Защита прокурором прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности

Монография

Под общей редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
О. С. Капинус

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963

ББК 67.72

З-40

Рецензенты:
Астанин В. В., доктор юридических наук, профессор, советник директора Университета Банка России; Беляева О. А., доктор юридических наук, профессор РАН, ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса, заведующая кафедрой частно-правовых дисциплин Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Данилов Д. Ю., начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
Егорова М. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), начальник Управления международного сотрудничества.

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, ректора Университета прокуратуры Российской Федерации О. С. Капинус.

В исследовании дан анализ национального и международного законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, состояния законности и характеристика преступности, основных направлений прокурорского надзора в обозначенной сфере. В результате сделаны выводы и сформулированы предложения, направленные на совершенствование деятельности прокуратуры в сфере защиты прокурором прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

Законодательство приведено по состоянию на 10 декабря 2021 г.

Монография подготовлена для работников прокуратуры, осуществляющих надзор за исполнением законов в сфере защиты прокурором прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, а также научных работников, аспирантов, преподавателей и студентов юридических вузов.

Текст печатается в авторской редакции.

УДК 347.963

ББК 67.72

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2022

© Оформление. ООО «Проспект», 2022

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ

Алексеева Д. Г. — руководитель Департамента международного и публичного права Юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор кафедры банковского права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), эксперт PRO BONO PUBLICO Уполномоченного по защите прав предпринимателей в гор. Москве (§ 2.3.);

Боброва О. В. — заведующий отделом научной информации и издательской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (§ 2.5. совместно с Подберезкиным А. И., Фатеевым М. А.);

Бут Н. Д. — заведующий отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент (введение, заключение,§ 1.1,1.2 — совместно с Хусяйновой С. Г.,§ 1.4 — совместно с Егуповым Д. А.);

Воронцов А. А. — старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 3.1);

Гузнов А. Г. — директор Юридического департамента Банка России, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук (§ 1.3 совместно с Рождественской Т. Э.);

Егупов Д. А. — заместитель начальника управления по надзору за соблюдением прав предпринимателей Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации — начальник отдела по надзору за законностью проверок бизнеса (§ 1.4 совместно с Бут Н. Д.);

Зяблина М. В. — ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (§ 3.2.);

Ильяков Д. А. — заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (§ 2.4);

Подберезкин А. И. — директор Центра Военно-политических исследований МГИМО МИД РФ — Концерна ВКО «Алмаз-Антей», профессор кафедры основ прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор исторических наук, профессор (§ 2.5. совместно с Бобровой О. В., Фатеевым М. А.);

Рождественская Т. Э. — профессор кафедры финансового права МГЮА имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук (§ 1.3. совместно с Гузновым А. Г.);

Субанова Н. В. — проректор Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент (§ 2.1);

Фатеев М. А. — вице-президент Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, кандидат экономических наук, доцент (§ 2.5 совместно с Бобровой О. В. Подберезкиным А. И.);

Хусяйнова С. Г. — ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (введение, заключение,§ 1.1., 1.2. — совместно с Бут Н. Д. § 2.2, список используемой литературы).

ВВЕДЕНИЕ

В Российской Федерации на конституционном уровне закреплено, что в сфере экономических отношений гарантируются свобода экономической деятельности, поддержка конкуренции, единство экономического пространства и свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, а также право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

При этом именно свобода экономической деятельности является основополагающим принципом рыночной экономики, непременным условием ее роста и развития. Без нее невозможно функционирование механизмов хозяйственной инициативы, конкуренции, развитие предпринимательства, а значит рыночной экономики и гражданского общества.

Термин защита прав субъектов предпринимательской деятельности стал использоваться в теории прокурорского надзора только в постсоветский период. В условиях административно-командной системы и наличия, по сути, лишь одной формы собственности — государственной, такое понятие, как свобода предпринимательской деятельности, отсутствовало.

Важно отметить, что с 2008 г. Президент Российской Федерации активно поддерживает начинания прокуратуры в данной области, что нашло отражение в ряде законодательных актов, возложивших на органы прокуратуры качественно новые полномочия в данной сфере.

Так, Указ Президента Российской Федерации от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» положил начало качественно новому этапу в сфере защиты прав предпринимателей силами прокуратуры. В соответствии с данным Указом в целях ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности Правительству Российской Федерации было поручено разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, в том числе, предусматривающих проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации.

26 декабря 2008 года был принят Федеральный закон № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», после вступления в силу которого резко повысилась роль прокуратуры в сфере защиты субъектов предпринимательской деятельности в связи с наделением ее новыми полномочиями по формированию ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, согласованию выездных внеплановых проверок предпринимателей, проводимых органами контроля.

Выступая 17.03.2021 г. на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации Президент Российской Федерации В. В. Путин подчеркнул, «что необходимо повышать качество работы по защите прав предпринимателей, в целом по обеспечению надежности всего каркаса отечественной деловой среды. Прошу реагировать на все факты давления и ущемления прав хозяйствующих субъектов, особенно в малом и среднем бизнесе, а также в отношении самозанятых граждан и индивидуальных предпринимателей. Держать необходимо на контроле обоснованность разного рода поверок в отношении предприятий»¹.

Сегодня прокуратура доказала возможность перехода и перешла от репрессивных методов прошлого к защите прав хозяйствующих субъектов и свободы экономической деятельности с использованием всего спектра законодательно предоставленных полномочий, подтвердив успех работы прокуроров в новых социально-экономических условиях.

Несмотря на то, что в науке немало внимания уделено различным аспектам осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности,² о свободе экономической деятельности,³ однако до настоящего времени не проводилось специальных монографических исследований деятельности прокурора в сфере защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

Научная разработка этих вопросов важна с точки зрения того, чтобы деятельность государственных органов не создавала условий для нарушений свободы экономической деятельности, которая, со своей стороны, не должна трансформироваться в бесправие и вседозволенность, что происходит всякий раз, когда свобода экономической деятельности не ограничивается рамками законов или отсутствует точное исполнение этих законов.

Настоящая монография отражает результаты научно-практического изучения вопросов прокурорской деятельности и обеспечения законности в указанной сфере, а также предлагает ряд научно обоснованных их решений. В связи с этим авторским коллективом монографии изучен большой массив специальной юридической и экономической литературы, законодательных актов, материалов прокурорского надзора, зарубежных источников в рамках избранной проблематики, также проведено анкетирование 649 прокурорских работников, представляющих 17 прокуратур субъектов Российской Федерации в различных федеральных округах, а также 542 представителя бизнес-сообщества.

Перед авторами настоящей монографии стояла цель выбора наиболее актуальных и теоретически интересных вопросов из обширного комплекса проблематики, касающихся защиты прокурором прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. В результате в центре внимания оказались основные аспекты возникновения и современное состояние законодательства в сфере предпринимательской деятельности как правовой основы прокурорского надзора за соблюдением прав хозяйствующих субъектов, наиболее актуальные направления деятельности прокурора по обеспечению законности в данной сфере. Особое место в монографии заняло изучение уголовной ответственности за нарушения прав субъектов предпринимательской деятельности.

Глава 1.
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 1.1. Законодательство в сфере предпринимательской деятельности как правовая основа прокурорского надзора за соблюдением прав предпринимателей: становление и современное состояние

Анализ законодательства о предпринимательской деятельности, определяющего предмет прокурорского надзора в данной сфере, целесообразно начать с обращения к истории его развития, так как современное состояние во многом определяется традициями в его правовом регулировании.

Законодательство о предпринимательстве имеет богатую историю, начало которой положено еще в XI веке, том периоде, «когда рост критической массы производителей товаров и торговцев столкнулся с тесными рамками бытовой цивилистики как правил, ориентированных по преимуществу на потребителей. Движущей силой торгового права стали купцы, которым необходимы были суды, понимающие толк в торговых спорах, возникла необходимость в нормативном оформлении сделок и создании удобной правовой среды»⁴.

Проведенный ретроспективный анализ правовой основы предпринимательства в Российской Федерации позволил разделить ее развитие на три исторических этапа: 1) досоветский (X в. — 1917 г.); 2) советский (1917 г. — конец 1980 гг.); 3) постсоветский (начало 1990-х гг. — по настоящее время).

Характеризуя досоветский этап, необходимо отметить, что регулирование предпринимательских отношений в X веке на Руси было сведено преимущественно к осуществлению профессиональной торговой деятельности купцами и иностранными торговцами. Русская Правда определяла порядок заключения сделок и взыскания долгов по торговым сделкам. В дальнейшем они вошли в Судебники (1497, 1550 и 1589 гг.), Соборное уложение (1649 г.) и иные нормативные правовые акты Российского государства⁵.

Первые кодифицированные акты, регулирующие различные аспекты предпринимательской, в основном торговой деятельности, принимаются со второй половины XVII в. Успешному развитию торговли российского государства при Петре I содействовал принятый в 1653 г. Торговый устав, основанный на идеях протекционизма и национального меркантилизма, что не обеспечивало еще свободу торговой конкуренции на внутреннем рынке⁶.

Основным толчком в развитии предпринимательского права является отмена крепостного права, когда после проведения ряда либеральных реформ Россия встала на путь развития буржуазных отношений. В этот период экономика страны постепенно перешла из феодальной, основанной на крепостнической системе, в рыночную.

С 1880 г. развитие получает биржевое предпринимательство, связанное с открытием во многих городах империи бирж, банков и интенсивным строительством железных дорог, элеваторов и т. д.

П. А. Столыпин, учитывая низкую производительность крестьянского труда, инициировал небезызвестную аграрную реформу, началом которой стал Указ от 09.11.1906 «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования»⁷. Столыпинская реформа позволила приобретать в частную собственность земельные наделы (взамен коллективной и ограниченной собственности), развивать крестьянское сельское хозяйство и сельскохозяйственную кооперацию в целом. Крестьянские земельные наделы вовлекались в торговый оборот. Активно работал Крестьянский поземельный банк, предоставляющий ссуды на покупку земель.

Характеризуя предпринимательское право рассматриваемого периода Занковский С. С. пишет, что предпринимательство, торговля всегда шли рядом с государством, которое решало две задачи: способствовать их расцвету и в этих пределах получать от них средства в виде налогов и прочих поступлений, а также нужные ему товары. От государства зависели характер бытия предпринимателя, пределы и сферы его работы, особенности отношений с клиентурой. Поэтому в ходе систематизации торгового законодательства можно было ожидать проникновения в него норм о госрегулировании предпринимательства⁸.

Советский период развития предпринимательского, а лучше сказать хозяйственного, права начинается после Октябрьской революции 1917 г. и длился вплоть до 90-х гг. ХХ в. Была введена в действие политико-правовая доктрина «слома» старого экономического и государственного устройства России.

Предпринимательские отношения в стране существенно изменились. Новые административно-хозяйственные отношения стали основываться на таких категориях, как национализация, план, государственное регулирование. Имущественный оборот в структурном отношении распался на две части: государственный оборот, основанный на методах централизованного регулирования, и частный оборот, обслуживающий потребителя. В марте 1921 г. Х съезд партии провозгласил переход к новой экономической политике (НЭПу). В период были возрождены некоторые элементы предпринимательской деятельности, достигнуты существенные экономические результаты, но уже в начале 30-х годов частное предпринимательство фактически перестало существовать в законных формах.

В условиях административно-командной системы и наличия, по сути, лишь одной формы собственности — государственной, такое понятие, как предпринимательство и свобода экономической деятельности, в принципе, отсутствовало.

Остановимся подробнее на постсоветском этапе, когда начался резкий переход от плановой экономики к рыночной, произошло возрождение частной собственности, различных организационно-правовых форм предпринимательской деятельности и др.

В 1986 году принимается Закон СССР «Об индивидуальной трудовой деятельности»⁹, которым снимается запрет на занятие надомным трудом, бытовым обслуживанием, народно-художественными промыслами, на основании его начинают создаваться новые частные предприятия. Однако по сравнению с общественным, индивидуальное производство еще оставалось вторичным, производным. Из-за отсутствия государственной нормативно-правовой основы в этой сфере возникало много проблем в его правоприменении. Это было обусловлено в первую очередь установленными сложными бюрократическими регистрационными процедурами, установлением многих ограничений, а также наделением контролирующих органов весьма обширными полномочиями, что в совокупности делало его практическую реализацию малоэффективной¹⁰.

Далее, в 1990 году принят Закон СССР «О собственности в СССР»¹¹, который установил, что право собственности в СССР признается и охраняется законом. Собственник по своему усмотрению владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом, а также вправе совершать в отношении своего имущества любые действия, не противоречащие закону. Он может использовать имущество для осуществления любой хозяйственной или иной деятельности, не запрещенной законом.

Понятие предпринимательской деятельности в современном российском законодательстве появилось в Законе РСФСР от 25.12.1990 № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»¹² и определено как инициативная самостоятельная деятельность граждан и их объединений, направленная на получение прибыли. Закон отразил новый подход к регулированию предпринимательской деятельности в условиях реформирования социалистической системы хозяйства, перехода к рыночным методам управления экономикой, к частным экономическим свободам. В отношении свободной экономической деятельности гражданина видна преемственность с советским законодательством об индивидуальной трудовой деятельности граждан.

Однако несмотря на указанные нормативно-правовые акты в данной сфере, ставшие основой для выстраивания системы законодательства о предпринимательской деятельности, тем не менее, в большей части оставались неопределенность и риск в деятельности субъектов предпринимательства. Многие малые предприятия в этот период времени работали хаотично, не имели кредитной истории и не представляли финансового интереса в качестве клиентов для банков.

В Конституции Российской Федерации 1993 года впервые закреплен термин «свобода экономической деятельности». В соответствии со ст. 8, в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, а также признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Ведение предпринимательской деятельности в России обеспечивается основными конституционно гарантированными экономическими правами и свободами такими, как право на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34); право частной собственности (ст. 35); право на свободный выбор рода деятельности и профессии (ст. 37); право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53) и др.

В настоящее время основной массив правовых норм, регулирующих предпринимательство, содержится в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее — ГК РФ). Так, в статье 2 ГК РФ установлено, что гражданское законодательство регулирует корпоративные отношения и отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием. Это означает, что гражданское законодательство является основным источником предпринимательского права, а его общие положения в полном объеме распространяются на отношения с участием предпринимателей.

К источникам законодательства, регулирующего предпринимательство в России, следует также отнести отдельные положения Налогового кодекса Российской Федерации (далее — НК РФ), Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ), обеспечивающих регулирование и охрану предпринимательских отношений.

Как пишет Н. Н. Надежин «Влияние уголовного законодательства на предпринимательские отношения проистекает из тех задач, которые возлагались на него в советский период, нацеленных на противодействие незаконной экономической деятельности. В связи с изменением подходов к экономической модели государства изменились и задачи уголовного закона в этой сфере»¹³. В настоящее время законодатель предусмотрел существенные гарантии, обеспечивающие защиту прав и законных интересов предпринимателей, в сфере уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Так, наряду с уголовной ответственностью должностных лиц государственных органов за воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169 УК РФ) Федеральным законом от 19.12.2016 № 436-ФЗ¹⁴ введена уголовная ответственность за незаконное возбуждение уголовного дела в целях воспрепятствования предпринимательской деятельности, если это повлекло прекращение такой деятельности либо причинение крупного ущерба (ч. 3 ст. 299 УК РФ). Лицо, совершившее преступление в сфере экономической деятельности, если оно возместило ущерб, причиненный гражданину, организации или государству в результате совершения преступления, и перечислило в федеральный бюджет определенное денежное возмещение, освобождается от уголовной ответственности (ч. 2 ст. 76¹ УК РФ).

Согласно дополнению ст. 108 УПК РФ частью 1¹ к лицу, совершившему преступление в сфере предпринимательской деятельности, личность которого установлена, мера пресечения в виде заключения под стражу может быть избрана только при условии, что такое лицо скрылось от органов расследования или суда, либо не имеет постоянного места жительства или нарушило ранее избранную меру пресечения¹⁵.

Положениями ст. 46 и 47 УПК РФ (в ред. Федерального закона от 03.07.2016 № 325-ФЗ)¹⁶ предусмотрено право подозреваемого и обвиняемого с момента избрания меры пресечения в виде заключения под стражу или домашнего ареста иметь свидания без ограничения их числа и продолжительности с нотариусом в целях удостоверения доверенности на право представления их интересов в сфере предпринимательской деятельности.

Дополнительно урегулирован порядок признания предметов и документов вещественными доказательствами по уголовным делам о преступлениях в сфере экономики (ст. 81¹ УПК РФ в редакции Федеральных законов от 03.07.2016 № 323-ФЗ и от 27.12.2018 № 533-ФЗ).

Полагаем, что действующим законодательством, в основном, созданы необходимые правовые гарантии соблюдения прав и законных интересов предпринимателей в уголовном судопроизводстве, а основная задача органов предварительного расследования, прокуратуры и суда — неукоснительное соблюдение действующих уголовно-процессуальных процедур.

Правовое регулирование предпринимательской деятельности осуществляется с помощью федеральных законов, которые могут быть условно разделены на федеральные законы, содержащие общие нормы в сфере предпринимательства: от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», от 21.12.2001 № 178-ФЗ « О приватизации государственного и муниципального имущества»; от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»; от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»; от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе»; от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»; от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»; от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и др., и специальные законы об отдельных видах предпринимательской деятельности. К последним следует отнести следующие федеральные законы: от 02.12.1990 «О банках и банковской деятельности», от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» и др.

Можно выделить федеральные законы, направленные на стимулирование предпринимательской деятельности в различных сферах или территориях, к ним относятся следующие федеральные законы: от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации», от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства», от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», от 03.12.2011 № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.

В системе подзаконных источников, регулирующих предпринимательскую деятельность, особо выделяются указы Президента Российской Федерации, содержащие нормативные правовые положения по приоритетным направлениям регулирования предпринимательства (например, Указ Президента Российской Федерации от 5 июня 2015 г. № 287 «О мерах по дальнейшему развитию малого и среднего предпринимательства»)¹⁷.

К иным подзаконным нормативным правовым актам в этой сфере относятся постановления Правительства Российской Федерации и огромное количество ведомственных приказов, правил, инструкций, положений, и т. п., принимаемых различными органами исполнительной власти.

Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время в Российской Федерации заложены правовые основы, которые позволяют осуществлять гарантированную государством предпринимательскую деятельность.

Однако, по мнению В. А. Вайпана «действующее законодательство в сфере предпринимательства имеет ряд недостатков, сдерживающих предпринимательскую активность. Оно в целом плохо структурировано, не имеет общих положений, обеспечивающих системную связь нормативных положений в различных актах и единство правовых принципов в сфере предпринимательства, изобилует противоречиями и представляет собой неоправданно огромный массив нормативных правовых актов»¹⁸.

Анкетирование прокурорских работников, проведенное в ходе данного исследования¹⁹, указывает на то, что одним из факторов, способствующих нарушениям законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, является несовершенство законодательства в данной сфере, так считают 56,0% опрошенных прокурорских работников.

Также в ходе настоящего исследования опрошенные отметили следующие его недостатки:

— недостаточность полномочий органов контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности — 45,8%;

— несовершенство гражданского законодательства, касающегося предпринимательской деятельности — 30,4%;

— недостаточность полномочий саморегулируемых организаций в сфере предпринимательской деятельности — 16,2%;

— несовершенство уголовного и уголовно-процессуального законодательства, касающегося предпринимательской деятельности — 10,3%.

Примечательно, что результаты проведенного анкетирования представителей бизнес-сообщества²⁰ практически совпадают с результатами анкетирования прокурорских работников. Так, среди факторов, способствующих нарушениям законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности 63,9% опрошенных назвали несовершенство законодательства в рассматриваемой сфере правоотношений.

Однако при уточнении его недостатков представители бизнес-сообщества на первое место поставили несовершенство гражданского законодательства, касающегося предпринимательской деятельности — 58,2%, а также несовершенство уголовного и уголовно-процессуального законодательства, касающегося предпринимательской деятельности — 42,4%, затем недостаточность полномочий саморегулируемых организаций в сфере предпринимательской деятельности — 19,3% и недостаточность полномочий органов контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности –16,9%.

Еще одним дестабилизирующим фактором в правовом регулировании предпринимательства, как считает И. В. Ершова, является отсутствие его единой концепции. «Завоевания первых рыночных лет в виде Законов РСФСР «О собственности в РСФСР» и «О предприятиях и предпринимательской деятельности» утрачены. В этом отношении нами сделан шаг назад. В отсутствие предпринимательского кодекса России основы государственного регулирования предпринимательской деятельности мог бы взять на себя специальный федеральный закон, разработка которого назрела. Что, впрочем, не отменяет решение задачи принятия концептуального кодифицированного акта»²¹.

В этой связи необходимо отметить, что в ряде стран с рыночной экономикой законодательство о предпринимательской деятельности кодифицировано путем принятия предпринимательских, хозяйственных или торговых кодексов (Австрия, Аргентина, Бельгия, Болгария, Боливия, Бразилия, Венесуэла, Германия, Греция, Египет, Испания, Казахстан, Республика Корея, Колумбия, Кувейт, Люксембург, Мексика, Панама, Перу, Польша, Румыния, Словакия, США, Украина, Уругвай, Франция, Чехия, Чили, Швеция, Эстония, Япония и др.)²².

Например, в Республике Казахстан в 2015 году принят Предпринимательский кодекс № 375-V ЗРК²³, в котором закреплены единые принципы социальной ответственности предпринимательства, ограниченного участия государства в предпринимательской деятельности, саморегулирования в сфере предпринимательства, взаимной ответственности субъектов предпринимательства и государства. Взаимодействие субъектов предпринимательства и государства обеспечивается посредством реализации таких институтов, как участие субъектов предпринимательства в нормотворчестве, государственно-частное партнерство, государственное регулирование, государственная поддержка предпринимательства. Также систематизированы формы и средства государственного регулирования предпринимательства, в частности, экономическая конкуренция, разрешения и уведомления, государственное регулирование цен, государственный контроль и надзор за предпринимательством и т. п.

Отметим, что многие ученые в области предпринимательского права склоняются к необходимости принятия Предпринимательского (Хозяйственного) кодекса Российской Федерации, в котором предлагается объединить нормы частного и публичного права, обеспечивающие специальное регулирование отношений в сфере предпринимательской деятельности²⁴.

Представляется, что принятие такого акта способствовало бы повышению эффективности правового регулирования отношений в сфере предпринимательства и экономики в целом, созданию благоприятного предпринимательского климата.

Еще одним из недостатков правового регулирования указанной сферы, по нашему мнению, является не проработанность научной дефиниции «предпринимательская деятельность», хотя в России закреплено его легальное определение.

Так согласно ст. 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, должны быть зарегистрированы в этом качестве в установленном законом порядке, если иное не предусмотрено ГК РФ.

Однако в юридической доктрине отсутствуют единые подходы к определению количества признаков предпринимательской деятельности и их содержанию.

В настоящее время определение предпринимательской деятельности, содержащееся в указанной выше статье ГК РФ, не отвечает необходимым требованиям, позволяющим отграничить предпринимательскую деятельность от иной деятельности.

Не случайно, по мнению ученых, определение предпринимательской деятельности, содержащееся в Гражданском кодексе Российской Федерации:

«а) концептуально не соответствует предмету гражданско-правового регулирования; б) не учитывает положения Конституции РФ о предпринимательской деятельности как деятельности экономической; в) игнорирует положения Конституции РФ о социальном государстве и, соответственно, о социальных функциях предпринимательства; г) не учитывает, что предприниматель одновременно является и работодателем, одновременно совмещая эти функции (исключение составляет индивидуальный предприниматель, не использующий наемного труда)»²⁵.

Во многих зарубежных странах существует дуализм частного права: наряду с гражданским правом существует также и торговое право. Как правило, во многих торговых кодексах содержится понятие «коммерсант». Наиболее отчетливо данное понятие прослеживается во Французском и Германском торговых кодексах. Как справедливо отмечают эксперты, с одной стороны, раскрытие понятия «предпринимательская деятельность» в торговых кодексах Франции и Германии через описание видов коммерсантов или видов коммерческих сделок является казуистическим, но, с другой стороны, используемый в п. 1 ст. 2 ГК РФ комплексный юридико-технический прием является более казуистическим, так как данное в указанном пункте определение предпринимательской деятельности подлежит применению с учетом специальных норм иных законов, относящих либо не относящих тот или иной вид экономической активности к предпринимательству²⁶.

В Торговых кодексах Испании и Португалии содержится сходное правило: положения Торгового кодекса распространяются на указанные в нем торговые сделки вне зависимости от того, совершены они коммерсантом или нет. При этом какой-либо контролирующий орган не вправе потребовать от физического лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, государственной регистрации. Во Франции, напротив, если коммерсант — физическое лицо не потребует своей регистрации в течение предписанного срока, то судья по собственной инициативе или по требованию прокурора республики или любого заинтересованного лица выносит постановление, предписывающее этому коммерсанту подать ходатайство о регистрации (ст. 58 ФТК)²⁷.

Таким образом, существуют различные подходы к понятию «предпринимательская деятельность», а также к его регулированию: одни правопорядки характеризуют признаки деятельности как предпринимательской (Российская Федерация), другие — субъекта как коммерсанта (Франция, США).

В Германии же фактически используется смешанный подход: присутствует и казуистический перечень деятельности, требующей обязательной регистрации, и характеристика субъекта-коммерсанта.

В России этот вопрос особенно актуален в связи с неопределенностью самого понятия предпринимательской деятельности, о чем говорилось выше. По справедливому мнению А. Ф. Пьянковой, которая отмечает, что наличие перечня видов деятельности, осуществление которой требует обязательной государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя (по аналогии с законодательством Германии и некоторых других стран), пусть даже такой перечень изначально будет неполным и неточным, способствовал бы достижению правовой определенности и препятствовал бы вынесению незаконных решений о привлечении лиц к публично-правовой ответственности²⁸.

Подобного рода перечень мог бы быть внесен в п. 2 ст. 23 ГК РФ и мог бы включать систематически совершаемые лицом в качестве профессии сделки: по созданию, переработке, купле-продаже имущества, выполнению работ или оказанию услуг (в том числе комиссии, хранения, предоставления имущества во временное пользование), если при этом используется труд иных лиц; по перевозке; посредничеству по сделкам с недвижимым имуществом.

Наряду с необходимостью решения указанных выше проблем правового регулирования предпринимательской деятельности, в настоящее время в условиях цифровой экономики первостепенной является, на наш взгляд, проблема создания новой регуляторной среды для предпринимательской деятельности.

В 2019 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию обозначил научно-технологическое развитие страны в качестве приоритета, поручил парламенту принять генеральную схему развития инфраструктуры цифровой экономики, включая сети телекоммуникаций, мощности по хранению и обработке данных²⁹.

Цифровая экономика меняет политические и общественные институты и принципы их функционирования, экономическую структуру общества, рынок труда и среду обитания человека. Соответственно, новые экономические отношения требуют адекватного изменения во всех институтах предпринимательского законодательства, его синхронизации с зарождающейся цифровой экономикой. Создаются новые отдельные правовые институты, направленные на реализацию первоочередных мер по формированию цифровой экономики, что потребует существенных системных поправок во многие законодательные акты³⁰.

Отметим, что проблемы обеспечения законности в сфере цифровой экономики детально освещены в учебном пособии, подготовленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с Университетом прокуратуры Российской Федерации³¹, в котором не только анализируется понятие цифровой экономики, вопросы правового регулирования общественных отношений в данной сфере, но и раскрываются задачи, основные направления и особенности прокурорского надзора за исполнением законов в условиях цифровой экономики. В данной работе освещаются актуальные сферы экономики, наиболее подверженные влиянию цифровой трансформации, такие, как кредитно-банковская, антимонопольная, государственных и муниципальных закупок, государственной и муниципальной собственности, жилищно-коммунального хозяйства и др. Применительно к каждой сфере проведен анализ законодательных положений, нарушений, форм и методов работы правоохранительных и контрольно-надзорных органов, актуализирующихся в условиях цифровой трансформации.

С начала 2008 г. руководством страны активно поддерживаются инициативы российской прокуратуры в области защиты прав предпринимателей, которые реализованы в ряде законодательных актов, возложивших на прокуроров качественно новые полномочия в рассматриваемой сфере.

Так, 15 мая 2008 г. издан Указ Президента РФ № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», в соответствии с которым в целях ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности Правительству Российской Федерации было поручено разработать проекты федеральных законов, предусматривающих проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации.

В результате значимой вехой в обеспечении безопасности отечественного предпринимательства средствами прокурорского надзора стало принятие Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ), наделившего органы прокуратуры качественно новыми полномочиями по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее — Сводный план), согласованию внеплановых выездных проверок и контрольных закупок, а также организации учета проводимых мероприятий по контролю.

Законодательные новации, предоставившие прокурору указанные полномочия, оказали положительное воздействие на поступательное развитие российского бизнеса, существенно снизив коррупционные риски в органах исполнительной власти всех уровней и органах местного самоуправления при осуществлении контрольно-надзорной деятельности³².

Кроме того, получая полную информацию от всех контролирующих органов о плановых проверках субъектов предпринимательской деятельности, а также о внеплановых выездных проверках, прокурор получил возможность бороться не с единичными нарушениями, а с их массовыми проявлениями.

С 01 июля 2021 года вступил в силу ФЗ № 248-ФЗ от 31.07.2020 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон № 248-ФЗ)³³.

Полагаем, что для повышения качества законодательного регулирования, а, следовательно, и эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав предпринимателей важное прикладное значение представляет анализ практики защиты органами прокуратуры интересов бизнеса в различных странах.

В настоящее время наиболее позитивный опыт в сфере защиты органами прокуратуры прав предпринимателей накоплен в Российской Федерации и Республике Казахстан³⁴.

После обретения независимости, завершения основных этапов разгосударствления и приватизации, зарождения, становления и развития предпринимательской активности в Казахстане последовательно по инициативе главы государства принимались действенные меры по защите и поддержке частного предпринимательства. Особое место уделялось малому и среднему бизнесу как важнейшей основе социально-экономического развития страны, но в то же время наименее защищенной части предпринимательства в условиях неразвитого конкурентного рынка, значительного административного давления и проявлений коррупции.

Особое внимание уделялось совершенствованию нормативной правовой базы, непосредственно регулирующей правоотношения между бизнесом и государством. Важнейшей задачей при разработке этого законодательства являлось соблюдение баланса государственных интересов и интересов прав предпринимателей. Во второй половине 90-х годов, после того как административное давление на бизнес стало серьезной преградой для его дальнейшего развития, незаконное вмешательство в предпринимательскую деятельность было отнесено к коррупционным правонарушениям с установлением ответственности за их совершение. По инициативе Президента Республики Казахстан был разработан и введен механизм регистрации всех проверок хозяйствующих субъектов в органах прокуратуры. Кратность проверок государственных органов была определена не чаще одного раза в год. Тогда же в системе Комитета по правовым учетам и статистике Генеральной прокуратуры Республики Казахстан было создано подразделение, отвечающее за этот участок работы. В 2012 г. Генеральная прокуратура Казахстана создала в своей структуре специализированный отдел по надзору за применением законодательства о предпринимательстве.

Как указывалось выше в 2015 году принимается Предпринимательского кодекса Республики Казахстан, определившего правовые, экономические и социальные условия и гарантии, обеспечивающие свободу предпринимательства в Республике Казахстан и регулирующего общественные отношения, возникающие в связи с взаимодействием субъектов предпринимательства и государства. В соответствии с Кодексом прокуратура Республики Казахстан осуществляет регистрацию актов о назначении проверок субъектов предпринимательства³⁵. Такая регистрация носит учетный характер и используется для формирования и совершенствования ведомственных систем управления рисками.

В других зарубежных странах опыт защиты интересов бизнеса органами прокуратуры является привлекательным, но существенно ограничен своим содержанием. Однако он также представляет определенный научный интерес.

Согласно ч. 3 ст. 14 Закона Республики Беларусь от 08.05.2007 № 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» прокурор принимает меры по восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, привлечению нарушителей к установленной законодательными актами ответственности. В развитие данного Закона, а также в целях активизации и повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности Генеральным прокурором Республики Беларусь издан приказ «О мерах по реализации положений Директивы Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 г. № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь».

Названным приказом заместителям Генерального прокурора Республики Беларусь, прокурорам областей, города Минска, Белорусскому транспортному и Белорусскому военному прокурорам, прокурорам районов, районов в городах, городов и приравненным к ним транспортным и межгарнизонным военным прокурорам поручено обеспечить реализацию положений Директивы Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 г. № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь», принять дополнительные меры по укреплению законности в экономической сфере, защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, особенно субъектов малого и среднего предпринимательства.

Следует отметить, что деятельность органов прокуратуры Республики Беларусь по обеспечению законности в сфере экономики, надзору за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности осуществляется в условиях гласности, в том числе с информационным сопровождением, использованием сети интернет, установлением активного информационного обмена с органами государственного контроля (надзора), а также предпринимательским сообществом³⁶. В связи с этим любой субъект предпринимательской деятельности может обратиться в Генеральную прокуратуру Республики Беларусь путем размещения информации на официальном интернет-сайте Генеральной прокуратуры Республики Беларусь в рубрике «Защита прав субъектов предпринимательской деятельности»³⁷.

В других зарубежных странах защита прокурором прав предпринимателей не выделяется самостоятельным видом полномочий прокуроров (органов прокуратуры).

В некоторых государствах соответствующие функции официально выполняют бизнес-омбудсмены (США, Австралия) или налоговые омбудсмены (США, Канада, Грузия, Пакистан и др.).

Даже если прокурорские полномочия представлены весьма широко, зарубежный законодатель почти всегда выделяет в числе функций прокуратуры защиту прав наиболее слабозащищенных представителей общества и коллективных интересов. Защиту прав предпринимателей в зарубежной законодательной практике выделять не принято, поскольку этот социальный слой считается достаточно сильным и хорошо организованным, чтобы без официальной поддержки прокуроров постоять за свои права и законные интересы.

Поэтому в тех странах, где прокуроры наделены надзорной функцией, акцент, как правило, сделан на исполнении законов самими предпринимателями.

Например, прокурор во Французской Республике обеспечивает исполнение законов в коммерческих структурах. Когда какое-либо объединение, коммерсант или ремесленник оказывается не в состоянии выплатить зарплату либо продолжать платежи, т. е. не может свести свой подлежащий истребованию пассив с наличным активом, прокурор республики может ходатайствовать перед Коммерческим судом о начале судебного процесса против этих лиц — с целью сохранения деятельности неплатежеспособного предприятия под судебным надзором либо с целью ликвидации имущества несостоятельного должника. Таким образом, прокурор республики — это участник процесса, который осуществляет меры по скорейшему принятию судебных решений в целях обеспечения продолжения деятельности предприятия, сохранения рабочих мест и оплаты долговых обязательств³⁸.

При этом в любой стране с рыночной экономикой прокуратура защищает предпринимателей в процессе реализации своей основной функции — уголовного преследования, например, пресекая коррупцию, вымогательство, нарушение авторских, изобретательских и патентных прав, монополистический сговор и т. д.

В тех странах, где прокуратуры наделены функцией защиты прав граждан (например, в ряде стран СНГ), это полномочие может охватывать и защиту индивидуальных предпринимателей, хотя, как правило, данная категория в законах специально не выделяется.

В России же надзор за соблюдением прав предпринимателей на протяжении постсоветского периода являлся приоритетным направлением деятельности прокуратуры, что традиционно закреплялось в ведомственных нормативных правовых актах. Как ранее действующим приказом Генерального прокурора РФ от 22.05.1996 № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», так и ныне действующим приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 с идентичным названием, надзор за соблюдением прав и свобод человека, надзор в сфере экономики, в частности, надзор за исполнением законов о предпринимательской деятельности, признаны в качестве приоритетных направлений надзорной деятельности.

Термин «свобода экономической деятельности», впервые прозвучавший в Конституции РФ 1993 г., в настоящее время закреплен и широко используется в ведомственных нормативных правовых актах и документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Впервые он был использован в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», в котором прокурорам предлагается акцентировать усилия на пресечении незаконных действий органов государственной власти и местного самоуправления, ограничивающих свободу экономической деятельности.

Подводя итог, можно сделать вывод, что в настоящее время, несмотря на отсутствие единого подхода к правовому регулированию предпринимательской деятельности, в современной России сложилась определенная система законов ее регулирующих, которая продолжает формироваться. Положительные результаты этого процесса должны способствовать совершенствованию законодательства в сфере рыночной экономики и благотворно повлияют на развитие предпринимательства в России.

Российская прокуратура занимает активную позицию в сфере защиты прав хозяйствующих субъектов, поддерживаемую руководством страны, которая благотворно влияет на развитие сферы предпринимательства в целом.

Как отметил Генеральный прокурор Российской Федерации И. В. Краснов, выступая 04.06.2021 г. на XXIV Петербургском международном экономическом форуме, «важно добиваться построения системы, гарантирующей бесперебойное соблюдение прав предпринимателей, в первую очередь, посредством донастройки соответствующей законодательной базы. Нами постоянно инициируется принятие дополнительных мер, в том числе нормативного характера, призванных совершенствовать уже имеющиеся механизмы. Например, подготовлены законодательные предложения об изменении порядка лицензирования грузоперевозок водным транспортом, таможенных процедур в особой экономической зоне Калининградской области, а также в интересах добросовестного рыболовецкого промысла на Дальнем Востоке. По нашей же инициативе в текущем году продлен мораторий на проверки малого бизнеса, что позволило 60-ти тысячам малых предприятий вести свою деятельность в спокойном режиме. прокуроры всегда открыты для прямого диалога с предпринимательским сообществом, заинтересованы в нем. Сегодня доступно множество каналов обратной связи, поэтому призываю всех субъектов предпринимательства не стесняться и сообщать нам о нарушении их прав с целью оперативного принятия мер прокурорского реагирования»³⁹.

§ 1.2. Состояние законности в сфере защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности

Под состоянием законности понимается «совокупность количественных и качественных показателей, отражающих реальное осуществление требований законности в определенный промежуток времени. Требования законности заключаются в подчинении законам, праву, исполнении их предписаний всеми участниками общественных отношений»⁴⁰.

Состояние законности в сфере экономики является одним из важнейших факторов, определяющих экономическое и социальное развитие страны. Как отмечено в Указе Президента Российской Федерации от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» основными факторами, определяющими положение и роль Российской Федерации в мире в долгосрочной перспективе, становятся высокое качество человеческого потенциала, способность обеспечить технологическое лидерство, эффективность государственного управления и перевод экономики на новую технологическую основу.

Продолжающийся мировой экономический кризис, разногласия политического плана и открытая конфронтация, периодически проявляющиеся на межгосударственном уровне и приводящие к необдуманной и контрэффективной санкционной политике в отношении России, а также распространение новой коронавирусной инфекции в 2020–2021 гг., которое внесло за собой не только угрозу здоровью нации, но и всей экономике, актуализировали задачу поддержания на достойном уровне предпринимательство, обеспечивающего создание новых рабочих мест, импортозамещение, сохранение традиционных видов хозяйствования и др.

Вместе с тем предпринимательскую деятельность в России ограничивают по мнению представителей бизнес-сообщества не только указанные выше угрозы, но, в первую очередь, рост тарифов, избыточно высокие налоги, дефицит квалифицированных кадров.

Из года в год острота этих проблем не снижается — их отмечают порядка половины опрошенных компаний. Максимальная доля у варианта-лидера — «рост тарифов», она достигла 56% в 2019 году. Избыточно высокие налоги ограничивали деятельность 50,7% организаций. Недостаток квалифицированных кадров — проблема для 45% предприятий, а 34,8% респондентов пожаловались на чрезмерное контрольно-надзорное давление на бизнес. Снижение спроса за год ощутили 29,8% компаний. Рост цен производителей помешал работе 29,4% организаций. Пятая часть предприятий назвала в качестве ключевой проблемы высокие административные барьеры. Для 16% организаций существенными стали сложности с доступом к кредитным ресурсам, такую же долю набрал вариант «неэффективная судебная система». 14,2% участников опроса обозначили как главную проблему низкое качество государственного управления. Немного ниже доля ответов «коррупция в органах власти» и «недобросовестная конкуренция» — она равна примерно 13%⁴¹.

Среди основных проблем, сдерживающих развитие высокотехнологичных компаний в Российской Федерации, эксперты указывают на недоступность кредитов и ограниченность инструментов поддержки, ориентированных на высокотехнологичные компании-лидеры. Большая часть существующих мер финансовой поддержки в России распространяется на предприятия малого и среднего бизнеса, в то время как для многих высокотехнологичных компаний, имеющих выручку более 2 млрд руб., отсутствуют специализированные институты развития⁴².

Однако, как следует из результатов проверки Счетной палаты Российской Федерации, поддержка малого и среднего предпринимательства в настоящее время осуществляется крайне неэффективно.

Так, одним из институтов развития в сфере малого и среднего предпринимательства — акционерным обществом «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» (далее — Корпорация) всего за период с 2015 по 2020 год (по состоянию на 1 июля 2020 г.) оказана поддержка менее 1% субъектам малого и среднего предпринимательства (далее — МСП), от их среднегодового количества за указанный период.

Не удалось Корпорации существенно повлиять и на выполнение одного из основных показателей Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации до 2030 года⁴³ — «доля кредитов субъектам малого и среднего предпринимательства в общем кредитном портфеле юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Как показал проведенный анализ, его фактическое исполнение не только не соответствует целевым значениям, но и снижается из года в год. Сложившийся тренд формирует риски, что показатели будущих периодов также не будут достигнуты. Вызывает вопросы зарплатная политика в Корпорации. Так, средняя месячная заработная плата работников (без учета членов Правления) составила около 380 тыс. рублей. Это в два раза выше средней зарплаты в сфере финансовой и страховой деятельности по Москве. При этом среднемесячная зарплата членов Правления Корпорации составила в проверяемом периоде около 3,3 млн рублей⁴⁴.

Результаты анкетирования прокурорских работников, проведенного в рамках данного научного исследования, указывают на то, что 56,0% респондентов к факторам, способствующим нарушениям законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности отнесли несовершенство законодательства в рассматриваемой сфере (об этом мы упомянули в параграфе 1.1), 39,9% — недостатки в деятельности контрольно-надзорных органов, 32,4% — коррупционые проявления, 14,6% — недостатки в деятельности правоохранительных органов.

Коррупция в сфере предпринимательства является серьезной угрозой для экономической деятельности России: она тормозит развитие производства, лишает федеральный бюджет значительной части доходов, а также способствует сращиванию преступных элементов с органами государственной власти⁴⁵.

В механизме гарантий законности органам прокуратуры отведено особое место как государственному институту, целью которого является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, а основной функцией — осуществление надзора за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре).

На современном этапе сложилась достаточно успешная практика защиты прокурором прав и интересов хозяйствующих субъектов, организация работы на этом направлении прокурорской деятельности модернизирована в ответствии с новыми социально-экономическими реалиями.

Проведенное анкетирования показало, что прокурорские работники удовлетворительно оценивают состояние законности в этой сфере в своем регионе (так ответили 92,0% опрошенных).

В настоящем исследовании полагаем охарактеризовать состояние прокурорского надзора за исполнением законов, регламентирующих осуществление предпринимательской деятельности, посредством анализа состояния и динамики правонарушаемости, ее структуры и тенденций в сочетании с комплексом принятых в связи с этим мер прокурорского реагирования.

Необходимо отметить, что строка отчетности «О защите прав субъектов предпринимательской деятельности», позволяющая анализировать статистические данные о работе прокурора в данной сфере, появилась в 2008 г. в Отчете о работе прокурора (по форме П), утвержденном приказом Генерального прокурора Российской Федерации 19.06.2008 № 112, в составе сведений об исполнении законодательства в сфере экономики раздела № 1 «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

В связи с введением новой Инструкции по формированию статистического отчета «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» по форме ОН (приложение к приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 20.06.2018 № 368) строка «О защите прав субъектов предпринимательской деятельности» перемещена из подраздела «В сфере экономики» раздела 1 в отдельно выделенную строку 69. В такой редакции в этой строке отражаются, в частности, нарушения законодательства о землепользовании, кредитно-банковской деятельности, лицензировании, экологического законодательства и т. п., если ими затронуты права предпринимателей. В прежней редакции такие нарушения могли учитываться не в строке «О защите прав субъектов предпринимательской деятельности», а в иных строках. В связи с этим сравнивать названные показатели начиная с 2018 с аналогичными показателями 2017 г. представляется некорректным.

Рисунок 1. Динамика показателей прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности за 3 года

Несмотря на принимаемые государством меры, проблема защиты прав предпринимателей по-прежнему сохраняет свою остроту и актуальность. Количество выявленных прокурорами нарушений остается стабильно высоким. Так, в 2020 г. прокурорами выявлено 197 253 нарушения, в 2019 г. — 186 948, в 2018 г. — 181 317.

Органы прокуратуры используют широкий арсенал средств для обеспечения законных интересов бизнеса, эффективной реализации мер господдержки, льгот и иных преференций. Как видно из приведенной ниже диаграммы (рисунок 2) в целях устранения нарушений законов в данной сфере прокурорами в 2020 году активно применялись такие меры прокурорского реагирования, как представление об устранении нарушений закона (54,0%) и протест на противоречащий закону правовой акт (32,6%).

Рисунок 2. Меры прокурорского реагирования

В числе факторов, оказывающих негативное влияние на состояние законности в этой сфере, нельзя не отметить создание так называемых административных барьеров, которые условно могут быть разделены на следующие категории.

1. Введение необоснованных процедур и запретов для предпринимателей, предоставление отдельным лицам незаконных преференций и привилегий, в том числе, неправомерное делегирование контрольно-надзорных функций, наделение хозяйствующих субъектов функциями органов государственной власти.

2. Нарушение единства экономического пространства и ограничение свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории Российской Федерации.

3. Незаконное обременение предпринимательской деятельности путем возложения не предусмотренных действующим законодательством обязанностей, установления не предусмотренных законом условий.

4. Избыточное администрирование разрешительных процедур, их усложнение и затягивание путем истребования у предпринимателей излишних документов, навязывания им платных услуг и множественных согласований, нарушения роков рассмотрения заявлений.

5. Воспрепятствование оказанию государственной поддержки предпринимательству.

Самым распространенным способом установления указанных выше административных барьеров является издание органами государственной власти и местного самоуправления нормативных правовых актов, которые не соответствуют законам, обеспечивающим свободу экономической деятельности. Такими актами вводятся не предусмотренные законом обязанности, ограничивается конкуренция, истребуются излишние документы и иным образом нарушаются права предпринимателей.

Прокурорами повсеместно выявляются нормативные правовые акты, содержащие дополнительные обязанности для хозяйствующих субъектов либо административные барьеры, влекущие избыточные ограничения для хозяйствующих субъектов.

По всей стране выявляются незаконные нормативные правовые акты органов местного самоуправления, содержащие административные барьеры, связанные с обременительными условиями, возлагаемыми на хозяйствующих субъектов, излишним администрированием разрешительных процедур.

Нередко в распоряжениях администраций муниципальных образований незаконно устанавливается режим работы отдельных магазинов, общепита и других объектов предпринимательский деятельности, содержатся обременительные условия для хозяйствующих субъектов, незаконное понуждение хозяйствующих субъектов к исполнению различных обязанностей по проведению систематической уборки промышленных, торговых и прочих зданий и строений, дворовых территорий и прилегающих к ним закрепленных территорий, скверов, бульваров, улиц и площадей со своевременным вывозом мусора в специально отведенные места; по выполнению противопожарных мероприятий, указанных в предписаниях ОГПН; по исполнению отдельных положений Планов мероприятий в области гражданской обороны и др.

Органами местного самоуправления допускается издание незаконных правовых актов о создании мобильных групп, комиссий, комитетов и при отсутствии каких-либо правовых оснований наделении их контрольно-надзорными полномочиями, в том числе в целях выявления фактов несанкционированной торговли, самовольного строительства, нарушений в сфере трудовых прав граждан, а также при оказании услуг по перевозке пассажиров.

Административные барьеры зачастую связаны с ограничением свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации, нарушением единства экономического пространства.

В некоторых регионах незаконными нормативно-правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления вводились прямые запреты свободного перемещения товаров и услуг на территории регионов.

Многие из перечисленных выше категорий административных барьеров обусловлены выходом за пределы установленных законом полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Чаще всего это проявляется в следующем:

1) Выдача незаконных указаний о заключении в приоритетном порядке договоров о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков).

2) Создание дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов.

Показательно в этом отношении абсурдное распоряжение главы городского округа в Гаринском районе Свердловской области «О запрете заправки горюче-смазочными материалами на 3-м км. автодороги Гари-Сосьва у ИП Роскош В. Ф.», которым бюджетным организациям запрещалась заправка у названного индивидуального предпринимателя.

3) Понуждение хозяйствующих субъектов к заключению различного рода договоров и соглашений, в том числе об участии в развитии социальной и инженерной инфраструктуры, а также к оказанию спонсорской и благотворительной помощи.

К примеру, в Республике Башкортостан прокурорами оспорены незаконные правовые акты органов местного самоуправления, возлагающие на предпринимателей обязанности по предоставлению технических средств для различных нужд, очистке снега, содержанию пожарных дружин, благоустройству кладбищ, отлову бродячих животных, организации праздников и др. Кроме того, хозяйствующие субъекты в императивном порядке включались в перечень объектов для отбывания осужденными исправительных работ.

4) Незаконное наделение хозяйствующих субъектов функциями органов государственной власти, совмещением функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов.

Подобные нарушения ограничивают свободу экономической деятельности иных хозяйствующих субъектов, ставя их в неравное положение с предпринимателями, наделенными функциями органов государственной власти.

5) Заключение ограничивающих конкуренцию и свободу экономической деятельности соглашений, осуществление ограничивающих свободу экономической деятельности согласованных действий.

Необоснованные помехи в осуществлении законной деятельности хозяйствующих субъектов возникают в связи с отсутствием должной государственной поддержки предпринимательству, что обусловлено следующими нарушениями ФЗ от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее — Закон № 209-ФЗ):

— несоответствие федеральному законодательству нормативно-правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления о поддержке предпринимательства. Большая доля несоответствий касается установленных в региональных законах направлений, принципов и видов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, критериев отнесения субъектов предпринимательской деятельности к субъектам малого или среднего предпринимательства, порядка предоставления финансовой поддержки предпринимателям;

— не принятие на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований программ развития малого и среднего предпринимательства;

— не выполнение законодательных требований по ведению реестров субъектов малого и среднего предпринимательства — получателей государственной и муниципальной поддержки;

— не соблюдение основных принципов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

— не соответствие целевых программ регионов по развитию и поддержке малого и среднего предпринимательства законодательным требованиям.

Представляется, что наиболее существенными из таких несоответствий является то, что в программах не определены документы, необходимые для получения государственной поддержки, сроки рассмотрения обращений субъектов малого и среднего предпринимательства, обратившихся за оказанием государственной поддержки, требования к организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, условия и порядок оказания поддержки субъектам малого предпринимательства. Не указываются объемы и источники финансирования мероприятий в соответствующих целевых программах, отсутствуют положения, регулирующие условия и порядок оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру их поддержки; и др.

В ряде случаев принятые в регионах программы необоснованно предусматривают оказание государственной поддержки только субъектам малого предпринимательства, меры же по поддержке субъектов среднего предпринимательства в них отсутствуют.

В нарушение требований законодательства нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о порядке и условиях предоставления субсидий на поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства ограничивают права субъектов предпринимательства на получение такой поддержки. Зачастую такие ограничения связаны с невозможностью использования средств поддержки на иные цели, нежели предусмотрено региональными нормативными правовыми актами, в то время как федеральным законодательством определены более широкие цели использования средств поддержки.

В зоне прокурорского внимания находятся также факты нарушения свободы экономической деятельности предпринимателей в процессе реализации регистрационных, лицензионных и иных разрешительных функций (сертификации, предоставления допуска, аттестации, квотирования и др.).

Значительная работа по укреплению законности в сфере предпринимательской деятельности проводится органами прокуратуры в рамках выявления и устранения нарушений антимонопольного законодательства, в том числе, о порядке ценообразования, которые приобретает особую опасность для свободы экономической деятельности в условиях финансовых кризисов, неблагоприятных природно-климатических условий и иных форс — мажорных обстоятельств, в том числе, в условиях неблагоприятной эмидемиологической обстановки.

Прокурорами также принимаются активные меры к устранению создания дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов, навязывания субъектам предпринимательской деятельности невыгодных договорных условий организациями, занимающими доминирующее положение на рынке и др.

Выступая 04.06.2021 на XXIV Петербургском международном экономическом форуме Генеральный прокурор Российской Федерации Игорь Краснов подчеркнул, что «в разгар пандемии к нам поступали тысячи обращений о неполучении льгот, отсрочек, компенсаций, истребовании излишних документов, навязывании ненужных согласований и платных услуг. И на все эти сигналы прокуроры оперативно реагировали, понуждая органы власти к оказанию положенных бизнесу мер государственной поддержки. За этот период пресечено порядка 200 тысяч нарушений, в том числе свыше 11 тысяч фактов несоблюдения моратория на проведение проверок контролирующими органами. Восстановлены права 21 тысячи предпринимателей. Бизнесу возвращено более 37 млрд рублей долгов по исполненным государственным и муниципальным контрактам»⁴⁶.

Не случайно, Руководством страны задачи по принятию дополнительных мер поддержки малого и среднего бизнеса для преодоления последствий пандемии определены в качестве приоритетных. Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.09.2021 № 1513 утверждены Правила предоставления в 2021 году из федерального бюджета субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям, ведущим деятельность в муниципальных образованиях, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции. Получателями названной субсидии могут быть субъекты малого и среднего бизнеса, ведущие деятельность в муниципальных образованиях, на территории которых с 01.08.2021 вводились ограничительные меры. Решения о соответствии предпринимателей установленным требованиям принимаются территориальными налоговыми органами.

Субсидии направлены на частичную компенсацию затрат по сохранению занятости и оплаты труда работников. Правительством Российской Федерации на эти цели выделено 8 млрд рублей, в связи с чем прокуроры ориентированы на неукоснительное обеспечение мерами прокурорского реагирования соблюдения прав субъектов малого и среднего предпринимательства на получение гарантированной финансовой помощи⁴⁷.

В связи с этим необходимо подчеркнуть, что в период распространения коронавирусной инфекции усилен надзор за соблюдением прав малого и среднего бизнеса на получение налоговых льгот, отсрочек по арендной плате, специальных кредитных ресурсов и других гарантированных преференций, в том числе на получение финансовой помощи. На особом контроле Генеральной прокуратуры Российской Федерации находятся вопросы скорейшего выполнения государственными и муниципальными заказчиками своих финансовых обязательств перед добросовестными хозяйствующими субъектами, а также вопросы своевременной оплаты заказчиками обязательств по исполненным хозяйствующими субъектами государственным и муниципальным контрактам. Так, по требованиям прокуроров исполнены денежные обязательства по муниципальным и государственным контрактам на сумму более 297 млн рублей, пресечено 101 проверочное мероприятие органов контроля, предпринятое вопреки установленному мораторию.

Например, многочисленные нарушения сроков доведения бюджетных средств на поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства явились поводом для внесения прокуратурой Республики Карелия представления региональному министру экономического развития и промышленности⁴⁸.

Распространение новой коронавирусной инфекции стало вызовом не только для мировой, но и для российской экономики. Для поддержания бизнеса в этих непростых условиях в 2020 году в Российской Федерации установлены беспрецедентные ограничения контрольно-надзорной деятельности в части запрета на проведение большинства плановых мероприятий по контролю и обязанности согласования с прокурором внеплановых проверок. Для снижения административного давления на бизнес Правительство Российской Федерации своим постановлением от 03.04.2020 № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» уполномочило прокуроров согласовывать все (выездные и документарные) проверки контролирующих органов⁴⁹.

В этот период работа прокуроров по надзору за соблюдением прав предпринимателей была подчинена задаче неукоснительного соблюдения введенного с 01.04.2020 по 31.12.2020 моратория на проведение контролирующими органами проверок в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства⁵⁰, который стал ключевым фактором снижения давления на бизнес в условиях пандемии. Факты его несоблюдения выявлялись практически во всех регионах страны. Мораторий продлен и на 2021 год.

Указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 26.03.2020 № 194/7дсп «О временном порядке согласования проведения контролирующими органами внеплановых проверок в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях распространения коронавирусной инфекции» прокуроры ориентированы при согласовании внеплановых проверок в отношении хозяйствующих субъектов исходить из необходимости минимизации их числа⁵¹.

При этом прокурорами давалась принципиальная оценка попыткам контролеров провести проверки без включения их в сводный план либо минуя процедуру согласования. Подобные факты послужили основанием для привлечения к дисциплинарной и административной ответственности (по части 1 статьи 19.6.1, статье 19.1 КоАП РФ) должностных лиц органов контроля.

Прокуроры реагировали на факты организации контролерами проверок без соблюдения дистанционного режима на период пандемии, то есть путем выезда по месту нахождения подлежащих проверке объектов.

Не всегда соблюдались процедуры проведения проверок и реагирования на выявленные нарушения, привлечения к ответственности виновных лиц.

Повсеместно прокурорами выявлялись факты ненадлежащего внесения контролирующими органами информации о проведенных мероприятиях по контролю в ЕРП (далее — Единый реестр проверок). Виновные должностные лица подвергнуты дисциплинарным и административным взысканиям (по части 3 статьи 19.6.1 КоАП РФ).

В целях обеспечения законности, защиты интересов государства и прав граждан при решении масштабных задач по научно-техническому и социально-экономическому развитию страны органы прокуратуры обеспечивают системное и эффективное надзорное сопровождение национальных проектов. Генеральным прокурором Российской Федерации издан приказ от 14.03.2019 № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов», в котором особое внимание прокуроров в сфере реализации национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» обращено на пресечении нарушений прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении контрольно-надзорных мероприятий, устранении административных барьеров, препятствующих ведению бизнеса, в том числе внешнеэкономической деятельности, обеспечении равного доступа к получению поддержки в установленном законом порядке. Данная деятельность требует активного взаимодействия с уполномоченными государственными и муниципальными органами. О состоянии законности в сфере обеспечения благоприятных условий для работы бизнеса и реализации инвестиционных проектов регулярно информируются Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

С целью выполнения мероприятий, предусмотренных национальным проектом «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», принимаются меры по исключению нормативных предписаний, возлагающих на предпринимателей не предусмотренные законодательством обязанности, пресекаются факты установления административных барьеров, препятствующих ведению бизнеса.

Особое внимание уделяется недопущению ущемления прав субъектов предпринимательской деятельности, обеспечению равного доступа к получению финансовой поддержки. Эффективно устраняются административные барьеры в сфере правоприменительной деятельности по оказанию публичных услуг, такие как истребование чиновниками у предпринимателей излишних документов, навязывание им ненужных согласований и платных услуг, нарушение сроков выполнения административных процедур, необоснованные отказы в предоставлении услуг.

Полагаем, что для улучшения состояния законности в рассматриваемой сфере прокурорам целесообразно уделять особое внимание применению цифровизированных сервисов в процессе мониторинга состояния законности, в том числе таких, как портал Госрасходы Счетной палаты Российской Федерации (https://spending.gov.ru), на котором размещается информация о главных распорядителях и получателях бюджетных средств национального проекта, распорядителях и получателях субсидий, заключенных контрактов и др.

Кроме того, прокурорам полезно использовать сведения, содержащиеся в открытых интернет-базах данных, для обеспечения преду-преждения нарушений законов.

В качестве меры по повышению эффективности взаимодействия правоохранительных и контролирующих ведомств в обозначенной области правоотношений предлагается наладить постоянный обмен с органами Росфинмониторинга значимыми сведениями о движении денежных средств, предназначенных для реализации мероприятий национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», а также о сомнительных финансовых операциях подрядных организаций, задействованных в выполнении работ и оказании услуг в названной сфере.

Прокурорские работники обоснованно полагают, что одним из действенных инструментов обеспечения законности в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности является расширение взаимодействия органов прокуратуры с предпринимательским сообществом (так ответили 49,6% опрошенных). Как подчеркнул Генеральный прокурор РФ Краснов, «для полного понимания проблем, с которыми сталкиваются предприниматели, требуется прямой контакт с прокурорами, а также доверительное общение в узком кругу. Сейчас подобные встречи с представителями бизнеса прокуроры проводят регулярно».⁵²

Данное взаимодействие достигаемо, в том числе, благодаря эффективной работе Общественных советов по защите малого и среднего бизнеса, созданных при прокуратурах большинства субъектов Российской Федерации, обеспечению гласности и прозрачности в деятельности органов прокуратуры, а также правовому просвещению предпринимателей со стороны органов прокуратуры.

Важной формой сотрудничества органов прокуратуры и представителей бизнеса является деятельность межведомственных рабочих групп по защите прав предпринимателей. На заседаниях таких групп рассматриваются наиболее проблемные вопросы взаимоотношений власти и бизнеса, случаи существенных нарушений прав хозяйствующих субъектов, предложения по совершенствованию действующего законодательства.

С целью налаживания эффективного взаимодействия с предпринимательским сообществом прокуратурой заключаются соглашения о взаимодействии и сотрудничестве с общественными организациями предпринимателей. Так, например, еще в 2009 году заключено Соглашение о сотрудничестве между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Торгово-промышленной палатой Российской Федерации⁵³, в 2011 году — Соглашение о взаимодействии между Российским союзом промышленников и предпринимателей (РССП) и Генеральной прокуратурой Российской Федерации, а в 2012 г. — Соглашение Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и Генеральной прокуратуры Российской Федерации о взаимодействии в вопросах защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. Многими прокуратурами субъектов Российской Федерации подписаны соответствующие соглашения о сотрудничестве с торгово-промышленными палатами регионов, а также общественными организациями предпринимателей, что дает положительные результаты в сфере защиты прав предпринимателей, свободы их экономической деятельности.

В целях обеспечения гласности и прозрачности деятельности органов прокуратуры информация об их работе в рамках надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности регулярно размещается на официальных сайтах прокуратур, на сайтах общероссийских общественных организаций малого и среднего предпринимательства «Опора России», «Деловая Россия», а также публикуется в средствах массовой информации.

Изложенное в настоящем параграфе, полагаем дает основания сделать следующие выводы:

В числе факторов, оказывающих негативное влияние на состояние законности в рассматриваемой сфере, нельзя не отметить тот факт, что государственными органами в сфере регулирования предпринимательской деятельности, ее сертификации и лицензирования создаются неоправданные административные барьеры при проведении проверок, получении разрешительной документации и т. п.

Большое количество проверок и проверяющих инстанций снижают эффективность функционирования субъектов малого и среднего бизнеса, отнимают у них массу сил и времени, что является одной из главных проблем российского предпринимательства, возникающей со стороны государства. Российскому предпринимательству все еще крайне необходима защита от административного (чиновничьего) произвола.

Реализуемая органами прокуратуры всех уровней многоаспектная деятельность в сфере защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности зачастую является одним из немногих реальных инструментов государственного воздействия на складывающиеся здесь общественные отношения путем обеспечения неукоснительного исполнения закона всеми их участниками, включая, прежде всего, органы исполнительной власти федерального и регионального уровней, наделенные полномочиями по управлению, в том числе надзору (контролю).

§ 1.3. Обеспечения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности со стороны банковской системы в период кризиса, вызванного COVID-19

Пандемия, вызванная COVID-19, и вынужденное применение ограничительных мер сказались на всей экономике, но, прежде всего, на предприятиях малого и среднего бизнеса и индивидуальных предпринимателях, которые не имели существенных финансовых резервов и при отсутствии поддержки не смогли бы выполнять свои обязательства, в том числе выплачивать заработную плату работникам. Уже весной 2020 года в России были предприняты определенные шаги, направленные на поддержку субъектов предпринимательской деятельности, прежде всего субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе индивидуальных предпринимателей (далее — субъекты МСП). Об этих шагах говорил, в частности, Президент Российской Федерации в обращении к гражданам России 25 марта 2020 года: «Малый, средний бизнес, микропредприятия, особенно в сфере услуг, сталкиваются сейчас с объективными трудностями, с сокращением заказов, снижением выручки. Нужно помочь таким компаниям продолжить устойчивую работу, а значит — сохранить своих сотрудников»⁵⁴.

По итогам обращения Президента к населению 25 марта 2020 года в связи с ситуацией, связанной с распространением новой коронавирусной инфекции на территории страны, был утвержден перечень поручений, предусматривающий такие меры поддержки субъектов МСП, как: налоговые каникулы; отсрочка по выплате налогов и страховым взносам в социальные фонды; мораторий на подачу заявлений на банкротство компаний; меры по обеспечению устойчивого кредитования реального сектора.

Так, в частности, Правительству Российской Федерации совместно с Банком России было поручено:

а) разработать и утвердить план действий по обеспечению устойчивой динамики кредитования предприятий реального сектора экономики, предусматривающий, в том числе, субсидирование процентных ставок по кредитам, предоставляемым таким предприятиям, а также предоставление государственных гарантий;

б) обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих:

— предоставление заемщикам (физическим лицам и индивидуальным предпринимателям) права на обращение в банк, к иному профессиональному кредитору с требованием об изменении условий кредитного договора (договора займа) в целях приостановления срока исполнения обязательств на срок до шести месяцев, а также предоставление индивидуальным предпринимателям права на обращение с требованием об уменьшении размера платежа;

— определение (в качестве основания для обращения с указанным требованием) снижения дохода заявителя за месяц, предшествующий дате подачи заявления, по сравнению со среднемесячным доходом, полученным в 2019 году, на 30 процентов и более;

— установление запрета для кредиторов на применение в период приостановления срока исполнения обязательств предусмотренных законодательством Российской Федерации последствий нарушения заемщиком сроков возврата основной суммы долга и (или) уплаты процентов по соответствующим договорам, а также на обращение взыскания на заложенное имущество;

в) обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, направленных на:

— предоставление субъектам малого и среднего предпринимательства, осуществляющим деятельность в наиболее пострадавших отраслях, права обращаться в банк, к иному профессиональному кредитору с требованием о приостановлении срока исполнения обязательств по кредитному договору на срок до шести месяцев;

— перенос графика платежей по кредитному договору (договору займа) на срок, указанный в обращении заемщика;

— установление запрета для кредиторов на применение в период приостановления срока исполнения обязательств предусмотренных законодательством Российской Федерации последствий нарушения заемщиком сроков возврата основной суммы долга и (или) уплаты процентов по соответствующим договорам, а также на обращение взыскания на заложенное имущество.

Значительная часть упомянутых мер потребовали изменения действующего законодательства, которые были приняты в кратчайшие сроки.

Следует отметить, что указанные меры не могли быть реализованы без участия банковской системы, то есть Банка России и кредитных организаций, роль и значение которых в реализации антиковидных мер, поддержке экономики и обеспечении прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности сложно переоценить.

Защита прав субъектов МСП как заемщиков банков (кредитные каникулы)

Уже с самого начала кризиса стало очевидным, что предприятия определенных групп отраслей сильно пострадают, а их работники лишатся работы. Это относится, прежде всего, к сферам туризма, гостиничного дела, обслуживания, ресторанам и т. д.

Данная проблема стала охватывать еще более широкий круг субъектов после объявления периода с 27 марта по 3 апреля, а затем до 30 апреля 2020 года нерабочими днями и введенную на территории субъектов значительной части Российской Федерации ограничительных мер. В этой связи Банк России обратился к кредитным организациям, а также к некредитным финансовым организациям, которые являются профессиональными кредиторами в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)» (далее — закон 353-ФЗ), с рекомендациями осуществлять реструктуризацию задолженности указанных лиц.

Уже 3 апреля вступил в законную силу Федеральный закон от 3 апреля 2020 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части особенностей изменения условий кредитного договора, договора займа» (далее — закон 106-ФЗ), который определил основные условия кредитных каникул, распространяющиеся как на потребительские кредиты, так и на ипотечные кредиты.

Закон 106-ФЗ создал правовые условия для реструктуризации задолженностей по кредитам как для заемщиков, относящихся к субъектам малого и среднего предпринимательства, так и для заемщиков-физических лиц.

В основе этого закона были положены порядок предоставления и использования так называемых ипотечных каникул (ст. 6.1-1 закона 353-ФЗ).

Так, в соответствии со ст. 6.1-1. «О потребительском кредите (зай-ме)» определены особенности изменения по требованию заемщик. — физического лица условий кредитного договора (договора займа), которые заключены с таким заемщиком и обязательства по которым обеспечены ипотекой.

В соответствии с указанной статьей заемщик — физическое лицо, заключивший в целях, не связанных с осуществлением им предпринимательской деятельности, кредитный договор (договор займа), обязательства по которому обеспечены ипотекой, вправе в любой момент в течение времени действия такого договора обратиться к кредитору с требованием об изменении его условий, предусматривающим приостановление исполнения заемщиком своих обязательств либо уменьшение размера платежей заемщика на срок, определенный заемщиком (далее — льготный период), при одновременном соблюдении следующих условий:

1) размер кредита (займа), предоставленного по такому кредитному договору (договору займа), не превышает максимальный размер кредита (займа), установленный Правительством Российской Федерации для кредитов (займов), по которому заемщик вправе обратиться с требованием к кредитору о предоставлении льготного периода. Максимальный размер кредита (займа) может быть установлен Правительством Российской Федерации с учетом региональных особенностей. В соответствии с ч. 4 статьи 6 Федерального закона от 1 мая 2019 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части особенностей изменения условий кредитного договора, договора займа, которые заключены с заемщиком — физическим лицом в целях, не связанных с осуществлением им предпринимательской деятельности, и обязательства заемщика по которым обеспечены ипотекой, по требованию заемщика» максимальный размер кредита (займа), по которому заемщик вправе обратиться с требованием о предоставлении льготного периода, устанавливается в размере 15 миллионов рублей;

2) условия такого кредитного договора (договора займа) ранее не изменялись по требованию заемщика (одного из заемщиков), вне зависимости от перехода прав (требований) по указанному договору к другому кредитору, а также не изменялись условия первоначального кредитного договора (договора займа), прекращенного в связи с заключением с заемщиком (одним из заемщиков) нового кредитного договора (договора займа), обязательства по которому обеспечены тем же предметом ипотеки, что и обязательства по первоначальному кредитному договору (договору займа);

3) предметом ипотеки является жилое помещение, являющееся единственным пригодным для постоянного проживания заемщика, или право требования участника долевого строительства в отношении жилого помещения, которое будет являться единственным пригодным для постоянного проживания заемщика жилым помещением, вытекающее из договора участия в долевом строительстве, заключенного в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». При этом не учитывается право заемщика на владение и пользование иным жилым помещением, находящимся в общей собственности, если соразмерная его доле общая площадь иного жилого помещения не превышает норму предоставления площади жилого помещения, установленную в соответствии с частью 2 статьи 50 Жилищного кодекса Российской Федерации;

4) заемщик на день направления указанного требования находится в трудной жизненной ситуации.

Под трудной жизненной ситуацией заемщика понимается любое из следующих обстоятельств:

1) регистрация заемщика в качестве безработного гражданина, который не имеет заработка, в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы;

2) признание заемщика инвалидом и установление ему федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы I или II группы инвалидности;

3) временная нетрудоспособность заемщика сроком более двух месяцев подряд;

4) снижение среднемесячного дохода заемщика (совокупного среднемесячного дохода всех заемщиков по кредитному договору (договору займа), рассчитанного за два месяца, предшествующие месяцу обращения заемщика с требованием об изменении условий кредитного договора (договора займа), более чем на 30 процентов по сравнению со среднемесячным доходом заемщика (совокупным среднемесячным доходом заемщиков), рассчитанным за двенадцать месяцев, предшествующих месяцу обращения заемщика, при этом размер среднемесячных выплат по обслуживанию обязательств перед кредитором у заемщика (заемщиков) в соответствии с условиями кредитного договора (договора займа) и графиком платежей за шесть месяцев, следующих за месяцем обращения заемщика, превышает 50 процентов от среднемесячного дохода заемщика (заемщиков), рассчитанного за два месяца, предшествующие месяцу обращения заемщика;

5) увеличение количества лиц, находящихся на иждивении у заемщика (определенных в соответствии с семейным законодательством Российской Федерации несовершеннолетних членов семьи, и (или) членов семьи, признанных инвалидами I или II группы в установленном порядке, и (или) лиц, находящихся под опекой или попечительством заемщика), по сравнению с количеством указанных лиц, находившихся на иждивении заемщика на день заключения кредитного договора (договора займа), с одновременным снижением среднемесячного дохода заемщика (совокупного среднемесячного дохода заемщиков), рассчитанного за два месяца, предшествующие месяцу обращения заемщика к кредитору с требованием об изменении условий договора кредита (займа), обеспеченного ипотекой, более чем на 20 процентов по сравнению со среднемесячным доходом заемщика (совокупным среднемесячным доходом заемщиков), рассчитанным за двенадцать месяцев, предшествующих месяцу обращения заемщика, при этом размер среднемесячных выплат по обслуживанию обязательств перед кредитором у заемщика (заемщиков) в соответствии с условиями кредитного договора (договора займа) и графиком платежей за шесть месяцев, следующих за месяцем обращения заемщика, превышает 40 процентов от среднемесячного дохода заемщика (заемщиков), рассчитанного за два месяца, предшествующие месяцу обращения заемщика.

Заемщик вправе определить длительность льготного периода не более шести месяцев, а также дату начала льготного периода. При этом дата начала льготного периода не может отстоять более чем на два месяца, предшествующие обращению с требованием заемщика об изменении условий кредитного договора (займа), обеспеченного ипотекой. В случае, если заемщик в своем требовании не определил длительность льготного периода, а также дату начала льготного периода, льготный период считается равным шести месяцам, а датой начала льготного периода — дата направления требования заемщика кредитору.

Заемщик при представлении требования кредитору вправе приложить документы, подтверждающие нахождение заемщика в трудной жизненной ситуации, или выдать доверенность кредитору при его согласии на получение указанных ниже документов.

К таким документам, подтверждающим нахождение заемщика в трудной жизненной ситуации, относятся:

1) выписка из Единого государственного реестра недвижимости о правах отдельного лица на имевшиеся (имеющиеся) у него объекты недвижимости — для подтверждения, что жилое помещение, составляющее предмет ипотеки, является единственным пригодным для постоянного проживания заемщика;

2) выписка из регистра получателей государственных услуг в сфере занятости населения — физических лиц о регистрации гражданина в качестве безработного в соответствии с пунктом 1 статьи 3 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-I «О занятости населения в Российской Федерации» — для подтверждения регистрации заемщика в качестве безработного гражданина, который не имеет заработка, в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы;

3) справка, подтверждающая факт установления инвалидности и выданная федеральным государственным учреждением медико-социальной экспертизы по форме, утвержденной Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 24 ноября 2010 г. № 1031н«О формах справки, подтверждающей факт установления инвалидности, и выписки из акта освидетельствования гражданина, признанного инвалидом, выдаваемых федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, и порядке их составления» — для подтверждения, что заемщик является инвалидом I или II группы инвалидности или на его иждивении находятся члены семьи, признанные инвалидами I или II группы;

4) листок нетрудоспособности, выданный в порядке, установленном в соответствии с действующим законодательством об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, — для подтверждения, что временная нетрудоспособность заемщика длится более двух месяцев подряд;

5) справка о полученных физическим лицом доходах и удержанных суммах налога по форме, утвержденной Приказом Федеральной налоговой службы от 15 октября 2020 г. № ЕД-7-11/753@ «Об утверждении формы расчета сумм налога на доходы физических лиц, исчисленных и удержанных налоговым агентом (форма 6-НДФЛ), порядка ее заполнения и представления, формата представления расчета сумм налога на доходы физических лиц, исчисленных и удержанных налоговым агентом, в электронной форме, а также формы справки о полученных физическим лицом доходах и удержанных суммах налога на доходы физических лиц»;

6) свидетельство о рождении, и (или) свидетельство об усыновлении (удочерении), и (или) акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя — для подтверждения обстоятельства, указанного в пункте 5 части 2 статьи 6.1-1 353-ФЗ.

Кредитор, получивший требование заемщика об изменении условий кредитного договора (займа), обеспеченного ипотекой, в срок, не превышающий пяти рабочих дней, обязан рассмотреть указанное требование и в случае его соответствия требованиям 353-ФЗ сообщить заемщику об изменении условий кредитного договора (договора займа) в соответствии с представленным заемщиком требованием, направив ему уведомление способом, предусмотренным договором, а в случае, если договором он не определен, — путем направления уведомления по почте заказным письмом с уведомлением о вручении либо путем вручения уведомления под расписку.

Кредитор не вправе требовать у заемщика предоставления иных документов, кроме указанных выше.

Таковы основные положения, регламентирующие основания и порядок предоставления и использования так называемых ипотечных каникул в соответствии с 353-ФЗ.

Как уже отмечалось выше, именно эти положения были положены в основу 106-ФЗ.

Вместе с тем сравнительно-правовой анализ законов106-ФЗ и 353-ФЗ позволяет сформулировать отличия двух указанных законов.

Во-первых, ипотечные каникулы в соответствии с Федеральным законом «О потребительском кредите (займе)» предоставлялись гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию. Закон 353-ФЗ определяет (ч. 2 ст. 6.1-1), что относится к трудным жизненным ситуациям, а именно: регистрация заемщика в качестве безработного гражданина, который не имеет заработка, в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы; признание заемщика инвалидом и установление ему федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы I или II группы инвалидности; временная нетрудоспособность заемщика сроком более двух месяцев подряд; снижение среднемесячного дохода заемщика, рассчитанного за два месяца, предшествующие месяцу обращения заемщика с требованием более чем на 30 процентов по сравнению со среднемесячным доходом заемщика, рассчитанным за двенадцать месяцев, предшествующих месяцу обращения заемщика, при этом размер среднемесячных выплат по обслуживанию обязательств перед кредитором у заемщика в соответствии с условиями кредитного договора (договора займа) и графиком платежей за шесть месяцев, следующих за месяцем обращения заемщика, превышает 50 процентов от среднемесячного дохода заемщика, рассчитанного за два месяца, предшествующие месяцу обращения заемщика; увеличение количества лиц, находящихся на иждивении у заемщика (определенных в соответствии с семейным законодательством Российской Федерации несовершеннолетних членов семьи, и (или) членов семьи, признанных инвалидами I или II группы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и (или) лиц, находящихся под опекой или попечительством заемщика), по сравнению с количеством указанных лиц, находившихся на иждивении заемщика на день заключения кредитного договора (договора займа), с одновременным снижением среднемесячного дохода заемщика, рассчитанного за два месяца, предшествующие месяцу обращения заемщика с требованием более чем на 20 процентов по сравнению со среднемесячным доходом заемщика, рассчитанным за двенадцать месяцев, предшествующих месяцу обращения заемщика, при этом размер среднемесячных выплат по обслуживанию обязательств перед кредитором у заемщика в соответствии с условиями кредитного договора (договора займа) и графиком платежей за шесть месяцев, следующих за месяцем обращения заемщика, превышает 40 процентов от среднемесячного дохода заемщика, рассчитанного за два месяца, предшествующие месяцу обращения заемщика.

Особенностью ипотечных каникул является то, что платежи, которые заемщик обязан был заплатить, но не заплатил, погашаются им по окончании льготного периода. Эти платежи фиксируются в качестве обязательств заемщика (ч. 18 ст. 6.1-1 закона 353-ФЗ), погашаются по окончании льготного периода после исполнения им обязательств по тем платежам, срок исполнения которых наступает сразу после окончания льготного периода. Специфика кредитных каникул состоит, прежде всего, в том, что эти каникулы могли взять только граждане, доход которых уменьшился более чем на 30 процентов по сравнению со среднемесячным доходом за 2019 год. Правительство определило в соответствии с ч. 1 ст. 6 Закона 106-ФЗ методику расчета среднемесячного дохода заемщика.

Во-вторых, кредитные каникулы, предусмотренные Законом 106-ФЗ, могли быть взяты не только по ипотечным кредитам, но и по потребительским кредитам, включая задолженность по кредитным картам.

Третье отличие состоит в том, что кроме граждан с требованием о предоставлении кредитных каникул могли обращаться индивидуальные предприниматели, а также предприятия, относящиеся к малому и среднему бизнесу. При этом необходимо отметить, что порядок исполнения обязательств, возникающих у заемщиков с учетом предоставленных каникул, а также основания для предоставления каникул, отличаются в зависимости от того, кто обращается с требованием о предоставлении каникул: гражданин, индивидуальный предприниматель, или предприятия, относящиеся к малому и среднему бизнесу.

Так, субъекты малого и среднего предпринимательства могут обратиться с требованием о предоставлении кредитных каникул в случае, если они отнесены к отраслям российской экономики, в наибольшей степени пострадавших от короновирусной инфекции. Перечень указанных отраслей утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации.

Четвертое отличие состоит в том, что в соответствии со 106-ФЗ граждане вправе обратиться с требованием о предоставлении кредитных каникул, а кредиторы предоставить такого рода каникулы, даже если у них на руках отсутствуют документы, подтверждающие падение дохода у заемщика. Данные документы заемщики обязаны предоставить в течение 90 дней с даты обращения о предоставлении кредитных каникул. Данный срок установлен с учетом потенциальной возможности ограничений, которые могут фактически препятствовать гражданину в получении документов, подтверждающих его доход. При этом кредиторы самостоятельно могут оценить факт падения дохода, запросив информацию, подтверждающую соблюдение данного условия в налоговых органах, Пенсионном фонде (ч. 8 ст. 6 Закона 106-ФЗ).

Обратим внимание, что закон сформулировал презумпцию согласия заемщика на получение данной информации кредитором. Отметим, что в случае, если заемщик по окончанию 90-дневного срока по-прежнему не имел фактической возможности предоставить документы, то срок на предоставление документов мог быть продлен еще на 30 дней, но только в том случае, если заемщик известил о наличие уважительных причин непредставления документов кредитору.

В случае, если в определенные законом сроки заемщик не предоставил подтверждающие падение доходов документы либо эти документы не подтверждаются соблюдение условий о падении доходов, то кредитные каникулы считаются не предоставленными. Как следствие — заемщик будет обязан осуществить все платежи в соответствии с уточненным кредитором графиком платежей. Кроме этого данные обстоятельства являются основанием для признания несвоевременного исполнения им обязанностей, вытекающих из кредитного договора и на неисполненные обязательства ему начисляются штрафные санкции в соответствии с условием договора.

Пятое отличие состоит в том, что законом 353-ФЗ установлен достаточно большой потолок долга, позволяющий обратиться за ипотечными каникулами (в соответствии с п. 4 ст. 6 Федерального закона от 1 мая 2019 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части особенностей изменения условий кредитного договора, договора займа, которые заключены с заемщиком — физическим лицом в целях, не связанных с осуществлением им предпринимательской деятельности, и обязательства заемщика по которым обеспечены ипотекой, по требованию заемщика» — 15 млн рублей). Закон 106-ФЗ определяет, что именно Правительство РФ устанавливает предельный размер кредита, в отношение которого возможно обращение с требованием о предоставлении кредитных каникул. Правительство РФ достаточно оперативно сформулировало лимиты по суммам, однако первоначальные цифры впоследствии были признаны недостаточно корректными, в силу чего постановление правительства было изменено.

И, наконец, шестое отличие заключается в порядке исполнения обязательств, возникших в период кредитных каникул.

Таким образом, в период экономического кризиса, вызванного COVID-19, государством были разработаны и приняты специальные меры для защиты прав не только потребителей, но и иных получателей финансовых услуг. Особое внимание было уделено защите прав заемщиков. Сложность реализации указанных мер заключалась прежде всего в выработке сбалансированного решения, призванного, с одной стороны, обеспечить достаточность защиты прав потребителей финансовых услуг, а, с другой стороны, не навредить стабильности работы финансовых организаций, т. е. указанные меры должны были быть соразмерны сложившейся ситуации.

Важным моментом является то, что положения 106-ФЗ относятся не только к физическим лицам, но и к субъектам МСП, осуществляющим свою деятельность в отраслях российской экономики, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции. Перечень указанных отраслей был утвержден Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2020 г. № 434 «Об утверждении перечня отраслей российской экономики, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции»⁵⁵.

Такой заемщик в любой момент, но не позднее 30 сентября 2020 года был вправе обратиться к кредитору с требованием об изменении условий кредита, предусматривающим приостановление исполнения заемщиком своих обязательств на срок, определенный самим заемщиком. Особо следует подчеркнуть, что в условиях кризиса 106-ФЗ была предусмотрена нетипичная норма, согласно которой было установлено именно право заемщика самостоятельно (в одностороннем порядке) определять срок приостановления исполнения им своих обязательств, в то время как (кредитор) заимодавец был определен в качестве обязанной стороны. Вместе с тем на практике нередки были случаи, когда кредитные организации, стремясь сохранить клиентскую базу, самостоятельно предлагали более привлекательные (по сравнению с федеральными законами) условия реструктуризации кредитов.

В отношении заемщиков-индивидуальных предпринимателей 106-ФЗ установил возможность выбрать либо право обратиться с требованием о приостановления исполнения своих обязательств, либо право обратиться с требованием об уменьшении размера платежей в течение льготного периода, который определялся заемщиком самостоятельно, но не мог составлять более 6 месяцев. Дата начала льготного периода определялась также самостоятельно заемщиком, но не могла быть ранее даты обращения.

Также для индивидуальных предпринимателей была предусмотрена возможность направить кредитору требования способом, который определялся договором о кредите (займе). Заемщик-индивидуальный предприниматель был вправе обратиться к кредитору с помощью мобильного телефона, информация о котором была заранее предоставлена заемщиком кредитору. Определение законом способов взаимодействия было нацелено на то, чтобы обеспечить относительную простоту при направлении требования об установлении льготного периода.

Следует особо подчеркнуть, что ухудшение экономической ситуации в период пандемии требовало того, чтобы меры, направленные на защиту субъектов предпринимательской деятельности, включая льготный период, вводились достаточно быстро. С учетом этого 106-ФЗ установил обязанность кредитора рассматривать требования заемщика в течение 5 дней с даты их получения. Закон не определял основания для отказа в удовлетворении этого требования. В то же время системное толкование закона позволяет говорить, что кредитор вправе был отказать заемщику в следующих случаях: 1) если предприятие не относилось к предприятиям малого и среднего бизнеса 2) если предприятие, относясь к предприятиям МСП, не относилось к отраслям, подпадавшего под действие 434 Постановления Правительства, 3) если индивидуальный предприниматель, ранее реализовал свое право на получение льготного периода как физическое лицо.

Таким образом Закон позволял воспользоваться механизмом льготного периода значительному числу заемщиков-субъектов МСП. Но и те предприятия МСП, которые не относились к отраслям, в наибольшей степени пострадавшим, могли получить реструктуризацию своей задолженности в рамкам программ по реструктуризации задолженности, определенных, в том числе, крупнейшими банками.

Законом были определены защитные механизмы на случай, если кредитор не исполнит обязанность по рассмотрению требований заемщика по установлению льготного периода. В этом случае льготный период считался установленным независимо от воли кредитора с даты направления требования заемщика, если иная дата не была обозначена в его требовании. Соответственно все последствия установления льготного периода распространялись на льготный период, даже установленный помимо воли кредитора.

В течение льготного периода заемщик был вправе не исполнять обязанности по уплате процентов за пользование кредитами (займами). Неустойки, штрафы и пени за неисполнение этой обязанности не начислялись. Кредитор был не вправе предъявлять требования о досрочном исполнении обязательств по договору займа, а также не вправе обращать внимание на предмет залога (ипотеки) или обращаться с требованиями к поручителям и гарантам о выполнении обязательства.

По окончании (прекращении) льготного периода в сумму обязательств заемщика по основному долгу включалась сумма обязательств по процентам, которые должны были быть уплачены заемщиком в течение льготного периода исходя из действовавших до предоставления льготного периода условий кредитного договора, но не были им уплачены в связи с предоставлением ему льготного периода. В том, что обязательства исполняются субъектами МСП по окончании льготного периода, заключается отличие от льготного периода, который устанавливался в 106-ФЗ для физических лиц.

В течение срока действия льготного периода на размер основного долга, входящего в состав текущей задолженности заемщика перед кредитором по кредитному договору (договору займа), за исключением кредитного договора (договора займа), обязательства по которому обеспечены ипотекой, на день установления льготного периода, начисляются проценты по процентной ставке, равной двум третям от рассчитанного Банком России в соответствии 353-ФЗ среднерыночного значения полной стоимости потребительского кредита (займа) в процентах годовых, установленного на день направления заемщиком требования об изменении условий договора кредита (займа). Сумма процентов фиксируется по окончании льготного периода. В случае досрочного погашения заемщиком своих обязательств (их части) по основному долгу и (или) уплаты заемщиком — индивидуальным предпринимателем уменьшенных в соответствии с частью 2 статьи 6 106-ФЗ, уплачиваемых им в течение льготного периода, размер основного долга, входящего в состав текущей задолженности заемщика перед кредитором по кредитному договору (договору займа), уменьшается на суммы соответствующих платежей, направляемых в его погашение, для целей начисления процентов.

Указанные проценты, а также сумма процентов, неустойки (штрафа, пени) уплачиваются заемщиком после погашения обязательств заемщика по кредитному договору (договору займа) в количестве и с периодичностью (в сроки), которые аналогичны установленным или определенным в соответствии с действовавшими до предоставления льготного периода условиями соответствующего кредитного договора (договора займа). В этом случае кредитор обязан направить заемщику уточненный график платежей по кредитному договору (договору займа) не позднее пяти дней после дня окончания льготного периода.

Заемщик сохранял за собой право провести в течение льготного периода отдельные платежи без прекращения льготного периода, а также в любой момент прекратить действие льготного периода. Кредитор в рамках льготного периода получил право приостанавливать действие обязанности по предоставлению денежных средств дополнительно к тем средствам, которые ранее были предоставлены заемщику, если дополнительное предоставление этих средств предусматривалось условиями кредитного договора (договора займа).

Кредитование в условиях пандемии

Одной из задач, которые встали перед Правительством РФ в период антипандемийных ограничений и в последующий период, стала задача сохранения рабочих мест и обеспечение работоспособности основной массы предприятий. Одним из механизмов, который был использован в этих целях, стало субсидирование процентных ставок по кредитам, которые граждане (в целях стимулирования спроса) и предприятия получали в банках.

По оценке Банка России, несмотря на влияние пандемии и действие ограничительных мер, за период с апреля 2020 г. по март 2021 г. банки выдали субъектам МСП кредитов на общую сумму 7,9 трлн руб., что лишь на 0,6% меньше общего объема выдач за аналогичный период годом ранее. Кредитный портфель МСП за анализируемый период вырос на 24,6%, превысив более чем в два раза рост портфеля за аналогичный период годом ранее (11,9%)⁵⁶.

Для поддержания занятости населения Правительство РФ утвердило программу субсидирования процентной ставки по кредитам, предоставляемым банками предприятиям в наиболее пострадавших отраслях⁵⁷.

В рамках данной программы предприятия получали беспроцентные кредиты. Но при этом они должны были соответствовать определенным условиям и, самое главное, должны были обеспечить сохранность рабочих мест.

Так, заемщик по состоянию на дату заключения с получателем субсидии кредитного договора (соглашения) должен был осуществлять деятельность не менее 1 года в одной или нескольких отраслях или видах деятельности по перечню отраслей российской экономики, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2020 г. № 434 «Об утверждении перечня отраслей российской экономики, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции»⁵⁸.

Кроме того, требовалось, чтобы в отношении заемщика на дату заключения кредитного договора (соглашения) не была введена процедура банкротства, деятельность заемщика не приостановлена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, а заемщик — индивидуальный предприниматель не прекращал деятельность в качестве индивидуального предпринимателя.

Предусматривалось, что оплата заемщиком основного долга будет осуществляться по окончании срока действия кредитного договора (соглашения) или с 1 октября 2020 г. по графику, установленному получателем субсидии, с возможностью досрочного погашения по заявлению заемщика.

Кредитный договор (соглашение) не должно предусматривать взимания с заемщика комиссий и сборов, иных платежей, за исключением штрафных санкций, в случае неисполнения заемщиком условий кредитного договора (соглашения).

Количество работников заемщика, не относящегося к категории «малое предприятие» или «микропредприятие», в течение отчетного месяца должно было составлять не менее 90 процентов количества работников в месяце, предшествующем отчетному.

В целях поддержания агропромышленного комплекса Правительство РФ решило предоставить банкам, которые предоставляли кредиты предприятиям аграрной отрасли, субсидии, которые направлялись на то, чтобы указанные предприятия могли получить отсрочку платежа по ранее взятым кредитам. Речь идет как о краткосрочных (до 1 года), так и об инвестиционных (от 2 до 15 лет) кредитах. В первом случае сельхозпроизводители из числа субъектов МСП получили право⁵⁹ на год продлить срок пользования займом и перенести платежи по начисленным процентам на тот же период. Эта возможность была доступна, если срок погашения кредита истекал в 2020 году.

В целях стимулирование спроса на автомобильную технику, поддержку предприятий отечественного автомобилестроения, и одновременно, в целях обеспечения социальной защиты определенных групп населения были внесены изменения в Правила предоставления из федерального бюджета субсидий российским кредитным организациям⁶⁰.

В соответствии с указанными изменениями в Правила субсидии выделялись на возмещение выпадающих доходов по кредитам на приобретение автомобилей на льготных условиях по ставке, определенной в виде разницы между ставкой кредитной организации по сопоставимому по срокам, суммам и размеру первоначального взноса кредиту, который предоставляется физическому лицу на приобретение автомобиля соответствующего типа, и двумя третями ключевой ставки Банка России.

Банки, выдающие льготные автокредиты семьям с детьми и медработникам, получали средства от государства на возмещение выпадающих доходов. Субсидию получали те, кто предлагал займы со скидкой 10% от стоимости автомобиля семьям, воспитывающим как минимум одного ребенка, сотрудникам медицинских учреждений, а также сдавшим старый автомобиль в трейд-ин в счет уплаты первоначального взноса. При этом для жителей Дальнего Востока скидка должна была составлять 25% от цены новой машины.

Вместе с тем максимальная стоимость автомобиля, который можно взять в кредит, увеличилась с 1 млн до 1,5 млн рублей. Это было сделано для того, чтобы многодетным семьям стали доступны современные вместительные транспортные средства. Всего на новую программу в 2020 году было направлено 22,5 млрд рублей⁶¹.

Одной из самых востребованных мер стала «программа 6,5%» — программа приобретения жилья и стимулирования жилищного строительства⁶². В соответствии с указанной программой банки, а также ряд иных организаций, предоставляющие ипотечные кредиты (займы), могли получить субсидию на возмещение недополученных доходов, которые составили разницу между процентной ставкой по кредиту (займу) в размере, не превышающим 6,5% годовых, и величиной, на 3 процентных пункта превышающей ключевую ставку Банка России.

Возмещение недополученных доходов осуществлялось только по кредитам (займам), выданным:

— для приобретения заемщиками у юридических лиц (за исклю-чением инвестиционных фондов, в том числе их управляющих компаний) жилых помещений, находящихся на этапе строительства, по договорам участия в долевом строительстве или заключенным заемщиками с юридическими лицами договорам уступки права требования по договорам участия в долевом строительстве в соответствии с положениями Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»⁶³;

— для приобретения заемщиками жилых помещений у застройщиков по договорам купли-продажи в многоквартирных домах и домах блокированной застройки.

Предполагалось, что программа будет действовать до ноября 2020 г., однако затем ее действие было продлено на 2021 год, причем были улучшены ряд условий для граждан. Предполагалось, что программа не только станет хорошим подспорьем для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, но и позволит дополнительно привлечь в сферу жилищного строительства не менее 900 млрд рублей⁶⁴.

Также были предоставлены субсидии на льготирование процентной ставки для системообразующих предприятий. Постановлением Правительства РФ⁶⁵ (с последующими изменениями) было предусмотрено предоставление субсидий российским кредитным организациям в целях возмещения недополученных ими доходов в связи с предоставлением кредитов заемщикам на пополнение оборотных средств по льготной процентной ставке. Субсидии предоставляются в размере ключевой ставки, установленной Центральным банком Российской Федерации. При этом кредиты должны были соответствовать следующим условиям:

1) кредит предоставляется в рублях в размере не более 3 млрд рублей на срок до 36 месяцев по ставке на период субсидирования, не превышающей 5 процентов годовых;

2) общий размер кредитов, предоставленных системообразующей организации и (или) ее дочерним обществам, не включенным в перечень (перечни) системообразующих организаций, не может превышать 3 млрд рублей; либо

— размер кредита, предоставленного системообразующей организации или ее дочернему обществу, не включенным в перечень (перечни) системообразующих организаций, может составлять до 5 млрд рублей, в том числе, в случае увеличения размера кредита по ранее заключенным в соответствии с установленными Правилами кредитным договорам (соглашениям), в случае соблюдения одновременно следующих условий:

— заемщик осуществляет деятельность, относящуюся к наиболее важным отраслям (автомобильная, авиационная промышленность и ряд иных);

— среднесписочная численность работников системообразующей организации или одного из ее дочерних обществ, не включенных в перечень (перечни) системообразующих организаций, вне зависимости от того, являются ли они заемщиками, за 2019 год составляет не менее 10 тыс. человек;

— общий размер кредитов, предоставленных системообразующей организации и (или) ее дочерним обществам, не включенным в перечень (перечни) системообразующих организаций, не превышает 5 млрд рублей.

Распоряжением Правительства РФ от 29 апреля 2021 г. № 1110-р⁶⁶ были выделены в 2021 году Минэкономразвития России из резервного фонда Правительства Российской Федерации бюджетные ассигнования в размере 3,9 трлн рублей на предоставление субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2020 году системообразующим организациям и их дочерним обществам на пополнение оборотных средств. Предполагалось субсидировать кредиты, предоставленные системообразующим организациям и их дочерним обществам на пополнение оборотных средств в рамках кредитных договоров (соглашений), заключенных между кредитными организациями — получателями субсидий и системообразующими организациями и их дочерними обществами, по льготной ставке в общей сумме не менее 200 млрд рублей.

Особо следует отметить, что банки имели возможность рефинансировать кредиты, которые они предоставляли предприятиям, в Банке России. Как отмечено в Информационно-аналитическом материале Банка России «Оценка эффективности мер поддержки субъектов МСП», «Поддержку субъектам МСП в начале пандемии оказали также программы рефинансирования Банка России. Часть из них существовала и раньше, однако в апреле 2020 г. была запущена специальная программа поддержки с лимитом 500 млрд руб. по льготной процентной ставке 2,25% сроком на год. По данной программе в случае снижения у банка задолженности по рублевому кредитному портфелю субъектам МСП ниже 95% от задолженности на 1 апреля 2020 г. процентная ставка по уже предоставленным банку кредитам от Банка России (за исключением кредитов на цели поддержки выплат субъектами МСП заработных плат в рамках правительственной программы) должна быть повышена с 2,25 до 5,0% годовых, а при снижении ниже 85% — до уровня ключевой ставки, увеличенной на 1 процентный пункт. Если задолженность по кредитному портфелю возрастала до 95% от задолженности на 1 апреля 2020 г., то банк переставал платить «штрафную» ставку»⁶⁷.

В целом можно сказать, что все программы поддержки субъектов предпринимательства оказали свое положительное воздействие на предпринимательский климат в стране, что позволило уже в 2021 году перейти к восстановлению темпов роста экономики.

Таким образом, следует сделать вывод, что пандемия оказала негативное влияние прежде всего на условия ведения бизнеса в ряде отраслей экономики, которые правительство сочло пострадавшими в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции⁶⁸. Очевидно, что к предприятиям, которые работают в данных отраслях могут и должны применяться стандартные условия реструктуризации долга — рассрочка, отсрочка платежа. Указанные меры должны предоставляться банками-кредиторами, хотя это модальность (за исключением предприятий малого и среднего бизнеса) основана на принципах социальной ответственности, впрочем, поддержанной судебной практикой⁶⁹.

Отдельного внимания требуют предприятия, относящиеся к средним и малым предприятиям, не имеющим значительной финансовой подушки, относимые к указанным отраслям. Законодатель определил правовые условия, которые обязывали банки-кредиторы предоставлять т. н. льготный период, т. е. основанную на законе отсрочку платежа (ст. 7 Федерального закона от 3 апреля 2020 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части особенностей изменения условий кредитного договора, договора займа»⁷⁰).

Банки в период кризиса предоставили заемщикам значительный объем финансовой помощи. Вместе с тем, банки сами несут ответственность перед своими кредиторами, прежде всего вкладчиками. Поэтому предоставление предприятиям, в том числе пострадавших