Прокурорский надзор за исполнением законов о таможенном регулировании в условиях функционирования Евразийского экономического союза

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963

ББК 67.72

П80

Авторы:
Александрова Л. И., ст. науч. сотрудник НИИ Университета прокуратуры РФ – § 1.1 гл. 1 (совм. с Т. А. Дикановой, Т. Ю. Изгагиной), § 1.2 гл. 1 (совм. с Т. А. Дикановой), § 1.3, 1.4 гл. 1, § 5.2 гл. 5 (совм. с Т. А. Дикановой, Т. Ю. Изгагиной); Диканова Т. А., доктор юридических наук, руководитель авторского коллектива, зав. отделом НИИ Университета прокуратуры РФ – введение, § 1.1 гл. 1 (совм. с Л. И. Александровой, Т. Ю. Изгагиной), § 1.2 гл. 1 (совм. с Л. И. Александровой), гл. 2 (совм. с Т. Ю. Изгагиной), § 3.1 гл. 3 (совм. с М. В. Рубцовой), § 3.2 гл. 3 (совм. с Т. Ю. Изгагиной), § 4.1 гл. 4 (совм. с Т. Ю. Изгагиной, О. В. Сизеевой), § 4.2 гл. 4 (совм. с Т. Ю. Изгагиной), § 5.1 гл. 5 (совм. с М. В. Рубцовой), § 5.2 гл. 5 (совм. с Л. И. Александровой, Т. Ю. Изгагиной), заключение; Изгагина Т. Ю., ст. науч. сотрудник НИИ Университета прокуратуры РФ – § 1.1 гл. 1 (совм. с Л. И. Александровой, Т. А. Дикановой), гл. 2 (совм. с Т. А. Дикановой), § 3.2 гл. 3 (совм. с Т. А. Дикановой), § 4.1 гл. 4 (совм. с Т. А. Дикановой, О. В. Сизеевой), § 4.2 гл. 4 (совм. с Т. А. Дикановой), § 5.2 гл. 5 (совм. с Л. И. Александровой, Т. А. Дикановой); Рубцова М. В., ст. науч. сотрудник НИИ Университета прокуратуры РФ – § 3.1 гл. 3 (совм. с Т. А. Дикановой), § 5.1 гл. 5 (совм. с Т. А. Дикановой); Сизеева О. В., мл. науч. сотрудник НИИ Университета прокуратуры РФ – § 4.1 гл. 4 (совм. с Т. А. Дикановой, Т. Ю. Изгагиной), библиографический список.

Рецензенты:
Амирбеков К. И., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ и Республики Дагестан, зав. отделом научного обеспечения организации прокурорской деятельности НИИ Университета прокуратуры РФ;
Литвишко П. А., кандидат юридических наук, заместитель начальника Главного управления международно-правового сотрудничества – начальник управления правовой помощи и правоохранительного содействия Генеральной прокуратуры РФ;
Новиков В. Е., доктор экономических наук, профессор, начальник отдела исследований экономических и правовых проблем в таможенном деле НИИ РТА.

В монографии проанализированы предмет, пределы, объекты прокурорского надзора за исполнением законов о таможенном регулировании в условиях функционирования Евразийского экономического союза (ЕАЭС); новеллы и направления совершенствования таможенного законодательства ЕАЭС; таможенное законодательство государств – членов ЕАЭС, несоответствия в правовом регулировании ряда важнейших вопросов таможенного дела в этих государствах. Рассматриваются вопросы деятельности таможенных органов, а также других органов государств – членов Союза, контролирующих перемещение товаров через границу, системы управления и ведомственного контроля в этих органах, поскольку они являются объектами прокурорского надзора на рассматриваемом направлении надзора. Особое внимание уделено анализу прокурорами государств – членов ЕАЭС состояния законности в таможенной сфере, приоритетным направлениям надзора и используемым для предупреждения нарушений таможенного законодательства средствам прокурорского реагирования, взаимодействию контролирующих органов и прокуратуры в деле обеспечения законности в таможенной сфере. Определены направления совершенствования таможенного законодательства, системы контроля и прокурорского надзора для достижения целей, стоящих перед ЕАЭС.

Законодательство приведено по состоянию на 6 августа 2021 г.

Для широкого круга читателей: научных работников, аспирантов, прокуроров, сотрудников контролирующих и правоохранительных органов, участников ВЭД, а также для всех интересующихся данными проблемами.

УДК 347.963

ББК 67.72

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2021

© Оформление. ООО «Проспект», 2021

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

АСЕАН — Ассоциация государств Юго-Восточной Азии

АСМАП — Ассоциация международных автомобильных перевозчиков

БРИКС — международная организация из пяти стран: Бразилии, России, Индии, КНР, ЮАР

ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации

ВЭД — внешнеэкономическая деятельность

ВТамО — Всемирная таможенная организация

ВТО — Всемирная торговая организация

Высший Совет ЕАЭС — Высший Евразийский экономический совет

Договор о ЕАЭС — Договор о Евразийском экономическом союзе (г. Астана, 29.05.2014)

ЕАЭС, Союз — Евразийский экономический союз

ЕС — Европейский Союз

ЕЭК — Евразийская экономическая комиссия

КС РФ — Конституционный Суд Российской Федерации

НПА — нормативный правовой акт

СВСТР — стратегически важные товары и ресурсы

Стратегия 2025 — Решение Высшего Евразийского экономического совета от 11.12.2020 № 12 «О Стратегических направлениях развития евразийской экономической интеграции до 2025 года»

ТК ЕАЭС — Таможенный кодекс Евразийского экономического союза

ТН ВЭД — Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности

ШОС — Шанхайская организация сотрудничества

ВВЕДЕНИЕ

В условиях функционирования ЕАЭС, создания единого таможенного пространства, снятия таможенных барьеров между странами внутри Союза, свободы перемещения товаров, капиталов, людей, эффективное осуществление прокурорами надзора за исполнением законов о таможенном регулировании позволит не только гарантировать позитивный социальный эффект в государствах — членах ЕАЭС от функционирования Союза, но и будет способствовать улучшению делового и инвестиционного климата во внешнеэкономической деятельности (далее — ВЭД), подъему экономики стран Союза. Роль ЕАЭС для государств-членов объясняется тем, что для каждого из них территория Союза — это место реализации своих товаров и экономических интересов, что исключительно важно для развития экономик этих государств. Союз представляет новые горизонты для совместных интеграционных проектов, в том числе инвестиционных, широкие перспективы для бизнеса. Экономическая интеграция объединяет страны ЕАЭС и политически. Это очень важно, особенно в условиях экономического кризиса, величайшей конкуренции стран мира в завоевании рынков сбыта своих товаров. В пандемию Союз способствовал сохранению национальных экономик стран ЕАЭС. Для России, помимо того общего для всех государств — членов ЕАЭС значения Союза, его важность обусловлена тем, что Россия является основным производителем товаров в ЕАЭС и заинтересована в экспорте своих товаров на рынки стран ЕАЭС. Кроме того, товары из третьих стран попадают в Россию в основном через территории государств — членов ЕАЭС. И важно обеспечить законность перемещения товаров, что проще сделать, используя органы Союза.

Нужно признать: в настоящее время на постсоветском пространстве активно продвигают свои товары и проекты особенно Китай, а также США, страны ЕС, нередко использующие недобросовестную конкуренцию с российской продукцией и продукцией других стран Союза. В этой связи встает задача защиты рынков стран Союза от недобросовестных конкурентов. Законодательство об этой защите — одна из «составляющих» таможенного регулирования. В исполнении этого законодательства важная роль должна быть отведена прокуратуре.

Во всех основных стратегических документах, принятых в последние годы в России, отмечается значимость развития интеграционных связей в рамках ЕАЭС. Аналогичная оценка важности ЕАЭС и в других государствах — членах ЕАЭС. Например, в принятой в 2015 г. Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2030 г. развитие экономической интеграции в рамках ЕАЭС указано среди важнейших задач внешнеэкономических отношений республики. Каждая страна ЕАЭС имеет свое видение относительно перспектив интеграции. Например, Республика Беларусь считает, что может стать мостом, соединяющим европейскую интеграцию с евроазиатской (ЕС, Шелковый путь, АСЕАН и ШОС). Страны ЕАЭС активно участвуют и в других интеграционных объединениях и проектах, в том числе в тех, в которых нет России, в частности Казахстан, и определяют для себя наиболее перспективные направления своего участия во всех этих объединениях. Такое участие в других проектах не должно быть препятствием в достижении целей, ради которых создан ЕАЭС, однако для этого необходима реализация целого комплекса условий, в том числе повышение уровня законности в таможенной сфере, роли наднациональных органов ЕАЭС, а также контролирующих, правоохранительных и судебных органов государств — членов ЕАЭС. Особое значение, на наш взгляд, имеет роль органов прокуратуры государств — членов ЕАЭС, их взаимодействие между собой, с другими органами, организациями, бизнесом, заинтересованными в развитии евразийской интеграции, а также взаимодействие этих органов на межгосударственном уровне.

Решение Высшего Евразийского экономического совета от 11.12.2020 № 12 «О Стратегических направлениях развития евразийской экономической интеграции до 2025 года» исходит из того, что первый эффект интеграции от снятия таможенных границ внутри ЕАЭС давно реализован и для расширения сотрудничества, повышения объема и эффективности товарооборота нужно двигаться дальше, к кооперации. Речь идет о продукции, производимой предприятиями государств — членов ЕАЭС, которая должна быть конкурентоспособной потому, что эти государства могут сочетать свои преимущества. Как отмечает академик, министр по интеграции и макроэкономике ЕЭК С. Глазьев: например, Россия производит двигатели, белорусы собирают трактор, Армения поставляет к нему приборы. Таких примеров множество, поскольку государства — члены ЕАЭС имеют соответствующий опыт, в течение многих лет развивались как единый народно-хозяйственный комплекс, и эти связи должны работать на будущее. Кооперация — ключевое направление развития ЕАЭС. Решение новых задач не может не сопровождаться новыми проблемами. В их числе злоупотребления недобросовестными предпринимателями возможностями, которые предоставляет кооперация, в том числе это выпуск, оборот, экспорт и импорт контрафактной продукции, завоз товаров по одним адресам, а реализация их по другим, например, ввоз санкционных товаров в Россию, хотя Россией их ввоз запрещен, коррупционная составляющая злоупотреблений и т. д. Важнейшей задачей становится борьба с нарушениями таможенного законодательства. Для ее решения предусмотрены разные варианты, включая разработку технических регламентов — документов, определяющих требования к безопасности товаров. Таких регламентов в ЕАЭС уже около 50, они охватывают 80% рынка товаров и практически весь рынок товаров, которые могут оказать влияние на жизнь и здоровье людей. Создаются санитарные, ветеринарные, фитосанитарные нормы — нормы безопасности для пищевых продуктов. Эти нормы носят наднациональный характер и становятся обязательными для всех государств, частью их национального законодательства — после того, как их примет ЕЭК. Но есть узкие места, связанные с контролем и надзором за исполнением законодательства о перемещении товаров через границы. Так, С. Глазьев указывает на проблемы исполнения технических регламентов и приводит следующее сравнение: в Европе, США, странах с передовой экономикой получить сертификат качества очень сложно. Рынок же ЕАЭС далек от этого, существует много «бумажных» лабораторий, которые легально выписывают документы на товар, не проводя никаких испытаний. По его данным, в страны ЕАЭС ввозится по таким бумагам до трети товаров¹. Другими авторами приводятся данные, когда по отдельным видам товаров контрафакт достигает 90% и более.

Есть множество других задач, решение которых обеспечивается в значительной степени за счет контроля и надзора в таможенной сфере, особенно учитывая планы ЕАЭС на развитие производств, нанотехнологий, перерабатывающей промышленности, на принятие «Ориентиров макроэкономической политики» на ближайшие два года и в перспективе до 2035 г. Вопрос обеспечения законности во внешнеторговой и таможенной сферах приобретает первостепенное значение, является важнейшим условием дальнейшего развития интеграции. В этой связи возрастает роль наднационального таможенного законодательства, системы наднациональных органов и проведение каждой страной ЕАЭС политики, направленной на развитие интеграции, а также на создание национального законодательства, системы органов, обеспечивающих развитие интеграции, в том числе контролирующих и правоохранительных, взаимодействия этих органов как между собой, так и на межгосударственном уровне. Во всех государствах — членах ЕАЭС прокуратура оказывает влияние на обеспечение законности в таможенной сфере, в большинстве стран — осуществляет надзор за исполнением законов о таможенном регулировании, и основным его направлением является надзор за исполнением законов контролирующими органами. Таким образом, прокуратура является важнейшим элементом интеграции.

С учетом вышеизложенного авторами была поставлена задача проанализировать состояние наднационального и национальных таможенных законодательств, системы контролирующих органов и роли прокурорского надзора в ЕАЭС, оценить, имеются ли недостатки в законодательстве, системе контроля и правоохранения, выявить факторы, им способствующие, разработать предложения по их устранению, а также по совершенствованию прокурорского надзора.

Организация прокурорского надзора за исполнением законов о таможенном регулировании в каждом государстве — члене ЕАЭС обладает спецификой, хотя сущность надзора, его основные направления и средства реагирования имеют много общего. В рамках проведенного исследования изучены материалы о практике прокурорского надзора за исполнением законов о таможенном регулировании в этих государствах, взаимодействии таможенных служб и прокуратур в ЕАЭС, проведен опрос транспортных прокуроров. Особую благодарность авторский коллектив выражает Главному управлению международно-правового сотрудничества и Управлению по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ФТС России за оказанное содействие и предоставленные материалы.

Глава 1.
ПРЕДМЕТ И ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О ТАМОЖЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ В УСЛОВИЯХ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЕАЭС

1.1. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов о таможенном регулировании

Прокурорский надзор за исполнением законов о таможенном регулировании представляет собой в государствах — членах ЕАЭС, кроме Армении, вид государственной деятельности, реализуемый специально уполномоченным на это государственным органом — прокуратурой — посредством проверки исполнения законов о перемещении товаров через границу. Предмет прокурорского надзора на этом направлении — соблюдение Конституции; исполнение законов, действующих в таможенной сфере, соответствие принимаемых подзаконных НПА закону, а также защита прав субъектов таможенных правоотношений, в том числе участников ВЭД.

Как известно, в юридической литературе не выработано единой точки зрения по поводу определения предмета прокурорского надзора в Российской Федерации. Как отмечает А. Х. Казарина в разное время по результатам научных диспутов «предмет прокурорского надзора» определялся как: «законность действий (деятельности) поднадзорных органов и должностных лиц и издаваемых ими правовых актов» (А. Д. Берензон и др.); «сфера общественных правоотношений, на обеспечение законности в которой направлена соответствующая деятельность прокурора» (В. И. Басков); «исполнение законов» (А. Ю. Винокуров)². В качестве предмета прокурорского надзора ученые рассматривают законность действий и правовых актов³, юридически значимые действия или бездействие⁴, выявление нарушений законов в актах и в деятельности поднадзорных субъектов⁵, исполнение законов как путем совершения активных действий, так и путем соблюдения запретов и воздержания от действий, которые законом признаются недопустимыми⁶, правовые нормы⁷, сферу общественных правоотношений, на обеспечение законности в которой направлена соответствующая деятельность прокурора, или законность деятельности определенных органов и лиц, которые обозначаются как объекты и субъекты прокурорского надзора⁸.

По мнению Амирбекова К. И., предмет прокурорского надзора можно определить как свойство (часть, сторону) актов-действий (бездействия) и актов-решений поднадзорного прокуратуре субъекта, подлежащее со стороны прокуратуры с использованием предусмотренных законом правовых средств и полномочий прокурора исследованию, уяснению и оценке для определения их законности или незаконности, соответствия или несоответствия их закону, соблюдения или несоблюдения, исполнения или неисполнения ими требований закона, наличия-отсутствия их значения для целей прокурорской деятельности, необходимости и возможности их сохранения, использования, отмены, прекращения, изменения, преобразования или устранения для тех же целей⁹.

Казарина А. Х. отмечает, что «дискуссия по предмету прокурорского надзора приобрела вялотекущий догматический характер. С завидным постоянством в фокусе дискуссий остается по-прежнему вопрос о круге актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор». Речь идет о понятии «закона». «На практике прокуроры оперируют понятием «законодательство». Этот термин не только употребляется Генеральной прокуратурой Российской Федерации, но и конкретизируется в перечне законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации в случае направления заданий на места¹⁰. Казарина А. Х. соглашается с точкой зрения Рябцева В. П., согласно которой «в круг актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор, при определенных условиях могут входить и подзаконные нормативные правовые акты». В числе этих условий: а) делегирование в законе правотворческих полномочий; б) случаи, когда подзаконные акты могут применяться только в сочетании с нормами соответствующего закона, не подменяя действие самого закона¹¹. Казарина А. Х. считает, что к НПА, надзор за исполнением которых призван осуществлять прокурор, должны быть отнесены закон в истинном значении этого слова и квазизакон, то есть подзаконный НПА, равный по юридическому смыслу закону. К таким квазизаконам относятся нормативные Указы Президента РФ, международно-правовые договоры и государственно-правовые договоры о разграничении предметов ведения по совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов»¹².

Тихомиров Ю. А. характеризует законы как правовые акты, регулирующие базисные отношения и отличающиеся наиболее концентрированной и общей нормативностью. Они по своей правовой природе не призваны в полной мере предусмотреть все особенности тех или иных отношений, в связи с чем законодатель зачастую использует отсылочные нормы к «порядку», «правилам», «положению», утверждаемым в настоящее время, как правило, Правительством Российской Федерации. Без таких правовых актов законоположение может оказаться «мертворожденным»¹³.

Винокуров А. Ю. считает, что термин «закон», употребляемый в ст. 1 и ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) следует понимать «в собирательном значении, близком к понятию законодательство, а не буквально», по его мнению, «прокуроры осуществляют надзор не только за исполнением законов…, которые не охватывают и не могут охватить правовым регулированием всего многообразия общественных отношений», а за исполнением законодательства, законы по отношению к подзаконным актам составляют основу этого законодательства¹⁴.

В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации…» возложение Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» на органы прокуратуры публичных функций, которые связаны с осуществлением от имени Российской Федерации — независимо от иных государственных органов — надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми поименованными в данном Федеральном законе субъектами права, обусловлено целями обеспечения верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства… а реализация прокурором его полномочий не должна приводить к подмене функций других органов публичной власти (постановления от 18 февраля 2000 года № 3-П и от 11 апреля 2000 года № 6-П, Определение от 24 февраля 2005 года № 84-О)¹⁵. Осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается — путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности — неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

Принципиальное требование п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор).

Сторонники классического понимания предмета прокурорского надзора настаивают на исключении из сферы прокурорского надзора подзаконных (законоисполнительных) актов¹⁶.

С понятием «предмет надзора» теснейшим образом связано понятие «пределы прокурорского надзора», которое также является дискуссионным. Амирбеков К. И. считает, что в качестве пределов так называемого общего надзора рассматриваются границы должного, возможного и запрещенного при выборе объектов прокурорской проверки, использовании полномочий прокурора и средств прокурорского реагирования. К объектам общего надзора он относит юридические действия и решения по исполнению законов и изданию правовых актов строго ограниченного законом круга органов и организаций, перечень которых содержится в ст. 21 Закона о прокуратуре, и их должностных лиц. По его мнению, в предмет надзора не входит их внутренняя организационная, хозяйственная и административная деятельность, а также исполнение подзаконных правовых актов¹⁷.

В Настольной книге прокурора отмечается, что пределы прокурорского надзора за исполнением законов определяют: характер правовых актов, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров; круг объектов надзора за исполнением законов; объем полномочий прокуроров, используемых для выявления нарушений законов, их причин и способствующих им условий, устранения и предупреждения таких нарушений¹⁸. Таким образом, пределы прокурорского надзора определяются предметом и объектом данного надзора.

В данной работе мы придерживаемся той точки зрения, что если национальное законодательство государств — членов ЕАЭС точно не формулирует пределы прокурорского надзора, то ими является исполнение законов и конкретизирующих их положения других НПА. В настоящее время ключевыми для характеристики понятия предмета и пределов надзора являются положения Конституций государств — членов ЕАЭС, законодательных актов, а также международных договоров.

В Российской Федерации согласно Конституции Российской Федерации, прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняет иные функции. Полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются федеральным законом (ст. 129). В соответствии со ст. 3 Закона о прокуратуре деятельность прокуратуры Российской Федерации осуществляется также в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации.

В Республике Беларусь правовую основу деятельности прокуратуры составляют Конституция Республики Беларусь, Закон о прокуратуре Республики Беларусь¹⁹ и иные законодательные акты, определяющие компетенцию, организацию, порядок деятельности прокуратуры и полномочия прокурорских работников, а также международные договоры Республики Беларусь.

Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, к которым относятся, в частности, и таможенные органы, местные представительные, исполнительные и распорядительные органы, общественные объединения, религиозные организации и другие организации, а также должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями (ст. 26 названного закона).

В Республике Казахстан прокуратура от имени государства осуществляет в установленных законом пределах и формах высший надзор за соблюдением законности на территории Республики Казахстан, представляет интересы государства в суде и от имени государства осуществляет уголовное преследование (ч. 1 ст. 83 Конституции Республики Казахстан и ст. 1 Закона Республики Казахстан от 30.06.2017 № 81-VI «О прокуратуре»). В рамках предмета, формы и предела надзора прокуратура осуществляет надзор за законностью актов, действий (бездействия) государственных, местных представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, а в исключительных случаях, по поручению Президента Республики Казахстан или Генерального Прокурора, — иных организаций независимо от формы собственности (ст. 6 указанного закона). Кроме того, прокуратура осуществляет надзор за соблюдением международных договоров Республики Казахстан (ст. 16 закона).

В Конституции Республики Армения (ст. 103) и Законе Республики Армения от 01.12.2017 № ЗР-198 «О прокуратуре» (ст. 4) установлен иной, более узкий подход к предмету прокурорского надзора. Так, ст. 103 предусмотрено, что прокуратурой осуществляется надзор исключительно за законностью дознания и предварительного следствия и за законностью применения наказаний и других форм принуждения. К иным полномочиям прокуроров отнесено: возбуждение уголовного преследования, поддержание обвинение в суде, возбуждение в суде иска по защите государственных интересов и опротестование решений, приговоров и постановлений судов. В исключительных случаях и порядке, установленных законом, прокуратура возбуждает в суде иск о защите государственных интересов.

В Киргизии предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Кыргызской Республики, точное и единообразное исполнение законов органами исполнительной власти, местного самоуправления, другими государственными органами, перечень которых определяется конституционным Законом Кыргызской Республики «Об отдельных полномочиях прокуратуры, установленных Конституцией Кыргызской Республики», и их должностными лицами²⁰.

Следует отметить, что определение предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов о таможенном регулировании только в рамках осуществления надзора за исполнением национальных законов представляется не совсем правильным. На наш взгляд, требуется проверять и исполнение наднационального законодательства, в тех случаях, когда обязательные для исполнения положения не имплементированы в национальные нормы. Актуальность наднационального регулирования в рамках межгосударственных структур неуклонно возрастает в связи с его активной ролью в выстраивании глобального правопорядка. Повышение роли наднационального права в ЕАЭС соответствует общемировой тенденции²¹.

В научной литературе наднациональное право определяется как модифицированная форма международного права, при которой государства идут на сознательное ограничение некоторых своих прав и делегирование некоторых полномочий наднациональным органам²².

Наднациональное право обладает рядом особенностей, отличающих его от международного права: это внутригосударственное право членов Союза; акты принимаются органами наднациональных объединений большинством голосов, путем пропорционального (взвешенного) голосования и без непосредственного участия заинтересованных стран; акты имеют юридическую силу прямого действия, а не косвенного, как в международном праве²³.

Вместе с тем, следует отметить, что в настоящее время ни отечественными, ни зарубежными исследователями, ни учеными не выработано единого подхода к пониманию наднациональности. Некоторыми экспертами выделяется ряд базовых характеристик данного феномена, в том числе: международная правосубъектность организации; наделение исполнительных органов международной организации (в ряде отраслей) специальными компетенциями, относящимися к исключительному (суверенному) ведению государств-членов; предоставление исполнительным органам международной организации права принимать нормативные акты прямого действия, не требующие дополнительной имплементации (то есть принятия отдельных внутренних нормативных актов) в национальные законодательства государств-членов объединения и распространяющие свое действие не только на государства (как членов объединения), но в равной степени на частных лиц этих государств; установление порядка принятия обязательных для государств решений органом международной организации большинством голосов, а не консенсусом (то есть единогласно)²⁴.

Данные характеристики наднационального регулирования, частично отсутствующие в настоящее время в праве ЕАЭС, предоставляют возможность интеграционному союзу не только получить статус отдельного (от государств) субъекта международного права, которым обладает любая международная организация, но и приступить к формированию отдельного правового регулирования организации с учетом цели ее создания.

С учетом того, что в процессе международной интеграции происходит согласование государствами — членами ЕАЭС характера тех или иных положений по ряду направлений, не вызывает сомнений, что успешность интеграции напрямую зависит от эффективности целевых действий руководящих органов и чем больше государственных компетенций будут переданы на наднациональный уровень в той или иной сфере (например, в таможенной), чем более отчетливо будут регламентированы права и обязанности сторон в учредительных договорах, тем меньше будет возможностей для возникновения разногласий и споров, которые неизбежно могут быть, исходя из различий в национальных интересах суверенных государств. Именно независимость и самостоятельность наднациональных органов управления и их компетенции в принятии обязательных для членов интеграционного объединения актов во многом стала залогом успеха развития и поступательного углубления интеграционных процессов в ЕС. Так, на начальном этапе формирования евроинтеграции в Парижском договоре 1951 года, учредившем Европейское объединение угля и стали, в ст. 9 было постановлено, что члены Верховного органа при осуществлении своих функций в интересах данного сообщества являются полностью независимыми и не руководствуются указаниями какого-либо правительства. По мнению профессора Коннектикутского университета Питера Линседа, именно состояние и уровень автономности органов власти выступает основополагающим фактором отличия наднациональной структуры и классической международной (межгосударственной) организации²⁵.

При выстраивании такой модели властных полномочий наднациональность выступает в качестве нетривиального фундамента интеграции путем учреждения определенных гарантий и «свободы маневра» для деятельности организации и ее органов. Представляется также важным, с правовой точки зрения, выработка наднациональными органами обязательных для участников норм, что способствует формированию единого регулятивного пространства международного объединения в конкретных сферах²⁶.

Очевидно, что на современном этапе предмет прокурорского надзора за исполнением законов о таможенном регулировании должен определяться с учетом Договора о Евразийском экономическом союзе, Таможенного кодекса Евразийского экономического союза, введенного в систему таможенного законодательства России и других государств как членов Союза наряду с отдельными международными договорами с государствами — членами ЕАЭС, а также решений ЕЭК. При этом существенная часть надзора связана с исполнением национального таможенного законодательства, что приводит к сохранению ранее существовавших различий в механизмах реализации таможенных процедур и взимания таможенных платежей, которые до сегодняшнего дня не стандартизированы с должным уровнем эффективности.

Нормы, регулирующие таможенные отношения, также содержатся в многосторонних международных договорах, заключенных вне рамок ЕАЭС²⁷. На основе положений этих документов государства организуют международное сотрудничество по различным аспектам осуществления таможенного дела.

Таможенное регулирование в ЕАЭС осуществляется в соответствии с законодательством ЕАЭС на всем пространстве единой таможенной территории и только в части, не урегулированной этим законодательством, — законами государств-членов. Исходя из этого, выделяются два основных уровня таможенного регулирования в ЕАЭС: наднациональный и национальный.

Наднациональный уровень законодательства включает в себя ТК ЕАЭС, международные договоры государств — членов ЕАЭС, НПА, принимаемые ЕЭК, а также международные конвенции и соглашения в области таможенного дела.

Заключение в Астане 29 мая 2014 г. Договора о ЕАЭС²⁸ ознаменовало качественно новый этап евразийской интеграции. Главные ее цели — стимулировать экономическое развитие, повысить конкурентоспособность экономики, обеспечить рост благосостояния населения. Согласно ст. 6 Договора о ЕАЭС, источниками права ЕАЭС являются: Договор о ЕАЭС; международные договоры в рамках ЕАЭС; международные договоры ЕАЭС с третьей стороной; акты органов ЕАЭС (решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и ЕЭК), принятые в рамках их полномочий, предусмотренных Договором о ЕАЭС и международными договорами в рамках ЕАЭС.

С 1 января 2018 г. основным источником таможенного законодательства государств — членов ЕАЭС стал ТК ЕАЭС, которым таможенные правоотношения в основной своей части урегулированы на наднациональном уровне, что соответствовало решению государств — членов ЕАЭС о переводе правового регулирования на наднациональные рельсы с намерением сделать кодекс сводом норм прямого действия²⁹.

ТК ЕАЭС значительно расширил полномочия ЕЭК, передав ей в три раза больше компетенций, по сравнению с ранее действующим Таможенным кодексом Таможенного союза (ТК ТС), в области таможенного регулирования, которые прежде являлись полномочиями национальных правительств. При этом в ТК ЕАЭС содержится также немалое количество отсылочных норм на уровне национального законодательства государств — членов ЕАЭС. Повышение роли наднационального права в ЕАЭС соответствует, как уже отмечалось, общемировой тенденции³⁰. Суд ЕАЭС в одном из своих решений назвал право Союза «наднациональным интеграционным правом». Договором о ЕАЭС предусмотрены полномочия ЕАЭС создавать интеграционные международно-правовые нормы, формирующие новый интеграционный правопорядок в его рамках с постепенной и последовательной гармонизацией правовых систем участвующих государств.

Договором о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза³¹ установлено, что ТК ЕАЭС имеет преимущественную силу над иными регулирующими таможенные правоотношения международными договорами, входящими в право ЕАЭС, за исключением Договора о ЕАЭС (ст. 6 Договора).

Положения ТК ЕАЭС разработаны с учетом международных конвенций, в том числе Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур и обязательств стран в рамках ВТО.

В ЕАЭС действуют четыре руководящих органа, которые вправе издавать обязательные для всех стран ЕАЭС правовые нормы: Высший Евразийский экономический совет (далее — Высший Совет ЕАЭС), Евразийский межправительственный совет (далее — Межправительственный совет), ЕЭК, Суд ЕАЭС.

Акты Высшего Совета ЕАЭС, Межправительственного совета и ЕЭК, относящиеся к категории наднациональных норм, не должны противоречить Договору о ЕАЭС, международным договорам в рамках ЕАЭС и являются обязательными для всех государств-членов этого содружества.

Решениями органов ЕАЭС формируются единые таможенные правила для национальных государств, однако эти правила не образуют суверенный и независимый правовой порядок для их участников, поскольку принимаются органами ЕАЭС в рамках их полномочий, предусмотренных не только Договором о ЕАЭС, но и иными международными договорами, заключаемыми государствами-членами вне рамок ЕАЭС. Именно это указывает на то, что органы ЕАЭС изначально не обладают «учредительной» властью создавать в ЕАЭС полноценный наднациональный пласт правовых норм, которые имели бы предмет регулирования, независимый от «иных международных договоров», включая механизм их применения, основанный на нормах специальных внутригосударственных процедур. Это одна из причин, которые не позволяют евразийским НПА иметь безусловный приоритет применения по отношению к национальным актам государств — членов ЕАЭС³².

Высший совет ЕАЭС принимает решения и распоряжения, которые утверждаются консенсусом (при наличии общего согласия представителей государств — членов ЕАЭС по обсуждаемому вопросу, достигнутого в порядке обсуждения, без процедуры голосования)³³. Заседания Высшего совета проводятся не реже одного раза в год.

Например, решением Высшего совета ЕАЭС от 11.12.2020 № 12 утверждены, как уже отмечалось, Стратегические направления развития евразийской экономической интеграции до 2025 года, где выделено 11 направлений развития интеграционных процессов, в том числе касающихся полного устранения барьеров, и максимального сокращения ограничений для свободного передвижения товаров, работ, услуг, капитала и рабочей силы на внутреннем рынке ЕАЭС; совершенствования таможенного регулирования; формирования цифрового пространства и экосистем; расширения экономического сотрудничества в области образования, здравоохранения, туризма и спорта и т. д. Эти направления определяют и направления совершенствования таможенного законодательства ЕАЭС. Также предусмотрены меры по повышению эффективности судебной системы ЕАЭС.

Межправительственный совет принимает решения и распоряжения³⁴, которые также утверждаются консенсусом (заседания Межправительственного совета проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в год).

В случае возникновения противоречий между решениями Высшего совета ЕАЭС, Межправительственного совета и ЕЭК решения Высшего совета ЕАЭС имеют приоритет над решениями Межправительственного совета и ЕЭК; решения Межправительственного совета имеют приоритет над решениями ЕЭК.

Наднациональным регулятором выступает ЕЭК. В пределах своих полномочий ЕЭК принимает решения, имеющие обязательный характер для государств — членов ЕАЭС, и рекомендации³⁵. В связи с тем, что ЕЭК состоит из Совета и Коллегии, акты таможенного законодательства ЕАЭС подразделяются на решения, принимаемые Советом ЕЭК³⁶, и решения, принимаемые Коллегией ЕЭК³⁷.

Совет и Коллегия ЕЭК формируются из представителей государств — членов ЕАЭС. К примеру, приняты решения Совета ЕЭК от 18.10.2016 № 114 «О техническом регламенте Евразийского экономического союза «О безопасности аттракционов»; от 01.10.2020 № 82 «О реализации принципа равной представленности государств — членов Евразийского экономического союза применительно к должностным лицам департаментов Евразийской экономической комиссии» и др.; решения Коллегии ЕЭК от 07.02.2018 № 25 «О Порядке подтверждения таможенными органами государств — членов Евразийского экономического союза фактического вывоза товаров с таможенной территории Союза»; от 27.10.2020 № 145 «О классификаторе единиц измерения и счета Евразийского экономического союза» и др.

Издаются также распоряжения ЕЭК, имеющие организационно-распорядительный характер.

Решения, распоряжения и рекомендации, принимаемые ЕЭК, утверждаются консенсусом, а именно квалифицированным большинством (при наличии двух третей голосов от общего числа членов Коллегии ЕАЭС). Решения этого органа непосредственно применяются на территориях государств — членов ЕАЭС, т. е. не подлежат ратификации и имеют статус прямого действия. В случае если иное не предусмотрено Договором о ЕАЭС и международными договорами в рамках ЕАЭС, решения ЕЭК вступают в силу не ранее чем по истечении 30 календарных дней с даты их официального опубликования. При этом если решения ЕЭК улучшают положение физических и (или) юридических лиц, а также если решения принимаются в исключительных случаях, требующих оперативного реагирования, может предусматриваться иной срок вступления их в силу, но не менее 10 календарных дней с даты их официального опубликования. Решения ЕЭК, ухудшающие положение физических и (или) юридических лиц, обратной силы не имеют, а улучшающие их положение могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это³⁸.

Также следует отметить, что решения Комиссии Таможенного союза, действующие на 1 января 2012 г., сохраняют свою юридическую силу в случаях, если не были отменены и не противоречат Договору о ЕАЭС.

В Договоре о ЕАЭС не содержится прямого указания на обязательность актов Высшего Совета и Межправительственного совета для органов государств — членов ЕАЭС.

Что касается актов ЕЭК, обязательных для исполнения на территориях национальных государств, как это предусмотрено п. 13 Положения о Евразийской экономической комиссии, их признак наднациональности обесценивается тем, что на уровне ЕАЭС не провозглашается приоритет этих актов по отношению к национальным законодательствам. Кроме того, данный «наднациональный» элемент в праве ЕАЭС достаточно узок и ограничивается таможенным, таможенно-тарифным регулированием, системой тарифных преференций, едиными мерами нетарифного регулирования.

При этом деятельность ЕЭК полностью контролируется вышестоящими органами ЕАЭС и, более того, Совет ЕЭК формируется по «межправительственному» принципу. В результате такого построения властных полномочий в рамках ЕАЭС все значимые решения «замыкаются» на Высшем Совете, который становится местом споров государств по вопросам проведения согласованной политики (например, в сфере валютного регулирования) и затрудняет выработку единых подходов в интересах интеграционного развития в целом.

Порядок принятия решений Высшего совета, Межправительственного совета и ЕЭК (путем консенсуса) демонстрирует стремление государств — членов ЕАЭС к достижению полного согласия по выработанным решениям, касающихся наднационального уровня. Вместе с тем, развитие интеграционных процессов может сдерживаться, поскольку допускается право одного из участников блокировать решения всех остальных.

Таким образом, с учетом организационной структуры, установленной учредительным Договором о ЕАЭС, в настоящее время ЕАЭС нельзя назвать полноценной наднациональной организацией экономической интеграции, где наряду с недостаточно сильным наднациональным началом (воплощаемом, в частности ЕЭК и частично Судом ЕАЭС) имеет место классическая форма управления международной организации межправительственного характера. Такая комбинированная квинтэссенция организационно-правовой природы ЕАЭС пагубно отражается на процессе углубления интеграции, касающейся в первую очередь развития общего рынка и разработки соответствующего правового регулирования.

В ЕАЭС при принятии интеграционных решений первостепенное значение имеют позиции национальных правительств, а институты ЕАЭС «всего лишь обеспечивают платформу для их (национальных правительств) взаимодействия»³⁹. Это во многом объясняется нежеланием государств — членов ЕАЭС делегировать значительные полномочия на наднациональный уровень и по максимуму сохранить свой суверенитет.

В настоящее время в ЕАЭС отсутствует наднациональный орган, обладающий полномочиями по принятию всеобъемлющих мер к реализации решений, принимаемых на уровне ЕАЭС, и правом воздействовать на государства — члены ЕАЭС, не исполняющие их⁴⁰. В Договоре о ЕАЭС не содержатся положения о приоритете по тем или иным вопросам права ЕАЭС по отношению к законодательству его члена, что способствует усилению дезинтеграции ЕАЭС и позволяет его государствам осуществлять свою деятельность исключительно в своих целях, пренебрегая общими целями. Отсутствует также в праве ЕАЭС и ответственность государств-членов за невыполнение решений интеграционных органов, в том числе Суда ЕАЭС.

В таких условиях были необходимы новые инициативы и активные действия, способные обеспечить высокий уровень интеграции в рамках ЕАЭС и выполнение задач, сформулированных в Договоре о ЕАЭС. Важным шагом в этом направлении было принятие вышеотмеченной Стратегии 2025.

В Стратегии 2025 года поставлена амбициозная задача — достичь становления ЕАЭС в качестве одного из наиболее значимых центров развития современного мира. Поэтому и формат этого документа принципиально новый, включает конкретные меры и механизмы прямого действия. Среди них, к примеру, совершенствование работы по устранению препятствий на внутреннем рынке ЕАЭС, включающее в себя повышение эффективности регулирования общего рынка ЕАЭС, создание механизмов целевого содействия экономическому развитию, выстраивание системы управления совместными кооперационными проектами, развитие высокопроизводительных секторов, общего платежного пространства, расширение использования национальных валют во взаимных расчетах и так далее. Стратегия 2025 включает более 300 конкретных мер по устранению барьеров, изъятий и ограничений, таможенному регулированию, гарантиям обеспечения безопасности товаров, защите прав потребителей, продвижению проектов с высокой интеграционной составляющей, что обеспечит завершение Договором о ЕАЭС формирования пространства «четырех свобод» (свободы движения товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов). Особенно большое внимание уделено таким вопросам таможенного регулирования как: перевод на качественно более высокий уровень регулирования и администрирования, развитие единой системы транзита товаров в ЕАЭС, унификация подходов таможенных органов к минимизации рисков при таможенном транзите товаров, использование электронных навигационных пломб при перемещении транзитных товаров в ЕАЭС и др.

Большое место в Стратегии 2025 отведено формированию цифрового пространства ЕАЭС. Предусмотрены механизмы совершенствования системы маркировки и прослеживаемости товаров, выработки общих подходов по созданию благоприятных условий для развития электронной торговли в Союзе, повышению эффективности институтов ЕАЭС, развертывание механизмов сотрудничества в области образования, здравоохранения, туризма и спорта и др. Полномасштабная реализация Стратегии 2025 предполагает также выстраивание новых форм совместной работы органов ЕАЭС, в том числе ЕЭК, с национальными правительствами государств — членов ЕАЭС, развертывание системы стратегического планирования, развитие новых сфер интеграции, повышение эффективности технического регулирования и т. д.

Для реализации Стратегии потребуется подготовка не менее 13 международных договоров, более 60 нормативно-правовых актов ЕАЭС, около 25 изменений и дополнений в Договор о Союзе, а также изменений в национальных законодательствах государств-членов.

1.2. Краткая характеристика основы таможенного законодательства ЕАЭС, определяющего предмет и объекты прокурорского надзора за исполнением законов о таможенном регулировании

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов о таможенном регулировании, как следует из анализа практики прокурорского надзора и таможенного законодательства, определяется исходя из положений не только национального, но и наднационального законодательства.

Договором о ЕАЭС учрежден Евразийский экономический союз, в рамках которого обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных этим Договором и международными договорами в рамках Союза. Союз является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью. Договор формулирует основные цели Союза: создание условий для стабильного развития экономик государств-членов в интересах повышения жизненного уровня их населения; стремление к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза; всесторонняя модернизация, кооперация и повышение конкурентоспособности национальных экономик в условиях глобальной экономики.

Часть вторая Договора называется «Таможенный союз». Здесь сформулированы прежде всего принципы функционирования ЕАЭС: 1) функционирует внутренний рынок товаров; 2) применяются Единый таможенный тариф ЕАЭС и иные единые меры регулирования внешней торговли товарами с третьими сторонами; 3) действует единый режим торговли товарами в отношениях с третьими сторонами; 4) осуществляется единое таможенное регулирование; 5) осуществляется свободное перемещение товаров между территориями государств-членов без применения таможенного декларирования и государственного контроля (транспортного, санитарного, ветеринарно-санитарного, карантинного фитосанитарного), за установленным исключением.

Договор определяет основные понятия: ввозная таможенная пошлина, единая Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности, Единый таможенный тариф, тарифная преференция.

Согласно Договору, на территориях государств-членов могут создаваться и функционировать свободные (специальные, особые) экономические зоны и свободные склады.

Договор регламентирует положения о внутреннем рынке ЕАЭС. Этот рынок охватывает экономическое пространство, в котором обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов. В рамках его функционирования во взаимной торговле товарами государства-члены не применяют ввозные и вывозные таможенные пошлины (иные пошлины, налоги и сборы, имеющие эквивалентное действие), меры нетарифного регулирования, специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры, за установленным исключением. Вместе с тем, государства-члены во взаимной торговле товарами вправе применять ограничения (при условии, что такие меры не являются средством неоправданной дискриминации или скрытым ограничением торговли), если они необходимы для охраны жизни и здоровья человека и для других перечисленных в Договоре целей. Так, могут быть введены санитарные, ветеринарно-санитарные и карантинные фитосанитарные меры, оборот отдельных категорий товаров может быть ограничен. Договор отдельно регулирует положения об обращении лекарственных средств и медицинских изделий.

Договор содержит правовые основы осуществления внешнеторговой политики ЕАЭС: ее принципы, предоставление режима наибольшего благоприятствования, режим свободной торговли, тарифные преференции, правила определения происхождения товаров, внешняя торговля услугами, применение ограничительных мер в торговле с третьими сторонами, ответные меры в отношении третьей стороны, меры по развитию экспорта.

Часть III Договора — «Единое экономическое пространство» — содержит в том числе разделы о валютной политике, торговле услугами, административном сотрудничестве; регулировании финансовых рынков, налогов и налогообложения, об общих принципах и правилах конкуренции, о естественных монополиях, энергетике, транспорте, государственных закупках, интеллектуальной собственности, промышленности, агропромышленном комплексе, трудовой миграции.

Важнейшее значение имеют приложения к Договору. Это: Положение о ЕЭК, Статус Суда ЕАЭС, Протокол об информационно-коммуникационных технологиях и информационном взаимодействии в рамках ЕАЭС, Протокол о порядке формирования и распространения официальной статистической информации, Протокол о зачислении и распределении сумм пошлин и налогов, их перечисления в доход бюджетов государств — членов ЕАЭС, Протокол о едином таможенно-тарифном регулировании, Протокол о мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран с Правилами выдачи лицензий и разрешений на экспорт и импорт товаров; Протокол о применении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер по отношению к третьим странам с Положением о зачислении и распределении этих пошлин, Протокол о техническом регулировании, Протокол о признании результатов работ по аккредитации органов по оценке соответствия, и другие.

Договор и приложения содержат в основном обязательные для исполнения правовые нормы. Например, нормы, регламентирующие применение мер торговой защиты в ЕАЭС — в Протоколе о применении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер по отношению к третьим странам (приложение № 8 к Договору). Нужно отметить, что одновременно с данными нормами применяются меры защиты, предусмотренные законодательством Всемирной торговой организации (ВТО). Законодательство о защите внутреннего рынка является составной частью законодательства о таможенном регулировании. Принятие защитных мер обеспечивает интересы национальных производителей стран ЕАЭС, защищает их права как производителей и экспортеров товаров, в том числе в страны ЕАЭС. Согласно решению Совета ЕЭК от 23.11.2012 № 98 «О Порядке проведения расследования нарушений правил конкуренции», в целях установления признаков нарушения правил конкуренции, а также определения хозяйствующих субъектов (субъектов рынка), в действиях которых содержатся признаки нарушения, проводится расследование. Выносится определение о проведении расследования, что является основанием для расследования. Основанием могут быть и обнаруженные ЕЭК возможные признаки нарушения правил конкуренции, а также заявления заинтересованной стороны. По результатам проведения расследования выносится одно из следующих определений — о возбуждении и рассмотрении дела о нарушении правил конкуренции; об отказе в возбуждении дела, о передаче заявления по подведомственности в уполномоченные органы. Защитные меры применяются на единой таможенной территории ЕАЭС и вводятся по решению Коллегии ЕЭК.

ТК ЕАЭС осуществляет единое таможенное регулирование отношений, связанное с установлением порядка и условий перемещения товаров через таможенную границу ЕАЭС, их нахождения и использования на таможенной территории ЕАЭС или за ее пределами; порядка совершения таможенных операций, связанных с прибытием товаров на таможенную территорию ЕАЭС, их убытием с таможенной территории; временным хранением товаров, их таможенным декларированием и выпуском, иных таможенных операций; порядка уплаты таможенных платежей, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин и проведения таможенного контроля, а также регламентацию властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории ЕАЭС или за ее пределами (п. 1 ст. 1 ТК ЕАЭС).

ТК ЕАЭС включает в себя 61 главу, 9 разделов. Даются определения наиболее значимым для таможенного регулирования понятиям: таможенная декларация, таможенная пошлина; таможенная процедура; таможенное декларирование; товар Союза и другие; общие положения о перемещении товаров через таможенную границу Союза, владении, пользовании и (или) распоряжении ими на таможенной территории Союза или за ее пределами; положения о классификации товаров по Единой ТНВЭД ЕАЭС, определении происхождения товаров, их таможенной стоимости.

Кодекс предусматривает применение 17 таможенных процедур. Применение той или иной процедуры зависит от товара: является ли он товаром Союза либо иностранным товаром. Регламентировано содержание каждой таможенной процедуры; условия помещения товаров под эти процедуры; условия использования товаров в соответствии с каждой процедурой. Определены случаи приостановления, возобновления, прекращения и завершения действия таможенных процедур.

Установлены особенности порядка и условий перемещения через таможенную границу Союза отдельных категорий товаров.

ТК ЕАЭС в разделе VI определяет меры таможенного контроля, их восемь: получение объяснений; проверка таможенных, иных документов и (или) сведений; таможенный осмотр; таможенный досмотр; личный таможенный досмотр; таможенный осмотр помещений и территорий; таможенная проверка (камеральная таможенная проверка, плановая выездная таможенная проверка, внеплановая выездная таможенная проверка, встречная внеплановая выездная таможенная проверка). Отдельно выделены меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля: проведение устного опроса; запрос, истребование и получение документов и (или) сведений, необходимых для проведения таможенного контроля; назначение и проведение таможенной экспертизы, отбор проб и (или) образцов товаров; осуществление идентификации товаров, документов, транспортных средств, помещений и других мест нахождения товаров; использование технических средств таможенного контроля, иных технических средств, водных и воздушных судов таможенных органов; применение таможенного сопровождения; установление маршрута перевозки товаров; ведение учета товаров, находящихся под таможенным контролем, совершаемых с ними таможенных операций; привлечение специалиста; привлечение специалистов и экспертов других государственных органов; осуществление таможенного наблюдения и др.

Раздел VII содержит нормы о деятельности таможенных органов, информационных системах и информационных технологиях, используемых этими органами; информационном взаимодействии между таможенными органами; применении Системы управления рисками — СУР, которая является основой таможенного контроля; мерах по задержанию товаров, незаконно перемещаемых через границу; защите прав на объекты интеллектуальной собственности; о назначении таможенной экспертизы.

В ТК ЕАЭС систематизированы положения о деятельности лиц в сфере таможенного дела: общие положения, а также нормы о таможенном представителе, таможенном перевозчике; владельцах склада временного хранения, таможенного склада, свободного склада, магазина беспошлинной торговли; об уполномоченном экономическом операторе.

Кодекс включает раздел, посвященный переходным положениям, которые указывают, что делать, если на момент вступления в силу ТК ЕАЭС еще не начнут действовать дополнительные решения ЕЭК.

Отдельно следует отметить значимость заложенных в ТК ЕАЭС положений об электронных технологиях, которые охватывают все таможенное дело — от поступления товара до его выпуска на рынок для продажи. Устанавливаются лишь отдельные случаи, когда декларирование может осуществляться в письменной форме, к примеру, в отношении товаров, пересылаемых в международных почтовых отправлениях (МПО), при декларировании товаров для личного пользования. В соответствии с нормами ТК ЕАЭС основные таможенные процедуры осуществляются в электронном виде, а документы на бумажном носителе их дублируют. Представляется, что повсеместное внедрение электронных технологий требует изменения методики и тактики проведения прокурорских проверок исполнения таможенного законодательства.

ТК ЕАЭС предоставил возможности реализации принципа «Единого окна». Если в ранее действующем Таможенном кодексе Таможенного союза в ст. 176 закреплялась обязанность лиц представлять таможенным органам документы и сведения, необходимые для выпуска товаров, то в настоящее время такая информация может и не предоставляться таможенному органу, если необходимые сведения сотрудники указанных органов могут получить сами из информационных систем государственных органов, в том числе из систем государств — членов ЕАЭС. Таким образом, ТК ЕАЭС создает возможности для более широкого межведомственного взаимодействия, что существенно облегчает и осуществление полномочий прокуроров на рассматриваемом направлении надзора.

В новом таможенном законодательстве ЕАЭС особое внимание уделяется вопросам так называемого предварительного декларирования, срокам и формам предварительного информирования таможни о прибытии товара. Обязательное представление предварительной информации о прибывающих товарах на всех видах транспорта необходимо для целей таможенного оформления и контроля, а именно оценки рисков и принятия предварительных решений о выборе объектов, форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих его проведение.

Как известно, прокуратура не должна подменять собой другие государственные органы, в том числе контроля. Поэтому основное направление прокурорского надзора в рассматриваемой сфере — надзор за исполнением законов о таможенном регулировании контролирующими органами. Соответственно, эти органы — основные объекты прокурорского надзора. Регламентация деятельности данных органов, как отмечено выше, осуществляется в том числе ТК ЕАЭС. В соответствии со ст. 353 ТК ЕАЭС таможенные органы в пределах своей компетенции обеспечивают на таможенной территории Союза выполнение следующих задач: 1) защита национальной безопасности государств-членов, жизни и здоровья человека, животного и растительного мира, окружающей среды; 2) создание условий для ускорения и упрощения перемещения товаров через таможенную границу Союза; 3) обеспечение исполнения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования, иных международных договоров и актов, составляющих право Союза, законодательства государств-членов о таможенном регулировании, а также законодательства государств-членов, контроль за соблюдением которого возложен на таможенные органы.

В целях обеспечения выполнения вышеуказанных задач таможенные органы в пределах своей компетенции выполняют следующие функции: 1) совершение таможенных операций и проведение таможенного контроля, в том числе в рамках оказания взаимной административной помощи; 2) взимание таможенных платежей, а также специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин, контроль правильности их исчисления и своевременности уплаты, возврат (зачет) и принятие мер по их принудительному взысканию; 3) обеспечение соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, запретов и ограничений, мер защиты внутреннего рынка в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Союза; 4) противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при проведении таможенного контроля за перемещением через таможенную границу Союза наличных денежных средств и (или) денежных инструментов; 5) предупреждение, выявление и пресечение преступлений и административных правонарушений; 6) защита прав на объекты интеллектуальной собственности; 7) ведение таможенной статистики; 8) осуществление экспортного, радиационного и иных видов государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством государств-членов.

Права и обязанности таможенных органов устанавливаются ТК ЕАЭС и законодательством государств-членов. На таможенные органы могут быть возложены иные задачи и функции, определяемые законодательством государств-членов и (или) международными договорами в рамках Союза. В соответствии с указанным законодательством функции таможенных органов, связанные с совершением таможенных операций и проведением таможенного контроля в местах перемещения товаров через таможенную границу Союза, с взиманием таможенных платежей, а также специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин, контролем правильности их исчисления и своевременности уплаты, возвратом (зачетом) и принятием мер по их принудительному взыска могут быть возложены на другие государственные органы государств-членов, осуществляющие функции контроля в таких местах. Система таможенных органов и условия прохождения службы в таможенных органах устанавливаются законодательством государств-членов.

Согласно ТК ЕАЭС таможенные органы являются органами дознания и (или) следствия по делам о преступлениях или уголовных правонарушениях, производство по которым отнесено к их ведению; органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, производство по делам об АП, привлечение лиц к административной ответственности. Виды (составы) преступлений и АП, а также порядок и принципы привлечения лиц к указанной ответственности устанавливаются законодательством государств-членов с учетом особенностей, предусмотренных международными договорами в рамках Союза. Правовая помощь и взаимодействие таможенных органов по уголовным делам и делам об АП осуществляются в соответствии с международными договорами в рамках Союза и (или) международными договорами государств-членов с третьей стороной. Решения таможенных органов, принятые при совершении таможенных операций, и результаты проведения таможенного контроля взаимно признаются в государствах-членах и имеют равную юридическую силу на таможенной территории Союза, за исключением случаев, установленных ТК ЕАЭС. Кодекс устанавливает порядок обмена сведениями между таможенными органами стран ЕАЭС.

ТК ЕАЭС регламентирует права, обязанности, ответственность таможенных органов, в том числе по ведению таможенной статистики, которая включает статистику ВЭД. Согласно ст. 358 ТК ЕАЭС любое лицо вправе обжаловать решения, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц.

В ТК ЕАЭС в отличие от ранее действовавшего ТК ТС смещаются акценты на контроль после выпуска товаров (постконтроль), который предполагает подтверждение фактов легального ввоза товаров на территорию ЕАЭС и назначается при получении информации о нарушении действующих норм и правил.

Как уже отмечалось, важнейшее значение для права ЕАЭС имеют рекомендации коллегии ЕЭК, которые позволяют странам ЕАЭС единообразно подходить к правовому регулированию ряда важнейших вопросов таможенного дела, не урегулированных как обязательные положения в самом праве ЕАЭС. Например, о принципах и подходах в отношении применения риск-ориентированного подхода в сфере государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов ЕАЭС; пояснениях к единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза и другие рекомендации коллегии.

Среди важнейших решений коллегии ЕЭК решения о структуре и формате пассажирской таможенной декларации, таможенном декларировании товаров для личного пользования, перечне международных и региональных (межгосударственных) стандартов, а в случае их отсутствия — национальных (государственных) стандартов, применение которых обеспечивает на добровольной основе соблюдение требований технических регламентов Таможенного союза и ЕАЭС о безопасности различных видов продукции: легкой и другой промышленности; о применении документов об оценке соответствия продукции отдельным требованиям технических регламентов о безопасности различных видов продукции; порядке рассмотрения обращений хозяйствующих субъектов об оспаривании решений ЕЭК, их отдельных положений или действий (бездействия), о предоставлении ЕЭК официальной статистической информации уполномоченными органами государств — членов ЕАЭС; использовании предварительной информации, представленной в виде электронного документа, единой форме разрешительного документа, применяемого в соответствии с Соглашением о трансграничном перемещении опасных отходов по таможенной территории ЕАЭС, расчете таможенных пошлин, налогов, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин, порядке лабораторного обеспечения карантинных фитосанитарных мер и т. д.

Нужно отдельно отметить, учитывая его значимость, Решение Коллегии ЕЭК от 21.04.2015 № 30 (ред. от 20.04.2021) «О мерах нетарифного регулирования». В соответствии со ст. 46 Договора о ЕАЭС и пунктами 4 и 37 Протокола о мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран (приложение № 7 к Договору о ЕАЭС) Коллегия ЕЭК решила: установить, что введенные в соответствии с Решением Комиссии Таможенного союза от 27.11.2009 № 132 единые меры нетарифного регулирования — запрет ввоза на таможенную территорию ЕАЭС и (или) вывоза с таможенной территории ЕАЭС товаров по перечню согласно приложению № 1 и разрешительный порядок ввоза или вывоза товаров по перечню согласно приложению № 2 — применяются в соответствии с данным Решением коллегии ЕЭК. Было также установлено, что товары, в отношении которых введены единые меры нетарифного регулирования, указанные в пункте 1 Решения, включаются в Единый перечень товаров, к которым применяются меры нетарифного регулирования в торговле с третьими странами.

Разрешительный порядок, указанный в пункте 1 Решения, реализуется посредством лицензирования и (или) применения иных административных мер регулирования ВЭД, установленных в соответствии с Положениями о ввозе на таможенную территорию ЕАЭС и вывозе с таможенной территории ЕАЭС органов и тканей человека, крови и ее компонентов, образцов биологических материалов человека, опасных отходов, шифровальных (криптографических) средств, наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, о вывозе минерального сырья, диких живых животных, отдельных дикорастущих растений и дикорастущего лекарственного сырья, редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких живых животных и дикорастущих растений, включенных в красные книги государств — членов ЕАЭС, культурных ценностей, документов национальных архивных фондов и оригиналов архивных документов. Издано также Решение Коллегии ЕЭК от 19.04.2016 № 34 «О применении мер нетарифного регулирования» вместе с «Порядком приостановления или прекращения действия лицензии на экспорт и (или) импорт товаров».

Евразийский межправительственный совет, Совет ЕЭК, Коллегия ЕЭК оперативно реагируют на новые угрозы и вызовы, которые могут возникнуть для Союза. Например, это реагирование на распространение коронавирусной инфекции COVID-19. Принимаемые решения помогают стабилизировать экономическую ситуацию в ЕАЭС, имеют важное значение для предупреждения и предотвращения распространения инфекции, содействия экономическому развитию в условиях пандемии. В частности, было принято Решение Совета ЕЭК от 01.10.2020 № 86 «О внесении изменений в Решение Комиссии Таможенного союза от 27 ноября 2009 г. № 130 и Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 16 марта 2020 г. № 21», которым до определенного времени был продлен беспошлинный режим ввоза на территорию Союза отдельных компонентов и материалов для производства лекарственных и дезинфицирующих средств, медицинских препаратов, респираторов, защитных очков, резиновых перчаток, некоторых медицинских изделий и аппаратуры, а также боксов и носилок для транспортировки пациентов.

Страны ЕАЭС выполняют и требования международных организаций, членами которых они являются, в том числе требования Всемирной таможенной организации, роль которой весьма значительна. ВТамО создает различные инструменты воздействия и реализует программу стратегического плана для устранения барьеров в международной торговле, реформирования и модернизации таможенных служб. Для гармонизации правового поля в рамках взаимодействия в ВТамО на практике применяются три стандарта, имеющие прямое воздействие: рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли, стандарты Киотской конвенции и ее приложений, а также стандарты качества ISO⁴¹. На данный период времени в странах ЕАЭС, в том числе в России, особенно остро стоит проблема реализации рамочных стандартов в области применения формируемой ВТамО с 2015 г. третьей опоры рамочных стандартов: взаимодействие таможенных органов и государственных организаций. Данная проблема связана в том числе с вводом в действие механизма «Единого окна»⁴² не только на национальном уровне, но и на международном.

Россия, Казахстан, Армения и Кыргызстан — члены Всемирной торговой организации. Вступление России в ВТО потенциально предоставляло ряд положительных аспектов: формирование общего с ЕС и другими странами рынка сбыта производимых в России товаров, повышение доходов и занятости населения, повышение в целом эффективности ВЭД. Однако это положительное скорее осталось именно потенциальной возможностью, а не практической реализацией. Более того, снижение импортных пошлин на товары крайне отрицательно сказывается на экономике России, ведет к сокращению бюджета, уменьшению возможностей хозяйствующих субъектов для выхода на национальный рынок. В этой связи, можно утверждать, что присоединение к ВТО является фактически отрицательным явлением, о чем еще до этого присоединения предупреждали многие специалисты. Учитывая, что со стороны ЕС было принято решение о заявлении на Россию в суд по факту не снижения отдельных ставок ввозных таможенных пошлин, как предполагалось исходно, данные события отрицательны для России и в перспективе. Снижение ставок таможенных пошлин — лишь обязательство России. Следует также учесть, что Казахстан присоединился к ВТО на особых условиях, взяв обязательство ввозить отдельные группы товаров по ставкам ниже, чем в ЕАЭС, что используется для совершения таможенных правонарушений, в том числе для ввоза запрещенных товаров в Россию. Комплекс проблем, связанных с ВТО, становится общим для всех стран — членов ЕАЭС.

К международно-правовым актам, которые Россия ратифицировала, относится, в частности, Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП. В соответствии с этой Конвенцией до возникновения экономического кризиса перевозчикам достаточно было вступить в доверенную организацию на территории Российской Федерации — АСМАП (Ассоциация международных автомобильных перевозчиков), которая помогала в осуществлении перевозок по данной конвенции. Выявленные ФТС России недополучения денежных средств со стороны АСМАП поставили вопрос о том, нужна ли данная организация в качестве посредника между участником ВЭД и российской таможенной администрацией. ФТС России приостанавливала проведение конкурса по определению национального гарантийного объединения, которому предоставлено право выдавать книжки МДП и предоставлять гарантии в соответствии с положениями Конвенции МДП. В целом, для стимулирования роста национальной экономики в сфере таможенного регулирования единственным правильным решением является использование мер тарифного и нетарифного таможенного регулирования в интересах обеспечения протекционистской политики государства, отказ от Конвенции МДП, но данные действия противоречат условиям участия России во ВТО.

В ВТО входят страны, поддержавшие антироссийские санкции в 2014 г., и участие в ВТО не защитило экономику Россию от политических, не имеющих никакого отношения к экономическим, решений. В связи с санкционной политикой Запада в отношении России импорт России за 2014 г. составил 263,4 млрд долл. и в годовом выражении сократился на 7,6%. В общем объеме российского импорта на долю стран дальнего зарубежья в январе-декабре приходилось 88,6%, на долю стран СНГ, основная часть которых входит в состав ЕАЭС,— 11,4%. Падение объемов российского импорта сказалось и на указанных 11,4%. Упали и объемы экспорта. Как известно, впоследствии антироссийские санкции многократно пролонгировались с отрицательными последствиями для российской ВЭД и экономики России в целом. Аналогичные последствия могут быть и в связи с коронавирусом. Вхождение при таких условиях России в ВТО может усугубить экономическую ситуацию в самой России, в том числе в сфере ВЭД, что в конечном счете негативно повлияет на функционирование ЕАЭС.

В целом нужно отметить, что таможенное законодательство ЕАЭС регламентировало основные вопросы таможенного дела. Большинство норм носят обязательный характер, однако, часть вопросов переданы на регламентацию национальному законодательству. Нельзя не признать, что все наднациональные органы, которые вправе принимать обязательные для всех стран ЕАЭС нормы, активно работают над унификацией права ЕАЭС. Наиболее значима в этом роль ЕЭК. Своими решениями органы ЕЭК нормативно регулируют вопросы, оставшиеся неурегулированными в ТК ЕАЭС. Важное значение имеют и рекомендации ЕЭК, которые позволяют гармонизировать таможенное законодательство государств — членов ЕАЭС. Оперативно принимаются решения в связи с новыми угрозами и вызовами, в частности коронавирусом. Однако есть еще немало направлений совершенствования наднационального законодательства, часть которых отражаются в стратегических документах ЕАЭС. Что касается участия России в ВТО представляется актуальным поднять вопрос о его приостановлении. Необходимо, на наш взгляд, более активно отстаивать свои национальные интересы в ответ на санкционное давление и непринятие мер защиты со стороны ВТО. Наглядным примером такого отстаивания своих интересов является Китай, который в ответ на санкции Запада вводит контрсанкции, существенно влияющие на экономику присоединившихся к антикитайским санкциям стран. Однако нельзя не признать, что этому способствует высокий уровень экономики Китая, постоянный рост ВВП этой страны, опережающий соответствующие показатели других стран, огромные финансовые возможности этой страны, заинтересованность Запада в торговле с Китаем.

1.3. Национальное таможенное законодательство государств — членов ЕАЭС, определяющее предмет и объекты прокурорского надзора за исполнением законов о таможенном регулировании

Национальное таможенное законодательство определяет предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов о таможенном регулировании. Именно на национальном уровне регламентируется в каждом государстве деятельность контролирующих органов, являющихся объектами прокурорского надзора. Государственный контроль в таможенной сфере объективно обусловлен контрольной функцией государства за перемещением товаров и транспортных средств через границы и имеет свою специфику в каждом государстве ЕАЭС.

На национальном уровне регламентируются полномочия таможенных органов. В России функции по контролю и надзору в области таможенного дела, валютному контролю, защите прав на объекты интеллектуальной собственности, транспортному контролю в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также государственному ветеринарному надзору, фитосанитарному, санитарно-карантинному, контролю в части проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей специализированных пунктах пропуска выполняет ФТС России. Эта Служба находится в ведении Минфина России. ФТС России осуществляет свою деятельность непосредственно через территориальные органы и свои представительства в иностранных государствах во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, Банком России, общественными объединениями и иными организациями⁴³.

Систему таможенных органов Республики Беларусь образуют: Государственный таможенный комитет (ГТК) и подчиненные ему таможни; ряд государственных учреждений. Создание, реорганизация и ликвидация таможен осуществляются ГТК по согласованию с Президентом. Правительство, если иное не установлено Президентом, вправе определять компетенцию таможен в части выполнения ими отдельных функций, совершения определенных таможенных операций, а также регионы их деятельности.

Система таможенных органов Республики Казахстан состоит из: уполномоченного органа; территориальных таможенных органов по областям, городам республиканского значения и столице (далее — территориальные таможенные органы); таможен; таможенных постов; контрольно-пропускных пунктов на таможенной границе ЕАЭС и мест совершения таможенных операций; специализированных государственных учреждений. Созданы таможенный информационно-вычислительный центр, таможенные лаборатории, кинологические, учебно-методические, НИИ и другие специализированные таможенные учреждения, образовательные учреждения высшего образования, и др. Создание и упразднение таможенных органов осуществляется постановлением Правительства. Законодательством таможенные органы включены в систему правоохранительных органов⁴⁴.

С 2014 г. таможенные органы Армении, наравне с налоговыми органами входили в состав Министерства финансов этой Республики. Часть подразделений Министерства специализировалась на вопросах организации таможенного дела, часть — на налоговых, а еще одна часть совмещала таможенные и налоговые вопросы. В марте 2016 г. согласно Указу Президента⁴⁵, из структуры Министерства финансов был выделен Комитет государственных доходов при Правительстве (ГКТ РА) с подчинением его Правительству, в состав которого во-шли таможенная и налоговая службы Республики. С 11 июня 2018 г. согласно постановлению Премьер-министра от 11.06.2018 № 702-Л⁴⁶, ГКТ подчинен Премьер-министру.

В Киргизии общее руководство таможенным делом осуществляет Правительство. Правительство определяет и уполномоченный в таможенной сфере государственный орган, который имеет подчиненные таможенные органы. Положение об организационно-правовом статусе уполномоченного государственного органа утверждается Правительством.

Основные национальные законы о таможенном деле государств — участниц ЕАЭС: Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон России о таможенном регулировании»; Закон Республики Беларусь от 10.01.2014 № 129-3 «О таможенном регулировании в Республике Беларусь» (далее — Закон Белоруссии о таможенном регулировании); Кодекс Республики Казахстан «О таможенном регулировании в Республике Казахстан»⁴⁷ (далее — Кодекс Казахстана о таможенном регулировании»; Закон Республики Армения от 17.12.2014 № ЗР-241-Н «О таможенном регулировании» (далее — Закон Армении о таможенном регулировании); Закон Кыргызской Республики от 24.04.2019 № 52 «О таможенном регулировании» (далее — Закон Киргизии о таможенном регулировании).

Российский Закон о таможенном регулировании направлен на обеспечение реализации международных договоров между Россией и ЕАЭС и экономической безопасности России при осуществлении внешней торговли товарами; на соблюдение прав и законных интересов лиц, осуществляющих ВЭД, связанную с ввозом товаров в Российскую Федерацию и вывозом товаров из Российской Федерации, создание условий для развития ВЭД и таможенной инфраструктуры. В данном законе воспроизведены обязательные нормы о таможенном регулировании и таможенном контроле из законодательства ЕАЭС и реализована значительная часть отсылочных норм ТК ЕАЭС, направленных на совершенствование и упрощение таможенного администрирования.

Национальное российское таможенное законодательство включает федеральные законы и другие НПА, регламентирующие отношения в области таможенного дела: порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу; таможенного оформления и таможенного контроля; обжалования актов и действий (или бездействия) таможенных органов и их должностных лиц; применения таможенных процедур; использования системы мер таможенно-тарифного регулирования импортных потоков товаров из третьих стран, Единого таможенного тарифа, тарифных преференций; применения методов определения таможенной стоимости импортных товаров и порядка подтверждения страны их происхождения и др.

К важнейшим источникам таможенного законодательства России относится кроме вышеуказанного закона Федеральный закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Закон установил предел государственного вмешательства в предпринимательскую сферу и определил правовой механизм, связанный с таможенным делом и направленный на регулирование внешней торговли, особенно в части основ использования мер нетарифного регулирования. Сохранил свою значимость и Закон Российской Федерации от 21.05.1993 № 5003-1 «О таможенном тарифе», устанавливающий важнейшие базовые принципы тарифного регулирования.

В ст. 34 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) установлено, что таможенные органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов при перемещении товаров через таможенную границу ЕАЭС в соответствии с таможенным законодательством ЕАЭС и законодательством Российской Федерации о таможенном деле, НК РФ, иными федеральными законами о налогах, а также иными федеральными законами. Должностные лица таможенных органов несут обязанности, предусмотренные ст. 33 НК РФ, а также другие обязанности в соответствии с таможенным законодательством ЕАЭС и России. Так, налоговые и таможенные органы несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов, плательщикам страховых взносов и налоговым агентам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей (ст. 35 НК РФ). Статья 169.1 предусматривает компенсацию суммы налога физическим лицам — гражданам иностранных государств при вывозе товаров за пределы таможенной территории ЕАЭС, порядок и условия осуществления такой компенсации.

Отдельные вопросы таможенного дела регулируют и иные федеральные законы, в том числе: от 08.12.2003 № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» по вопросу использования специальных защитных мер от недобросовестной конкуренции в отношении зарубежных импортеров; от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», формирующий основу перемещения зарубежной валюты через границу таможни; от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», регламентирующий правовой статус работников таможенных органов, Закон Российской Федерации от 15.04.1993 № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» в части предотвращения незаконного вывоза и ввоза культурных ценностей.

Применение таможенной процедуры свободной таможенной зоны на территориях особых экономических зон регламентирует Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Применение этой таможенной процедуры на территории опережающего социально-экономического развития — Федеральный закон от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации». Важное значение имеют положения Закона РФ от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии» о взаимодействии федерального органа исполнительной власти в области ветеринарного надзора, федерального органа исполнительной власти по надзору в области защиты прав потребителей и благополучия человека и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела и др.

Согласно ст. 3 Закона о таможенном регулировании общее руководство таможенным делом в России осуществляет Правительство Российской Федерации, его постановлениями регламентируются вопросы использования соответствующих мер тарифного и нетарифного регулирования, таможенного контроля, регламента порядка использования таможенных процедур и др.⁴⁸

Если ранее ФТС России была уполномочена принимать НПА, регулирующие таможенное дело, то с 18.04.2016 такими полномочиями обладает Минфин России⁴⁹.

ФТС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и надзору в области таможенного дела⁵⁰, приказы и указания ФТС России имеют важное значение для конкретизации регулирования выполнения функций таможенных органов.

Закон Республики Беларусь от 10.01.2014 № 129-З «О таможенном регулировании в Республике Беларусь» определяет основные принципы перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Республики Беларусь, закрепляет таможенные процедуры (выпуска для внутреннего потребления, экспорта, реэкспорта, реимпорта, переработки на таможенной территории, вне таможенной территории и для внутреннего потребления; таможенного транзита, таможенного склада, временного ввоза (допуска); вывоза; отказа в пользу государства; уничтожения и др.), таможенные платежи, специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины; регулирует процедуру таможенного оформления товаров при их перемещении через таможенную границу Республики Беларусь, предусматривает особенности совершения таможенных операций в отношении отдельных категорий товаров; раздел III содержит положения о проведении таможенного контроля.

В Республике Беларусь правовое регулирование отношений в сфере таможенного дела осуществляется в соответствии с таможенным законодательством ЕАЭС и законодательством Республики Беларусь о таможенном регулировании.

Законодательство Республики Беларусь о таможенном регулировании представляет собой систему принятых (изданных) на основании и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь нормативных правовых актов, которая включает: Закон «О таможенном регулировании в Республике Беларусь»; акты Президента Республики Беларусь по вопросам таможенного регулирования⁵¹; постановления Правительства Республики Беларусь по вопросам таможенного регулирования, принимаемые на основании и во исполнение указанного Закона, актов Президента Республики Беларусь по вопросам таможенного регулирования⁵²; нормативные правовые акты Государственного таможенного комитета Республики Беларусь по вопросам таможенного регулирования⁵³.

Законодательство Республики Беларусь о таможенном регулировании применяется для регулирования отношений в сфере таможенного дела, не урегулированных таможенным законодательством ЕАЭС либо регулирование которых отнесено таможенным законодательством ЕАЭС к компетенции государств — членов ЕАЭС. К отношениям по взиманию и уплате таможенных платежей, относящихся к налогам, применяются налоговое законодательство Республики Беларусь, законодательство Республики Беларусь о таможенном регулировании, если иное не установлено таможенным законодательством ЕАЭС. Порядок ввоза в Республику Беларусь и вывоза из Республики Беларусь белорусских руб., ценных бумаг в белорусских рублях и иностранной валюте, валюты государств — членов ЕАЭС, иной иностранной валюты и иных валютных ценностей регулируется таможенным законодательством ЕАЭС, международными договорами государств — членов ЕАЭС, валютным законодательством Республики Беларусь и Законом «О таможенном регулировании в Республике Беларусь» (ст. 2).

В статье 4 Закона «О таможенном регулировании в Республике Беларусь» закреплено, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства Республики Беларусь о таможенном регулировании. Если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе или иных актах законодательства Республики Беларусь о таможенном регулировании, то применяются правила международного договора.

Предметом таможенного регулирования в Законе Белоруссии о таможенном регулировании обозначено правовое регулирование отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу ЕАЭС в Республике Беларусь, их перевозкой по единой таможенной территории ЕАЭС в Республике Беларусь под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, уплатой таможенных платежей, а также властных отношений между белорусскими таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами (ст. 1 данного закона).

Нормативные акты в таможенной сфере издают Президент Республики Беларусь (определяет направления таможенной политики), Государственный таможенный комитет Республики Беларусь (по вопросам реализации поставленных задач в сфере таможенного дела).

Основные положения о таможенном регулировании содержаться в Кодексе Республики Казахстан о таможенном регулировании, в котором устанавливаются: порядок совершения таможенных операций, связанных с прибытием товаров на таможенную территорию ЕАЭС, их убытием с таможенной территории ЕАЭС, временным хранением товаров, их таможенным декларированием и выпуском, иных таможенных операций; порядок уплаты таможенных платежей, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин и проведение таможенного контроля, а также дается регламентация властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории ЕАЭС или за ее пределами.

Таможенное регулирование в Казахстане осуществляется в соответствии с регулирующими таможенные правоотношения международными договорами ЕАЭС в рамках ЕАЭС, включая Договор о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза, международными договорами ЕАЭС с третьей стороной и актами, составляющими право ЕАЭС, а также в соответствии с Договором о ЕАЭС.

Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в Кодексе Казахстана о таможенном регулировании, то применяются правила международного договора. При наличии противоречий между названным кодексом и другими законодательными актами Республики Казахстан в целях таможенного регулирования действуют нормы Кодекса Казахстана о таможенном регулировании (ст. 4).

Решения таможенных органов, принятые при совершении таможенных операций, и результаты проведения таможенного контроля, оформленные в установленном порядке, взаимно признаются в государствах — членах Союза и имеют равную юридическую силу на таможенной территории ЕАЭС, за исключением случаев, установленных Кодексом Казахстана о таможенном регулировании (ст. 20 Кодекса Казахстана о таможенном регулировании).

Таможенные правоотношения, не урегулированные правом ЕАЭС, регулируются таможенным законодательством Республики Казахстан, к источникам которого относятся в том числе законы: от 12.04 2004 № 544-П «О регулировании торговой деятельности»; от 16.05.2014 № 202-V «О разрешениях и уведомлениях» и др.; постановления Правительства Республики Казахстан: от 05.04.2018 № 171 «Об утверждении ставок таможенных сборов, взимаемых органами государственных доходов»; от 30.12.2020 № 396-VI ЗРК «О техническом регулировании» и др.

Правовой основой национального законодательства Республики Армении о таможенном деле является Закон Республики Армения о таможенном регулировании.

Этот закон направлен на обеспечение выполнения Арменией международных договоров и решений, составляющих договорно-правовую базу ЕАЭС; регулирование относящихся к таможенному делу отношений, не урегулированных в рамках международных договоров и решений, составляющих договорно-правовую базу ЕАЭС, и подлежащих регулированию внутренним законодательством Армении; обеспечение защиты прав и законных интересов лиц, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность через государственную границу Армении; регулирование отношений, связанных с таможенными процедурами, таможенным контролем, уплатой таможенных платежей при перемещении товаров через государственную границу Армения, а также обеспечение экономической безопасности Армения.

В случаях и порядке, предусмотренных международными договорами и иными правовыми актами, составляющими договорно-правовую базу ЕАЭС, Республика Армения в одностороннем порядке применяет отдельные меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограничения в соответствии с законами Армении (ст. 2 закона).

Содействие разработке таможенной политики и осуществлению администрирования в рамках компетенции, отведенной Армения, оказывает Комитет государственных доходов (ст. 3 Закона).

Правовое регулирование отношений в области таможенного дела, связанных с перемещением товаров через таможенную границу ЕАЭС, регулируются в соответствии с таможенным законодательством ЕАЭС, а в части, не урегулированной законодательством ЕАЭС — в соответствии с законодательством Армении. В случаях, если таможенным законодательством ЕАЭС установлены положения, отличные от положений, установленных Законом Республики Армения о таможенном регулировании, то приоритетным считается таможенное законодательство ЕАЭС, за исключением случаев, когда установление этих положений законодательством ЕАЭС отнесено к внутреннему законодательству Армения.

Помимо Закона Республики Армения о таможенном регулировании к числу законов, регулирующих таможенную деятельность в Армении, относятся: от 30.07.2002 № ЗР-402 «О таможенной службе»; от 19.06.2002 № ЗР-385 «Об антидемпинговых и компенсационных мерах»; от 04.07.2001 № ЗР-195 «Об утверждении перечня товаров, импортируемых организациями и индивидуальными предпринимателями, не подлежащих обложению акцизным налогом, импорт которых освобожден от налога на добавленную стоимость» и др.

Примерами иных НПА, регулирующих отношения в сфере таможенного дела, являются: постановления Правительства Республики Армении: от 14.03.2018 № 233-Н «О форме заключений о признании товара, изготовленного (полученного) с использованием иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру «Свободная таможенная зона» или под таможенную процедуру «Свободный склад», товаром Евразийского экономического союза и о признании товара, изготовленного (полученного) с использованием иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру «Свободная таможенная зона» или под таможенную процедуру «Свободный склад», не являющимся товаром Евразийского экономического союза»; от 10.03.2016 № 202-Н «Об установлении порядков получения разрешений на оформление товаров, импортируемых по таможенным про-цедурам «Переработка на таможенной территории», «Переработка для внутреннего потребления», и получения разрешения на оформление товаров, экспортируемых по таможенной процедуре «Переработка за пределами таможенной территории» и др.

В Киргизии правовую основу таможенного регулирования составляют Договор о ЕАЭС, международные договоры и акты в сфере таможенного регулирования, Закон Киргизии о таможенном регулировании и нормативные правовые акты, принятие которых предусмотрено международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования и названным законом.

При установлении международными договорами иных правил чем те, которые предусмотрены в Законе Киргизии о таможенном регулировании, применяются правила (нормы) международных договоров Кыргызской Республики (ст. 4 Закона Киргизии о таможенном регулировании).

Закон Киргизии о таможенном регулировании в первую очередь касается упорядочения «таможенных правоотношений, не урегулированных ТК ЕАЭС, международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования».

Закон предусматривает правовое регулирование отношений, связанных с установлением порядка и условий перемещения товаров через таможенную границу ЕАЭС в Киргизию, их нахождения и использования на таможенной территории ЕАЭС в Киргизии или за ее пределами; порядка совершения таможенных операций, связанных с прибытием товаров на таможенную территорию, их убытием с таможенной территории, временным хранением товаров, их таможенным декларированием и выпуском, иных таможенных операций; порядка уплаты таможенных платежей, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин и проведения таможенного контроля, а также регламентацию правоотношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории или за ее пределами.

Помимо Закона Киргизии о таможенном регулировании приняты иные законодательные акты, касающиеся вопросов таможенного регулирования, в том числе законы: от 30.12.2014 № 173 «О таможенном тарифе Кыргызской Республики»; от 21.07.1998 № 93 «О прохождении службы в таможенных органах Киргизской Республики»; от 16.05.2015 № 98 «О Государственной границе Кыргызской Республики» и др.; постановления Правительства Киргизии: от 20.04.2021 № 156 «Об утверждении Перечня организаций-экспертов по выдаче экспертного заключения и уполномоченных органов по выдаче разрешительных документов на экспорт и импорт товаров, включенных в Единый перечень товаров, к которым применяются меры нетарифного регулирования в торговле с третьими странами, и внесении изменений в некоторые решения Правительства Кыргызской Республики в сфере нетарифного регулирования»; от 09.04.2021 № 136 «О введении временного запрета на экспорт лекарственных средств и медицинских изделий из Кыргызской Республики»; от 23.08.2018 № 396 «О мерах по обеспечению учета товаров в рамках торговли с государствами — членами Евразийского экономического союза при ввозе (импорте) в Кыргызскую Республику»; от 10.08.2015 № 564 «О мерах по реализации требований статей 95, 101, 102, 105, 128, 135, 148, 153, 157, 158, 163, 176, 180, 213, 229, 232 Закона Кыргызской Республики «О таможенном регулировании в Кыргызской Республике»; от 13.02.2020 № 79 «О некоторых вопросах в сфере таможенного дела» и др.

Законом Киргизии о таможенном регулировании предписано, что никакие государственные органы кроме высших органов законодательной власти Киргизии, не вправе принимать решения, затрагивающие компетенцию таможенных органов, выполнять без соответствующего допуска или изменять их функции, возлагать на них дополнительные задачи или иным образом вмешиваться в деятельность этих органов, которая соответствует законодательству Киргизии.

Сравнительный анализ таможенного законодательства государств — членов ЕАЭС свидетельствует о некоторых отличиях в регулировании вопросов, переданных на национальный уровень, именно по этим вопросам чаще всего происходят споры и требуется дальнейшая унификация законодательства указанных государств. Хотя при разработке ТК ЕАЭС предполагалось передать большую часть вопросов на уровень наднационального регулирования, однако это не получилось. Продолжают оставаться не унифицированными положения об ответственности за нарушение таможенных правил, вопросы о налогообложении и др. Так, если ставки ввозных таможенных пошлин определены в Едином таможенном тарифе ЕАЭС, за исключением тарифных обязательств России и Казахстана перед ВТО, то ставки налога на добавленную стоимость определяются каждым государством — членом ЕАЭС самостоятельно.

Разное регулирование по важнейшему вопросу — о таможенных платежах, хотя таможенные платежи являются для России и других государств — членов ЕАЭС одним из основных фискальных источников пополнения бюджетных доходов. Так, положения главы 6 ТК ЕАЭС «Общие положения о таможенных платежах» относятся к общим нормам, касающихся таможенных платежей, которые взимают таможенные органы в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу ЕАЭС. Но ряд положений ТК ЕАЭС содержит отсылочные нормы к национальному законодательству государств-членов. Например, ст. 47 ТК ЕАЭС закрепляет определение таможенных платежей как обязательных платежей, взимаемых за совершение таможенными органами таможенных операций, связанных с выпуском товаров, таможенным сопровождением транспортных средств. При этом национальным законодательством государств — членов ЕАЭС могут уславливаться сборы за совершение иных действий, а также виды и ставки, категории плательщиков, объекты обложения таможенными сборами, базы для исчисления таможенных сборов, основания возникновения и прекращения обязанности по уплате таможенных сборов, сроки уплаты таможенных сборов, порядок их исчисления, уплаты, взыскания и возврата (зачета); случаи, когда таможенные сборы не уплачиваются. Иными словами, ТК ЕАЭС приводит свои определения таможенного сбора и налога, не вдаваясь в концептуальные особенности этих понятий, оставляя их на усмотрение национальных законодателей государств-членов.

По-разному регламентированы виды таможенных сборов, что создает неравные конкурентные условия для ввоза товаров на территорию ЕАЭС для государств — членов ЕАЭС и влияет на их фискальную политику. В частности, в Республике Беларусь установлены таможенные сборы за: 1) совершение таможенных операций; 2) таможенное сопровождение товаров; 3) выдачу квалификационного аттестата специалиста по таможенному декларированию; 4) принятие таможенными органами предварительного решения; 5) включение в реестр банков⁵⁴; в Республике Армения установлены сборы за: 1) таможенное оформление товаров и транспортных средств; 2) таможенное сопровождение; 3) временное хранение; 4) предоставление таможенным органом предварительного решения о классификации⁵⁵. Российским Законом о таможенном регулировании таможенные сборы установлены за: 1) таможенные операции; 2) таможенное сопровождение; 3) хранение. Кроме того, в законодательстве государствах — членов ЕАЭС имеет место существенная разница в уровне ставок таможенных сборов⁵⁶.

Вместе с тем, несмотря на самостоятельные законодательные решения государств — членов ЕАЭС о введении таможенных сборов, они должны соответствовать единым требованиям ТК ЕАЭС, согласно которым «размеры таможенных сборов не могут превышать примерной стоимости затрат таможенных органов на совершение действий, в связи с которыми установлены таможенные сборы» (ст. 47 ТК ЕАЭС).

Кроме того, в законодательстве государств-членов — членов ЕАЭС имеет место существенная разница в уровне ставок таможенных сборов. Например, таможенный сбор за включение в реестр банков и небанковских; кредитно-финансовых организаций, признанных таможенными органами гарантами уплаты таможенных платежей в Республике Беларусь, составляет 28 000 руб. В России размер ставки таможенного сбора за оказание данной услуги зависит от величины собственных средств (капитала) банка⁵⁷.

Рисками в таможенно-тарифной политике ЕАЭС является также отсутствие единообразной практики применения таможенного законодательства в части установления косвенных налогов; изменения сроков их уплаты, количества и размеров предоставляемых льгот и отсрочек уплаты государствами — членами ЕАЭС. Различия по налогам, влияющим на взаимную торговлю, в основном заключаются в неодинаковых ставках налогов, например, ставках НДС и акцизов на товары, различных перечнях подакцизных товаров. Так, ставки НДС в Российской Федерации, Республике Беларусь составляют 20%, а в Армении и Киргизии — 12%⁵⁸. По ставке налога на прибыль — в России и Армении — 20%, Республике Беларусь –18%, Казахстане — 15% и в Киргизии — 10%⁵⁹. Различные ставки НДС и по налогу на прибыль в государствах — членах ЕАЭС объясняются, прежде всего, различиями экономических систем (соотношением конъюнктурной (сырьевой) и структурной (промышленной) составляющей), ориентацией налоговых политиков этих стран прежде всего на инвесторов, а также осуществляемыми экономическими реформами. Это при том, что в государствах — членах ЕАЭС действуют практически одни и те же виды налогов, создана сходная схема их администрирования. Большая доля поступлений в бюджет приходится на налоги на доходы и косвенные налоги (НДС, акцизы), а в Киргизии еще налог с продаж. Относительно косвенных налогов по объекту обложения, налоговой базы, администрирования этих видов налогов, можно отметить, что они в целом идентичны. Плательщиками являются юридические лица, в том числе нерезиденты государств — членов ЕАЭС, осуществляющих свою деятельность на их территории, а также физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью; применяется единообразный порядок взимания косвенных налогов по товарам, ввозимым физическими лицами из государств, не являющихся членами ЕАЭС.

В условиях единой таможенной территории и отсутствия таможенного контроля на границе, вопросы администрирования налога на НДС и акцизов требуют особых процедур и в этой связи остро стоят вопросы обмена информацией между налоговыми органами, касающейся их уплаты. В части обмена информацией налоговые органы действуют в рамках собственных информационных систем, и важнейшей задачей ЕЭК является создание возможности для скорейшего перевода всех потоков в онлайн-режим.

В настоящее время ведется дальнейшая работа по устранению неравных условий налогообложения товаров, ввозимых из государств — членов ЕАЭС товаров собственного производства, а также совершенствованию системы взимания налогов при оказании услуг в электронной форме. Единообразие правового регулирования таможенных сборов и налогов позволит проводить единую фискальную политику в ЕАЭС.

Сфера услуг является одной из самых динамично развивающихся отраслей экономики, определяющих конкурентоспособность и степень развития национальной экономики, касающейся в том числе и сферы таможенных услуг, диктующих необходимость модернизации предоставления таможенных услуг участникам ВЭД и совершенствования организации таможенными органами процессов их предоставления.

Развитие рынка таможенных услуг обусловлено определенными потребностями участников ВЭД в снижении их издержек, формирующихся на всех этапах поставок товаров, а обеспечение услугами в таможенной сфере позволяет снизить себестоимость продукции и цену конечного потребления.

Ключевой проблемой является разнородность таможенной терминологии и отсутствие кодифицированных терминов «таможенная услуга» в действующих законодательных актах государств — членов ЕАЭС.

Применительно к нормам евразийского таможенного законодательства не существует единого теоретико-методологического подхода к определению понятия «таможенная услуга», «государственная таможенная услуга», «качество таможенных услуг» и «доступность таможенных услуг». В определениях понятий, применяемых в ТК ЕАЭС, понятие «таможенная услуга» не предусмотрено (ст. 2 ТК ЕАЭС).

В Российской Федерации в соответствии с утвержденными административными регламентами ФТС России по предоставлению государственных услуг, реализуется тринадцать таможенных услуг (принятие предварительных решений по классификации товаров по единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности ЕАЭС; ведение реестра банков, иных кредитных организаций и страховых организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных пошлин, налогов; ведение Реестра владельцев магазинов беспошлинной торговли; ведение Реестра уполномоченных экономических операторов; ведение таможенного Реестра объектов интеллектуальной собственности; контроль за валютными операциями резидентов и нерезидентов, не являющихся кредитными организациями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу ЕАЭС, а также ввозом в Российскую Федерацию и вывозом из Российской Федерации товаров и др.)⁶⁰.

В таможенном законодательстве Республики Беларусь отсутствует понятие «таможенная услуга», таможенная деятельность представлена таможенными процедурами и таможенными операциями⁶¹. В Респуб-лике Казахстан понятие «таможенная услуга» является тождественным понятию «таможенная операция»⁶².

В Республике Казахстан перечень подобных услуг гораздо объемнее, чем в России, и находится в списке государственных услуг, оказываемых органами государственных доходов⁶³. В качестве таможенных услуг в Республике Казахстан выступают, например: принятие предварительных решений о происхождении товаров, о классификации товара; выдача решения о классификации товара в несобранном или разобранном виде, в том числе в некомплектном или незавершенном виде, ввоз которого предполагается различными партиями в течение определенного периода времени; выдача свидетельства о допущении транспортного средства международной перевозки к перевозке товаров под таможенными пломбами и печатями; включение в реестры владельцев мест временного хранения, магазинов беспошлинной торговли, складов хранения собственных товаров; включение объектов авторских прав и смежных прав, товарных знаков, знаков обслуживания и наименований мест происхождения товаров в таможенный реестр объектов интеллектуальной собственности и др.

В целом ситуация с таможенными услугами в рамках ЕАЭС складывается неоднозначно: некоторые государства в качестве стран транзита в международной цепи поставок товаров выступают конкурентами друг другу. В одной стране таможенная услуга является бесплатной, в другой — платной; различаются сроки оказания услуг. Развитие системы таможенных услуг в государствах — членах ЕАЭС имеет экспрессивный характер, зависящий от состояния экономики государства, от рынка коммерческих услуг в стране, а также от национальных особенностей и традиций.

Имеются проблемы регулирования в сфере интеллектуальных услуг, в частности, в определении правообладателя в рамках ЕАЭС — наличии тождественных товарных знаков, имеющих различных правообладателей в разных государствах; в охране конкретного товарного знака, не обеспеченной во всех государствах; отсутствии признанной на уровне ЕАЭС дефиниции «контрафактная продукция» и признаков неправомерного применения товарного знака; слабо развитой законодательной базе, защищающей права производителей и потребителей по вопросам легального применения товарных знаков; сложно выполнимых условий, необходимых для начала расследования с целью привлечения к ответственности производителей контрафактной продукции; низком качестве жизни граждан, провоцирующем их позитивное отношение к продаже контрафактной продукции.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о необходимости дальнейшей унификации таможенного законодательства стран ЕАЭС. Учитывая, что в настоящее время современные информационно-коммуникационные технологии становятся основой таможенных процессов, приоритетное направление совершенствования национальных таможенных законодательств также должно быть связано с цифровизацией, авторизацией, улучшением процессов администрирования, правового регулирования деятельности субъектов ВЭД на основе международных практик, развития IT-инфраструктуры и цифровой торговли, закреплением в НПА перспективных моделей пунктов пропуска и улучшением их обслуживания. Решение проблемы предусмотрено Основными направлениями реализации цифровой повестки Евразийского экономического союза до 2025 г.⁶⁴ В частности, цифровая торговля является одним из приоритетов проработки и реализации цифровых инициатив и проектов ЕАЭС. В этой связи в ЕАЭС большое внимание уделяется выработке стратегических документов и наднациональных нормативных правовых актов для всего комплекса вопросов, касающихся торговли по цифровым «коридорам» государств — членов ЕАЭС.

Вместе с тем, есть причины, тормозящие унификацию законодательства и в целом интеграцию экономик стран ЕАЭС. На фоне санкций против России и Республики Беларусь, усиления активности политики Запада и Китая на постсоветском пространстве, возрастает стремление государств — членов ЕАЭС к проведению многовекторной внешней политики, состоящей в лавировании между крупными державами и получении максимальных экономических выгод. В частности, государства — члены ЕАЭС разрешили безвизовый краткосрочный въезд граждан ЕС и США; Казахстан и ряд государств СНГ участвуют в реализации инициативы Китая о создании нового стратегического пути, соединяющего Китай, Казахстан, Азербайджан, Грузию и Турцию, причем минуя Россию, по которому собираются транспортировать до 800 тыс. контейнеров в год. Помимо Китая, Казахстан активно развивает сотрудничество с США, которые в настоящее время является вторым после Нидерландов крупнейшим инвестором его экономики⁶⁵. В том числе и по этой причине государства — члены ЕАЭС в настоящее время еще не готовы к формированию полноценного наднационального законодательства, способного влиять на решения государств — членов ЕАЭС. Нельзя не признать, что дальнейшее развитие ЕАЭС, в том числе в сфере совершенствования наднационального законодательства, во многом будет зависеть от успешности экономической политики, проводимой в России, состояния политической и экономической ситуации в странах ЕАЭС, политических воззрений руководителей этих стран, смены лидеров, от влияния на эти страны США, ЕС, Китая и всего мирового сообщества.

Помимо таможенных органов важную роль в обеспечении законности перемещения товаров через границы играют и другие органы, контролирующие это перемещение. Система таких органов в каждом государстве — члене ЕАЭС отличается спецификой. Так, например, уполномоченными органами государств — членов ЕАЭС в сфере ветеринарно-санитарного контроля (надзора) являются: в Республике Беларусь — Департамент ветеринарного и продовольственного надзора Министерства сельского хозяйства и продовольствия⁶⁶; в Казахстане — Главная государственная ветеринарно-санитарная инспекция⁶⁷; в России — Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору⁶⁸, в Армении — Инспекция по безопасности пищевых продуктов⁶⁹; в Киргизии — Государственная инспекция по ветеринарной и фитосанитарной безопасности при Правительстве⁷⁰.

Подытоживая вышеизложенное, следует отметить, что должная степень унификации национального законодательства, регламентирующего контроль за перемещением товаров через границы, не достигнута, что имеет отрицательные последствия, способствует совершению правонарушений. Необходимо двигаться в направлении обеспечения этой унификации.

1.4. Национальное законодательство стран ЕАЭС о таможенных правонарушениях и ответственности за их совершение, оказывающее влияние на состояние законности в таможенной сфере

В условиях единого таможенного пространства государств — членов ЕАЭС особое значение приобретает обеспечение максимально возможной гармонизации законодательства о таможенных правонарушениях, о привлечении лиц к административной и уголовной ответственности за их совершение. Однако и в данной сфере отношений отмечаются существенные различия в правовом регулировании. Между тем, состояние правонарушаемости в сфере таможенного дела в государствах — членах ЕАЭС остается на высоком уровне, более того, развитие интеграционных процессов влечет за собой создание новых противоправных схем с участием бизнес-структур двух и более стран. Отсутствие унифицированного национального законодательства о таможенных правонарушениях в государствах — членах ЕАЭС предоставляет нарушителям возможность выбора наименьшей меры наказания или вообще уйти от ответственности, отрицательно сказывается на состоянии законности в государствах — членах ЕАЭС и является недопустимым в условиях борьбы с преступностью и углубления развития интеграционного объединения.

Действующий Договор об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства таможенного союза и государств — членов таможенного союза, вступивший в силу 30.12.2011, остается по-прежнему национально ориентированным, что предоставляет возможности недобросовестным предпринимателям использовать легальные способы ухода от ответственности за нарушения в соответствующей «национальной гавани». Например, отсутствие в законодательстве государства — члена ЕАЭС ответственности за выдачу поддельных сертификатов о соответствии качества товаров техническим регламентам ЕАЭС, используется в противоправных целях. Фактически, стороны ЕАЭС, подписав Договор об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства таможенного союза и государств — членов таможенного союза от 05.07.2010, сохранили само уголовное и административное законодательство национально ориентированным.

Отсутствует единый учет таможенных правонарушений. Отсутствует возможность учета правонарушений, которые совершает один и тот же субъект на территории других стран ЕАЭС. При этом повторное совершение, например, правонарушения является отягчающим обстоятельством по законодательству всех стран. В рамках общей таможенной территории и свободного движения товаров и транспортных средств это повышает риск совершения повторных преступлений.

Следствием ситуации с различиями национальных законодательств государств-членов стали препятствия во взаимодействии контролирующих и правоохранительных органов государств — членов ЕАЭС, оперативном принятии решений о возбуждении уголовного дела, привлечении виновных к уголовной ответственности и пр.⁷¹ Например, в ст. 228 Уголовного кодекса Республики Беларусь⁷² и в ст. 234 Уголовного кодекса Республики Казахстан⁷³ предусматривается ответственность за контрабанду (экономическую контрабанду), но в России Федеральным законом от 07.12.2011 № 420-ФЗ так называемая товарная контрабанда декриминализована и отнесена к административной юрисдикции.

Национальными законодательствами государств — членов ЕАЭС предусмотрена уголовная ответственность за контрабанду наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, сильнодействующих и ядовитых веществ. Каждое государство имеет свои национальные перечни наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в государствах — членах ЕАЭС, но они (перечни) не совпадают. Вопрос об их урегулировании остается нерешенным, что приводит к сложностям, связанным с расследованием преступлений и привлечением к ответственности виновных лиц. Так, в России действия преступников квалифицируются по ст. 2291 УК РФ как контрабанда на российско-китайской границе. При этом согласно российскому перечню сильнодействующее вещество признается таковым, а по казахстанскому — нет⁷⁴.

Отдельно нужно сказать о коррупции в таможенной сфере, легализации преступных доходов с использованием фиктивной ВЭД, ответственности за эти правонарушения. Любая интеграционная система, в том числе и ЕАЭС, неизбежно способствует всем аспектам глобализации как положительным, так и отрицательным. Коррупция является неизбежным следствием социально-экономических процессов и имеет непосредственное отношение к экономической деятельности Союза, обусловленное связью с товарооборотом и финансовыми потоками.

С момента подписания договора о создании ЕАЭС коррупция как социальное явление выходит за рамки национальных государств и становится общей проблемой государств — членов Союза. Несмотря на противодействие коррупции и проведение евразийскими государствами активной борьбы с коррупционными проявлениями, современная коррупция охватывает все новые и новые сферы, создавая реальную угрозу национальной безопасности.

Остается еще много нерешенных проблем в борьбе с коррупцией в условиях функционирования ЕАЭС. Так, полностью не решена проблема коррупционного взаимодействия власти и бизнеса. Многие чиновники под прикрытием трастовых и офшорных схем создают либо сохраняют свой бизнес, поддерживая его (нередко с использованием бюджетных средств) и устраняя конкурентов. До сих пор в большей части государств — членов ЕАЭС не принято законодательство о лоббистской деятельности. Не перекрыты многие каналы утечки коррупционных капиталов за рубеж, используются неформальные схемы денежных переводов, фиктивные сделки в рамках выполнения торгового контракта, участие правовых институтов стран-резидентов в перемещении доходов от наркобизнеса и терроризма.

Развитию коррупции и легализации преступных доходов способствуют и современные информационные технологии, которые, с одной стороны, упрощают совершение этих преступлений, а с другой — позволяют их скрыть.

В национальном законодательстве государств — членов ЕАЭС применяются различные подходы, как к пониманию коррупции, так и к пониманию коррупционных преступлений (правонарушений). Так, в России коррупция определяется путем перечисления отдельных коррупционных правонарушений, которыми являются: злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами⁷⁵.

В законе Казахстана о противодействии коррупции под коррупцией понимается незаконное использование лицами, занимающими ответственную государственную должность, лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, лицами, приравненными к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, должностными лицами своих должностных (служебных) полномочий и связанных с ними возможностей в целях получения или извлечения лично или через посредников имущественных (неимущественных) благ и преимуществ для себя либо третьих лиц, а равно подкуп данных лиц путем предоставления благ и преимуществ. Кроме того, в законе предусмотрено понятие коррупционного правонарушения, представляющее собой противоправное виновное деяние (действие или бездействие), за которое законом установлена административная или уголовная ответственность⁷⁶.

В законе Республики Беларусь под коррупцией понимается «умышленное использование государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей в целях противоправного получения имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, а равно подкуп государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица путем предоставления им имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для них или для третьих лиц с тем, чтобы это государственное должностное или приравненное к нему лицо либо иностранное должностное лицо совершили действия или воздержались от их совершения при исполнении своих служебных (трудовых) обязанностей, а также совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица, в том числе иностранного»⁷⁷.

Рассмотренные определения понятия «коррупция» не отражают всей ее сущности, поскольку сделан акцент преимущественно на преступную деятельность субъектов коррупционных отношений (должностных лиц и других приравненных к ним лиц).

В действительности коррупция явление многостороннее, объединяющее различные негативные проявления, связанные с деятельностью как должностных, так и не должностных лиц. Она охватывает совокупность аморальных действий, дисциплинарных проступков, гражданско-правовых и административных деликтов, а также преступлений.

Кроме того, имеются различия подходов в: определении объемов «понятия должностного лица» (Уголовный кодекс Республики Беларусь, Уголовный кодекс Республики Казахстан); формировании исчерпывающего перечня должностных лиц и лиц, занимающих ответственное положение (Уголовный кодекс Республики Беларусь); формулировании специального состава превышения власти должностным лицом; признании повышенной общественной опасности деяния в зависимости от тех или иных обстоятельств его совершения (Уголовный кодекс Республики Казахстан).

Для унификации и гармонизации антикоррупционного регулирования в рамках ЕАЭС необходимо принятие Евразийской антикоррупционной стратегии, например, в форме международного договора или решения Высшего Евразийского экономического совета и наделение необходимой компетенцией ЕЭК по принятию правовых актов, а также рекомендаций в антикоррупционной сфере.

Важнейшее значение имеет Договор о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза (подписан 19 декабря 2011 г.). Однако Договор охватывает только нарушения, связанные с перемещением через границу наличных денежных средств; огромное поле безналичных транзакций до сих пор вообще не затрагивается нормативным регулированием ЕАЭС. Вместе с тем, изучение практики таможенных органов показывает, что пока еще даже на национальном уровне борьба с указанными преступлениями ведется таможенными органами недостаточно активно и результативно.

Вопросы борьбы с контрафактом, нарушением прав интеллектуальной собственности весьма актуальны для стран ЕАЭС, в том числе для России. Отмена на таможенной границе таможенного оформления и таможенного контроля произведенных и выпущенных для внутреннего потребления товаров влечет рост поставки на российский рынок контрафактных товаров. Так, только за три квартала 2020 г. ФТС России выявила около 8,2 млн единиц контрафактной продукции, что превышает объемы зафиксированного за весь 2019 год контрафакта (7,6 млн)⁷⁸.

В законодательстве ЕАЭС дано определение «контрафактная продукция — изделие, выпущенное или находящееся в обращении с нарушением требований законодательства государства — члена ЕАЭС в области интеллектуальной собственности»⁷⁹; установлены признаки нелегального использования товарного знака и нарушения исключительного права на товарный знак; предусмотрена инициализация расследования по факту обнаружения контрафактной продукции на основании заявления правообладателя; закреплен принцип полного возмещения правонарушителем доказанного вреда с применением по требованию правообладателя повышающего коэффициента к расчетной сумме; предусмотрено также создание единых автоматизированных информационных систем в сфере незаконного оборота промышленной продукции; внедрение механизмов отслеживания продукции на территории единого рынка; усиление ответственности импортера за ввоз товара на таможенную территорию ЕАЭС за счет применения формулы расчета упущенной выгоды даже в тех случаях, когда контрафактный товар не был введен в гражданский оборот на территории ЕАЭС⁸⁰.Однако следует отметить, что уголовное и административно-правовое законодательство не унифицировано и в этой части, что отрицательно сказывается на борьбе с контрафактом.

Продолжают оставаться не унифицированными положения об административной ответственности за нарушение таможенных правил. Нормы соответствующего национального законодательства стран ЕАЭС имеют как много общего, что обусловлено наличием общего таможенно-правового регулирования на уровне ЕАЭС, так и существенные отличия.

Так, в главе 16 (Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушение таможенных правил) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) содержится 24 статьи об ответственности за нарушения таможенных правил. Например, санкцией за недекларирование либо недостоверное декларирование товаров (ст. 16.2); установлен административный штраф с конфискацией товаров, явившихся предметами административного правонарушения (АП), либо конфискация предметов АП.

В Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях⁸¹ в главе 15 (Административные правонарушения против порядка таможенного регулирования (административные таможенные правонарушения) предусмотрено 13 видов правонарушений (перемещение товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза вне определенных законодательством мест или в неустановленное время; недоставка, выдача (передача) без разрешения таможенного органа либо утрата находящихся под таможенным контролем товаров; покидание пункта ввоза или вывоза до завершения в отношении товаров таможенных операций, связанных с выпуском этих товаров; нарушение порядка убытия товаров с таможенной территории Евразийского экономического союза; недекларирование либо и др.). За недекларирование либо представление недостоверных сведений о товарах (ст. 15.5 данного кодекса) установлено наказание только в виде штрафа. В Республике Беларусь вопросы процессуального характера регламентированы Процессуально-исполнительным кодексом Республики об административных правонарушениях⁸².

В главе 29 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях в сфере таможенного дела содержится 37 статей об административной ответственности за нарушения таможенных правил. Такое большое количество составов правонарушений в данной главе объясняется наличием нескольких норм об административной ответственности за несоблюдение условий различных таможенных процедур, а также еще ряда норм, отсутствующих, например, в КоАП РФ, таких как: нарушение порядка осуществления деятельности в сфере таможенного дела уполномоченным экономическим оператором (ст. 537); нарушение порядка перемещения товаров в международных почтовых отправлениях (ст. 547) и др.

Санкциями за нарушение таможенных правил в КоАП РФ являются: предупреждение, штраф, конфискация предмета или средства правонарушения. В Кодексе Киргизской Республики о нарушениях⁸³ (т. е. без указания слова «административных»), в главу 33 («Нарушение против порядка управления в сфере таможенного регулирования») включено 19 статей и из всех видов административных наказаний за совершение таможенных правонарушений предусмотрен только штраф.

В главе 37 («Нарушение таможенных правил и ответственность за них. Производство по делам о нарушении таможенных правил») Кодекса Республики Армения содержится 16 статей об ответственности за совершение таможенных правонарушений, предусмотрен только один вид наказания — штраф.

Необходимо отметить, что во всех государствах — членах ЕАЭС, кроме России, в качестве единицы измерения размера деяния и ответственности за него применяются особым образом сформированные национальные показатели (базовая величина, месячный расчетный показатель, расчетный показатель и т. д.).

Подытоживая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы. Опираясь на опыт Евросоюза, требуется регулирование публичных отраслей права (административно-правового, налогового, уголовно-правового) на наднациональном уровне, то есть создание общего правового поля стран ЕАЭС, где будет утверждена общая идеология регулирования общественных отношений. Пока в ЕАЭС делаются лишь первые шаги в этом направлении.

Возможным приоритетным способом решения задач по противодействию правонарушениям и преступности в таможенной сфере может стать создание единой, унифицированной нормативно-правовой базы об административных правонарушениях и преступлениях в сфере ВЭД, а также наказаниях за их совершение.

Договор о ЕАЭС предусматривает сближение и гармонизацию норм административного, уголовного, а также бюджетного, гражданского и иного законодательства, поскольку составы уголовных и административных правонарушений часто являются бланкетными и отсылают к нормам этого законодательства. Например, это относится к борьбе с контрафактом. Помимо проблем гармонизации и унификации законодательства стран необходимо дать определение правообладателю товарного знака. Между тем, основными проблемами определения правообладателя в рамках ЕАЭС являются: — наличие тождественных товарных знаков, которые имеют различных правообладателей в разных государствах; — охрана конкретного товарного знака подлежит охране не во всех государствах, — отсутствие в законодательстве ЕАЭС определения признаков неправомерного применения товарного знака; — слабо развитая законодательная база, защищающая права производителей и потребителей по вопросам легального применения товарных знаков; — сложно выполнимые условия, необходимые для начала расследования с целью привлечения к ответственности производителей контрафактной продукции и др. Мероприятиями, рекомендуемыми в целях защиты интересов правообладателей и повышения эффективности борьбы с контрафактной продукцией, являются: — установление в законодательстве ЕАЭС следующего определения контрафактной продукции: контрафактная продукция — изделие, выпущенное или находящееся в обращении с нарушением требований законодательства государства — члена ЕАЭС в области интеллектуальной собственности; — выявление и законодательное закрепление признаков нелегального использования товарного знака; — увеличение срока давности привлечения к уголовной и административной ответственности по делам, связанным с нарушением исключительного права на товарный знак; — инициализация расследования по факту обнаружения контрафактной продукции на основании заявления правообладателя; — законодательное закрепление полного возмещения правонарушителем доказанного вреда, если имеется возможность точно определить экономические убытки правообладателя, с применением по требованию правообладателя повышающего коэффициента к расчетной сумме; — создание единых автоматизированных информационных систем в сфере незаконного оборота промышленной продукции; — внедрение механизмов отслеживания продукции на территории единого рынка; — ужесточение ответственности импортера за ввоз товара на таможенную территорию ЕАЭС за счет применения формулы расчета упущенной выгоды даже в тех случаях, когда контрафактный товар не был введен в гражданский оборот на территории ЕАЭС⁸⁴.

К сожалению, в настоящее время процесс унификации законодательства стран ЕАЭС в рассматриваемом направлении осуществляется медленно, безынициативно; и каждая страна по-прежнему исходит исключительно из своих интересов. Активизация этого процесса — необходимое условие формирования гармонизированного законодательства, повышения уровня законности в ЕАЭС и совместного выхода из экономического кризиса⁸⁵.

В юридической литературе указывается на необходимость имплементации всех норм, присущих административному и уголовному процессам, в том числе по видам нарушений и наказаний, основаниям освобождения от ответственности, определению крупного и особо крупного размеров деяния и др. В этой связи предлагается разработать и ввести на уровне ЕАЭС единые унифицированные акты в виде Административного и Уголовного кодекса ЕАЭС о таможенных правонарушениях и таможенных преступлениях с установлением единых принципов, сроков, правил привлечения лиц к административной и уголовной ответственности за совершение таможенных правонарушений и т. д. Это позволит свести к минимуму совершение таможенных правонарушений с использованием условий функционирования интеграционного объединения⁸⁶.

Глава 2.
ПРОБЛЕМЫ АНАЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРОРОВ В УСЛОВИЯХ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЕАЭС

2.1. Аналитическая деятельность транспортных прокуроров в Российской Федерации

Каким же образом при таких предмете, пределах, объектах надзора за исполнением законов о таможенном регулировании прокурор может эффективно осуществлять свою деятельность? Это возможно только при проведении прокурорами глубокого анализа состояния законности в рассматриваемой сфере. Опросы транспортных прокуроров показали, что более 80% считают аналитическую деятельность основой организации надзора, определения его приоритетных направлений, планирования и прогнозирования, формирования перечня вопросов прокурорской проверки, проведения различных обобщений, определения направлений совершенствования прокурорской деятельности, профилактики нарушений. Остальные прокуроры рассматривают анализ состояния законности как одно из приоритетных направлений своей работы. Опросы показали также, что прокуроры для анализа состояния законности используют статистику таможенных и других органов, контролирующих перемещение через границу товаров, прокурорскую статистику, обобщения по материалам арбитражных, гражданских, уголовных дел, заявления и жалобы граждан и юридических лиц, данные СМИ, специализированных журналов: Таможня, Таможенное дело и др., сообщения в Интернете. Больше 50% прокуроров используют в целях так называемого общего надзора данные уголовной статистики, самостоятельно проводят анализ состояния преступности в таможенной сфере. В свою очередь анализ состояния законности в таможенной сфере должен использоваться в целях организации борьбы с преступностью. В приказах Генерального прокурора Российской Федерации, научной и методической литературе⁸⁷ отмечается, что всей прокурорской деятельности придается, и совершенно обоснованно, криминолого-профилактическая направленность, позволяющая практиковать использование результатов криминологических и других исследований и прокурорских проверок с целью внесения корректив в формы и методы надзора, координационной деятельности; внедрение новых форм и методов борьбы с правонарушениями. Прокурор по существу является аналитиком, а аналитическая деятельность научно-интуитивной, интеллектуально-творческой, направленной на повышение эффективности надзора, поиск оптимальных путей решения стоящих перед прокурорами задач и возникающих проблемных ситуаций, прогнозирование развития состояния законности, учет допущенных прежде ошибок и их не повторение, деятельностью, основанной на прочных знаниях законодательства, практики его применения.

Проводится как общий анализ состояния законности в таможенной сфере, так и по отдельным направлениям надзора, например, надзору за законностью привлечения лиц к административной ответственности за нарушения таможенных правил, или — за соблюдением прав участников ВЭД и т. д. 80% прокуроров используют анализ состояния законности в таможенной сфере для подготовки ежегодного доклада по итогам работы за год, которые представляются в вышестоящую прокуратуру, ответов на задания вышестоящих транспортных прокуроров. Транспортные прокуроры при проведении аналитической работы руководствуются приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации, посвященными именно транспортным прокурорам, прежде всего приказом № 211, а также общими приказами, посвященными аналитической работе прокуроров: от 16.07.2020 № 380 «О совершенствовании информационно-аналитической деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации»; от 27.05.2021 № 265 «О порядке представления специальных донесений и иной обязательной информации», от 07.05.2008 № 39 «Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением», письмом первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 22.10.2012 № 20-32-2012 «О подготовке докладов по итогам работы за год». Вместе с тем, более 90% опрошенных прокуроров ответили, что не знают о ситуации с прокурорским надзором в таможенной сфере, типичных нарушениях таможенного законодательства, выявляемых контролирующими и прокурорскими органами других стран ЕАЭС, однако полагают, что это необходимо. Большинство также полагает, что для анализа состояния законности еще недостаточно используются данные других органов, контролирующих перемещение товаров через границу, кроме таможенных, а также данные МВД России, ФСБ России, ФСИН России. В качестве перспективного направления совершенствования аналитической работы транспортные прокуроры указали на необходимость использования при этом данных информационных баз контролирующих и правоохранительных органов. Подавляющее большинство опрошенных считает, что им не хватает методик проведения анализа состояния законности в таможенной сфере. Опросы прокуроров транспортных прокуратур на правах субъектов Российской Федерации показывает, что они контролируют состояние аналитической работы в подчиненных транспортных прокуратурах, знакомятся с материалами проводимых анализов, дают в необходимых случаях замечания по совершенствованию аналитической работы.

В научной литературе отмечается, что в основе организации прокурорского надзора, в том числе планирования, как в целом, так и по отдельным приоритетным направлениям, лежит анализ состояния законности и преступности⁸⁸. На основе анализа разрабатываются предложения по совершенствованию законодательства, контрольной и прокурорской деятельности. Под состоянием законности понимается «совокупность количественных и качественных показателей, отражающих реальное осуществление требований законности в определенный промежуток времени»⁸⁹.

Важность проведения анализа состояния законности в таможенной сфере странами ЕАЭС, причем основанного на единой методике, определяется тем, что в Союзе проводится единая таможенная политика, действует единая основа таможенного законодательства, установлен принцип свободы перемещения товаров, капиталов и людей на территории Союза, поэтому контролирующие и правоохранительные органы стран ЕАЭС должны быть ориентированы на выявление, прежде всего, наиболее значимых и актуальных для ЕАЭС и отдельных стран нарушений таможенного законодательства.

Для России это тем более необходимо, поскольку те нарушения таможенного законодательства, которые допускаются, например, при ввозе товаров в ЕАЭС, весьма часто имеют отношение именно к России. Типичный пример, — ввоз санкционных товаров. Многие другие товары также доставляют в Россию транзитом через страны ЕАЭС, например, товары контрафактные, не соответствующие установленным требованиям; контрабандные, запрещенные к ввозу в Россию должны в основном выявляться на границе ЕАЭС, то есть, как правило, не российскими таможенными органами, а — других стран ЕАЭС. В этой связи весьма важно располагать анализом состояния исполнения таможенного законодательства в этих странах.

В странах ЕАЭС рассматриваемый анализ состояния законности должен проводиться с учетом основных «составляющих» единого таможенного регулирования, включающего в себя установление порядка и условий перемещения товаров через таможенную границу Союза, их нахождения и использования на таможенной территории Союза или за ее пределами, порядка совершения таможенных операций, связанных с прибытием товаров на таможенную территорию Союза, их убытием с таможенной территории Союза, временным хранением товаров, их таможенным декларированием и выпуском, иных таможенных операций, порядка уплаты таможенных платежей, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин и проведения таможенного контроля, а также регламентацию властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории Союза или за ее пределами (ч. 1 ст. 1 ТК ЕАЭС).

Какой-либо наднациональный орган или подразделение такого органа, на который бы была возложена обязанность проводить анализ состояния законности в таможенной сфере в условиях функ-ционирования ЕАЭС, отсутствует. Вместе с тем, анализ проводится по отдельным наиболее важным вопросам. Например, такой анализ необходим для объединенных коллегий правоохранительных органов стран ЕАЭС, ЕЭК, для органов Союзного государства Россия — Беларусь. Однако анализ для целей этих организаций обычно фрагментарный, не дает полной картины состояния законности в таможенной сфере в ЕАЭС.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации заключены двусторонние соглашения о сотрудничестве с генеральными прокуратурами государств — членов ЕАЭС, кроме Кыргызстана. В настоящее время разработан проект соглашения между Генеральными прокуратурами Кыргызстана и Казахстана⁹⁰. В рамках Соглашения о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с коррупцией от 25.04.2007 предусмотрено сотрудничество на основании запросов заинтересованной Стороны об оказании содействия или по инициативе Стороны, предполагающей, что такое содействие представляет интерес для другой Стороны. Сотрудничество может осуществляться в форме обмена статистической, научно-методической и иной информацией в сфере борьбы с коррупцией.

Соглашение о сотрудничестве между Генеральной прокуратурой Республики Беларусь и Генеральной прокуратурой Российской Федерации от 27.04.2009 предполагает сотрудничество на основании запросов⁹¹ по следующим основным направлениям: обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; борьба с преступностью, в том числе в ее организованных формах, терроризмом, коррупцией, незаконным оборотом оружия, наркотических средств и психотропных веществ, преступлениями в сфере экономики и высоких технологий и иными видами преступлений, представляющих повышенную угрозу для общества и др. Сотрудничество Сторон осуществляется в формах: обмена информацией, которая может способствовать предупреждению, выявлению и раскрытию преступлений, в том числе информацией о совершенных преступлениях и причастных к ним лицах; обмена статистической информацией о состоянии, динамике и тенденциях преступности, следственной работе и прокурорском надзоре; обмена опытом работы по организации деятельности органов прокуратур государств Сторон, осуществлению следственной практики и прокурорского надзора, в том числе в области защиты прав и свобод человека и гражданина; оказание содействия при проведении доследственных проверок, рассмотрении заявлений и обращений граждан и лиц без гражданства, а также юридических лиц; проведение совместных мероприятий в рамках Объединенной коллегии Генеральной прокуратуры Республики Беларусь и Генеральной прокуратуры Российской Федерации; обмена законодательными и иными нормативными правовыми актами; проведения рабочих встреч и консультаций по вопросам выполнения международных договоров в уголовно-правовой сфере, участниками которых являются государства и др.

Соглашением о сотрудничестве между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Республики Казахстан от 23.06.2009 также предусмотрено сотрудничество в форме обмена опытом и информацией на основании письменных запросов об оказании содействия по инициативе Стороны, предполагающей, что такое содействие представляет интерес для другой Стороны по вопросам борьбы с преступностью, в том числе с экономической и организованной; незаконным оборотом оружия и наркотиков; обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина⁹².

В рамках Соглашения о сотрудничестве между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Республики Армения от 22.09.2006 сотрудничество осуществляется на основе запросов одной из заинтересованных стран-участниц Соглашения или по инициативе страны-участницы Соглашения, в сфере организации и обеспечения исполнения международных договоров о правовой помощи и правовых отношениях по уголовным и иным делам, в том числе в вопросах выдачи и борьбы с отмыванием доходов от преступной деятельности; надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, и надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, а также координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и рассмотрения вопросов о реабилитации незаконно осужденных и репрессированных лиц.

Соглашения о сотрудничестве предусматривают обеспечение конфиденциальности информации в степени, о которой просит другая Сторона, запрещается использование полученных информации и документов для иных целей помимо указанных в запросе. Непосредственное участие в исполнении соглашения осуществляется обычно специализированным подразделением международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

8 марта 2018 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации состоялась рабочая встреча работников прокуратур всех государств — членов ЕАЭС, для которой были подготовлены аналитические обзоры по вопросам прокурорского надзора и борьбы с таможенными правонарушениями в условиях вступления в силу нового Таможенного