствия нужной формулировки в правовой норме базового закона, а с другой, гарантирует разумный подход к квалификации таких действий в качестве юридически наказуемых.

Важно подчеркнуть, что в отношении нормативного закрепления наркопропаганды прослеживаются позитивные законодательные тенденции. В 2012 г. впервые в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления ответственности за незаконные пропаганду и рекламу наркотических средств и психотропных веществ»²⁵, которым предлагалось дополнение ст. 1 Федерального закона «О наркотиках» понятием «пропаганды наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров, наркосодержащих растений или их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры». Как мы можем видеть уже из названия, разработчики пошли по пути перечисления всех возможных видов запрещенных к пропаганде веществ, однако при этом не упомянув часть из них, по очевидным и не вполне причинам. Допустим, были изъяты из текста аналоги наркотических средств и психотропных веществ, одурманивающие вещества (о причинах остается только догадываться), новые потенциально опасные психоактивные вещества (здесь понятнее, поскольку эти вещества вошли в правовой обиход позднее, чем был разработан законопроект²⁶).

Само проектируемое определение также было сформулировано достаточно пространно, разработчики включили в формулировку различные способы и приемы пропаганды, включая следующие:

– распространение изображений и названий (в том числе на иностранных языках) наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров, наркосодержащих растений или их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;

– распространение сведений о способах и методах их разработки, изготовления, культивирования или использования, местах их приобретения;

– описание каких-либо преимуществ в использовании отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов или прекурсоров, наркосодержащих растений или их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;

– распространение информации об использовании в медицинских целях наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров, наркосодержащих растений или их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, подавляющих волю человека либо отрицательно влияющих на его психическое или физическое здоровье;

– производство и распространение книжной или аудиовизуальной продукции, продукции средств массовой информации, содержащей указанные сведения;

– совершение иных действий с целью распространения указанной информации.

По сути, проектируемая дефиниция была выстроена из имеющихся положений ч. 1 и 2 ст. 46 базового закона с тем лишь отличием, что к числу видов продукции, содержащей сведения о наркотиках, наряду с книжной продукцией и продукцией средств массовой информации была отнесена аудиовизуальная (что отвечает духу современного времени). В остальном предлагаемые положения воспроизводили имеющуюся правовую норму. Наверное, это связано с тем, что основной замысел разработчиков заключался не в разъяснении сущности пропаганды наркотиков, а ужесточении ответственности за нее, а именно — предлагалось криминализировать незаконную пропаганду и рекламу наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров, а также наркосодержащих растений, если такие действия совершаются с использованием информационно-телекоммуникационных сетей. В данном случае совершенствование понятийного аппарата играло вспомогательную роль, но впоследствии на понятийную составляющую законопроекта было обращено внимание в официальном отзыве Правительства Российской Федерации, по мнению Руководителя Аппарата которого следовало исключить расширенное толкование определения, а также проработать вопрос о возможности использования изображений и названий наркотических средств и психотропных веществ, наркосодержащих растений в качестве антинаркотической пропаганды²⁷.

Несмотря на широкую поддержку законопроекта юридической общественностью, а также постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации²⁸ об ускорении его рассмотрения, вынесенное по итогам обсуждения вопросов о приоритетных направлениях государственной политики в области борьбы с наркоманией, он все-таки был отклонен в 2018 г.²⁹

На этом законодательные предложения по вопросу совершенствования правового регулирования в области борьбы с пропагандой наркотиков себя не исчерпали. Спустя некоторое время возникла новая инициатива по установлению уголовной ответственности за пропаганду незаконного потребления и оборота наркотиков, их аналогов, наркосодержащих растений, совершенную с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, и дополнению примечания к проектируемой ст. 230.3 УК РФ соответствующим понятием. Так, «под пропагандой либо незаконной рекламой наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также новых потенциально опасных психоактивных веществ» предлагалось понимать деятельность по распространению материалов и (или) информации, направленных на формирование у лица нейтрального, терпимого либо положительного отношения к таким средствам, веществам, растениям и их прекурсорам, а также их частям либо представления о допустимости их употребления, хранения или оборота³⁰.

Однако и в данном случае замечание Правительства России сводилось к излишне широкой формулировке понятия «наркопропаганды», способной привести к проблемам правоприменения, а также конкуренции проектируемой нормы с уже имеющейся ст. 230 УК РФ, устанавливающей уголовную ответственность за склонение к потреблению наркотиков³¹. В результате этот законопроект также не был поддержан, а дефиниция «пропаганда наркотиков» не нашла своего закрепления до сих пор (вместе с тем ч. 2 ст. 230 УК РФ впоследствии была дополнена квалифицирующим признаком «использования информационно-телекоммуникационных сетей (включая сеть Интернет)³².

В действительности, очередное сформулированное определение вызывает массу противоречий и вопросов, во-первых, понятия «пропаганда» и «незаконная реклама» отождествляются (имея разные правовые основы регулирования и неидентичную суть), во-вторых, исключена из числа видов информации, запрещенной к пропаганде, та, что касается аналогов наркотических средств и психотропных веществ, а также одурманивающих веществ, в-третьих, используется связка «употребление, хранение или оборот», не в полной мере соответствующая положениям Федерального закона «О наркотиках», где понятием «оборот» охватываются в том числе действия лица по хранению, и т. д.

Не последнюю роль в решении проблемы универсализации термина «наркопропаганда» играют вопросы корреляции смежных понятий. Поэтому пропаганда должна быть принципиально отличима от других схожих правовых и доктринальных категорий, подстрекательства, публичного подстрекательства, побуждения, склонения, вовлечения, публичного призыва, манипулирования, дезинформации или распространения «фейк»-новостей и др.

Все эти явления объединяет, как минимум, то, что до совершения указанных действий по подстреканию, склонению, вербовке, призыву, пропаганде совершения противоправных деяний и т. д. подобных «намерений» у адресата (ограниченного либо неограниченного) не возникало, а также их явно активный характер (нельзя подстрекать или призывать к чему-либо, бездействуя). Из последнего следует, что такие действия по побуждению, склонению, вовлечению, пропаганде и др. имеют определенный активный формат выражения, включая устный, письменный, аудиовизуальный. Но как же не запутаться во всем это многообразии противоправных явлений и правильно их распознавать на практике?

Часть из этих терминов имеет международную и национальную законодательную регламентацию (подстрекательство), другая — только международную (например, публичное подстрекательство) или только национальную, а третья вовсе не закреплена в законе, но активно используется в доктрине (дезинформация). Допустим, термины подстрекательство и публичное подстрекательство на международном уровне были использованы в п. «с» ст. 3 Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 20 декабря 1988 г.³³: в ссылке «iii» в контексте побуждения других любыми средствами к совершению любого из перечисленных в конвенционной правонарушений или к незаконному использованию наркотических средств или психотропных веществ, а в ссылке «iv» — более традиционно в «связке» с пособничеством, содействием или дачей советов при совершении соответствующих правонарушений. Однако ни этот международный акт, ни какой бы то ни было другой не закрепил содержание термина подстрекательство (или публичное подстрекательство), впрочем, как и пропаганды. Значение одного из понятий «публичное подстрекательство» было раскрыто позднее в Докладе Международного комитета по контролю над наркотиками за 1997 г., где под словом «публичное» понималось совершение какого-либо действия, в котором объектом выступает широкая публика, а выражение «любыми средствами» означало, что подстрекательство может осуществляться не только в публичных обращениях или на массовых митингах, но и с использованием любых средств массовой информации, включая печатные, аудиовизуальные и электронные. Как мы видим, и в данном случае составитель пошел по пути перечисления средств и способов подстрекательства, а не определения универсальных критериев, позволяющих точно идентифицировать действия в качестве подстрекательства.

Сложность отличия публичного подстрекательства к потреблению или обороту наркотиков от наркопропаганды связана с совпадениями объективной стороны указанных действий (здесь также используются обманы, вербовка и т. д.), однако следует понимать, что подстрекательство в нашей стране регулируется в рамках института соучастия. Так, на современном законодательном уровне используется производный термин от слова «подстрекательство», а именно — подстрекатель, в качестве лица, «склонившего другое лицо к совершению преступления путем уговора, подкупа, угрозы или другим способом» (ч. 4 ст. 33 УК РФ).

В отличие от закрепленного нормативного понимания действий, составляющих административно наказуемую пропаганду наркотиков, действия по подстрекательству к совершению преступления всегда носят умышленный и конкретный характер³⁴. Если при пропаганде наркотиков злоумышленник нацелен на формирование и поддержание позитивного интереса к наркотикам посредством распространения сведений о них, то подстрекатель действует вполне конкретно, склоняя лицо к совершению определенного противоправного деяния с использованием наркотиков. Например, подстрекатель может склонять гражданина к сбыту наркотиков, их перевозке или пересылке путем уговора либо угрозы, при этом не выполняя сам объективную сторону этого преступления (к совершению которого он склоняет).

В некоторых случаях в качестве одного из способов совершения подстрекательства рассматриваются вовлечение³⁵ или склонение³⁶. При этом сами по себе понятия «вовлечение» и «склонение» рассматриваются не только как части одного целого, но и части друг друга с разным объемом. Чаще всего из-за формулировок, содержащихся в диспозициях ст. 151.2, 205.1, ч. 1.1 ст. 282.1, ч. 2 ст. 361 УК РФ, склонение определяется как меньшее по объему понятие, то есть в качестве вида вовлечения (например, используется следующий контекст: «склонение, вербовка или иное вовлечение лица в деятельность экстремистского сообщества» или «склонение или иное вовлечение несовершеннолетнего») или же вовлечением как фактическим началом выполнения каких-то действий может называться «оконченный акт склонения» (этот подход распространен в доктрине³⁷).

Общее у этих явлений с наркопропагандой является то, что они имеют схожее смысловое значение с точки зрения их содержательного и стилистического анализа (и даже языкового, к примеру, некоторые слова имеют общий корень), а во-вторых, каждое из активных действий обращено к одинаковому противоправному результату (совершению правонарушения). Однако, как и в случае с подстрекательством, такие действия должны носить умышленный характер (в отличие от состава административного правонарушения «наркопропаганды», в котором не предусмотрена обязательно прямая умышленная форма действий), быть направленными на конкретного адресата и получить выражение в определенном противоправном результате — деянии, совершенном лицом под влиянием незаконных действий склоняющего (вовлекающего или подстрекающего) субъекта.

Таким образом, с одной стороны, отсутствие в законе четкого разграничения между всеми этими терминами может свидетельствовать об их синонимичности, но, с другой, одновременное их использование вызывает не только некоторую путаницу на практике, но и логичное непонимание, почему одни действия (пропаганда наркотиков) признаются административно наказуемыми, а другие (к примеру, склонение к потреблению наркотиков) — преступлениями.

Примечательно, что в УК РФ и КоАП РФ используются и иные схожие понятия, например, побуждение в контексте неправомерного использования инсайдерской информации (ч. 1 ст. 185.6 УК РФ), создания некоммерческой организации, посягающей на личность и права граждан (ч. 2 ст. 239 УК РФ); публичный призыв в ст. 280, 280.1 УК РФ, устанавливающих уголовную ответственность за публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности, действий, направленных на нарушение территориальной целостности страны, ст. 13.37 КоАП РФ, предусматривающей административную санкцию за распространение владельцем аудиовизуального сервиса информации, содержащей публичные призывы к осуществлению террористической деятельности, материалов, публично оправдывающих терроризм, или других материалов, призывающих к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности; призыв — к совершению самоубийства (согласно ст. 110.2 УК РФ); воздействие в отношении критической информационной инфраструктуры Российской Федерации (ст. 274.1 УК РФ); манипулирование в ст. 185.3 УК РФ и ст. 15.30 КоАП РФ применительно к рынку, в ст. 14.31.2 КоАП РФ — к ценам на оптовом или розничном рынке электрической энергии и т. д.

В целом, все прослеживаемые на практике противоречия и трудности реализации правовой нормы, устанавливающей административную ответственность за наркопропаганду, напрямую связаны с неоднозначным пониманием содержания правового запрета на пропаганду наркотиков.

В итоге получается, что на современном этапе вопрос о закреплении понятия «наркопропаганды» в федеральном законе (будь то в тексте базового закона, в КоАП РФ, УК РФ или даже любом другом законодательном акте федерального уровня) только наращивает свою остроту, а при условии конкретного определения правового содержания этого термина не потребуется устанавливать случаи и обстоятельства, при которых распространение информации о наркотиках не будет являться пропагандой, а также не возникнут (или точно — уменьшатся) разногласия по поводу корреляции со смежными правовыми явлениями.

§ 2.3. Нормативно-правовые основы противодействия пропаганде наркотиков

Отличительной особенностью правовой действительности отношений, возникающих в связи с принятием мер по противодействию случаям пропаганды наркотиков, является наличие сложноорганизованной системы правовых предписаний, в соответствии с которыми она развивается и функционирует.

В результате издания множества правовых норм, закрепленных в разных по юридической силе и субъекту принятия правовых актах, сложилась сложная вертикальная система законодательства, во главе которой находятся Конституция Российской Федерации, международное законодательство (включая модельное), затем идут законы, подзаконные нормативные правовые акты Президента России, Правительства России и федеральных органов исполнительной власти, признанные правовые позиции высших судебных органов, а также документы стратегического характера. При этом общей тенденцией развития законодательства в области борьбы с пропагандой наркотиков является постепенное изменение методов правового регулирования, в частности, появление новых законодательных инициатив в области ужесточения мер ответственности (о чем было сказано выше).

Постепенно накопленный нормативный материал в исследуемой сфере позволяет нам выделить несколько структурных блоков.

Первый из них объединяет конституционно-правовые предписания. Несмотря на то что права на антинаркотическую безопасность в целом и безопасную информацию о наркотиках в частности напрямую не рассматриваются в качестве основных прав человека и гражданина в тексте Конституции Российской Федерации³⁸ (хотя автор — сторонник «конституционной легитимации права на общество, свободное от наркотиков»), из ее системного толкования можно судить об их безусловном характере. В этом смысле, пожалуй, «родовыми» правами среди перечисленных в гл. 2 основного закона являются право на жизнь и право на охрану здоровья (для целей обеспечения этих прав презюмируется принятие всех необходимых мер за счет финансов Российской Федерации).

Первое право традиционно рассматривается в качестве основного личного права человека³⁹, и оно очень тесно взаимосвязано с правом на охрану здоровья. Обеспечение прав на жизнь и здоровье как естественных социальных благ охватывается большей частью юридических процессов, которые связаны с действиями человека, его интересами, и в том числе оно должно осуществляться посредством гарантирования так называемой антинаркотической безопасности. В конечном итоге человеческая жизнь и человеческое здоровье — это те главные ценности, чья сохранность предопределяется сферой незаконного оборота и потребления наркотиков. Вопрос наркотиков (включая незаконное распространение информации о них с целью привлечения к нелегальному обороту или потреблению) представляет высокую социальную и общественную значимость с точки зрения самой жизни человека (как угроза генофонда человечества), поскольку они (наркотики или соответствующая информация о них) могут стать объектом его уязвимого интереса, а впоследствии — выразиться в противоправных действиях, сопряженных с практическим участием в незаконной деятельности по распространению или употреблению наркотических средств, психотропных и новых потенциально опасных веществ.

Поэтому думается, что основанием административно-правовой охраны любой информации о наркотиках (и, в частности, защиты той, что носит характер наркопропаганды) являются в первую очередь естественные права человека, нашедшие юридическое выражение в ч. 1 ст. 20 и ч. 1 ст. 41 Конституции Российской Федерации.

Здесь также важно упомянуть изменения, которым недавно подверглась ст. 71 основного закона в части закрепления в предметах ведения Российской Федерации вопросов обеспечения безопасности личности, общества и государства при применении цифровых технологий, обороте цифровых данных. Это дополнение п. «м» объясняется формированием единого информационного общества, повсеместным использованием информационных технологий и, по сути, может рассматриваться в качестве основания осуществления правоохранительной деятельности в области противодействия незаконному распространению с помощью цифровых технологий запрещенной информации о наркотиках.

Рост значения публичного правового регулирования в этой сфере особенно актуален и в контексте другой конституционно-правовой нормы — ст. 29, согласно которой каждому человеку гарантируется свобода мысли и слов, свободный поиск, получение, передача, производство и распространение информации любым способом. С одной стороны, набор этих информационных прав соответствует современной общеправовой тенденции, связанной с усилением мер по защите свободы выражения мнений, но, с другой, сама идея их существования не должна восприниматься как абсолютный запрет на вмешательство государства в коммуникационную сторону общественных отношений. Напротив, исходя из системного толкования правовых норм, включая ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, получается, что изъятия из общего правила возможны в случаях, когда, во-первых, осуществление соответствующих информационных прав человеком и гражданином нарушает права и свободы других лиц, во-вторых, если их ограничения необходимы для целей защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, и, в-третьих, соответствующие исключения должны находить выражение в федеральном законе. В нашем случае свобода слова легитимно и обоснованно ограничивается в целях недопущения противоправной пропаганды наркотиков.

На следующем этапе в рамках предлагаемой системы нормативного материала в области борьбы с наркопропагандой выделяются международно-правовые нормы (включая международное модельное законодательство). Ранее в рамках изучения объективных предпосылок административно-правовой защиты граждан от информации, связанной с наркотиками, мы уже упоминали часть из них. Так, определяющей датой урегулирования вопроса на международном уровне можно считать 1971 г. и заключение Конвенции о психотропных веществах, затем в 1988 г. — Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ⁴⁰. Принятых по этим международным договорам обязательств стало достаточно для того, чтобы развивать национальное законодательство в области противодействия пропаганде наркотиков, поскольку оба текста, нацеленные на привлечение внимание к проблемам незаконного оборота и потребления наркотиков, содержали призывы к установлению во внутреннем законодательстве сторон-участников запретов к рекламированию наркотических средств и психотропных веществ, призывам (подстрекательствам) к их употреблению, и мер уголовной ответственности за их нарушение.

Но интеграция в российское законодательство рассмотренных норм международного права произошла лишь отчасти, учитывая, что действия, выраженные в наркопропаганде и незаконной рекламе наркотиков, стали признаваться административно наказуемыми. В то же время следует оговориться, что новая для нашей страны «конституционная эпоха» представляет возможность говорить о верховенстве конституционных норм по отношению к решениям межгосударственных органов, принятым на основании положений международных договоров Российской Федерации в истолковании, противоречащем Конституции России⁴¹.

Определенное значение в развитии законодательства в области борьбы с пропагандой наркотиков играет модельное законодательство. Несмотря на то что модельные нормы не признаются полноценными правовыми актами (в связи с невозможностью использования правоприменителем), в то же время в них, как правило, находит выражение содержание будущих правовых норм. По этой же причине частым явлением бывает внесение в них изменений. В исследуемой области Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств был принят специальный Модельный закон о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах⁴², положениями которого отчасти урегулирован интересующий нас блок вопросов. В частности, в нем обнаруживаются нормативные предписания, устанавливающие запреты пропаганды и рекламы наркотиков. Согласно абз. 1 ст. 49 Модельного закона «О наркотиках» пропаганда, под которой понимается деятельность физических или юридических лиц, направленная на распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств и психотропных веществ, а также производство и распространение книжной продукции, продукции средств массовой информации, распространение в информационно-телекоммуникационных сетях указанных сведений или совершение иных действий в этих целях, запрещается. В свою очередь, абз. 2 налагается запрет на пропаганду каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств или психотропных веществ, а равно пропаганду их использования в медицинских целях, подавляющих волю человека либо отрицательно влияющих на состояние его психического или физического здоровья, а абз. 3 — на рекламу наркотических средств и психотропных веществ. Из этого следует, что в положения Модельного закона о наркотиках были включены предписания не только ст. 46 Федерального закона «О наркотиках», но и специального законодательства в области рекламы. При этом следует признать, что в отношении национального базового закона модельное законодательство не выполнило присущую ему опережающую функцию, поскольку сам Модельный закон «О наркотиках» был принят почти спустя десять лет после вступления в силу Федерального закона «О наркотиках».

Что еще более примечательно, Модельный закон «О наркотиках» включил в себя разд. VII, посвященный «уголовно-правовым мерам по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров». В нем объединены различные виды потенциально уголовно наказуемых деяний, и в том числе те, что не признаются таковыми российским законодательством, например, сообщение лицом при исполнении должностных обязанностей заведомо ложных сведений, касающихся законного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, если это повлекло хищение, незаконные сбыт, приобретение, потребление наркотических средств или психотропных веществ либо наступление иных общественно опасных последствий (ст. 74), побег из специализированного лечебного учреждения, а равно по пути следования к нему (ст. 76).

В заданном контексте упоминаются случаи распространения через информационно-телекоммуникационные сети информации, содействующей или побуждающей к незаконному приобретению, сбыту, хранению, перевозке, пересылке, изготовлению, переработке, производству наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а равно информации о способах приобретения, сбыта, хранения, перевозки, изготовления, переработки, производства наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (ст. 74). Как известно, последние также не нашли своей уголовно-правовой прописки и квалифицируются в настоящее время в соответствии с ч. 1.1 ст. 6.13 КоАП РФ.

Из этого получается, что даже при условии инициативы, осознания практической востребованности разработки и принятия модельного законодательства не все его положения в итоге учитываются национальными законами, что чаще всего связывается с отсутствием обязательных процедур применения модельных норм⁴³.

Кроме Модельного закона «О наркотиках», правовые основы противодействия распространению информации пронаркотического содержания (включая ее пропаганду) заложены и в других модельных нормах. К примеру, в Модельном законе «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»⁴⁴ содержатся положения, устанавливающие недопустимость использования средств массовой информации, информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования и других средств массовой коммуникации в целях пропаганды наркотических средств и психотропных веществ (п. 7 ч. 2 ст. 1), а также обязанность государств и их правоохранительных органов осуществлять сотрудничество с другими государствами и их правоохранительными органами в сфере защиты детей от информации, запрещенной к обороту в соответствии с законодательством и международными договорами государства, включая информацию, пропагандирующую потребление наркотиков (ч. 2 ст. 29). А согласно положениям другого Модельного закона «Об информации, информатизации и обеспечении информационной безопасности»⁴⁵ сведения о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов признаются информацией, оказывающей деструктивное воздействие на индивидуальное, групповое или общественное сознание, подрывающей национальную безопасность (ч. 1.2 ст. 25).

Ключевые вопросы, связанные с защитой личности, общества и государства от угроз национальной безопасности в области незаконного оборота и потребления наркотиков (включая вопросы наркопропаганды), получили закрепление также в актах государственного стратегического планирования. Чтобы не повторяться, ограничимся их простым перечислением, это, прежде всего, на федеральном уровне, Стратегия национальной безопасности, Стратегия антинаркотической политики и Доктрина информационной безопасности, а на уровне субъектов Российской Федерации — всевозможные программы развития, обеспечивающие в том числе правоохранительную деятельность по противодействию незаконному распространению среди населения информации о наркотиках, включая борьбу с наркопропагандой (к примеру, постановлением Республики Тыва утверждена государственная антиалкогольная и антинаркотическая программа на 2021–2025 гг.⁴⁶).

Закономерно на этом этапе в качестве очередной группы и составляющего элемента системы сложившего законодательства в области противодействия наркопропаганде рассмотреть федеральные правовые нормы. Прежде всего, основные правовые запреты и ограничения установлены в уже не раз упомянутой ст. 46 Федерального закона «О наркотиках». Причем это не единственные положения закона, которые составляют нормативно-правовую основу правоохранительной деятельности в области борьбы с пропагандой наркотиков. Учитывая его базовый и системообразующий характер, к исследуемой сфере он применим целиком, включая правила регулирования деятельности в области законного оборота отдельных видов наркотиков и особенности противодействия незаконным явлениям в этой сфере. В нем же фрагментарно определяется общий правовой статус уполномоченных в этой сфере государственных органов.

В следующую очередь следует назвать Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, которым установлена не только административная ответственность за пропаганду либо незаконную рекламу наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также новых потенциально опасных психоактивных веществ, но и важное положение, касающееся случаев, исключающих квалификацию деяний в качестве наркопропаганды (ч. 1, 1.1 и 2 ст. 6.13 КоАП РФ). Так, примечанием к ст. 6.13 КоАП РФ предусмотрено, что административным правонарушением не является распространение сведений о разрешенных к применению в медицинских целях наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах в специализированных изданиях, которые рассчитаны на медицинских и фармацевтических работников.

Заметим, что только в ст. 6.13 КоАП РФ изменения вносились пять раз: в 2005, 2007, 2010, 2015 и 2020 гг.⁴⁷ Поэтому в условиях изменчивости современного времени особое значение приобретают федеральные нормы так называемых поправочных законов.

С вопросами пропаганды наркотиков по смыслу административно-деликтного закона связываются действия, выраженные в их незаконном рекламировании, за которые в том числе установлена административная ответственность⁴⁸. В этой связи надо упомянуть отдельные положения Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе»⁴⁹, в соответствии с которыми также реализуется государственная политика в области противодействия незаконному распространению информации о наркотиках. Так, согласно п. 2 ст. 7 указанного закона запрещается реклама наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также новых потенциально опасных психоактивных веществ, а ч. 10 ст. 24 — проведение рекламных акций, сопровождающихся раздачей образцов лекарственных средств, содержащих наркотические средства и психотропные вещества⁵⁰. Исключение составляют случаи рекламирования таких лекарственных средств в местах проведения медицинских или фармацевтических выставок, семинаров, конференций и иных подобных мероприятий и в предназначенных для медицинских и фармацевтических работников специализированных печатных изданиях (ч. 9 ст. 24).

Еще одним важным законодательным актом, регулирующим общественные отношения в области распространения информации о наркотиках, является Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», в котором предусмотрены механизмы принудительного блокирования интернет-страниц, содержащих информацию, запрещенную для распространения на территории Российской Федерации, в том числе информацию о способах, методах разработки, изготовления и использования наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, местах приобретения таких средств, веществ и их прекурсоров, о способах и местах культивирования наркотикосодержащих растений (ст. 15.1). При этом согласно подп. «б» п. 5 ч. 1 ст. 10.6 на владельцев сайтов, страниц сайтов в сети Интернет, информационных систем, программ для электронных вычислительных машин (при определенных условиях, включая случаи, когда доступ к этим серверам в течение суток осуществляют более пятисот тысяч пользователей интернет-сети) возлагается обязанность по осуществлению мониторинга социальных сетей в целях выявления подобной информации.

В систему правовых средств федерального уровня, направленных на обеспечение противодействия незаконному распространению информации о наркотиках, входит также Федеральный закон от 29.12.2010 № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»⁵¹, регулирующий отношения по защите детей от информации, которой их здоровью и развитию может быть причинен вред. Одним из видов запрещенной для распространения среди детей информации признается та, что способна вызвать у детей желание употребить наркотические средства, психотропные и (или) одурманивающие вещества (п. 2 ч. 2 ст. 5). Такая информация может находить выражение в самых различных действиях (внушении, давлении, убеждении), конечной целью которых является возникновение желания у детей к употреблению наркотиков. Если она содержится в информационной продукции, предназначенной для оборота на территории страны продукции средств массовой продукции, аудиовизуальной, печатной и др. продукции, то упоминание о ней должно носить разовый характер (то есть быть эпизодическим) и включать указание на опасность потребления наркотиков, последствия для жизни и здоровья, к которым это может привести. Отсюда следует, что никакая эксплуатация информации о наркотиках в информационных продуктах в целях привлечения внимания к ним не допускается.

Рассматриваемая группа правовых норм может быть дополнена и иными положениями законодательных актов федерального уровня, опосредованно регулирующими общественные отношения в области противодействия наркопропаганде (например, см. обязывающую группу предписаний Федерального закона от 23.06.2016 № 180-ФЗ «О биомедицинских клеточных продуктах», устанавливающих обязанность предоставления донором биологического материала при условии прижизненного донорства информации об употреблении наркотических средств и психотропных веществ, либо положения Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи», регламентирующие в гл. 7.1 правовые основы обеспечения устойчивого, безопасного и целостного функционирования в стране сети Интернет).

Далее следует выделить подзаконные правовые нормы, которые принимаются в развитие законодательных предписаний и представляют собой, пожалуй, самую многочисленную группу. Общественные отношения в области противодействия наркопропаганде регулируются нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также министерств и других федеральных органов исполнительной власти.

Президент России издает нормативные правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории страны. Предметом регулирования его указов в рассматриваемой сфере являются основные стратегически важные вопросы, связанные с обеспечением национальной, информационной безопасности. Глава государства утверждает стратегический документ в области реализации государственной антинаркотической политики, который, как правило, подготавливается Правительством России и заинтересованными ведомствами (прежде всего, Министерством внутренних дел Российской Федерации). Наряду с упомянутыми документами стратегического характера важной составляющей основы президентского нормативного регулирования в области противодействия пропаганде наркотиков являются указы, утверждающие положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации как федеральном органе исполнительном власти, единственно уполномоченном в области контроля за оборотом наркотиков⁵², а также о Государственном антинаркотическом комитете и антинаркотических комиссиях в субъектах Российской Федерации⁵³.

Правительство России традиционно свои нормативные акты издает в форме постановлений, в которых разрешаются вопросы в сфере государственного управления (исполнительной власти), имеющие наиболее важное значение. Допустим, сюда можно отнести постановления Правительства Российской Федерации, в соответствии с которыми устанавливается правовой статус Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций России⁵⁴, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций⁵⁵ как субъектов исполнительной власти, обеспечивающих государственное управления в информационной сфере, а также те, что регламентируют особые юрисдикционные процедуры, связанные с пресечением случаев наркопропаганды⁵⁶.

Что касается министерств и других федеральных органов исполнительной власти, то здесь в основном принимаются правовые акты управления, направленные на реализацию мер раннего предупреждения наркомании. Допустим, приказом министра обороны России по вопросам организации работы по противодействию незаконному потреблению и обороту наркотических средств и психотропных веществ в Вооруженных Силах Российской Федерации основным из направлений деятельности презюмируется пропаганда здорового образа жизни и совершенствование знаний о вреде потребления наркотиков⁵⁷, а приказом Министерства здравоохранения России — организация и участие в проведении мероприятий по пропаганде здорового образа жизни, включая пропаганду, направленную на прекращение потребления наркотических средств и психотропных веществ без назначения врача среди населения⁵⁸.

При этом, к сожалению, не так много нормативных актов, разработанных и утвержденных для целей регламентации юрисдикционных процедур пресечения случаев незаконного распространения информации о наркотиках. В этой сфере отдельные вопросы урегулированы Роскомнадзором в рамках организации и проведения государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации. Так, по рекомендациям заинтересованного ведомства при проведении мониторинга по приоритетным направлениям, включая выявление случаев наркопропаганды (наряду с экстремизмом, культом насилия и т. д.) или мероприятия систематического наблюдения с целью установления факта использования средств массовой информации для распространения подобных материалов, пропагандирующих наркотики, должностному лицу, осуществляющему мероприятие систематического наблюдения или проводящему мониторинг, самостоятельно или с привлечением специалистов надлежит исследовать содержание спорных публикаций, а в случае их выявления (в том числе информации о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотиков) следует выносить предупреждение о недопустимости злоупотребления свободой массовой информации и составлять протокол в соответствии со ст. 6.13 КоАП РФ⁵⁹.

Особое значение в вопросах борьбы с наркопропагандой имеют межведомственные согласованные действия, в связи с чем можно привести в пример совместное письмо Минпросвещения России, МВД России, Минобрнауки России⁶⁰ по вопросам межведомственного взаимодействия, в котором нашли отражение положения, касающиеся принятия сотрудниками подразделений по контролю за оборотом наркотиков участия в совместных оперативно-профилактических мероприятиях, мероприятиях по правовой пропаганде, направленных на предупреждение наркомании в подростковой среде, мероприятиях по получению информации о несовершеннолетних потребителях наркотических средств и психотропных веществ, и лицах, вовлекающих их в незаконный оборот наркотиков (п. 2.2.2.5).

Несмотря на доминирующий характер нормативных актов как основных источников правового регулирования в сфере противодействия наркопропаганде, немаловажную роль имеют также акты высших судебных органов, и не только решения, вынесенные в рамках рассмотрения соответствующими коллегиями Верховного Суда России уголовных, административных дел, дел об административных правонарушениях, но и отзывы, в которых формулируются мнения высших судебных органов относительно различных законопроектов в исследуемой сфере (см., например, официальный отзыв Верховного Суда России, представленный на проект Федерального закона, усиливающий ответственность за незаконные пропаганду и рекламу наркотиков⁶¹).

Таким образом в общих чертах выглядит правовое содержание деятельности в области противодействия наркопропаганде, ну а более глубокая характеристика нормативным предписаниям будет уместна и дана в других частях книги.

Надо в целом сказать, что юридические нормы по вопросам борьбы с пропагандой наркотиков не так многочисленны, но многообразны в силу юридической природы и правовых последствий применения. Всю совокупность нормативных правовых предписаний можно представить в виде некой ступенчатой иерархии, в которой ключевым институтом является охрана права граждан от угроз национальной безопасности, связанных с незаконным распространением информации о наркотиках (включая их пропаганду). Эффективность «бытия права» в этой области в полной мере зависит от изменений социальной действительности, технических факторов (уровня развития процессов цифровизации и электронизации), поэтому оно (право) как продукт воли государства должно находиться под его постоянным и пристальным вниманием. Конечно, современную правовую базу противодействия наркопропаганде можно признать только развивающейся, и даже в каком-то смысле «отстающей» от регулируемой сферы, в которой постоянно возникают новые риски и угрозы, как минимум, связанные с совершенствованием способов противоправного распространения пропагандирующей информации о наркотиках.

В этой связи недостаточно только накапливать правовой материал с его иерархизацией и конкретизацией по предмету регулирования, важно качественно развивать систему законодательства, вводить новые эффективные правовые механизмы предотвращения случаев пропаганды наркотиков. Допустим, живым правовым инструментом в противодействии наркопропаганде могли бы стать на национальном уровне конкретные приказы и инструкции по выявлению случаев наркопропаганды (включая совместные, МВД России, Роскомнадзора, Минздрава России, Минпросвещения и других, в первую очередь, заинтересованных ведомств), а на международном — двусторонние и многосторонние договоры и возникающие на их основе обязательства международных субъектов по обмену информацией о новых способах незаконного распространения информации пронаркотического содержания.

§ 2.4. Субстанциональный административно- правовой режим охраны информации, связанной с наркотиками

Тема режима вызвала очередную волну интереса со стороны ученых и практиков в XXI в. из-за пандемии коронавирусного заболевания и возникших на ее фоне массовых угроз жизни и здоровью людей. При этом, как справедливо указывает профессор В. Н. Синюков, «вопросы кризисного государства и права не замыкаются только на эпидемической повестке, какой бы значительной она ни была»⁶². Традиционно понятие «режим» используется в контексте обеспечения безопасности, причем разных ее видов. Так, можно сказать, что сегодня национальная безопасность поддерживается специальными режимами военного и чрезвычайного положения, режимом охраны государственной тайны; общественная безопасность — лицензионным режимом, режимами оборота огнестрельного оружия, проведения публичных мероприятий; антикоррупционная безопасность — режимом противодействия коррупции; санитарно-эпидемиологическая безопасность — режимами повышенной готовности, карантина, изоляции и так далее (в этом ключе нетрудно провести и другие аналогии).

Само слово «режим» с французского означает «правление, ведение» и, как правило, его содержание объясняется в толковых словарях через порядок существования чего-либо, определенные условия деятельности⁶³. В правовом аспекте режимы впервые упоминаются в работах 50–60-х гг. прошлого века, где авторы преимущественно рассматривали данное понятие в контексте исследования термина «законность», которым охватывались пропаганда, контроль и надзор, информационно-разъяснительные и воспитательные мероприятия (см., к примеру, труды И. С. Самощенко, Д. А. Керимова)⁶⁴.

Если следовать логике расширительного толкования правового режима, то допустимо его соотнести с любыми правилами поведения, установленными государством для целей достижения каких-либо результатов. Например, профессор Б. В. Россинский понимает под правовым режимом «официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия, направленный на обеспечение их устойчивого функционирования»⁶⁵. И. С. Барзилова пишет, что правовой режим является «совокупностью нормативно-правовых установлений и мероприятий, посредством которых создается особая упорядоченность правового регулирования в соответствии с поставленными в действующем законодательстве целями и задачами, обусловливающая характер взаимодействия между субъектами в рамках правоотношений»⁶⁶. Можно привести и другие определения, содержащие аналогичные режимные атрибуты. То есть выходит, что правовой режим — это не любое государственно-правовое воздействие, не регулирующая функция права в целом, позволяющая достигать оптимальной формы конкретной сферы общественных отношений, а желаемая, целенаправленная, связанная с достижением конкретных целей и задач.

В рамках правового режима как бы уживаются две составные части, первая связана с комплексом правовых средств воздействия, а вторая — с достигнутыми в результате их применения целями. В этом контексте, к примеру, Г. С. Беляева предлагает выделять две самостоятельные подсистемы: подсистему регулятивного воздействия, образующую динамический аспект, и подсистему регулирующего воздействия, так называемый статический аспект, который проявляется в определенном положении субъектов и объектов права⁶⁷. Однако, если с точки зрения общей правовой теории сложился в целом единый подход к пониманию правовых режимов, то вот в отраслевой науке единства мнений по этому вопросу нет, притом что новые признаки и характеристики правовые режимы получают благодаря конструированию и применению конкретных видов правовых норм.

Отраслевой контекст правовым режимам дала профессор Л. А. Морозова, обосновывая их понимание как результата регулирующего воздействия на общественные отношения систем юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование этого комплекса общественных отношений⁶⁸. Здесь же можно вспомнить прославленного теоретика права С. С. Алексеева, который абсолютно точно заметил, что правовой режим является основным комплексным составляющим звена правовой материи, и из всех явлений правовой действительности именно он снабжается всем необходимым для самостоятельного существования и эффективного функционирования⁶⁹.

И действительно, свои качественные свойства те или другие режимы приобретают благодаря нормативным предписаниям, регулирующим определенный вид сложившихся правоотношений. Поэтому нельзя сказать, что правовые режимы служат интересам только частного или только публичного права, несмотря на то что для первых принципиальное значение имеют интересы частных лиц, а для вторых — публичные интересы. Потребность в правовом режиме как особом инструменте регулирования может быть обусловлена не только государственными задачами обеспечения безопасности и защиты общественных отношений, но и целями частноправового регулирования⁷⁰. Это не исключает возможности их «двойной правосубъектности»⁷¹, когда, допустим, субъекты публичной отрасли права становятся главными лицами в отраслях законодательства частной направленности, и наоборот.

Надо сказать, что сегодня база научных исследований, посвященных обоснованию «правовых режимов», «специальных режимов», значительно расширилась. При этом наиболее частое доктринальное воплощение «правовые режимы» получают именно в публичных отраслях российского законодательства. Как справедливо замечает Г. С. Беляева со ссылкой на профессора Ю. А. Тихомирова, в публичном праве правовой режим выделяется «рельефнее», о нем как бы «сообщается» адресату», и происходит это потому, что нормальные фиксированные режимы функционирования государственных и других институтов позволяют эффективно решать стратегические и тактические задачи⁷².

В конечном итоге, режимы уверенно обрели статус управленческих (административных), а в научный обиход прочно вошел термин «административно-правовой режим». Для нас очевидно, что для целей обеспечения стабильной обстановки в государстве важны, прежде всего, административно-правовые режимы, которые поддерживают устойчивое состояние систем государственного управления (эффективность практического осуществления исполнительной власти). В каждом государстве стабильность функционирования институтов власти и безопасность общества обеспечиваются посредством административно-правовых норм и конкретной, непосредственной деятельности органов публичной власти, воплощающих их в жизнь. При этом государство должно разумно подходить к вопросам установления административно-правовых режимов, упорядочивающих общественные отношения в различных сферах государственно-управленческой деятельности.

Сегодня административно-правовые режимы занимают важнейшее место в системе юридических средств, используемых для достижения управленческих, публично значимых целей. С их помощью обеспечивается защита основ конституционного строя страны, ее территориальной целостности при возникновении угроз, пресекаются вооруженные конфликты, массовые беспорядки и т. п. (к примеру, при введении режимов чрезвычайного или военного положения, режима контртеррористической операции).

В то же время наряду с указанными временными (ограниченными на определенный период времени) режимами действуют также постоянные. Связано это с наличием большого числа стратегически важных сфер общественной жизни, требующих непрерывного внимания со стороны государства. Традиционно это охрана государственных границ Российской Федерации, особо охраняемых природных территорий в стране, закрытых административно-территориальных образований, государственной тайны. В каждой из указанных сфер общественных отношений, урегулированных административно-правовыми нормами, оправдано наличие дополнительных особых правил нормативной регламентации, учитывая их характер и содержание.

Выбор конкретной сферы общественных отношений, нуждающейся в установлении особого административно-правового режима, продиктован необходимостью более высокой интенсивности правового регулирования таких отношений и объясняется их потенциальной опасностью для охраняемых законом государственных и общественных интересов и ценностей. Например, высока тяжесть негативных последствий, которые могут наступить в результате нарушения правил пересечения государственной границы. Угрозы и риски в пограничном пространстве способствуют росту уровня криминализации на конкретной территории, приводят к притязаниям иностранных государств на национальные ресурсы. Еще один пример образуют случаи нарушения административно-правовых режимов охраны персональных данных или служебной тайны, составляющих государственную тайну, при которых в зону риска попадает вся система обеспечения контроля и безопасности в стране.

Можно утверждать, что в Российской Федерации создана достаточно обширная и слаженная система административно-правовой охраны различных групп общественных отношений, нуждающихся в этом с точки зрения нивелирования возможных рисков нанесения ущерба государству и общества, прежде всего, их безопасности⁷³. По неясным причинам в этом контексте не исследуется сфера оборота наркотиков и вопросы, прямо или косвенно к ней относящиеся.

Исключением не стала и сама информация о наркотиках, которая до сих пор не рассматривалась в качестве самостоятельного предмета специального правового режима. Возможно, по той причине, что по одному из устоявшихся в науке мнений административно-правовой режим возникает в качестве реакции на некую обстановку, конкретную ситуацию, которая требует его введения. Профессор С. А. Старостин указывает, что режим характеризует признак наличия обстановки (ситуации), предполагающей необходимость его установления, наряду с конкретными его условиями, правовыми основаниями, порядком введения, уполномоченным субъектом и т.д .⁷⁴ Допустим, административно-правовые режимы изоляции и карантина возникают в результате обострения эпидемической ситуации, а специальный режим чрезвычайного положения в качестве ответной реакции на массовые беспорядки, но как в этом случае быть с информацией о наркотиках, которая существует сама по себе как угроза, не имея при этом пространственных и временныÏх границ?

Иногда режимы, используемые в сфере защиты информации, называются информационными правовыми режимами⁷⁵, что связано с особой междисциплинарной природой этого явления, которое занимает центральное место в их содержании (об этом уже было сказано ранее). Информация в особом нормативном порядке может охраняться нормами как частного права (например, гражданским законодательством — информация, составляющая коммерческую тайну), так и публичного. При этом в административно-правовой охране нуждается информация публичного свойства, то есть те сведения (данные), что относятся к запрещенным к свободному распространению, включая информацию о наркотиках. Важно признать, что защита информации о наркотиках является важной составляющей частью системы обеспечения национальной безопасности, а признание и соблюдение административно-правового режима охраны такой информации крайне важно для того, чтобы избежать тяжелых последствий, к которым приводит пропаганда наркотиков.

Прежде всего, оговоримся, что информация о наркотиках не является полностью изъятой из оборота, это «ограниченно оборотоспособный объект» (как, например, прекурсоры наркотических средств и психотропных веществ⁷⁶), принимая во внимание те исключительные случаи, когда соответствующая информация может распространяться. К примеру, не относятся к находящейся под административно-правовым запретом информации о наркотиках пропагандистского и рекламного характера сведения (данные) о разрешенных в медицинских целях наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах при условии их распространения в специализированных изданиях, рассчитанных на медицинских и фармацевтических работников. Помимо этого, представляется возможным говорить и об «оборотоспособности» в определенных кругах (то есть специальными субъектами) информации о наркотиках, наркосодержащих растениях, использование которых разрешается в целях осуществления научной, учебной и экспертной деятельности (см. ч. 3 ст. 2.2, ч. 1 ст. 5, ст. 34 Федерального закона «О наркотиках»).

Административно-правовой режим охраны информации, связанной с наркотиками, объединяет все нормативно установленные правила в отношении такой информации, исключительные права на ее распространение специальных субъектов. Основной его целью является обеспечение национальной безопасности и ее конкретных видов (антинаркотической, общественной и государственной, а также информационной безопасности). Условно в рамках этого режима существует группа норм, содержащих правовые запреты и ограничения и меры ответственности за их нарушение, а также иные положения, регламентирующие законный «порядок» владения и пользования соответствующей информацией.

Информации о наркотиках присущ субстанциональный характер, который допускает ее изменения на разных уровнях, в формах, свойствах, состояниях. Субстанциональность такой информации проявляется в том, что она существует сама по себе, это постоянно движущаяся и изменяющаяся материя, находящая выражение в разных явлениях материального мира. При этом исходящие от нее угрозы (учитывая уязвимость такой информации) могут носить как объективный, так и субъективный характер. Объективность угроз, исходящих от «субстанциональной» информации о наркотиках, связывается с санкционированными формами ее существования. Например, справочная информация о видах и свойствах наркотиков может быть размещена в медицинских, фармацевтических и других словарях либо на официальных сайтах государственных органов (см., к примеру, подраздел «Какие виды наркотиков существуют» в разделе «Это должен знать каждый» на сайте МВД России⁷⁷) или же могут распространяться в определенных кругах памятки о вреде наркотиков, последствиях наркозависимости, оцениваться эти же факты (не носящие по форме характер правонарушений и не содержащие признаки наркопропаганды) по радио, телевидение или в интернет-сети и т. д. Но даже если специально созданные узаконенные информационные «продукты» в этой сфере формально отвечают требованиям безопасности (антинаркотической, информационной, общественной и др.), не содержат неточных или двусмысленных формулировок, выражающих терпимое или положительное отношение к наркотикам, это вовсе не означает, что информация из них не может быть использована для деструктивных целей или воспринята нежелательным образом. Что касается субъективности угрозы существования информации о наркотиках, то здесь все понятно, это злоумышленные случаи распространения сведений о наркотиках в формах и способами, запрещенными законом. Следует еще раз объясниться, что в любом из указанных случаев существуют риски наступления неблагоприятных последствий, поэтому специальному правовому режиму охраны информации, связанной с наркотиками, приписывается субстанциональный характер. То есть информация о наркотиках — это самостоятельная сущность, вмещающая в себя «чистые» и «нечистые» социальные и правовые последствия, которые могут наступить независимо от целей обладателя информации.

Субстанциональная концепция позволяет выявить и другие его отличительные качества (свойства).

Первое свойство. В рамках специального правового режима охраны информации, связанной с наркотиками, можно наблюдать внутрисистемные связи частного и публичного права, когда присутствуют элементы частного в публичном, и наоборот. Допустим, юридические лица или индивидуальные предприниматели (как основные субъекты предпринимательского права), осуществляя на законных основаниях предпринимательскую деятельность в области оборота прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ и извлекая из такой деятельности прибыль, в то же время обладают информацией о них. С другой стороны, в подобных отношениях ярко проявляется властный характер полномочий государства, который выражен в особом порядке допуска к работе с прекурсорами наркотиков, лицензировании соответствующей деятельности, проведении внеплановых и плановых проверок, применении ограничительных мер и административно-правовых санкций и др .⁷⁸ По сути, все эти публично-властные механизмы являются компромиссным решением между интересами государства и частных субъектов, обладающих информацией о прекурсорах наркотиков.

Следует признать, что в этом режиме главным образом проявляется жесткий подход в правовом регулировании, представляющий собой комбинацию преимущественно запретов и «обязываний», имеющих разрешительные свойства. Выбор публично-правовой формы воздействия, предназначенной защитить население от социально опасного явления — наркотиков, связан с содержанием регулируемых отношений. Установленные правовые запреты и ограничения в рамках административно-правового режима охраны информации о наркотиках отвечают жизненным потребностям и проблемам сегодняшнего дня в сфере незаконного оборота наркотиков. По этой причине в этом специальном правовом режиме доминирует императивный метод, предполагающий соблюдение нормативных запретов, установленных для публично значимых целей обеспечения безопасности и охраны здоровья людей.

Второе свойство. Административно-правовой режим охраны информации, связанной с наркотиками, устанавливается и регулируется федеральными органами государственной власти, то есть является федеральным. Сфера применения этого режима опосредована в деятельности федеральных органов, специально уполномоченных в области противодействия их незаконному обороту. В ней участвуют Генеральная прокуратура России, Следственный комитет России, федеральные органы исполнительной власти в области внутренних дел, по таможенным делам, федеральные службы безопасности и внешней разведки, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, а также другие федеральные органы исполнительной власти в пределах полномочий, предоставленных им Правительством России (см. ч. 1 ст. 41 Федерального закона «О наркотиках»). При этом вопросы, связанные с легальным обладанием и распространением такой информацией и пресечением случаев ее незаконного оборота, закрепляются в различных по своей юридической силе законодательных и подзаконных правовых актах федерального уровня.

Третье свойство. Административно-правовой режим охраны информации о наркотиках не может быть ограничен определенным периодом времени, то есть быть срочным. Это связано с тем, что его установление не обусловлено каким-либо обстоятельством, неординарной обстановкой (поэтому такие виды режимов называют ординарными). Он не возникает в качестве реакции на определенную социальную или техногенную ситуацию, как, например, режим чрезвычайной ситуации или повышенной готовности. Административно-правовой режим охраны информации, связанной с наркотиками, носит постоянный характер и рассчитан на повседневную деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за оборотом наркотиков и распространением информации о них и противодействие любым незаконным проявлениям в этой сфере (в том числе наркопропаганде и незаконной рекламе наркотиков).

Таким образом, имеются все основания для того, чтобы считать административно-правовой режим охраны информации о наркотиках самостоятельным видом специального правового режима отрасли административного права. С одной стороны, этот правовой режим реализуется в деятельности субъектов исполнительной власти (МВД России как основного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики в сфере контроля за оборотом наркотиков⁷⁹). А с другой, этому виду режима свойственны конкретные режимные правила, которые состоят из запрещающих и обязывающих норм административного права (то есть он основывается на охранительных нормах административного права), а в результате их нарушения применяются меры административной ответственности.

Глава 1.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОХРАНА ИНФОРМАЦИИ О НАРКОТИКАХ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ

§ 1.1. Предпосылки административно-правового регулирования в области оборота информации

Исторически так сложилось, что человек всегда был связан с информацией, являясь, с одной стороны, ее носителем, а с другой — потребителем. Так или иначе каждый из нас хотя бы раз в своей жизни (а если быть честнее — десятки и сотни тысяч раз), будучи источником определенного набора данных, знаний (полученных неосознанно или умышленно), передавал ее другим людям.

Формы и масштабы такой передаточной и по своему содержанию трансформаторской деятельности существенно менялись в течение истории человечества. Общеизвестно, что в древности на территории Африки использовали звуки барабанов (барабанную дробь), в Греции гонцов, а канадские индейцы передавали важную информацию через сигнальные костры. А история носителей информации в Древней Руси, например, сублимировала весь мировой опыт, включая нанесение наскальных рисунков. Важный этап в сохранении и передаче информации (опыта) ознаменовался появлением знаков и зарождением письменности. Самые первые письмена наносились на глиняные и восковые дощечки, в дальнейшем использовались для этих целей костяные и металлические пластины, потом уже — тростниковый папирус, береста и только на заключительном этапе — бумага. С помощью писаных материальных источников удалось наиболее точно, без искажений, восстановить многие исторические события и факты (достаточно вспомнить только о древнерусских летописях, в которых содержались юридические памятники, к примеру, краткая редакция «Русской правды», конкретные правовые казусы, описание случаев применения правовых норм на практике и т.д.¹).

Это не значит, что информация до развития письменности в ранние, более примитивные эпохи не существовала или не передавалась (нематериальными способами), но случалось (и случается до сих пор) немало затруднений и фактологических неточностей, связанных с субъективной интерпретацией тех или иных передаваемых поколениями знаний или недостаточностью их количества (если, к примеру, исторический факт был установлен только на основе археологической находки без учета других надежных источников и использования уже проверенных, априорных знаний).

По этой причине сущность информации и протекания информационных процессов может быть достоверно понята только в условиях раскрытия общественно-исторической обусловленности сегодняшнего информационного общества или общества знаний.

В этом контексте надо также сразу сказать, что мы неспроста понятие «информация» местами подменяем «знанием». Природа этих явлений схожа, с тем отличием, что информация — это независимое отражение сведений, данных, представлений о чем-либо в любой форме, а знание представляет из себя то же самое (некое сообщение, информацию, отражение действительности), но может существовать, в отличие от информации, только в сознании человека. Получается, что знание — это усвоенная (осознанная) человеком информация². Отсюда закономерно следуют и другие отличия, связанные с доступностью соответствующего ресурса (информации или знания), его содержательной и объективной характеристикой, отчуждаемостью и т. д.

Носителем информации может быть звуковой материал, имеющий форму от грампластинок и магнитофильмов до современных акустических панелей и аудиодорожек в интернет-сети; видеоматериал, представленный как последовательность кадров; изобразительный материал (картины, фотографии, чертежи и т. д.); текстово-числовой материал, который воспринимается через набор различных специального типа и др. Информация существует на любом материальном объекте или в определенной среде, как непосредственно используемой человеком, так и обособленно от него (до того, как может им быть востребована).

Не вдаваясь в детальную оценку взаимозаменяемости понятий «информация» и «знание», скажем, что сегодня мы перешли в формацию, где цифровые инструменты охватывают все сферы общественной жизни: это сервисы (порталы), предоставляющие государственные услуги гражданам, и телемедицина (также называют «телездравоохранение» или «электронное здравоохранение»³), и оказание образовательных услуг в формате дистанционного обучения, и дистанционное правосудие (преимущественно онлайн-арбитраж), и ведение онлайн-бизнеса, и даже так называемые онлайн-митинги как уже существующие формы проведения протестных акций в онлайн-формате⁴ (перечислены далеко не все области, в которых используются цифровые технологии). Тем самым от графических изображений передачи информации осуществлен переход к новым — цифровым. При этом смена традиционных коммуникационных платформ цифровыми сделала доступнее передачу разной по содержанию и объему информации для людей, а значит, и богаче содержание информационных отношений.

Несмотря на разнообразие современных способов или средств передачи информации, ее субъектов, назначения и содержания, любая информация обладает своими устойчивыми качествами, позволяющими ей оригинально «проживать» в качестве невидимой субстанциональной формы существования определенных данных (сведений).

Разные ученые с позиции тех отраслей научных знаний, которые они представляли в свою современность, по-своему самобытно характеризовали «информацию».

Проведем краткий историко-исследовательский экскурс в научные темы, связанные с информационной проблематикой.

В динамике развития представлений об информации надо отдать должное многим ученым, включая отечественных. В различные исторические периоды внимание к проблемам информации было приковано со стороны Б. В. Бирюкова, Н. Винера, В. М. Глушкова, Р. Карнапа, В. И. Корогодина, Т. Стоунера, Д. С. Чернавского, Л. Флориди, К. Шеннона, Ю. А. Шрейдера, У. Р. Эшби и многих др. Чаще всего рассматривались количественные характеристики информации, и только со временем утвердились общенаучные и философские взгляды.

Американский математик и основоположник кибернетики Норберт Винер в своих трудах рассматривал информацию в ее собственном качестве как информацию, а не как энергию или материю⁵. В содержание информации им предлагалось включать только то, что получено из внешнего мира в процессе нашего приспособления к нему и приспособления к нему наших чувств. Одновременно с этим, анализируя в связке феномены «компьютера», «безопасности» и «этики», ученый предсказывал огромный потенциал зла и добра автоматизированного века, способный привести к новым проблемам, прежде всего этического характера⁶. Из его философской парадигмы информации следует, что это физическое явление, существующее совместно с материей-энергией, внутри ее постоянно изменяющегося потока. При этом сами человеческие существа Н. Винер оценивал в качестве фундаментально информационных сущностей: «хомо — это паттерн физической информации»⁷. И здесь нельзя не согласиться с мнением мастера кибернетики о человеческой природе информации, поскольку развитие потенциала человека (в контексте как одной личности, так и всего человечества) напрямую зависит от его участия (вовлеченности) во внешних и внутренних информационных процессах, выстраивания им информационных и общественных связей.

Определенную революцию в постановке проблем информации позднее совершил итальянский профессор Лучано Флориди⁸. В центре его внимания находилась многозначная концепция — философия информации. По мнению ученого, компьютеризация привела к появлению новых моделей для философских исследований, и тому, что наряду с базовыми философскими понятиями «опыт», «рассуждение», «правда», «этика» и др., стала рассматриваться новая категория — «информация». Л. Флориди конструировал модели с использованием метода абстракции: любая сущность в «Универсуме» (так называемой «инфосфере») — информационный объект, а каждый подобный объект имеет определенную структуру данных, которая устанавливает его подлинную природу⁹.

В теории информации американского инженера Клода Шеннона исследовалась преимущественно «техническая» сторона вопроса и важный практический аспект, связанный с мощностью системы передачи данных. Автором представляется соответствующий аналитический расчет и общая схема системы связи, включающая в себя следующие элементы единой цепочки: источник информации (сообщение) — передатчик (сигнал и принятый сигнал) — источник шума — приемник (сообщение) — адресат. Из этой схемы предлагалось путем комбинаций производить различные операции кодирования, в результате чего становились доступными объяснения телевидения или телевидения с каналом звукового сопровождения¹⁰. К. Шеннона, который написал самые популярные свои книги в раннем возрасте, даже ознаменовали «отцом эры дискретности», потому что он выделял три типа систем связи — дискретную, непрерывную и смешанную, и именно дискретную считал базовой для двух других случаев и применимой не только в теории связи, но и в теории вычислительных машин и других областях¹¹. Объясняя информацию через количественные характеристики, ученый сам позднее признавал, что этого недостаточно для ее объективного исследования.

Но К. Шеннон далеко не единственный автор, который представил научно обоснованную характеристику информации. В 1974 г. в свет вышла книга советского математика, кибернетика и философа Ю. А. Шрейдера «Логика знаковых систем (элементы семиотики)». В ней автор раскрыл основные черты знака, включая его способность выступать в качестве заменителя обозначаемого, аспекты семиотики. При этом Ю. А. Шрейдер предложил универсальный критерий, заключающийся в том, что информация — это то, что снижает неопределенность (и повышает определенность). Этот критерий впоследствии был признан представителями различных наук, касающихся вопросов информации¹². В целях определения теории информации многое было сделано Д. С. Чернавским, который в своей работе «Синергетика и информация» (2001 г.) раскрыл основные понятия динамической теории информации, иерархию информационных уровней, некоторые ее виды (условная и безусловная информация, макро и микроинформация), проанализировал проблемы необратимости, привел авторские формулы динамических уравнений и др¹³. Но что примечательно, названные ученые в основном не пытались предлагать общее понятие «информации», раскрывая преимущественно отдельные ее атрибуты. В этом смысле абсолютно точно заключил И. М. Рассолов о том, что «выработать единую объективную классификацию, равно как и универсальное ее понятие, которые отражало бы все многообразные стороны данного феномена, было не суждено»¹⁴.

Даже такой, весьма скромный, обзор сложившихся в науке подходов к изучению информации позволяет сделать вывод о большом интересе ученых к этому феномену, а также множественности и одновременно некоторой рассогласованности представлений об информации. С одной стороны, существует так называемый техницистский (или механистический) подход, где информация представляется неким свойством материи, не связанным с человеком, а с другой — общефилософский (феноменологический) научный взгляд, согласно которому информация наделяется «субъектностью» и имеет системные, социальные, биологические и другие свойства.

В итоге междисциплинарный подход к исследованию информации привел к тому, что одних только определений информации было дано более сотни. Например, представитель юридической науки С. А. Куликова, опираясь на понятийную коллекцию И. В. Мелика-Гайказяна, представляет в своем учебном пособии информацию как знание, переданное кем-то другим или приобретенное путем собственного исследования или изучения (согласно Ф. Махлупу), как отражение в сознании людей объективных причинно-следственных связей в окружающем нас реальном мире (согласно А. Бергу и Ю. Черняку), как совокупность приемов, правил или сведений, нужных оператору для построения (согласно В. Корогодину), и т.д.¹⁵

Л. Л. Попов, Ю.И Мигачев и С. В. Тихомиров под информацией в самом общем виде предлагают понимать известия, сообщения, сведения, адекватно отражающие объективную действительность и позволяющие узнать что-то новое, ранее неизвестное, или подтвердить известное в целях принятия правильного решения¹⁶.

И. Л. Бачило определяет информацию в качестве воспринимаемой и понимаемой человеком характеристики окружающего мира во всем его разнообразии. Такая характеристика, по мнению ученого, служит следствием познания окружающего мира и позволяет человеку на основе свойств предметов, процессов, фактов и отражения их в различных формах восприятия отличать их признаки, значения, устанавливать связи и зависимости всего многообразия проявления материального, духовного, идеологического мира, а также формировать мировую систему знаний¹⁷.

Классическое понимание информации содержится в толковых и энциклопедических словарях. При этом в словарях с математическим уклоном информация характеризуется как основное понятие кибернетики, изучающее машины и живые организмы исключительно с точки зрения их способности сохранять информацию в памяти, передавать ее по каналам связи и перерабатывать¹⁸, а в новейших философских словарях — в качестве некоторых сведений, совокупности каких-либо данных, знаний¹⁹. Одно из приемлемых определений сформулировано в толковом словаре русского языка С. И. Ожегова. В нем под информацией понимаются сведения об окружающем мире, протекающих в нем процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством, а также сообщения, осведомляющие о состоянии чего-нибудь²⁰.

В целом, надо согласиться с мнением И. Л. Бачило, высказанным в ее наиболее позднем учебнике, о том, что информация сама по себе есть феномен, «не раскрывший свою природу науке до конца»²¹. Категория «информация» не является достаточно прозрачной, поэтому допускается ее изучение в техническом, биологическом, общесоциальном, правовом или философском аспекте. Условно среди отраслей научных знаний об информации, в которых преобладает ее техническая характеристика, можно назвать информатику; биологическая — генетику или когнитивную нейрологию; общесоциальная — социальную информатику (ориентированной на изучение проблем прохождения информационных процессов в социуме); правовая — информационное право или цифровое право²²; философская — философию информации²³ и так далее.

Не игнорируя многодисциплинарную природу информации, основной упор следует сделать на характеристике ее непеременных качеств и связать научные взгляды, правовую регламентацию в этой сфере и сложившуюся практику.

Итак, во-первых, информацию всегда характеризует содержательный аспект. Даже интуитивно мы понимаем, что потенциал этой материи может быть раскрыт за счет тех данных, сведений, которые в ней заложены. Содержательный подход к определению информации означает, что сведения (или данные, сообщение), заключенные в ней, приводят к уменьшению неопределенности (пополняют знания). Но здесь надо понимать, что разная информация может обладать разной степенью информативности либо одна и та же информация может обладать разной степенью информативности для разных людей. Это связано с тем, что, с одной стороны, информация различается по объему содержащихся в ней данных, а с другой — оценка содержательности информации напрямую зависит от человека, его мыслительной функции. То, что информативно для учащегося младших классов (например, математическое задание со сравнением чисел «больше», «меньше» или «равно»), не будет столь же содержательно для старшеклассника.

Во-вторых, информация носит идеальный характер. Это означает, что она не всегда связана с тем материальным носителем, на котором находится, и может существовать без него, как правило, в качестве знания конкретного субъекта. Так, одна и та же по содержанию информация способна переноситься с одного материального объекта на другие или передаваться от одного субъекта познания к другому, и такие преобразования не всегда сказываются на ее смысловой характеристике.

В-третьих, информация, имеющая нематериальную (идеальную) сущность, находит воплощение в любой доступной форме. Как мы уже упомянули, в одних случаях она носит документированный характер, когда содержится на материальном носителе, в других — электронный, если передается и получается посредством телевидения, радио или новых медиа-технологий, в третьих — исходит непосредственно от человека, это продукт его речевой деятельности в конкретный момент времени, и т. д. Ее особенностью выступает то, что она не всегда привязана к определенному времени, месту, событию или даже человеку. При этом исторический опыт показывает, что за сравнительно короткий период (около полувека) мы прошли путь от дня, когда впервые связали между собой два сервера, находящихся в различных американских штатах (по сути, это была первая версия интернет-сети), до сегодняшних реалий, в условиях которых информация повсеместно распространяется с помощью новых электронных технологий.

В-четвертых, информация как характеристика объектов внешнего мира (реальной действительности) рассматривается в качестве оборотоспособной материи. Она в своем динамичном состоянии отчуждается и переходит от одного субъекта (или технического устройства) к другому (другим) разными способами. Правовое регулирование в этой сфере строится на принципе свободы поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом²⁴, при этом, конечно, необходимо учитывать возможность установления соответствующих ограничений в законодательных актах (например, если сведения относятся к государственной или служебной тайне и являются информацией ограниченного распространения либо в случае, когда информация может нанести урон общественной нравственности или безопасности).

В-пятых, объективная ценность информации определяется ее независимым, обособленным характером, то есть она способна существовать «как бы сама по себе». Информация охватывает все объекты и предметы действительного мира, можно сказать, это их живое измерение. При этом не всякая информация может стать объектом правовых отношений из-за того, что она не замкнута и не носит локального характера. В этой связи информация представляется неисчерпаемым источником знаний, потому что ее может в себе нести любой предмет окружающей нас реальности, сам человек либо продукт его деятельности.

В-шестых, в информации заложен трансформаторский характер. Надо понимать, что, несмотря на ее в том числе не всегда просто осязаемые формы выражения, доказанные в предыдущих положениях, конечным потребителем информации выступает человек. Человек на протяжении всей жизни находится в процессе познания через обработку и реконструкцию в своей голове различной информации, стремится к получению истинного знания. В этом нескончаемом процессе, проходя путь к абсолютной (несуществующей!) истине, он через новую информацию, которая может обретаться специально или неумышленно, изменяет, уточняет и дополняет уже имеющиеся знания. Только практика по осмыслению информации соединяет человека с реальным миром.

При этом в силу различных факторов одинаковая по содержанию информация воспринимается разными людьми не идентично. То есть отличны границы восприятия информации, что может быть связано с уровнем образования и развития интеллекта, ограниченностью единовременного восприятия информации человеческим мозгом, отвлеченностью в данный конкретный момент времени, профессией, состоянием психического здоровья и т. д. Вот простой пример о физическом объекте — растении, в котором люди перешли от инстинктивного выбора его части, которую можно употреблять в пищу, до изучения внутреннего строения растительных тканей, закономерностей их развития, описания физических форм и внешней структуры с точки зрения морфологии растений. Что этому способствовало? Прежде всего, наращивание информации (накопление знаний) о растениях.

Можно смело сказать, что границы проникновения в объективный мир зависят от того, сколько информации о конкретном объекте мы можем получить, сколько уже получено и как она будет обработана конкретным субъектом познания.

В-седьмых, информация динамична. Это ее качество связано, с одной стороны, с принадлежностью к объектам внешнего мира, а с другой — к конкретному человеку. В первом случае, когда речь идет о природном физическом мире, информация приобретает новые качественные и количественные характеристики за счет неисчерпаемости и динамичности образов самой материальной картины окружающей действительности, их изменчивого характера. Во втором случае мы исходим из особенностей существования информации в человеческом субъективном мире, а грубо говоря, специфики ее преобразования в мозгу. В процессе восприятия человеком информации она наделяется разнообразными качествами и характеристиками через призму, прежде всего, его опыта и ранее накопленных знаний.

Пожалуй, именно на этих семи основных качествах мы и остановимся в характеристике феномена информации.

Но все же надо оговориться, что в науке (включая юридическую) описываются иные ее свойства. Допустим, В. А. Копылов, оценивая информацию с юридической точки зрения, предлагает выделять физическую неотчуждаемость информации, основываясь на том, что знания не отчуждаемы от человека, являющегося их носителем, а также свойства информационной вещи, организационной формы (предоставление, как правило, в документированном виде), обособляемости, тиражируемости и экземплярности²⁵. Нам представляется противоречивой позиция автора сразу по нескольким позициям. Так, рассуждая об обособляемости информации, ученый подчеркивает возможность ее существования исключительно в овеществленной форме в виде символов, благодаря чему, по его мнению, она обособляема от производителя и существует независимо от него. Однако такой подход ограничивается лишь документированной информацией и не учитывает иные формы передачи данных, сведений, которые особенно актуализировались в условиях современной реальности. Сегодня каждому желающему предоставлен широкий выбор способов передачи информации с использованием электронных технологий, не беря уже в расчет возможность транслирования информационного продукта (неких знаний) здесь и сейчас через монологическую (или диалогическую) речевую устную деятельность (например, профессор передает уникальную информацию о чем-либо обучающимся, проводя лекционное занятие). Возникающее в этой связи общественное отношение также является объектом правового регулирования. По этой же причине не любая информация может обладать свойствами тиражируемости и экземплярности.

Небесспорен произведенный А. А. Чеботаревой учет признаков информации. Автор рассматривает в их числе наряду с неисчерпаемостью, материальностью, объективностью, идеальностью такой признак, как системность, объясняя его наличием у информации, как и любого другого объекта реальности, системной структуры²⁶. Однако, по нашему мнению, не любая информация обладает этим признаком, организованные и системные свойства могут быть обеспечены для нее за счет дополнительных средств и создания информационных систем как сложных объектов, обеспечивающих оборотоспособность конкретной, предметно определенной информации.

Итак, сложившиеся подходы к выделению признаков информации не всегда носят обоснованный или существенный характер. Мы считаем доказанным, что информация — это содержательная, оборотоспособная, объективная, трансформационная и динамичная материя, которая, по своему существу, носит идеальный характер и может существовать в любой форме как в физическом мире, так и реконструированной реальности, выстроенной человеческим мозгом.

Этот феномен особого ранга сравнительно недавно стал объектом правовых отношений. При этом возникающие правоотношения по поводу информации могут носить как публичный, так и частно-публичный или исключительно частный характер. Что конкретно преобладает в регулировании информации, сказать затруднительно. Может быть, это и стало одной из причин обособления в системе отраслей российского права — информационного права. Путь признания этой новой отрасли не прост, но итог ясен — написано множество учебников по информационному праву, защищены сотни диссертационных исследований. И с этим нужно считаться, однако надо признать недостаточным для выделения правовой отрасли наличие лишь собственного предмета и метода правового регулирования, в этом смысле важен уровень нормативно-правовой обеспеченности, а наработка соответствующего опыта правовой регламентации информационных отношений еще только предстоит.

Если следовать позиции о том, что информационное право — это совокупность юридических норм и институтов, регулирующих информационные отношения в информационной сфере²⁷, мы обнаружим эти самые правовые институты и нормы, связанные с оборотом информации, в качестве базовых для многих других отраслей права. К примеру, институт информационных прав личности постулируется и охраняется конституционным правом, институт коммерческой тайны — гражданским, институт уголовной ответственности за заведомо ложное распространение информации — уголовным, институт охраны государственной тайны или институт административной ответственности за отказ от предоставления информации, незаконные действия по получению (распространению) какой-либо информации и другие правонарушения в информационной сфере — административным, ну и так далее.

Это закономерно, поскольку само право обусловлено природой общества, а современное право — его информационным качеством, которое в итоге затрагивает все правовые отрасли или почти все (их удельный вес стремительно возрастает).

Наш интерес к информации вызван, прежде всего, ее публично-правовой природой. По мнению многих авторов, которое мы разделяем, правомочие обладателя информации, установленное в законодательстве, скорее административно-правовое по своему содержанию, нежели гражданское или какое-то еще другое²⁸. Внимание к информации в административно-правовом ключе объясняется тем, что большая часть правоотношений, связанных с информацией и информационной сферой, носит административно-правовой характер, а информация, по сути, является источником всех государственных управленческих решений.

Государственное управление в информационной сфере осуществляют уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций России, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федеральное архивное агентство и некоторые др.), они же обязаны обеспечивать условия для создания, развития и надлежащего функционирования соответствующих информационных систем, а такая деятельность, в свою очередь, рассматривается в качестве одной из важнейших целей государственного управления, являющегося материальным фундаментом административного права.

Надо заметить, что органы исполнительной власти в своей деятельности постоянно осуществляют информационный обмен, в том числе через федеральные и региональные информационные системы, сети, с другими институтами власти для целей эффективного выполнения возложенных на них задач и функций. При этом, по справедливым рассуждениям Б. В. Россинского, в зависимости от особенностей информационной природы органов государственной власти, иных государственных органов, других субъектов управления им свойственны различные каналы обратной связи, к примеру, наиболее простые каналы обратной связи присущи системе законодательной власти, где депутаты получают информацию по каналам прямой обратной связи непосредственно от избирателей и по каналам непрямой обратной связи, используя промежуточные звенья²⁹.

Кроме того, административные правоотношения складываются по поводу и в связи с выдвижением органами исполнительной власти и их должностными лицами требований о предоставлении определенной информации гражданами либо организациями, или же в процессе предоставления (раскрытия) соответствующей информации публично-властными субъектами (допустим, для реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти рекомендуется раскрывать информацию о деятельности государственного органа через официальный сайт в интерактивном режиме, наглядно и понятно для широкого круга граждан³⁰).

Еще один вариант информационных правоотношений, развивающихся в плоскости административного права, представлен случаями, когда информация о чем-либо становится предметом административного правонарушения. Здесь в основном речь идет о применении мер административного принуждения для ограждения общества от воздействия «вредной» (с этой характеристикой еще предстоит определиться) информации. По причине того, что результатом незаконного распространения информации могут стать серьезные негативные последствия не только для отдельно взятого человека, но и десятков, сотен и тысяч граждан, многие деяния в информационной сфере признаются незаконными и административно наказуемыми. Например, действия по получению и распространению информации, составляющей кредитную историю (ст. 5.53 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях³¹), выражение оскорбления в публичном выступлении, средствах массовой информации (ст. 5.61 КоАП РФ), пропаганда и незаконная реклама наркотиков (ст. 6.13 КоАП РФ), пропаганда закиси азота (ст. 6.13.1 КоАП РФ), распространение информационной продукции среди детей, если такие действия совершены с нарушением установленных требований и причиняют вред их здоровью и развитию (ст. 6.17 КоАП РФ), распространение информации, направленной на формирование у несовершеннолетних нетрадиционных сексуальных установок, их привлекательности, искаженного представления о социальной равноценности традиционных и нетрадиционных сексуальных отношений (ст. 6.21 КоАП РФ) и т. д. При этом критические перемены в структуре информации повлияли на то, что во многих составах административных правонарушений (в диспозициях или в качестве квалифицирующего признака) упоминается такой способ распространения информации, как использование информационно-телекоммуникационных сетей, включая сети Интернет.

§ 1.2. Классификация информации, подлежащей административно-правовой охране

В научной литературе предпринимается масса попыток типизировать информацию по различным основаниям. Такой подход к изучению этого универсального явления поддерживается, поскольку помогает яснее определить его содержание с присущими свойствами, качественными характеристиками. Например, предлагается классификация в соответствии с основными видами отражения данных (сведений), исходя из которой выделяют элементарную информацию — на уровне атомов, биологическую — создаваемую живыми существами, социальную — связанную с областью человеческих отношений, и технико-кибернетическую — производную от деятельности машин³². Здесь же следует упомянуть разграничение видов информации по форме выражения (документированная и не документированная), степени доступа (общедоступная и информация ограниченного доступа), связи с материальным носителем (свободная (идеальная) и материальная) и т.д .³³

Но для целей нашего исследования будут представлять интерес, прежде всего, юридические свойства информации и вопросы, касающиеся ее правового регулирования.

Первоначально, исходя из актуального опыта правовой регламентации вопросов, связанных с информацией, можно судить о ее традиционно открытом правовом режиме. Это также следует из норм международного права (в первую очередь, нормативных предписаний Всеобщей декларации прав человека³⁴) и принципов правового регулирования в этой сфере, вытекающих из Конституции РФ и закрепленных в ст. 3 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» (далее — Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации»).

Так, с одной стороны, каждый гражданин (или объединение граждан) имеет право на доступ к информации, которое выражается в свободном поиске и получении любой информации и в любых формах из любых источников. Реализация непосредственных (прямых) прав граждан в информационной сфере предполагает, что каждый вправе осуществлять поиск и сбор интересующей его информации, а также получать информацию от органов публичной власти и их должностных лиц (государственных органов и органов местного самоуправления).

Но, с другой стороны, надо сделать важную оговорку о том, что реализация указанных информационных прав возможна лишь при условии соблюдения определенных законодательных и принятых в их развитие подзаконных требований. Например, размещение информации в открытом источнике может быть ограничено, если такие действия приведут к разглашению сведений, составляющих государственную тайну, нарушат права субъектов персональных данных и в некоторых других случаях.

Отсюда следует, что не всякая информация может и должна свободно распространяться. Более того, информация именно тогда становится объектом публично-правового регулирования, когда затрагивает интересы граждан и может при неограниченном распространении нанести ущерб обществу, государству либо отдельной личности. На сегодняшний день существуют вполне конкретные исключения из принятой конституционной презумпции открытости информации. Так, в зависимости от порядка предоставления (распространения) информация подразделяется на четыре группы: 1) свободно распространяемую; 2) предоставляемую по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях; 3) подлежащую распространению или предоставлению в соответствии с федеральными законами; 4) ограниченную или запрещенную в распространении.

Первый вид — свободно распространяемая информация — представляет собой самую многочисленную группу. Это та информация, которая находится в общем, свободном доступе. В ч. 1 ст. 7 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» под общедоступной информацией понимаются общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен. Право на обладание такой информацией не ограничено и реализуется по усмотрению соответствующих субъектов, которыми могут быть граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования.

Положения, устанавливающие правовой режим общедоступной информации, содержатся в различных нормативных правовых актах. Например, с точки зрения норм гражданского законодательства общественным достоянием признаются обнародованные и необнародованные произведения науки, литературы и искусства, в отношении которых прекращено действие исключительного права из-за истечения срока действия такого права либо если оно никогда не действовало³⁵. Использование информации, содержащейся в таких произведениях, не требует согласия третьих лиц, а также уплаты вознаграждения, но в то же время сохраняется авторство, то есть имя автора.

В Лесном кодексе Российской Федерации³⁶ общедоступной информацией признаются сведения о лесах, которые размещаются на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет органов государственной власти, органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (см. ч. 1 и 2 ст. 5.1). Исходя из ч. 9 ст. 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации³⁷, общедоступной информацией являются сметные цены строительных ресурсов, размещаемые в обязательном порядке в федеральной государственной информационной системе ценообразования в строительстве.

Положения Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» обеспечивают общедоступность сведений, содержащихся в банках данных в исполнительном производстве, включая сюда информацию о дате принятия судебного акта или акта другого органа и должностного лица, виде исполнительного документа (его номере, наименовании, органе, выдавшем исполнительный документ), наименовании должника, сумме непогашенной задолженности и т.д.³⁸

В качестве общедоступной информации может рассматриваться информация, содержащаяся в государственном адресном реестре сведений об адресах³⁹; информация о котировках на российских и иностранных биржах, электронных площадках, данные государственной статистической отчетности о ценах товаров, работ, услуг⁴⁰; информация о правилах проекта инновационного центра «Сколково»⁴¹; информация из государственного рыбохозяйственного реестра⁴²; информация о состоянии окружающей среды (так называемая «экологическая информация»⁴³); информация, размещаемая претендентами на замещение должности государственной гражданской службы в сети Интернет⁴⁴; информация в сфере рынка ценных бумаг, не требующая привилегий для доступа к ней⁴⁵; информация об организациях социального обслуживания⁴⁶ и др.

Можно встретить десятки случаев упоминания в законодательных и подзаконных актах об общедоступной информации (либо о необходимости распространения информации «общедоступным способом»), при этом единых критериев, устанавливающих, какие конкретно сведения, относящиеся к той или иной области общественных отношений, можно считать общедоступными или общеизвестными, не имеется.

По большому счету, любая информация, очевидная или обнародованная в соответствии с требованиями законодательства уполномоченным на то субъектом, в отношении которой не установлены какие-либо ограничения и запреты либо обязанность по предоставлению или распространению которой не установлена в соответствии с федеральным законом, должна признаваться общедоступной.

В качестве главного последствия признания информации в качестве общедоступной следует рассматривать возможность ее открытого использования любым желающим субъектом. В случае с общедоступной информацией ограничения касаются только сферы распространения такой информации. Данным правомочием наделен, по общему правилу, только обладатель информации, который, в свою очередь, при условии придания информации общедоступного характера, может потребовать указания на себя в качестве источника соответствующей информации. При этом в содержание правообладателя информации включаются права по разрешению или ограничению доступа к информации, определению порядка и условий такого доступа, использованию информации (включая ее распространение по собственному усмотрению), передаче информации на законных основаниях третьим лицам и осуществлению иных действий (однако для того чтобы, например, гражданин реализовывал свои права обладателя информации в административно-правовых или иных публичных правоотношениях, ему необходимо быть полностью дееспособным).

Второй вид — это информация, предоставляемая по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях. Особенность обособленного правового регулирования такой информации некоторые авторы объясняют ее гражданско-правовым характером⁴⁷. Однако это мнение не может быть поддержано полностью. Действительно, с одной стороны, в вопросах оборотоспособности информации, предоставляемой в договорном порядке, основное значение имеет само соглашение, в соответствии с которым устанавливаются соответствующие правила. И чаще всего данное соглашение будет носить в чистом виде гражданско-правовой характер, к примеру, на основании гражданско-правового договора устанавливается порядок использования информации, составляющей коммерческую тайну.

Но бывает, что соглашение о предоставлении информации имеет публично-правовую природу. Наиболее очевидным примером являются соглашения об информационном обмене, которые заключают между собой государственные органы, органы муниципальной власти, государственные корпорации, публично-правовые компании. При этом надо отметить, что подобные соглашения носят двусторонний или многосторонний характер.

Допустим, Фонд социального страхования России и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, в соответствии с заключенным соглашением по взаимодействию⁴⁸ обмениваются сведениями, представляющими интерес как для ФНС России, так и ФСС России, непосредственно связанными с выполнением возложенных на них задач и функций.

Примером многостороннего соглашения служит межведомственное соглашение об информационном обмене, заключенное между федеральными органами исполнительной власти (Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации, Министерством культуры Российской Федерации, Министерством науки и высшего образования, Министерством просвещения Российской Федерации, Федеральной службой охраны Российской Федерации и Федеральной службой по финансовому мониторингу) в рамках системы мониторинга в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений и раннего предупреждения конфликтных ситуаций⁴⁹.

Бывает, что в отдельных случаях данный вид информации также относят к общедоступной. Так, согласно приказу ФНС России от 06.04.2021 № ЕД-7-24/298⁵⁰ различается публичная общедоступная информация (информация, свободно распространяемая) и служебная общедоступная информация (информация, предоставляемая по соглашению лиц, участвующих в соответствующих правоотношениях). Первый подвид включает в себя обнародованную (опубликованную) ФНС России информацию о своей деятельности в средствах массовой информации, размещенную ФНС России информацию о своей деятельности в сети Интернет и в помещениях, занимаемых государственным органом, и в иных отведенных для этих целей местах, а также информацию, доведенную до присутствующих граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных (местного самоуправления) органов.

В свою очередь, к служебной общедоступной информации относятся сведения, содержащиеся в документах, образующихся и используемых в делопроизводстве Центрального аппарата ФНС России, налоговых органов и подведомственных ФНС России организаций всех уровней системы управления и подведомственных организаций в форме государственных учреждений либо унитарных предприятий, протоколы заседаний (совещательных, координационных, экспертных и других органов), акты, аналитические справки, докладные и служебные записки, договоры (контракты, соглашения), деловая (служебная) переписка, при условии, что указанные в них сведения не относятся к информации ограниченного распространения или информации ограниченного доступа.

Из этого вытекает, что служебную информацию, образующуюся и используемую в любом государственном органе, предоставляемую государственным служащим в связи с исполнением ими своих должностных обязанностей на основе соответствующего соглашения (служебного контракта), также можно отнести ко второй категории информации, предоставляемой по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях.

Третий вид информации подлежит распространению или предоставлению на основании федерального закона. Выделение данной категории связано с тем, что в законодательстве применительно к отдельным видам информации зачастую встречаются специальные правила и условия. Допустим, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости (за исключением тех, доступ к которым законодательно ограничен), представляются по запросам любых лиц, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования (включая сети Интернет, единый портал, единую систему межведомственного электронного взаимодействия и т. д.)⁵¹. Для граждан, претендующих на замещение должностей государственной и муниципальной (при условии включения в соответствующие перечни) службы, закрепляется обязанность по представлению сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей⁵². Государственные гражданские служащие, замещающие должности государственной гражданской службы, также представляют представителю нанимателя (уполномоченному руководителю государственного органа, в котором они проходят государственную гражданскую службу) сведения о своих расходах и расходах членов семьи⁵³. В рамках гражданско-правовых отношений экспедиторам предоставляется в обязательном порядке со стороны клиентов информация о свойствах груза, условиях его перевозки⁵⁴, а заемщикам после заключения договоров потребительского кредита (займа) информация о размере текущей задолженности, датах и размерах произведенных платежей и т.д.⁵⁵

Тут можно привести много и других примеров. Всех их будут объединять признаки наличия конкретного субъекта (обладателя информации) и закрепленной за ним обязанности по предоставлению или распространению информации в установленном законом порядке.

И, наконец, четвертый вид, выделяемый по критерию порядка предоставления и распространения сведений, это — ограниченная или запрещенная в распространении информация. Данная разновидность информации не единственная из числа публично-правовых, но для целей нашего исследования она представляет наибольший интерес, поскольку напрямую связана с рисками и угрозами, возникающими на фоне распространения отдельных данных, сведений.

Информация ограниченного доступа рассматривается в качестве самостоятельного и наиболее ценного объекта правового регулирования. Ограничение информационных прав и сама сфера таких правовых ограничений очерчены ст. 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Уже в первой ее части делается конституционно-правовая оговорка о том, что основанием для ограничения доступа к информации служит предписание федерального закона, установленное в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В отношении информации ограниченного доступа установлен специальный правовой режим конфиденциальности, из которого вытекает обязательное требование к лицу, получившему доступ к конфиденциальной информации, не передавать ее третьим лицам без согласия обладателя. Из данного в понятийном аппарате закона определения становится понятным, что сюда можно отнести любые сведения, действия с которыми могут совершаться только по санкции обладателя информации.

Перечень видов конфиденциальной информации содержится в Указе Президента Российской Федерации от 06.03.1997 № 188. В нем упомянуты: 1) сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях; 2) сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о лицах, в отношении которых принято решение о применении мер государственной защиты, и сведения о мерах государственной защиты указанных лиц; 3) служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной в соответствии с гражданским законодательством; 4) сведения, связанные с профессиональной деятельностью, и доступ к которым ограничивается законом; 5) сведения, связанные с коммерческой деятельности, доступ к которым ограничивается нормами гражданского законодательства; 6) сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них; 7) сведения, содержащиеся в личных делах осужденных, а также сведения о принудительном исполнении судебных актов, актов других органов и должностных лиц⁵⁶.

Получается, что сегодня подобное правовое регулирование, дающее основание полагать, что сведения находятся в ограниченном доступе, осуществляется в отношении государственной, коммерческой, налоговой, банковской, аудиторской, врачебной, адвокатской, нотариальной тайны, тайны страхования, связи, завещания, усыновления, следствия, совещания судей, персональных данных, данных, содержащихся в государственных информационных системах электронных сертификатов, и т. д.

Из всего этого перечневого многообразия подробнее рассмотрим наиболее традиционный пример правового регулирования ограниченной в доступе информации из административно-правовой сферы. Так, важным административно-политическим инструментом в системе государственного управления является режим государственной тайны (его также часто называют режимом секретности⁵⁷), в рамках которого государством защищаются сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности. При этом подчеркивается, что отнесение сведений к государственной тайне, их засекречивание, рассекречивание и особая публично-правовая защита осуществляются в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, а степень секретности напрямую зависит от степени тяжести потенциального ущерба, который может быть нанесен. В отношении ущерба оцениваются количественные и качественные показатели⁵⁸, которые определяются согласно нормативно-методическим документам, утверждаемым руководителями государственных органов и государственных корпораций (Роскосмос и «Росатом») и согласованным с Межведомственной комиссией по защите государственной тайны⁵⁹.

В настоящее время сведения, отнесенные к государственной тайне, имеют три степени секретности, которым соответствуют грифы «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно»⁶⁰. Предполагается, что ущерб, причиненный распространением сведений особой важности, наносится интересам страны в одной или нескольких перечисленных областях, совершенно секретных сведений — интересам министерства или отрасли экономики Российской Федерации в одной или нескольких из перечисленных областей, а секретных сведений — интересам предприятий, учреждений и организаций в военной, экономической, внешнеполитической, оперативно-розыскной, научно-технической, разведывательной и контрразведывательной областях. Применительно к конкретным категориям сведений нормативно-правовым актом Президента Российской Федерации установлена их содержательная характеристика и перечень органов государственной власти и организаций, имеющих необходимые распорядительные полномочия. Допустим, в военной области сведения, отнесенные к государственной тайне, включают 28 позиций, это: сведения, раскрывающие план применения Вооруженных Сил Российской Федерации, оперативные планы применения войск, содержание мероприятий, касающихся военных действий и их обеспечения, боевого управления или перевода с мирного на военное время, а также боевые задачи носителям ядерного оружия; сведения о содержании документов по приведению войск в различные степени боевой готовности, о составе или состоянии систем управления войскам; сведения о государственной системе предотвращения несанкционированного применения ядерного оружия, оружия повышенной потенциальной опасности, о технических системах, средствах, методах защиты ядерного оружия, оружия повышенной потенциальной опасности от несанкционированного применения и др. В отношении одних сведений полномочиями по распоряжению обладает только Министерство обороны Российской Федерации (например, в отношении сведений, раскрывающих порядок санкционирования применения ядерного оружия, в том числе организацию боевого управления войсками и содержание документов боевого управления), а в отношении других — и иные государственные органы, государственные корпорации (допустим, за распоряжение сведениями о ядерных энергетических или специальных физических установках оборонного значения ответственны наряду с Министерством обороны Российской Федерации также Министерство промышленности и торговли Российской Федерации и Государственная корпорация «Росатом»)⁶¹.

Режим охраны любых сведений, составляющих государственную тайну, поддерживается организацией специального порядка допуска должностных лиц и граждан к государственной тайне. При этом отдельные виды информации, в том числе в указанных сферах деятельности, не могут быть отнесены к государственной тайне, к примеру, сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, преступности, размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации, состоянии здоровья высших должностных лиц государства и т. д.

В отличие от информации ограниченного доступа относительно запрещенной к распространению информации в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» сказано не так много. Из совокупного толкования правовых норм, содержащихся в этом законе и других федеральных законах, можно прийти к выводу, что под запретом находится информация, распространение которой может повлечь за собой применение уголовно- и административно-правовых санкций. Но тогда возникает вопрос, как, например, разграничить правовую природу сведений, составляющих государственную тайну, которые, с одной стороны, ограничены в распространении, но, с другой, могут повлечь применение мер уголовной и административной ответственности, от сведений, распространение которых находится под абсолютным запретом. Надо сказать, что в целом четыре указанных вида информации тесно связаны и пересекаются между собой, а предлагаемая в отношении них легальная юридическая квалификация носит в большей степени условный характер. В этом смысле следует поддержать мнение некоторых ученых касаемо невысокой практической ценности законодательного деления информации⁶².

Итак, на территории Российской Федерации запрещается к распространению информация:

– направленная на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды (включая пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, отношения к религии, пропаганду нацистской атрибутики или символики экстремистских организаций)⁶³;

– содержащая призыв к осуществлению террористической деятельности, публичное оправдание терроризма и пропаганду терроризма⁶⁴;

– направленная на пропаганду информации, наносящей вред здоровью, нравственному и духовному развитию ребенка (включая пропаганду нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних, информацию, побуждающую к совершению самоубийства, содержащую нецензурную брань, оправдывающую противоправное поведение, отрицающую семейные ценности и т. д.)⁶⁵;

– направленная на пропаганду в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров, новых потенциально опасных психоактивных веществ и в сфере культивирования наркосодержащих растений, каких-либо преимуществ их использования⁶⁶;

– направленная на пропаганду закиси азота⁶⁷;

– направленная на пропаганду жестокого обращения с животными и содержащая такие призывы⁶⁸;

– рекламирующая и стимулирующая продажу табака, табачных изделий или никотинсодержащей продукции, устройств для потребления никотинсодержащей продукции, кальянов, спонсорства табака или никотинсодержащей продукции⁶⁹;

– рекламирующая иностранное лицо, осуществляющее деятельность в сети Интернет на территории Российской Федерации⁷⁰, и некоторые др.

Заметно, что вся отмеченная информация по своему содержанию и характеру носит явно деструктивный характер, который и предопределяет ее способность выступать самостоятельным предметом уголовных и административных правонарушений. За нарушение правовых запретов в отношении части указанной информации наступают меры уголовной ответственности (например, публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или пропаганда терроризма влекут уголовное наказание в соответствии со ст. 205.2 Уголовного кодекса Российской Федерации⁷¹), а за другие — административная (так, пропаганда нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних квалифицируется по ст. 6.21 КоАП РФ). При этом в отдельных случаях нарушение схожего запрета может способствовать возникновению смежных правоотношений уголовного и административно-правового характера. Это касается, допустим, информации, направленной на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды. В одних случаях, если действия будут квалифицированы как возбуждение ненависти или вражды с использованием средств массовой информации, информационно-телекоммуникационных сетей, включая сети Интернет, применяется административная ответственность (по ст. 20.3.1 КоАП РФ), а в других, при тех же действиях, совершенных гражданином после его привлечения к административной ответственности за аналогичное деяние в течение одного года, — уголовная ответственность (ст. 282 УК РФ).

Подытожим, что видов информации много, и все они достаточно разнообразные с точки зрения своих правовых свойств, форм предоставления. Но в самом общем виде в системе информации можно выделить две группы сведений: те, что находятся в свободном обороте, и те, чей оборот ограничен. Причем во второй группе в зависимости от правовой природы ограничения предлагается различать информацию, охраняемую в частном и публичном порядке. Из этого получается, что в административно-правовой охране нуждаются те виды информации, которые по своей юридической природе являются публичными, сопряжены с публичными интересами, «введенными» в право. Охрана публичной по характеру информации предопределяется объективными факторами, прежде всего, ее свойствами деструктивного воздействия на неограниченный круг лиц (то есть такая информация потенциально может стать орудием дестабилизации, разрушения институтов государственной и муниципальной власти, общественных институтов).

Информация, выступающая объектом административно-правовой охраны, имеет определенные черты. Во-первых, этот вид информации связан с самой обширной сферой общественных отношений, в которой всегда с одной стороны на всех уровнях публичной деятельности (и государственной, и муниципальной) действует исполнительная власть. Во-вторых, предоставление такой информации организуется в соответствии с административно-правовыми нормами, которые содержат общеобязательные установки и предписания в этой сфере. В-третьих, нарушение правил распространения и предоставления информации, находящейся под административно-правовой охраной, влечет за собой применение мер административного принуждения.

Защита информации в административном порядке также служит устойчивой предпосылкой и условием к тому, чтобы считать возникающие в этой связи отношения — административно-правовыми.

§ 1.3. Объективные и субъективные факторы административно-правовой защиты граждан от информации, связанной с наркотиками

Окружающий нас мир усложняется, а значит, и информация в нем, информационные связи, информационные ресурсы, информационные технологии и информационные системы — тоже. Более того, в научный и практический обиход вошли понятия «информационной бедности» и «цифрового неравенства», это когда возможность доступа к современным информационным ресурсам носит весьма ограниченный, скудный характер⁷². В одних странах прогресс в области информатизации происходит значительно быстрее, что, в свою очередь, углубляет информационное и коммуникационное, а значит, и социальное неравенство граждан.

Но мы уже знаем, что информационные технологии не только открывают новые возможности, но и могут стать опасным инструментом в руках злоумышленников, при этом не любая информация может и должна находиться в свободном доступе, то есть без каких-либо ограничений предоставляться другим лицам. В нашей стране распространение отдельных видов сведений (данных) ограничивается или вовсе запрещается под страхом уголовной, административной и иной юридической ответственности. Такой порядок дел, когда наличествует «ограниченно оборотоспособная» (назовем ее предварительно так) информация наравне с той, что признается повсеместной и общедоступной, позволяет достигать определенный правильный баланс в обществе, соединять частные и публичные интересы.

Попробуем разобраться, какие объективные причины привели к ограничениям и запретам распространения информации в контексте исследуемой проблематики, а потом уже (в следующей главе) — что за ними стоит.

Информация о наркотиках как отдельный феномен существует так же долго, как и сами наркотики, притом что нормативные требования, в соответствии с которыми доступ к сведениям о наркотиках стал ограничиваться, появились относительно недавно. Очевидно, что к установлению границ права на свободу получения и распространения информации о наркотиках в международном и национальном контексте привели, прежде всего, данные, нашедшие выражение в цифрах заболеваемости и смертности от наркотиков, преступности с использованием наркотиков и т. д. Эти цифры и социальная действительность на протяжении длительного времени и до сегодняшнего дня служат двигательной силой к тому, чтобы принципиально менять правовое регулирование в области оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту. Государство в этом смысле находится в вынужденном положении и стремится приспособиться к тем новым условиям, которые возникают.

Так, впервые о необходимости защиты граждан от такой информации на официальном международно-правовом уровне было сказано в ч. 2 ст. 10 Конвенции о психотропных веществах от 21 февраля 1971 г.,⁷³ в которой устанавливались новые меры по контролю за незаконным оборотом наркотиков, включая требование учета странами-участниками соглашения в своих национальных нормативных актах запрета на «рекламирование» наркотиков среди населения. Текст конвенции задумывался международным сообществом изначально для того, чтобы привлечь внимание к проблемам оборота психотропных веществ и иных веществ, не находящихся под запретом и международным контролем, но требующих по своим свойствам и характеристикам (аддиктивному потенциалу) включения в соответствующий контролируемый список (перечень). Одновременно с этим в нем появилось важное упоминание о необходимости, с одной стороны, использования предостерегающих надписей на розничных упаковках и при рекламе тех психотропных веществ, в отношении которых есть указания относительно их законного оборота и использования, а с другой, запрета их рекламирования. Несмотря на то что Союз Советских Социалистических Республик⁷⁴ ратифицировал данную конвенцию с оговорками и заявлениями, положений ст. 10 они не коснулись (в частности, речь шла о дискриминационном характере предписаний, лишающих отдельные государства возможности стать участниками международного договора, присоединиться к нему)⁷⁵.

Вторым международно-правовым шагом в этом направлении стало закрепление в п. «с» ст. 3 Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 20 декабря 1988 г.⁷⁶ ссылки «iii», требующей от сторон-участников конвенционного соглашения признания уголовным преступлением или иным правонарушением публичного подстрекательства или побуждения других любыми средствами к незаконному использованию наркотических средств или психотропных веществ либо к совершению иных правонарушений с наркотиками. Формулировка этого положения охватила различные виды деятельности, включая влияние на мнение другого лица путем дачи совета, высказывания предложения, просьбы, призыва, доводов, разжигания алчности и т. д. При этом на момент достижения соглашения речи не шло об использовании электронных средств и сети Интернет при рекламе наркотиков и пропаганде их употребления, но такие действия впоследствии стали охватываться словами «любые средства».

В целом, это положение стало важным дополнением к уже существующему международному обязательству в Конвенции о психотропных веществах от 21 февраля 1971 г. Основанием для включения очередного в этом направлении требования в международное соглашение послужила явно выраженная странами обеспокоенность из-за массовой пропаганды культуры потребления наркотиков, которая осуществлялась в журналах и кинофильмах, а также декриминализацией во многих государствах хранения наркотических средств для личного потребления, увеличением случаев легализации рекреативного и расширением медицинского потребления каннабиса, проведением в этой связи рекламных кампаний. Наряду с этими данными поступали сообщения, в которых отмечалось значительное увеличение объемов изъятых из незаконного оборота наркотиков. Допустим, в первой половине 1997 г. в Колумбии доля изъятого кокаина составила такое же количество, как за весь 1996 г., в 1996 г. в Бразилии было уничтожено 3,7 млн растений каннабиса, что составило на 30 процентов больше, чем за предыдущий год, в США в 1996 г. изъяли 123 тонны кокаина, что больше показателей 1995 г. (в сравнении со 109 тоннами), ну и так далее⁷⁷.

Кстати, в нашей стране также был сделан вывод о большом вкладе «кино и шоу-бизнеса» в пропаганду наркотиков, известны факты публикаций в газетах статей, открыто пропагандирующих изготовление и потребление наркотических средств и психотропных веществ, оборот которых запрещен. Например, Е. А. Полякова упоминает о публикациях в газете «Вечерние ведомости Екатеринбурга» от 24 сентября 1988 г. на темы «Наркотики… нежны, как котики» и «Как приготовить кастрюлю зелья за три рубля»⁷⁸. Особенно советский период был представлен фильмами, в которых содержатся фрагменты, вызывающие ассоциацию «свободного отношения» к наркотикам, например, можно вспомнить кинодраму С. Кулиша «Трагедия в стиле рок».

В результате надо сказать, что многие государства со времени подписания или присоединения к конвенционным соглашениям (уже после 1 января 1972 г. и 20 декабря 1989 г. соответственно), и наша страна не исключение, стали вводить соответствующие запреты в национальное законодательство⁷⁹. К примеру, в Соединенных Штатах Америки на федеральном уровне был принят Закон «О контролируемых веществах» от 1971 г. (Controlled Substances Act) в качестве раздела II «Закона о предупреждении злоупотребления наркотиками и борьбе с ними», в Великобритании — Закон «О злоупотреблении наркотиками» (Visuse of Drugs Act) от 1971 г., в Канаде (значительно позднее) — Закон «О контролируемых наркотиках и веществах» (Controlled Drugs and Substances Act) от 1996 г. и т. д.

Наличие международных запретов на пропаганду наркотиков (подстрекательство, рекламирование и иные формы побуждения) в конечном итоге также способствовало тому, что в большинстве зарубежных стран такие деяния стали признаваться уголовными правонарушениями (преступлениями) и охватываться национальными уголовными законами. Так, в одних случаях уголовно наказуемым признавалось публичное подстрекательство, в других — публичное и частное, а в третьих — описание соответствующего поведения вовсе не содержало ссылки на число охватываемых подстрекательством лиц. Например, согласно французскому законодательству уголовное наказание следовало за использование при подстрекательстве к злоупотреблению наркотиками печатных или аудиовизуальных средств, в Германии — при распространении письменных материалов, в Венесуэле — печатных и аудиовизуальных средств массовой информации, а также рисунков, записей, фотографий или любых иных форм символики, используемой в целях подстрекательства к незаконному потреблению наркотиков⁸⁰.

При этом в России соответствующий запрет появился только в 1998 г. с принятием базового федерального закона в этой сфере, а меры ответственности за его нарушение еще спустя несколько лет в связи с введением в действие в декабре 2001 г. КоАП РФ⁸¹.

Оценив изложенное, можно сказать, что в объективном смысле необходимость административно-правовой охраны граждан от информации, связанной с наркотиками, возникла не в ответ на действия конкретного субъекта или определенное событие. В своей совокупности социальные, экономические и иные условия спродуцировали жесткий подход к правовому регулированию любых действий с наркотиками из-за их признания в качестве источников повышенной общественной опасности.

В итоге нормы права, ограничивающие или запрещающие распространение и предоставление информации о наркотиках, реализуются не только в силу объективных причин, в них же присутствует субъективное начало, поскольку кроме объективного риска (наличия самой информации в природе) есть еще и субъективный — это наша оценка объективно существующего явления в качестве рискованного, его субъективная интерпретация (только конкретное обстоятельство, с которым сталкивается индивид, может «засвидетельствовать» его внутренний мир, а возникшая ассоциация тому способствует, и в этой связи она должна быть изначально отрицательной применительно к наркотикам).

Что примечательно, за введением обязательства о национальных запретах на распространение информации о наркотиках последовала постановка на межгосударственном уровне вопроса о возможной коллизии субъективного права на свободу слова и требования об установлении в законодательных актах уголовной ответственности за публичное подстрекательство к употреблению наркотиков, их пропагандирование и рекламирование. Сама идея (по существу, протестная) возникла в связи с концепциями основных прав и свобод человека и содержанием свободы слова как самостоятельного субъективного права⁸². С одной стороны, право на свободу слова как базовая правовая ценность входит в ядро правового статуса личности в любом демократическом государстве и не может быть ограничено. По этой причине введение запрета на распространение информации рассматривалось «оппозицией» как вмешательство государства в важнейшую сферу жизни человека, ее коммуникационную сторону, где он свободен в производстве и поиске информации, ее передаче и распространении, использовании для этих целей доступных ему средств и технологий и т. д. Надо сказать, что свобода слова в западноевропейских странах рассматривается как неотъемлемое право, присущее природе человека, в американской правовой доктрине — в качестве основополагающей свободы, в английской — производной от личных свобод⁸³. Конечно, общий подход к пониманию свободы слова в качестве личного блага неограниченного характера привел к неоднозначной реакции. Но достигнуть понимания в этом вопросе все же удалось. И со временем было сделано верное заключение о том, что свобода слова не может быть абсолютной, если она противоречит другим базовым человеческим ценностям и правам⁸⁴.

Сегодня очевидно, что любые ограничения права на свободу слова в нашей стране и выражение своего мнения, устанавливаемые государством, должны быть соразмерны тем ценностям, которые охраняются Конституцией Российской Федерации и другими федеральными законами. Между тем попытки реализовать в правовых нормах баланс между интересами личности, общества и государства не всегда удаются. В основном ограничения распространения информации устанавливаются для защиты стандартов жизнеобеспечения и национальной безопасности во всех сферах (военной, пограничной, здравоохранении, промышленной и т. д.), и, исходя из этого подхода, должны в том числе и не во второстепенную очередь касаться сведений, связанных с наркотиками.

Конечно, в данном случае субъективный интерес личности к защите себя от информации, связанной с наркотиками, может носить не вполне осознанный характер, поскольку при анализе природы интереса обнаруживаются все проявления — «от начала формирования до полной реализации»⁸⁵. Так, на первом этапе, когда интерес только формируется, могут иметь место его конструктивные свойства, поскольку желание человека узнать о наркотиках, их свойствах естественно в силу человеческой природы. Интерес заложен в программе мозга каждого человека, он врожденный, это интеллектуальное свойство личности, а сам процесс его допытывания и удовлетворения зачастую носит стихийный характер. Но если воплощенный в жизнь интерес, независимо от того, служит ли он «рефлексом» или нет, создает ориентировку на неправильную манипуляцию познаваемым предметом, его использование в деструктивных целях (для себя и других лиц), то вот здесь уже возникают серьезные риски. Этот ответственный период, как правило, приходится на этап «полной реализации» интереса, когда выявляется одна часть субъектов, способная взять из полученного знания (информации) благо, извлечь практическую пользу, и другая — использующая накопленную информацию общественно опасным способом. Например, даже в рядовой ситуации при проведении среди школьников профилактического агитационного мероприятия против употребления наркотиков, притом что боÏльшая часть учащихся воспримет полученную информацию должным образом, соответствующим целям самого мероприятия, найдутся и те, для которых новое знание станет ведущим мотивом практического поискового поведения. Допустим, подросток может захотеть употребить наркотик из-за любопытства или мотивации «сделать наперекор», «назло». Поэтому это не единственная сторона проблемы. Здесь их множество, вопрос в том, как будет донесена информация, что конкретно говорится, какие индивидуальные социально-психологические особенности присущи личности (главные из которых проявляются в волевом процессе, когда происходят оценки данных, ставятся цели, принимаются решения). Отсюда следует, что имеют значение, с одной стороны, линия развития информации о наркотиках и ее содержание, а с другой — личностные качества потенциального обладателя такими сведениями.

Субъективные факторы выбора конкретных административно-правовых форм защиты граждан от информации, связанной с наркотиками, по большей степени формируются за счет индивидуальных особенностей личности, поскольку мотивация на соблюдение или несоблюдение соответствующих нормативных запретов и ограничений может быть разной. В одних случаях гражданин может иметь идейное убеждение в том, что наркотики — это зло, в других — считать своим долгом распространять информацию в обществе о вреде или, наоборот, пользе наркотиков, в третьих — бояться юридической ответственности и вести конформистский образ жизни, в четвертых — иметь негативную мотивацию, в основе которой желание получить заработок с реализации наркотиков, и т. д. Поэтому и меры реагирования в различных ситуациях и применительно к разным категориям граждан должны отличаться.

Исходя из того, что правомерное поведение наиболее выгодно и изначально соответствует интересу каждой личности, мы отстаиваем содержание субъективного начала в природе административно-правовой защиты граждан от соответствующей информации. Что же касается объективной стороны, то она в большинстве случаев строго предписывается нормативными правовыми актами.

Таким образом, в природе причин, которые привели к необходимости административно-правовой охраны граждан от информации, связанной с наркотиками, содержатся и объективные, и субъективные начала. Причем в их соотношении проявляются особенности и тех, и других, а обособленно друг от друга они существовать не могут, поскольку в исследуемой области личный интерес (объективный и правомерный) всегда перерастает в общественный, а тот уже в государственный и даже — получает наднациональный окрас. Другими словами, объективные основания существуют наряду с субъективным интересом и ему, в определенном смысле, подчинены. Государство (как и общество, и отдельная личность) заинтересовано в том, чтобы принимались целенаправленные и эффективные юридические действия, обеспечивающие исполнимость нормативных запретов и ограничений на свободное распространение среди населения информации о наркотиках.

§ 1.4. Наркопропаганда как у гроза национальной безопасности

Осознание вреда, который может нанести любая информация (ее сокрушительной силы), было всегда, но, в отличие от прошлых лет, когда государство видело угрозы безопасности в критических, антипатриотичных взглядах и размышлениях отдельных личностей (как правило, ученых, публицистов и поэтов, признаваемых в обществе, так называемых «лидеров общественного мнения») в отношении проводимой политики и институтов власти⁸⁶, сегодня в новый «малоцензурный» век в числе угроз информационной безопасности рассматриваются только те, что в действительности могут привести к подрыву суверенитета, нарушению целостности территории страны, криминальным и другим противоправным явлениям.

В этом ключе рассматривается и информация о наркотиках, которая в определенном качестве и при нерегулируемом обороте рассматривается в качестве угрозы национальной безопасности.

Феномен информации о наркотиках в том, что она может выступать, с одной стороны, в качестве источника знаний (условного блага), а с другой, в ней же кроется опасность, угроза. Информация о наркотиках умело сочетает в себе эти дихотомически отличные качества, а последний из названных атрибутов она оправдывает максимальной быстротой применения, отсутствием производственных затрат, потенциальным массовым характером распространения по всем доступным злоумышленнику каналам связи. То есть такая информация может быть наделена свойствами «информационно-психологического оружия», оказывать воздействие на функционирование социальных систем, неограниченный круг людей.

Деструктивный характер подобная информация приобретает при условии, что распространение сведений о наркотиках происходит с целью формирования не любого, а нужного положительного мнения, для чего могут использоваться лживые или полуправдивые факты и другие приемы пропаганды.

Сам термин «propaganda» имеет латинское происхождение и означает «подлежащий распространению»⁸⁷. Определения пропаганды встречаются почти в каждом толковом словаре, при этом в одних случаях речь идет о распространении в обществе и разъяснении каких-либо воззрений и идей, знаний без учета характера оказываемого воздействия (у В. И. Даля или С. И. Ожегова)⁸⁸, а в других — подчеркивается ее цель, связанная с формированием у широких масс населения конкретных взглядов⁸⁹. Иной раз данный термин рассматривают в его широком и узком смысле: первым охватывается распространение любых идей в обществе, философских, научных, художественных и других, а второй носит политический и идеологический контекст⁹⁰.

Историческая справка вопроса также позволяет нам вспомнить опыт создания американского Института анализа пропаганды, объединившего в 1937–1942 гг. лидеров мнений, историков, ученых и журналистов для пробуждения общества к критическому мышлению с главным лозунгом — «нужно научить людей думать, а не тому, что думать». Идея создания организации была крайне позитивно воспринята, люди обращались за помощью и получали ее через соответствующее обучение, осуществлялось преподавание методов пропагандистского анализа, но со временем организация лишилась поддержки издателей, исчерпала средства к существованию и прекратила свое действие. В наши дни модели и методы современной пропаганды привлекают не меньшее внимание, но специализированных организаций, чья деятельность бы напрямую была связана с исследованием вопросов пропаганды, нет, либо их работа не афишируется.

Надо заметить, что в современное время насчитываются десятки различных техник пропаганды, включая самую распространенную семерку, которой обучали в Институте анализа пропаганды. Эти техники включали в себя способы «взвешивания ярлыков», «передачи», «отзыва», «укладки карт» и др. Но не каждая из них универсальна и может использоваться в отношении наркотиков. Допустим, применим в этом случае метод «переноса», предполагающий перенос авторитета и одобрение того, что мы уважаем, на то, что хочет пропагандист, чтобы мы приняли, сделали (например, когда об опыте потребления наркотиков в позитивном ключе доносится личностью, признаваемой и уважаемой в определенных кругах). Следующий метод «отзыва» применяется путем связывания уважаемого человека с опытом для поддержки продукта или дела, его одобрения с надеждой на то, что целевая аудитория последует его примеру, и также может широко использоваться наркоторговцами.

Из часто используемых современных методов можно выделить такие как «изменение масштабов», когда преуменьшается вред здоровью, наносимый в результате употребления наркотиков⁹¹; «избирательность правдивой информации», в которой манипулятор раскрывает правдивый факт незаконности действий и операций с наркотиками, но вместе с тем не договаривает о других, не менее значимых с точки зрения конкретной личности последствиях; «постановка в пример авторитетной личности», при которой пропагандист обращается к биографиям известных личностей, употреблявших наркотики и достигших успеха в жизни⁹²; «использование добрых слов», вызывающих позитивные эмоции по отношению к наркотикам и другим явлениям, с ними связанным⁹³; «массированность» («частое повторение»), предполагающее постоянное неконтролируемое упоминание о наркотиках повсюду⁹⁴; «желание быть своим», когда нездоровый интерес к употреблению наркотиков провоцируется посредством воздействия опытного в этом отношении «лидера» из ближайшего окружения, «первичная бесплатность», используемая для целей вовлечения в наркоманию⁹⁵, и т. д.

По сути, все способы пропаганды используются для того, чтобы обойти разум, обмануть эмоции и заставить действовать определенным образом. При этом наркопропаганда (или пропаганда наркотиков) может быть прямой, когда субъект («отправитель» информации) осознает противоправный характер своих действий и желает наступления общественно опасных или вредных последствий, либо скрытой — при отсутствии таких намерений.

Процесс побуждения к чему-либо совершается всегда по определенной схеме, в которой мы условно выделим три этапа. На первом этапе привлекается внимание человека к наркотикам, причем это может происходить даже в неосознанной, скрытой форме (допустим, при ношении одежды с рисунком конопли или просмотре кадров из художественного фильма, имеющего совершенно иную движущую идею, нежели употребление наркотиков) или целенаправленно с использованием плакатной, открытой пропаганды. Дальше на втором этапе формируется устойчивый интерес, при этом каждый субъект пытается путем пропаганды решить свои задачи. Если пропаганда запрещенных веществ объясняется корыстными мотивами злоумышленников, желанием наживы и получения в будущем «легких денег», ими принимаются методы и приемы, позволяющие удержать привлеченное внимание (могут затрагиваться чувства и интересы потенциальной аудитории, достигается якобы доверительное общение и т. д.). И наконец, на третьем этапе у субъекта, на которого оказывается воздействие, возникает желание действовать определенным, навязанным образом (в нашем случае он втягивается в незаконный оборот и потребление наркотиков).

Разумной рефлексией в данном случае будет информирование о наркотиках разрешенными способами с их обязательной негативной оценкой, в результате которой в отношении этого объекта пропаганды у неограниченного круга адресатов сформируется однозначно отрицательная установка. То есть наркотики должны восприниматься как зло, приводящее к болезни наркомании, имеющей всегда острое течение, плохие прогнозы и необратимые для здоровья последствия. Для этих целей наркотикам приписывается прямая опасность, освещаются конкретные последствия вредоносного характера, возникающие в результате их употребления.

Простой иллюстрацией может служить пример проведения активной пропаганды нетерпимого отношения к потреблению наркотиков среди подростков через лекцию или мастер-класс (включая размещение на цифровых образовательных ресурсах соответствующих видеоматериалов). В других случаях, также узаконенных, может и не требоваться выражение явно негативного отношения к наркотикам при распространении сведений о них, например, допускается размещение информации о наркотических средствах или психотропных веществах в специализированных изданиях, которые рассчитаны на медицинских и фармацевтических работников, в отношении тех их видов, что разрешены к применению в медицинских целях. Однако, если информирование не рассчитано на специального профессионального субъекта, то его результатом должен быть сформированный отрицательный эмоциональный заряд по отношению к наркотикам.

Так или иначе, в каждом случае при квалификации определенного деяния по распространению информации о наркотиках в качестве наркопропаганды потребуется установление конкретных его признаков. Но сразу оговоримся, что здесь речь не пойдет о пропаганде наркотиков как виде административно наказуемого деяния (преследуются иные цели, направленные на то, чтобы дать более широкую (а не сугубо правовую) оценку этого явления, используя в том числе социальный, общеправовой и лингвистический подходы).

Во-первых, наркопропаганда, судя из названия, непосредственно связана с распространением сведений о наркотических средствах, психотропных веществах, их прекурсорах и аналогах, новых потенциально опасных психоактивных веществах, наркосодержащих растениях. То есть предметом коммуникативной связи между человеком и некой социальной общностью (неопределенным адресатом) будут всегда выступать эти вещества (средства, их составные части) либо явления, с ними прочно связанные.

Во-вторых, любая деятельность по пропаганде направлена на широкие массы населения. Она не имеет целью побудить конкретно-определенного человека к конкретно-определенному действию, связанному с незаконным оборотом или потреблением наркотиков (для этого есть другие более удачные и легальные формулировки — склонение, вовлечение, побуждение, подстрекательство, призыв и т. д.).

В-третьих, обязательным признаком действий, квалифицируемых в качестве пропаганды наркотиков, является их публичность, которая может быть связана с публичным местом⁹⁶ или публичным способом распространения соответствующей информации. Из признака публичности следуют гласность и общая доступность сведений о наркотиках. Адресат в этих случаях не определен, но может быть ограничен конкретным обстоятельством (например, он должен являться пользователем конкретной социальной сети, через которую осуществляются пропагандистские злоумышленные действия). Если же деяние имеет место в межличностной среде (допустим, в личной беседе один человек рассказывает другому о «позитивном» эффекте от потребления наркотиков) и не носит публичный характер, то оно не может считаться наркопропагандой⁹⁷.

В-четвертых, действия лица чаще всего не могут быть расценены в качестве наркопропаганды при их однократном характере, поскольку в самой пропаганде заложена идея формирования у адресата определенных взглядов, идей и убеждений на конкретный счет, которая не может быть достигнута за счет одноразового действия. В этом контексте пропаганду как самостоятельное явление необходимо отличать, например, от агитации,