Правовое обеспечение реализации национальных проектов социально-экономического развития России до 2030 года

Монография

Ответственный редактор  
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ 
В. Б. Ястребов

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 67.401

ББК 342.9

П68

Рецензенты:
Бит-Шабо И. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия;
Николаева Ю. В., доктор юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник сектора уголовного права, уголовного процесса и криминологии Института государства и права Российской академии наук.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ В. Б. Ястребов.

Предлагаемое издание представляет результаты первого этапа цикла запланированных фундаментальных исследований правовых проблем реализации национальных проектов социально-экономического развития России. В монографии рассматриваются вопросы правовой идеологии осуществления намеченных национальными целями крупномасштабных преобразований как единой системы правовых идей, взглядов, представлений, правоотношений, подлежащих учету при решении задач совершенствования и развития законодательной базы реализации национальных проектов и правоприменительной практики в соответствующих сферах государственного строительства. Основное внимание уделено анализу праворегулятивного и правозащитного потенциала подлежащих использованию в процессе реализации национальных программ правовых средств, относящихся к отраслям конституционного, административного, гражданского и уголовного права.

Законодательство приведено по состоянию на 30 апреля 2021 г.

Для государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительных органов и судей, студентов и преподавателей юридических вузов, научных работников, предпринимателей, должностных лиц госкорпораций, а также для всех, кто интересуется вопросами правового обеспечения развития России на современном этапе.

УДК 67.401

ББК 342.9

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

АВТОРЫ

Илюшина Марина Николаевна — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник центра научных исследований, заведующий кафедрой гражданского и предпринимательского права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) — гл. 3.

Казачкова Земфира Мухарбиевна — доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник центра научных исследований, профессор кафедры административного и финансового права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) — гл. 5.

Козлова Елена Борисовна — доктор юридических наук, доцент, главный научный сотрудник центра научных исследований, профессор кафедры гражданского и предпринимательского права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) — гл. 1.

Кондратьев Юрий Анатольевич — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного права и криминологии Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) — гл. 6.

Фоменко Елена Владимировна — кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник центра научных исследований, доцент кафедры уголовного права и криминологии Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) — гл. 4.

Ястребов Владислав Борисович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, академик РАЕН, главный научный сотрудник центра научных исследований Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), профессор кафедры уголовного процесса, правосудия и прокурорского надзора юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова (в соавторстве) — гл. 2.

Ястребов Владимир Владиславович — кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского центра правовых и экономических экспертиз (в соавторстве) — гл. 2.

ПРЕДИСЛОВИЕ

В условиях современной конкретно-исторической ситуации нет более важного дела в стране, чем реализация национальных проектов (программ), направленных на достижение национальных целей прорывного социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года, определенных Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»¹. Учитывая конструктивную роль права, многократно подтвержденную событиями многих лет, центром научных исследований ВГЮУ (РПА Минюста России) в его планах с момента опубликования Указа № 204 существенное место было отведено разработке ключевых аспектов правовой поддержки национальных проектов.

Предлагаемое издание представляет результаты первого этапа цикла запланированных фундаментальных исследований правовых проблем реализации национальных проектов. В монографии рассматриваются вопросы правовой идеологии осуществления намеченных национальными целями крупномасштабных преобразований как единой системы правовых идей, взглядов, представлений, правоотношений, подлежащих учету при решении задач совершенствования и развития законодательной базы реализации национальных проектов и правоприменительной практики в соответствующих сферах государственного строительства. Основное внимание в монографии уделено анализу право-регулятивного и правозащитного потенциала подлежащих использованию в процессе реализации национальных программ правовых средств, относящихся к отраслям конституционного, административного, гражданского и уголовного права.

В развитие и дополнение общих положений, получивших освещение в настоящей работе, на последующих этапах исследований предполагается расширить и конкретизировать их тематику за счет обращения к освещению специфики правового сопровождения реализации национальных проектов либо в пределах их отдельных видов, либо в рамках самостоятельных блоков (экономического, культурно-образовательного, социального).

Ястребов В. Б.,
Заслуженный юрист Российской Федерации
доктор юридических наук, профессор
Март 2021 г.

Глава 1.
СИСТЕМНАЯ ОСНОВА ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХПРОЕКТОВ: ВЗАИМОСВЯЗЬ И ВЗАИМОВЛИЯНИЕ ПРАВА, ЭКОНОМИКИ И СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ

«Забота о человеческой жизни и счастье,
а не об их разрушении — это первая и единственно
законная задача хорошего правительства»
Томас Джефферсон

§ 1.Системный подход к правовому обеспечению национальных проектов

История и современность, накопленный опыт возрождения в значительной мере разрушенных в девяностые годы прошлого века экономики и социальной сферы страны, назревшие проблемы выхода Российской Федерации на уровень ведущих государств мира указывают на судьбоносное значение для страны национальных проектов (программ) (далее — национальных проектов, нацпроектов), утвержденных указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»², реализация которых призвана обеспечить в течение сравнительно короткого периода времени вхождение страны в число пяти крупнейших экономик мира и обеспечить темпы экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности. Имеющие прямое отношение к различным сферам жизни общества и государства предусмотренные ими меры обусловливают принципиальную роль правового обеспечения процессов реализации национальных программ как объединяющего их фактора со всеми вытекающими из этого соответствующими последствиями.

Закономерный характер обращения в условиях современности к реализации нацпроектов подготовлен всем ходом наметившегося уже в начале столетия курса на проведение коренных преобразований в России. Достижение нового уровня экономического развития стабильно выступает основным направлением государственной политики. Определенный задел в сфере укрепления экономической и социальной основ государства обеспечили, правда, не получившие полноценного воплощения в действительности приоритетные национальные проекты: «Развитие агропромышленного комплекса», «Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» (2004 г.). Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р была утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 316 была утверждена государственная программа Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика»³ со сроком реализации до 31 декабря 2024 года, ставящая, в частности, такие задачи, как: создание условий для развития конкуренции и привлечения инвестиций; формирование экономики знаний и высоких технологий; повышение предпринимательской активности и другие. В рамках программы выделялись одна федеральная целевая программа и тринадцать подпрограмм, в том числе: «Инвестиционный климат», «Развитие малого и среднего предпринимательства», «Стимулирование инноваций», Совершенствование системы государственного управления». Задачи, поставленные государственной программой Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика», конечно же, уточняются и корректируются в зависимости от уже достигнутого уровня социально-экономического развития страны и от различных внутренних и внешних факторов, способных повлиять и влияющих на такое развитие, но при соблюдении преемственности таких задач и при сохранении их кардинального характера в реализуемых в настоящее время в настоящее время национальных проектах. Явно упущенные в былое время в силу ряда причин возможности укрепления экономической базы страны и обеспечиваемых ею резервов упрочения надстроечных явлений, требуют предельно полной мобилизации всех конструктивных сил общества к выполнению предусмотренных национальными проектами заданий, прогноза и своевременного принятия мер по предотвращению воздействия на экономику страны негативных факторов как ныне, так и в обозримой перспективе.

Системный характер национальных проектов (программ), утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474), подчеркивает необходимость соответствующего их системного правового обеспечения, включающего комплекс мер по формированию и поддержанию в актуальном состоянии совокупности правовых норм, регламентирующих вопросы реализации национальных проектов, их точного и неуклонного исполнения, справедливое, полностью соответствующее интересам личности, общества и государства разрешение правовых конфликтов.

Система, как известно, своим понятием (от греч. systema — «целое») означает объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места⁴. Большинство специалистов, полностью солидаризируясь с таким пониманием системы и признавая порожденный им прочно вошедший в правовую действительность системный подход к исследованию правовых явлений, процессов и ситуаций, не всегда уделяют должное внимание полноте выявления элементов и закономерных связей изучаемых явлений и процессов, механизмов их формирования. Между тем, от соблюдения данного условия во многом зависит получение необходимого объема характеризующих их обстоятельств, эффективность определения практического назначения связанных с ними исследовательских материалов. Несомненное значение системная характеристика правового обеспечения национальных проектов в ее конкретизированном виде имеет для достижения связанных с ними национальных целей научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации. Предваряя предметное рассмотрения теоретических и прикладных аспектов правового обеспечения национальных проектов, о которых пойдет речь в дальнейшем, представляется необходимым остановиться на рассмотрении некоторых положений общего характера, без которых, как известно, не может обойтись решение ни одного из конкретных вопросов.

В настоящее время сложилось несколько подходов к пониманию системы. Общим для них является закрепление за понятием системы роли конструктивного выполнения своего назначения (функции) только тогда, когда его употребление приводит не просто к определенному обозначению объекта, а к нетривиальной формулировке проблемы, к построению предмета исследования⁵.

В условиях отсутствия универсального понятия «система», и даже признания невозможности его создания⁶, тем не менее к числу разделяемых большинством исследователей и пригодным в научных изысках может быть отнесено понятие, которое определяет систему как объект, на котором установлено отношение с заранее фиксированными свойствами, или объект, на котором реализуются свойства с заранее фиксированными отношениями. Для данного подхода характерны, в частности, во-первых, констатация в качестве непреложного фактора целостности системы как единства ее элементов, во-вторых, указание на важнейшее условие наличия системы — стабильность связей ее составных частей (элементов), и, наконец, в-третьих⁷, отчетливое обозначение имплицитно сущности системного подхода — направление исследования от целого к элементам.

Кроме того, в научном обиходе постоянно присутствует указание на совокупность объектов, которые принято называть сложными системами, к отличительным особенностям которых относятся многочисленные, разные по типу связи между отдельно существующими элементами системы и обусловленная ими целостность и устойчивость структуры, выступающие отличительными признаками любой системы⁸, причем системе свойственно наличие функции (назначения), которой нет у составляющих ее частей. Специалистами также подчеркивается, что связи (взаимодействие) между элементами сложной системы характеризуются определенным порядком, внутренними свойствами, направленностью на выполнение функций системы⁹. Правовое обеспечение национальных проектов, как и сами нацпроекты, относится, бесспорно, к категории сложных систем.

Системный подход к созданию правового обеспечения национальных проектов допускает ряд модификаций своего выражения. Прежде всего он ориентирует правотворческую деятельность на разработку совокупности необходимых правовых нормативных актов исходя из органического сочетания законов и подзаконных актов как двух основных элементов системы правового обеспечения нацпроектов, имея в виду при этом также наличие прочных и устойчивых связей между ними. Другим вариантом характеристики системного характера правовой базы нацпроектов выступает, по сути, императивная их привязка к системе права, которая, как известно, структурно включает в себя правовые нормы, институты, подотрасли и отрасли права. Здесь основное место принадлежит Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации и постановлениям Правительства Российской Федерации, а также другим подзаконным актам. Системный подход к характеристике правового обеспечения нацпроектов, непосредственно влияющий на полноту и всесторонность отражения содержательного аспекта охватываемой ими созидательной экономической и социальной деятельности, предопределяет необходимость обязательного учета системной природы всех двенадцати видов нацпроектов по всем тринадцати направлениям стратегического развития страны, наглядно отражающих единство, взаимосвязь и взаимообусловленность права, экономики и социальной сферы как стержневых факторов современного поступательного развития российского государства. Следует отметить, что конституционная реформа существенно усилила конституционные положения, имеющие отношение к решению теоретических и практических задач реализации нацпроектов. В свете внесенных в Конституцию Российской Федерации поправок одобренным 1 июля 2020 г. результате всероссийского голосования Федеральным конституционным законом от 21 марта 2020 г. получили дополнительный импульс развитие ведущих правовых отраслей права: конституционного, гражданского, административного, уголовного права, финансового, налогового, трудового права и др. Подробнее ряд из возможных обозначенных вариантов применения системного подхода в теории и практики правового обеспечения нацпроектов будут освещены в последующем изложении.

§ 2. Понятие социального регулирования и его элементы

Правовое обеспечение нацпроектов как вид нормативной деятельности тесно связано со сферой социального регулирования. Полагаем, что в рамках настоящего исследования нет настоятельной необходимости подробного анализа значения и содержания понятия «регулирование», имея в виду его общий характер, чем в основном обусловлена наблюдающаяся во многих работах чрезмерная нагрузка при применении его для описания самых разнообразных ситуаций. Вместе с тем, применительно к проблеме правового обеспечения нацпроектов, следует, как представляется, учитывать его самостоятельность, не допускать его безосновательное отождествление со смежными понятиями, в частности, с понятием «управление». По мнению известного правоведа С. С. Алексеева, смысл и роль регулирования социальной жизни заключается в определении поведения людей и их коллективов, направлений функционирования и развития общественных отношений, вводить действия их участников в определенные рамки, целеустремленно их упорядочивать¹⁰. В содержательном плане под социальным регулированием в правовой доктрине предлагается понимать:

— комплекс воздействий для установления и совершенствования нормального порядка взаимодействия элементов внутри такой системы, а также системы со средой объединенных общей целью, методами, более или менее рационализированной программой достижения порядка в какой-либо точке или секторе реальности¹¹;

— функцию общества, сущность которой состоит в упорядочении социальных процессов особыми, выработанными в сознании субъектов регулирования программами, способными активно влиять на все сферы общества¹²;

— осуществляемое самим обществом комплексное воздействие на общественные отношения в целях их оптимальной организации¹³;

— совокупность нормативно закрепленных мер экономического, правового и организационного воздействия¹⁴.

В теории права достигнут достаточно высокий уровень выделения закономерностей, лежащих в основе существования и развития социального регулирования, в частности декларируется, что:

— каждое исторически конкретное общество объективно требует строго определенной меры социального регулирования, иначе неизбежны отрицательные последствия для социальной системы, в том числе ее избыточная регламентация;

— в процессе развития регулирования в обществе последовательно повышается удельный вес социального (высокосоциального) компонента, в связи с чем возрастает нормативность регулирования, в качестве системных признаков которой в социальной сфере называются: необходимость, типичность (повторяемость), всеобщность и зависимость взаимосвязанных элементов;

— процесс формирования регулятивных средств и механизмов характеризует тенденция появления их относительно обособленных видов;

— по мере развития социальной жизни происходит изменение качества регулирования, усложнение, утончение и совершенствование регулятивных средств и механизмов, их нарастающая интеграция и дифференциация¹⁵.

В контексте исследуемой проблемы принципиальное значение принимает вопрос о роли государства в обеспечении поступательного экономического развития путем модернизации экономики, в том числе обновления экономической модели, преодоления ее структурных изъянов, формирования новых источников роста.

Оговаривая существование различных экономических моделей, конечно, следует рассмотреть модель рыночной экономики. Рыночной экономике, бесспорно, принадлежат присущие ей собственные признаки. В частности, рыночную экономику характеризуют:

— осуществление большей части экономической деятельности частными лицами и корпоративными организациями, которые подчиняются диктату спроса и предложения¹⁶;

— ограниченное пределами разумного участие государства в регулировании производства, потребления и распределения товаров и услуг;

— доминирующая роль решений самих потребителей, поставщиков ресурсов и частных фирм, которые определяют структуру распределения ресурсов¹⁷ и произведенного продукта;

— основанное на товарно-денежных отношениях господство частной собственности и свободной конкуренции производителей и потребителей¹⁸.

В свою очередь, соблюдение баланса интересов личности, общества и государства диктует необходимость учета рыночной экономикой социальных потребностей населения и системы государственного управления, что, по сути, исключает существование рыночной экономики в «чистом виде» и предполагает правомерность ее оформления в качестве влиятельной составной части экономики в виде социальной рыночной экономики, о которой известный немецкий экономист А. Мюллер-Армак (1901–1978), предложивший понятие социальной экономики, изначально говорил в рамках созданного им учения как о «социальном рыночном хозяйстве». Ученый определял социальное рыночное хозяйство как социально-экономический порядок, при котором целенаправленно организованная экономика свободного рынка, сохраняемая посредством регулирующей системы конкуренции, дает более надежную гарантию социального прогресса — особенно потому, что социальный прогресс на базе свободной системы может быть организован более эффективно посредством сознательной выработки мер, соответствующих принципам свободного рынка, и перераспределения доходов через государственный бюджет, когда развитие конкуренции формирует экономическую базу для социальных мер¹⁹. Он также отмечал, что, опираясь на рыночную экономику можно создать многообразную и полноценную систему социальной защиты²⁰, и называл концепцию социального рыночного хозяйства миротворческой формулой²¹, отстаивание социальных интересов и признание их проблем приоритетными для государственной политики.

Методологическую значимость феномена «социальная экономика», выделение которой в качестве самостоятельного направления экономической науки подтверждает обстоятельное освещение ее исходных теоретических положений в трудах классиков экономической теории Л. Вальраса, Дж. М. Кейнса, К. Викселля, К. Г. Касселя и др. Данные положения, рассматриваемые с учетом российской специфики, представляются заслуживающими внимания в качестве обязательного условия формирования достойного уровня правового обеспечения национальных проектов. Постольку, поскольку необходимость развития социально-экономической науки обосновывалась учеными ненадлежащим, в их представлении, выполнением государством своей экономической функции, вытекающих из нее обязательств перед обществом, влекущих ущемление прав граждан, тотальное отсутствие справедливости иные негативные явления²², а социальная экономика не без оснований виделась чуть ли не единственным способом выхода из порождаемых ими тупиковых ситуаций.

Для социальной экономики характерны, в частности, такие свойства, как:

— отстаивание социальных интересов и признание их проблем приоритетными для государственной политики;

— критическое отношение к классовому разделению общества;

— связь социальных проблем с экономическими аспектами их решения и др.²³

Нельзя не отметить, что влияние экономики на социум может носить и негативный характер. В данном случае следует обратиться к такому явлению как экономическая стратификация, изучение которой началось в середине XIX в. (труды К. Маркса и Д. С. Милля) и получило серьезное развитие в начале XX в. в работах, в частности, В. Парето и П. Сорокина.

В процессе упорядочения социальной сферы традиционно выделяется обозначенное выше нормативное регулирование, классифицирующим в данном случае признаком которого выступает именно регулирование с помощью норм (от лат. «norma» — правило, образец, определяющихся как: предписание, образец поведения или действия, мера заключения о чем-либо и мера оценки²⁴). В отношении нормативного регулирования достаточно распространенным является мнение о том, что понятие «нормативное регулирование» общественных отношений является теоретически дискуссионным, недостаточным и весьма неопределенным, и даже контрпродуктивным в первую очередь в связи с тем, что нормы вырабатываются как правовыми, так и другими социальными регуляторами²⁵. И такое заключение справедливо, когда речь идет о соотношении понятий «нормативное регулирование» и «правовое регулирование». К числу определяющих сущность нормативного регулирования характерных черт норм относятся, в частности: соединение широкого мировоззренческого смысла с социальным содержанием; взаимодействие с категориями свободы и справедливости, а также преломление их требований применительно к своей деятельностной специфике, своему собственному предназначению и содержанию²⁶. Выделяются нормы права, морали, обычая, религии²⁷. В настоящее время продолжается дискуссия относительно природы корпоративных норм, ряд исследователей выступают за выход данного понятия за пределы понятия правовых норм²⁸. Необходимо отметить, что социальные регуляторы являются не только формой и результатом развития общественных отношений, но и в то же время средством дальнейшего упорядочивающего воздействия на социальную систему²⁹, и именно в этом и реализуется их роль регулятора. Центральное место среди них, бесспорно занимает право.

§ 3. Право и мораль как нормативные социальные регуляторы

Современное понимание права как социального регулятора, по мнению отечественных исследователей, основано на определении, сформулированном Д. А. Керимовым, известным советским и российским правоведом, который полагал, что право — это исторически сложившаяся волевая система принципов, норм и действий, обусловленных общественными отношениями и регулирующих эти отношения в целях установления общественного правопорядка, обеспечиваемого различными средствами, в том числе и государственным принуждением³⁰.

В свою очередь, говоря о праве как о социальном регуляторе, С. С. Алексеев, отмечал, что оно является социальной подсистемой, обеспечивающей такую непрерывную динамику функционирования общества, при которой в соответствии с потребностью в реализации начал нормативности достигается постоянное и стабильное воспроизводство и, следовательно, сохранение и утверждение (своего рода «увековечивание») выраженных в праве социальных ценностей, условий и механизмов функционирования общества³¹.

Исходя из предлагаемого понимания права ученый С. С. Алексеев вывел следующие функции права как элемента системы социального регулирования:

— воспроизводство существующей социальной системы;

— утверждение в жизнедеятельности социума нормативных начал;

— правовое регулирующее воздействие на социальные отношения.

Представляется, что данным функциям коррелирует утверждение о том, что право является не только средством разрешения социальных конфликтов, оно способствует возникновению новых общественных структур, посредством ограничений расширяя возможности их регенерации³².

Конечно, следует согласиться и с утверждением, что правовая реальность нацелена на статическое сохранение существующего комплекса социальных отношений и в условиях современной информационной эпохи, когда произошли кардинальные изменения и в понимании государства, и в действующих экономических моделях.

Право, будучи обусловленным реальным состоянием и закономерностями общественного развития, выражает объективную потребность общества в упорядочении действий и взаимоотношений его членов, в подчинении их определенным нормам, чем обеспечивается сознательное и целенаправленное воздействие социальной общности на жизнедеятельность индивидов, что во многом обусловлено господствующим типом правопонимания³³.

В настоящее время проблема значимости права как социального регулятора значительно актуализировалась, так как именно право, выполняющее свою регулятивную функцию, способно воздействовать на состояние инвестиционного климата в стране, на динамику экономического роста государства.

Возвращаясь к вопросу социального регулирования, необходимо отметить, что исследователи единодушны в том, что основополагающими нормативными социальными регуляторами общественных отношений, изучение которых дает понимание реальных процессов воздействия нормативной системы на общественные отношения, совместно с правом выступает мораль, находясь с ним во взаимосвязи и взаимной зависимости. Современные ученые отмечают, что право и мораль — взаимодополняющие друг друга понятия, от эффективного взаимовлияния этих регуляторов в значительной мере зависит состояние законности и правопорядка в стране, уровень юридической культуры и правосознания общества в целом и его членов³⁴. Системный подход к организации правового обеспечения национальных проектов, на наш взгляд, не может считаться реализованным в полном объеме при недооценке иных, наряду с нормами права, источников нормативного социального регулирования. Никак нельзя в этой связи не вспомнить и слова Г. Гегеля о том, что мораль прежде всего требует, чтобы было соблюдено право и лишь после того, как оно исчерпано, вступают в действие нравственные определения³⁵.

Как бы то ни было, но правовое обеспечение национальных проектов в определенной мере может учитывать и влияние ненормативного регулирования явлений и процессов, сопровождающих их реализацию.

Ученые различных областей науки, уделяющие внимание анализу ненормативных регуляторов социальной сферы, предлагают различные их классификации, в частности, выделяя:

— явления природы; механизм экономического регулирования; социально-идеологические формы воздействия; индивидуальные условия жизни каждого индивида³⁶;

— индивидуальные факторы (регулирование осуществляется при помощи разовых, персональных регулирующих акций, решений какого-либо вопроса, относящихся к определенному случаю, определенным лицам)³⁷;

— ценностный, директивный, информационный регуляторы и социальный институт предсказаний³⁸;

— принципы служебного поведения, этические правила и др.

Признавая определенную полезную информационную ценность представленных классификаций, вместе с тем представляется уместным отметить отсутствие единых доктринально выработанных классифицирующих признаков и непосредственно классификаций ненормативных регуляторов социальных процессов. Возможно, это связано с тем, что ненормативные общественные регуляторы характеризуются нестандартностью их регламентирующего воздействия, вызванного разноплановостью ненормативных проявлений в обществе, что, в свою очередь, влечет за собой невозможность введения таких регуляторов в какие-либо рамки³⁹, в том числе и в рамки классификации.Само ненормативное регулирование также не имеет признанной дефиниции. Можно встретить определение его как упорядочивающего воздействия на общественные отношения, совокупности разноплановых социальных и естественных факторов индивидуально-ситуативного характера⁴⁰, однако чаще всего данное понятие раскрывается через перечень входящих в эту группу регуляторов.

В целом следует согласиться, что хотя ненормативные средства воздействия лишь побуждают, направляют деятельность индивида, в системе общественных отношений он следует определенным требованиям социальной системы, но при сохраняющейся возможности выбора той или иной модели поведения, логично считать, что ненормативное регулирование отнюдь не отрицает нормативного регулирования, а органично дополняет его, в известной мере усиливает его. Бесспорно нормативное регулирование сохраняет за собой положение ведущего направления. Норма, будучи осознана индивидами, выступает регулятором общественных отношений не только в том случае, когда она является побуждением для поведения, соответствующего такой норме, но и в иных ситуациях обусловливая поведение, не противоречащей ей. Разумеется, и в этом случае норма должна выступать и основанием направленности на должное и желательное поведение с точки зрения общественных инте-
ресов.

Исследователи выделяют следующие системные признаки нормативности в социальной сфере: необходимость, типичность (повторяемость), всеобщность и зависимость взаимосвязанных элементов.

Необходимость, по мнению приверженцев данной теории, заключается в том, что нормативность — объективное требование социальной жизни, то, без чего общество существовать не может в связи с отсутствием упорядоченности во взаимодействии его членов.

Типичность (повторяемость) тех или иных социальных взаимодействий позволяет выделить из всего многообразия те модели поведения, которые требуют, в том числе и в силу своей повторяемости нормативного регулирования.

Всеобщность дает представление об объеме, широте, распространенности тех или иных социальных взаимосвязей: нормативного регулирования требуют отношения, в которые вовлечено большее количество участников.

Наконец, взаимозависимость и взаимосвязанность элементов системы в качестве признака нормативности в социальной сфере трактуется исследователями как подчинение компонентов единой системы единым задачам и принципам⁴¹. Представляется, что с выделением последнего в качестве системного признака нормативности именно в социальной сфере можно не согласиться.

Как совершенно справедливо отмечается, исследователи советского периода внесли значительный вклад в изучение общих черт морали и права с точки зрения их нормативно-регулятивных функций⁴², что позволяет выделить их общие черты, обеспечивающие их конвергенцию. К таким чертам, в частности, традиционно относят:

— общие происхождение, генезис и эволюционные этапы развития;

— универсальную значимость, при том, что мораль представляет собой всепроникающий нормативно-ценностный феномен, а право имеет ограниченный круг действия;

— структурную совместимость: «триединая» структура права (правовые нормы, правовые отношения, правовая культура) и похожая структура морали (моральные нормы, моральные отношения, моральная деятельность) и др.⁴³

Одним из последствий конвергенции права и морали как социальных регуляторов, естественно, можно считать повышение правосознания членов социума, на которое указывают:

— выступление в качестве духовно-умственного правового уклада, характеризующегося культурологической специфичностью;

— выступление в качестве этноправового инварианта правовой культуры, являющимся «хранителем» юридической традиции общества;

— выражение специфики юридического духа общества, который закладывает способность к постоянству, степень устойчивости правопорядка в различные этапы развития общества, в том числе и в кризисные⁴⁴.

Таким образом, именно формирование в обществе правового менталитета, о котором еще будет сказано далее, является результатом взаимодействия и взаимовлияния права и морали как элементов системы социального регулирования.

Помимо права и морали в данную систему, формируя специфику регулятивного инструментария, включаются также такие элементы как: обычаи, традиции, религиозные и корпоративные нормы⁴⁵; обычаи и корпоративные нормы⁴⁶; обыкновения делового оборота (обычаи) и религиозные традиции⁴⁷.

Нельзя не упомянуть и высказанную идею технического типа социального регулирования с присущими ему регуляторами — техническими правилами поведения общего характера (закрепленными техническими нормативными правовыми актами) и индивидуальными техническими регуляторами (выступающими основой разработки оригинальных технологий, производства неповторимых технических систем и создания уникальных материалов)⁴⁸.

§ 4. Экономика в системе регуляторов социальных общественныхотношений

Рассматривая возможность отнесения экономики к числу социальных регуляторов следует сказать, что экономика страны является основой развития любого государства, гарантией его независимости, условием стабильности и эффективности жизнедеятельности общества и определяется как совокупность общественных отношений в сфере производства, обмена и распределения продукции⁴⁹.

Конечно, экономика обеспечивает материальную жизнеспособность общества, создает условия развития как отдельного индивида, так и социума в целом, и именно уровень развития экономики в значительной степени определяет уровень и качество жизни членов общества⁵⁰.

Рассматривая иную сторону влияния экономики на социальную сферу, необходимо обратиться к понятию экономической стратификации.

Экономическая стратификация определяется как ранживание или дифференциация основных слоев населения по доходам, отражая экономическое неравенство в обществе⁵¹. Согласно теории П. Сорокина экономическая стратификация содержит два типа флуктуаций (от лат. fluctuation — «колебание») — первый тип относится к экономическому подъему либо падению определенной социальной группы, второй — к росту или сокращению стратификации внутри социальной группы⁵².

В трудах современных ученых — социологов⁵³ отражается точка зрения, высказанная в конце XX века, согласно которой на первое место в процессе стратификации выдвигается экономико-политический фактор — место общественных групп в управлении экономикой, приватизации, распоряжении материальными и финансовыми ресурсами. При этом экономический потенциал общественных групп включает в себя три компонента: владение капиталом, производящим доход; причастность к процессам распределения, перемещения и обмена общественного продукта; уровень личных доходов и потребления⁵⁴.

Таким образом, не вызывает сомнений, что экономика представляет собой мощный ненормативный социальный регулятор, влияние которого на социум может носить как положительный, так и отрицательный характер.

Однако соотношение экономики и социальной сферы носит характер взаимовлияния. Бесспорно, воздействие социальной сферы на экономику безгранично, что можно наблюдать в динамике экономического роста, в модернизации структуры экономии, в объемах и структуре спроса и предложения и т. д.

Задачи, которые ставит перед собой социальная политика государства: недопущение бедности, сохранение жизненного уровня населения; недопущение роста безработицы; подготовка качественных трудовых ресурсов; поддержание реального уровня доходов населения; борьба с инфляцией; развитие отраслей социальной направленности. Очевидно, что политика доходов представляет собой значительную, но далеко не всю часть социальной политики государства⁵⁵.

В благоприятных социальных условиях эффективность расходования ресурсов становится выше по причине повышенной трудовой мотивации, улучшения качества рабочей силы, что, в свою очередь, влечет за собой повышение производительности труда, то есть, если экономический рост не сопряжен с ростом благосостояния населения, то снижается его мотивация к эффективной экономической деятельности⁵⁶.

Установив роль права и экономики в качестве социальных регуляторов, необходимо рассмотреть вопрос их непосредственной взаимосвязи и взаимовлияния.

Сразу необходимо подчеркнуть, что нельзя согласиться с позицией о том, что юриспруденции нет необходимости ориентироваться на экономические реалии, а «экономизация права» приведет к тому, что гражданское право утратит нравственную основу⁵⁷. Последователи данного подхода напоминают открывающие содержание Юстиниановых Дигестов слова Ульпиана о том, что «право получило свое название от (слова) «справедливость», ибо согласно превосходному определению Цельса право есть искусство доброго и справедливого, но отнюдь не искусство снижения экономических издержек, а нравственную категорию невозможно объяснить с экономических позиций⁵⁸.

Комплексно-правовое регулирование имущественных отношений в сфере экономики начиная со второй половины XX в. стало ведущим направлением в национальном законодательстве всех промышленно развитых стран мира на основе и в рамках исторически существующих в них систем права, регулирующих экономико-имущественные отношения⁵⁹.

Экономическая сфера государства была и остается наиболее
изучаемой сферой человеческой деятельности, поскольку только экономика способна удовлетворить самый широкий спектр потребностей человека. При этом, если экономические законы направлены на урегулирование рыночного спроса и предложения, равновесия в денежно-кредитных отношениях, поддержание стабильности рыночных отношений в целом, то правовые законы должны способствовать эффективному осуществлению коммерческих, торговых, финансовых и других действий в экономической сфере государства. И конечно, от того, насколько законодатель эффективно и разумно сформулирует правила игры для игроков большого бизнеса или малого предпринимательства, будут зависеть не только экономические показатели в стране, но и успешность государства в мировом экономическом пространстве⁶⁰.

Но, баланс должен соблюдаться. Еще Л. Кассо заметил: «когда юриспруденция сама берется за решение экономических и социальных задач, то она перестает быть юриспруденцией и выходит из своей роли, которая сводится к догматическому построению новых, жизнью выдвинутых начал»⁶¹.

Классик российской цивилистики, признанный авторитет в области теории права Г. Ф. Шершеневич относительно соотношения права и экономики писал: «… можно было бы бесконечно увеличивать доказательства влияния экономического фактора на правообразование. Можно было бы указать на то преобразование, какое наблюдается повсюду в гражданском праве под воздействием торгового права, испытывающего ближайшим образом давление экономических перемен. Можно было бы указать на то различие в складе гражданского права, какое наблюдается, например, между гражданским правом торгового Новгорода XIII–XV веков и гражданским правом земледельческой Москвы XV–XVII веков. Но все это доказывает только огромное влияние экономических условий на образование права. И все это не оправдывает заключения, будто экономический фактор составляет единственную силу, двигающую образование права»⁶².

Применительно к предпринимательскому праву известный ученый А. Г. Быков отмечал, что важной задачей права является формирование обобщающих экономико-правовых категорий (экономических по содержанию, правовых — с точки зрения закрепления их правовыми нормами и придания им юридической силы)⁶³, а современный правовед В. И. Лафитский успешно обосновывает тезис о том, что обеспечение экономического развития — есть функция права⁶⁴.

Действительно, проникновение в право экономических категорий и, соответственно, процесс под названием «экономизация права» — явление естественное и неизбежное, которое необходимо принять.

Однако представляется, что взаимосвязь экономики и права сложнее, чем на первый взгляд кажется, и, конечно, не ограничивается пониманием соотношения «базис» и «надстройка»⁶⁵, хотя нужно признать, что марксистская концепция взаимодействия базиса и надстройки была одной из самых первых попыток проанализировать общество с точки зрения сложно созданной системы.

§ 5. «Law and Economics» — новый этап в развитии юридической науки

Совершенно справедливым считается утверждение о том, что рыночные отношения существуют исключительно в правовом пространстве, и в данном случае можно отметить реализацию таких функций права как: обеспечение рыночного равенства субъектов предпринимательской и влияние на развитие рынка. Без управления этими отношениями, несмотря на высокую степень их саморегулирования, государством через законодательство, реализовать принцип равенства субъектов предпринимательской деятельности просто невозможно. Вне рамок правового поля рыночные отношения подвержены самодеформациям «злоупотребления на рынке»⁶⁶.

Соответственно, в зависимости от вида правовой модели, ее безукоризненности, адекватности существующим реалиям, влияние права на экономику может быть как позитивно, так и негативно.

В настоящее время актуальным становится научное направление «Право и экономика» («Law and Economics»), что оценивается как новый этап в развитии рациональности в юридической науке. Данное направление обладает статусом самостоятельно, стремительно развивающейся научной школы, обладающей значительным потенциалом для решения различного рода задач⁶⁷. Поскольку в задачи настоящего исследования не входит раскрытие методологии данного научного направления, необходимо только отметить, что оно не идентично «экономическому анализу права», где доминирует экономика, а представляет собой двусторонние отношения⁶⁸. Зарубежные исследователи отмечают, что как минимум, право нуждается в экономической теории для понимания его поведенческих последствий, а экономическая теория нуждается в праве для понимания подоплеки рынков⁶⁹.

К слову, еще в 1996 году в своем исследовании на тему «Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств)» видный ученый Г. А. Гаджиев обосновывал вывод о том, что действие норм Конституции Российской Федерации об основных экономических правах проявляется и в том, что они учреждают определенную экономическую систему, и в том, что они защищают экономическую свободу предпринимателей, а отраслевые принципы гражданского права, в частности, имеют конституционное значение⁷⁰. И к этому выводу следует присоединиться, как и к утверждению ученого о том, что такие правовые ценности как верховенство права, надежность защиты права собственности, надежность защиты договорных обязательств могут выступать более влиятельными факторами с точки зрения развития экономики, чем экономические стимулы⁷¹.

Нельзя не обратить внимание на высказывание известного цивилиста Е. А. Суханова о том, что правовое, в том числе и частноправовое, регулирование должно основываться прежде всего на внеэкономических понятиях справедливости и нравственности и только потом учитывать экономические аспекты, ибо даже в имущественном споре его стороны ждут от судьи справедливого решения конфликта, а не сокращения издержек. Именно поэтому юридический подход никогда не сольется с экономическим подходом и не будет подчинен ему⁷².

Представители научного направления «Право и экономика», в свою очередь, выступают за недопустимость субъективизма при вынесении судебных решений, называя его в данном случае волюнтаризмом, и за агрегирование двух подходов — деонтологического подхода — этической идеи справедливости, воплощенной в юриспруденции, и утилитаристского подхода — экономической идеи эффективности, что позволит соблюсти при вынесении судебного решения баланс между двумя ценностями: справедливостью и эффективностью⁷³.

Идеи, высказанные известным американским ученым-юристом Г. Калабрези, идеи направления «Право и экономика», по мнению судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г. А. Гаджиева, уже находят свое отражение в актах Конституционного Суда Российской Федерации⁷⁴. В качестве примера приводится определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.02.2009 № 248-О-П «По жалобе гражданина Чижова Руслана Александровича на нарушение его конституционных прав пунктом 5 статьи 352 Таможенного кодекса Российской Федерации»⁷⁵. В рассматриваемом случае оспаривалась норма, согласно которой обращение взыскания на товары в счет уплаты таможенных пошлин, налогов производится независимо от того, в чьей собственности находятся такие товары. Правовая позиция, высказанная судебным органом конституционного контроля, заключается в следующем: оспариваемая норма в системе действующего правового регулирования не предполагает обращение взыскания на транспортное средство в счет уплаты таможенных платежей в случаях, когда известен собственник данного транспортного средства и надлежащим образом в порядке, установленном законодательством, не подтверждено, что это лицо, приобретшее в собственность незаконно ввезенное транспортное средство, в момент его приобретения знало или должно было знать о незаконности ввоза.

Еще одним примером может послужить постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13.12.2016 № 28-П «По делу о проверке конституционности подпункта 1 статьи 1301, подпункта 1 статьи 1311 и подпункта 1 пункта 4 статьи 1515 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросами Арбитражного Суда Алтайского края»⁷⁶. В данном случае применительно к вопросу возможности взыскания «сверхкомпенсации» (компенсации, размер которой превышает размер причиненных правообладателю убытков) Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил следующее: признать оспариваемые положения ГК РФ не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в системной связи с другими положениями ГК РФ они не позволяют суду при определении размера компенсации, подлежащей выплате правообладателю в случае нарушения индивидуальным предпринимателем при осуществлении им предпринимательской деятельности одним действием прав на несколько объектов интеллектуальной собственности, определить с учетом фактических обстоятельств конкретного дела общий размер компенсации ниже минимального предела, установленного данными законоположениями, если размер подлежащей выплате компенсации, исчисленной по установленным данными законоположениями правилам с учетом возможности ее снижения, многократно превышает размер причиненных правообладателю убытков (притом что эти убытки поддаются исчислению с разумной степенью достоверности, а их превышение должно быть доказано ответчиком) и если при этом обстоятельства конкретного дела свидетельствуют, в частности, о том, что правонарушение совершено индивидуальным предпринимателем впервые и что использование объектов интеллектуальной собственности, права на которые принадлежат другим лицам, с нарушением этих прав не являлось существенной частью его предпринимательской деятельности и не носило грубый характер.

Действительно, можно с большой долей вероятности предположить, что именно метод экономического моделирования позволил воплотить идеи справедливости в указанных актах Конституционного Суда Российской Федерации.

Представляется, что в настоящее время мы со всей убежденностью можем говорить о тесном взаимодействии и взаимовлиянии экономики и права как социальных регуляторов, отмечая безусловную перспективность и научную значимость дальнейшего развития научного направления «Право и экономика».

Таким образом, исследование показало, что право и экономика являются взаимосвязанными и взаимозависимыми элементами сложной системы социальных отношений, регуляторами этих отношений при невозможности выделения доминирующего, так как регулятор, имеющий абсолютную значимость в рамках одной цивилизации, может не иметь значения либо играть незначительную роль для другой, то же самое может касаться степени влияния и значимости регуляторов⁷⁷. Это подтверждает необходимость системного подхода в исследовании регуляторов социальных отношений, о значимости которого говорил еще величайший немецкий философ конца XVIII — начала XIX веков Г. Гегель — всякое содержание получает оправдание лишь как момент целого, вне которого оно есть необоснованное предположение или субъективная уверенность⁷⁸.

§ 6. Значение формирования правового менталитета в обществедля цели реализации нацпроектов

Зависимость уровня правового регулирования от качества законо-творческой продукции предполагает не менее заметную зависимость конечного результата правоприменительной деятельности от глубины и точности восприятия целей и смысла закона, единства повсеместного исполнения законов. Наряду с надлежащим уровнем профессиональной подготовки, большое значение имеет правосознание
субъектов правоприменительной деятельности — фактора, необходимость учета которого признается всеми, но не всегда находящего понимание в реальной правовой действительности. Формирование правового сознания как один из существенных моментов общего процесса социализации индивида, связанного с усвоением им социокультурных ценностей⁷⁹ определяется как:

— духовная целостность правовых и отчасти социальных идей, представлений, взглядов, убеждений, чувств, эмоций, настроений и т. д., идейно и психологически определяющая и осознающая правовые феномены⁸⁰;

— специфическая форма общественного сознания, совокупность взглядов, идей, представлений и чувств людей (коллективов, классов общества) относительно права, действующего и желательного;

— связующий элемент между правовой идеологией государства и правомерным поведением индивида, формируя который государство и общество должны быть заинтересованы в правильном выборе варианта действий самого субъекта правосознания⁸¹.

Данные дефиниции правового сознания подвергаются некоторой критике, но не с точки зрения предложения кардинально нового определения, а в качестве утверждения целесообразности включения в правовое исследование нового пласта правовой духовности, не сводя правосознание исключительно к процессам психофизического отражения продуктов правопорядка⁸². Высказывается обоснованная точка зрения о том, что правосознание — нечто большее, чем психически либо социально ориентированное отражение «реальных юридических институтов», сведение его к такому пониманию означает подмену этого явления социально-экономическими и формально-юридическими причинами, в связи с чем феномен правосознания нуждается в современной реконструкции — освобождении его от сугубо причинной зависимости от позитивного права и позитивного государства⁸³.

Предлагается выделить следующие признаки правосознания как системы знаний, отношений и чувств:

— волевой признак, заключающийся в том, что решение личности об осуществлении определенного вида поведения принимается на основании конвергенции идеологического и чувственного элемента осознания в области права;

— эмоциональный (чувственный) признак правосознания передается через восприятие, отражение и выражении правовых знаний и правовых оценок, поведения людей;

— идеологический признак выражен суммой теоретических взглядов на право, в целом общества, отдельных слоев населения, рассуждений представителей науки⁸⁴.

Правосознание имеет большое значение для развития правовой культуры личности и общества, так как несет в себе соответствующие правовые идеи, чувства, теории качественного состояния правовой действительности.

От правосознания зависит степень развитости правовой культуры общества, состояние и пути развития русской юридической традиции⁸⁵, и любые изменения в правовой жизни страны будут позитивными, если соответствующие изменения произойдут в правосознании общества. Однако сделать такие выводы невозможно, опираясь на упрощенное понимание правосознания как психологического процесса индивидуума. Действительно, каждый человек в пределах общей среды имеет свою индивидуальную микросреду, которая определяет и развитие человека, и его творческие успехи, и его общее эмоциональное благополучие⁸⁶.

Но правосознание приобретает свое значение как форма общественного сознания лишь тогда, когда одни и те же мысли, идеи, понятия о праве получают массовое распространение в сознании всего народа⁸⁷, в связи с чем выделяются индивидуальное и общественное правосознание. Индивидуальное немыслимо вне определенных знаний, понятий и ценностей, распространенных в обществе, а общественное не может существовать вне статической совокупности индивидуальных представлений о праве⁸⁸.

Каких-либо позитивных изменений в жизни общества невозможно достичь, делая ставку исключительно на индивидуальное правосознание, изменения должны произойти в правосознании
общества.

В связи с этим представляется, что в качестве результата конвергенции права и морали как социальных регуляторов необходимо говорить не о правовом сознании индивида, а о такой категории как правовой менталитет⁸⁹.

Понятие «менталитет» в отечественной и зарубежной науке трактуется неоднозначно несмотря на то, что корни исследований менталитета, ментальности социума уходят в античность, что обусловлено чрезвычайной сложностью данного социокультурного явления. Определенные критерии, с помощью которых можно идентифицировать данный феномен, весьма затруднительны для фиксации⁹⁰.

Так, например, в зарубежной литературе можно встретить определение менталитета как устойчивого склада ума, имеющего если не логическую форму, то системный характер, который коренится в материальной жизни и широко распространен в значительной части населения и который оказывает непосредственное влияние на экономические, социальные и политические отношения⁹¹.

Неопределенность понятия зачастую приводит к замене его другими, более удобными, но не менее неопределенными, например, такими как «национальный характер», «социокультурное бытие».

Однако, например, в справочной литературе менталитет определяется как совокупность психических, религиозных, эстетических и других особенностей мышления народа, социальной группы или индивида, проявляющихся в культуре, языке, поведении; мировосприятие; умонастроение⁹².

Правовой менталитет связан с опытом повседневной жизни, включает в себя представления о правовой реальности, ценностные правовые ориентации, правовые установки⁹³ и определяется российскими учеными как:

— глубинный уровень правосознания, выраженный в структурированной единой и целостной общности правовых представлений, стереотипов, привычек, реакций и др., в характере и способе юридического восприятия⁹⁴;

— категория, воспроизводящая сложную морфологию общественного и индивидуального сознания, которая обозначает все феномены правовой культуры — как позитивные, знаковые, так и непозитивные, образные, символические и др.⁹⁵;

— совокупность стереотипов правового мышления, юридической деятельности правового поведения, основывающихся на сформированной в конкретном государственно-правовом пространстве системе правовых ценностей, правовых традиций и приоритетов, которые определяются относительно устойчивыми объективно-субъективными факторами⁹⁶.

Следует согласиться, что правовой менталитет в структуре правового сознания выполняет функцию его упорядочения, стабилизации, консервации, берет на себя функции сохранения приобретенных в прошлом этно-исторических и культурно-правовых ценностей, сохраняя тем самым их самобытность⁹⁷.

Выделяются такие свойства правового менталитета, как:

— фундаментальный ментальный, эмоционально-психологичес-кий уровень правосознания;

— выражение соответствующего образа (способа) восприятия, оценки, переживания, осмысления правовых реалий.

Необходимо отметить, что именно подход, рассматривающий право, экономику и социальную сферу в их системной связи и характерен для формирования государственной политики на современном этапе.

§ 7. Решение проблем реализации национальных проектов, связанныхс ликвидацией последствий пандемии новой коронавирусной инфекции

В состоявшихся решениях и практических действиях органов публичной власти, опирающихся на поддержку институтов гражданского общества, прослеживаются конкретные шаги по пути преодоления последствий пандемии коронавируса и восстановления экономики, которые одновременно наглядно доказывают, что реализация на-циональных проектов еще длительное время будет определять главное содержание жизнедеятельности России. Нелишне вспомнить о том, что 19 декабря 2020 г. вступил в силу федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»⁹⁸, которым установлено, что Государственный Совет является конституционным государственным органом, формируемым в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства. А Указом Президента Российской Федерации от 21.12.2020 № 800 «Вопросы Государственного Совета Российской Федерации»⁹⁹ созданы восемнадцать комиссий Государственного Совета по направлениям развития: «Государственное и муниципальное управление», «Здравоохранение», «Инвестиции» «Коммуникации, связь, цифровая экономика», «Культура», «Малое и среднее предпринимательство», «Молодежная политика», «Наука», «Образование», «Промышленность», «Сельское хозяйство», «Социальная политика», «Строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, городская среда», «Транспорт», «Туризм, физическая культура и спорт», «Экология и природные ресурсы», «Экономика и финансы», «Энергетика». Как видно, вопросы социального и экономического развития страны решаются исключительно в комплексе.

Конечно, все поставленные задачи невозможно решить посредством администрирования, такое развитие должно быть основано на законе, что означает в условиях ускоренного экономического развития и ускоренное развитие национального законодательства.

Достижение цели ускоренного развития экономики в настоящее время сопряжено со значительными трудностями, обусловленными распространением новой коронавирусной инфекции, что стало масштабным вызовом и для мировой, и для российской экономики, а также последствия пандемии. Распространение коронавирусной инфекции и вынужденные ограничительные меры наложили отпечаток не только на экономическую, но и на социальную жизнь общества, заставили решать значительное количество нестандартных проблем путем внесения изменений в законодательство как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов разработан Министерством экономического развития Российской
Федерации¹⁰⁰ в двух вариантах — базовом и консервативном. Базовый — это наиболее вероятный сценарий развития российской экономики с учетом ожидаемых внешних условий и принимаемых мер экономической политики, а консервативный вариант основан на предпосылке о менее благоприятной санитарно-эпидемиологической ситуации в мире, затяжном восстановлении мировой экономики и структурном замедлении темпов ее роста в среднесрочной перспективе из-за последствия распространения новой коронавирусной инфекции.

Таким образом, еще один вывод, который можно сделать по результатам настоящего исследования — государственные меры по обеспечению устойчивого развития экономики научно обоснованно в первую очередь связаны с социальной поддержкой граждан, и должны быть нормативно обеспечены.

Обозначенные в настоящей главе факторы характеризуют комплекс положений, которые следует воспринимать в плане освещения системного подхода как единое целое. Недооценка, исключение каких-либо из них нежелательны, поскольку способны негативно отразиться на полноте представлений о системной базе правового обеспечения национальных проектов. Фрагментарность, лаконичность изложения отдельных рассмотренных положений продиктованы ограниченным объема работы, тем не менее вместе с тем они позволяют наметить направления последующих монографических исследований. Кроме того, рассмотренные положения способны служить дополнительными аргументами в пользу утверждения и упрочения позиций системного подхода, как непременного условия эффективности, осуществляемой ныне, которая, несомненно, будет продолжаться и в будущем интенсивной работы по динамичному развитию экономических и социальных основ российского общества.

Глава 2.
СОСТОЯНИЕ ЗАКОННОСТИ КАК ФАКТОР, ПОДЛЕЖАЩИЙ УЧЕТУ В ПРАКТИКЕ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ (ПРОГРАММ) ЭКОНОМИЧЕСКОГО И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2030 Г.

Приоритеты правительства на ближайшее время:
борьба с бедностью и поддержка семей,
ускорение экономического роста и активная
реализация национальных проектов.
М. Мишустин¹⁰¹

§ 1. Необходимость и закономерность проектного управления развитием экономики и социальной сферы Российского государства

Национальные проекты (программы) развития Российской Федерации на период до 2030 года (далее — национальные проекты), предусмотренные Указом Президента РФ от 07.05.2018 № 204 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474) являются очередным этапом работы по совершенствованию экономической и социальной базы Российского государства, продолжением начатого в нулевые годы реформирования условий жизни общества и государства. Их появление закономерно и необходимо, что не позволяет рассматривать национальные проекты в качестве акций экстраординарных и, тем более, чрезвычайных, однако вместе с тем и не дает оснований занижать значение и сложность процессов их реализации.

Прорывной характер связанных с ними преобразований при всей амбициозности намеченных целей имеет под собой реальную почву. Располагая крупным экономическим потенциалом, Россия относится к числу ведущих государств мирового сообщества. Страна обладает всеми необходимыми для развития ресурсами. ВВП России на протяжении двух последних десятилетий характеризовала устойчивая положительная динамика, которая имеет тенденцию к сохранению в будущем Программными документами экономического и социального развития страны предусматривается приоритетное финансирование национальных проектов. В течение планового периода на них выделяется около сорока триллионов рублей со стабильным распределением выделяемых средств по годам.

В отличие от многих зарубежных стран Россия располагает достаточной для размещения всех видов промышленных и сельскохозяйственных предприятий территорией и материальной базой. Несмотря на негативные факторы, повлиявшие на современную демографическую ситуацию в стране, при внедрении инновационных технологий имеются людские ресурсы, способные полностью взять на себя выполнение намеченных национальными проектами мероприятий. Недра страны содержат достаточные для производства всех видов продукции запасы полезных ископаемых. За сравнительно короткий срок, несмотря на экономические санкции, стоившие, как отметил Президент Российской Федерации В. В. Путин в ходе прямой линии 20.06.2019 государству потерь порядка 50 млрд долларов¹⁰², страна достигла значительных результатов в области освоения высокоточных технологий, транспортного и энергетического машиностроения, вертолетного моторостроения, развитии топливно-энергетического комплекса страны и т. д. Сельское хозяйство России в состоянии не только полностью удовлетворять продовольственные потребности населения, но и способно поставлять значительные объемы продукции, в т. ч. зерна, мяса и др. на экспорт. Традиционно высокий уровень российской науки, ее математической школы, уникальные открытия и изобретения российских ученых позволяют рассчитывать на бесперебойное крупномасштабное производство отвечающей общемировым стандартам необходимой продукции. Осуществляемая на протяжении ряда лет судебно-правовая реформа значительно повысила уровень правовой защищенности граждан, стимулируя активность их участия в осуществлении народовластия. Реальным гарантом эффективного продвижения национальных проектов выступают действующие (ОНФ, ОПОРА России, РССП, ТПП РФ, Ассоциация индустриальных парков России (АИП), другие ассоциации, платформа «Лидеры России» и др.) и продолжающие формирование институты гражданского общества. Влиятельной силой в активной реализации национальных проектов заявила о себе партия «Единая Россия», в рамках Генсовета партии создавшая шесть имеющих непосредственное отношение к вопросам поддержки программ развития России рабочих групп, одна из которых прямо названа группой по реализации нацпроектов. Несомненный оптимизм внушает накопленный уникальный опыт работы по выполнению ранее осуществлявшихся и действующих до настоящего времени государственных программ и крупных национальных проектов. Способность российского общества и государства к преодолению сложнейших, в том числе не поддающихся предвидению, чрезвычайного характера ситуаций убедительно показали события, связанные с преодолением и устранением последствий пандемии КОВИД-19.

Решительный курс государства на укрепление экономического потенциала страны, повышение уровня жизни и социальной защищенности граждан, ускорение технологических инноваций в ведущих отраслях экономики, здравоохранении, образовании находит реальное воплощение в национальных проектах, направленных на достижение важнейших национальных целей.

§ 2. Предпосылки и условия эффективной реализации национальныхпроектов. Ликвидация материальных и социально-психологических издержек нарушений законности как основное звено системы правового обеспечения реализации национальных проектов

Реализация национальных проектов указывает на необходимость учета глубинных закономерностей перспективного развития экономики и социальной сферы страны, непосредственно связанных с особенностями современной конкретно-исторической ситуации, спецификой подлежащего решению обширного комплекса жизненно важных для страны проблем. Масштабы задач и содержание национальных проектов предопределяют, наряду с необходимостью мобилизации для их реализации всех конструктивных сил и средств общества и государства, максимальную активность и согласованность действий всех субъектов системы их обеспечения. Принципиальное значение для успешной реализации национальных проектов имеет своевременное достаточное выделение и разумное использование имеющихся ресурсов, освоение реальных, но не задействованных по разным причинам резервов рационального хозяйствования, развития гражданских инициатив, повышения качества жизни граждан. Достижение целей проектного управления неразрывно связано с освобождением экономического пространства страны от негативных явлений, способных выступать в качестве тормоза намечаемых преобразований, в числе которых важнейшая роль принадлежит ликвидации материальных и социально-психологических издержек нарушений законности и дисциплины в сфере государственного строительства (допреступного характера как фона и резерва совершения более общественно опасных их форм), явлений и процессов, питающих их существование и сохранение. В силу данного фактора использование аналитических данных о правонарушениях, причем, как свидетельствует отечественная практика правовых исследований, с обязательным выделением отдельно характеристики их наиболее общественно опасной части — преступлений — является необходимым элементом информационного обеспечения работы по выполнению заданий национальных проектов. При этом состояние правонарушений включая дисциплинарные, административные проступки и гражданско-правовые деликты, характеризуя общие показатели нарушений законности частично, формируя представление об их распространенности и общественной опасности, отражает общий фон, на котором проявляют себя преступления, показывает возможные масштабы их раннего предупреждения. В свою очередь, дополнение общих показателей правонарушаемости данными о преступности, рассматриваемыми в дальнейшем, не позволяет допускать искажение представления о вредоносности и иных негативных качествах в равной мере как всех правонарушений, так и преступлений как их самодостаточной в информационном плане части.

Как свидетельствуют материалы научных исследований, несмотря на постоянное наращивание усилий органов государственной власти и местного самоуправления по борьбе с правонарушениями, задачи укрепления законности и правопорядка в стране продолжают сохранять высокую степень актуальности. На состояние законности до сих пор оказывают влияние последствия общесистемного кризиса прошлых лет¹⁰³. Вместе с тем в отдельных регионах происходит асоциальная трансформация существовавших и нарождение новых негативных явлений. В результате количественные параметры нарушений законности продолжают оставаться значительными, сохраняется и их высокая общественная опасность. Ежегодно при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина главным надзорным органом страны — прокуратурой Российской Федерации — выявляется более четырех миллионов правонарушений¹⁰⁴. Нарушения законов наблюдаются во многих сферах жизни общества и государства, что не позволяет оставлять их без внимания при реализации практически всех национальных проектов. В этой связи представляется целесообразным с соблюдением требования репрезентативности выборочно рассмотреть в приемлемых пределах в качестве основных отдельные виды правонарушений.

§ 3. Особенности правового информационного обеспечения отдельныхвидов национальных проектов исходя из состояния правонарушений допреступного характера

Несомненное значение для создания оптимального режима реализации национальных проектов, направленных на достижение целей «Сохранение населения, здоровья и благополучия людей, «Цифровая трансформация», «Достойный и эффективный труд, успешное предпринимательство», других национальных проектов («Международная кооперация и экспорт», «Жилье и городская среда», «Производительность труда и поддержка занятости» и т. д.) имеет последовательное снижение численности нарушений законов в сфере экономики, составляющих четвертую часть общей совокупности правонарушений (в 2020 г. — 977 771¹⁰⁵), выявляемых прокурорами. Заметный вред среди них стране наносят, в частности, деяния, касающиеся финансово-кредитных отношений, валютного регулирования, противодействия коррупции, соблюдения экономических прав граждан. От нарушений законности в сфере экономики в значительной мере страдает предпринимательство, практически каждое пятое (197 253) из правонарушений в сфере экономики связано с нарушением требований законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности. Учитывая базисную роль экономики в жизни общества, недопустимо не учитывать влияние правонарушений в сфере экономики на реализацию национальных проектов, связанных с повышением качества жизни населения, модернизации объектов культуры и образования (демографии, здравоохранение, образование
и т. п.).

В условиях произвольного, аномального понимания свободы экономической деятельности получили неоправданно широкое распространение нарушения трудового законодательства, устранение которых, нейтрализация их причин и условий имеют решающее значение для реализации мер, направленных на повышение в общегосударственном масштабе производительности труда; сокращение, казалось бы, несовместимой с официально признаваемым дефицитом рабочих рук, безработицы; доли бедного населения. В этой связи несомненного внимания заслуживают, подчас искусственно создаваемые проблемы с трудоустройством значительной части населения, в том числе и связанные с нарушениями порядка приема на работу, при которых уже для молодежи становится серьезной проблемой доступ к труду. Не только частный сектор, в известной мере оттеснивший правила защиты интересов тружеников на второй план, но и отдельным руководителям государственных структур не чужда приверженность к проведению недальновидной политики отказа в найме на работу гражданам 45 и старше лет, — не говоря уже о приеме сотрудников так называемого пожилого (старше 50 лет) возраста. Между тем вероятное снижение напряженности на рынке труда за счет повышения возраста выхода на пенсию при обсуждении проблемы социального обеспечения в 2018 году рассматривалось в качестве одного из весомых аргументов за проведение пенсионной реформы.

Наблюдающийся курс на привлечение рабочей силы, в основном касающийся стран ближнего и отчасти дальнего зарубежья, не опирается в необходимом объеме на достаточную правовую базу, вследствие чего сопровождается массовыми нарушениями миграционного законодательства. Несоответствие миграционного законодательства текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития России отмечалось в «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.» (утв. Президентом Российской Федерации от 13.06.2012¹⁰⁶).

Как известно, согласно сложившейся практике, Правительство Российской Федерации каждый год, собирая заявки регионов, определяет численность иностранных граждан, которым дается разрешение (виза) на въезд в страну и на работу. По информации Министерства труда и социальной защиты на 4 декабря 2019 г. от работодателей поступило в службу занятости сообщений об 1,6 миллионе вакансий, зарегистрировано в качестве безработных 661 тысяча граждан¹⁰⁷. С учетом положения на рынке труда, особенностей демографической ситуации, потребностей в отдельных отраслях экономики в квалифицированных кадрах, Правительство Российской Федерации установило квоту для иностранных рабочих на 2020 г. с точностью до единицы — 104 993 разрешения (по сравнению с в 2019 г. меньше на 27,4%), из них 96,5% для закрытия дефицита квалифицированных кадров. Однако чисто визуально видно, что только в Москву иностранных граждан, в т. ч. и на работу, прибывает намного больше. К примеру, в 2013 г. в Россию въехало почти 17,3 млн иностранцев. Несколько меньше их стало в период обострения борьбы с пандемией, но по мере сокращения ограничительных мер их численность, по прогнозам специалистов, будет постоянно расти. Неуправляемая и неконтролируемая миграция зримо негативно отражается на социальной инфраструктуре, несет в себе риск дестабилизации общественного порядка, возникновения межнациональных конфликтов, способна порождать из-за предпочтения работодателей при выборе работников менее требовательных к условиям и оплате труда мигрантов нездоровую конкуренцию в сфере трудовой занятости, создание монополий с этническим уклоном в некоторых видах трудовой деятельности (ЖКХ, такси, торговля).

С несовершенством бюджетной, налоговой, таможенной политики и отраслевого законодательства тесно связана фиксируемая статистикой распространенность нарушений законности в данных сферах, имеющих прямое отношение к реализации многих национальных проектов. В нейтрализации их причин заинтересованы как структуры государственного и частного секторов российской экономики, так и бизнес-сообщество и граждане.

Впечатляющие по масштабам материальные и иные потери связаны с коррупцией¹⁰⁸ (дополнительно о ней будет сказано в последующих главах) — социально-правовым явлением, абсолютно несовместимым с духом времени и настроениями общества, способным при ослаблении борьбы с нарушениями антикоррупционного законодательства создать вполне опасную угрозу реализации важнейших национальных проектов. Ежегодно органами прокуратуры при осуществлении возложенной на них функции надзора за исполнением законов выявляется более двухсот тысяч нарушений антикорупционного законодательства. При анализе проблемы противодействия коррупции, учитывая ее непосредственную связь с нарушениями бюджетного законодательства, необходимо иметь в виду также характеризующие их состояние среднегодовые количественные показатели (2512 нарушений в 2020 г.) с обязательной поправкой на латентность¹⁰⁹.

Правонарушения коррупционной направленности образуют мощнейший резерв распространения коррупционных преступлений, о которых подробнее будет сказано ниже в главах четвертой и пятой.

Многочисленные нарушения административного законодательства в сфере органов исполнительной власти, перманентное возрастание нагрузки судебных учреждений, негативно отражающиеся на качестве их работы, указывают на необходимость внедрения передовых технологий в сферу правоохранительной деятельности¹¹⁰, что обусловливает тесную связь возможного решения данной проблемы с нацпроектом «Цифровая трансформация».

Присутствие в числе документов стратегического масштаба проблем, связанных с создание комфортной и безопасной среды для жизни, подчеркивает повышенную актуальность борьбы с нарушениями экологического законодательства как важнейшего в современных условиях направления правозащитной деятельности государства. Официальная статистика в части экологии фиксирует лишь незначительную часть экологических правонарушений. В 2020 г. зарегистрировано более 282 тысяч нарушений законодательства об охране окружающей среды и природопользования. На самом деле их фактическая численность, разумеется, намного выше. На это указывают, многочисленные факты застройки многоэтажными жилыми зданиями, коттеджными поселками водоохранных, лесоохранных и других охранных зон, незаконной сдачи региональными и местными чиновниками лесных угодий в аренду, в том числе иностранным гражданам, сотен и тысяч гектаров леса, допуская тем самым их хищническое истребление. Громадные потери в 2018–2019 гг. повлекли произошедшие не без вины человека лесные пожары (сгорели миллионы га леса) и наводнения. Преимущественно по вине человеческого фактора нуждается в экстренном оздоровлении из-за обмеления главная река России — Волга. Постоянно, в то время как футурологи предрекают уже в недалеком будущем дефицит снабжения населения планеты вводой, даже возникновение из-за воды войн, давно напоминают о себе угрозы экологическому благополучию бесценного для страны в настоящем и в еще большей степени в будущем уникального соизмеримого с морскими объемами хранилища запасов пресной воды высшего качества — озера Байкал. Годами обретала опасные очертания обостряющаяся в условиях нарастающей урбанизации страны проблема утилизации бытовых отходов, которых ежегодно производится в стране в размере до 55–60 миллионов тонн¹¹¹. Материалы местных администраций говорят о том, что их значительная часть попадает на несанкционированные свалки. Требуют решения проблемы улучшения экологической ситуации многих городов и т. д. По-прежнему в стране остро стоит проблема незаконной вырубки лесов нелегальной вырубки лесов. Как отмечала Счетная Палата Российской Федерации, на протяжении последних 10 лет сохранялось количество случаев незаконных рубок в пределах 16–17 тыс. единиц в объеме 1,3 млн кубических метров в год. Сумма нанесенного ущерба — в среднем 11–12 млрд рублей ежегодно¹¹². Изложенные данные могут служить основанием для вполне определенных выводов о необходимости рассмотрения соблюдения природоохранного законодательства как важнейшей комплексной социальной, экологической и экономической проблемы.

Непосредственное отношение к решению задач повышения качества жизни населения Российской Федерации, намечаемого содержанием национальных проектов, имеет учет вероятных угроз нормальным условиям реализации национальных проектов от негативного влияния других правонарушений.

§ 4. Аналитические данные о состоянии преступности как источникинформации, подлежащей учету при корректировке и реализации национальных проектов

Необходимым и принципиально важным, как отмечалось, дополнением изложенных выше аналитических материалов является характеристика состояния преступности как наиболее общественно опасной части правонарушений, борьба с которой в свете решения задач радикального экономического и социального развития экономики и социального развития приобретает особую остроту¹¹³.

После 2000 г., когда зарегистрированная преступность, как известно, преодолела трехмиллионный рубеж и некоторого сохранения тенденции к ее росту до 2004 г., количество регистрируемых преступлений, казалось бы, пошло на убыль (в 2020 г. их численность составила 2 044 221 преступлений¹¹⁴). Однако, учитывая сохранение практически неизменными причин и условий, высокой доли латентности преступности, к оценке ее показателей надлежит относиться с применением разумного «корректирующего коэффициента» (по разным оценкам, не фиксируется статистикой (укрывается) ежегодно около двух миллионов преступлений).

Помимо значительной распространенности, современную преступность характеризует, как и в прошлые годы, высокий уровень организованности. Причем среди организаторов преступных сообществ все чаще начинают встречаться ответственные работники, лица, выполняющие публичные функции (депутаты, министры, высшие должностные лица органов власти субъектов Российской Федерации, руководящие работники муниципальных органов и др.). По данным СК России, в период деятельности Следственного комитета привлечено к уголовной ответственности более 10 тыс. лиц, обладающих особым правовым статусом, к которым относятся судьи, прокурорские работники, адвокаты, следователи, а также о сотрудников МВД России и ФСБ России¹¹⁵.

Не снижается степень вооруженности общеуголовной преступности, чреватой опасностью привлечения членов преступных группировок для разрешения широкого диапазона конфликтных (криминальных разборок) ситуаций с применением огнестрельного и иного оружия в акциях по оказанию давления на властные структуры, общественных активистов, по устранению свидетелей и т. п.

Население страны, институты гражданского общества постоянно напоминают органам государственной власти о необходимости усиления борьбы с тяжкими и особо тяжкими преступлениями. Их доля на протяжении ряда лет устойчиво сохраняется на уровне порядка четвертой-пятой части общей численности зарегистрированных преступлений (в 2019 году она составляла 24,4%, в 2020 г. — 27,6%).

В плане решения задач эффективного использования выделяемых на национальные проекты материальных и финансовых ресурсов серьезное значение приобретает противодействие преступлениям экономической направленности. Хотя их доля в общей совокупности преступлений сравнительно невелика — 5,2% (в 2020 г.), однако, учитывая их «криминальный резерв» в виде названных выше экономических правонарушений непреступного характера, их отрицательные последствия достаточно опасны. По своему месту и степени влияния на состояние и общественную опасность преступности с учетом грядущих преобразований преступления в сфере экономики — присвоение и растрата имущества, мошенничество в сфере кредитования, при получении выплат, воспрепятствование законной экономической деятельности, незаконная банковская деятельность, легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенного преступным путем, регистрация незаконных сделок с недвижимым имуществом, преднамеренное банкротство и др. — составляют категорию преступлений, последствия которых наиболее чувствительно могут сказаться на реализации национальных проектов. Нельзя не считаться с тем, что среди преступлений экономической направленности значительную часть занимают тяжкие и особо тяжкие преступления (61,2%). Каждое четвертое преступление экономической направленности совершено в крупном и особо крупном размере. Огромен причиняемый ими вред, причем размеры ущерба с завидным постоянством растут и, следовательно, безотлагательно требуется их снижение в обозримой перспективе. Только установленный по материалам уголовных дел общий размер ущерба от рассматриваемых преступлений составил в 2020 г. 339,5 млрд руб. При этом есть основания полагать наличие и здесь высокого уровня их латентности.

Криминологами давно показана роль экономических преступлений как социально-криминального, общественно опасного явления в качестве фундамента преступности. Именно вследствие существенных размеров присвоения всевозможными способами государственных и муниципальных бюджетных средств в известной мере сохраняются низкий уровень обеспеченности определенной части населения, плохие дороги, немалые размеры ветхого жилого фонда, нехватка школьных зданий, детских садов, помещений культурного назначения, медицинских учреждений и другие подобные явления, устранение которых входит в число задач большей части мероприятий национальных проектов. Немаловажным также является тот факт, что предназначенные для финансирования насущных государственных и общественных нужд крупные похищенные (непосредственно, с помощью посредников, путем передачи преступных доходов в виде взяток, «откатов» и т. п.) суммы безвозвратно исчезают за рубежом. Стимулирование репатриации незаконно приобретенных активов из зарубежных стран путем регулярного объявления «амнистий капиталов» дает малоутешительные результаты. Приуроченная к марту 2020 г., на который пришелся пик первой волны пандемии КОВИД-19, последняя подобная акция как-то непроизвольно отошла на второй план, так и не решив проблемы, с которой она была связана. Не потеряв актуальности и ныне, проблема возврата принадлежавших государству активов нуждается в постоянном внимании со стороны контролирующих и правоохранительных органов. При этом нужно иметь в виду, что полностью уповать на безупречность практики объявления амнистий капиталов не приходится. Отнюдь не исключая стоящих за возвращаемыми ценностями преступлений, в том числе и тяжких, едва ли целесообразно амнистировать всех нарушителей безоговорочно¹¹⁶. Во всяком случае, занятая Президиумом Верховного Суда Российской Федерации позиция в отношении деклараций, поданных в рамках этапа амнистии капиталов 2019 г.¹¹⁷: «Деньги не компромат» представляется небесспорной¹¹⁸ — очень она напоминает поговорку: «деньги не пахнут». Гораздо более эффективными и предпочтительными все-таки следует считать меры по предупреждению, перекрытию каналов бегства капиталов за границу.

Особого внимания заслуживают преступления в кредитно-финан-совой сфере. Нанесенный ими ущерб составил в 2018 г. 171 млрд рублей, в 2019–232,1 млрд рублей. Учитывая постоянный рост масштабов кредитования населения, использование электронных средств платежей, допустимо было и на тот момент прогнозировать причем значительное увеличение численности связанных с кредитованием населения преступлений, что и получило тому подтверждение в 2020 году. Есть достаточные основания полагать о продолжении действия названной тенденции не только в ближайшем, но и отдаленном будущем. Только реализация национальных проектов может радикально изменить практику жизни в долг значительных масс населения.

На деяния, совершенные с использованием информационно-телекоммуникационных технологий или в сфере компьютерной информации, приходится одно из четырех регистрируемых в текущем году преступлений (510,4 тыс.). За последние пять лет число таких преступлений увеличилось более чем в 11 раз, а удельный вес в структуре преступности возрос с 1,8% до 25%¹¹⁹.

Технический прогресс получил своеобразное преломление в распространенности преступлений, совершенных с использованием электронных средств платежа, электронной техники, компьютерной информации, банковских карт. В 2020 г. зарегистрировано более 169,5 тыс. таких преступных посягательств, за 2019 год — 93,7 тыс. Их количество постоянно растет и в скором времени, надо полагать, может достигнуть десятой и более части всех регистрируемых преступлений. Предупреждение компьютерных преступлений может и должно, во взаимосвязи с общегосударственной задачей борьбы с преступностью, входить в качестве составной части процесса реализации проекта, направленного на развитие цифровой экономики и, кроме того, для достижения целей всех остальных национальных проектов. Рассматривая данные государственной статистики в качестве условно репрезентативной выборки, отражающей сравнительно небольшую часть их фактической численности, тем не менее на основании указанных данных с поправкой на значительную долю их латентности, может быть сделан вывод о высокой вероятности причинения ими значительного и в определенной мере невосполнимого вреда практике осуществления мероприятий, вытекающих из содержания национальных проектов.

Наблюдавшееся одно время либерализированное отношение к преступлениям экономической направленности, по всей видимости, не учитывало их роль фактического катализатора совершения многих видов преступлений. Располагая весьма значительными добытыми преступным путем материальными ресурсами, преступники могут их использовать для привлечения услуг наемных убийц, оказания воздействия на участников уголовного судопроизводства, причем не только на потерпевших, свидетелей, но и на других лиц, в том числе и находящихся за пределами процессуальной деятельности, привлечения для защиты в суде знаменитостей («звезд»!) из адвокатского сословия и прочее. Заслуживают несомненного внимания преступные сделки, связанные с нарушениями законодательства о контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальными нужд, а также о закупках товаров и услуг отдельными видами юридических лиц.

Связанное с принятием федеральных законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, формирование современной национальной законодательной базы противодействия коррупции, способствовало повышению активности и целевой направленности действий государства по выявлению и предупреждению преступлений коррупционной направленности, их причин и условий. В 2020 г. зарегистрировано 30 813 преступлений данной категории¹²⁰. СК России с момента его образования (2011 г.) направлено в суды свыше 70 тысяч уголовных дел о коррупции. Сумма возмещения вреда в 2019 г. составила более 2 млрд рублей, наложен арест на имущество в размере 12,9 млрд рублей. По данным СК России, из числа привлеченных к уголовной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом, 4916 чел. проходили по направленным в суд делам о преступлениях коррупционной направленности, в т. ч. свыше 3 тысяч депутатов органов местного самоуправления и выборных глав муниципальных образований, 91 депутат законодательных органов субъектов РФ, 35 судей, 117 прокурорских работников, 503 адвоката, 580 следователей (в т. ч. 116 следователей СК РФ)¹²¹.

Несовместимое с интересами российского общества разлагающее влияние на сознание граждан оказывает активизация всевозможных «осовремененных» форм и видов мошенничества — с присвоением полномочий, имиджа деятельности органов соцобеспечения, использованием преступных схем завладения жилыми площадями, рост мошенничества в сфере страхования и др.

Пагубные последствия, в т. ч. и для генофонда России, незаконного оборота, производства, приобретения, хранения, сбыта наркотической средств и психотропных веществ общеизвестны. Достаточно высокая распространенность незаконного оборота наркотиков (в 2020 г. их доля в составляла 9,3% зарегистрированной преступности), регулярно вскрываемые органами МВД России и ФСБ России подпольные «синдикаты» с производством наркотиков на промышленной основе и широкой межрегиональной сетью их сбыта с использованием сети Интернет не допускают, прежде всего в интересах реализации на-циональных проектов, связанных с решением проблем здравоохранения, демографии, ослабления усилий по дальнейшему наступлению на рынок наркоторговли, сдерживанию и нейтрализации, а в обозримой перспективе и полному устранению причин и условий преступного наркобизнеса.

Устойчивой составной частью преступности в стране, с момента формирования массовой миграции из стран ближнего зарубежья в девяностые годы стали преступления, совершаемые иностранными гражданами и лицами без гражданства. Неупорядоченность, во многом стихийное формирование потоков внешней миграции повлекли в последние годы обострение проблемы борьбы с преступностью мигрантов. В 2020 году треть совершенных мигрантами преступлений, пришлась на г. Москву (6,5 тыс.) и Московскую область (5 тыс.). Хотя начиная с 2016 г. их доля формально снижается (в 2019 г. равнялась 2,1%, в 2020 г. — 1,7%), ввиду их латентности и вероятности привлечения дополнительной рабочей силы не за счет внутренних резервов в процессе реализации ряда национальных проектов, с данным фактором, как кажется, нельзя не считаться при решении вопросов кадрового обеспечения национальных проектов и определении параметров связанной с ними миграционной политики.

Значительная роль в обеспечении материальной базы национальных проектов, решении рекреационных проблем природных ресурсов уже на протяжении многих лет обусловливает необходимость безотлагательного наведения порядка в сфере природопользования. Надежды населения на коренные изменения в охране окружающей среды в результате реализации национальных проектов требуют решительных перемен в отношении к экологическим преступлениям. Их небольшая доля в массиве зарегистрированных преступлений далека, также как и выше отмечаемая доля экологических правонарушений, от их фактической распространенности. Получившие отражение в статистике 22 776 экологических преступлений, в основном (около 70%) связанных с незаконной рубкой лесных насаждений, и около 5% проявлений в виде загрязнения вод и атмосферы, не могут рассматриваться даже в качестве минимальной выборки, необходимой для получения хотя бы приблизительного представления о фактическом положении дел.

Государство обращает повышенное пристальное внимание на соблюдение чистоты кадров правоохранительных органов. Результатом контроля является принципиальная реакция на преступления и иные правонарушения, совершаемые сотрудниками органов, выполняющих ответственные функции обеспечения законности и правопорядка в обществе. В этой связи не могут не вызывать озабоченности приведенные выше данные о привлеченных к уголовной ответственности лицах, обладающих особым статусом. Из характеристики состояния законности в первую очередь напрашивается вывод о целесообразности создании действенного правового обеспечения достижения национальных целей, подразумевая под этим систему устанавливаемых законом правовых средств поддержки подлежащих осуществлению органами публичной власти и институтами гражданского общества мер по реализации национальных проектов, имея в виду достигаемое на основе укрепления законности существенное расширение возможностей использования преимуществ оптимальной организации выявления и привлечения на службу обществу изначально крупнейших по размерам материальных, духовных, нравственно-психологических резервов в целях решения стратегических задач экономического и социального развития страны. При этом, при всей их очевидной неполноте, численность правонарушений и преступлений, отражая их высокую общественную опасность, определяют в целом приоритетный характер проблемы борьбы с ними и уже сами по себе позволяют видеть сложность правовой ситуации, в условиях которой начиналась и проходит представляющая также немалую сложность реализация национальных проектов.

§ 5. Противодействие коррупции как условие и цель реализации национальных проектов

В многоплановой системе действий по сдерживанию правонарушений, их причин и условий в целом, в современной практике реализации национальных проектов особого внимания заслуживает необходимость решительной и бескомпромиссной борьбы с преступлениями коррупционной направленности. Коррупция обоснованно получила оценку как одной из угроз национальной безопасности Российской Федерации. Она многолика и всеядна. Ее метастазы губительны и для экономики и идеологии, для внутренней и внешней политики, для морального климата общества и его базисных устоев. Губительны, но не фатально. При крупных общих размерах ущерба от коррупционных преступлений приведенные выше суммы возмещения вреда в 2019 г. (более 2 млрд рублей) и наложенного ареста на имущество (12,9 млрд рублей) даже в сочетании с массивом направленных в суды 70 тысячами уголовных дел указывают на возможность и необходимость усиления натиска на коррупцию. Помимо материального ущерба, деяния лиц «при должности» — коррупционеров — наносят непоправимый вред престижу занимаемой должности и, безусловно, как отмечалось выше, компрометирует авторитет государственной власти и местного самоуправления. Общественное мнение не случайно отрицательно воспринимает стремление отдельных личностей к занятию руководящих постов с целью получения доступа к власти, не исключая и корыстные мотивы, а, не служения людям, обществу, государству, как это должно быть в действительности. Сейчас борьба с преступлениями коррупционной направленности является именно тем звеном, взявшись за которое можно вытянуть и заметно «подправить» всю цепь противоправных деяний, мешающих нормальной жизни общества. Национальные цели и проекты, учитывая абсолютную несовместимость коррупции и национальных проектов, позволяют по-новому взглянуть на решение проблемы борьбы с коррупцией. Вопрос по сути стоит так: либо коррупция, либо прорывное развитие экономики и социальной сферы. Актуально звучат слова Президента Российской Федерации В. В. Путина, который в одном из своих выступлений уверенно сказал: «Одолели олигархов — одолеем и коррупцию!».

В силу ее многогранности и значительной неуязвимости вследствие использования разнообразных средств маскировки, нейтрализация коррупции с ее генерирующим преступность потенциалом способна радикально оздоровить атмосферу в обществе, расчистить пространство для осуществления социально полезных инициатив, стать надежным заслоном против наблюдающейся местами проявлений подмены в деятельности органов и лиц, выполняющих публичные функции, государственного и общественного интересов интересом личным, корыстным. Учитывая обусловленность преступлений коррупционной направленности возможностью паразитирования за счет бюджетных средств, не менее важным является своевременное выявление, пресечение, раскрытие и предупреждение фактов преступного присвоения и использования в корыстных целях средств бюджетов всех уровней — федерального, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также нецелевого расходования бюджетных ассигнований.

В условиях бескомпромиссной борьбы с коррупцией повышенное значение приобретает работа кадровых подразделений органов публичной власти, коммерческих и некоммерческий организаций по соблюдению состоящими в их штате сотрудниками служебных обязанностей по выявлению, урегулированию и предотвращению конфликтов интересов, контролю за соблюдением ими ограничений и запретов, связанных с особенностями замещаемых должностей государственной или муниципальной службы. Не менее ответственной является и роль правоохранительных органов по своевременному реагированию на сигналы о нарушениях антикоррупционного законодательства государственными или муниципальными служащими, должностными лицами органов контроля, служащих Центрального банка, государственных корпораций, публично-правовых компаний, иных организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

Бесспорным является особое значение в борьбе с коррупционными проявлениями прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, включая все его отрасли: надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов (общий надзор); надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Смыкаясь с выполнением присущими прокуратуре функциями уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупционной преступностью, международного сотрудничества; участия в правотворческой деятельности; участия прокурора в рассмотрении административных, арбитражных, гражданских, уголовных дел в суде, других функций прокуратуры, надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной службе существенно расширяет область применения норм действующего антикоррупционного правового регулирования за счет увеличения знания правовых ситуаций не только общеизвестных, но своего рода гибридного характера, более тонкого и широкого подхода к анализу причин преступлений, посягающих на правоотношения, связанные с реализацией национальных проектов.

Вместе с тем специально следует отметить возложенную на прокурора обязанность в ходе осуществления своих полномочий проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и местного самоуправления, их должностных лиц. Экспертная оценка прокурором в установленном порядке антикоррупционной чистоты названных актов является надежным «фильтром», исключающим проникновение в правовую действительность нормативных правовых актов, способных влиять на распространение коррупционных проявлений.

§ 6. Система и основные направления правовой защиты национальных проектов

Проводимая в настоящее время работа по внесению коррективов в деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечивает как индивидуальную, так и общесоциальную превенцию правонарушений, включая преступления. В свою очередь, важную роль в деятельности, связанной реализацией национальных проектов, призвана сыграть имеющая специализированную направленность на предупреждение нарушений законности деятельность органов контроля (государственного и муниципального, общественного) и правоохранительных органов. На протяжении многих лет своего существования российские правоохранительные и контролирующие органы выполняют большой объем работы по укреплению законности и государственной дисциплины. Данные контролирующих и правоохранительных органов постоянно используются в качестве непременных источников информации при анализе состояния законности и правопорядка. С несомненной пользой данные контролирующих и правоохранительных органов о типичных нарушениях законов, распространенности, способах, причинах и условиях их совершения могут найти применение в целях разработки рекомендаций по обеспечению законности в сфере деятельности по достижению национальных целей и решения актуальных задач развития Российской Федерации и, что немаловажно, также при решении конкретных задач трансформации цифровизации в рамках всех национальных проектов.

Органы контроля своим происхождением и предназначением призваны выступать в качестве одного из необходимых социально-правовых институтов, в сферу задач которого входит выполнение функции своевременного обнаружения и выявления нарушений законов, установления фактических данных о событии правонарушений, лицах, их совершивших, иные сведения о правонарушениях, направление материалов для принятия мер юридической ответственности в органы, обладающие соответствующей юрисдикцией. Диктуемая упоминавшимся выше Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» объективно необходимая программа развертывания контрольной деятельности в стране по праву может занять видное место в определении и конкретизации содержания правовых норм правового обеспечения национальных проектов. Ощутимую пользу решению насущных задач реализации национальных проектов может обеспечить правильное восприятие и поддержка органами государственной власти и местного самоуправления результатов выполнения контролирующими органами обязанностей по обнаружению и мобилизации резервов материально-технического обеспечения национальных проектов, обеспечению сохранности средств, выделяемых для удовлетворения публичных нужд, привлечению к ответственности, вплоть до уголовной, лиц, нарушающих закон.

Привлечение правозащитного потенциала правоохранительных органов (прокуратуры, Следственного комитета Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, таможенных органов), представляется продуктивным для выделения в рамках реализации национальных проектов актуальных направлений сбалансированной правовой защиты интересов личности, общества, государства, корректировки правового статуса юридических и должностных лиц, иных лиц, выполняющих публичные функции. Государственная статистика убедительно и наглядно подтверждает масштабность усилий системы правоохранительных органов по выявлению нарушений и восстановлению прав и свобод граждан. Доклады Генерального прокурора Российской Федерации, руководителей силовых ведомств по актуальным проблемам укрепления законности регулярно направляются в высшие органы власти страны, от которых непосредственно зависит формирование государственной политики в сфере борьбы с преступностью и иными правонарушениями¹²².

Правоохранительные органы составляют ведущее звено в системе профилактики правонарушений, включающейся в себя принятие мер по своевременному выявлению и раскрытию нарушений закона, их причин и условий, ограничение, а в конечном итоге и полная нейтрализация их дестабилизирующего влияния на социальные процессы и явления. Они имеют основополагающее значение для обеспечения чистоты правового поля реализации национальных проектов, включая их наиболее общественно опасные формы — преступления. Их усилиями обеспечивается основной объем работы по специальному предупреждению преступлений. Ощутимую пользу решению насущных задач реализации национальных проектов может обеспечить правильное восприятие и поддержка органами государственной власти и местного самоуправления результатов активизации выполнения правоохранительными и контролирующими органами обязанностей по обнаружению и мобилизации резервов материально-технического обеспечения национальных проектов, обеспечению сохранности средств, выделяемых для удовлетворения публичных нужд, привлечению к ответственности, вплоть до уголовной, лиц, нарушающих закон.

Привлечение правозащитного потенциала правоохранительных органов представляется продуктивным для выделения в рамках реализации национальных проектов актуальных направлений сбалансированной правовой защиты интересов личности, общества, государства, корректировки правового статуса юридических и должностных лиц, лиц, выполняющих публичные функции. Материалы прокуратуры обоснованно считаются источником сведений о типичных нарушениях законодательства, масштабах практики обхода закона, что позволяет продуктивно использовать их в целях совершенствования методического оснащения деятельности правоохранительных органов, разработки рекомендаций по обеспечению законности в сфере деятельности по достижению национальных целей и решения актуальных задач развития Российской Федерации.

Освобождая правовую действительность от нелегкого груза негативных явлений, укрепление законности выступает важнейшим фактором экономического и социального прогресса, указывающим на важнейший и притом доступный для освоения реальный резерв его ресурсного обеспечения.

От правоохранительных органов в значительной степени зависит также имеющее несомненное крупное значение для экономического и социального развития страны возрождение на новой основе и в полном объеме действовавшей в советские времена системы профилактики преступлений, эффективность которой безоговорочно признавали и опыт которой в свое время охотно заимствовали и с большой пользой переносили после несложной адаптации на свою почву криминологи зарубежных стран. Научными и образовательными организациями правоохранительных органов регулярно проводятся фундаментальные исследования состояния законности и правопорядка в стране, к результатам которых имеют открытый доступ все заинтересованные органы, учреждения и организации, граждане, причастные к деятельности по борьбе с нарушениями законов.

В системе правоохранительных органов в связи с выполняемыми ими надзорными и координационными полномочиями значительная организационная нагрузка приходится на органы прокуратуры. Национальные цели и направленные на их достижение национальные проекты органично вписываются в цели и задачи органов прокуратуры, а масштабы деятельности прокуратуры определяют широкие возможности ее плодотворного участия в их реализации.

Ежегодно прокурорами только по материалам надзорной практики принимаются исчисляемые сотнями и десятками тысяч единиц меры прокурорского реагирования, включая опротестование незаконных правых актов, представления об устранении нарушений законов, их причин и способствующих им условий, постановления о возбуждении административного производства и др. В отношении материалов прокуратуры особо следует отметить, что накопление сведений о типичных нарушениях законодательства, масштабах практики обхода закона органами прокуратуры, началось незамедлительно, с момента издания Указа № 204 (в ред. последующих изменений), руководствуясь федеральными законами и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора РФ об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов. С начала реализации национальных проектов прокуроры планируют и проводят на постоянной основе целевые проверки исполнения законов, последовательно учитывая в ходе их осуществления необходимость использования в полной мере потенциала прокуратуры в достижении целей форсированного развития страны. На контроле прокуроров находится реализация всех национальных проектов, с которыми россияне связывают многие позитивные перемены в жизни¹²³. В целях повышения действенности влияния органов прокуратуры на правовую ситуацию в стране принципиально важным представляется вопрос о едином порядке правового регулирования полномочий прокурора: оно должно быть ограничено только законодательством о прокуратуре, исключив их установление отраслевыми законами, закрепив при возникновении конкуренции норм безусловный приоритет Федерального закона о прокуратуре.

Занимая самостоятельное положение в системе правоохранительных органов, Следственный комитет Российской Федерации, наряду с ведущей профилирующей функцией расследования преступлений, осуществляет не менее важные для обеспечения эффективного раскрытия преступлений и изобличения виновных функции международного сотрудничества с правоохранительными органами зарубежных государств по вопросам правовой помощи по уголовным делам, участия в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, предупреждения преступлений, другие функции, обеспечивающие его активное участие в укреплении правовой базы национальных проектов. Заметный вклад в совершенствование правового регулирования и практики применения мер уголовной ответственности за правонарушения и уголовно-процессуального законодательства может быть обеспечен СК России на основе раскрытия преступлений прошлых лет (с 2007 г. было раскрыто свыше 86 тысяч преступлений по приостановленным делам по данным на 22.07.2020¹²⁴), реализации функции участия в правотворчестве. Имея квалифицированные кадры, обладая первоклассной криминалистической техникой, располагая возможностями использования потенциала государственных экспертных центров, оперативно-розыскного сопровождения расследования преступлений, следователи СК России, других следственных аппаратов активно включились в создание оптимального режима реализации национальных проектов путем обеспечения полноты выявления преступлений, соблюдения установленных законом сроков предварительного следствия, профилактики преступных посягательств.

Важнейшую государственную функцию по защите органично входящих в определенные национальными целями важнейших конституционных ценностей — жизни, здоровья, прав и свобод граждан, всех форм собственности, правовых основ единого рынка — выполняют органы внутренних дел Российской Федерации. Осуществляя значительный объем работы по выявлению, раскрытию и пресечению преступлений, органы внутренних дел играют заметную роль в решении задач раннего предупреждения преступлений путем пресечения противоправных деяний, производства по делам об административных правонарушениях. Следует также отметить масштабный потенциал в части выполнения задач охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, противодействия терроризму и экстремизму войск национальной гвардии Российской Федерации. В борьбе с опасными преступлениями против государственной власти, коррупцией, расхищением бюджетных средств в особо крупных размерах зарекомендовали себя профессионалами высокого класса сотрудники органов ФСБ России.

Органами правовой охраны государства о результатах своей работы систематически информируются также органы власти субъектов Российской Федерации, СМИ всех уровней и видов.

Значительное место в обеспечении государственной защиты прав и законных интересов участников реализации национальных проектов¹²⁵ и граждан занимают осуществляющие судебную власть посредством конституционного, арбитражного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства суды Российской Федерации.

Структура правонарушений и дополняющая ее структура преступности, представляя несомненную ценность в качестве критериев выделения основных направлений борьбы с преступностью и ее последствиями, вместе с тем одновременно позволяют видеть в них исходную базу определения приоритетных направлений правовой защиты национальных проектов. По логике эффективной правовой поддержки национальных проектов приоритетное значение в настоящее время имеют оптимальное решение проблем расходования бюджетных средств и капиталовложений инвесторов, заключивших специальные соглашения с государством, выполнения госзаказов, совершенствования административного, налогового, трудового, природоохранного, миграционного законодательства и, соответственно, правоприменения в соответствующих сферах.

Среди многочисленных возможных вариантов выделения общих направлений правовой защиты национальных проектов заслуживают несомненного внимания два из них, по праву претендующие на признание магистральными. Это, во-первых, направление, связанное с упорядочением и формированием совершенной правовой базы реализации национальных проектов; во-вторых, направление, определяющее пути создания надлежащей правоприменительной практики. Их краткая характеристика освещается в последующих параграфах.

§ 7. Законодательная база и проблемы ее развития в свете процессов реализации национальных проектов

В целом государство и общество располагают развитой правовой системой, достаточной для эффективного правового регулирования процессов реализации национальных проектов, направленных на достижение определенных указами Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204¹²⁶ и от 21.07.2020 № 474¹²⁷ национальных целей. В настоящее время Российская Федерация благодаря интенсивной работе органов законодательной власти располагает развитой правовой базой. Ежегодно Государственной Думой Федерального Собрания принимается в среднем около 500 федеральных законов
(в 2015 г. — 470, в 2016 г. — 512; в 2017 г. — 507, в 2018 г. — 572, в 2019 г. — 523, в 2020 г. — 543). Внесенные в результате конституционной реформы 2020 года поправки в Конституцию Российской Федерации заметно укрепили конституционно-правовые основы развития экономики и социальной сферы. В части динамичного корректирования законодательства, исключения из массива действующего законодательства нормативных актов устаревших, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам, исправления их недочетов плодотворной является роль Конституционного Суда Российской Федерации, результатов контроля за законностью и целесообразностью действий органов исполнительной власти. Как орган конституционного контроля Конституционного Суда Российской Федерации, внося заметный вклад в оперативное освобождение действующей системы правового регулирования страны от противоречащих Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов, одновременно стимулирует принятие новых совершенных законов¹²⁸.

В целом действующая система правового регулирования может считаться достаточной для успешного правового обеспечения процессов реализации национальных проектов. На современном этапе правовую основу национальных проектов образуют Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, двухуровневая система действующих на территории Российской Федерации законов, иные нормативные правовые акты органов публичной власти. Вместе с тем вхождение в российскую правовую действительность национальных проектов предъявляет свои не только дополнительные требования к правовому регулированию предстоящих преобразований, но и также выдвигает практически на первый план проблему создания в известной мере автономной и, по большому счету, самодостаточной правовой базы национальных проектов, обеспечивающей участникам экономических отношений понятные и прозрачные механизмы и правила их поведения. Решение этой далеко не простой задачи предполагает предварительную соответствующую оценку действующего законодательства. Определенная работа в этом направлении в современных условиях проводится Правительством Российской Федерации в контакте с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации как высшим органом законодательной власти, деятельность которого, как известно, непосредственно связана с формированием действенной совершенной системы правового регулирования вопросов жизни общества и государства. Прямое отношение, надо полагать, эта работа, требующая целенаправленного системного участия в ней органов, располагающих достаточными возможностями привлечения к правотворческой деятельности высококвалифицированных специалистов, имеет к правовому обеспечению сферы реализации национальных проектов.

Учитывая высокий уровень сложности практических действий по реализации национальных проектов, определенную роль для повышения ее эффективности может сыграть параллельное подключение к системе действующего правового регулирования и специализированной системы законодательных актов, конкретизирующих и дополняющих (развивающих) исходя из прямой связи с национальными проектами (на основе общего объема правовой информации) содержание норм действующего правового регулирования. Масштабная работа по обновлению законодательства, вызванная принятыми поправками к Конституции Российской Федерации 2020 года, позволяет рассчитывать на появление законов, максимально учитывающих потребности эффективной реализации национальных проектов. Одновременно существенную помощь можно реально ожидать от правоохранительной системы государства.

Правоохранительные органы, в особенности имеющие богатый опыт подобной работы органы прокуратуры Российской Федерации, в состоянии оказать законодательным органам профессиональное содействие в дальнейшей разработке стратегии законотворчества, систематизации и ревизии действующего законодательства, в том числе с обязательным учетом необходимости получения данных, относящихся к предмету и задачам национальных проектов в целом, применительно к отдельным их блокам (экономического, социального, антикоррупционного и др.), а также обеспечить разработку предложений по приведению законодательства в соответствие с насущными нуждами их реализации, определению критериев корректного истолкования буквы и духа законов судебной практикой, исключению вероятности разночтений в понимании смысла закона различными субъектами правоприменения, стимулированию позитивных явлений и процессов в соответствующих сферах государственной и общественной жизни.

Бесспорное крупное значение совершенного и тем более стабильного законодательства для решения внутренних и внешнеполитических проблем государства, к числу которых с полным правом в наши дни могут быть отнесены национальные проекты, не вызывает сомнений.

В силу смысла и сущности целей, системного характера, полифункционального содержания охватываемой национальными целями и проектами работа по совершенствованию законодательства, составляющего правовую базу реализации национальных проектов, в содержательном плане, на наш взгляд, предполагает, как минимум, решение взаимосвязанного комплекса задач, включающих создание условий, обеспечивающих:

— соблюдение органами власти и местного самоуправления, хозяйствующими субъектами режима рационального использования выделяемых для исполнения заданий национальных проектов материальных и иных ресурсов, в том числе поступающих в качестве инвестиций;

— обеспечение сокращения непроизводительных потерь, повышения производительности труда и культуры производства, внедрения передовых технологий;

— упрочение авторитета государственной власти, стимулирование инвестиционной активности, как отечественных, так и