Анализ и оценка действующей системы контроля и мониторинга хода реализации федеральных проектов
(на примере федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»)

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 657

ББК 65.053

А64

Цель данной монографии заключается в разработке методологического инструментария осуществления анализа методов и инструментов действующей системы контроля и мониторинга хода реализации федеральных проектов. Методология исследования основана на комплексе общенаучных и частных методов познания. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе работы, достигается за счет комплексного применения методов исследования в их взаимосвязи и взаимообусловленности.

Законодательство приведено по состоянию на 1 марта 2021 г.

Результаты исследования могут быть полезны для практического применения в деятельности органов государственной власти, осуществляющих контроль и мониторинг реализации федеральных проектов, национальных проектов, государственных программ, а также всех других субъектов – участников проектной деятельности в сфере государственного управления.

Монография выполнена по результатам НИР.

УДК 657

ББК 65.053

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

Авторы

Панина О. В. — руководитель НИР, доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. экон. наук, доцент (Введение, Заключение, реферат, раздел 2).

Бакулина А. А. — профессор кафедры «Государственное и муниципальное управление», д-р экон. наук, доцент (раздел 1, Приложение Б).

Еремин С. Г. — доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. юрид. наук, доцент (раздел 3, Приложение Д)

Завалько Н. А. — профессор кафедры «Государственное и муниципальное управление», д-р экон. наук, профессор (раздел 6, Приложение Ж)

Красюкова Н. Л. — ответственный исполнитель, профессор кафедры «Государственное и муниципальное управление», д-р экон. наук, доцент (раздел 1, список литературы, Приложение К, Л, М, Н, П, Р, С).

Сергиенко Н. С. — доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. эконом. наук, доцент (раздел 7, Приложение Г).

Токмурзин Т. М. — доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. экон. наук, доцент координации научных исследований (раздел 5, Приложение И)

Чаленко Н. Н. — преподаватель кафедры «Анализ рисков и экономическая безопасность», начальник Группы предпроектного развития и коммерциализации результатов НИР (раздел 4, Приложение Е)

Шедько Ю. Н. — профессор кафедры «Государственное и муниципальное управление», д-р экон. наук, доцент (раздел 6, Приложение В).

Шубцова Л. В. — доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление», канд. экон. наук, доцент (раздел 8, Приложение А).

Богданова М. В. — Студентка факультета «Анализ рисков и экономическая безопасность» имени профессора В. К. Сенчагова (раздел 2)

Семенов Н. С. — Студент факультета «Анализ рисков и экономическая безопасность» имени профессора В. К. Сенчагова (раздел 2)

Введение

В последние годы в России и за рубежом больше внимания уделяется совершенствованию системы стратегического управления и инструментам, позволяющим обеспечивать достижение поставленных стратегических целей. Одним из таких инструментов, получивших в последнее время широкое применение в практике государственного управления в Российской Федерации, являются национальные проекты, государственные программы и федеральные проекты. Иерархия проектов и государственных программ весьма сложная, объектом нашего исследования являются только федеральные проекты, которые являются составной частью национальных проектов.

В настоящее время в Российской Федерации утверждено достаточно большое количество федеральных проектов, они находятся на разных этапах реализации, но каждый из них содержит большое количество целей и задач, декомпозированных в конкретные показатели, достижение которых является обязательной составляющей достижения самих целей проектов, что требует использования системы мониторинга и контроля хода их реализации.

Таким образом, основной целью в области дальнейшего использования федеральных проектов в Российской Федерации как инструмента достижения стратегических целей страны является совершенствование системы контроля и мониторинга хода их реализации.

Объектом исследования является система контроля и мониторинга хода реализации федеральных проектов на примере национального проекта «Поддержка занятости и повышение эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда».

Цель НИР: на основе проведенного анализа методов и инструментов действующей системы контроля и мониторинга хода реализации федеральных проектов разработать методологический инструментарий ее совершенствования.

В процессе исследования были поставлены следующие задачи:

1. Исследовать традиционные и современные принципы, подходы, методы и инструменты формирования системы мониторинга и контроля реализации федеральных проектов.

2. Исследовать и обобщить опыт реализации правительственных программ в развитых странах в части формирования системы мониторинга и контроля их реализации (на материалах реализации нацпроектов в Германии, Великобритании, Франции, Сингапура, ЮАР, Индии, Малайзии, Китая, Саудовской Аравии).

3. Провести анализ действующей нормативно-правовой основы осуществления мониторинга и контроля реализации федеральных проектов (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»).

4. Систематизировать угрозы и риски реализации федеральных проектов, выявленные в результате проведения мониторинга и осуществления контроля, а также исследовать причины их возникновения (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»).

5. Провести анализ количественных и качественных оценок при проведении мониторинга и контроля реализации федеральных проектов (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»).

6. Провести анализ и оценку источников формирования информационной базы, IT-технологий и IT-инфраструктуры сопровождения и информационной поддержки системы мониторинга и контроля федеральных проектов.

7. Проанализировать систему управления и мониторинга системы отчетов и запросов от разных ведомств по федеральным проектам, в увязке с существующей системой управления и контроля проектной деятельности в системе «Электронный бюджет».

8. Осуществить анализ действующей системы мониторинга реализации федеральных проектов (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»).

В ходе выполнения НИР получены следующие научные результаты:

— проанализированы, систематизированы подходы и особенности действующей системы мониторинга и контроля реализации федеральных проектов;

— разработаны рекомендации по адаптации в Российской Федерации эффективных методов и инструментов реализации правительственных программ, апробированных в системе государственного управления развитых стран (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»);

— разработаны предложения по внесению дополнений в Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ с целью внесения федеральных проектов в систему стратегирования РФ, включая систему обеспечения контроля и мониторинга реализации федеральных проектов;

— разработаны рекомендации по совершенствованию проектного менеджмента в части учета рисков и угроз достижения стратегических целей и задач развития РФ, выявленных в ходе реализации мониторинга федеральных проектов и предложения по учету и минимизации рисков на последующих этапах реализации проектов (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»);

— разработаны предложения по совершенствованию проектного менеджмента федеральных проектов в части реализации функций контроля и мониторинга (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»);

— разработаны рекомендации по созданию единой системы управления и мониторинга реализации федеральными проектами, позволяющей формировать единую сводную отчетность для всех контролирующих органов;

— разработаны предложения по совершенствованию статистического инструментария для управления федеральными проектами (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»);

— разработаны меры по предотвращению дублирования отчетных документов и документов по мониторингу реализации федеральных проектов, посредством интеграции данных в систему «Электронный бюджет» (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»);

— разработан перечень мероприятий, направленных на совершенствование мониторинга достижения целей федеральных проектов;

— cформулированы предложения по использованию результатов НИР в учебном процессе;

— разработан проект аналитической записки.

1. Анализ традиционных и современных подходов к формированию системы мониторинга и контроля реализации федеральных проектов

Основным инструментом государственного управления по достижению стратегических целей социально-экономического развития РФ, определенных указом Президента от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», являются национальными и федеральные проекты. Успех национального проектирования в значительной степени зависит от определения подходов к формированию системы мониторинга и контроля реализации проектов.

Мониторинг хода реализации национальных и федеральных проектов представляет собой систематизированные мероприятия по отслеживанию динамики и отклонений фактических параметров от плановых, отраженных в паспортах проектов.

Целью мониторинга и контроля проектной деятельности на государственном уровне является осуществление анализа и оценки хода реализации национальных и федеральных проектов, а также организации деятельности контрольных и надзорных органов на повышение эффективности деятельности органов власти, осуществляющих реализацию конкретных проектов, и тем самым, способствовать, в конечном итоге, достижению национальных целей развития и решению стратегических задач РФ в условиях риска, турбулентности экономики и наличия обстоятельств непреодолимой силы.

В нормативной и правовой базе отсутствуют официально выделенные виды федеральных проектов, в том числе нет этой информации и в ГОСТ Р 54869-2011. Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом. Поэтому ограничимся следующей общей информацией.

При осуществлении проектного менеджмента в органах власти можно выделить следующие виды проектов: приоритетные — в основе которых лежат инициативы, которые контролирует руководитель органа; внутренние — которые реализуют подразделения министерств; внешние — которые могут быть внедрены внешними организациями под контролем органа власти

В Постановлении Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 (ред. от 10.07.2020) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»), в разделе, посвященному Мониторингу реализации национальных проектов, федеральных проектов и региональных проектов указано, что временной лаг мониторинга реализации проектов в системе госуправления включает время с принятия управленческого решения по утверждению паспорта проекта до его завершении.

Система мониторинга проектной деятельности в системе госуправления включает разработку отчетов с учетом соответствующих методических указаний проектного офиса Правительства РФ, а также разработанных президиумом Совета Правительственной комиссии по транспорту (для плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года).

Период разработки отчетов в процессе осуществления мониторинга проектной деятельности — ежемесячные, а также ежеквартальные отчеты, которые формируются нарастающим итогом.

В данные отчеты включаются фактические и прогнозные сведения о реализации всех видов проектов, данные о достижении контрольных точек, информацию о имеющихся рисках и исполнении бюджетов проектов.

Данными для разработки отчетов по мониторингу проектной деятельности служат сведения, обрабатываемые в информационной аналитической системе реализации национальных проектов, которые интегрируются с государственной информационной системой, данными системы ФОИВов, и сведениями их информационной системы проектной деятельности, которые систематизируются на основе регламента проектного офиса Правительства РФ и утверждаются президиумом Совета.

Отчеты ежеквартальные по национальным проектам и федеральным проектам, в отличии от ежемесячных отчетов, рассматриваются на заседаниях проектных комитетов. Но ежемесячный отчет может быть рассмотрен на заседании проектного комитета, если будет внесено такое предложение Минэкономразвития России или проектным офисом Правительства.

При реализации региональных проектов контроль и мониторинг о ходе его реализации осуществляет региональный проектный офис, который вносит предложения по модифицированию и доработке отчетной информации, и обеспечивает представление отчета о ходе реализации региональных проектов руководителям федеральных проектов и в Минэкономразвития РФ. Ответственность за организацию подготовки отчета по региональному проекту несет руководитель регионального проекта.

Подготовку отчета по мониторингу и контролю реализации федерального проекта организует руководитель данного проекта. В основе отчета лежит информация о реализации федерального и региональных проектов.

Анализ актуальности, полноты, корректности отчета и других данных по федеральному проекту, анализ замечаний Минэкономразвития России, отраженных в соответствующем заключении, осуществляет ведомственный проектный офис.

В случае, если имеются предложения по доработке отчетов по федеральным проектам, входящим в состав национального проекта, руководитель национального проекта формирует и направляет их руководителям соответствующих федеральных проектов, которые, в свою очередь осуществляют доработку отчета.

На основе данных отчетов по реализации федеральных проектов, руководитель соответствующего национального проекта выстраивает подготовку отчета по национальному проекту и представляет отчет в проектный офис Правительства РФ и в Министерство экономического развития Российской Федерации, которое готовит соответствующее заключение.

Минэкономразвития Российской Федерации готовит заключения на отчет по национальному проекту, представляет свое заключение в проектный комитет, проектный офис Правительства Российской Федерации и руководителю национального проекта.

Отчет о ходе реализации национального и федерального проектов, а также заключения Минэкономразвития России, рассматривает Проектный комитет, который наделен полномочиями принятия решения по одобрению отчета по национальному проекту, отчета по федеральному проекту, не входящему в состав национального проекта, а также утверждения отчета по федеральному проекту, входящему в состав национального проекта. Также может быть принято решение о доработке отчетных материалов по национальному и федеральному проектам.

Основанием для вынесения отчета по национальному и федеральному проекту на рассмотрение президиума Совета, служат предложения проектного офиса Правительства, Минэкономразвития России, решение проектного комитета, куратора нацпроекта.

Внесение отчета по национальному проекту, отчета по федеральному проекту в президиум Совета осуществляется руководителем национального проекта, руководителем федерального проекта, не входящего в состав национального проекта.

Основу мониторинга, как инструмента реализации проектной деятельности, представляет специально разработанная информационная система.

Функция мониторинга и контроля реализации федеральных проектов на предмет эффективности расходования бюджетных средств осуществляется также Счетной палатой Российской Федерации и региональными КСО, на базе которой в феврале 2019 года был запущен в пилотном режиме специальный ресурс по мониторингу достижения национальных целей, определенных Майским (2018 года) № 204 и уточненных Июньским (2020 года) № 474 Указами Президента РФ.

Основанием для этой деятельности являются:

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 29.05.2019) «О Счетной палате Российской Федерации», где в п. 7 статьи 13 сказано о том, что одной из функций счетной палаты является мониторинг применения системы приоритетных целевых показателей развития РФ при формировании и реализации системы документов стратегического (в пределах компетенции Счетной палаты).

2. В методических рекомендациях по осуществлению мониторинга и контроля разработки и реализации приоритетных проектов и программ по основным направлениям стратегического развития Российской Федерации (утверждены Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 24.03.2017 № 15К (1160), прописаны мероприятия мониторинга приоритетных проектов (программ); порядок мониторинга разработки и реализации приоритетного проекта.

3. В «Основных направления деятельности Счетной палаты Российской Федерации на 2019–2021 годы» (утв. Коллегией Счетной палаты РФ 26.04.2019 № ОНД 2019–2021, протокол от 23.04.2019 № 16К (1312)) освещены положения деятельности Счетной палаты в части всех основных направлений контрольной и экспертно-аналитической деятельности. В частности, выделено такое направления деятельности, как осуществление мероприятий в целях мониторинга достижения национальных целей; проведение оценки хода реализации нацпроектов и госпрограмм, их достаточности для достижения национальных целей, разработке рекомендаций по повышению достижимости показателей национальных проектов.

Сайт данного ведомства имеет информационную панель, дающую возможность анализировать и контролировать динамику по показателям национальных и федеральных проектов, а также по всем государственным программам.

Данные мониторинга реализации проектной деятельности органов власти представляют собой общедоступную информацию о параметрах проектов, в ней имеются комментарии по выявленным отклонениям. Данные мониторинга дают представление о стратегических целях развития РФ, о целях проектов, их показателях объемах и ежегодном финансировании.

Мониторинг проектной деятельности органов власти базируется на единой методологии, что позволяет добиться наиболее эффективной работы с данными и сопоставлять полученные фактические результаты с плановыми показателями.

Временной лаг осуществления мониторинга реализации проектной деятельности ограничивается периодом принятия решения об утверждении паспортов проектов и их завершении.

Стадии жизненного цикла проектов включают инициацию, планирование, исполнение, контроль и мониторинг, управление изменениями и завершение.

К настоящему времени проектная деятельность в органах власти и связанные с ней мониторинг и контроль претерпели несколько этапов формирования. Основанием для определения этапов формирования системы мониторинга и контроля проектной деятельности в органах власти послужили ретроспективный анализ национальной практики проектного управления в государственном секторе, а также структрирование нормативно-правового сопровождения стадий жизненного цикла реализуемых проектной деятельности в органах власти РФ.

Нами выделено пять этапов проектной деятельности, затрагивающих разные периоды становления системы мониторинга и контроля проектов в системе государственного управления и применения различных подходов к управлению проектами.

Первый этап — начальный, включающий временной период 2005–2008 гг., характеризуется серьезным испытанием для бюрократической системы. Приоритеты развития РФ были обозначены как проекты, но, по сути, они не являлись таковыми. Подходы к формированию системы контроля и мониторинга проектов, к ее организационному обеспечению свидетельствовали о приверженности федеральной власти к использованию привычных способов управления и лишь о частичном применении собственно инструментов управления проектами при достижении целей развития РФ.

Дело в том, цель создания системы мониторинга и контроля проектной деятельности не была поставлена на данном этапе инициаторами преобразований. Из-за отсутствия опыта ведения проектов в условиях рыночных отношений, единых стандартов и методологии управления проектами, думается, не был сформирован должный уровень проектной культуры в системе государственного управления. Не применялась, должным образом, как следует из нормативных и правовых актов по реализации нацпроектов, и терминология менеджмента проектов. Уровень профессиональной подготовки государственных служащих в сфере проектного управления и их мотивация, что следует из результатов анализа общих подходов к построению системы проектного управления в целом, и контроля, и мониторинга, в частности, не был достаточно высоким. Поэтому реализация приоритетных национальных проектов на местах расценивалась как дополнительная функция.

Но с другой стороны, нацпроекты создали условия для концентрации усилий на достижение целей развития страны, на этом этапе способствовали созданию платформы для зарождения элементов мониторинга и контроля проектной деятельности, появлению начальных, полученных методом проб и ошибок, практик применения новых инструментов реализации государственной политики. И успехи, достигнутые на последующих этапах формирования системы мониторинга и контроля реализации проектов, не были бы возможны без этого «пробного» опыта.

Второй этап становления системы мониторинга и контроля проектной деятельности стал весьма продуктивным. Данный этап занимает период 2009–2012 гг. Именно на этом этапе главными достижениями развития процессов контроля и мониторинга реализации проектов, стали:

— успехи в части отчетности об их исполнении проектов с оценкой достижения целевых индикаторов проекта, перечня выполненных и не выполненных мероприятий, выявлением причин их невыполнения, и разработкой мер по их устранению или минимизации;

— внедрение системы «ГАС «Управление», сделавшей мониторинг открытым и прозрачным для всех стейкхолдеров проектной деятельности;

— создание в Аналитическом центре при Правительстве РФ баз данных о ходе проектной деятельности, что создало основу для формирования базы накопленных знаний и анализа опыта проектной деятельности;

— привлечение экспертов к оценке исполнения проектов.

Третий этап развития системы мониторинга и контроля проектной деятельности в органах власти — 2012–2018 гг. — связан с реализацией Майских (2012 года) указов Президента РФ. На данном этапе мониторинг и контроль проектной деятельности, переходит в масштаб программ и увеличивается внимание к мегапроектам. Инициаторам внедрения проектных технологий в органах власти удалось создать соответствующую методологии проектного управления организационную структуру, которая включает три иерархически соподчиненных звена, несущих определенную функцию в общей системе управления проектами. Оргкомитет и президенту Оргкомитета выполняют функцию контроля за исполнением ключевых контрольных точек Оргкомитета, внесению изменений и их завершение. Центральный проектный офис несет функцию разработки сводного тактического плана Оргкомитета, формирование сводной отчетности.

Все пятьдесят пять направлений деятельности Оргкомитета курировались функциональным проектным офисом, который выполнял функцию контроля по блокам формирования и исполнения тактических планов, ведение отчетности, формирование запросов на проекты. Такая оргструктура позволяла более четко выделить систему контроля проекта, так как четко выделяла многоуровневую поддержку использования проектного управления, позволяла осуществлять разносторонний контроль ведения деятельности и сделать более гибкой информационное взаимодействие на всех уровнях управления проектами в сфере государственного управления.

К четвертому этапу (май-октябрь 2018 гг.) можно отнести развитие системы мониторинга и контроля реализации федеральных проектов на основе подходов, отраженных в:

— Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»;

— Поручении Председателя Правительства Российской Федерации, направленные на обеспечение реализации указа № 204 (резолюция от 22.05.2018 № ДМП13-2858);

— Разъяснениях Федерального проектного офиса по заполнению форм паспортов национальных и федеральных проектов (письмо от 13.06.2018 № П6-29821);

— Методических указаниях, по разработке национальных проектов (программ) для реализации майского указа № 204 (от 04.06.2018 № 4072п-П6), утвержденных Председателем Правительства РФ.

В таблице 1 отражено содержание документов, регламентирующих формирование системы мониторинга и контроля проектной деятельности органов власти на 4 этапе.

Система мониторинга и контроля проектной деятельности в органах власти в РФ на этом этапе ее формирования осуществлялась на основе следующих подходов:

— сравнение и планирование значений целевых показателей, определенных в Майском (2018 года) Указе Президента РФ, осуществляемое ежегодно в ходе реализации национального проекта; включение в нацпроект дополнительных показателей, дающих возможность более четко контролировать достижение цели национального проекта;

— дополнение нацпроекта, если это важно для решения задач, обеспечивающих достижения его целей и целевых показателей;

— детальная проработка задач до результатов национального проекта;

— определение контрольных точек, подтверждающих получение результатов национального проекта; планирование мероприятий, направленных на достижение контрольных точек и в совокупности обеспечивающих получение результатов национального проекта;

— финансовое обеспечение реализации национальных проектов за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с учетом разграничения полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации, а также за счет внебюджетных источников;

— определение персональной ответственности за достижение целей, целевых показателей, решение задач, достижение результатов и контрольных точек, выполнение мероприятий национальных и федеральных проектов.

Таблица 1

Содержание документов, регламентирующих формирование системы мониторинга и контроля проектной деятельности органов власти на 4 этапе

Документ

Основное содержание документов
системы мониторинга и контроля
проектной деятельности, реализуемой органами власти

Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»

– приведен перечень национальных проектов

– определены показатели национальных проектов

– сформулированы основные задачи для достижения показателей нацпроектов

Поручения Председателя Правительства Российской Федерации, направленные на обеспечение реализации указа № 204 (резолюция от 22.05.2018 № ДМП13-2858)

– определены ответственные за разработку, реализацию и контроль национальных проектов

– представлен график разработки и утверждения национальных проектов

Методические указания по разработке национальных проектов (программ) для реализации майского указа № 204 (от 04.06.2018 № 4072п-П6)

– обоснованы основные подходы и требования к разработке и контроля за реализацией национальных проектов

– разработаны формы шаблонов по национальным и федеральным проектам

– определены основные требования к разработке, реализации и осуществлению контроля национальных проектов в ФОИВ

– разработаны рекомендации по организации проектной деятельности в регионах — субъектах РФ

Разъяснения Федерального проектного офиса по заполнению форм паспортов национальных и федеральных проектов (письмо от 13.06.2018 № П6-29821)

– определены четкие рекомендации по заполнению формы паспортов национальных и федеральных проектов

Источник: составлено на основе [6;7;8;9;10]

На данном этапе были определены контрольные точки, анализ достижения которых осуществляют:

— Проектный Комитет (Вице-премьер),

— Руководитель национального проекта (Министр),

— Руководитель федерального проекта (Зам. министра).

Всю работу в целом по этому направлению осуществляет Президиум Совета

На данном этапе удалось в целом сформировать систему мониторинга и управления на его основе изменениями проекта и принятия управленческих решений с использованием системы светофоров. Была создана нисходящая система (каскадирование) целей национального проекта, и закреплена функция мониторинга и контроля в проектном управлении в этой системе.

Пятый этап формирования системы мониторинга и контроля приходится на период ноябрь 2018 — по настоящее время. Он связан с принятием Постановления Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 (ред. от 10.07.2020) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»). В этом документе рассмотрена специфика мониторинга реализации региональных и ведомственных проектов, а также деятельности руководителей проектов.

Также в этот период были утверждены президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 03.12.2018 № 14) методические указания по мониторингу и внесению изменений в национальные проекты (программы) и федеральные проекты. Этот документ включает указания по подготовке отчетности и по подготовке запросов на изменение национальных и федеральных проектов. Основные направления подготовки отчетности представлены на рисунке 1.

Несмотря на достигнутые успехи мониторинга и контроля проектной деятельности на этом этапе, имеются некоторые недоработки.

Так, сложилась ситуация, когда каждое ведомство, наделенное полномочиями или функциями контроля, систематизирует эту функцию, создает формы отчетности, информационных систем с учетом своего видения.

Также, мониторингом и контролем проектной деятельности занимается большое количество контрольных органов, так проекты только Минприроды России контролируют и осуществляют мониторинг проектов этого министерства одиннадцать официальных органов.

Еще одна нерешенная на сегодняшний момент проблема создания системы мониторинга проектной деятельности — отсутствие четкой взаимоувязки, синхронизации и необходимости единой системы мониторинга и контроля по единым формам и шаблонам. Первым шагом к решению данной проблемы стала рекомендация органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по передачи данных и интегрирование государственных и иных информационных систем органов государственной власти регионов РФ и информационных систем органов местного самоуправления, содержащих информацию по реализации национальных, федеральных, региональных проектов, с государственной автоматизированной информационной системой «Управление» не позднее 30.09.2021 (введен Постановлением Правительства РФ от 10.07.2020 № 1019 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 1288»)

Рис. 1. Основные направления подготовки отчетности на основе мониторинга и контроля проектной деятельности в системе государственного управления

Источник: методические указания по мониторингу и внесению изменений в национальные проекты (программы) и федеральные проекты (утверждены президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 03.12.2018 № 14).

В таблице 2 отражены краткие характеристики этапов формирования системы мониторинга и контроля реализации федеральных проектов.

Таблица 2

Характеристика основных этапов формирования системы мониторинга и контроля реализации проектной деятельности органов власти

Этап

Временные рамки

Нормативные документы

Краткая характеристика подходов к формированию системы мониторинга и контроля реализации проектной деятельности органов власти

1

2005–2008 гг.

Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 16.05.2003

Выступление Президента РФ В. Путина на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета

Указ Президента РФ «О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике» Указ Президента Российской Федерации от 21.10.2005 № 1226 (в ред. Указов Президента РФ от 14.11.2005 № 1322, от 19.12.2005 № 1471, от 05.04.2006 № 320, от 13.07.2006 № 698, от 18.06.2007 № 772, от 04.11.2007 № 1471, от 19.11.2007 № 1525, от 06.02.2008 № 134, от 10.07.2008 № 1049, от 20.09.2010 № 114) распоряжение Правительства Российской Федерации от 24.04.2007 № 516-р (в ред. Постановления Правительства РФ от 10.03.2009 № 219) О Концепции создания государственной автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами

Письмо министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26.02.2006 № 908-рх (с Типовой инструкцией о порядке составления и представления отчетности о реализации приоритетных национальных проектов)

Обоснован выбор новых ориентиров развития РФ, которые смогли создать условия для устойчивого развития страны, и необходимость применение передовых наиболее эффективных инструментов управления для достижения целей развития страны — проектов.

Определен перечень руководителей процесса реализации приоритетных национальных проектов, куда вошли не только представителей властных структур, но и широкий круг субъектов, включавший представителей региональных политических элит, научных организаций и влиятельные общественные объединения.

Формирование Совета по реализации приоритетных национальных проектов, который выполнял функции своеобразного комитета управления портфелем проектов и осуществляющих анализ реализации нацпроектов и управления ими, анализ практики их исполнения, а также на основе этого анализа подготовка Президенту РФ предложений о направлениях государственной политики.

Определена роль Правительства РФ в системе управления нацпроектами (функции координатора проектов и формирование и реализацию на их основе государственной политики; сбора и обработки информации и технического обеспечения исполнения нацпроектов, и этот анализ лег в основу данных для последующего осуществления мониторинга.

Определены формы отчетности.

2

2009 — апрель 2012 гг.

Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.11.2009 «Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации» Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года.

Постановление Правительства РФ от 17.10.2009 № 815 «О порядке организации исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» (вместе с Положением о порядке организации исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года)

Приказ Минэкономразвития РФ от 06.04.2009 № 114 «Об утверждении Методических указаний по разработке и утверждению карт проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» (утратил силу)

В 2006–2010 годы преобразован Совет по реализации приоритетных национальных проектов в Совет при президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике; в 2010–2012 годы — Комиссия при президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. Изменение количества 4 приоритетных проекта на 48 проектов (в 2008 г.), целевая установка осуществления нацпроектов как цели исполнения ОНДП до 2012 года.

Формировалась обусловленность проектного управления от стратегических целей развития РФ.

Расширение проектных технологий и их применение не только для соцсферы, но и на решение проблем экономического развития.

Управление проектами стало инструментом «точечного» решения социально-экономических задач среднесрочной перспективы.

Определена организационная структура управления проектами по реализации ОНДП в соответствии с принципами построения организационных образований в бюрократической среде.

Попытка формирования общего понятийного аппарата по проектному управлению в госорганах.

Составление ФОИВами карты проекта-таблицы с информацией об этапах, целях, задачах, мероприятиях проекта.

Положено начало управления общими и специфическими рисками проектов и подготовки ежеквартального отчетного доклада Правительству РФ.

Прорыв в части мониторинга и контроля реализации проектов, заключавшийся в форме отчета об их исполнении, который содержал оценку достижения целевых индикаторов проекта, перечень достигнутых и не достигнутых в установленные сроки мероприятий проекта (с обязательным выявлением причин недостижения), анализа условий, приведших к изменению порядка реализации проекта, указания проблем проектной деятельности и разработку предложений об их реализации в дальнейшем.

Внедрение специализированной информационной системы «ГАС «Управление».

Значимые достижения в развитии мониторинга и контроля проектной деятельности, заключающейся в формировании базы накопленных знаний на основе анализа и оценки данных об исполнении проектов (исполнитель — Аналитический центр при Правительстве РФ). База данных включала в себя данные о картах проектах, об их изменениях, о реализации проектов и др. информацию. Данная база в дальнейшем способствовала становлению более высокому уровню зрелости проектного управления в органах власти — IV по Гарольду Керцнеру (Керцнер Г. Стратегическое планирование для управления проектами с использованием модели зрелости. М.: ДМК пресс, 2003. С. 75–97).

Также при мониторинге и контроле проектами по ОНДП стали привлекаться эксперты к оцениванию реализации портфеля проектов, а также средств, расходуемых на целевые задачи. Составление прогноза рисков с помощью экспертов. Полученные данные предоставлялась ответственным лицам в ФОИВах для принятия управленческих решений по корректировки хода проектов.

3

Май 2012 — май 2018

Майские (2012 года) указы
Президента РФ

Утвержден перечень из 11 основных направлений стратегического развития РФ на период до 2018 г. и до 2025 г.:

– безопасные и качественные дороги,

– ЖКХ и городская среда,

– здравоохранение,

– ипотека и арендное жилье,

– малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы,

– международная кооперация и экспорт,

– моногорода,

– образование,

– производительность труда,

– реформа контрольной и надзорной деятельности,

– экология.

Формирование в 2016 г. «пилотного портфеля» приоритетных проектов.

15.10.2016 в качестве постоянных органов управления проектной деятельностью в РФ были утверждены президиум Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам, а также Департамент проектной деятельности Аппарата правительства РФ.

В 2016–2018 г. были утверждены паспорта 29 приоритетных проектов.

С 2018 г. ряд государственных программ бы переведен на проектное управление.

Внедрение мегапроектов как способа преодоления региональных проблем. Данные проекты стали демонстрацией возможностей РФ эффективно конкурировать в мировой системе и формирования имиджа России как мировой сверхдержавы.

В 2016–2018 годы действовал Совет при президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам.

Реализация проектного управления на этом этапе стали «прививкой проектной культуры».

4

Май 2018 — октябрь 2018

Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 (ред. от 21.07.2020) «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»

Методических указаниях по разработке национальных проектов, утвержденных Председателем Правительства РФ 04.06.2018 № 4072п-П6 (не действует в настоящее время).

«Методические рекомендации по организации проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти» (утв. Аппаратом Правительства РФ 12.03.2018 № 1937п-П6)

Определены общие подходы и порядок регулярного мониторинга реализации проекта. Разработаны рекомендации по обеспечению регулярного рассмотрения проектным комитетом данных о динамике проектной деятельности и принятия управленческих решений на основе данных отчетности по результатам мониторинга.

Определен координационный орган по реализации проектной деятельности, который возглавляет руководитель федерального органа исполнительной власти.

Принято решение по интеграции нацпроектов в госпрограммы Российской Федерации в соответствии с поручениями от 22 мая 2018 года № ДМ-П13–2858,

Определена необходимость формирования единого документа стратегического и бюджетного планирования.

5

Ноябрь 2018 — по настоящее время

Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 (ред. от 10.07.2020) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации).

Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»

Методические указания по мониторингу и внесению изменений в национальные проекты (программы) и федеральные проекты (утверждены президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 03.12.2018 № 14).

Дано определение и обозначены основные цели мониторинга реализации национальных проектов, федеральных проектов и региональных проектов Обозначена необходимость применения информационной системы проектной деятельности и ее содержание.

Прописаны временные рамки осуществления мониторинга проектной деятельности.

Описано содержание отчета по мониторингу реализации национальных проектов, федеральных проектов и региональных проектов, а также периоды отчетности.

Источник: [1–15, 19, 29, 38, 43]

К традиционным подходам к формированию системы мониторинга и контроля реализации проектов можно отнести универсальные подходы, которые применимы при проектировании как в организационных средах бизнес-структур, так и в органах власти. Применение этих подходов мы наблюдаем на всех пяти этапах становления системы мониторинга и контроля управления проектами в органах власти.

К новым подходам — уникальные подходы, применяемые при осуществлении мониторинга проектной деятельности исключительно в органах власти, например особенности мониторинга федеральных и региональных проектов, с чем бизнес-структуры не сталкиваются в своей деятельности, а также те подходы, которые позволяют обеспечить внедрение и успешное применение проектов при управлении органом власти, на основе множества специализированных стандартов, содержащих описание различных способов ведения целых систем проектов разного направления, решающих как экономические, так и социальные проблемы.

Обратимся к рассмотрению традиционных подходов формирования системы мониторинга и контроля проектной деятельности. Она базируется на таких признаках проекта, отраженных в ГОСТ 54860–2011 [36; 37], как: новизна способа решения проблемы, уникальность результата, наличие конкретной цели, ограниченность времени реализации и имеющихся ресурсов, комплексность решения проблемы; наличие бюджета, относящегося к проекту.

В общем смысле, под проектом (от лат. «projectus» — «выступающий, торчащий»), понимается идея, и спланированная на ее основе система взаимосвязанных мероприятий, подлежащие реализации, а также способ их достижения. Именно поэтому особенностью проектной деятельности и ее мониторинга и контроля считается взаимосвязанность мероприятий проекта, что позволяет осуществлять все функции управления — планирование, организации, мотивацию участников, а также являющийся объектом нашего исследования мониторинг и контроль — как единый, неразрывный управленческий процесс.

Проектная деятельность в целом, а также ее мониторинг и контроль, управляемы, они всегда имеют оригинальную, неповторимую и четко определенную целевую направленность, связанную с получением определенного (запланированного) результата (показателя). Оригинальность, уникальность и неповторимость проекта заключается как в получении в ходе его реализации нового предмета, товара или услуги, так и в том, что данные предмет проекта создается под определенные, заданные пользователем (заказчиком), параметры с учетом его требований. Уникальность цели проекта, а также необходимость учета потребностей пользователей продукции проекта тоже являются отличительной особенностью проектной деятельности [38, 43].

К традиционному подходу формирования системы мониторинга и контроля проектной деятельности, можно отнести такую специфику проектной деятельности, как привязка проекта к определенному временному лагу его реализации, а также ограниченным объемом ресурсов. В частности, этот подход нашел свое отражение в документе одного из крупнейших в мире финансовых институтов — Всемирного банка, в проекте «Оперативное руководство» № 2.20, где указано, что проект формируется для достижения поставленных целей при установленном бюджете.

При изменении ранее предусмотренных ресурсов проектов, происходит изменение его результативности и эффективности. Поэтому учет рисков и управление изменениями проекта, требует постоянной оценки на основе мониторинга и контроля его реализации. Корректировка проекта также является спецификой данного инструмента государственного управления.

Ориентация результатов проектной деятельности на требования стейкхолдеров создает потребность соответствия проекта установленным параметрам качества.

Поэтому в органах власти наблюдается серьезная озабоченность формированием системы мониторинга и контроля проекта на предмет его соответствия параметрам стандартов качества проектной деятельности. Именно мониторинг качественных аспектов проектов сможет дать объективную картину исследуемого объекта.

К традиционным подходам проектной деятельности можно отнести и необходимость формирования проектной культуры, заключающейся в формировании условий, способствующих мотивации членов команды проекта и формирование у них осознания необходимости соблюдения стандартов, принципов и инструментов контроля и мониторинга.

Новыми подходами можно считать применяемые в основном на втором-пятом этапах формирования системы мониторинга проектной деятельности, которые нашли отражение в официальных документах [1–10]:

— в Методических указаниях по разработке национальных проектов, утвержденных Председателем Правительства РФ 04.06.2018 № 4072п-П6. Следует отметить, что после принятия протокола президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам от 11.11.2019 № 13, данные методуказания утратили силу;

— в Постановлении Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 (ред. от 10.07.2020) «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (вместе с «Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»).

В настоящий период среди новых подходов к организации контроля и мониторинга проектной деятельности можно выделить подход на основе модели Project Management Maturity Model, которая появилась в 2001 году (автор Г. Керцнер). Преимущество данного подхода заключается в заложенной в его основе концепции об обязательности применения проектного управления для решения стратегических задач развития управляемой системы. Project Management Maturity Model включает пять уровней зрелости управления проектами, исходя из важности поступательного развития методологии проектного управления от уровня «терминология» до уровня «постоянное улучшение».

Другой современный подход в организации системы мониторинга и контроля проектной деятельности выстраивается на основе модели «Organizational Project Management Maturity Model», теоретическую разработку которой представил Институт управления проектами (PMI) из США. Эта модель описана в 2003 году. Ее основу составляет сравнительный анализ и оценка лучших практик.

Другой из наиболее распространенных на сегодняшний день подход управления проектами и организации системы его контроля базируется на стандарте управления проектами PRINCE2. В данном подходе, впервые описанном в 2006 году, применяется модель для оценки зрелости P3M3 («Portfolio, Programme and Project Management Maturity Model»). Авторами модели выступает Министерство государственной торговли Великобритании. Данная модель включает пять уровней зрелости и оценивает семь процессных областей, одна из которых направлена именно на контрольную функцию — управленческий контроль.

Также в рамках описываемого современного подхода системы мониторинга проектной деятельности применима европейская модель IPMA Delta, которая была впервые представлена в 2009 году. В рамках данной модели не применяется категория «зрелость». В основе модели заложена оценка компетентности в сфере управления проектами и портфелями. Один из пяти уровней оценки компетенций в рамках данной модели — управляемый, он основан на активном контроле менеджментом процессов управления проектами [38, 43].

Также можно выделить в рамках современных подходов мониторинга проектной деятельности модель «Project Management Integrated Model», разработанную в Китайской Народной Республике и представленную в конце 2008 года. Данная модель основывается на постулате, что зрелость управления должна оцениваться у структур разного типа — как у постоянных, так и у временных. Эта модель включает как позиции для временных организаций — SZPMMM-P, так и для постоянных — SZ-PMMM-T. Базовыми аспектами в данной двойной модели являются аспекты формирования системы управления на основе корпоративной культуры, эффективной оргструктуры, компетенции исполнителей.

При постановке целей конкретного проекта и осуществлении его мониторинга важно их увязывать с общим стратегическим вектором развития РФ. В системе стратегического государственного и муниципального управления именно этот подход выступает на первый план, поскольку в 172-ФЗ о стратегическом планировании формат проектной деятельности не отражен, и проектная деятельность, и система ее мониторинга в общегосударственном стратегическом направлении не отражены. Согласно 172-ФЗ инструментом реализации стратегии является программа, а применение проекта как инструмента управления стратегическим развитием, в настоящее время не нашло отражения. Хотя бесспорно, что в традиционных подходах к проектной деятельности, проекты признаны (например, в исследовании Х. Минтцберга «Взлет и падение стратегического планирования» Mintzberg H. The Rise and Fall of Strategic Planning. URL: http://staff.neu.edu.tr/~msagsan/files/fall-rise-of-strategic-planning_72538.pdf1994) [17], самостоятельным инструментом реализации стратегии.

Особенности и специфические черты организации контроля и мониторинга проекта, требуют и специфических организационных подходов к его обеспечению. Это наблюдается в определении органа контроля исполнения проекта, подборе квалифицированного креативного персонала команды проекта, способной организовать грамотно как сам мониторинг, так внесение на основе данных мониторинга изменений в проект. В иерархически выстроенных бюрократических системах органов власти создание команд проекта чрезвычайно сложно.

В госаппарате при организации системы мониторинга и контроля проектной деятельности, еще в большей степени, чем в бизнесе, требуется соблюдения принципа открытости, а следовательно, широкого применения при контрольных мероприятиях информационных технологий. Информационные технологии управления проектами дадут возможность собирать и обрабатывать данные для проведения мониторинга и осуществления контроля реализации проекта, оценивать информацию, повышать управляемость процессами проекта, накапливать опыт (как положительный, так и отрицательный) реализации проектов и использовать его для развития данного инструмента госуправления. Специализированные программные продукты и информационные технологии проекта позволят выстраивать эффективную систему мониторинга и контроля задач проектной деятельности.

Также к новым подходом в формировании системы мониторинга и контроля проектов на государственном уровне является подход, заключающийся в создании единой системы управления и мониторинга реализации национальных, федеральных и региональных проектов, позволяющую формировать единую сводную отчетность для всех контролирующих органов, а также реализацию мер по предотвращению дублирующих отчетов и запросов от разных ведомств по национальным, федеральным и региональным проектам, что позволит обеспечить интеграцию данных из существующих региональных систем управления проектной деятельностью в систему «Электронный бюджет».

2. Систематизация опыта реализации правительственных программ в развитых странах в части формирования системы мониторинга и контроля их реализации (на материалах реализации нацпроектов в Германии, Великобритании, Франции, Сингапура, ЮАР, Индии, Малайзии, Китая, Саудовской Аравии) и рекомендации по адаптации в Российской Федерации эффективных методов и инструментов реализации правительственных программ, апробированных в системе государственного управления развитых стран (на примере Федерального проекта «Поддержка занятости и повышения эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда»)

Германия

Германия следует национальной Стратегии устойчивого развития (Perspectives for Germany. Our Strategy for Sustainable Development), первая версия которой была подготовлена Федеральным правительством в 2002 г. [165]. Это главный системообразующий документ стратегического планирования в Германии. С момента первого принятия стратегия неоднократно редактировалась и переиздавалась. Текущая версия Стратегии была принята после Саммита ООН по устойчивому развитию, который прошел в 2015 году в Нью-Йорке. Национальная стратегия устойчивого развития 2016 года согласуется с 17 целями ООН в области устойчивого развития и фокусируется больше, чем предыдущие стратегии, на глобальной ответственности за устойчивое развитие. В ноябре 2018 года Кабинет министров принял дополнение и частично обновил стратегию 2016 года. Таким образом, базисом для стратегии стали международные договоренности ООН в области устойчивого развития.

Структура стратегии имеет следующий вид [165; 256]:

Раздел I. Важность, основа и сфера охвата устойчивого развития как инструмента управления. Здесь описываются принципы устойчивого развития и говорится об основных уровнях реализации поставленных целей:

а) международный уровень (сообщества, в которых состоит Германия),

б) национальный уровень (Германия),

в) региональный и местный уровень (штаты и муниципалитеты),

г) гражданское общество (граждане, профсоюзы, научные круги, церкви и ассоциации),

д) частный сектор.

Раздел II. Концепция управления устойчивым развитием. Здесь выделяются следующие компоненты стратегии:

— Принципы устойчивого развития,

— Показатели и целевые показатели,

— Мониторинг.

Среди целей и подцелей устойчивого развития есть довольно значимые для рынка труда и производительности, такие как:

ЦУР 4. Обеспечение всеохватного и справедливого качественного образования и поощрение возможности обучения на протяжении всей жизни для всех:

4.1. Последовательное совершенствование систем образования и повышения квалификации;

4.2. Улучшение возможностей совмещения семьи и профессиональной деятельности.

ЦУР 5. Обеспечение гендерного равенства и расширение прав и возможностей всех женщин и девочек:

5.1.a Сокращение разницы в заработках мужчин и женщин;

5.1.b. Повышение доли женщин на руководящих должностях;

5.1.c. Профессиональное обучение женщин и девочек в рамках сотрудничества Германии с развивающимися странами.

ЦУР 8. Содействие поступательному, всеохватному и устойчивому экономическому росту, полной и производительной занятости и достойной работе для всех:

8.4. Экономическая производительность: экологически и социально приемлемое повышение производительности экономики

8.5.a. Занятость: повышение уровня занятости.

По каждой цели установлен целевой показатель, которого необходимо достичь в 2030 году [67]. Например, долю занятого населения намерены повысить до 78% к 2030 году.

Мониторинг стратегии осуществляется регулярно и с широким участием общественности. Каждые два года Федеральное статистическое ведомство публикует отчет о состоянии показателей устойчивого развития. Анализ развития показателей проводится Федеральным статистическим ведомством под собственную профессиональную ответственность. Каждые четыре года представляется отчет о ходе реализации Стратегии, содержащий также предложения по ее актуализации. Усовершенствование Стратегии в рамках комплексной отчетности по Стратегии (отчет о ходе реализации Стратегии) производится один раз в легислатурный период [62].

Ответственность за Национальную стратегию устойчивого развития ввиду ее межотраслевого характера и особого значения несет Ведомство федерального канцлера. В разработке и реализации стратегии участвуют сотрудники всех министерств [101]. Активную роль в процессе выработки стратегических решений играет Бундестаг, организуя регулярные дискуссии с участием правительства Германии, рабочих групп парламентских партий и Совета по устойчивому развитию [62].

Министерством труда и социальной защиты Германии приняты следующие стратегии и политики [165;256]:

— Брошюра программы ESF: Европейский социальный фонд — период финансирования 2014–2020 гг.;

— Национальный план действий по осуществлению Конвенции ООН о правах инвалидов;

— Национальный план реализации по созданию молодежной гарантии ЕС в Германии;

— Совместная декларация о психическом здоровье на рабочем месте;

— Потребности в повышении квалификации и профессиональном развитии на период до 2030 года;

— Специальная программа федерального правительства по профессиональной ориентации подростков.

— Переосмысление рынка труда в условиях развития индустрии 4.0.

Данный перечень наглядно иллюстрирует, что Германия — плотно интегрированная в мировое сообщество экономика: так, один из документов посвящен финансированию наднациональной структурой ЕС — Европейским социальным фондом, а другой направлен на осуществление Конвенции ООН.

Следует уделить внимание документу Потребности в повышении квалификации и профессиональном развитии на период до 2030 года. В нем описываются перспективы развития и структурного изменения рынка труда. При этом используются такие аналитические инструменты, как:

— статистические таблицы с релевантной информацией о ситуации на рынке труда Германии;

— прогнозные матрицы, где содержится информация об автоматизации определенных видов труда с горизонтом планирования и значением для рынка труда в Германии;

— тепловые карты, на которых изображаются риски для различных категорий работников по разным критериям.

Об изменениях, происходящих в условиях развития цифровой экономики, и связанных с ней вызовах говорится в документе «Переосмысление рынка труда в условиях развития индустрии 4.0». В нем даются прогнозы изменения спроса и предложения рабочей силы в будущем, структуры рабочей силы, характера экономических отношений в контексте демографических трендов, глобализации и развития информационного общества.

На официальном сайте Министерства труда и социальной защиты Германии [257] наряду со стратегиями на предстоящие годы можно найти отчетные документы о реализации более ранних стратегий. Например, Отчет о реализации Национального плана действий по осуществлению Конвенции ООН о правах инвалидов, принятого в 2011 году. В нем содержится информация о статусе выполнения поставленных целей по следующим направлениям: 1. Работа и занятость; 2. Образование; 3. Реабилитация и здоровье; 4. Дети, молодежь и семья; 5. Женщины; 6. Пенсионеры; 7. Жилье и инфраструктура; 8. Мобильность; 9. Культура, спорт и досуг; 10. Социальное и политическое участие; 11. Гражданские права; 12. Международное сотрудничество; 13. Повышение осведомленности.

По каждому реализуемому направлению работы указан процент завершенных, реализуемых на данный момент и еще не начатых мероприятий.

Каждый месяц федеральное Министерство публикует выдержки из своего ежемесячного отчета на английском языке. Эти выдержки содержат текущие данные и информацию о федеральном бюджете, а также ключевые даты в повестке дня политики в сфере труда, социальных дел, занятости. Приведены текущие показатели за месяц и плановые значения, заложенные на целый календарный год, описываются основные тенденции при исполнении бюджета и программных документов [150].

Министерство публикует большое количество отчетных документов, в которых фиксируется ход выполнения тех или иных государственных программ, и методики их оценки. В частности, в Германии применяется риск-ориентированный подход при оценке исполнения программ. Например, в разделе документов Министерства экономического сотрудничества и развития есть Комплексная политика управления рисками и Политика риск-менеджмента в области противодействия стихийным бедствиям. В рамках этих документов составляются реестры рисков, проводится их оценка, разрабатываются матрицы рисков и проводится их ранжирования по вероятности и возможному ущербу.

Также министерства публикуют отчеты о ходе реализации программ, такие как Оценка хода осуществления Парижской декларации, Оценка общей бюджетной поддержки: сводный доклад, Оценка деятельности Центра по международной торговле ЮНКТАД / ВТО.

Кроме того, публикуются статистические ежегодники (например, статистика по преступлениям Министерства внутренних дел за 2019 год) и отчеты о выполнении уже пройденных этапов государственных программ (например, Ежегодный доклад Федерального правительства о состоянии германского единства в 2012 году (часть а)). Доклады и документы о мониторинге реализации есть у разных министерств [256].

Таким образом, на основании приведенного анализа системы государственного стратегического планирования информации, представленной на порталах основных органов исполнительной власти Германии ее политик и программ можно сделать вывод о следующих особенностях:

— широкая интеграция Германии в международную систему стратегического планирования: речь идет как о наднациональном регулировании в рамках Европейского союза, так и о руководящей роли Стратегии устойчивого развития ООН, являющейся основой Национальной стратегии — руководящего документа стратегического планирования Германии;

— уделение большого внимания социальным вопросам и соблюдения трудовых, гражданских и иных прав уязвимых социальных групп: женщины, дети, мигранты, инвалиды;

— акцент на меняющейся структуре экономики и характере трудовых отношений в условиях четвертой промышленной революции.

Великобритания

Ответственность за осуществление государственной политики в Великобритании отвечают правительственные министерства и их структурные подразделения.

Особенностью государственного регулирования в Великобритании является автономия в ряде вопросов, в том числе касающихся администрирования. Действие некоторых ведомств, таких как Министерство обороны, распространяется на всю Великобританию. Действия других — нет, например, Департамент труда и пенсий не охватывает Северную Ирландию.

Другой особенностью для Великобритании является наличие неминистерских департаментов, которые возглавляются старшими государственными служащими, а не министрами. Обычно они имеют регулирующую или инспекционную функцию, как благотворительная комиссия [164].

Исполнительные агентства являются частью правительственных департаментов и обычно предоставляют государственные услуги, а не определяют политику, так как это прерогатива департамента, которым курируется агентство. Примером может служить Агентство по лицензированию водителей и транспортных средств (курируемое Департаментом транспорта).

Иные государственные органы обладают различной степенью независимости, но непосредственно подотчетны министрам. Существует 4 типа вневедомственных государственных органов (ВГО):

— Исполнительные ВГО действительно работают на правительство в конкретных областях, например, в Агентстве по окружающей среде;

— Консультативные ВГО предоставляют независимые экспертные консультации министрам, например, Комитету по стандартам в общественной жизни;

— ВГО трибунала являются частью судебной системы и обладают юрисдикцией в отношении конкретной области права, например, Апелляционного трибунала по вопросам конкуренции.

Независимые наблюдательные советы отвечают за управление тюрьмами и обращение с заключенными, например, инспекция тюрем Ее Величества.

Всего в составе правительства насчитывается 24 министерских департамента, 20 неминистерских департамента, а также более 300 исполнительных агентств и иных государственных органов.

Таким образом, правительство Великобритании в лице своих министерств тесно сотрудничает с государственными корпорациями, некоммерческими организациями, гражданским обществом в рамках осуществления полномочий. Это вполне соответствует взятому курсу на децентрализацию управления.

Великобритания — одна из развитых стран Западной Европы, которая практикует государственное планирование экономики, несмотря на господство на всех уровнях государственного управления рыночной идеологии, предполагающей минимизацию вмешательства государства в хозяйственные процессы.

Использование планирования в этой стране связано в значительной степени с необходимостью развития научных исследований и их быстрого внедрения в национальное производство в целях обеспечения его конкурентоспособности на внешних рынках, повышения занятости, рационального использования природных ресурсов, равномерного развития регионов.

Система планирования Великобритании предполагает приоритет решений властей местного уровня. Это означает, что на правительственном уровне в Британии принимаются планы стратегического социально-экономического развития, но в основе системы планирования лежат локальные планы регионального и местного уровней. Особенностью британской системы является передача полномочий в вопросах планирования на региональный уровень в рамках модели деволюции в соответствии с Законом о локализации 2011 (Localism Act, 2011) [164]. Вопросы стратегического планирования относятся к ведению государственных органов власти, при этом местные органы власти при формировании плановых документов стратегического характера обязаны сотрудничать друг с другом в принятии решений.

В Великобритании, так же, как и в России, проектной деятельностью занимается специализированный департамент Правительства. Департамент инфраструктуры и проектов (Infrastructure and ProjectsAuthority) Правительства Великобритании был создан в 2011 году как Департамент главных проектов (MajorProjectsAuthority), а затем объединен в 2016 с Департаментом инфраструктуры Казначейства Великобритании (Infrastructure UK). Причиной объединения являлось объединение усилий государственного проектного управления: оба департамента занимались проектной деятельностью на одном уровне управления, но при этом раздельно, находясь в разном подчинении (Правительства и казначейства). После объединения Департамент подотчетен сразу двум организациям [164].

Основная деятельность департамента — поддержка проектов всех уровней власти по всем вопросам, а также их представление в правительстве. Функции департамента: поддержка и снижение рисков наиболее сложных и высокорискованных проектов, развитие навыков проектного управления у сотрудников, которые ведут проекты, надзор за жизненным циклом проекта от политики, инициирования и финансирования до независимой гарантии.

Ежегодно департамент представляет годовой отчет по его проектной деятельности. К концу 2017 года проектное портфолио состояло из 143 проектов в 4 областях: правительственная информация и предоставление государственных услуг (Governmenttransformation and servicedelivery) — 40 проектов, ИКТ (ICT) — 39 проектов, инфраструктура и строительство (Infrastructure and construction) — 37 проектов, военное обеспечение (Militarycapability) — 27 проектов. В этом же году портфель покинуло 36 проектов, из них 21 — успешно реализованные, остальные были объединены с другими или закрыты.

Одним из наиболее востребованных стандартов в мировой практике управления проектами является PRINCE2 (PRojects IN a Controlled Environment). Стандарт, разработанный в Великобритании в 1989 году [99], одобрен и широко используется правительством, а также компаниями частного сектора не только в самом Великобритании, но и в Бельгии, Нидерландах, Люксембурге, Австралии, Новой Зеландии, Гонконге, Сингапуре, Малайзии, ЮАР, Хорватии, Польше и некоторых других странах.

Методология PRINCE2 базируется на семи принципах, семи аспектах и семи процессах. Принципы являются центральным элементом методологии: определяют общие правила управления проектами по PRINCE2 [38]:

— Постоянная оценка экономической необходимости,

— Обучение на опыте,

— Определение ролевой модели,

— Управление по этапам,

— Управление по отклонениям,

— Фокус на продуктах,

— Адаптация к проектной среде.

Наконец, стандартом PRINCE2 предлагается организационная структура управления проектом, состоящая из управляющего комитета (состоит из заказчика, главного пользователя и главного специалиста и отвечает за принятие стратегических решений по проекту), менеджера проекта (осуществляет текущий менеджмент проекта) и менеджер команды (исполнительная роль) [63].

Таким образом, в британской системе проектного управления разработан свой уникальный национальный стандарт, использующийся для реализации как государственных проектов, проектов в социальной сфере, так и коммерческих проектов.

Анализируя опыт в Великобритании с точки зрения системы управления государственными проектами, стоит отметить, что британское правительство на протяжении уже длительного времени имеет в своей структуре органы, сформированные с учетом проектного подхода, и обладает довольно развитой системой управления проектами с государственным участием [48].

С 01.01.2016 в Великобритании на базе двух отдельных ведомств (Департамента Инфраструктуры и Департамента Крупных Проектов Правительства Великобритании) был создан единый центр управления крупнейшими проектами с государственным участием — Департамент Инфраструктуры и Проектов (ДИП, Infrastructure and Projects Authority, IPA) [248]. В обязанности нового органа входит глубокая экспертиза финансирования, менеджмента и реализации широкого спектра проектов — от крупных инфраструктурных проектов, таких как транспортный туннель под Темзой, до масштабных трансформационных проектов, таких как система финансовой поддержки населения Universal Credit. Департамент Инфраструктуры и Проектов напрямую отчитывается Канцлеру Казначейства (аналог Министра финансов в Российской Федерации) и Министру по реформе Гражданской службы (Группа эффективности и реформ). По сути дела, в лице нового ведомства объединились органы экспертной оценки и финансирования проектов.

К основным функциям ведомства относятся:

— Определение долгосрочной инфраструктурной политики государства;

— Управление государственными и частными инвестициями в инфраструктурные проекты;

— Независимая оценка проектов с государственным участием;

— Сбор и хранение информации о реализации сложных проектов, а также предоставление доступа к ней профессионального сообщества;

— Экспертная и информационная поддержка проектных команд;

— Развитие компетенций лидеров проектов;

— Поддержка реализации Портфеля крупных государственных проектов (Government Major Projects Portfolio, Портфель проектов, портфель.)

— Выпуск ежегодного отчета по крупным государственным проектам Великобритании [48].

Проекты министерств и ведомств (отражены в «Зеленой книге») проходят согласование в Казначействе и в Совете по оценке крупных проектов, затем одобренные проекты формируют общий портфель крупных проектов. Мониторинг и анализ этого портфеля входит в обязанности Департамента инфраструктуры и проектов. Министерства, в свою очередь, ежеквартально предоставляют отчетность по осуществляемым проектам. Затем Департамент инфраструктуры и проектов сводит отчетность за год по всем проектам и предоставляет в вышестоящие органы, а также публикует отчет на официальном сайте Департамента.

Все проекты в портфеле группируются по 4 типам:

1) Государственные трансформационные и сервисные проекты. Самая многочисленная группа проектов, цель которой повышение ценности будущих государственных расходов. Эти проекты призваны изменить стиль управления государства, улучшить процессы и повысить его эффективность. В среднем, затраты на них ниже, чем на оборонные или строительные проекты, но они представляют большую сложность, так как имеют комплексное воздействие на инфраструктуру;

2) Инфраструктурные и строительные проекты. Призваны создать фундамент экономики и будущих проектов по улучшению транспортной сети, образования, здравоохранения и электроэнергетики;

3) Оборонные проекты. Стратегически важные проекты в области обеспечения развития обороноспособности Великобритании;

4) Проекты в области информационных технологий (ИКТ-проекты). Предназначены для развития национальных коммуникационных и информационных технологий, а также снижения издержек и повышения качества доступа к услугам государства.

В Великобритании был разработан ряд стандартов по управлению проектами, самый известный из которых — стандарт PRINCE2, определяющий основные процессы управления проектом, организационную структуру, роли, документы и т. д. Этот стандарт активно применяется не только в Великобритании, но и в других англоязычных странах. Поскольку в PRINCE2 описывается только управление государственными проектами, в дополнение к нему были разработаны отдельные стандарты:

— по управлению программами — MSP (Management Successful Programs),

— по управлению портфелями — MoP® (Management of Portfolios),

— по работе проектных офисов — P3O (Portfolio, Programme and Project Offices).

Кроме того, сегодня государственные органы в Великобритании активно внедряют методики Agile — гибкое управление проектами, предполагающее реализацию проектов в виде спирали, постепенное принятие решений, уточнение требований и т. д. В частности, в правительстве Великобритании обсуждаются и разрабатываются специальные методики, в том числе для казначейства, позволяющие утверждать бюджеты по проектам, где нет жестких фаз и предполагается множество изменений [112].

Основополагающим документом стратегического планирования в Великобритании является правительственная «Рамочная политика национального планирования (National Planning Policy Framework)», принятая в марте 2012 г., с последними изменениями от 19 июня 2019 года. В документе отражены принципы государственного стратегического планирования и порядок разработки и согласования планов социально-экономического развития регионов. Вопросы планирования касаются таких проблем как развитие конкурентоспособной экономики, поддержка сельского хозяйства, развитие транспорта и коммуникационной инфраструктуры, стимулирование в сфере жилищного строительства и дизайна, сохранение природных условий и исторических ценностей. Горизонт планирования, согласно документу, составляет как минимум 15 лет.

Документом, регулирующим экономическое планирование в Великобритании на национальном уровне, является Закон о планировании 2008 (Planning Act 2008), который направлен на упрощение процедуры согласования и утверждения новых крупных инфраструктурных проектов в сфере энергетики, транспорта, водных ресурсов и утилизации отходов [115].

На развитие системы планирования Великобритании оказал существенное влияние мировой кризис 2008 г. Плановым документом, целью которого была разработка системы мер для выхода из кризиса, был «План роста (The Plan for Growth)», принятый в 2011 г. и рассчитанный на период до 2014 г. В декабре 2014 г. принят новый документ «Наш план роста: наука и инновации (Our Plan for Growth: science and innovation)». Этот документ фактически представляет собой обновленную концепцию науки и образования. Цель данного плана — создание в Великобритании ведущей в мире экономики знаний [88].

Также на современном этапе развития процесс стратегического планирования будет находиться под воздействием процесса выхода из состава Европейского Союза (Брекзит).

Разберем кратко некоторые значимые политики в сфере труда и занятости в Великобритании.

План хорошей работы (2018). В плане правительство берет на себя обязательства по широкому спектру политических и законодательных изменений для обеспечения того, чтобы трудящиеся могли получить доступ к справедливой и достойной работе, чтобы работодатели и трудящиеся имели ясность, необходимую им для понимания своих трудовых отношений, и чтобы правоприменительная система была справедливой и отвечала поставленным целям. Осуществление этой амбициозной программы работы требует тесного взаимодействия между правительством и теми, кто представляет интересы работодателей и трудящихся (профсоюзы, общественные организации).

Помимо политик, программ и иных документов стратегического планирования, ответственными департаментами правительства Великобритании публикуются исследования по ряду вопросов.

Так, на сайте правительства можно найти ряд исследования на тему рынка труда в Великобритании: описываются основные тенденции, риски и угрозы, даются прогнозы касательно дальнейшего развития, разрабатываются графические модели рынка труда в соответствии с рисунком 2.

Кроме того, публикуются подробные статистические исследования на тему труда и занятости Службой статистики Великобритании. Информация обновляется ежемесячно. Последний релиз вышел в мае 2020 года.

В статистическом обзоре описываются как краткосрочные, так и долгосрочные изменения рынка труда. Так, основными моментами за январь-март 2020 года являются:

— рекордный уровень занятости уровне в 76,6%, что на 0,6 процентных пункта выше, чем годом ранее, и на 0,2 процентных пункта выше, чем в предыдущем квартале;

— уровень безработицы в 3,9%, что на 0,1 процентного пункта выше, чем годом ранее, а также на 0,1 процентного пункта выше, чем в предыдущем квартале;

— уровень экономической неактивности на рекордно низком уровне в 20,2%, что на 0,7 процентных пункта ниже, чем в предыдущем году, и на 0,3 процентных пункта ниже, чем в предыдущем квартале.

Рис. 2. Обзор рынка труда

Источник: The Labour Market Story: An Overview // URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/343448/The_Labour_Market_Story-_An_Overview.pdf

Стратегическое планирование в Великобритании является всеобъем-
лющим, но при этом, по сравнению со многими другими странами, достаточно децентрализованным процессом. Это можно заметить уже при изучении структуры государственной власти, в которой министерства активно взаимодействуют с государственными корпорациями, некоммерческими организациями, агентствами и иными неправительственными структурами, которые занимаются решением конкретных задач на местах.

Также особенностью является автономия королевств по некоторым административным вопросам и широкие полномочия местных властей. Правительственные департаменты принимают стратегии по вопросам своей компетенции и отчитываются об их исполнении. В свою очередь, более оперативную информацию можно найти на сайте статистической службы.

Франция

Франция имеет длительный опыт национального стратегического планирования, начиная с первого пятилетнего индикативного плана 1946 г., нацеленного на поддержку инвестиционной активности в приоритетных отраслях. В последующие годы упор делался на развитие программ, в том числе региональных, на обеспечение национальной безопасности. В 1981 г. происходит отказ от цифровых показателей плана и переход к рекомендательным параметрам и сценариям экономического развития в зависимости от конкретных условий мировой конъюнктуры. С 1984 г. государственное планирование приняло форму контрактов «центра» с регионами в виде планов-контрактов.

C 1998 г. во Франции больше не принималось национальных планов. Центральное место занимает «программное регулирование». Разрабатываются общие и специальные стратегии, программы и проекты, намечающие ориентиры в определенной области и реализуемые посредством госзаказов в рамках контрактной системы. Направления стратегического развития разрабатываются в виде целевых государственных программ и сопровождаются комплексом различных финансовых льгот и преференций, стимулирующих их реализацию.

Примером такого подхода является разработка экономической стратегии, направленной на обеспечение сохранения и укрепления конкурентоспособных позиций Франции в мировой экономике в условиях глобализации. В стратегии определены полюса конкурентоспособности, которые представляют собой объединения предприятий, исследовательских центров, образовательных учреждений, принявших на себя партнерские обязательства совместного развития в рамках инновационных проектов по одному или нескольким направлениям деятельности [62].

В 2001 г. был принят Органический закон о бюджете (LOLF), который предусматривал глубокую реформу государственного управления. Ключевой элемент системы стратегического планирования — Органический закон о бюджете (LOLF), введение которого в действие длилось 5 лет (2001–2006 гг.) [170].

LOLF изменил архитектуру общего бюджета, который перестал определяться в разрезе министерств на принципах сметного финансирования, а стал формироваться по направлениям государственной политики в рамках соответствующих «миссий», которые, в свою очередь, подразделяются на отдельные «программы», а последние — на мероприятия. Такое изменение позволило при распределении бюджетных ассигнований сфокусировать внимание общества и власти на целях расходования бюджетных средств.

Миссия может касаться одного или более министерств и реализуется на основе как минимум двух программ. Ответственность за их реализацию возлагается на конкретные министерства. Мероприятия определяют средства и способы действий участников программы. При таком подходе обеспечивается необходимая увязка стратегических плановых документов и бюджета.

Таким образом, и Парламент, и граждане способны оценить объем финансирования, выделяемого на реализацию любого из направлений государственной политики вне зависимости от министерств, которые ее реализуют.

Особенным представляется механизм оценки эффективности реализации программ. Оценка хода реализации программ осуществляется в трех разрезах, соответствующих трем точкам зрения на деятельность государства. Речь идет о позициях:

— гражданина (социально-экономическая эффективность);

— пользователя/потребителя (качество предоставляемых услуг);

— налогоплательщика (эффективность управления).

В проекте закона о бюджете каждая программа сопровождается годовыми проектами результативности (далее — PAP), которые представляют реализуемые политики, их стоимость, преследуемые цели, ожидаемые результаты на плановый период, измеряемые точными индикаторами в числовом выражении [62].

В рамках закона об исполнении бюджета — ежегодные отчеты о результативности (далее — RAP), представляемые в той же структуре, что и PAP, демонстрируют выполнение ранее принятых обязательств.

Таким образом, Парламент и граждане могут оценить качество управления реализацией государственных политик, сравнивая ожидаемые и достигнутые результаты. RAP-ы являются ключевым элементом формирования бюджета на очередной год: полученные результаты позволяют проанализировать и, в случае необходимости, переориентировать будущую деятельность с тем, чтобы повысить эффективность расходов и действия органов государственного управления. В настоящее время во Франции реализуется Стратегия устойчивого развития до 2030 года. Данная Стратегия реализуется в рамках участия в ООН и определяет политику Правительства Франции[170].

В основе Стратегии на период до 2030 года были поставлены 17 целей в области устойчивого развития (ЦУР).

Для достижения 17 ключевых Целей устойчивого развития во Франции были определены 98 индикаторов мониторинга (при поддержке Национального совета статистической информации (CNIS)).

Для достижения Целей в области устойчивого развития при решении национальных задач Франция приняла дорожную карту. Ее цель состоит в том, чтобы определить приоритетные задачи и траекторию для осуществления устойчивого развития Франции, одновременно мобилизуя конкретные рычаги действий и привлекая всех французских участников.

Национальная структура контроля и мониторинга правительственных программ во Франции представлена тремя основными институтами, занимающимися сбором статистических данных и аналитической обработкой в соответствии с установленным индикаторами мониторинга в рамках Целей устойчивого развития:

— INSEE: Национальный институт статистики и экономических исследований (INSEE) отвечает за координацию сбора производства статистических показателей. Для этого INSEE опирается на министерские статистические службы.

— CNIS: Национальный совет по информации и статистике (CNIS), в состав которого входят как представители министерств, так и гражданского общества, создал рабочую группу, посвященную целям в области устойчивого развития. Открытая для всех, и, в частности, для представителей гражданского общества, которые не являются членами CNIS, рабочая группа провела работу по отбору и адаптации индикаторов, чтобы предложить список, адаптированный к показателям Франции.

— SDE: Статистическая служба Министерства по экологическому и инклюзивному переходу, как и другие министерские статистические службы, отвечает за составление части показателей.

Министерство труда Франции разрабатывает и осуществляет государственную политику в области труда, занятости, профессионального обучения, социального диалога и предотвращения несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Министерство труда Франции основывается на четырех программах в 2020 году:

1) Программа доступа и возвращения на работу,

2) Программа поддержки экономических изменений и развития занятости,

3) Программа улучшения занятости и трудовых отношений,

4) Программа разработки, управления и оценки политики занятости и труда.

Каждая программа в целях контроля подкреплена целями и показателями эффективности, выраженными в количественных величинах (также приводятся показатели за предыдущие годы для анализа тренда). Кроме того, представляется бюджет, направленный на осуществление программы в Стратегической презентации годового исполнительного проекта.

Министерство труда осуществляет совместно с:

— Осуществляющими разработку политики Министерства:

• Главное управление труда (DGT);

• Генеральная делегация по трудоустройству и профессиональному обучению (DGEFP).

— Осуществляющими сбор информации для мониторинга:

• Направление анализа, исследований и статистики (DARES).

— Управление исследований, оценки и статистики (DREES).

— Осуществляющими контрольную функцию над исполнением политики Министерства:

• Генеральная инспекция по социальным вопросам (IGAS) совместно с Министерством солидарности и здравоохранения. IGAS контролирует, проверяет и оценивает структуры и политику, консультирует государственные органы и помогает в проектах.

Во Франции существует также автономное учреждение France Strategie (Стратегия Франции), подчиняющееся Премьер-министру. Стратегия Франции вносит вклад в общественные действия посредством анализа и предложений. Рассматриваемое автономное учреждение оживляет общественные дебаты и проливает свет на коллективный выбор по социальным, экономическим и экологическим вопросам. Он также производит оценки государственной политики по запросу Правительства, что обеспечивает независимый взгляд в области оценки. Результаты его работы направлены на органы государственной власти, гражданское общество и граждан.

Реализация стратегий во Франции имеет многоуровневую систему. Исследование опыта управления стратегическими целями показывает, что власти Франции стремятся к каскадированию целей на все уровни и повышению вовлеченности от Парламента до заинтересованных лиц в стратегических целях, а именно — юридических лиц и граждан страны.

Система стратегического планирования во Франции перешла от формирования бюджетов под министерства к целевому финансированию, т. е. когда формируется финансирование под конкретные цели, с которыми закреплены индикаторы мониторинга, демонстрирующие эффективность.

Интересным опытом для российской практики является то, что внутри Министерства по труду имеются специальные подразделения, осуществляющие мониторинг выполнения государственных программ (DARES и DREES) и контроль (IGAS), что свидетельствует о разделении полномочий во избежание конфликта интересов. Также для независимой оценки государственных программ имеется автономное учреждение (Стратегия Франции), которая подчиняется напрямую Премьер-министру.

В качестве рычага контроля, используемого в Министерстве, является журнал аудита, который фиксирует выделяемое финансирование на цели реализуемой программы.

Высшим органом, который проводит в том числе расследования выполнения обязательств Правительства, является Парламент, который является внешним органом контроля для министерств.

Сингапур

Миссией Министерства рабочей силы Сингапура является развивать производительную рабочую силу и прогрессивные рабочие места, чтобы у сингапурцев была лучшая работа и безопасный выход на пенсию.

Наиболее интересными отделами в области мониторинга и контроля являются следующие отделы:

— Аудит блок / отдел внутреннего аудита:

Аудиторская группа проводит независимые проверки, чтобы обеспечить объективную оценку адекватности и соответствия законодательным нормам, правилам и требуемым политикам, и процедурам; а также вырабатывает рекомендации по улучшению деятельности Министерства, что будет способствовать достижению его целей и обеспечению управления.

— Планирование и политика рабочей силы.

Данный отдел состоит из таких подразделений, как:

— Отдел стратегии и политики;

— Отдел внешней работы политики;

— Отдел исследования и статистики;

— Экономический блок;

— Блок данных по планированию и развитию;

— Отдел развития частного сектора.

Данное подразделение осуществляют разработку общей стратегии политики Министерства, аккумулируя сбор статистических данных и информации (функция мониторинга).

На официальном сайте Министерства также организована инфографика, наглядным образом демонстрирующая процесс достижения ключевых показателей по труду (рисунок 3).

Согласно исследованным действиям Министерства, при реализации национальных схем в Сингапуре используются следующие меры в рамках мониторинга и контроля:

1. Для оценки эффективности устанавливаются ключевые показатели эффективности;

2. Прозрачная система финансирования — для реализации планов освещают вопрос выделения финансирования с приведением конкретной суммы. Обсуждение вопроса финансирования осуществляются на ежегодной основе;

3. Отдел планирования и политики рабочей силы внутри министерства позволяет решать вопросы мониторинга и контроля за реализацией планов и вопросов финансирования;

4. Внутри министерства присутствуют отделы, отвечающие за независимую проверку работы министерства (в частности, отдел внутреннего аудита);

5. Важным является то, что Министерство подотчетно Парламенту.

Парламент осуществляет финансовую проверку, требуя, чтобы Правительство запросило одобрение Палаты для своего годового бюджета. Ежегодный бюджетный отчет представляется в Парламенте в конце февраля или начале марта до начала нового финансового года 1 апреля. Бюджетное заявление и отдельные бюджеты для министерства тщательно обсуждаются в Палате, прежде чем парламентарии дадут свое одобрение.

Рис. 3. Ключевые показатели по труду в инфографике Сингапура

Источник: https://stats.mom.gov.sg/Pages/Home.aspx (дата обращения: 21.05.2020).

Министр финансов представляет ежегодное бюджетное заявление в Парламенте. Парламент рассматривает экономические показатели страны в предыдущем году и объявляет экономические предложения, включая любые налоги или стимулы, которые будут введены в следующем году.

Ежегодный бюджетный отчет сопровождает Бюджетная книга, в которой подробно излагаются сметы расходов, показывающие, как Министерство предлагает использовать государственные средства, выделенные в новом финансовом году.

Министрам отведено время для обсуждения смет расходов, а также политик и программ каждого министерства. Эти дебаты продолжаются от 7 до 10 дней, после чего будет принят законопроект о поставках. Законопроект о поставках уполномочивает правительство изымать необходимые суммы из консолидированных фондов и фондов развития для финансирования государственных услуг, как это предусмотрено в смете расходов.

Исследование политики Сингапура по повышению занятости и поддержке эффективности труда в области осуществления контроля и мониторинга позволяет сделать следующие выводы, которые полезны для адаптации в российской практике:

1) Правительство Сингапура движется в сторону реализации проекта SmartNation (использование цифровых технологий), таким образом услуги Министерства приобретают цифровой характер, что также способствует повышению прозрачности действия Министерства;

2) Для осуществления сбора статистических данных и мониторинга реализации программ создано ведомство внутри Министерства, осуществляющее данные функции и способствующие разработки политик — Стратегия и политика рабочей силы;

3) Для осуществления независимого контроля реализации политик организована функция внутреннего аудита;

4) В целях повышения прозрачности деятельности создана инфографика, отражающая процесс достижения ключевых показателей эффективности деятельности Министерства рабочей силы;

5) Введена система отчетности по реализации программы рабочей силы — Правительство подотчетно Парламенту.

ЮАР

В ЮАР созданы особые органы исполнительной власти, которых нет в других странах — Правительственные кластеры — Группы правительственных ведомств с межсекторальными программами. Они способствуют формированию комплексного подхода к управлению, направленного на совершенствование государственного планирования, принятия решений и предоставления услуг. Главная цель заключается в обеспечении надлежащей координации всех правительственных программ на национальном и провинциальном уровнях [258].

Основные функции этих кластеров заключаются в обеспечении согласования общегосударственных приоритетов, содействии осуществлению приоритетных программ и контроле за их осуществлением, а также в обеспечении консультативной платформы по межсекторальным приоритетам и вопросам, рассматриваемым Кабинетом Министров.

Всего в ЮАР насчитывается 5 правительственных кластеров [171; 257;258]. Один из них — «Экономические секторы, инвестиции, занятость и развитие инфраструктуры». В данный правительственный кластер входит ряд министерств, среди которых есть Министерство труда и занятости ЮАР.

Одной из 12 задач, которые ставит перед собой Правительство, является «квалифицированная и производительная рабочая сила для поддержки и обеспечения экономического роста».

Главным документом стратегического планирования в ЮАР является Национальный план развития до 2030 года [258]. Он определяет основные стратегические цели и роль, которую различные секторы общества должны играть в достижении этой цели. Данный документ стратегического планирования утвержден в 2013 году и должен быть реализован в течение 17 лет в 3 этапа. Среди ключевых стратегических целей Национального плана развития до 2030 года — «увеличение занятости с 13 миллионов человек в 2010 году до 24 миллионов к 2030 году».

Программа действий правительства отражает первый этап стратегического плана развития на период 2014–2019 годов — среднесрочные стратегические рамки. Эта программа является первым пятилетним этапом реализации Национального плана развития. Она структурирована на основе 14 приоритетных направлений: 1) Образование; 2) Здравоохранение; 3) Охрана и безопасность; 4) Экономический рост и развитие; 5) Знания и навыки; 6) Инфраструктура; 7) Развитие села; 8) Развитие городских территорий; 9) Местное самоуправление; 10) Окружающая среда; 11) Международные отношения; 12) Государственная служба; 13) Социальная защита; 14) Национальное строительство и социальная сплоченность[257].

Главный структурным подразделением Правительства, отвечающим за проведение политики в области труда и занятости, является Департамент труда и занятости ЮАР. Он играет важную роль в сокращении безработицы, нищеты и неравенства на основе комплекса стратегий и программ, направленных на:

— Повышение экономической эффективности и производительности труда;

— Создание рабочих мест;

— Здоровые трудовые отношения;

— Ликвидация неравенства и дискриминации на рабочем месте;

— Сокращение масштабов нищеты в сфере занятости.

Информацию об отчетных показателях деятельности Департамента труда и занятости ЮАР можно найти в информационном разделе сайта «Ресурсный центр»: http://www.labour.gov.za/documentcenter. В нем содержится информация о нормативно-правовой базе, регламентирующей деятельность департамента, а также планы, годовые отчеты и иные официальные публикации.

В подразделе «Отчеты» содержатся ежегодные статистические отчеты о деятельности департамента, а также планы и отчеты о реализации государственных программ. В списке присутствуют следующие документы:

— Годовые статистические отчеты Департамента труда и занятости ЮАР;

— Годовой план работы Департамента труда и занятости ЮАР;

— Детский труд и другие виды деятельности в Южной Африке;

— Программа действий в области детского труда для Южной Африки;

— Отчет об опросе удовлетворенности клиентов;

— Отчет о компенсации за производственный травматизм и заболевания;

— Годовой план деятельности Компенсационного фонда;

— Стратегический план развития Компенсационного фонда;

— Финансовый отчет Департамента труда и занятости ЮАР;

— Годовой отчет Департамента труда и занятости ЮАР;

— Ежеквартальный отчет о мониторинге деятельности Департамента труда и занятости ЮАР;

— Стратегический план развития Департамента труда и занятос-ти ЮАР;

— План в области трудового равенства;

— Отчет в области трудового равенства;

— Отчет о развитии рынка труда;

— Отчет о выполнении министерской программы действий;

— Доклад о реализации Национальной стратегии развития профессиональных навыков.

В рамках ежегодных статистических отчетах публикуется информация по довольно большому числу показателей как в целом по стране, так и отдельно по провинциям.

Также в статистическом отчете содержится информация по ряду показателей, которые мониторит и предоставляет Департамент труда и занятости ЮАР. Приводится статистика отдельно по каждой провинции и по стране в целом. По некоторым показателям приведены не только годовые, но и ежеквартальные / ежемесячные показатели. А там, где были установлены целевые показатели, приводится сравнение плановых показателей с фактическими и делается вывод о выполнении или невыполнении плана.

Например, плановые и фактические показатели по количеству вакансий в Западно-Капской провинции выглядят следующим образом (таблица 3).

Отдельным пунктом среди плановых и отчетных документов выделен Годовой план работы Компенсационного фонда ЮАР на 2019–2020 гг. В рамках данного документа ставятся стратегические цели Фонда и приводится динамика целевых показателей последних лет, сопоставляются плановые и фактические показатели.

В рамках каждой программы выделяются стратегические цели, по которым определяются показатели эффективности и осуществляется индикативное планирование на три года вперед. Полный перечень целей в рамках программ представлен в таблице 4 [257; 258].

Таблица 3

Плановые и фактические показатели по количеству вакансий в Западно-Капской провинции

Четверть года

Целевой показатель

Достигнутый показатель

Достигнут или не достигнут показатель

I

350

1 585

1 235

II

1 309

332

– 977

III

2 975

1 167

– 1 808

IV

4 046

1 903

– 2 143

Составлено по данным: http://www.labour.gov.za/D0Administrative%20Statistics%20Report%202018.pdf

Таблица 4

Цели программ и подпрограмм, реализуемых в ЮАР

Программа

Цели

Программа 1
Администрирование

Риск-менеджмент: увеличить уровень зрелости управления рисками к 2020 году

Внутренний аудит: процент реализованных мероприятий в рамках риск-ориентированного плана аудита

Финансовый менеджмент: процент возврата (окупаемости) инвестиций

Программа 2
Услуги страхования жизни и здоровья

Процент одобренных страховых выплат в течение пяти рабочих дней»

Процент действующих зарегистрированных работодателей

Процент претензий, рассмотренных судом в течение 30 рабочих дней

Программа 3
Медицинские пособия

Процент медицинских пособий, выплаченных в течение 40 рабочих дней со дня получения рецепта

Процент обработки поданных заявлений в течение 10 рабочих дней

Программа 4
Ортопедические и реабилитационные услуги

Процент одобренных заявок на получение реабилитационных услуг в течение 15 рабочих дней

Составлено по данным: http://www.labour.gov.za/DocumentCenter/Reports/Annual%20Reports/Annual%20Administrative%20.pdf

Что касается годовых отчетов о деятельности Департамента труда и занятости ЮАР, то там подробно описаны ранее поставленные цели и показатели по ним с выводами о том, были они выполнены или нет. Аналитика, как и в других плановых и отчетных документах стратегического планирования, приведена преимущественно в матричном виде.

Таким образом, система государственного планирования в Южно-Африканской республике в целом во многом схожа с российской системой государственного планирования, о чем свидетельствует:

— наличие главной руководящей стратегии развития (российский аналог — «майские» указы Президента;

— наличие министерских подпрограмм, базирующихся на основе вышеуказанных стратегических целей;

— сквозное планирование, при котором планы и стратегии принимаются ежегодно на несколько лет вперед.

Ответственным за реализацию государственных программ в сфере трудовых ресурсов является Департамент труда и занятости ЮАР: он разрабатывает планы и стратегии, а также выпускает отчеты о своей деятельности.

Стоит выделить ряд инструментов, используемых в южноафриканских документах стратегического планирования, среди которых SWOT-анализ, PEST-анализ, подход «stop, start, continue» применительно к анализу программ. Особенно это может быть актуально для региональных стратегий в области развития и повышения эффективности рынка труда с учетом особенностей конкретной местности: структуры населения, экономики и т. д.

Кроме того, в Южной Африке серьезное уделено внимание документам стратегического планирования, направленным на улучшение условий труда, решение проблем детского труда и неравенства работников (например, по гендерному признаку). В условиях роста социальной напряженности, высокой доли теневой экономики запрос на решение таких проблем растет и в России, поэтому должно стать объектом стратегического планирования государства [257; 258].

Индия

Политика Индии в области труда была определена с целью экономического развития, социальной справедливости, поддержания промышленного единства и благосостояния работников в стране. Правительство предпринимает различные реформы и инициативы для продвижения этих работ.

Реализацией политики в области труда занимается Министерство труда и занятости.

На примере Национального проекта детского труда система мониторинга структурно представлена на рисунке 4 [166].

Таким образом, надзор и мониторинг над реализацией программы осуществляет Центральный комитет мониторинга при поддержке Национальной группы мониторинга на уровне Министерства труда и занятости, на уровне штата — Комитет мониторинга уровня штата, на региональном уровне — региональные комитеты мониторинга [191].

Рис. 4. Институциональная структура схема Национального проекта детского труда Индии

Источник: https://labour.gov.in/sites/default/files/Revised%20NCLP%20Guidelines%20from%2001.04.2016.pdf (дата обращения: 21.05.2020)

Национальная группа мониторинга проектов:

— помогает в оценке всех предложений из разных государств;

— анализирует периодические отчеты о ходе работ — физические и финансовые;

— работает над созданием системы отслеживания и мониторинга, которую предлагается разработать в рамках программы;

— участвует в совместной миссии по обзору с государствами для проведения периодической оценки реализации проекта;

— сопоставляет данные, полученные из разных государств;

— представляет ежемесячные / ежеквартальные аналитические отчеты правительству;

— оказывает помощь в найме внешнего агентства по оценке плана.

В программе также определены критерии, которые требуют систематического мониторинга.

Таблица 5

Роли и обязанности комитетов мониторинга

Комитет мониторинга

Роль и обязанности

Региональный комитет мониторинга

Выносит свои замечания в рекомендательном характере. Комитет также должен проявлять превентивную бдительность, чтобы обеспечить предотвращение нарушений, утечки и незаконного присвоения средств, а также выявление бенефициаров в строгом соответствии с руководящими принципами.

Комитет проинформирован о ходе реализации программы в округе, как с точки зрения его основных целей и достижений, так и с точки зрения показателей результатов.

Предложение членов может приниматься во внимание в рамках параметров руководящих принципов схемы и рамок осуществления. Комитет может также рассмотреть вопрос о взаимодействии с другими соответствующими правительственными департаментами в улучшении.

Протоколы комитета направляются правительству штата, а также Министерству труда и занятости, а также размещены на соответствующем веб-сайте, так что они становится доступными общественности.

Комитет мониторинга на уровне штата

Мониторинговый комитет на уровне штата во главе с главным секретарем штата предназначен для эффективной и действенной реализации схемы и взаимодействия различных инициатив в области развития.

Правительство штата проводит периодические обзорные встречи с районными директорами проектов по важным функциональным областям, включая управление финансами, не реже одного раза в шесть месяцев. Кроме того, ожидается, что правительства штатов будут следить за соблюдением защитных правовых положений и выступать в качестве координатора по вопросам программы в штате.

Центральный комитет мониторинга

Осуществление мониторинга путем анализа периодических отчетов. Также работа в направлении запуска веб-портала программы для облегчения мониторинга и управления программами. Центральный Мониторинговый Комитет под председательством Министра труда ежегодно рассматривает реализацию всех компонентов проекта в различных государствах проекта. Поддерживается Национальной контрольной группой проектов.

Источник: https://labour.gov.in/sites/default/files/Revised%20NCLP%20Guidelines%20from%2001.04.2016.pdf (дата обращения: 21.05.2020)

Аудит (проверки)

— Проект должен проверяться через определенные промежутки времени. Это может быть сделано на уровне правительства штата, а также районной администрацией.

— Инспектор должен быть осведомлен о реализации программ социального сектора. Отчет об инспекции должен быть представлен председателю соответствующего районного проектного общества, который затем представит отчет правительству штата и Министерству труда и занятости после предоставления своих замечаний по отчету.

— Должностные лица Министерства труда и занятости также систематически посещают и проверяют ход реализации проекта.

Для общественности также организована инфографика с ключевыми показателями в области труда и занятости (рисунок 5).

Рис. 5. Инфографика Министерства труда и занятости

Источник: https://labour.dashboard.nic.in/DashboardF.aspx (дата обращения: 21.05.2020).

Стоит также отметить, что в целом Правительство Индии стремится к прозрачности и открытости данным [191]. Так, создана правительственная платформа данных Индии — это платформа для поддержки инициативы открытых данных правительства Индии. Портал предназначен для использования министерствами / ведомствами правительства Индии и их организациями для публикации наборов данных, документов, услуг, инструментов и приложений, собранных ими для публичного использования. Платформа нацелена на повышение прозрачности в функционировании правительства, а также на открытие возможности для более инновационного использования правительственными данными.

Платформа собирает каталоги по тематикам (рисунок 6).

Исходя из исследованных мер по контролю и мониторингу, предпринимаемых Министерством труда и занятости Индии, выделяются следующие меры:

1. Комитеты по мониторингу, которые фактически осуществляют функции как мониторинга, так и контроля, организованы по уровням реализации программы (Центральный комитет, комитет штата и региональный комитет). Данное деление способствует повышению точности функции мониторинга.

2. В реализуемой программе закреплены роли и обязательства каждого комитета.

3. Предусмотрен систематический аудит реализации программы, однако сроки периодичности не установлены, многие показатели публикуются с ежедневными изменениями.

4. Министерство труда и занятости стремится к повышению прозрачности данных, поэтому организована инфографика со статистическими данными, которая доступна общественности, а также статистика Министерства присутствует на платформе правительственных данных Индии.

Рис. 6. Платформа правительственных данных Индии

Источник: https://data.gov.in/catalogsv2?format=json&offset=0&limit=9&filters%5Bfield_sector%3Aname%5D=Labour+and+Employment&sort%5Bogpl_module_domain_name%5D=asc&sort%5Bcreated%5D=desc (дата обращения: 23.05.2020).

Малайзия

В стране хорошо развита система проектного менеджмента. Горизонт долгосрочного планирования — до 2030 года, однако встречаются и среднесрочные стратегии (на 5–7 лет) [168]

Информация с перечнем имеющихся стратегий (в настоящее время их насчитывается 26 по различным областям, но стратегии в области производительности труда и занятости населения нет) располагается в разделе сайта «Государственные стратегии» и содержит краткую информацию описательного характера по каждой из них. Приведем перечень стратегий с их кратким описанием в табличной форме.

Таким образом, информация о государственных стратегиях (политиках) доступна в едином информационном разделе сайта, что делает их поиск достаточно удобным. При этом некоторые разделы доступны только на малайском языке, что немного усложняет процесс ознакомления, но не сильно портит общую картину. По каждой политике содержится ее краткое описание, цели и задачи. Также доступны ссылки на более подробную информацию (очевидно, полный текст государственных политик), однако информация по ссылкам не загружается.

С 2011 года в стране была принята «Национальная политика трансформации до 2020 года», которая направлена на развитие страны в условиях развития цифровой экономики и четвертой промышленной революции. Кроме того, была утверждена новая стратегия «Общее Видение Процветания 2030», в которой ставится цель сделать Малайзию страной, которая добивается устойчивого роста наряду со справедливым и равноправным распределением между доходными группами, этническими группами, регионами и цепочками поставок.

Более конкретные цели и задачи развития национальной экономики ставятся в главном документе «Среднесрочного планирования — пятилетних планах развития Малайзии». Первая пятилетка в Малайзии (1956–1960 гг.) была реализована еще до принятия Новой экономической политики и началась незадолго до обретения независимости. Пятилетние планы остаются главными документами среднесрочного планирования в современной Малайзии. Разработкой пятилеток занимается кабинет министров, после чего законопроект вносится в парламент и дорабатывается в ходе слушаний, после чего утверждается премьер-министром.

Ныне действующим является Одиннадцатый пятилетний план развития Малайзии на 2016–2020 годы [168]. Текст документа начинается с небольшого обращения премьер-министра к нации, где коротко подводятся итоги прошедшего планового периода и обозначаются стратегические цели на предстоящий период.

В первом параграфе документа приводятся основные показатели социально-экономического развития Малайзии в долгосрочной перспективе. Например, говорится о снижении уровня бедности в стране в период с 1970 по 2014 год с 49,3% до 0,6%. Все это рассматривается в контексте трендов макроэкономического развития и долгосрочного стратегического развития Малайзии. Приводятся и кратко описываются все описанные выше долгосрочные стратегии развития, которые задавали тон пятилетним планам. Краткая информация об основных долгосрочных стратегиях развития Малайзии кратко продублирована в таблице 6.

Таблица 6

Основные долгосрочные стратегии развития Малайзии

Годы

Название стратегии

Основные цели

1971–1990

Новая экономическая политика

Акцент на искоренение нищеты независимо от этнической принадлежности и устранение социального расслоения.

1991–2000

Национальная политика развития

Обеспечение сбалансированности развития основных секторов экономики экономики и регионов, а также снижение социально-экономического неравенства между общинами.

2001–2010

Политика национального видения

Строительство жизнерадостной и конкурентоспособной нации.

2011–2020

Национальная политика трансформации

Поддержание людей в условиях цифровой трансформации экономики.

Создание устойчивой инновационной экономики с высоким уровнем доходов.

Источник: https://docviewer.yandex.ru/view/

В матричном виде уточняется, какие именно должны произойти изменения в стране (from > to) в таких вопросах, как продуктивность экономики, повышение благосостояния домохозяйств и укрепление среднего класса, стимулирование отраслевого технического и профессионального образования и обучения, переход к устойчивому «зеленому» росту, инновации для процветания нации, инвестирование в конкурентоспособные города.

Далее в каждой отдельной главе рассматриваются основные направления реализации пятилетних планов: приводятся показатели за предыдущую пятилетку в формате таблиц и графиков, отмечается, какой произошел прогресс, чего удалось или не удалось достичь в прошедшем плановом периоде. Выделяются основные риски и угрозы при реализации задач, даются прогнозы на предстоящую пятилетку в формате графиков, а также в формате таблиц «from — to» или на диаграммах.

Итак, пятилетние планы развития Малайзии являются ключевыми в системе стратегического планирования и задают вектор в работе правительства в лице его министерств. Министерства в пределах своих компетенций разрабатывают отраслевые стратегии, детализирующие долгосрочных национальных стратегий, указанных выше. Большинство таких документов стратегического планирования можно найти в тематическом разделе официального сайта правительства Малайзии: https://www.malaysia.gov.my/portal/category/298 [238]

По результатам анализа стратегий и пятилетних планов можно убедиться в том, что правительством Малайзии уделяется существенное внимание аспектам труда, занятости и повышения производительности, поскольку принимаются такие меры, как:

— развитие малого и среднего предпринимательства;

— оптимизация структуры и повышение квалификации кадров, особенно в государственном секторе;

— переход к устойчивому развитию в условиях «зеленой» экономики;

— создания равных возможностей граждан в сфере труда и занятости.

За реализацию политики в области труда и занятости на правительственном уровне отвечает Министерство трудовых ресурсов Малайзии (Ministry of human resources) [248].

В зону его ответственности входят развитие навыков, труд, безопасность и гигиена труда, профсоюзы, производственные отношения, промышленный суд, информация и анализ рынка труда, социальное обеспечение работников.

На сайте министерства есть раздел с оперативными статистическими сводками по каждому месяцу и по итогам года. Данные представлены в табличной форме и отражают уровень выполнения тех или иных целевых показателей. В качестве примера — годовые отчетные показатели по итогам 2019 года. Перечень оцениваемых критериев работы министерства с населением и результаты работы представлены в таблице 7.

Как видно по данным таблицы, обработка заявок ведется с высоким уровнем эффективности, стремящимся в 100%. Оперативные статистические сводки позволяют населению ежемесячно оценивать уровень работы министерства.

В итоге систему государственного управления, стратегического планирования и прогнозирования Малайзии и систему контроля и мониторинга можно охарактеризовать как достаточно развитую и современную. Они сочетают в себе довольно высокий уровень политической децентрализации (штаты, по сути, являются автономными республиками) с организационно-правовой централизацией, которая обеспечивается, главным образом, благодаря отлаженной и развитой системы электронных государственных услуг и электронного документооборота.

Документы стратегического планирования в Малайзии принимаются на разные сроки, в зависимости от уровня планирования. Главные политики на уровне министерств преимущественно имеют горизонт планирования до 2030 года, а политики структурных подразделений в рамках более узких направлений принимаются на меньший срок (5–7 лет).

Таблица 7

Перечень критериев работы Министерства трудовых ресурсов Малайзии с населением

Обязательство

Число зарегистри-рованных случаев

Число случаев, решенных в течение 5 дней

Выполнение обязательств,%

1

2

3

4

1. Выдача оценки компенсаций рабочим в соответствии с Законом о компенсации рабочим 1952 года в течение 5 рабочих дней с даты получения заполненного документа:

а) постоянная инвалидность;

263

261

99.2%

б) временная инвалидность;

42

42

100%

в) смерть

28

36

94.73%

2. Обработка заявки на получение лицензии в частном порядке по Закону 1981 года об агентствах занятости в течение 14 рабочих дней с момента получения заполненного документа: а) заявление на новую лицензию; б) заявление о продлении лицензии

95

95

100%

3. Принятие решений по заявкам на регистрацию профсоюза в пределах семи (7) рабочих дней с момента подачи полного заявления.

15

15

100%

4. Оформление проектного разрешения на сертифицированное оборудование:

100%

а) паровой котел через 30 дней;

471

471

б) необожженный сосуд высокого давления через 15 дней

5299

5299

5. Подтверждение регистрации сотрудника по технике безопасности и охране труда для полного применения в течение 30 дней.

1935

1935

100%

6. Обработка заявки на получение гранта на обучение по данной схеме

в течение 5 (пяти) рабочих дней с даты завершения форма заявки.

110,676

104,087

94.0%

7. Возмещение субсидии на обучение в течение восьми (8) рабочих дней с даты получения полной формы заявки.

90,742

88,617

97.7%

8. Выплата пострадавшим сотрудникам пособия по временной нетрудоспособности в течение 5 дней с момента получения всех необходимых документов информация и заполненные документы.

22,109

21,765

98.44%

9. Выплатить пенсию по инвалидности соответствующим работникам в течение 7 лет.

96,398

94,794

98.34%

10. Обрабатывать заявок на аттестацию и сертификацию подготовки кадров и национальных промышленных предприятий в течение 30 дней после каждой заполненной заявки.

36718

36718

100%

11. Ответ на публичную жалобу в течение 3 дней с момента получения жалобы.

1,520

1,520

100%

12. Обеспечение того, чтобы все платежи были произведены в течение 7 дней с момента получения необходимых документов.

72,129

70,907

98.31%

Источник: Статистика эффективности Министерство человеческих ресурсов (Январь 2019 — декабрь 2019). https://www.mohr.gov.my/pdf/client_charter2020/PP_JAN_DEC2019_ENG.pdf.

В государственном планировании Малайзии активно применяется риск-ориентированный подход, используются государственные методологии оценки рисков. Также используется индикативное планирование с установлением целевых показателей на определенный момент будущего времени.

Информация об итогах выполнения государственных программ может быть выборочно представлена в тематических разделах сайта Правительства, а подробно — в тематических разделах, отчетах и публикациях министерств, а также на сайте Департамента статистики.

В стране развиты все три уровня планирование: оперативное, среднесрочное и долгосрочное.

Китай

С момента образование и по настоящее время в КНР планирование подразделяется на три вида [167]:

1. Долгосрочное (на 10 лет и более).

2. Среднесрочное (на 5 лет).

3. Текущее (на один год).

Самым распространенным видом планирования в Китае считается среднесрочное планирование. Китайские пятилетние планы являются ключевыми в системе государственного планирования. Их принимает высший законодательный орган Китайской Народной Республики — Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП). Главные планы выдвигает Государственный комитет по развитию и реформе КНР (ГКРР).

В настоящее время китайские власти находятся в процессе разработки 14-го пятилетнего плана на 2021–2025 годы. План пятилетнего социально-экономического развития будет предварительно утвержден на пятом пленуме ЦК Компартии Китая в 2020 году.

Как уже было сказано, пятилетний план является главным системообразующим документов стратегического планирования в Китае, таким как национальные проекты в России или Национальная стратегия устойчивого развития в Германии.

Мониторинг и контроль реализации пятилетнего плана на 2016–2020 годы осуществляется по пяти направлениям, содержащим 165 инициатив и программ, сгруппированных в 23 структурных блока по пяти основным направлениям.

Пятилетний план развития Китайской Народной Республики является руководящим документом для других, более конкретных стратегий и инициатив, за разработку и реализацию которых отвечают ответственные министры Государственного в пределах своих компетенций, после чего идет отчет о выполненных результатах перед председателем Госсовета, а затем перед Всенародным собранием народных представителей.

В рамках пятилетних планов развития КНР используется индикативное планирование сроком на пять лет, по итогам пятилетки делается вывод о достижении или недостижении конкретных показателей. Среди индикаторов, используемых для