Правовое обеспечение экологической безопасности Арктической зоны Российской Федерации при использовании геномных технологий

Монография

Ответственные редакторы 
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ 
Н. Г. Жаворонкова,
доктор юридических наук, профессор 
В. Б. Агафонов

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6:575(98)

ББК 67.407:28.04(00)

П68

Авторы:
Жаворонкова Н. Г., д. ю. н., профессор, заслуженный юрист РФ – гл. 1 (§ 1–3), гл. 2, гл. 3 (§ 2, 4);
Агафонов В. Б., д. ю. н., профессор – гл. 1 (§ 1, 3) гл. 2, гл. 3 (§ 2, 4);
Воронина Н. П., д. ю. н., профессор – гл. 1 (§ 4, 5), гл. 3 (§ 1, 3);
Ведышева Н. О., к. ю. н., доцент – гл. 1 (§ 5), гл. 3 (§ 1, 5).

Рецензенты:
Мохов А. А., д. ю. н., профессор, зав. кафедрой медицинского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Анисимов А. П., д. ю. н., профессор кафедры гражданского и международного частного права Волгоградского государственного университета.

В предлагаемой монографии рассмотрены дискуссионные вопросы правового обеспечения экологической безопасности Арктической зоны РФ при использовании геномных технологий. Выявлены основные угрозы и риски в сфере обеспечения экологической безопасности Арктики; дана комплексная оценка эффективности действующего законодательства РФ и реализуемой государственной экологической политики в рассматриваемой сфере; определены базовые стратегические направления правового обеспечения экологической безопасности Арктической зоны РФ; исследованы понятийный аппарат, международное и зарубежное законодательство, материалы правоприменительной и судебно-арбитражной практики; выделены наиболее важные правовые проблемы обеспечения экологической безопасности Арктической зоны РФ при использовании геномных технологий в различных видах хозяйственной и иной деятельности, сформулированы комплексные предложения по их решению.

Нормативные акты используются по состоянию на 30 апреля 2021 г.

Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по программам бакалавриата и магистратуры, преподавателей юридических вузов, работников законодательной, исполнительной и судебной власти, а также для всех интересующихся вопросами правового обеспечения экологической безопасности при использовании геномных технологий.

Монография издана при финансовой поддержке РФФИ (проект № 18-29-14034).

УДК 349.6:575(98)

ББК 67.407:28.04(00)

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

ВАС РФ — Высший арбитражный суд Российской Федерации

ВС РФ — Верховный суд Российской Федерации

ВВС СССР (РСФСР) — Ведомости Верховного Совета СССР (РСФСР)

Ведомости СНД и ВС РФ — Ведомости Совета Народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации

ВК РФ — Водный кодекс Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации

ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации

Минприроды РФ — Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

РГ — Российская газета

САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Проблемам развития Арктической зоны и территорий Крайнего Севера в Российской Федерации за последние годы уделяется особое внимание. Как неоднократно отмечал Президент РФ В. В. Путин: «Арктическая зона России переживает новый этап промышленного, социально-экономического, инфраструктурного возрождения. Арктика — важнейший регион, который будет обеспечивать будущее России. Нужно обеспечить хозяйственную деятельность в Арктике, приступить к эффективному освоению природных богатств. Но при вовлечении этого региона в хозяйственный оборот необходимо придерживаться тщательно выверенного, взвешенного подхода. Важно обеспечить и безопасность, и защиту природы в этих регионах, четкое, обязательное следование самым строгим экологическим стандартам, безусловный приоритет природоохранных мероприятий, имея в виду увеличение объемов хозяйственной деятельности в труднодоступных северных и очень чувствительных ко всяким вмешательствам в природу регионов. Масштаб проектов может быть разным, главное — чтобы они служили людям и открывали новые возможности»¹.

Необходимость решения проблемы «возрастания антропогенных нагрузок на окружающую среду до масштабов, угрожающих воспроизводству природных ресурсов, и связанный с их неэффективным использованием рост рисков для жизни и здоровья граждан; обеспечения продовольственной безопасности и продовольственной независимости России, конкурентоспособности отечественной продукции на мировых рынках продовольствия, снижение технологических рисков в агропромышленном комплексе; эффективного освоения и использования пространства, в том числе путем преодоления диспропорций в социально-экономическом развитии территории страны, а также укрепления позиций России в области экономического, научного и военного освоения Арктики» являются согласно Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 01.12.2016 № 642², одними из наиболее значимых с точки зрения научно-технологического развития Российской Федерации больших вызовов для Российской Федерации. Как отмечено в Стратегии, «большие вызовы создают существенные риски для общества, экономики, системы государственного управления, но одновременно представляют собой важный фактор для появления новых возможностей и перспектив научно-технологического развития Российской Федерации. При этом наука и технологии являются одним из инструментов для ответа на эти вызовы, играя важную роль не только в обеспечении устойчивого развития цивилизации, но и в оценке рисков и возможных опасностей для человечества».

Таким образом, актуальность исследования проблем правового обеспечения экологической безопасности Арктической зоны Российской Федерации при использовании геномных технологий определяется наличием четырех ключевых факторов, рассмотренных в системной взаимосвязи и взаимодействии.

1. Значение субрегиона Арктики как части биосферы планеты, оказывающей влияние на климат, экономику, международные отношения, эколого-экономическое развитие мира в целом. В какой-то мере Арктика может и должна стать моделью эколого-ориентированной экономики и международно-правового сотрудничества на базе освоения новых технологий.

2. Стратегическая значимость Арктики для экономики Российской Федерации. В документах стратегического планирования социально-экономического развития Арктического региона отмечено, что основным приоритетом является его ускоренное экономическое развитие за счет расширения ресурсной базы Арктики, формирования конкурентных преимуществ, импортозамещения, максимальной ресурсоэффективности при одновременном сохранении и обеспечении защиты природной среды региона, ликвидации экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата, обеспечении устойчивого развития коренных малочисленных народов, сбережении уникальных экологических систем. Это обусловливает актуальность ускоренного развития научных исследований, нацеленных на решение проблем освоения Арктики.

3. Экологическая уязвимость территории Арктической зоны при осуществлении хозяйственной деятельности, что неоднократно отмечалось в научных трудах российских и зарубежных ученых. С одной стороны, Арктика богата природными ресурсами, а с другой стороны, этот регион отличается хрупкостью и уязвимостью экосистем, слабо восстанавливаемыми флорой и фауной. Эти и иные факторы обуславливают необходимость учета природно-климатических условий при формировании правового режима природопользования в Арктической зоне Российской Федерации, обеспечивающего применение наилучших существующих технологий, снижающих негативное воздействие на окружающую среду.

4. Перспективность развития «зеленой экономики» с безопасным применением геномных технологий. Развитие оленеводства, растениеводства и трансгенной аквакультуры позволяет сформировать возможности для хозяйственной деятельности, сохранения традиционного проживания и природопользования коренных малочисленных народов Арктического региона. Вместе с тем к целому ряду экологических угроз Арктического региона, таких как изменение климата, истощение водных биологических ресурсов, ущерб от возможных чрезвычайных ситуаций в Арктической зоне Российской Федерации, прошлый экологический вред, могут быть отнесены и угрозы изменения генома человека, животных, водных биологических ресурсов, природной среды в целом в процессе хозяйственной деятельности.

Определение правовой модели и современных правовых механизмов обеспечения экологической, биологической, биосферной и генетической безопасности Арктической зоны Российской Федерации требует соответствующей научной основы, что и обусловило необходимость проведения настоящего исследования.

Цели исследования, приведенные в настоящей монографии, — формирование теоретико-правовой доктрины обеспечения экологической безопасности Арктического региона, учитывающей применение геномных технологий, а также подготовка комплексных предложений по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.

Научная и практическая проблема обеспечения экологической безопасности при применении геномных технологий в Арктическом регионе не является сугубо правовой, экономической или медицинской (с учетом беспрецедентных экологических последствий аварии на ТЭЦ-3 НТЭК в Арктической зоне Российской Федерации в мае 2020 г.), но представляет собой глобальный, межотраслевой, межрегиональный пример задач принципиально нового уровня, где экологические, экономические, биологические, социальные пространственные проблемы взаимосвязаны и взаимообусловлены. Поэтому настоящее исследование поднимает ряд онтологических, семантических, методологических проблем.

Исследование носит междисциплинарный характер, заключающийся в том, что выявление и анализ рисков изменения генома обусловили необходимость осуществления комплексных междисциплинарных геолого-геофизических исследований, исследований в сфере гидрофизики, комплексных исследований арктических экосистем, гидрографии, климата, арктической медицины, права, работ по проблемам агропромышленного комплекса Арктики. Это позволило не только выявить и оценить риски от применения геномных технологий при осуществлении хозяйственной деятельности, но и определить меры обеспечения экологической, биологической, биосферной и генетической безопасности Арктического региона, в первую очередь меры организационно-правового характера.

Междисциплинарный характер исследования также позволил привлечь специалистов медицинских, биологических и сельскохозяйственных наук. Апробация в виде научных докладов представителей этих видов наук осуществлялась в очном и дистанционном формате (ZOOM) на международных и всероссийских конференциях, в том числе на международном симпозиуме «Правовые проблемы обеспечения биологической безопасности в Российской Федерации» (МГЮА, РМАНПО, Москва, 22 мая 2020 г. Университет имени О. Е. Кутафина — МГЮА).

В качестве научно-познавательных инструментов и приемов при проведении настоящего исследования были использованы общенаучные методы (диалектический, логический, эмпирический, прогностический), междисциплинарные (частные) методы (системный анализ, сравнительный анализ), а также специальные (специфические) методы исследования (сравнительно-правовой, формально-юридический).

Использование общенаучных методов позволило исследовать основные правовые категории в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической и биологической безопасности, выявить сущность и специфику рассматриваемых явлений и процессов применительно к Арктической зоне Российской Федерации, получить объективную информацию о современном состоянии объекта исследования и сформулировать научно-обоснованные прогнозы о перспективах его развития.

Применение междисциплинарных (частных) методов позволило провести комплексный анализ правового регулирования отношений в области экологической и биологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации, выявить структурные взаимосвязи и взаимозависимости между элементами рассматриваемых правоотношений.

Наконец, использование специальных (специфических) методов исследования позволило оценить эффективность правового регулирования отношений в области обеспечения биологической безопасности применительно к Арктической зоне Российской Федерации, выявить существующие организационно-правовые и семантические проблемы в данной сфере и сформулировать научно обоснованные предложения по их решению.

Глава 1.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ГЕНОМНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Экологические риски и угрозы устойчивого социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации

Арктика имеет глобальное значение для человечества, как часть биосферы Земли, как территория огромного числа уникальных видов флоры и фауны, поддержания биохимических процессов и климата. К сожалению, отдельные арктические экосистемы, включая ледовый покров, тундру, растительный и животный мир исчезают, их существованию угрожают климатические изменения, чрезмерная эксплуатация природных ресурсов. Ввиду сложности природно-климатических условий для осуществления хозяйственной и иной деятельности Арктический регион в настоящее время относительно не изучен и, как следствие, не загрязнен, но это только подтверждает необходимость выявления и последующей минимизации существующих экологических рисков посредством создания особого правового регулирования хозяйственной деятельности в Арктике, которое стало бы новой парадигмой экологического права и управления.

Учитывая повышенный интерес к программам и планам освоения Арктики (как национальных, так и международных), важно проанализировать, каким образом существующие экологические риски могут отразиться на обеспечении экологической безопасности всего региона в целом³.

Согласно п. 5 Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г., утвержденных Указом Президента РФ от 05.03.2020 № 164⁴, среди основных национальных интересов России выделены: «развитие Арктической зоны РФ в качестве стратегической ресурсной базы и ее рациональное использование в целях ускорения экономического роста», с одной стороны, и «охрана окружающей среды, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов», с другой. Таким образом, ускорение экономического развития территорий Арктической зоны РФ может повлечь риски загрязнения, деградации природной среды, изменения биологического разнообразия, возникновения заболеваний человека, влияние на здоровье коренных малочисленных народов.

Особенности Арктической зоны, определяющие специальные подходы к ее социально-экономическому развитию и обеспечению национальной безопасности в Арктике, согласно Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года, утвержденной Указом Президента РФ от 26.10.2020 № 645⁵, состоят в следующем:

а) экстремальные природно-климатические условия, крайне низкие плотность населения и уровень развития транспортной и социальной инфраструктуры;

б) высокая чувствительность экологических систем к внешним воздействиям, особенно в местах проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации (далее — малочисленные народы);

в) климатические изменения, способствующие возникновению как новых экономических возможностей, так и рисков для хозяйственной деятельности и окружающей среды;

г) устойчивая географическая, историческая и экономическая связь с Северным морским путем;

д) неравномерность промышленно-хозяйственного освоения отдельных территорий Арктической зоны, ориентированность экономики на добычу природных ресурсов, их вывоз в промышленно развитые субъекты Российской Федерации и экспорт;

е) высокая ресурсоемкость хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения, их зависимость от поставок топлива, продовольствия и иных жизненно необходимых товаров из различных субъектов Российской Федерации;

ж) рост конфликтного потенциала в Арктике.

Таким образом, как с точки зрения теории/практики экологического права, так и учитывая особенности правотворчества/правоприменения в условиях Арктики необходимо предельно четко и конкретно обозначить границы темы и суть исследуемых процессов. Учитывая сегодняшнюю эколого-экономическую и глобальную повестку дня, Арктика на долгие годы будет объектом многих социально-экономических программ развития. По сути, это сложнейший и перспективнейший объект (регион), который может в случае успеха послужить моделью прорывного развития. В связи с этим для анализа важен непредвзятый и экологически выверенный взгляд на предполагаемые планы и проекты освоения Арктики.

Эколого-правовой анализ предполагает, прежде всего, актуализацию повестки «устойчивого развития» региона, учитывая риски и максимально обеспечивая «экологическую безопасность» в сочетании с социально-экономическими достижениями. В идеале, в чем сходятся многие эксперты, существует возможность на стадии стратегического планирования, путем различных компромиссов и гибкой природоохранной политики добиться оптимального сочетания экономических и экологических показателей.

Для нас употребление термина «экологическая опасность» целесообразно и оправдано, прежде всего, с точки зрения:

• выделения высокорисковых, потенциально опасных видов природопользования в Арктической зоне (прежде всего, в экологически уязвимых районах Севера Арктики, а также на континентальном шельфе) (например, нефте- и газодобычи, рыболовства);

• оценки степени различных (экологических, экономических, военных, иных) рисков при планировании и осуществлении хозяйственной деятельности;

• всестороннего анализа и прогнозирования наиболее крупных и ресурсоемких проектов природопользования с точки зрения экологической и экономической безопасности;

• создания правового и экономического механизма оценки и предотвращения «экологических рисков» при осуществлении хозяйственной деятельности.

В соответствии со Стратегией развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года, утвержденной Указом Президента РФ от 26.10.2020 № 645, одним из приоритетных направлений развития Арктической зоны Российской Федерации является социально-экономическое развитие, предполагающее совершенствование системы государственного управления, улучшение качества жизни коренного населения и социальных условий хозяйственной деятельности в Арктике, развитие ресурсной базы Арктической зоны Российской Федерации, транспортной системы, создание современной информационной инфраструктуры и рыбохозяйственного комплекса.

Стержнем, инвестиционным смыслом «освоения» Арктики, безусловно, станет «безущербное» использование и развитие ресурсной базы Арктической зоны Российской Федерации, способной в значительной степени обеспечить потребности России в углеводородных ресурсах, водных биологических ресурсах и других видах стратегического сырья.

Основными угрозами (рисками) экологической безопасности в Арктической зоне будут являться факторы природной среды, а источником этих угроз (рисков) будет состояние природной среды, измененное в результате деятельности человека, а также опасных природных явлений.

В этом случае действие угроз (рисков) для человека, его жизнедеятельности будет проявляться:

• в риске деградации природной среды или ее отдельных компонентов до степени, когда будет невозможно существование человека как биологического вида при осуществлении природопользования;

• риске возникновения негативных факторов для жизни, обусловленных воздействием загрязнения и деградации окружающей среды;

• риске снижении природоресурсного и климатического потенциала природной среды;

• риске возникновении заболеваний человека, изменении генофонда территории, биоразнообразия.

Но угрозы (риски) конкретно для «жизнедеятельности» и природопользования можно подразделить и по иному принципу. К числу указанных рисков следует отнести, например:

• риски эколого-экономического характера (возрастание стоимости ликвидации экологического ущерба, исчерпаемость и дефицит природных ресурсов, нарастающее загрязнение окружающей среды, рост числа природных аномалий и катастроф, рост заболеваемости и риск мутаций, недофинансирование проектных, строительно-монтажных работ, работ по реконструкции, техническому перевооружению объектов ТЭК; неэффективность тарифной политики, неэффективность использования природных ресурсов; рост неплатежей и задолженностей за поставляемые энергоресурсы; неэффективное использование топливно-энергетических ресурсов и др.).

• риски военно-политического и международно-правового характера, включая прямую военную угрозу, возможность военных конфликтов, различные попытки диверсионного (в том числе биологического) нападения, попытки создания социального напряжения и нестабильности в регионе.

• риски технического и технологического характера (низкий технологический и технический уровень и качество оборудования; качество строительно-монтажных, ремонтных работ и эксплуатации; высокий уровень износа оборудования; нерациональное размещение производительных сил, приводящие к повышенным рискам; снижение технической безопасности производственных объектов и др.).

• риски функционирования объектов в сфере природопользования, обусловленные, прежде всего, чрезвычайными ситуациями техногенного и природного характера (в том числе рост количества чрезвычайных ситуаций; рост негативного влияния деятельности объектов природопользования (в первую очередь, предприятий ТЭК) на природную среду и др.).

• риски организационно-правового характера (неэффективность управления, реализации экономической и энергетической политики; несовершенство законодательства и правоприменения и др.).

• риски социально-политического характера (просчеты и ошибки в планировании и прогнозах, стратегии развития природопользования, действие общественных движений различной экологической направленности в Арктике; межнациональные конфликты; терроризм, в том числе технологический и экономический).

Естественно, классификация и ранжирование угроз и рисков может быть достаточно различной исходя из целей исследования. Для нас важно подчеркнуть — экологическая безопасность в сфере природопользования в Арктической зоне не замыкается рамками охраны окружающей среды и не адекватна ей. Она, как свидетельствуют приведенные выдержки из законодательства, шире и охватывает весь социально-экономический и экологический спектр.

В частности, представляется принципиально важным для понимания особенностей и сложности правового осмысления проблем экологической безопасности в Арктике выделить два взаимосвязанных «блока» общей проблемы социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации:

1) особенности выделения и классификации субрегиона и его частей по эколого-экономическому, климатическому, ресурсному потенциалу и построение на этой основе системы управления территорией Арктической зоны;

2) закрепление и уточнение в законодательстве и других актах особенностей международного и национального статуса, географии, климата, населения, животного и растительного мира Арктической зоны.

Согласно пункту 3 Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г., утвержденных Указом Президента РФ от 05.03.2020 № 164, под Арктической зоной Российской Федерации понимаются сухопутные территории, определенные Указом Президента Российской Федерации от 02.05.2014 № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации»⁶, а также прилегающие к этим территориям внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации.

С целью повышения уровня социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации в соответствии с приоритетами государственной политики в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации и с учетом проблем в ее социально-экономическом развитии постановлением Правительства РФ от 21.04.2014 № 366⁷ также была утверждена Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации», предусматривающая, помимо прочих, формирование опорных зон развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечение их функционирования в Арктической зоне Российской Федерации. Опорные зоны развития Арктической зоны представляют собой «комплексные проекты социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации, направленные на достижение стратегических интересов и обеспечение национальной безопасности в Арктике, предусматривающие синхронное применение взаимосвязанных действующих инструментов территориального и отраслевого развития, а также механизмов реализации инвестиционных проектов, в том числе на принципах государственно-частного и муниципально-частного партнерства».

Необходимо отметить, что создание опорных зон развития Арктической зоны Российской Федерации являются частью подходов, закрепленных в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р⁸.

В свою очередь, действующая Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 30.03.2021 № 484⁹, предусматривает комплекс мер по ускорению экономического развития территорий, входящих в состав Арктической зоны Российской Федерации, увеличению вклада территорий, входящих в состав Арктической зоны Российской Федерации, в экономический рост страны, а также обеспечению условий для устойчивого социально-экономического развития макрорегиона. Данные цели планируется достичь посредством обеспечения конкурентоспособных условий для реализации инвестиционных проектов на территории Арктической зоны Российской Федерации, создания новых рабочих мест и привлечения трудовых ресурсов в Арктическую зону Российской Федерации; обеспечения нормативно-правового регулирования социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации, создания условий для устойчивого социально-экономического развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, проживающих в Арктической зоне Российской Федерации.

Таким образом, по своей территории, сложности, масштабам, условиям и содержанию административно-правовой режим Арктической зоны представляется особым явлением в правовом регулировании. В целом пока можно говорить о выработке общих подходов к формированию во всех частях Арктической зоны, направленного на достижение целей и решение задач, поставленных в Основах, Стратегии, Программе, единого порядка функционирования органов государственной власти, местного самоуправления и иных субъектов.

Вместе с тем эколого-экономический, климатический, административно-правовой режим Арктической зоны РФ находится в стадии формирования. Уникальность ситуации состоит в настоятельной необходимости формирования специального административно-правового режима на территории нескольких субъектов Российской Федерации на основе специального Федерального закона «Об Арктической зоне РФ».

В целом арктический регион представляет собою очень сложный географический, экологический, климатический, экономический, территориальный конгломерат проблем. Здесь возникает масса вопросов территориального (регионального) характера, разграничения полномочий и ответственности между 10 субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления. При разности экономических потенциалов (большинство субъектов являются дотационными, с неразвитой инфраструктурой), размеров и особенностей территорий, экологических проблем, демографии и многих иных, перед центральными органами власти стоит задача представить Арктику как единый субъект и объект управления. Здесь намечается первый узел проблем. В любом варианте — развитие Арктического региона будет неравномерным, затратным, при больших экологических издержках, потенциальной экологической опасности.

Природно-географические, ресурсные, экологические, экономические проблемы — принципиально разные проблемы, требующие различных подходов к решению, вместе с тем государственные планы развития основаны в большей степени на комплексности и единстве принципов, чем на их различии. Тем не менее, опыт «освоения» различных регионов показывает, что реально строительство больших объектов неизбежно повлечет за собою огромные изменения в природном мире всего региона. Строительство в Арктике будет локальным, но последствия — глобальны для всего региона.

Например, одним из регионов, включенных в Арктическую зону Российской Федерации, является Ненецкий автономный округ. Территория Ненецкого автономного округа составляет более 176 тыс. км2, или 1,05 % от общей площади РФ. В округе образовано 21 муниципальное образование (1 муниципальный район, 1 городской округ, 18 сельских поселений, 1 городское поселение). В регионе 83 (76 нефтяных, 6 нефтегазоконденсатных и 1 газонефтяное) месторождения углеводородного сырья, недропользователям выдано более 100 лицензий на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья. В структуре производства 98,5 % занимает топливная промышленность. Разрабатываемые месторождения находятся к востоку от г. Нарьян-Мара на расстоянии от 120 до 500 километров¹⁰.

Это пример типичного «паспорта» экономики одного из субъектов Российской Федерации, представленный топливной, добывающей, отчасти рыболовной отраслью. Вместе с тем для ограниченной способности Арктики к самоочищению, опасность загрязнения природной среды многократно вырастает.

На наш взгляд, потребуется решать многочисленные задачи административно-правового характера, включая бюджетные, налоговые, властные полномочия региональных властей. С точки зрения управляемости, финансовых, бюджетных проблем, выравнивания развития регионов, развития инфраструктуры, логистики возможно объединение регионов в единый субъект (объект) регулирования, либо на основе целевого программного подхода, либо путем появления нового субъекта Российской Федерации — Арктики.

Еще одна специфическая, но важная проблема. Малочисленность населения, слабая заселенность территории влечет за собой отсутствие информации, отсутствие контроля, реакции жителей на загрязнения. С учетом специфики региона, отсутствия транспортной доступности нефтяных месторождений, одним из важнейших источников информации об экологической обстановке на территории Арктики является информация коренных жителей, занимающихся традиционными видами деятельности. В связи с этим необходим особый подход к информационным ресурсам, например, привлечение оленеводов, коренных жителей к экологическому мониторингу. Экологическая безопасность Арктики будет тем выше, чем подробнее и детальнее проработаны вопросы координации деятельности с коренными народами и местными сообществами.

Компетенции, в том числе вытекающие из Закона о местном самоуправлении, юридические конструкции необходимо адаптировать к условиям Арктики, необходимо регулярно пересматривать состав субъектов Арктической зоны РФ, их права на управление ресурсами, возможности регулирования природопользования и организации местного самоуправления.

На период наиболее интенсивного «освоения» Арктики (10–15 лет) необходимо принять пакет законов о «программном» управлении арктическим регионом, в свою очередь, возможность создания нового субъекта Российской Федерации на основе объединения субъектов управления в данный период представляется возможной, но менее эффективной. В данном случае административные границы региона неизбежно вступят в противоречие с границами природных зон, сложившимися биоценозами, что в условиях Арктики является определяющим. Вместе с тем с правовой точки зрения, принятие и поддержание единого правового режима, реализация экологических стандартов и правил в условиях выделения единого субъекта регулирования более целесообразна, чем сложная координация многочисленных субъектов управления.

В мировой практике существует понятие «особо уязвимого морского района», что на наш взгляд, полностью применимо для многих прибрежных территорий. Получение статуса «особо уязвимой арктической территории» должно сопровождаться комплексной оценкой по выявлению ключевых угроз экологической безопасности, окружающей среде и культуре коренных народов от чрезмерной хозяйственной деятельности, в том числе коммерческого судоходства в регионе. При этом такая оценка должна проводиться с привлечением коренных малочисленных народов.

Формирование особых административно-правовых режимов Арктической зоны должно строиться на базе переоценки и интеграции (объединения) уже существующих на территориях, включенных в Арктическую зону, режимов. Установление особых условий для экономических агентов, требований природопользования, запретов и ограничений должно, с одной стороны, обеспечивать эффективность экономики, свободу в деятельности граждан и организаций в условиях Арктики, с другой — иметь разумное и соразмерное ограничение их прав.

Особый правовой режим Арктической зоны РФ должен быть закреплен в специальном законе и системе подзаконных актов. На наш взгляд, практически все хозяйственные проекты «освоения» Арктики подпадают под определение «источник повышенной опасности». Такой подход в целом позволит сразу «настроить» все ветви власти и экономических агентов на определенный правовой режим. Естественно, это невозможно в принципе, хотя именно этот подход наиболее конструктивен. В действительности, программа «освоения» Арктики должна стать предметом широчайшего обсуждения среди населения, экспертов, коренных жителей, НКО с возможным вынесением на региональный или федеральный референдум ключевых вопросов программы. За такой подход говорит как масштаб экономики, так и масштаб сложно прогнозируемых изменений. Подход, при котором акцентируется внимание на потенциальных (не доказанных, а предполагаемых) выгодах от использования природных ресурсов, военной составляющей и логистики не очевиден и не сопоставим с возможными последствиями разрушения арктической биосферы.

§ 2. Особенности понятийного аппарата в сфере правового обеспечения экологической безопасности при использовании геномных технологий в Арктической зоне Российской Федерации

Экологическая, биологическая и иные специальные виды безопасности как правовые категории достаточно широко используются в документах стратегического планирования, законодательстве, научных трудах ведущих ученых-юристов, однако в практическом прикладном значении используется сравнительно редко. В научных работах ученые неоднократно указывали на недостатки терминологии в сфере безопасности в целом и экологической / биологической безопасности в частности, вместе с тем онтологический и семантический аспект термина «экологическая безопасность» слишком важен и требует тщательного анализа и теоретического осмысления. Стоит лишь отметить одну деталь — в широком смысле «биологическая и экологическая» безопасность — это, прежде всего, безопасность не человека, а биосферы («биос» — «жизнь»), включая и климат, и весь растительный и животный мир. Сведение содержания «экологической безопасности» в основном к безопасности жизнедеятельности человека семантически неправильно.

Существует достаточное количество иных, семантически более точных определений экологической опасности, например, через «ущерб» или допустимый/недопустимый риск, когда используют показатели, характеризующие отклонение существующих (контролируемых) условий (параметров) от норм и имеющие причинно-следственную связь с критериями безопасности не только человека, но и биосферы. Для более точного определения параметров «опасности и соответственно безопасности» применимы показатели возможного ущерба и прогнозируемой величины рисков. Для этого в нормативном порядке фиксируется порядок их использования для оценки рисков, порядок выявления опасностей, последствия проявления которых могут привести к возникновению ущерба здоровью и жизни работника, а также порядок расчета ущерба.

Не останавливаясь подробно на терминологии, добавим, что «экологическая и биологическая безопасность Арктической зоны Российской Федерации», ее содержание носит несколько иное значение, характер, специфику правового обеспечения, чем «экологическая и биологическая безопасность», например, отдельного субъекта Российской Федерации или даже города федерального значения.

Однако будем придерживаться определений, данных в нормативных актах: «экологическая безопасность — состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий»¹¹.

«Биологическая безопасность — состояние защищенности населения и окружающей среды от воздействия опасных биологических факторов, при котором обеспечивается допустимый уровень биологического риска»¹². В Федеральном законе от 30.12.2020 № 492-ФЗ «О биологической безопасности» она определяется через биологическую угрозу (опасность) — «наличие потенциально опасных биологических объектов, а также наличие внутренних (находящихся на территории Российской Федерации) и внешних (находящихся за пределами территории Российской Федерации) опасных биологических факторов, способных привести к возникновению и (или) распространению заболеваний с развитием эпидемий, эпизоотий, эпифитотий, массовых отравлений, превышению допустимого уровня биологического риска.

Простое перечисление в законе угроз (опасностей) и их признаков, на наш взгляд, не дает в сумме интегрированного содержания «безопасность». Перечисленные признаки могут комбинироваться, концентрироваться, вступать в различные комбинации, в разное время в разных формах. И главным здесь выступает признание самого факта (события) как опасного, его оценка.

С развитием биотехнологий могут (и будут) образовываться все новые и новые угрозы, расширяться негативные последствия и оценки. Видимо, в законодательстве, тем более в правоприменении нужны более простые и понятные определения, снабженные инструментарием оценки угроз не только, а может и не столько на профессиональном, сколько на бытовом уровне, так как «опасность» касается всех без исключения граждан и должна быть всем понятна и воспринята адекватно.

В данном случае семантика в сфере безопасности (любой) — основа эффективности правоприменения, его скорости, доверии к организационно-правовым и экономическим мерам. Тем более, когда право оперирует не только понятием «экологическая безопасность», но и отдельно понятиями «биологическая безопасность», «геномные технологии» и т. д., возникает фрагментарность и «запутанность» терминов, а вместе с ними возникают сложности правоприменения. Попытка «упростить» понятие «опасность/безопасность», разделив на бесчисленное количество «опасностей» непродуктивно, так как в реальной жизни нет чистой «экологической», «химической», «энергетической», «биологической», иной безопасности/опасности.

В законодательстве должен быть отражен «принцип Парето»¹³, когда необходима концентрация усилий при угрозе экологической безопасности и эффективность управления на коротком отрезке времени, необходимом для принятия решений.

Обширная проблематика экологической и биологической безопасности состоит из множества составляющих, среди которых правовые аспекты отмечены особым образом.

В документе стратегического планирования «Об основах государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 г.», утвержденного Указом Президента РФ от 11.03.2019 № 97¹⁴, прямо было указано на необходимость «особое внимание уделить разработке нормативных правовых актов, обеспечивающих повышение эффективности государственного надзора, усиление контроля деятельности потенциально опасных химических и биологических объектов, а также ответственности за несоблюдение требований химической и биологической безопасности, в том числе за нарушение правил безопасности при размещении, проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации, перепрофилировании и ликвидации указанных объектов, за незаконный оборот биологических агентов и материалов, генно-модифицированных организмов, за хищение или вымогательство химических веществ и биологических материалов».

Правовое «оформление» требований экологической и биологической безопасности не должно носить «рамочный» характер.

События, сопровождавшие протекание пандемии COVID-19 показали явную нехватку конкретных и простых нормативных актов в этой сфере. В документах стратегического планирования и законодательных актах в области экологической и биологической безопасности должен подтвержден (закреплен) принцип верховенства права — в случае наступления «опасности» (чрезвычайной ситуации) именно закон (а не подзаконные акты) должен быть главным регулятором действий и мер по нейтрализации «опасности». Действия органов власти и управления в этот период находятся в сильной стрессовой ситуации, нехватке времени на принятие решений, огромной ответственности, боязни совершения ошибок. И если закон, касающийся безопасности (и, прежде всего, в области биологической, медицинской, эпидемиологической экологической безопасности), имеет «рамочный характер» и «отсылает» к огромному массиву подзаконных актов, то такой закон вряд ли может быть эффективным.

В качестве одного из подзаконных актов в области «биологической безопасности» выделим «ГОСТ 34150-2017. Межгосударственный стандарт. Биологическая безопасность. Сырье и продукты пищевые. Метод идентификации генно-модифицированных организмов (ГМО) растительного происхождения с применением биологического микрочипа» (введен в действие Приказом Росстандарта от 04.08.2017 № 805-ст)¹⁵. Он несомненно важен и полезен, но его роль техническая.

В ГОСТ 34150-2017 даются следующие определения:

• «генно-модифицированные источники (ГМИ) — сырье и пищевые продукты (компоненты), используемые человеком в натуральном или переработанном виде, полученные из генно-модифицированных организмов (ГМО) или содержащие их в своем составе;

• генно-модифицированный организм (ГМО) — организм, генетический материал которого изменен с применением методов генной инженерии;

• генная инженерия — совокупность приемов, методов и технологий, в том числе технологий получения рекомбинантных нуклеиновых кислот, по выделению генов из организма, осуществлению манипуляций с генами и введению их в другие организмы».

Но, на наш взгляд, суть законодательства об экологической безопасности должна состоять в идентификации события, его оценки, выбора решения, организации выполнения и постоянной корректировки действий.

Еще сложнее с понятием «геномные технологии». Это относительно новый в юриспруденции термин¹⁶, пока не получивший своего точного закрепления в законодательстве.

Отметим, что понятия «геномные технологии», «генная инженерия», «синтетическая биология», хотя и различны в понимании биологов и биотехнологов, но для правовой характеристики достаточно их унификации, поэтому мы рассматриваем их как родовое понятие «геномные технологии».

Говоря об экологической и биологической безопасности в наиболее простом понимании, мы приходим к проблеме риска и «устойчивости» природных комплексов (биосферы) и сохранении «биоразнообразия». На первый взгляд, и устойчивость, и безопасность, и биоразнообразие достаточно очевидные и простые определения, входящие в «экологическую и биологическую безопасность», однако это не совсем так. Те планы и программы «освоения» Арктики, которые озвучены, не очевидно предполагают экологическую безопасность, скорее наоборот, они как раз и представляют «опасность», прежде всего, «экологическую» — для природы, для растительного и животного мира, для сообществ, для коренного населения, для устойчивости северных территорий, для биоразнообразия.

Терминология в сфере любой безопасности несет крайне важную коннотацию. Поскольку «безопасность» касается всех и каждого, от понимания и восприятия экологической, биологической опасности, изложенной в законе или ином нормативном акте, зависит жизнь и буквально будущее (в прямом смысле выживание), вся терминология должна быть предельно проста, образна, эмоционально выделена, бесспорна.

Терминологически и онтологически основной задачей экологической и биологической безопасности является минимизация (устранение) риска (если нет иных возможностей) для жизни и ущерба окружающей среде, что в условиях Арктики становится крайне сложной задачей.

Выделение Арктического субрегиона как особой зоны экологической и биологической безопасности при развитии биоинженерии, синтетической биологии, геномных исследований обусловлено следующими доводами:

1. Арктика (один из последних крупных ареалов) мало заселена, мало исследована и относительно мало «освоена».

2. Арктика как в силу климатических тенденций потепления, так и в силу ресурсных возможностей является своеобразной «новой землей», направлением экономической, технологической, социокультурной экспансии. Идеальный полигон для многих экспериментов экономического, социального, технологического характера.

3. Арктика может стать как примером и образцом глобального сотрудничества, так и местом глобального конфликта. Либо будет выработан алгоритм международного эколого-экономического взаимодействия, либо Арктика станет зоной непрекращающихся конфликтов, тогда вопросы глобальной экологической и биологической безопасности станут проблемами национальной безопасности.

4. Арктика, как ранее различные «Клондайки» (нарицательное обозначение территорий для быстрого обогащения), уже в силу необычности, экстремальности быстро пройдет стадию туристической привлекательности и станет центром притяжения предпринимателей, рассчитывающих на сверхприбыль. Следовательно, самые безумные и непроверенные «технологии» могут попытаться опробовать различные генно-инженерные эксперименты.

5. Арктика (если начнутся предсказанные климатические изменения) станет одним из самых уязвимых природных субрегионов. Предсказать тотальные последствия потепления в Арктике невозможно, но что точно известно — эти изменения затронут все без исключения страны и регионы.

Почему именно непроверенные генные технологии (генная инженерия, синтетическая биология) наиболее опасны для Арктики? В силу климатических, природных, географических, пространственно-экономических особенностей. В Арктике возможен синергетический эффект от геномных технологий — потепление и ГМО, проникновение инвазивных организмов, мутации коренной фауны и флоры, пределы выживаемости в условиях полярных температур, появление искусственных организмов, разлагаемость и сохранность полимеров, распространение инфекций, резистентность. Список проблем бесконечен.

А учитывая скорость появления все новых и новых трансгенов, новых технологий, новых возможностей и соблазнов «изменить мир» для Арктики с ее сверххрупкой экосистемой, каждая генная «новация» может стать катастрофой.

Организационно-правовой механизм, несмотря на обилие законов и подзаконных актов не вполне адекватен вызовам и изменениям, происходящим в природе Арктического региона. До настоящего времени правовые концепции и теории не в силах оценить и обобщить гигантский объем информации о взаимодействии природы и общества в Арктике. Стоит лишь констатировать, что традиционные правовые конструкции устаревают еще на стадии обсуждения, так как геномные технологии, биоэкономика, действуют в «неформатированном «правовом поле. И для Арктики это положение особенно опасно, так как цена биологических рисков в этом регионе запредельна.

Стоит еще учесть, что в Арктике за последние десятилетия накопилось более ста опасных «накопленных ущербов» — только крупных объектов военных, медицинских, нефтяных, прочих отходов, скотомогильников, неизвестных захоронений, что может в совокупности с эффектом таяния вечной мерзлоты привести к глобальным эпидемиологическим и генетическим последствиям.

Да, в Арктическом субрегионе сосредоточено от 60 до 80 % настоящей и потенциальной нефте- и газодобычи, да, запасы никеля, олова, золота, вольфрама, угля и других полезных ископаемых оценены в 30–40 трлн долларов, да, это Северный морской путь и многое другое, но это и вызов для человечества, возможность выбора новой парадигмы эколого-экономического взаимодействия.

Что касается такого специфического и нового (в правом смысле) вида человеческой деятельности как генная инженерия (геномные технологии, генетические исследования, синтетическая биология), то это уже можно рассматривать как часть (но весьма опасную при соответствующих условиях) экологической опасности. Арктика, безусловно, самый сложный и крайне уязвимый с природной точки экологической безопасности объект природопользования. Это сформированный миллионами лет природно-климатический регион со своей (особенной) флорой и фауной, своими характеристиками.

На наш взгляд, правовой анализ экологической безопасности Арктики должен учитывать следующее:

1. Общая численность населения в Арктической зоне России в настоящий момент составляет порядка 2,5 млн человек, что больше, чем во всех остальных семи странах Арктического региона вместе взятых (около 2,1 млн человек).

2. Наличие крупных и больших городов с постоянным населением, превышающим 100 тыс. человек, центров добывающей и обрабатывающей промышленности: Архангельск, Мурманск, Северодвинск, Норильск, Новый Уренгой, Ноябрьск. Среди сопоставимых им по численности населения городов зарубежной Арктики можно выделить лишь Анкоридж на Аляске и Рейкьявик в Исландии.

3. Наличие населенных пунктов (особенно крупных) является стратегически важным, исходя из эколого-экономических характеристик и экологической безопасности региона.

4. Места сосредоточения коренных малочисленных народов Севера — малые поселения, крупные города — источники инноваций, их симбиоз — залог устойчивого развития территории.

5. Арктика с точки зрения численности и занятости населения, к сожалению, территория «недропользователей» и военных, остальные страты населения (как и виды поселений) в меньшинстве.

6. Арктическая зона в целом крайне малонаселенный регион и крайне малодоступный, поэтому все экологические, биологические, экономические, социальные нормативы должны быть адаптированы в законодательстве и приспособлены к особенностям Арктической зоны¹⁷.

Природные условия проживания в Арктической зоне для здоровья человека значительно более тяжелые, чем в средней полосе. Особенности климата — от минус 10 до минус 50 градусов средняя температура. Но дело не только в суровом климате и особом режиме освещенности (полярный день или полярная ночь). На Крайнем Севере на организм человека действуют космические факторы, поскольку магнитное поле Земли в этих широтах защищает от них Землю значительно хуже, чем в средних и низких широтах. Поэтому в Заполярье условия не просто более трудные, они отличаются от них принципиально.

Функционирование организма здорового человека всегда находится в соответствии с внешними условиями. Успешная адаптация населения является непременным условием его хорошего здоровья. Многие заболевания (сердечно-сосудистой и нервной систем, органов дыхания, печени и др.) в условиях Арктики возникают в более раннем возрасте и протекают более тяжело. В этом плане для обеспечения экологической безопасности Арктики необходим стратегический эколого-экономический подход «пространственного», «устойчивого» развития всего региона, он может быть реализован либо путем создания системы новых поселений — городов, поселков, развития социально-экономической инфраструктуры, что крайне затратно, либо освоением «вахтовым» методом. Для экологической и биологической безопасности оба подхода имеют как положительные, так и отрицательные стороны.

Что касается генетических технологий (имеющихся и проектируемых), известно, что геномные технологии, биотехнологии наряду с нано технологиями являются одним из наиболее значимых и быстроразвивающихся технологических направлений.

По прогнозам ведущих международных организаций — Всемирного банка, ОЭСР, Еврокомиссии и др., — темпы роста рынков биотехнологической продукции будут неуклонно возрастать. Развитие геномных исследований (биотехнологий) обусловлено не только успехами молекулярной биологии, но и кризисом традиционных технологий, необходимостью обеспечения продовольственной безопасности, сохранения ресурсного потенциала, увеличения продолжительности жизни населения, поддержания здорового генофонда нации. Одновременно следует в международном правовом пространстве определить условия и рамки экологической и биологической безопасности биотехнологий.

Вопросы правового определения и регулирования вопросов экологической опасности/безопасности актуальны для всего мирового сообщества, но для Арктики требуется особый подход, выраженный, на наш взгляд, в следующих направлениях (качествах):

• безопасность населения и отдельно коренных народов Арктической зоны;

• безопасность биологических сообществ, биоценозов, северной природы в целом;

• безопасность планов развития и «освоения» территории с учетом неблагоприятных климатических условий;

• международная безопасность развития субрегиона в целом и отдельных его частей (областей).

Отдельно следует обратить внимание при законодательном регулировании, на безопасность биологическую, включая:

• безопасность пищевых продуктов (ПБА, ГМО);

• безопасность микробиологических лабораторий и производств, размещенных или «нацеленных» на Арктику;

• экологическую безопасность отдельных видов и биологическое разнообразие, экологического равновесия, появление новых инфекций);

• эпидемиологическую безопасность;

• специфику военно-экологической безопасности — возможность и величину нанесения ущерба в результате военной деятельности и военных действий.

Нельзя сказать, что каждое из перечисленных направлений требует отдельного правового регулирования, но в целом это предметы для нормотворческого реагирования.

Геномные технологии (генная инженерия) является, по общему мнению прорывной технологией, способной изменить мир, и те страны, которые освоят ее быстрее других, получат огромное преимущество. С другой стороны, бесконтрольное применение геномных технологий способно привести к невосполнимым потерям в биосфере.

Какие основные направления генных технологий допустимы, востребованы и применимы в Арктике? Обобщая мнение экспертов, к ним можно отнести (с известной долей условности):

• разработку экологически безопасных биоцидов и эко биотехнологических методов защиты от неблагоприятных мутаций (изменений) флоры и фауны Арктики;

• поиск и проведение экспериментов по определению влияния биологических факторов на материалы, изделия, производственные, инфраструктурные (в том числе военные) объекты в климате Арктики;

• проведение натурных испытаний новых биоматериалов, биоизделий и средств защиты от низких температур, коррозии и климатических колебаний (изменений);

• разработку и испытание биотехнологических способов защиты от микроорганизмов, водорослей, грибов, беспозвоночных животных и других живых организмов, появляющихся в Арктической зоне в связи с потеплением;

• разработку технологий биобезопасности для отдельных арктических организмов и сообществ в условиях потепления;

• исследование возможностей мутаций биологически опасных штаммов в условиях низких температур и вариантов климатических изменений;

• экспериментальную оценку биоэнергетики, поиск новых видов биотоплива в условиях Арктики. Этот список весьма и весьма неполон, однако с точки зрения правового регулирования необходимо четко обозначить (и регулярно пересматривать) перечень разрешенных и приоритетных направлений для геномных исследований и разработок специально для нужд Арктики. Очевидно, что нормативное закрепление такого списка приоритетов должно включать всевозможные стимулирующие меры со стороны государства.

Геномные технологии послужат основой для противодействия распространению различных видов заболеваний человека и животных; получения биоматериалов из возобновляемого сырья, предназначенных для замещения традиционных производств (химических, пищевых, целлюлозно-бумажных и др.) и появления новых продуктов с уникальными свойствами; восстановления редких и исчезающих видов флоры и фауны; сохранения биоресурсов Арктики.

Одним из срочных направлений биоинженерии в условиях Арктики должна стать утилизация отходов. Совершенствование методов биоорганической переработки отходов, накопленных в Арктике, позволит решить проблему их захоронения и утилизации, снизив уровень загрязнения окружающей среды.

Новые современные геномные технологии, должны способствовать появлению «арктических» сельскохозяйственных растений и пород животных с улучшенными свойствами.

Возможна также разработка технологии биоразложения отходов: создание методов очистки вод, грунтов и воздуха с использованием метаболического потенциала биологических объектов, разработка биотехнологических методов ликвидации последствий вредного воздействия на окружающую среду, техногенных катастроф (разливов нефти, радиоактивных загрязнений, аварий на химических производствах и т. д.).

Какие риски и угрозы заключены в бесконтрольном распространении генных технологий и требуют срочного правового регулирования? На наш взгляд, это:

• угрозы биоразнообразию, отдельным видам растений и животных, наиболее приспособленным к выживанию именно в условиях Арктики;

• угрозы стабильности, равновесию в экосистеме Арктики;

• угрозы непредвиденных мутаций организмов ввиду проникновения чуждых (инвазивных) экосистеме биоагентов;

• риски непредвидимых и непросчитываемых реакций местных биогеоценозов на трансгенные организмы;

• риски эпидемий и эпизоотий;

• риски распространения стойких токсичных веществ (хлорорганика, пестициды, тяжелые металлы) и микробиологических загрязнений с территорий не арктической зоны;

• трансграничный перенос биозагрязнений, с последующим проникновением в пищевые цепи. Арктическая природа наиболее подвержена угрозе микробиологической загрязненности вследствие изменения климата и массового «освоения»;

• потребление загрязненной пищи, когда происходит ее накопление в тканях организма (биоаккумуляция может вносить вклад в процесс, который называется биомагнификацией — когда большее существо съедает меньшее, хищник получает все химические загрязнения, которые присутствуют в его добыче);

• загрязнение микроорганизмов — животных — человека по пищевой цепи (загрязнители у не млекопитающих попадают от матери потомству через икру).

И здесь возникает принципиальный вопрос о роли и месте правовых инструментов в регулировании рисков биологического характера. Регулировать такую область человеческой деятельности (знаний) как технологии, тем более биотехнологии, традиционными методами запрета, контроля, очень сложно. Видимо, необходимо (с неизбежностью), пересмотреть многие базовые представления (и законы) философского, мировоззренческого уровня. В том числе о целях «устойчивого развития» и ценностях жизни. Законодательство, построенное на базе потребительских ценностей, само противоречит и препятствует минимизации рисков развития в Арктике.

Наряду с законодательным определением экологической и биологической безопасности, генной инженерии, существует большое правовое поле (смежное по существу) понятий «риск» и его производных.

Биологическим риском называют сочетание вероятности присутствия опасных биологических факторов в человеческом обществе и среде обитания и вероятности их прямого и опосредованного воздействия на здоровье человека. И снова обращаем внимание: «биологический» риск трактуется как риск для человека и для биосферы.

На законодательном уровне в РФ вопросам экологической и биологической безопасности, посвящено достаточно много законодательных актов.

Например, в Основах государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. и дальнейшую перспективу, утвержденными Президентом Российской Федерации 01.11.2013 № Пр-2573¹⁸, предусмотрено, что «химическая и биологическая безопасность Российской Федерации определяется состоянием готовности государства к предотвращению угроз химического и биологического характера, в том числе путем создания на территории Российской Федерации условий для защиты населения и окружающей среды от негативного воздействия опасных химических и биологических факторов. Создание этих условий невозможно без решения задачи по регулированию отношений, возникающих в области обеспечения химической и биологической безопасности, путем развития законодательства Российской Федерации, принятия базовых федеральных законов «О химической безопасности», «О национальной коллекции патогенных микроорганизмов», законов субъектов Российской Федерации, а также иных нормативных правовых актов, обеспечивающих их реализацию».

На наш взгляд, наблюдается негативная тенденция укрепления тренда на принятие многочисленных стратегий (документов стратегического планирования) и «рамочных» законов с некоторым отставанием» (а, по сути, отсутствием) системы подзаконных актов, позволяющих эффективно использовать как документы стратегического планирования, так и законы о экологической и биологической безопасности.

Проблемы геномных технологий применительно к Арктике нельзя рассматривать в отрыве от международно-правовых доктрин, соглашений, конвенций. Правовое регулирование экологической и биологической безопасности синтетических форм жизни и системы их мониторинга на международном и национальном уровнях должно реализовываться по новой системе оценки рисков, состоящей в комплексной, экспериментально доказательной проработке последствий в области генной инженерии.

В настоящее время законодательное и нормативное обеспечение работ, связанных с синтетической биологией в Российской Федерации, напрямую не регламентируется. При этом генно-инженерная деятельность регулируется рядом международных и национальных документов: Международными медико-санитарными правилами (2005 г.), Женевским протоколом (1925 г.), конвенцией КБТО (1972 г.), Картахенским протоколом (2003 г.), который не подписан Россией. Национальный уровень правового обеспечения представлен Федеральным законом от 05.07.1996 № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» и различными Санитарными нормами и правилами, которые охватывают работу с рекомбинантными ДНК.

Вместе с тем очевидна недостаточность систем контроля за соблюдением имеющихся норм, направлений по усилению национальных мощностей по оценке и контролю рисков в области синтетической биологии. В Российской Федерации еще предстоит определить ведомственную структуру, обеспечивающую надзорные и контрольные функции в этой области, наделив ее не только полномочиями, но и соответствующей ресурсной базой.

Для Арктики вполне применимо требование экологической безопасности в виде категорирования и классификации объектов и территорий, представляющих химическую и биологическую опасность, на основе сведений о свойствах химических веществ и биологических агентов, о заболеваемости населения, об уровне и динамике зависимых от состояния окружающей среды заболеваний, уровне рассчитываемых интегральных показателей здоровья, о параметрах среды обитания, в том числе о качестве атмосферного воздуха, питьевой воды и поверхностных водных источников, степени загрязнения почв.

Отдельно стоит вопрос о организационно-правовом механизме обеспечения экологической и биологической безопасности в том числе при применении геномных технологий в Арктике. Проявление события и идентификация его как «опасности» чаще всего привязана к конкретной местности. И здесь возникает первая сложность. Местные органы власти не в состоянии ни оценить, ни выявить размер «экологической биологической «опасности», даже на уровне субъекта Российской Федерации нет достаточной компетенции по ее оценки. Но и на федеральном уровне не отработаны методики установления факта, его оценки, алгоритма действий. Поэтому вся система законодательства как бы она ни была эффективна, без надежного организационного механизма работает плохо.

Тем более, когда речь идет о таком субрегионе под названием Арктика, состоящем из настолько разнокачественных территориальных единиц, что говорить о единой системе безопасности, равно как и о единой экологической политике в нем сложно. Территориальные, климатические, производственные, демографические, географические, культурные позиции принципиально различаются. Единая «экологическая и биологическая безопасность» подпадает под различную компетенцию и будет решаться исходя из понимания, наличия ресурсов и воли управленческих субъектов.

Между тем эффективность управления в сфере экологической и биологической безопасности (как и в военном деле) всецело зависит от точности, скорости, адекватности решений и оценок.

Государственная политика в области биологических технологий, развития биоэкономики и биоинженерии находится в стадии перманентного развития и пока полностью не определена. Запрет ГМО и временное разрешение ГМО, признание необходимости резкого увеличения исследований в области синтетической биологии и отсутствие финансирования, и многие другие факты показывают, что государство говоря об управлении биологической безопасностью не связывает ее с биологическим «развитием».

Существующая и исторически сложившаяся система санитарно-эпидемиологической службы и противоэпидемических мер не адекватна совокупности проблем экологической, биологической, «геномной» безопасности. А весьма вероятно, что перечисленные «опасности» будут проявляться вместе. В РФ создана достаточно продвинутая система реагирования на чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. Но новые вызовы в области экологии, биологии не являются компетенцией ни одного государственного органа.

Декларируя повышенное внимание к проблемам биобезопасности, в действительности нельзя сделать утвердительный вывод, согласно которому данные проблемы занимают центральное место в повестке деятельности органов государственной власти и управления, хотя такие тенденции отмечаются.

Например, важное прецедентное значение для становления эффективной системы органов в сфере биологической безопасности имеет Указ Президента РФ от 04.01.2021 № 12 «Об утверждении Порядка действий органов публичной власти по предупреждению угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с заносом на территорию Российской Федерации и распространением на территории Российской Федерации опасных инфекционных заболеваний»¹⁹.

Указ Президента РФ явился ответом на факт пандемии коронавируса, завезенного в страну извне. Возникновение чрезвычайной эпидемиологической ситуации в следствии заноса опасных инфекций составляет суть Указа Президента РФ, согласно которому «для координации деятельности органов публичной власти по предупреждению угрозы санитарно-эпидемиологическому благополучию населения, заноса на территорию Российской Федерации и распространения на территории Российской Федерации опасных инфекционных заболеваний и в целях оперативного реагирования на складывающуюся санитарно-эпидемиологическую обстановку Правительство Российской Федерации создает Координационный совет при Правительстве Российской Федерации по предупреждению угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с заносом на территорию Российской Федерации и распространением на территории Российской Федерации опасных инфекционных заболеваний утверждает положение о нем, а также его состав».

В настоящее время благодаря Указу Президента Российской Федерации есть управленческое нововведение под названием «Координационный совет» и «Оперативный штаб», но в сфере его компетенции в основном инфекционные заболевания. Оперативный штаб разрабатывает и утверждает план мероприятий по предупреждению распространения на территории Российской Федерации опасных инфекционных заболеваний, подготавливает предложения о введении ограничительных мер (в том числе карантина), организует проведение информационной кампании по профилактике опасных инфекционных заболеваний, а также информирует население о принимаемых мерах, направленных на предупреждение распространения опасных инфекционных заболеваний.

Что касается биологической и экологической безопасности, то таких временно или постоянно действующих систем управления в законодательстве не содержится.

В данном случае можно обратится к методологии управления на основе выявления и оценки риска. «Риск ориентированный подход» дано известен в законодательном поле. Для обеспечения требуемой точности оценки риска при недостаточности статистической информации используют статистический по объединенной выборке, вероятностно-статистический или экспертно-статистический методы. Критерием выбора метода служит относительная погрешность показателя риска, рассчитываемая через квантили распределений, описывающих ошибку как случайную величину, частоту выбранного показателя риска и объем наблюдений.

Выбор показателей (ущерба, риска) и методов оценки рисков зависит от ряда факторов — целей оценки рисков (предоставление отчетных материалов, управление рисками и т. д.), необходимого количества статистической информации с точки зрения обеспечения приемлемой точности результатов, ресурсов и т. д.

Риск ориентированный подход позволяет использовать некую методологию, но его «привязка» к ситуациям биологического и экологического характера (опасности) далеко не очевидна. На наш взгляд, требуется поэтапное создание системы управления для признанных и оцененных ситуаций экологической и биологической опасности.

В законодательном поле эти механизмы управления следующие:

1) документы стратегического планирования;

2) национальные федеральные проекты и программы;

3) подзаконные акты, инструкции, методики, алгоритмы, базы данных;

4) мониторинг, контрольно-надзорные органы;

5) специальные (различные по функциям в зависимости от региональной специфики) комитеты, комиссии, при различных уровнях власти и управления;

6) Ситуационный центр по экологической и биологической безопасности при Совете Безопасности РФ.

На наш взгляд, с целью создания единой системы, стройного организационного механизма управления в сфере экологической и биологической безопасности Арктической зоны целесообразно ввиду сверхсложной задачи. имеющей сразу много противоречивой направленности (экология, безопасность, промышленное и транспортное развитие, военная, социальная, демографическая, пространственная, климатическая составляющая и др.) пойти по пути укрепления экономики и полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в части постоянно возникающих экологических, экономических, технологических, проблем обеспечивающих «устойчивое» развитие, создать федеральный и 2–3 региональных ситуационных центра, напрямую подчиненных Совету безопасности Российской Федерации.

Ситуационные центры Совета безопасности РФ будут, обладая соответствующей информационной базой и программным обеспечением предлагать Совету безопасности РФ различные варианты развития территории с учетом экологической, биологической безопасности.

Ситуационный центр Совета безопасности РФ должен обеспечивать:

• моделирование ситуации и разработку проектов решений исходя из учета текущей и возможной ситуации;

• информационную поддержку при планировании и проектировании самых крупных объектов и проектов развития;

• мониторинг экологической безопасности в «увязке» с решением народнохозяйственных задач развития территорий Арктической зоны;

• прогнозирование эколого-экономической обстановки с расчетом возможных вариантов;

• формирование рекомендаций как по Арктике в целом, так и по отдельным проектам;

• проводить оценку рисков принятия решений при планировании и проведении промышленной политики.

Задача Ситуационного центра Совета Безопасности — оценка угроз, ранжирование, адекватное и быстрое реагирование на опасность. Конечно, при этом понадобится построение эффективной базы данных, постоянный мониторинг, формирование межотраслевых и смысловых алгоритмов, критериев «встроенности» в процесс принятия решений.

Таким образом, проведенный анализ понятийного аппарата в сфере экологической и биологической безопасности позволил установить, что экологическая и биологическая безопасность применительно к Арктике — правовая проблема, требующая самостоятельных правовых форм и методов регулирования. Развитие генной инженерии (геномных исследований) — это приоритетное направление технологического развития страны и от его успеха зависит будущее. Одновременно следует признать наличие огромных проблем с безопасностью геномных технологий. Арктика как один из самых перспективных, но и самых уязвимых с экологической и биологической точек зрения регионов должна быть обозначена специальным нормативным правовым актом как высокорисковая зона экологической безопасности.

Помимо уже существующих актов (документов стратегического планирования, законов и Постановлений Правительства РФ), посвященных Арктике, следует подготовить и принять самостоятельный акт о экологической и биологической безопасности в Арктике, предложив его для подписания всем государствам — членам ООН.

Учитывая сложность и глубину экологических и биологических проблем Арктики, также следует создать специальный Ситуационный центр при Совете безопасности РФ по Арктике.

§ 3. Эколого-правовые проблемы применения геномных технологий в Арктической зоне Российской Федерации

Согласно Основам государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года, утвержденным Указом Президента РФ от 05.03.2020 № 164²⁰, «охрана окружающей среды в Арктике, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации» является ключевым стратегическим ориентиром и основным направлением реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике.

Основные угрозы (риски) обеспечения экологической безопасности в Арктике в настоящее время четко определены, сформулированы в базовых документах государственного стратегического планирования, нормативных правовых актах, определяющих планы, программы и стратегические ориентиры социально-экономического развития Арктической зоны, а также являлись объектом многочисленных научных поисковых исследований²¹.

При этом, анализируя документы государственного стратегического планирования, следует сделать однозначный вывод, согласно которому все экологические риски для Арктики в основном сводятся к негативным последствиям антропогенной деятельности человека, связанной с загрязнением окружающей среды, ее изменением и постепенной деградацией в результате социально-экономического развития Арктического региона.

Вместе с тем, помимо уже известных видов загрязнений, и легко классифицируемых источников экологической опасности, для Арктики совершенно новым, неисследованным и крайне опасным явлением представляется распространение геномных технологий.

По оценкам экспертов, «мировой рынок биотехнологий в 2025 году достигнет уровня в 2 трлн долларов США, темпы роста по отдельным сегментам рынка колеблются от 5–7 до 30% ежегодно. Доля России на рынке биотехнологий составляет на сегодняшний день менее 0,1%, а по ряду сегментов (биоразлагаемые материалы, биотопливо) практически равна нулю, в связи с чем в основных документах стратегического планирования поставлена задача «совершить прорыв в разработке и применении геномных технологий»²². Вместе с тем вопрос влияния настоящих и будущих достижений в генной инженерии и их применение в условиях Арктики достаточно сложен, в правовом смысле неоднозначен, и требует специального правового анализа.

Определяя перечень «угроз» и критериев «экологической безопасности» и, по аналогии, генетической безопасности Арктической зоны, необходимо, в первую очередь, комплексно сформулировать проблему и сделать ряд общих выводов относительно правового обеспечения экологической безопасности при реализации геномных исследований в целом.

1. В современном понимании термин «развитие» территорий не может быть «экологическим», поскольку нет критериев и понимания «экологического «развития. Напротив, «экономическое развитие» имеет вполне понятный и четкий набор критериев, таких, как «уровень благосостояния», «потребительская корзина», «доход», «занятость», «инфраструктура», «валовой национальный продукт» и многие другие показатели. Поэтому в стратегических документах чаще всего перечисляются цели развития «экономического» характера, а «экологические» перечисляются в качестве либо «ограничений», либо «условий», трактуемых как «безопасность». В любом случае, «безопасность» и «развитие» — понятия не тождественные, и их обеспечение оказывает принципиально разное значение на право, управление, институты и правоотношения.

Это полностью относится и генной инженерии, генным технологиям. Генные технологии позволяют показывать фантастические результаты в виде урожайности, производства продовольствия, избавления (предотвращения) многих болезней, появлению особых бактерий, перерабатывающих пластмассу, и многие другие «полезные» для человека и окружающей природной среды качества.

2. Необходимо отметить еще один принципиально важный аспект обеспечения экологической безопасности, в том числе генетической — огромная скорость изменений в биологических исследованиях, фантастические результаты, имеющие значение не для локальных, а для глобальных изменений. Именно этот фактор наиболее значим для правового обеспечения экологической безопасности в Арктике, поскольку существующие глобальные прорывы в биотехнологиях, генетические изменения, влекут неопределенность результатов, не прогнозируемость ближайших и отдаленных последствий для окружающей среды.

Принцип, важный для определения контура экологической безопасности в настоящее время — «секторальность», «предметность», «фрагментарность» существующего подхода к научным открытиям. Трудно или невозможно представить себе последствия изменения генома объекта животного мира (белого медведя, оленя, нерпы или любого другого животного), или растительного мира в глобальной экосистеме Земли.

3. Генная инженерия (генные технологии) в настоящее время не имеет должного правового сопровождения. Ни в уголовном, ни в гражданском, ни в экологическом праве не существует методов и оценок, позволяющих устанавливать границы отношений, права и обязанности, ответственность — все то, что составляет содержание правоотношений. Споры о пользе и вреде, опасностях и достижениях в генной инженерии не закончены и не дают оснований для однозначных выводов.

Для Арктики (равно и для многих других замкнутых экосистем) крайне важно, помимо общего правового режима охраны окружающей среды и рационального природопользования, иметь свой собственный перечень «опасностей» и «угроз», который позволит устанавливать особые правовые режимы природопользования. То, что может представлять потенциальную опасность (например, генно-модифицированные организмы, вирусы, биодобавки) в условиях Арктики усиливается в несколько раз как из-за климатических особенностей, так и в результате «арктического» гомеостатического контроля, выработанного путем эволюции тысячелетиями.

Большим экологическим риском также является само изменение климатического режима, что, с одной стороны, провоцирует широкомасштабные программы использования природных ресурсов Арктики, которые стали возможны, например, в результате таяния льдов, а, с другой стороны, может быть катализатором экологической катастрофы для всего региона.

Особенности (геоклиматические, биологические, природоресурсные) Арктики известны — это и низкие температуры, гидрологические характеристики, почвенные, растительные, высокая уязвимость экосистем, низкая заселенность, наличие многочисленных эндемиков и многое другое. Поэтому экологическую безопасность Арктики следует рассматривать как особый случай экстремального природопользования и охраны окружающей среды, а Арктический регион — в виде единого пригодно-климатического «организма».

Право, и, тем более, «экологическое право» в данном случае должно играть основную роль в формулировании основных черт и выявлении проблем использования генных технологий. Для повышения роли экологического права в планах и программах освоения Арктики необходимо уточнить содержание правовых отношений в области природопользования и окружающей среды, дать конкретное и четкое определение «рациональное природопользование», исчерпывающий перечень и видов, и степеней угроз (природных, антропогенных, глобальных), с тем, чтобы перейти к юридическому оформлению самой «экологической безопасности» как юридического факта, документа, события.

Сложность состоит не только в самом нормативном определении понятия «экологическая опасность (угроза), но в поиске общедоступного и операционного инструмента их оценки.

Любая угроза — оценочное понятие, зависящее как от объективных (в данную группу можно включить неопределенное количество факторов от экономики до социологии и медицины), так и субъективных характеристик, таких, как восприятие угроз в обществе. Если сюда добавить то обстоятельство, что в чистом виде «экологические» угрозы могут возникать буквально от любого вида хозяйственной деятельности, то задача четкого определения «нормативности» угроз представляется сложно осуществимой.

Для Арктики самой большой «угрозой», опасностью, в том числе опасностью изменения геномной составляющей, является само «освоение» Арктики человеком, и чем значительнее будет степень этого «освоения», тем сильнее экологическая опасность. В этом главный известный эколого-экономический и правовой парадокс. Существенной угрозой может быть попытка изменить природные компоненты, пищевую цепь, климат, сам биоценоз Арктики. Попытка внедрения в животный и растительный мир Арктики иные виды растений и животных представляет прямую и косвенную угрозу для целостной экосистемы Арктики.

В праве давно используется термин «экологическая, генетическая, антропогенная опасность», в гражданском праве существует термин «источник повышенной опасности», в связи с чем следует транслировать (коммуницировать) понятие «опасность» и «угроза» в единое понятие. Это достаточно сложно сделать, так как четкое и однозначное правовое определение «экологической опасности, как и «антропогенной угрозы», может изменить всю систему экологического регулирования.

Суммируя потенциальные «опасности» от реализации геномных технологий, следует выделить следующие угрозы и риски их использования в условиях Арктики:

1. Сокращение биологического (включая ихтиофауну) и растительного разнообразия;

2. Сокращение видового биоразнообразия как в результате хозяйственного «освоения» региона, так и в связи с возможным вытеснением генно-модифицированными организмами местной флоры и фауны;

3. Появление враждебных видов организмов (биоты);

4. Снижение репродуктивности объектов животного и растительного мира;

5. Разрушение сложившегося социально-экологического оптимума. (рыболовства, оленеводства, охоты как источника жизни местного населения);

6. Снижение риска появления монокультур в растительном мире Арктики.

Природный мир Арктики это особая, сформированная тысячелетиями геоклиматическая зона с крайне хрупкой и зачастую невосстановимой биосферой, включающей растительный и животный мир, как суши, так и моря. Баланс между экологическим равновесием и экономической выгодой легко и безвозвратно нарушаем. Все экономические расчеты «эффективного» природопользования необходимо рассматривать в долгосрочной перспективе и только на основе сохранения биоразнообразия Арктики, включая геномное равновесие. Ограничение, и, в отдельных случаях, запрещение использования геномных технологий в сельском хозяйстве, равно как и любое масштабное изменения природы Арктики, должны быть всеобъемлющим обязательством всех без исключения планов, программ «освоения».

Для выявления проблем обеспечения экологической безопасности при реализации геномных технологий применительно к Арктической зоне Российской Федерации, представляется целесообразным анализировать правовой режим их использования и одновременно выделять их потенциальное экономико-экологическое значение.

Общие правовые проблемы реализации геномных технологий.

Согласно статье 1 Федерального закона от 05.07.1996 № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»²³ и «ГОСТ 34150-2017. Межгосударственный стандарт. Биологическая безопасность. Сырье и продукты пищевые. Метод идентификации генно-модифицированных организмов (ГМО) растительного происхождения с применением биологического микрочипа», введенном в действие Приказом Росстандарта от 04.08.2017 № 805-ст²⁴, под термином «генная инженерия понимается совокупность приемов, методов и технологий, в том числе технологий получения рекомбинантных нуклеиновых кислот, по выделению генов из организма, осуществлению манипуляций с генами и введению их в другие организмы», в свою очередь, под термином «генно-инженерно-модифицированный организм понимается организм или несколько организмов, любое неклеточное, одноклеточное или многоклеточное образование, способные к воспроизводству или передаче наследственного генетического материала, отличные от природных организмов, полученные с применением методов генной инженерии и содержащие генно-инженерный материал, в том числе гены, их фрагменты или комбинации генов».

Дополнительно следует также выделить термин «генная терапия (генотерапия)», под которым понимается «совокупность генно-инженерных (биотехнологических) и медицинских методов, направленных на внесение изменений в генетический аппарат соматических клеток человека в целях лечения заболеваний».

Базовым законом в области охраны здоровья граждан является Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации»²⁵. В нормах этого Закона детально не регламентировано оказание медицинской помощи, связанной с применением генной терапии или клеточных технологий. Закон относит все эти методы к видам специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи. При этом все другие законодательные акты, в том числе о трансплантации органов или тканей, являются специальными по отношению к нему.

Неполнота законодательной базы в сфере применения клеточных технологий приводит к нарушениям прав граждан в сфере охраны здоровья, что подтверждается уже имеющейся судебной практикой по этому вопросу.

Еще сложнее ситуация с применением методов генной терапии, поскольку это новый метод лечения заболеваний, находящийся на стадии клинической апробации. Фактически правовое регулирование подчиняется только правовым нормам, определяющим порядок разработки, исследования и регистрации лекарственных средств. Согласно Федеральному закону от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств»²⁶ экспертиза лекарственного препарата включает в себя определение соотношения ожидаемой пользы к возможному риску его применения (п. 3 ч. 2 ст. 14). Поскольку отдаленные последствия применения препарата генной терапии зачастую не просчитываются, несмотря на то, что деятельность даже одного гена может влиять сразу на несколько процессов в организме, данную норму нельзя расценивать как положительную.

Существуют определенные правовые проблемы и в сфере генетических тестирований. Исследования генома человека с целью определения особенностей терапии доказали свою эффективность. Информация о генетических особенностях индивида несет определенную ценность не только для него, но и для других лиц. Существует очевидная опасность того, что генетическое тестирование может быть использовано в интересах помимо охраны здоровья (например, в случае медосмотра перед принятием на работу или заключением договора о страховании). Поэтому важно проводить четкое различие между здравоохранительными целями в интересах человека, с одной стороны, и интересами третьих лиц, которые могут иметь коммерческий характер, с другой стороны.

Все вышесказанное является составной частью правовой мозаики экологической безопасности. Человек как часть биосистемы включен в любые природные циклы. Экологическая безопасность части и целого (биосферы) составляют в определенной мере предмет экологического права, а поскольку Арктика — производное от экосистемы Земли, то экологическое право Арктики — часть экологической безопасности в целом.

Попытка выработать единый подход к проблеме правового регулирования новых генетических и медицинских технологий (биотехнологий) была предпринята в рамках Совета Европы. Конвенция о защите прав человека и человеческого достоинства в связи с применением достижений биологии и медицины: Конвенция о правах человека и биомедицине» (ETS N 164)²⁷ стала первым международным документом, устанавливающим основные принципы и запреты в отношении новых медицинских технологий, в том числе в сфере вмешательства в геном человека. На наш взгляд Положения Конвенции важны в части изложения принципов, касающихся генетических исследований.

11 ноября 1997 г. была принята Всеобщая декларация о геноме человека и о правах человека²⁸, в которой были закреплены базовые принципы и гарантии, направленные на защиту человека от возможных злоупотреблений в сфере генетики, в том числе: геном человека в силу его эволюционного характера подвержен мутациям; геном человека в его естественном состоянии не должен служить источником извлечения доходов; обязательным условием исследования является оценка возможных потенциальных опасностей; государство должно обеспечивать конфиденциальность полученной информации о ДНК граждан; устанавливается запрет на клонирование человека.

В Российской Федерации важным этапом совершенствования законодательства в области использования геномных технологий является введение в действие приказом Росстандарта от 04.08.2017 № 805-ст в качестве национального стандарта Российской Федерации Межгосударственного стандарта « 34150-2017 «Биологическая безопасность. Сырье и продукты пищевые. Метод идентификации генно-модифицированных организмов (ГМО) растительного происхождения с применением биологического микрочипа», что поможет реализации базовых принципов экологической безопасности при осуществлении геномных исследований, в том числе в Арктике, однако данного нормативного акта представляется явно недостаточным.

На наш взгляд, в настоящее время актуален вопрос о законодательном закреплении в действующих нормативных правовых актах о геномных исследованиях, в том числе в Арктике, базового принципа международного экологического права — «принципа предосторожности», что видится целесообразным в связи с опорой на нормы международно-правовых соглашений, и в случае такого применения нормы таких соглашений будут иметь приоритет общепризнанного принципа международного права.

Принцип предосторожности получил свое закрепление в Картахенском протоколе по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии и далее был развит в ряде иных международных соглашений в области биологической безопасности, в том числе Нагойском протоколе регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения к Конвенции о биологическом разнообразии, а также Нагойско-Куала-Лумпурском дополнительном протоколе об ответственности и возмещении за ущерб к Картахенскому протоколу по биобезопасности, однако в настоящее время Российская Федерация не является участником данных соглашений.

Отметим, что необходимость совершенствования нормативного правового регулирования и государственного управления в этой сфере неоднократно подчеркивалась в документах государственного стратегического планирования — в частности, в Основах государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Указом Президента РФ от 11.03.2019 № 97²⁹ прямо указывается на необходимость присоединения к данным соглашениям, причем данная мера рассматривается в качестве основной задачи государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу.

На наш взгляд, присоединение к данным международным соглашениям представляется весьма важным направлением совершенствования законодательства в области биологической безопасности, которое, безусловно, положительно повлияет на обеспечение экологической безопасности при проведении геномных исследований в Арктической зоне Российской Федерации.

Правовые проблемы обеспечения экологической, биологической и генетической безопасности
при реализации геномных технологий.

Одним из самых очевидных последствий для Арктики является широкое применение генно-модифицированной продукции в сельском хозяйстве. Потенциальными рисками обеспечения биологической безопасности в данном случае будут выступать риски для здоровья людей, связанные с потреблением пищи или воздействием продукции сельского хозяйства; воздействие на жизнь и здоровье растений и/или животных; воздействие на окружающую среду как, например, потенциально вредное воздействие на сохранение и рациональное использование биологического разнообразия, в том числе генетические ресурсы для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства.

Генные технологии и продукты генной инженерии в настоящее время представляют собой перспективный и быстрорастущий) рынок факт. Согласно статистическим данным, «в 2010 году глобальная рыночная стоимость семян биотехнологических культур оценивается в 11,2 млрд долларов США (по сравнению с 10,6 млрд долларов США в 2009 году), что составляет 22% мирового рынка средств защиты растений в 2010 году и 33% рынка семян. Другой подход основан на введении в растение нового признака путем генно-инженерной модификации (создание трансгенного растения). Экономический эффект использования биотехнологических (генномодифицированных) растений в США в период с 1996 по 2009 год составил порядка 65 млрд долларов США, из которых 44% — за счет снижения издержек производства и 56% — благодаря существенному улучшению урожайности (229 млн т)»³⁰.

Использование биотехнологических растений в России не запрещено, однако пробелы в системе регулирования в этой области не позволяют развиваться рынку, и, соответственно, не формируются стимулы для развития прикладных исследований в этой области. На наш взгляд, следует выделить в особый раздел «арктические биотехнологии» и одновременно закрепить в законодательстве особые условия использования продуктов синтетической биологии.

С целью решения проблемы выхода России на лидирующие позиции в области разработки биотехнологий, Правительством Российской Федерации 24.04.2012 № 1853п-П8³¹ была утверждена Комплексная программа развития биотехнологий в Российской Федерации на период до 2020 года.

Реализация Программы представляется крайне важной для достижения значимых социальных эффектов. Так, в сфере экологии будут созданы эффективные методы ликвидации загрязнений и предотвращения вредного антропогенного воздействия на окружающую среду, в сфере сельского хозяйства внедрение биотехнологий будет способствовать повышению продовольственной безопасности страны, развитие сферы биоэнергетики будет содействовать появлению новых доступных источников энергии.

На примере анализа Комплексной программы развития биотехнологий и Основ государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года, можно выделить основные предполагаемые экологические угрозы, касающиеся Арктики, при проведении геномных исследований, а также возможные направления решения существующих проблем.

Во-первых, важным направлением развития геномных технологий в Арктической зоне Российской Федерации могут стать выведение новых сортов и гибридов нового поколения, устойчивых к болезням, гербицидам, насекомым-вредителям и неблагоприятным условиям среды (применительно к Арктике — устойчивым к низким температурам). С одной стороны, меры биологической защиты растений позволят повысить урожайность, снизить потери в растениеводстве, внедрить интегрированные системы защиты растений, с другой стороны — эти же генные преобразования могут привести и к негативным последствиям для экосистемы региона. Следует выделить правовое регулирование «биотехнологии мерзлоты» — особого вида организмов и растений, приспособленных к низким температурам.

Во-вторых, применение геномных технологий могут создать условия для развития биотехнологий улучшения почв и производства биоудобрений, что важно для Арктики. Биотехнология почв за счет использования растений, содержащих необходимые бактерии, способна существенно повысить качество и производительность почв без использования химических удобрений или со значительным уменьшением размеров их применения. Использование бактерий при переработке органических отходов способно существенно ускорить и удешевить процессы создания органических удобрений, что будет способствовать расширению органического земледелия в России и положительно повлияет на снижение экологического ущерба от сельского хозяйства. Однако эти процессы недостаточно изучены, их применение в условиях Арктики может вызвать непредсказуемую реакцию в соседних экосистемах.

В-третьих, Арктический регион может стать эффективным региональным кластером по применению технологий микробиологической конверсии в целях эффективной переработки отходов сельского хозяйства и органических отходов пищевой промышленности. В настоящее время Арктика — относительно несильно загрязнена, основным загрязнителем при малой численности населения являются непищевые (бытовые) отходы, однако при масштабном «освоении» арктической зоны возможно резкое увеличение объема образовавшихся отходов, в этом случае эксперименты с конверсией представляются допустимыми.

В-четвертых, в Арктической зоне возможно использование методов природоохранной (экологической) биотехнологии. Производство продуктов промышленной биотехнологии более экологично, чем химическое производство. Способность биопродуктов разлагаться на безвредные вещества делает их переработку безопасной для среды и существенно снижает суммарные затраты на хранение и утилизацию отходов. Для Арктики, где любые отходы представляют потенциальную опасность для окружающей среды и человека, использование биотехнологий для защиты окружающей среды представляется весьма важным.

Например, для Арктики возможно применение таких биотехнологий, как биотехнологии «биоремедиации» — комплекса методов очистки вод, грунтов и атмосферы с использованием метаболического потенциала биологических объектов — микроорганизмов, растений, грибов, насекомых, червей и других организмов, а также использования биотехнологии «экологически чистое жилье», предусматривающей создание широкого класса биотехнологических продуктов, применяемых в производстве строительных материалов, внедрение экологически чистых технологий строительства, использование биоматериалов в инженерных системах и в процессе обслуживания зданий, сооружений и территорий застройки.

В-пятых, применение морских геномных технологий в Арктике может создать условия развития морской аквакультуры (марикультуры).

Морские биотехнологии характеризуются генетическим разнообразием и уникальным химическим составом гидробионтов, энергетической и пищевой ценностью, высокой жизнестойкостью, отсутствием в них опасных для человека вирусных заболеваний и аллергенов, химической и радиационной безопасностью, высокими функциональными свойствами, ресурсной достаточностью.

В настоящее время Арктика является богатейшим рыбопромысловым районом, вследствие чего распространение и применение морских биотехнологий поможет избежать резкого снижения биопродуктивности северных морей. Также в условиях Арктики возможно создание специальных «аквабиоцентров» — специализированных хозяйств, создаваемых для отработки различных технологий (разведение рыбы, условия содержания, технологии кормления, отработка рецептур кормов).

Правовые проблемы сохранения исконной среды обитания и обеспечения традиционного природопользования коренных малочисленных народов при реализации геномных технологий в Арктике

Очень важной проблемой обеспечения экологической безопасности при проведении геномных исследований в Арктике является решение вопроса обеспечения традиционного природопользования коренных малочисленных народов, проживающих на соответствующей территории. Местный уклад их жизни формировался эволюционно с формированием северного биоценоза, поэтому он сам по себе является гарантом устойчивости всей системы, в отличие от создания искусственной, техногенной среды с применением геномных технологий. Традиционное природопользование — часть устойчивости экосистемы Арктики, вследствие чего необходимость сохранения местного уклада коренных народов и «местных общин» так важна с точки зрения экологической, генетической и биологической безопасности. Но эта проблема решаема только как часть пространственной стратегии, эколого-экономических критериев развития субрегиона Арктики.

Как правило, экономические выгоды от хозяйственного «освоения» легко представляемы и индивидуально привлекательны, сиюминутны, а экологические риски латентны, «общественны». При этом, малочисленное население, не способно оценить экологические риски, особенно в области генной инженерии. Обеспечение экологических прав коренных народов и иных групп населения Арктики, признание прав коренных народов и интересов иных групп населения Арктики, в том числе в области местного уклада и прав на средства жизнеобеспечения, должно стать основой стратегического планирования экологической безопасности.

Таким образом, проведенный анализ показывает, что тема экологической безопасности Арктики при реализации геномных технологий объемна и системна. Рассмотрение данной темы позволило сформулировать ряд общих выводов:

Для Арктики при проведении геномных исследований, крайне важно законодательное закрепление терминов «экологическая безопасность», «генетическая безопасность» и «биологическая безопасность» в специальном законе. Столь же принципиально нормативное закрепление в этом законе термина «биологическое разнообразие» применительно к Арктическому региону, которое следует понимать не только в узком значении, как «разнообразие объектов животного мира в рамках одного вида, между видами и в экологических системах», как это сформулировано в статье 1 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире», а представить как «разнообразие живых организмов на трех уровнях: генетическое разнообразие (разнообразие генов и их вариантов — аллелей), биологическое разнообразие (разнообразие видов), разнообразие экосистем». При этом Арктику следует рассматривать как особый природно-климатический регион, имеющий только ему присущие особенности с точки зрения экологической, генетической и биологической безопасности.

Содержание, критерии, подходы, механизм экологической, биологической и генетической безопасности в Арктике должны быть темой и предметом климатической доктрины, международных программ (декларации, конвенции), принятой всеми участниками Арктической зоны с участием широкого круга заинтересованных стран, международных организаций.

Арктический регион может быть объявлен зоной, временно закрытой от применения непроверенных, неадаптированных к Арктике генных технологий, вплоть до проведения натурных экспериментов, доказывающих их безопасность в условиях Арктики.

Правовые системы различных стран должны быть гармонизированы с точки зрения правоприменения и подходов к разрешению применения геномных технологий в Арктике. Нельзя допустить экспансии зарубежных экологических и экономических норм в национальное экологическое законодательство.

Экологическая, биологическая и генетическая безопасность Арктического региона должна быть обязательным разделом во всех без исключения планах, программах (в том числе документах стратегического планирования) хозяйственного освоения Арктики. Для этого должны быть сформулированы как критерии биологической безопасности в целом для арктического региона, так и для отдельных районов и зон.

На национальном и международном уровнях должен быть принят согласованный юридический документ, устанавливающий критерии экологической, биологической и генетической опасности, критерии риска и «неприемлемого ущерба» как на территориальном, так и в секторальном плане — отдельно для нефтяников, военных, недропользователей, рыбодобытчиков и переработчиков, сельхозпроизводителей и других.

Для эффективного и экологически безопасного управления Арктикой необходимо уточнить административно-правовые режимы территории, делая акцент на критерии эколого-экономического характера, программные установки, международно-правовые правила, возможно, потребуется создание национальных и наднациональных органов управления, наблюдательных советов, мониторинговых миссий, отдельных эколого-правовых территорией особого статуса с международным участием.

§ 4. Стратегическое планирование освоения Арктики в контексте обеспечения экологической безопасности в законодательстве Российской Федерации и зарубежных государств: системный подход

Важнейшей функцией государственного управления и основой государственной политики является стратегическое планирование. Артика — уникальный регион, экосистема которой, как уже неоднократно отмечалось ранее, является хрупкой, что требует формирования особых правовых подходов в обеспечении экологической безопасности в условиях возрастания антропогенной нагрузки и изменения климата. Одновременно Арктическая зона — это территория военных, транспортных, экономических и социальных интересов РФ. Поэтому при стратегическом планировании освоения Арктики, с одной стороны, необходима унификация правовых подходов к направлениям, целям и приоритетам обеспечения национальной безопасности, а с другой — дифференциация в определении направлений обеспечения различных видов безопасности Арктического региона, в том числе и биологической (генетической), экологической. При этом концепции обеспечения национальных интересов России в Арктике должны (с точки зрения экологической безопасности) коррелироваться с документами стратегического планирования арктических государств.

Стратегическое планирование освоения Арктического региона, включая обеспечение экологической безопасности, осуществляют, прежде всего, арктические государства, имеющие географически выход на Арктику.

Как и в РФ, стратегические документы по развитию Арктики зарубежных стран направлены непосредственно на экономическое или социально-экономическое развитие этого региона, а обеспечение экологической безопасности рассматривается лишь в контексте предотвращения или минимизации негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду.

Первая страна, разработавшая стратегию развития Арктики, — Норвегия. Там 1 декабря 2006 г. Правительством была принята стратегия («The Government’s High North Strategy»). Обозначены цели государственной политики, среди которых обеспечение стабильности, эффективное управление, сохранение традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, организация научных исследований, международное сотрудничество. Эти цели обозначены тремя ключевыми словами: «присутствие», «активность» и «знания». «Присутствие» — развитие поселений, «активность» — лидирующие позиции в рыболовстве, промышленности, туризме, биопроектировании, «знания» — научные исследования³².

В стратегии отмечается, что Норвегия несет ответственность за экономическое, экологическое и социальное развитие Арктики в связи с тем, что географически большая часть территории находится на севере Норвегии, там проживает значительная часть населения (по сравнению с иными арктическими государствами), осуществляется активная экономическая деятельность. Поэтому приоритет стратегии сделан на устойчивом развитии в сфере природопользования и охраны окружающей среды, ужесточении экологических требований и международном экологическом сотрудничестве.

В 2009 г. направления охраны окружающей среды в Арктике в документах стратегического планирования были уточнены. Среди них: изучение климатических проблем, мониторинг окружающей среды, устойчивое развитие нефтедобычи и водных биологических ресурсов, развитие инфраструктуры, суверенитет и трансграничное сотрудничество, культура и хозяйственная деятельность аборигенного населения³³.

В 2014 г. Арктическая стратегия Норвегии была существенном модернизирована. В частности, скорректированы направления арктической политики: международное сотрудничество межправительственных и общественных организаций, внедрение наукоемких технологий, предупреждение чрезвычайных ситуаций, охрана окружающей среды.

Отмечается, эта стратегия имеет отличия от аналогичных документов данного вида иных арктических государств — в ней предусматривается не только экономическое и социальное развитие, но и идеологическое³⁴. В связи с этим, используется инструмент целевого квотирования в размере не менее 50% финансирования программы «Баренц 2020» на проекты, реализуемые высшими учебными и научно-исследовательскими учреждениями. Также в Норвегии действует специальная программа «Норвежские полярные исследования, исследовательская политика на период 2014—2023 гг.», в которой определены направления научных исследований в Арктике³⁵.

Согласно Арктической стратегии Дании (2011) в качестве направлений государственной политики выступают: «1) мирная, надежная и безопасная Арктика; 2) самоподдерживающиеся рост и развитие в регионе; 3) уважение к хрупкой природе, окружающей среде и климату Арктики; 4) тесное взаимодействие с международными партнерами»³⁶. В целях формирования эколого-правового механизма Арктического региона активно осуществляются научные исследования и организация на их основе управления северными территориями, а также международное научное сотрудничество.

Одной из особенностей арктической политики Дании является ее формирование под воздействием общеевропейской политики (далее — политика ЕС). Поскольку страны ЕС имеют самую протяженную береговую линию, данное интеграционное сообщество в качестве приоритетов определяет обеспечение безопасности, развитие международной торговли, увеличение объемов добычи водных биоресурсов, борьба с нелегальной иммиграцией³⁷.

Стратегическое планирование освоения Арктики в ЕС имеет эволюционное развитие. Один из периодов охарактеризован в литературе как этап стратегического развития, охватывающий 2011—2015 гг., в течение которого был принят ряд ключевых правовых актов, в частности, резолюция Европарламента «Устойчивая политика ЕС для Крайнего Севера» (2011), сообщение Европейской комиссии (далее — ЕК) «Развитие политики Европейского союза в отношении Арктического региона» (2012), резолюция Европарламента «Стратегия ЕС для Арктики» (2014), а во время третьего этапа — резолюция Европарламента «Интегрированная политика Европейского союза в Арктике» (2017) и сообщение ЕК «Интегрированная политика Европейского союза в Арктике» (2016)³⁸.

Формирование европейской арктической политики началось с доклада ЕК «Изменение климата и международная безопасность» (2008), в котором отмечалась необходимость разработки арктической политики ЕС, исходя из природоресурсного и транспортного значения Арктики. Было отмечено, что арктическая политика должна увязываться с основными направлениями общеевропейской экологической политики: охраной окружающей среды, изменением климата, энергетикой, проведением научных исследований, транспортом и рыболовством.

Анализ европейской арктической политики позволяет сделать вывод о ее трех ключевых моментах: обеспечение традиционного образа жизни коренного населения, рациональное использование природных ресурсов, международное экологическое сотрудничество³⁹.

Составной частью европейской арктической политики является развитие науки и научного сотрудничества, поэтому ЕС участвует в значительном числе научных соглашений и проектов по Арктике. В частности, наиболее значимыми арктическими проектами являются: EU PolarNet и Horizon 2020. Эти проекты позволяют разработать научные мировые технологии и внедрить инновации.

С 2017 г. можно наблюдать обновление европейской арктической политики, согласно которой ЕС должен занять лидирующую позицию в Арктике с акцентом на решение экологических проблем. Среди них вопросы сохранения биоразнообразия и рыболовства (Резолюция Европарламента от 16.03.2017). Одновременно европейская арктическая политика направлена на предотвращение загрязнений от нефтедобычи, научное сотрудничество, обеспечение безопасности, развитие арктического мореплавания, финансирование европейских инициатив в Арктике⁴⁰.

Правовые особенности имеет стратегическое планирование освоения Арктики североамериканских государств.

В США среди политико-правовыми актов, определяющих арктическую политику, можно отметить Директиву по арктической политике (2009), Национальную стратегию по Арктическому региону (2013), План реализации Национальной стратегии США для Арктического региона (2014).

Целями арктической политики США являются обеспечение национальной безопасности, охрана природы, устойчивое экономическое развитие, укрепление сотрудничества арктическими государств, участие коренного населения в управлении Арктикой, развитие научных исследований⁴¹.

В США реализуется проект арктического соуправления. Он был разработан под воздействием общественности и научных кадров. Как отмечается, проект направлен на формирование аналитической базы для определения арктической политики, достижение региональной устойчивости, укрепление морских экосистем и т. д.⁴²

В сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности одна из задач органов государственной власти — определение эффективных мер реагирования на климатические изменения, загрязнение окружающей среды, иные экологические проблемы. Вместе с тем совершенно справедливо отмечается, что арктические акты США направлены на решение не экологических, а экономических проблем и расширение влияния США в Арктическом регионе⁴³.

В Канаде развитие арктической зоны интегрировано в развитие северных территорий в целом, поэтому там долгое время действовал документ стратегического планирования «Северная стратегия Канады: наш Север, наше наследие, наше будущее». В нем предусматривались охрана природы, адаптация коренного населения к климатическим изменениям, расширение сети национальных парков, создание морских заповедных зон, переход на альтернативные источники энергии⁴⁴.

В 2019 г. была утверждена новая арктическая стратегия «Арктическая и северная политика Канады». При общей положительной оценке этой стратегии нельзя не отметить, что в ней отсутствует план мероприятий по ее реализации.

Новая стратегия обладает преемственностью с ранее действовавшими документами стратегического планирования по Арктике. В частности, при определении таких направлений государственной политики по освоению и развитию северных территорий Канады, как благополучие местного населения, развитие транспортной и энергетической инфраструктуры, устойчивая экономика, научный подход, охрана окружающей среды, обеспечение безопасности⁴⁵.

Решение экологических проблем увязывается с социально-экономическим развитием северных территорий, поэтому основные направления стратегирования улучшение инфраструктуры, применение экологически безопасных технологий, расширение сферы государственно-частного партнерства. Отдельный акцент арктической политики сделан на усиление роли коренных народов в управлении арктической территорией, поэтому часть прибыли от добычи полезных ископаемых направляется на социально-экономическое развитие территорий. В целом социально-экономическая политика развития северных канадских территорий реализуется по трем направлениям: первое — устойчивое развитие, включая энергетику и ресурсы, судоходство и рыболовство, второе — развитие инфраструктуры и инвестиций, третье — улучшение благополучия местного населения⁴⁶.

Несмотря на определенные отличия в стратегическом планировании развития Арктического региона в прибрежных арктических государствах, охрана окружающей среды является одним из основных направлений государственной арктической политики. Предусматриваются правовые меры обеспечения экологической безопасности, исходя из понимания уникальности экосистем Арктики, необходимости международного экологического сотрудничества, снижения выбросов углекислого газа, развития энергетики и увеличения добычи ресурсов при внедрении экологически безопасных технологий, судоходства, рыболовства, усиления роли коренного населения в принятии управленческих решений.

В РФ стратегическое планирование освоения Арктики осуществляется, исходя из ряда факторов: климатические изменения, запасы углеводородов, возможности Северного морского пути, военно-стратегическое значение Арктической зоны.

Действующие документы стратегирования по Арктике, несмотря на их многочисленность, не всегда отражают арктическую специфику и, в основном, направлены на только экономическое и социальное развитие этой территории.

В Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года, утвержденных Указом Президента РФ от 05.03.2020 № 164, охрана окружающей среды Арктики — это цель и основное направление государственной политики развития Арктического региона при осуществлении антропогенной деятельности. Но, как показывает опыт приарктических государств, в Арктике при осуществлении хозяйственной деятельности прочное место заняли биотехнологии, в том числе и генная инженерия. Поэтому в документах стратегического планирования зарубежных стран при определении эколого-правового механизма осуществления хозяйственной деятельности и природопользования указываются меры правовой охраны окружающей среды при применении геномных технологий. В Основах определение мер охраны окружающей среды при применении геномных технологий в качестве задачи государственной политики в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности не предусматривается.

В Государственной программе Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 30.03.2021 № 484⁴⁷ предусматривается социальное и экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации, развитие инфраструктуры Арктической зоны Российской Федерации, науки и технологий в интересах освоения Арктики с одновременным обеспечением охраны окружающей среды и экологической безопасности, защиты населения и территорий, входящих в состав Арктической зоны Российской Федерации, от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В целях определения правового механизма охраны окружающей среды Арктики необходимы научные исследования. В приарктических государствах приняты отдельные документы стратегического планирования по осуществлению научных исследований в Арктике. В РФ такой документ отсутствует. Вместе с тем развитие научных исследований в Арктике регулируется Государственной программой «Об охране окружающей среды» (подпрограмма 4 «Организация и обеспечение работ и научных исследований в Арктике и Антарктике»). Предусматривается развитие экспедиционной деятельности, создание единой инфраструктуры систем мониторинга окружающей среды и ее загрязнений, внедрение систем учета загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, проведение радиационного обследования.

На необходимость проведения научных исследований природной среды Арктики и глобальных процессов, происходящих в Мировом океане, указывается в Морской доктрине РФ, на проведение научных исследований по изучению перспектив промышленного рыболовства в Арктике — в Стратегии развития рыбохозяйственного комплекса РФ на период до 2030 года.

На наш взгляд, эти разрозненные нормы должны быть объединены в единый документ стратегического планирования, направленный на научное обеспечение освоения Арктики, в том числе и при определении мер правовой охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

В литературе неоднократно высказывалось мнение о необходимости принятия федерального закона, направленного на развитие Арктического региона. В частности, один из законопроектов был предложен Минрегионом России в 2013 г., вторая глава которого направлена на организацию рационального природопользования и охрану окружающей среды. Но регулирование носит крайне поверхностный характер, предусматривая лишь оценку воздействия на окружающую среду, государственную экологическую экспертизу.

В целом необходимо отметить, что действующее законодательство предусматривает стимулирование и активизацию инвестиционной и предпринимательской деятельности в Арктической зоне РФ, однако не предусматривает стимулирование экологических инноваций.

Так, в 2017 г. Минэкономразвития России представил проект федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации», однако в нем отсутствовали природоохранные нормы. В 2019 г. Минвостокразвития РФ подготовил законопроект «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации», а 13.07.2020 был принят Федеральный закон № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации»⁴⁸, однако он устанавливает только меры государственной поддержки и порядок осуществления предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации. На наш взгляд, с целью развития экологического предпринимательства в Арктической зоне Российской Федерации представляется необходимым закрепить в законе меры стимулирования субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность, по внедрению ими и использованию экологически чистых и (или) ресурсосберегающих технологий, ориентированных на минимальное негативное воздействие на окружающую среду, сдерживание и снижение объемов антропогенной эмиссии парниковых газов⁴⁹.

В настоящее время составной частью эколого-правовой концепции освоения Арктического региона являются документы стратегического планирования, направленные на экономическое, социальное и пространственное развитие Арктики в целом, так и на обеспечение отдельных видов безопасности, в том числе и экологической. Кроме того, необходим акт стратегического планирования осуществления научных исследований в Артике.

При модернизации системы политико-правовых актов арктического стратегического планирования в РФ следует учитывать стратегические подходы, сложившиеся в приарктических государствах. Это позволит сформировать эффективную основу государственной арктической политики, направленную на опережение зарубежных государств, обеспечение российских национальных интересов и устойчивое развитие Арктики.

Подводя итог, стратегическое планирование освоения Арктики в России и зарубежных странах в контексте обеспечения экологической безопасности осуществляется по следующим направлениям: устойчивое экологическое развитие Арктики, преодоление климатических изменений, обеспечение рационального природопользования, минимизация экологического вреда, обеспечение традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, осуществление мониторинга окружающей среды и научных исследований, формирование сети особо охраняемых природных территорий.

Вместе с тем документы стратегического планирования освоения Арктики, принятые в России, не всегда отражают арктическую специфику, в том числе и экологическую. Также отсутствует специальный закон, регулирующий освоение Арктики. Это не позволяет сформировать правовой механизм развития Арктической зоны на комплексной экосистемной основе. Поэтому необходимо принятие федерального закона «Об Арктической экологической зоне Российской Федерации» и документа стратегического планирования об организации и проведении научных исследований в Арктике, а также модернизация действующих актов стратегирования в части учета арктической специфики и соответствия экологическому законодательству.

§ 5. Эколого-правовая парадигма Арктической зоны Российской Федерации при реализации геномных технологий

В науке и философии парадигма означает определенный набор концепций или шаблонов мышления, включая теории, методы исследования, постулаты и стандарты, в соответствии с которыми осуществляются последующие построения, обобщения и эксперименты⁵⁰. В теории права под парадигмой традиционно понимается принятая научным сообществом модель рациональной научной деятельности, то есть парадигма — теория, модель, представление, система взглядов, фактически то, как мы воспринимаем этот мир. Поэтому для целей настоящего исследования под эколого-правовой парадигмой следует понимать модель правового обеспечения экологической безопасности Арктического региона при реализации геномных технологий.

Исследованию парадигмы охраны окружающей среды в целом и Арктического региона (Арктической зоны) в частности в последние десятилетия посвящено достаточное количество научных трудов. Это обусловлено рядом факторов: во-первых, хрупкостью арктической экосистемы, во-вторых, увеличением антропогенной нагрузки на территорию Арктики, в-третьих, возрастающим значением Арктики для национальных интересов РФ.

«Арктический регион — уникальная экологическая система… наиболее заметным образом испытывающая негативные последствия глобальных изменений, где динамика природных процессов замедлена, поглотительная способность природных объектов снижена, вследствие чего Арктика является особо уязвимой системой»⁵¹.

Негативные экологические изменения, происходящие в Арктике, оказывают воздействие на состояние экологической безопасности в трансграничном аспекте. ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде) выделяет несколько глобальных экологических проблем Арктического региона: изменение климата и таяние ледников; загрязнение воды нефтью и химическими веществами; сокращение популяции северных животных и изменение среды их обитания⁵².

Изменение климата — основная экологическая проблема Арктики, оказывающая негативное воздействие на исчезновение среды обитания арктических животных, увеличение активности вредителей и паразитов, усиление миграции рыбы из южных морей в северные моря⁵³. При этом Арктический регион характеризуется высоким ресурсным потенциалом, что в условиях глобального потепления обуславливает увеличение добычи природных ресурсов и, как следствие, антропогенной нагрузки, включая количество отходов и т. д. Поэтому «следует учитывать при принятии решения об освоении ресурсов этой зоны экономические, социальные, экологические, оборонные и политические факторы»⁵⁴. Это позволяет говорить о построении экологической цивилизации Арктического региона путем «формирования… экономики с экологической парадигмой, устойчивой инфраструктурой, низкоуглеродным сельским и рыбным хозяйством… продовольственной и экологической безопасностью, ориентировкой на экологические эффекты, целевые экологические индикаторы, экологические ограничения, мероприятия, устойчивым человеческим капиталом»⁵⁵.

При определении модели обеспечения экологической безопасности Арктического региона необходимо исходить из принципа презумпции экологической опасности хозяйственной деятельности с учетом повышенной уязвимости экосистемы Арктики. Это требует проведения оценки воздействия любой хозяйственной деятельности на окружающую среду (далее — ОВОС). При этом совершенно справедливо отмечается, что эта оценка должна осуществляться не только в отношении планируемой деятельности, но и уже реализуемой⁵⁶. Также «Арктическая» ОВОС важна не только в национальном контексте, но и трансграничном аспекте, что имеет именно для Арктики особую актуальность. Поэтому важнейшей составляющей эколого-правовой парадигмы Арктики является международно-правовое сотрудничество. Но, к сожалению, многие международные документы имеют характер мягкого права, что приводит к некой декларативности требований по охране окружающей среды Арктического региона⁵⁷. Поэтому необходимо изменение концептуального вектора международно-правового сотрудничества в части придания эколого-правовым требованиям к хозяйственной деятельности Арктики императивного характера.

Одна из таких мер — стратегическая экологическая оценка (далее — СЭО), которая в международных документах рассматривается как часть устойчивого экологического развития и механизм реализации Целей развития тысячелетия. СЭО также урегулирована Конвенцией об ОВОС в трансграничном аспекте (1991 г.), Директивой Европейского парламента 2001/42/ЕС (2001 г.), Киевским протоколом (2003 г.).

В РФ политико-правовые акты в области организации рационального природопользования, осуществления отдельных видов хозяйственной деятельности, охраны окружающей среды также предусматривают внедрение СЭО. В частности, это Указ Президента РФ от 19.04.2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года», Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утв. Президентом РФ 30.04.2012, Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» и др. Но ни эти политико-правовые акты, ни документы стратегического планирования, направленные на развитие Арктики, не предусматривают особенности СЭО в части планирования и осуществления хозяйственной деятельности в Арктике, что существенно снижает роль экологических мер превентивного характера. Между тем, эти эколого-правовые инструменты позволяют оценить возможные риски осуществления антропогенной деятельности и минимизировать ее негативные последствия. Поэтому актуальным является вопрос о внедрении в российскую практику СЭО. Это позволит обеспечить учет экологических требований при утверждении стратегических планов и программ реализации хозяйственной деятельности, потенциально имеющих негативное воздействие на арктическую экосистему. Об этом свидетельствует положительный опыт ряда арктических государств — Канады, Швеции, Дании, Финляндии, Норвегии⁵⁸.

Концептуальным в эколого-правовой парадигме Арктического региона является вопрос об организации природопользования. С одной стороны, оно должно быть направлено на достижение экономических показателей, но с другой — носить эколого-ориентированный характер. Поэтому арктическое природопользование должно быть устойчивым, эколого-сбалансированным, системным, целевым, социально ответственным⁵⁹. Это возможно путем построения в Арктическом регионе так называемой «зеленой» экономики. Это обуславливает необходимость инновационного развития арктических территорий, предполагающего интеграцию в экономику Арктического региона отраслей и видов деятельности, которые не только удовлетворяют потребности экономики и населения, но и поддерживают использование конкурентных преимуществ российской Арктики и ее природно-ресурсный потенциал. Как следствие, актуальным становится введение более строгой эколого-правовой ответственности, применение экологически чистых технологий, применение эколого-ориентированных способов производства, позволяющих организовать безопасное обращение с отходами, охрану водных объектов, ликвидировать накопленный экологический вред⁶⁰.

Одна из составляющих «зеленой» экономики — эколого-ориентированное сельское хозяйство. Но для российской Арктики также насущной проблемой является низкое самообеспечение продовольствием, что обуславливает угрозы продовольственной безопасности. В этом макрорегионе традиционные виды деятельности — оленеводство, рыболовство, охота, сбор пищевых лесных ресурсов. Одновременно эта деятельность является составляющей традиционного природопользования коренных малочисленных народов, проживающих в Арктическом регионе. Между тем, климатические изменения негативно влияют, в частности, на состояние северных оленей, уменьшают их воспроизводство, обуславливают дефицит пастбищного корма, ослабление и измельчание животных, эпизоотии, массовую гибель⁶¹.

Для решения этих проблем арктические государства используют геномные технологии, при помощи которых разрабатываются породы сельскохозяйственных животных с качествами, позволяющими быть им более устойчивым к неблагополучным экологическим условиям и обладающих высокой продовольственной ценностью⁶².

Развитие геномных технологий, в том числе и в сельском хозяйстве, — это стратегическая задача, обозначенная Президентом и для РФ⁶³. Однако документы стратегического планирования в сфере сельского хозяйства не содержат отдельных норм, определяющих правовой механизм применения геномных технологий в сельском хозяйстве. Тем более таких нормативов, специально разработанных для Арктики, просто нет, что указывает на запаздывание нормативной базы от реального «освоения» Арктики.

Аналогичный пробел и в политико-правовых актах, направленных на развитие Арктического региона. В них не обозначена ни роль геномных технологий в экономическом, социальном и экологическом развитии Арктики, ни институциональные особенности их применения именно в условиях северных территорий, ни конкретные альтернативы и направления деятельности в сфере биологической безопасности.

Потенциально применение геномных технологий может повлечь негативные последствия как для арктической экосистемы, так и здоровья аборигенного населения при осуществлении ими хозяйственной деятельности. Между тем, ни эколого-правовые акты, регулирующие охрану окружающей среды, ни документы