В. Е. Эминов, С. В. Максимов

Организованная преступность и коррупция

Российские реалии и пути противодействия

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.22

ББК 67.408

Э55

Изображение на обложке Agatha Koroglu / Shutterstock.com

Авторы:

Эминов В. Е., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник Прокуратуры Российской Федерации, государственный советник юстиции III класса, вице-президент Союза криминалистов и криминологов;

Максимов С. В., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института проблем развития науки РАН, член Президиума Союза криминалистов и криминологов.

Рецензенты:

Антонян Ю. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;

Аслаханов А. А., доктор юридических наук, профессор, генерал-майор милиции, президент Ассоциации работников правоохранительных органов и спецслужб Российской Федерации.

В монографии раскрываются вопросы новейшей истории, современное состояние, взаимосвязь и прогноз изменений организованной преступности и коррупции преимущественно на основе российских реалий, формулируются основные цели и задачи, принципы, направления и модельные подходы к борьбе с этими явлениями в современных условиях.

Законодательство приводится по состоянию на январь 2019 г.

Адресована представителям органов законодательной, исполнительной и судебной власти, руководителям правоохранительных органов, научным работникам, преподавателям, студентам и аспирантам юридических вузов.

УДК 343.22

ББК 67.408

© Эминов В. Е., Максимов С. В., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

Мгновенное по историческим меркам крушение в конце 1980-х – начале 1990-х гг. социалистического уклада жизни нашей страны, гарантировавшего с помощью господствующей коммунистической идеологии достаточно эффективный контроль за всеми формами социальных отклонений, спровоцировало стремительный рост организованной преступности и коррупции (в том числе коррупционной преступности) практически по всех социальных сферах, прежде всего, в экономике.

На протяжении четверти века тема борьбы с этими взаимосвязанными криминальными явлениями находится в центре внимания как научного сообщества, так и рядовых граждан. Интерес государства к ней не отличался такой же стабильностью. За это время решительно изменилась не только страна, в которой мы живем, но и весь мир. Стали другими также представления ученых о пределах возможного и должного в борьбе с организованной преступностью и коррупцией. Значительное развитие получило законодательство о борьбе с коррупцией в целом. В меньшей степени изменения коснулись законодательного обеспечения борьбы с организованной преступностью. Претерпело изменения и само отношение российского общества к организованной преступности и коррупции. К сожалению, проявились признаки массового привыкания к этим формам зла.

Непредвзятый анализ новейшего опыта противодействия организованной преступности и коррупции в нашей стране убеждает в том, что на сегодня мы не слишком далеко продвинулись по пути решения этой ключевой задачи. Напротив, организованная преступность в России превратилась из «мафии районного масштаба» (по образному выражению проф. Г. М. Миньковского) в сетевую коррупционную структуру, способную контролировать едва ли не всю экономику и эффективно влиять на политику страны.

Более того, организованная преступность с помощью коррупции приобрела современные «цифровые» формы, затрудняющие ее предупреждение, выявление и пресечение традиционными средствами. В частности, в 2016 г. органами Федеральной антимонопольной службы (далее – ФАС) было возбуждено более 400 административных дел о картелях – сговорах хозяйствующих субъектов – конкурентов относительно цены товара или о разделе товарного рынка, из которых 3/4 сговоров приходится на сферу государственных и муниципальных закупок, осуществляемых, как правило, в электронной форме. Если принять во внимание, что посредством только этого инструмента распределяется свыше трети бюджетных средств, то суммарная доля картелей на всех российских торгах в 2017 г. составила не менее 13 из 36,5 трлн руб.¹

В утвержденной Президентом Российской Федерации 15 мая 2017 г. Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года картели признаны одной из угроз экономической безопасности государства². При этом на сегодня нет ни одного уголовного дела об организации преступного сообщества (преступной организации) или участии в нем (ст. 210 УК РФ), которое было создано с целью заключения картельных соглашений, относящихся к категории тяжких преступлений (ч. 2 и 3 ст. 178 УК РФ).

С учетом того, что за последние годы ФАС России выявлен целый ряд многомиллиардных картелей в сфере государственных закупок, которые, как правило, создаются по инициативе, под руководством или при активном участии должностных лиц органов государственной власти и их учреждений, осуществляющих такие закупки, можно с определенной долей уверенности утверждать, что эта крайне опасная и распространенная форма организованной коррупционной преступности сегодня оказалась вне приоритетов уголовной политики государства.

Организованная преступность научилась не только мирно сосуществовать рядом с властью, но и эффективно функционировать внутри ряда властных институтов. Нельзя не признать, что большая часть усилий государства, направленных на борьбу с организованной преступностью и коррупцией, по-прежнему носит точечный и избирательный (нередко персонифицированный) характер, не затрагивая этиологии этих явлений.

Подобные оценки сегодня звучат не только со стороны части оппозиционных политиков и журналистов, но и обычных граждан, ежедневно сталкивающихся с явными и скрытыми проявлениями организованной преступности и коррупции.

Криминолог (в отличие от обывателя или политика) лишен права поддаваться эмоциям или спекулировать ими и должен стремиться к предельно взвешенным оценкам. Многие аспекты проблем борьбы с организованной преступностью и коррупцией получили заслуживающее внимание российского законодателя и правоприменителя и освещены в работах Ю. М. Антоняна, А. А. Аслаханова, А. Я. Асниса, М. М. Бабаева, С. В. Бородина, С. С. Босхолова, С. Е. Вицина, Н. П. Водько, А. Н. Волобуева, Ю. А. Воронина, Л. Д. Гаухмана, В. Г. Гриба, И. Э. Звечаровского, А. И. Гурова, А. И. Долговой, С. В. Дьякова, А. С. Емельянова, Н. Г. Иванова, С. М. Иншакова, И. И. Карпеца, И. Я. Козаченко, Н. Ф. Кузнецовой, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лунеева, Г. М. Миньковского, В. А. Номоконова, В. С. Овчинского, А. В. Павлинова, Э. Ф. Побегайло, В. И. Попова, П. А. Скобликова, А. В. Репецкой, П. С. Яни, А. М. Яковлева. К сожалению, многих из них уже нет сегодня рядом с нами.

Значительная часть, на наш взгляд, несомненно ценных научных результатов, полученных этими авторами, до настоящего времени не воспринята законодателем и правоприменителем. Однако этот факт сам по себе не должен служить причиной пессимизма или рассматриваться в качестве «происков» организованной преступности во власти. Рано или поздно лучшие идеи отбираются и воплощаются в жизнь, но дорога ложка к обеду. Одной из причин неудач в борьбе с организованной преступностью и коррупцией является, по нашему мнению, ориентированность значительной части государственного аппарата только на те научные идеи и тех ученых, которые служат оправданию уже принятых решений. Законопроект о борьбе с коррупцией, разработанный еще в начале 1990-х, стал законом лишь в 2008 г.³ До настоящего времени не принят закон о борьбе с организованной преступностью, целый ряд концептуально различающихся проектов которого был разработан более 20 лет назад. В итоге вместо плодотворного совершенствования на согласованной законодательной основе всего комплекса разнообразных (прежде всего, профилактических) мер борьбы с организованной преступностью и коррупцией как взаимно детерминирующими криминальными феноменами государство сосредоточилось преимущественно на борьбе с индивидуальной коррупцией, плодами которой выступают разоблаченные подпольные миллиардеры в виде отдельно взятых «полковников», «губернаторов», «министров».

Ограниченность стандартного подхода к решению проблем борьбы с организованной преступностью и коррупцией, воспринимаемых как совокупность правонарушений (в том числе, преступлений) стала ясна еще в начале 1990-х, когда большая часть усилий государства и научных школ была направлена на совершенствование уголовно-правовых мер борьбы с этими явлениями. Криминологические же, т.е., прежде всего, организационно-правовые, меры были отодвинуты на второй план. Эффективная система мониторинга организованной преступности и коррупции так и не была сформирована.

Тогда же сложилась негативная практика изолированного исследования и решения проблем борьбы с организованной преступностью и коррупцией. В частности, это выразилось в том, что проекты законов и концепций борьбы с организованной преступностью и аналогичных документов применительно к борьбе с коррупцией разрабатывались отдельно, разными ведомствами и разными группами экспертов.

Этот кризис достиг своей кульминации, когда обязательное выявление причин и условий, способствовавших совершению преступлений, с возложением на организации и органы власти обязанности по устранению с принятием нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ) трансформировалось в право суда «вынести частное определение или постановление, в котором обращается внимание соответствующих организаций и должностных лиц» на обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, «требующие принятия необходимых мер» (ч. 4 ст. 29 УПК РФ). Причины и условия, способствовавшие совершению преступлений, приобрели статус обстоятельств, подлежащих выявлению при производстве по уголовному делу (ч. 2 ст. 73 УПК РФ); но при этом УПК не только не обязывает их доказывать, но и не предполагает наличия административной или уголовной ответственности за невыявление таких обстоятельств.

Непринятие федерального закона о борьбе с организованной преступностью, на наш взгляд, способствовало тому, что ключевые положения Концепции МВД РСФСР по борьбе с организованной преступностью 1991 г. так и не были реализованы и государство не решилось создать самостоятельную национальную службу по борьбе с особо опасной организованной преступностью. Огромные бюджетные ресурсы, которые были выделены в конце 1980-х – начале 1990-х гг. на создание системы подразделений МВД России по борьбе с организованной преступностью, не принесли ожидаемого эффекта, а десятилетний опыт такой борьбы вместе с кадрами «первого призыва» был утрачен. Утвержденная летом 2006 г. новая Концепция МВД России по борьбе с организованной преступностью на 2005–2010 гг. не только не решила этой проблемы, но и не обеспечила восстановления утраченных позиций в сфере контроля над организованной преступностью и коррупцией.

Первые официальные акты концептуального характера, посвященные вопросам борьбы с коррупцией (если не считать таковым специальный раздел Федеральной целевой программы по усилению борьбы с преступностью на 1994–1995 гг.), были утверждены Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы»⁴.

В 2012 г. Общественной палатой Российской Федерации был разработан проект Концепции взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 г. Аналогичные документы были разработаны и приняты практически одновременно в большинстве субъектов и муниципальных образований России. К сожалению, в этих документах не нашла никакого отражения проблематика борьбы с организованной преступностью.

Сходная оценка должна быть отнесена и к рассчитанной на период до 2020 г. Государственной программе Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 345 (за исключением, пожалуй, вопросов защиты свидетелей от посягательств ОПФ)⁵.

Названные обстоятельства побудили авторов вновь обратиться к теме противодействия организованной преступности и коррупции с надеждой на возвращение интереса государства к одному из ключевых вопросов национальной безопасности.

Общий аналитический обзор

Предпосылки анализа

Современное состояние организованной преступности и коррупции (в том числе коррупционной преступности) в России должно оцениваться, на наш взгляд, с учетом следующих обстоятельств:

1. Завершилось обособление коррупционной (псевдоэлитарной) организованной преступности, состоящей преимущественно из преступных сообществ (организаций), возглавляемых высокопоставленными должностными лицами, основными целями которой являются обогащение и политическая власть, от так называемой общеуголовной организованной преступности, состоящей из организованных групп, ориентированных на применение преимущественно насильственных и обманных способов завладения чужим имуществом или доходами от его использования в качестве конечной своей цели.

2. Значительная часть организованной преступности эпохи дикого капитализма в России (конец 1980-х – середина 1990-х) трансформировалась в легальные предпринимательские структуры, не отказавшиеся от базовых принципов криминальной деятельности: уклонение от налогообложения любой ценой; подкуп чиновников, от которых зависит доходность криминального бизнеса и качество защиты от уголовного и административного преследования, судебных исков; стремление любыми способами получить доступ к бюджетным ресурсам; высокая степень готовности к недобросовестной конкуренции с применением любых методов массового обмана потребителей и контрагентов.

3. Произошли заметная централизация и концентрация коррупционных связей и потоков, ускорившие процесс присвоения значительной части легализованного криминального бизнеса и доходов коррумпированным чиновничеством. Коррумпированное чиновничество закрепило лидирующую роль в российской организованной преступности.

4. До настоящего времени не создана эффективная система официального мониторинга организованной и коррупционной преступности, коррупции в целом и действенности мер борьбы с ними, которая использовала бы информацию, отличную от уголовной статистики. Кроме того, уголовно-статистическое наблюдение организованной и коррупционной преступности осуществляется разрозненно. Феномен коррупционной организованной преступности специально не выделяется и не наблюдается. Для целей уголовно-статистического наблюдения используется понятие «преступления коррупционной направленности», не отражающее всего многообразия коррупционных преступлений.

5. Многие виды организованной и коррупционной преступности обладают свойством сверхлатентности, когда латентными, т.е. незарегистрированными, остаются более 90% преступлений соответствующих видов (т.е. латентная часть преступлений более чем на порядок превосходит по объему зарегистрированную). В наибольшей степени это утверждение может быть отнесено к таким видам преступлений, как картели в сфере государственных и муниципальных закупок, организованные формы растраты бюджетных средств, «торговли» публичными должностями (включая продажу мест в избирательных списках), взяточничества и коммерческого подкупа, незаконного оборота товаров (фальсифицированных, контрафактных, недоброкачественных, незарегистрированных), в том числе продуктов питания, одежды, товаров для детей, лекарственных средств, медицинских изделий.

До настоящего времени (начиная с середины 1990-х гг.) не удалось полностью восстановить кадровый потенциал правоохранительных органов, наделенных полномочиями в сфере борьбы с организованной преступностью и коррупцией. Неоднократная реорганизация подразделений МВД России, в компетенцию которых входила борьба с организованной преступностью и коррупцией, не принесла ожидаемых результатов. Первоначально сильное профессиональное звено таких подразделений, на формирование которого были потрачены колоссальные бюджетные ресурсы (в частности, выделено более пяти тысяч квартир для сотрудников), практически полностью утрачено; в 2003 г. был ликвидирован Московский институт МВД России, занимавшийся подготовкой специалистов для этой системы и профильными научными исследованиями. Неоднократные попытки тотального обновления кадрового состава подразделений МВД России по борьбе с организованной преступностью (включая почти полную замену оперативно-начальствующего состава Главного управления МВД России по борьбе с организованной преступностью и коррупцией) обусловлены в значительной степени так называемым сращиванием части профессионального звена таких подразделений с организованными преступными формированиями (ОПФ)⁶.

6. Российское уголовное законодательство об ответственности за совершение преступлений в составе ОПФ в 2009 г. претерпело важные изменения в части конкретизации определения понятия «преступное сообщество (преступная организация)» (ч. 4 ст. 35 УК РФ) и признаков соответствующего состава преступления, предусмотренного ст. 210 УК РФ)⁷. Данные изменения, в частности, позволили завершить многолетние споры об экономической природе преступных сообществ и о допустимости квалификации как преступления действий по созданию преступного сообщества для совершения единственного тяжкого или особо тяжкого преступления.

Необходимо также отметить, что после вступления в силу (1 января 1997 г.) УК РФ неоднократно дополнялся положениями о повышенной ответственности за совершение преступления в составе организованной группы (ч. 3 ст. 2002 «Контрабанда алкогольной продукции и (или) табачных изделий» введена Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 530-ФЗ; п. «а» ч. 2 ст. 2011 «Злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа» введен Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. № 469-ФЗ и др.) и об ответственности за специальные формы организованной преступной деятельности (ст. 2821 «Организация экстремистского сообщества» введена Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ; ст. 2054 «Организация террористического сообщества и участие в нем» введена Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. № 302-ФЗ и др.).

После возобновления в новейшее время российским законодателем (июль 1994 г.) практики применения повышенной ответственности за совершение преступлений в составе организованной группы прошла почти четверть века. За это время организованная преступность, как уже отмечалось, не только не исчезла, но и, напротив, «упрочила» свое положение в экономике, обрела легальные формы и возможности прямого и косвенного влияния на все сферы социальной жизни. Произошедшая с помощью коррупционных механизмов легализация ядра организованной преступности, на наш взгляд, ставит сегодня перед представительной властью страны задачу частичного пересмотра ключевых новелл реформы уголовного законодательства в декабре 2003 г., в результате которой из системы уголовных наказаний, в частности, была исключена конфискация имущества, которая до реформы могла быть распространена почти на все имущество преступника и имущество, нажитое с его участием. Придание конфискации в июле 2006 г. статуса иной меры уголовной ответственности не решило этой проблемы. Государство продолжает считать право собственности «священным» (в отличие, например, от права на свободу или права на профессию) – не подлежащим ограничению в качестве наказания за преступление. Таким образом, на сегодня государство не обладает действенным механизмом пересмотра итогов криминальной приватизации значительной части национального богатства относительно небольшим числом преступных сообществ и преступных организаций.

Организованная преступность: ретроспективный анализ и современное состояние

Относительно полное официальное статистическое наблюдение организованной преступности в целом⁸ в России было возобновлено в 1989 г. Первоначально такое наблюдение носило, по сути, оперативно-служебный характер и не было связано с юридически закрепленными общими признаками организованной преступной деятельности. На начальном этапе новой демократизации общественной жизни России эти показатели служебной статистики подразделений по (борьбе с) организованной преступностью МВД СССР и России⁹ благодаря СМИ и научным исследованиям быстро стали достоянием общества. Нельзя также не учитывать, что именно с 1989 г. с уголовной статистики были сняты грифы ограниченного доступа.

Если в 1989 г. было выявлено 485 организованных преступных формирований, то уже к 1995 г. их число достигло 8222, т.е. выросло почти в 17 раз¹⁰. При этом всего 11 ОПФ (или около 0,1%) просуществовало до 1995 г. с начала их статистического наблюдения. Из этого можно было бы заключить, что в конце прошлого века ОПФ в России были подвержены интенсивному самораспаду, а подразделения по борьбе с организованной преступностью работали весьма эффективно, обеспечивая оперативными средствами разобщение почти всех ОПФ или привлечение почти всех их членов к уголовной ответственности. Однако в таком случае темпы роста числа ОПФ вряд ли были бы такими высокими.

В этой связи неудивительно, что в 1996 г. указанный подход к формированию статистики организованной преступности был признан МВД России неправильным («ненадежным»)¹¹. Однако у решения перейти на новую форму статистического наблюдения за организованной преступностью, на наш взгляд, есть более простое объяснение. В июле 1994 г. в УК РСФСР впервые было закреплено определение понятия организованной группы, и соответствующий признак стал использоваться в качестве квалифицирующего в ограниченном числе составов преступлений. 25 мая 1996 г. Государственная Дума Федерального Собрания РФ уже приняла новый УК РФ, который менее чем через месяц был подписан Президентом РФ. Соответственно, через непродолжительное время должно было обнаружиться заметное расхождение оперативных данных и данных уголовно-статистического наблюдения. Переход на новую форму статического наблюдения организованной преступности, на наш взгляд, был предопределен тем, что она выявила трудно объяснимое снижение криминальной активности ОПФ на фоне постоянного роста числа преступлений, совершенных в составе ОПФ. С 1989 по 1995 г. объем таких преступлений увеличился с 2924 до 26 433, т.е. примерно в 9 раз. Вместе с тем на долю одного ОПФ вместо шести в 1989 г. стало приходиться три выявленных преступления. Эта статистика, с учетом сверхлатентности многих видов организованной преступности, вряд ли говорила о росте эффективности борьбы с организованной преступностью.

Параллельное статистическое наблюдение организованной преступности на основе оперативных данных не прекратилось в 1996 г. и продолжается по сей день. Однако результаты такого наблюдения все реже попадают в прессу и открытую криминологическую аналитику.

Вместе с тем анализ статистики организованной преступности на основе данных оперативной статистики представляет, на наш взгляд, несомненную научную ценность – не столько как инструмент оценки действительного состояния организованной преступности, сколько как способ получения более точных представлений о действительном состоянии государственного сегмента системы борьбы с организованной преступностью.

Следует также учитывать, что с 1994 г. МВД России стало рассматривать число выявленных ОПФ и как результат деятельности специализированных подразделений органов внутренних дел по борьбе с организованной преступностью, и как результат деятельности всего МВД. Считается, что формальным основанием для такого решения стал знаменитый «антибандитский» Указ Президента РФ Б. Н. Ельцина¹². Однако в действительности это не совсем так. В соответствии с этим Указом тогдашние и. о. Генерального прокурора РФ А. Н. Ильюшенко, министр внутренних дел России В. Ф. Ерин и директор Федеральной службы разведки С. В. Степашин подписали 24 июня 1994 г. Указание о порядке реализации данного Указа, согласно которому (п. 12) предусматривалось ввести ежемесячную отчетность о выполнении названного Указа¹³. В результате вместо служебного показателя числа выявленных ГУБОП МВД России в 1994 г. ОПФ (8059) в прессе и в официальном документообороте стал использоваться другой – число ОПФ выявленных всеми подразделениями МВД России (12 849). В дальнейшем именно этот показатель использовался для того, чтобы показать масштабы организованной преступности и получить бюджетное финансирование, адекватное этим масштабам. В 1995 г. всеми подразделениями МВД России было выявлено 14 050 ОПФ, в 1996 г. – 12 684, в 1997 г. – 12 500¹⁴. При этом общее количество выявленных оперативными средствами участников ОПФ достигло к 1997 г. 60 000 чел., или около 5 чел. в среднем на одно ОПФ.

Руководство МВД России (как и других правоохранительных структур) в этот период, по-видимому, исходило из того, что иными средствами получить дополнительное финансирование при дефицитном бюджете не удастся. С большим трудом руководству МВД России в 1994 г. удалось отстоять четверть финансирования, изначально запланированного на цели реализации Федеральной целевой программы РФ по усилению борьбы с преступностью на 1994–1995 годы, большая часть которого должна была обеспечить увеличение численности МВД России и борьбу с организованной преступностью без увеличения денежного содержания сотрудников оперативных подразделений и следователей, которое к этому времени снизилось более чем в 4 раза¹⁵.

Непредвзятый анализ показывает, что в этот период реальная эффективность борьбы с организованной преступностью заметно снизилась. Среди выявленных ОПФ резко сократилось количество формирований, имеющих коррумпированные связи, т.е. включающих должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в качестве соучастников. Доля лиц, выявленных в связи с участием в ОПФ, в этот период сократилась, несмотря на рост числа совершенных ОПФ преступлений.

Если в 1995 г. было зарегистрировано 23 820 преступлений, совершенных ОПФ, то в 1997 г. уже 28 497. В этот же период количество лиц, выявленных в связи с участием в таких ОПФ, сократилось с 20 653 до 16 100¹⁶. К 1997 г. разница в количестве членов ОПФ, состоящих на оперативном учете, и числом участников ОПФ, проходящих по конкретным уголовным делам, достигла почти четырехкратной величины. Сопоставление оперативных данных о числе выявленных ОПФ и данных о числе участников ОПФ, проходящих по конкретным уголовным делам, в этот период неизбежно должно было приводить к выводу о том, что на одно ОПФ приходилось в среднем 1,3 участника. Из этого даже неспециалист мог заключить, что органы государственной власти, отвечающие за борьбу с организованной преступностью, по каким-то причинам не могут или не хотят реализовать имеющуюся в их распоряжении оперативную информацию об ОПФ либо фальсифицируют такую информацию для создания видимости большого объема работы и одновременно колоссальных размеров угрозы для общества, исходящей от организованной преступности.

В этой связи не следует удивляться, что нагнетанием информационного шума вокруг проблемы все возрастающего роста организованной преступности в стране воспользовались те политические круги на Западе (прежде всего, в Соединенных Штатах Америки), которые были заинтересованы в том, чтобы сохранить (или даже увеличить) прежние объемы бюджетного финансирования своей деятельности, почти целиком посвященной изучению СССР и исходящей от него угрозы западной цивилизации. Почти все статистические оценки быстрого роста организованной преступности в России и основанные на них выводы (многие из которых были сделаны самими бывшими руководителями ГУБОП МВД России) вошли в доклад специальной группы Центра стратегических и международных исследований «Российская организованная преступность»¹⁷, подготовленный летом 1998 г. для Конгресса США и существенно повлиявший на принятие многими зарубежными государствами и международными организациями решений о замораживании финансовой помощи России.

В частности, в этом Докладе были сделаны следующие выводы, сохраняющие во многом свою ценность для анализа и по сей день:

1. Россия реально может превратиться в «криминально-синдикалистское государство», находящееся под контролем коррумпированных чиновников, бизнесменов и преступников, с которыми нормальные отношения будут невозможны.

2. Организованная преступность представляет собой реальную угрозу социальной стабильности, демократизации общества, либерализации экономики, национальной безопасности, правоохранительной системе и международных интересам России.

3. Российские ОПФ обладают возможностями приобретать и распространять ядерные материалы.

4. Лидеры российских ОПФ в отличие от «баронов-грабителей» периода дикого капитализма в США тайно вывозят за границу миллиарды долларов и не реинвестируют отмытые доходы в строительство современной инфраструктуры России.

5. Основным препятствием в борьбе с организованной преступностью в России является коррупция.

6. Способность национальных ОПФ оказывать реальное влияние на правительство России может обесценить любые усилия в области экономической реструктуризации страны.

7. Организованная преступность в России охватывает практически всю экономику, включая неофициальный контроль над банковской системой и финансовым рынком.

8. Низкий уровень эффективности официального правосудия создал мощную теневую юстицию, возможностями которой охотно пользуются многие предприниматели¹⁸.

«Статистический пузырь» российской организованной преступности того периода оказал негативное влияние на всю систему борьбы с ней, поскольку длительное время позволял скрывать реальные проблемы и тем самым способствовал их углублению. Население, а затем и высшее руководство страны пришли к выводу о том, что система борьбы с организованной преступностью в значительной степени переродилась в саму организованную преступность, и пора принимать «хирургические» меры. Несмотря на масштабную реорганизацию системы подразделений МВД по борьбе с организованной преступностью в конце прошлого века (ликвидация системы региональных управлений по борьбе с организованной преступностью, почти полная замена кадрового состава центрального аппарата ГУБОПиК МВД России, изменение приоритетов работы и др.¹⁹), кризис системы борьбы с организованной преступностью в России преодолеть, на наш взгляд, не удалось. Прежде всего, потому, что этот кризис носит глубокий системный характер и меры по выходу их него должны быть адекватными этой системности. Решить проблему кадров не удалось, да и иначе быть не могло. Социальный ресурс для профессионального оздоровления системы борьбы с организованной преступностью внутри самой системы исчерпан или почти исчерпан. Вполне возможно, что, даже если найти надежный инструмент для отбора правильно профессионально ориентированных и принципиально не приемлющих для себя коррупцию как способ зарабатывания и профессионального роста курсантов юридических вузов МВД РФ, эффективно решить проблему не удастся. К тому же многие ключевые должности в системе борьбы с организованной преступностью требуют значительного профессионального опыта. Нереализуемость такого подхода проверена неудачной попыткой, имевшей место в конце прошлого века. Тогда не удалось заменить таким способом даже центральный аппарат ГУБОП.

Кадровая разруха в совокупности с другими причинами не замедлила сказаться: в 2002 г. было выявлено лишь 20 125 преступлений, совершенных в составе ОПФ, против 28 497 в 1997 г.²⁰ Лишь к 2005 г. показатель числа выявленных преступлений, совершенных в составе ОПФ, приблизился к уровню 1997 г.

Количество лиц, выявленных в связи с совершением преступлений в составе ОПФ в 2005 г., составило 10 748, или около 3 преступлений на каждое выявленное лицо. Для сравнения: до 1997 г. количество выявленных преступлений, совершенных в составе ОПФ, и количество выявленных преступлений, совершенных ими, почти совпадало.

Большинство ОПФ в тот период составляли малочисленные (до 4 чел.) группы вымогателей (рэкетиров). Вместе с тем к 1995 г. на оперативном учете состояло уже более 150 ОПФ со средней численностью свыше 10 чел. Анализ состояния организованной преступности в России, выполненный в 1993 г. Аналитическим центром по социально-экономической политике при Администрации Президента РФ, показал, что в городах и райцентрах до 100% владельцев торговых ларьков, магазинов, кафе, ресторанов, продавцы на всех вещевых рынках, импортеры автомобилей платили «дань» местным ОПФ.

К середине 1990-х гг. организованное вымогательство распространялось почти на 80% приватизированных предприятий и негосударственных банков и составляло от 10 до 20% от оборота или до половины балансовой прибыли предприятий²¹.

Сравнение феноменологии современной российской организованной преступности с проявлениями организованной преступности в странах, переживших сходные по характеру и глубине кризисы и реформы, позволяет сделать вывод о том, что стадия стихийного развития организованной преступности в нашей стране в целом завершилась к 1999 г. На этой ранней стадии преобладающее влияние на состояние и развитие криминальной ситуации в стране суммарно оказывали ОПФ со средним числом участников до 4 чел. (малые ОПФ) и продолжительностью существования до одного года, имевшие узкую «специализацию» и местную (локальную) или объектную сферу преступного влияния. Сегодня, несмотря на сохранение самого феномена стихийного формирования сверхмалых и малых организованных групп, их удельный вес в структуре организованной преступности и влияние на криминальную обстановку в стране уменьшились.

Со второй половины 1990-х гг. начался процесс интенсивного формирования больших ОПФ (преступных сообществ и преступных организаций с двумя и большим числом уровней управления либо состоящих как минимум из двух организованных групп), имеющих численность от 10 до 1000 чел., широкую и универсальную специализацию, преимущественно региональный (межрегиональный) либо транснациональный масштаб деятельности.

На фоне относительно стабильного числа ежегодно выявляемых ОПФ и их участников общественная опасность организованной преступности в России за последние 10 лет, на наш взгляд, выросла качественно. Если в 1995 г. было выявлено лишь 11 ОПФ, существовавших свыше пяти лет, имевших разветвленную структуру, постоянных руководителей и источники доходов, оказывающих существенное влияние на социально-экономическую обстановку как минимум на региональном уровне²², то к концу 2006 г. численность таких ОПФ достигла 450, т.е. увеличилась более чем в 40 раз²³. Отчасти этот феномен оперативной статистики объясняется тем, что накопление сведений об организованной преступной деятельности – занятие более простое, чем пресечение их деятельности.

В целом статистически зафиксированная накануне вступления в силу нового УК РФ доля организованной преступности в общем объеме всей зарегистрированной преступности снизилась с 1% в 1996 г. до 0,7% в 2005 г.²⁴

В 2013 г. было зарегистрировано 17 266 преступлений, совершенных в составе организованных групп, или 0,7% от общего числа зарегистрированных в этом году преступлений, и выявлено 8086 участников таких групп²⁵. В том же году был зарегистрирован 251 факт организации преступных сообществ и преступных организаций и выявлено (т.е. привлечено к ответственности) 637 их участников. Статистически средняя численность преступного сообщества или преступной организации составляет 2–3 человека, что, разумеется, не соответствует криминальной действительности.

В 2015 г. число зарегистрированных преступлений, совершенных организованными группами и преступными сообществами, снизилось до 13 735, в 2016 г. – до 12 581²⁶. В 2017 г. число зарегистрированных преступлений данного вида составило 13 232 (в том числе 198 фактов организации преступного сообщества (преступной организации) или участия в нем (ней) – ст. 210 УК РФ). При этом в 2017 г. было выявлено 9261 лицо в связи с совершением преступлений в составе организованных групп и преступных сообществ²⁷. Несмотря на то, что число зарегистрированных фактов совершения ОПФ преступлений за пять лет (2013–2017 гг.) сократилось почти на четверть, доля организованной преступности в объеме всей зарегистрированной преступности почти не изменилась и составила в 2017 г. 0,64% против 0,7% в 2005 г.

Из этого, однако, по нашему мнению, не вытекает необходимость пересмотра вывода о продолжающемся росте уровня организованности преступности, сделанного нами еще в середине 1990-х гг.²⁸

Скорее всего, это говорит о том, что реальная эффективность системы борьбы с организованной преступностью в нашей стране при сочетании таких крайне неблагоприятных факторов, как устойчивое снижение уровня профессионализма, высокий уровень коррупции, снижение мотивации честного исполнения профессионального долга, бесперспективность надлежащего решения семейно-бытовых проблем с помощью жалования и законных льгот, достигла своего порога насыщения. Нужно также учесть, что с 2000 г. по 2006 г. бюджет МВД России увеличился с 55 млрд руб. (включая расходы на содержание внутренних войск) до 261 млрд руб., т.е. почти в пять раз²⁹. В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» расходы на содержание МВД России в 2013 г. превысили 1,1 трлн руб., т.е. увеличились в 20 раз (!) по сравнению с 2000 г.³⁰ К 2017 г. эти расходы снизились до 938 млрд руб., т.е. на 20%.³¹ При этом предельная численность сотрудников МВД России за это время также сократилась примерно на 20% – с 1 113 172 (2014 г.) до 894 869 чел. (2018 г.).³² Если принять во внимание, что инфляция за период 2014-2018 гг. составила более 35%, уровень легальных зарплат сотрудников снизился также на треть, что несомненно является дополнительной мотивацией коррупционного поведения.

В этой связи рассчитывать в ближайшие годы на сколько-нибудь заметное повышение эффективности борьбы с организованной преступностью, при том что такая борьбы требует более высокого уровня профессиональной квалификации и сопряжена с повышенными рисками для жизни и здоровья сотрудников, на наш взгляд, не стоит.

О латентности организованной преступности

Как уже отмечалось ранее, уголовная статистика сегодня дает весьма искаженное представление о реальных объемах и интенсивности организованной преступности в России в силу сверхлатентности многих ее видов.

По оценке части экспертов, реальный объем организованной преступности в нашей стране по меньшей мере на порядок превосходит статистическое его отражение³³. Применительно к организованной преступности в экономической сфере латентная ее часть, может, более чем в 300 раз превышает зарегистрированную³⁴.

Особенность формирования сверхлатентности как свойства современной организованной преступности в России состоит в том, что руководители значительной части ОПФ благодаря коррупционным связям или своему должностному положению могут непосредственно влиять на формирование статистики организованной преступности и эффективности мер борьбы с ней.

В ряде случаев манипулирование статистикой организованной преступности и эффективности мер борьбы с ней целиком может строиться на фальсифицированных данных. При этом большая часть сотрудников подразделения правоохранительного органа, на которое возложена задача борьбы с организованной преступностью, может не просто фактически состоять на службе ОПФ, а образовывать его ядро. Феномен «оборотней в погонах», на наш взгляд, не носит исключительного характера и не ограничивается центральным аппаратом МВД России и ГУ МВД России по г. Москве. Фактически именно этот феномен является одной из основных внешних причин частой смены руководителей органов внутренних дел высокого уровня.

О структуре современной организованной преступности в России

Традиционно считается, что ядром российской организованной преступности (как, впрочем, и любой другой) является организованная экономическая преступность.

Особенность современной российской организованной преступности, по мнению ряда экспертов, состоит в том, что ядро экономической преступности приобрело организованный характер³⁵. С этим выводом трудно согласиться, если к экономической преступности относить традиционные преступления против собственности (кража, грабеж, разбой), сравнительно небольшая доля которых (менее 1% для краж и грабежей) совершается в составе ОПФ. Вместе с тем эта оценка вполне справедлива, если речь идет о мошенничестве, преступности в сфере экономической деятельности, а также в сфере служебных отношений в государственном и негосударственном экономических секторах. Например, количество выявленных мошенничеств, совершенных в составе ОПФ в период с 1989 по 1996 г. увеличилось почти в 90 раз³⁶.

Так, в середине 1990-х (по данным МВД России) ОПФ контролировали более 40 тыс. хозяйствующих субъектов, в том числе около 2 тыс. государственных предприятий, 6 тыс. малых предприятий, 160 банков, 19 бирж, 860 рынков. Криминальный сектор теневой экономики в этот период достиг 40% всего внутреннего валового продукта страны. В эту сферу, по некоторым данным, были вовлечены 9 млн граждан, или более 125 млн трудоспособного населения³⁷.

В действительности же при оценке состояния и тенденций развития организованной преступности в России целесообразно исходить из того, что наибольшую опасность для нашего общества и государства после организованного терроризма представляет коррупционная организованная преступность. И, прежде всего, такие ее виды, как организованная растрата бюджетных средств, организованная продажа государственных должностей – кадровая организованная преступность (включая продажу мест в избирательных списках), организованное массовое вымогательство взяток или взяток в крупном размере, картели в сфере государственных и муниципальных закупок, которые в совокупности пожирают значительную часть совокупного бюджета страны.

Саморазвивающимся ядром организованной преступности в России, по-видимому, сегодня является группа высокопоставленных коррумпированных чиновников, которые одновременно являются, возможно, и наиболее крупными нелегальными владельцами и пользователями имущества в стране. В этой связи весьма показательными следует считать приговоры в отношении бывшего губернатора Сахалинской области А. Хорошавина, у которого было арестовано имущество на сумму свыше 2,1 млрд руб., и бывшего федерального министра экономического развития А. Улюкаева, у которого, по данным СК России, было арестовано15 объектов недвижимости и денежные средства на сумму более 0,5 млрд руб.³⁸

Начиная с 2012 г. число ежегодно привлекаемых к уголовной ответственности лиц с так называемым особым уголовно-процессуальным статусом (депутаты, судьи, прокуроры, следователи) составляет от 580 до 860 чел.³⁹

Политические и экономические интересы этого слоя, по-видимому, и будут определять основные тенденции развития российской организованной преступности на ближайшее десятилетие.

Согласно оценке экспертных учреждений ООН, лишь небольшая часть грязных доходов используется для продолжения преступной деятельности, в то время как львиная их доля поступает в зарубежные холдинговые компании и сливается с транснациональными денежными потоками. До наступления периода первой стихийной приватизации в России (1988 г.) доля теневого сектора экономики (по экспертным оценкам) составляла 12%. Однако к концу 1990-х гг. этот сектор стал занимать почти четверть экономики страны⁴⁰. Масштабные санкции, введенные США, государствами – членами Евросоюза и некоторыми другими странами против России, ряда крупных чиновников и предпринимателей, в том числе связанные с наложением арестов на их имущество, находящееся за рубежом, помимо негативного эффекта, на наш взгляд и по мнению ряда других экспертов, могут способствовать снижению масштабов легализации в этих странах преступных доходов, полученных в России (прежде всего, за счет хищений бюджетных средств и картельных сговоров в сфере государственных и муниципальных закупок), и репатриации этого имущества виновными лицами⁴¹. По данным Минфина России, в результате амнистии нелегально вывезенных капиталов, которая впервые проходила с 1 июля 2015 г. по 30 июня 2016 г., было подано 7200 деклараций⁴².

Транснациональная организованная преступность

В структуре российской организованной преступности заметное место занимает ее транснациональная часть. С 1992 по 1995 г. число выявленных транснациональных ОПФ в России увеличилось с 254 до 363, составляя в среднем в этот период около 4% от всех выявленных ОПФ. На 2003 г. число совершенных ими преступлений составляло около 3% от всего объема преступлений, совершенных выявленными ОПФ. Треть из них приходилась на ОПФ, осуществляющие свою преступную деятельность в пределах СНГ⁴³.

Ядром современной транснациональной организованной преступности, помимо традиционных форм (наркоторговля, незаконная миграция, контрабанда), стала торговля контрафактной, фальсифицированной и недоброкачественной продукцией (продукты питания, лекарства, медицинские изделия, электроника, компьютерные программы, аудиовидеопродукция).

Основные тенденции развития организованной преступности в России

Как показывает анализ, основными тенденциями развития организованной преступности в России в течение последнего десятилетия прошлого века были:

• стремление захватить доступ к добыче, транспортировке и продаже за рубеж природных ресурсов (прежде всего, углеводородного сырья);

• рост числа финансовых структур, позволяющих быстро сколотить капитал на спекуляции или хищении бюджетных средств, массовом обмане вкладчиков;

• учреждение большого числа лжекомпаний (в том числе псевдоохранных структур), позволяющих осуществлять обманное и насильственное завладение контрольными пакетами акций государственных предприятий;

• скупка за бесценок с помощью подкупа чиновников наиболее доходных объектов, включенных в планы приватизации;

• создание лжепредприятий для фиктивной продажи населению и легальным коммерческим организациям товаров повышенного спроса;

• создание коммерческих организаций для отмывания доходов, полученных в результате торговли наркотиками, оружием, бюджетных хищений, получения взяток;

• хищение бюджетных средств, выделенных на строительство крупнейших объектов (в частности, спортивных сооружений и коммуникаций для проведения игр зимней Олимпиады 2014 г. в Сочи);

• хищение бюджетных средств, выделенных на цели государственного оборонного заказа;

• массовое распространение картелей в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.

В значительной степени эти закономерности предопределили формирование новой структуры организованной преступности, постепенный переход от ОПФ преимущественно насильственного типа, активно использовавших для достижения экономических целей убийства по найму, похищения людей, насильственное вымогательство, разбой, бандитизм (зарегистрированное число фактов бандитизма возросло с 43 в 1993 г. до 426 в 1999 г., т.е. почти в 10 раз; число организованных разбойных нападений увеличивалось с 1989 по 1997 г. со 139 до 2473, т.е. почти 20 раз; вымогательств – с 1989 по 1996 г. со 165 до 1784, т.е. более чем в 10 раз)⁴⁴, к ОПФ коррупционного типа, для которых основным инструментом достижения тех же целей стали подкуп и хищение бюджетных средств путем обмана. При этом число ежегодно выявляемых убийств по найму снизилось с 562 (1994 г.)⁴⁵ до 14 (2017 г.), т.е. в 40 раз⁴⁶.

Как показывает анализ, тенденция преобладания криминального насилия с целью обеспечения экономических интересов ОПФ «выдохлась» к 2001–2002 гг., что вполне можно назвать завершением эпохи «постсоветского гангстеризма». Возможно, именно это обстоятельство позволило руководству ДБОПиТ МВД России заявить в конце 2006 г. о том, что под контролем ОПФ находится лишь около 2 тыс. экономических объектов (против 40 тыс. предприятий, находившихся под контролем в ОПФ в середине 1990-х), хотя каждый пятый-шестой из них является градо- или бюджетообразующим предприятием⁴⁷. Однако в действительности организованная преступность лишь изменила формы контроля над тем, что способно приносить доход.

В этой связи совершенно не случайно одной из причин пересмотра Концепции МВД по борьбе с организованной преступностью стало признание того факта, что российская организованная преступность «пошла во власть». При этом, на наш взгляд, есть немало оснований считать, что пресеченные уполномоченными органами государственной власти попытки ОПФ захватить ключевые посты в органах исполнительной и законодательной власти отдельных субъектов РФ – это лишь вершина айсберга, слишком узкий взгляд на проблему.

Обобщение данных различных источников позволяет заключить, что развитие российской организованной преступности на период до 2020 г., вероятнее всего, будут определять следующие тенденции:

• реализация фальсифицированной, контрафактной и недоброкачественной и незарегистрированной продукции, развитие дистанционных форм торговли с использованием сети Интернет;

• рост числа картельных соглашений в сфере государственных и муниципальных закупок и во всех ключевых отраслях экономики с низким уровнем конкуренции;

• вытеснение ОПФ из сферы внешних стратегических интересов России (экспорт нефти и газа, вооружений, трудовая миграция);

• усиление активности коррумпированного чиновничества и почти неизбежной смены криминальных псевдоэлит⁴⁸;

• усиление политической составляющей мотивов и целей создания и функционирования ОПФ, прежде всего, посредством теневого влияния на государственную политику;

• экстремизация преступной деятельности, подкрепляемая ростом числа ОПФ, созданных по этническим и религиозным признакам⁴⁹;

• снижение доли ОПФ, использующих традиционные насильственные методы приобретения или установления контроля над источниками преступных доходов;

• транснационализация организованной преступной деятельности, усиливаемая последствиями вступления России в ВТО⁵⁰;

• усиление активности ОПФ в расширении доступа к эксплуатации растущих бюджетных ресурсов страны;

• активизация организованной террористической активности в российско-украинской приграничной зоне, обусловленной политическим и экономическим кризисом на Украине и связанным с этим российско-украинским конфликтом;

• частичная «репатриация» незаконно перемещенных за рубеж капиталов вследствие непрерывно усиливающихся с 2014 г. санкционных мер, предпринимаемых рядом западных стран в отношении России, высокопоставленных российских чиновников, крупных предприятий и предпринимателей.

Коррупционная преступность: ретроспективный анализ и современное состояние

Коррупционная преступность, как и любой иной вид преступности, не сводится к сумме совершенных коррупционных преступлений, охватывая также самих коррупционеров и коррумпаторов, их организованные группы.

В 1997 г. (год вступления в силу действующего УК РФ) общий объем коррупционной преступности, характеризуемый числом зарегистрированных наиболее распространенных коррупционных преступлений, составил около 14,5 тыс.⁵¹, в том числе злоупотребление властью или служебным положением – 2848; незаконное участие в предпринимательской деятельности – 17; получение взятки – 3559; дача взятки – 2049; служебный подлог – 5831. Общее число зарегистрованных коррупционных преступлений (по 19 составам преступлений) в 1999 г. составило 25,2 тыс., в 2000 г. – 29,7 тыс.⁵², в 2010 г. – около 60 тыс.⁵³ Таким образом, доля регистрируемой уголовно наказуемой коррупции, составлявшая в 2000 г. менее 1% от общего объема зарегистрированной в этом году преступности, в 2010 г. выросла до 2,3%⁵⁴.

В 2013 г. (несмотря на значительный рост антикоррупционной активности