Е. В. Ступаченко

Взаимодействие органов прокуратуры с постоянно действующими координационными совещаниями по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.163

ББК 67.72

С88

Авторы:

Ступаченко Е. В., старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, советник юстиции.

Рецензенты:

Беляева О. А., доктор юридических наук, профессор Российской академии наук, главный научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса, заведующая кафедрой частноправовых дисциплин Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;

Винокуров А. Ю., доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации.

В предлагаемой монографии автор, опираясь на достижения отечественной отраслевой науки прокурорского надзора, излагает свой взгляд на освещение такого участка деятельности органов прокуратуры, как взаимодействие с постоянно действующими координационными совещаниями по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации. Данное направление деятельности в современных условиях приобретает все большую актуальность, а также требует совершенствования нормативного регулирования.

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2021 г.

Монография будет интересна для научных сотрудников, аспирантов, студентов бакалавриата и магистратуры, исследователей, специализирующихся в области прокурорского надзора, практических работников.

УДК 343.163

ББК 67.72

© Ступаченко Е. В., 2022

© ООО «Проспект», 2022

Светлой памяти моего отца —
Виктора Николаевича Ступаченко

ВВЕДЕНИЕ

В теории права не вызывает сомнений положение о том, что обес-печивать правопорядок, эффективно противодействовать преступности и иным некриминальным правонарушениям возможно только при объединении усилий органов публичной власти и институтов гражданского общества.

Как известно, органы прокуратуры уже на протяжении многих десятков лет (с небольшим перерывом) осуществляют функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Возложение роли координатора на прокуроров объясняется тем, что, надзирая за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокуроры становятся обладателями уникальной информации о состоянии законности и правопорядка за определенный промежуток времени на отдельно взятой территории. Данные сведения, наблюдаемые в динамике, помогают вскрывать причины и условия преступности, способствуют выработке совместных с правоохранительными органами мер по ее противодействию.

Вместе с тем отдельные направления деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка не входят в компетенцию прокуроров-координаторов, а именно: противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также осуществление мониторинга и оценки развития наркоситуации в субъекте Российской Федерации; профилактика терроризма, а также деятельность по минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений; обеспечение безопасности дорожного движения.

Координация деятельности указанных органов власти в обозначенных сферах осуществляется иными структурами (антинаркотическими и антитеррористическими комиссиями в субъектах Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации). Кроме того, на основании Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»¹ в качестве новых структур, призванных обеспечить правопорядок в субъектах Российской Федерации, высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации в конце 2010 — начале 2011 года созданы постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации (далее — ПДКС). К основным задачам данных органов отнесено обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка в субъектах Российской Федерации, прогнозирование тенденций развития ситуации в этой области, разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка в субъектах Российской Федерации, и др.

Необходимо учитывать, что прокуроры в соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»² координируют деятельность только правоохранительных органов и только по вопросам борьбы с преступностью, в то время как работа иных государственных органов, в том числе и вышеуказанных координирующих структур, координационной функцией прокуратуры не охватывается.

В этой связи представляется необходимым исследовать имеющуюся практику взаимодействия органов прокуратуры с ПДКС по вопросам координации деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, контрольно-надзорных органов, а также (в определенных случаях) и правоохранительных органов по обеспечению правопорядка.

Таким образом, требуют научного решения следующие задачи: установление правовых основ деятельности ПДКС, исторических предпосылок их создания, особенностей формирования их состава, в том числе правомерности и необходимости участия в них прокуроров, разграничение компетенции ПДКС и координационных совещаний, возглавляемых прокурорами, и другие проблемы практического характера. Анализ практики работы прокуроров диктует потребность выработки новых научных решений, направленных на оптимизацию их взаимодействия с ПДКС. Указанные обстоятельства обусловливают актуальность темы научного исследования.

Проведенный автором анализ научной, методической и учебной литературы, периодических печатных изданий показал, что изучаемая тема в настоящее время разработана недостаточно. Каких-либо изданий, специально посвященных предмету исследования, не обнаружено, а имеющаяся научная литература, как правило, затрагивает лишь в самых общих чертах вопросы создания ПДКС и указание на необходимость взаимодействия с ними прокуроров.

Нельзя не отметить, что в советский период было немало исследований, посвященных вопросам взаимодействия органов прокуратуры и органов публичной власти, а также структур, создаваемых органами публичной власти, компетенция которых была сходной с компетенцией ПДКС, в связи с чем следует отметить труды Н. Г. Александрова, В. К. Звирбуля, Б. В. Коробейникова, Н. П. Косоплечева, А. Е. Лунева, Г. А. Мурашина, С. Г. Новикова, Е. И. Орловской и др. В основном работы этих исследователей касались тематики взаимодействия органов прокуратуры с координирующими органами, комитетами, комиссиями и инспекциями, создаваемыми Советами народных депутатов различных уровней.

С образованием независимого российского государства и принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. рассматриваемая проблематика получила новый импульс в работах В. Г. Бессарабова, С. И. Герасимова, А. И. Казанника, Г. С. Пономарева, В. И. Рохлина, А. Я. Сухарева, В. Б. Ястребова, которые заложили теоретические основы организации взаимодействия органов прокуратуры и органов государственной власти и местного самоуправления.

На современном этапе развития отечественной правовой мысли отдельные аспекты взаимодействия органов прокуратуры с координирующими структурами органов публичной власти по вопросам обеспечения правопорядка затрагивались в научных трудах К. И. Амирбекова, В. Г. Бессарабова, А. Ю. Винокурова, Р. В. Жубрина, О. С. Капинус, А. Я. Мыцыкова, В. П. Рябцева, Н. В. Субановой, А. Г. Халиулина и др. Следует отметить докторские диссертации Р. Н. Зинурова «Концептуальные основы и научно-практические проблемы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (тенденции и закономерности)» (2003), Ф. М. Кобзарева «Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства» (2007), кандидатские диссертации А. С. Семенова «Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности» (2015), А. Ю. Усова «Взаимодействие прокуратуры Российской Федерации с неподнадзорными государственными органами» (2016) и другие, которые тем не менее не имели непосредственного отношения к предмету настоящего исследования.

Таким образом, представленное исследование призвано решить научную задачу, направленную на восполнение теоретических знаний, определяющих взаимодействие органов прокуратуры с ПДКС.

Объектом исследования выступает комплекс правоотношений, складывающихся в процессе взаимодействия органов прокуратуры с постоянно действующими координационными совещаниями по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, а также проблемные ситуации, возникающие в ходе такого взаимодействия и требующие научного разрешения.

Предметом исследования являются нормы права, регламентирующие взаимодействие органов прокуратуры с ПДКС, материалы этой практической деятельности (планы, решения, их проекты, переписка органов прокуратуры и ПДКС), а также теоретические разработки, содержащиеся в юридической литературе по проблемным вопросам реализации такого взаимодействия.

Целью исследования является разработка совокупности теоретических и прикладных положений, имеющих значение для решения научной задачи совершенствования организации взаимодействия органов прокуратуры с ПДКС.

Цель исследования предопределила постановку и решение следующих задач:

— сформировать теоретические основы взаимодействия органов прокуратуры с ПДКС, разработать авторское определение данного направления деятельности органов прокуратуры;

— раскрыть исторические предпосылки и правовые основы деятельности структур, создаваемых органами публичной власти, компетенция которых сходна с компетенцией ПДКС;

— рассмотреть специфику развития нормативного правового регулирования взаимодействия органов прокуратуры с ПДКС и выработать направления совершенствования нормативных правовых актов;

— охарактеризовать в целом и выявить закономерности современного состояния взаимодействия органов прокуратуры с ПДКС;

— определить и выявить оптимальные формы взаимодействия органов прокуратуры с ПДКС, установить их содержание;

— изучить зарубежную законодательную практику взаимодействия, аналогичную взаимодействию органов прокуратуры Российской Федерации с ПДКС, а также возможность ее применения в Российской Федерации;

— выявить основные проблемы взаимодействия органов прокуратуры с ПДКС, установить их причины, определить пути их разрешения;

— сформулировать научные положения, обосновывающие направления совершенствования взаимодействия органов прокуратуры с ПДКС.

Методологическая основа исследования базируется на диалектике как философском подходе к познанию явлений материального мира. В процессе исследования использовались общенаучные и частнонаучные методы научного познания: исторический, логический, статистический, сравнительно-правовой, социологического опроса, а также другие методы и приемы, способствовавшие достижению цели и решению задач исследования.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты других федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Также были проанализированы правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, относящиеся к теме исследования.

Теоретическую основу исследования составили научные труды в области законности и правопорядка, прокурорской деятельности Н. Г. Александрова, К. И. Амирбекова, В. Г. Бессарабова, Н. Д. Бут, А. Ю. Винокурова, Р. В. Жубрина, В. К. Звирбуля, Р. Н. Зинурова, А. И. Казанника, О. С. Капинус, Ф. М. Кобзарева, Б. В. Коробейникова, Н. П. Косоплечева, А. Н. Ларькова, Э. Н. Леваковой, А. Е. Лунева, Г. А. Мурашина, А. Я. Мыцыкова, С. Г. Новикова, Е. И. Орловской, В. И. Рохлина, В. П. Рябцева, О. П. Сауляка, Е. Н. Сидоренко, А. Ф. Смирнова, Н. В. Субановой, А. Я. Сухарева, А. Г. Халиулина, С. П. Щербы, В. Б. Ястребова и др.

Существенную помощь в решении поставленных перед исследованием задач оказали работы: по философии и методологии науки — Г.В.Ф. Гегеля, К. Маркса, В. И. Ленина, Н. Бора, Т. И. Ойзермана, А. С. Богомолова, М. В. Мостепаненко, Г. И. Рузавина и др.; по теории государственной власти и местного самоуправления — С. А. Авакьяна, Б. Н. Габричидзе, О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева; по теории государства и права — С. С. Алексеева, М. И. Байтина, Д. А. Керимова; по административному праву — Д. Н. Бахраха, Ю. М. Козлова, Д. М. Овсянко, И. А. Остапенко; социальной психологии и социологии — Г. М. Андреевой, П. А. Сорокина и др.

Эмпирическая база исследования. При проведении исследования изучено 425 докладных записок прокуратур субъектов Российской Федерации об итогах работы за 2013–2017 годы, данные ведомственной статистической отчетности Генеральной прокуратуры Российской Федерации по форме КДПО за 2011–2018 годы, организационно-распорядительные и информационно-аналитические документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации за 2010–2018 годы.

В ходе исследования изучены материалы (планы, решения, их проекты, переписка), сопровождающие процесс взаимодействия с ПДКС ряда прокуратур субъектов Российской Федерации (Вологодская, Курская, Тульская и Ярославская области, г. Москва).

По разработанным автором анкетам проведен опрос 83 прокурорских работников, занимающих должности начальников отделов прокуратур субъектов Российской Федерации, старших помощников прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур по организационному обеспечению, проходивших обучение на факультете профессиональной переподготовки и повышения квалификации Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2017 г.

Научная новизна исследования состоит в том, что представленная работа является одной из первых в науке о прокурорской деятельности, в которой исследованы и разрешены вопросы взаимодействия органов прокуратуры с ПДКС. В ходе исследования автором сформулировано определение понятия взаимодействия органов прокуратуры с ПДКС, сформированы теоретические основы такого взаимодействия, охарактеризовано современное его состояние. Определены оптимальные формы взаимодействия органов прокуратуры с ПДКС, установлено их содержание, выявлены проблемы осуществления данного направления деятельности и предложены научно обоснованные предложения, направленные на их преодоление. Автором применительно к теме исследования подготовлены научно обоснованные рекомендации по изменению федерального законодательства.

Проведенные исследования позволили автору сделать следующие основные выводы:

1. Взаимодействие органов прокуратуры с постоянно действующими координационными совещаниями по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации — это основанное на нормативных правовых актах Российской Федерации добровольное и равноправное сотрудничество, осуществляемое путем объединения усилий в целях достижения и поддержания высокого уровня правопорядка как фактического результата воплощения в жизнь принципа законности.

2. Исследованием установлено, что органам публичной власти (органам государственной власти и органам местного самоуправления) исторически имманентно присуща функция обеспечения правопорядка, которая претерпевает изменения в зависимости от их уровня и компетенции. Реализуя указанную функцию, органы публичной власти как непосредственно, так и путем создания межведомственных координационных структур на постоянной основе реализуют взаимодействие с органами прокуратуры, которые, осуществляя надзорную деятельность, участие в конституционном, гражданском, административном и уголовном судопроизводстве, в свою очередь также взаимодействуют с органами публичной власти и институтами гражданского общества.

3. Обосновано, что координационные виды деятельности, осуществляемые органами прокуратуры и ПДКС, могут осуществляться в целях решения задач обеспечения правопорядка при условии строгого соблюдения компетенции указанных субъектов. Прокуроры, координируя деятельность руководителей правоохранительных органов, ограничены вопросами борьбы с преступностью, в то время как председатели ПДКС — главы субъектов Российской Федерации, включая в состав совещаний руководителей правоохранительных органов, контрольно-надзорных органов, органов административной юрисдикции и других органов государственной власти и органов местного самоуправления, могут рассматривать и принимать решения по широкому кругу вопросов, направленных на решение задач обеспечения правопорядка (но не подменяют координационные совещания руководителей правоохранительных органов, антинаркотические и антитеррористические комиссии, а также не вмешиваются в оперативно-разыскную и уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность).

4. Аргументировано, что источники правового регулирования взаимодействия органов прокуратуры с ПДКС не исчерпываются только Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации. Прямое отношение к регламентации названной сферы деятельности имеют законодательство субъектов Российской Федерации, а также организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

5. Взаимодействие органов прокуратуры с ПДКС, представляющими собой поднадзорное органам прокуратуры совещательное и коллегиальное структурное образование в системе исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющее свою деятельность безвозмездно под руководством высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, выполняющее публичную функцию в сфере профилактики правонарушений, является действенным правовым инструментом, способным в наибольшей степени решить задачи обеспечения правопорядка на территории субъекта Российской Федерации.

6. Выбор форм взаимодействия органов прокуратуры с ПДКС должен быть обусловлен состоянием законности и правопорядка, эти формы определяют содержание взаимоотношений указанных субъектов, позволяют осуществлять совместную работу на системной основе, дающей возможность не только планировать ее на кратко- и среднесрочную перспективу (полугодие, год), но и оперативно реагировать на возникающие проблемы. Научно обосновано, что наибольшую результативность проявили следующие формы взаимодействия, применяемые прокурорами: личное участие в качестве постоянных членов в работе совещаний; подготовка и направление предложений в комплексный план мероприятий по своевременному предотвращению противозаконных действий, охране и поддержанию правопорядка; участие в разработке комплексных мер по приоритетным направлениям профилактики правонарушений; участие в выработке решений, принимаемых ПДКС; участие в подготовке планов работы ПДКС. Указанный перечень не является исчерпывающим, практика вырабатывает новые формы, используемые прокурорами во взаимодействии с ПДКС.

7. По результатам анализа эмпирического материала выявлены основные проблемы, дестабилизирующие процесс должной организации взаимодействия органов прокуратуры с постоянно действующими координационными совещаниями по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, а также научно обоснованы пути их решения.

7.1. ПДКС принимают решения и планы, не относящиеся к их компетенции или вмешивающиеся в компетенцию органов прокуратуры и правоохранительных органов, а также иных координационных межведомственных структур, призванных решать определенные задачи в сфере обеспечения правопорядка, что объясняется в том числе отсутствием законодательного запрета на принятие подобных решений и планов. Данное обстоятельство диктует необходимость внесения изменений в федеральное законодательство, в связи с чем предлагается часть четвертую статьи 30 Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» дополнить абзацем четвертым, которым для региональных и муниципальных координационных органов в сфере профилактики правонарушений предусматривается запрет подменять межведомственные координационные органы прокуратуры, антинаркотические и антитеррористические комиссии, а также вмешиваться в оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.

7.2. На законодательном уровне не урегулирован вопрос формирования (определения) состава ПДКС, а также правомерности участия в них прокуроров в качестве постоянных членов, что также требует дополнения федерального законодательства. В этой связи подготовлены изменения в часть четвертую статьи 30 Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», согласно которым состав региональных и муниципальных координационных органов в сфере профилактики правонарушений устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления из субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений. Также руководители территориальных органов прокуратуры, органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов по согласованию с ними могут участвовать в работе региональных и муниципальных координационных органов в сфере профилактики правонарушений. Соответствующие изменения, предусматривающие участие прокуроров по согласованию с ними в работе совещательных и иных координационных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, предусмотрены в проекте федерального закона «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»».

7.3. Решения ПДКС оформляются ненадлежащим образом и принимаются в формах, не предусмотренных законодательством, что препятствует прокурорам в связи с этим приносить протесты на противоречащие закону правовые акты. Указанная проблема может быть устранена путем совершенствования федерального законодательства, что позволило предложить внесение изменений в часть четвертую статьи 30 Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», согласно которым решения региональных и муниципальных координационных органов в сфере профилактики правонарушений должны приниматься в виде правовых актов, предусмотренных статьей 22 Федерального закона 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьей 7 Федерального закона 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

7.4. Несмотря на позицию Верховного Суда Российской Федерации, допустившего правомерность создания ПДКС на местном уровне, до настоящего время на законодательном уровне вопрос о праве органов местного самоуправления создавать ПДКС не разрешен, что требует вмешательства федерального законодателя. Данные обстоятельства обусловили подготовку автором изменений в часть первую статьи 30 Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», предусматривающих возможность создания и функционирования муниципальных координационных органов.

Авторские проекты федеральных законов приводятся в приложениях № 2 и № 3.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в выработке научных основ взаимодействия органов прокуратуры и ПДКС, обосновании возможности и необходимости функционирования ПДКС, а также разграничении компетенции органов прокуратуры и ПДКС в рассматриваемой сфере. По итогам исследования получены новые знания о закономерностях развития данного направления взаимодействия, намеченный вектор исследования может быть применен для последующего поиска научных решений проблем прокурорской деятельности, служить основой для изучения проблемных вопросов обеспечения правопорядка.

Практическая значимость результатов исследования определяется возможностью использования органами прокуратуры сформулированных автором теоретических положений и практических рекомендаций при организации и осуществлении взаимодействия с ПДКС. Результаты исследования могут быть использованы для дальнейшего совершенствования законодательного регулирования деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению правопорядка, придания легальности работе ПДКС в том числе по профилактике правонарушений, при подготовке в Генеральной прокуратуре Российской Федерации организационно-распорядительных и информационно-аналитических документов по рассматриваемой тематике. Кроме того, результаты исследования могут использоваться при подготовке научной, методической и учебной литературы по курсу «Прокурорский надзор», в рамках преподавания одноименной и смежных учебных дисциплин по программам бакалавриата, специалитета и магистратуры, переподготовки кадров и повышения квалификации прокурорских работников.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ С ПОСТОЯННО ДЕЙСТВУЮЩИМИ КООРДИНАЦИОННЫМИ СОВЕЩАНИЯМИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВОПОРЯДКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие и теоретические основы взаимодействия органов прокуратуры с постоянно действующими координационными совещаниями по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации

В ходе настоящего исследования нам необходимо подробным образом проанализировать и по результатам анализа дать понятие взаимодействию прокуратуры с ПДКС. На необходимость проведения такого изучения в 1972 г. обращал внимание Г. А. Мурашин, указывая, что такая самостоятельная форма государственной деятельности, как взаимодействие прокуратуры с другими органами государства в борьбе за укрепление законности, еще не привлекает необходимого внимания¹. В 80-е гг. ХХ в. К. Ф. Скворцов признавал существенной теоретической и практической проблемой исследование и выработку рекомендаций по осуществлению взаимодействия органов прокуратуры с Советами народных депутатов, другими государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами по использованию помощи гражданам в деле укрепления правопорядка².

Представляется, что для целей нашего исследования необходимо четко определиться с терминами, которыми впоследствии придется оперировать. Для этого потребуется использовать потенциал разных отраслей знаний — философии, ряда общественных наук — юриспруденции, социологии, политологии, отраслевых юридических наук — теории государства и права, прокурорского надзора, конституционного, муниципального права и иных.

Прежде всего, надо уяснить определение основных понятий, что не только позволит установить их правильное понимание и употребление, но и обеспечит логическую стройность настоящей работы. Известный датский физик и философ Нильс Бор отмечал, что «никакое настоящее человеческое мышление невозможно без употребления понятий, выраженных на каком-то языке…»³. Изучая методологию права, Д. А. Керимов писал, что «… самой наукой давно доказано, что понятия и определения не только вскрывают суть познаваемого предмета, явления или процесса, но и дисциплинируют мысль, позволяя ей логически двигаться от абстрактного к конкретному, от явления к сущности»⁴.

Одним из ключевых понятий, подлежащих анализу в нашем исследовании, является понятие взаимодействия⁵. Это понятие достаточно широко и часто употребляется в научных трудах, специальной и иной литературе, применяется в повседневной практике⁶. Как верно отмечает Ф. М. Кобзарев, «рассматриваемое понятие является многогранным и его можно рассматривать с различных точек зрения: как философскую категорию, как элемент функции управления, как необходимое условие жизнеспособности и эффективности деятельности того или иного субъекта в отношениях с не подчиненными ему субъектами»⁷.

В русском языке общепринятым является понятие взаимодействия как взаимной связи предметов, явлений, их обусловленности друг другом, согласованности действий⁸.

Понятие взаимодействия относится к одним из наиболее фундаментальных философских категорий и связано с категориями «бытие», «субстанция», «материя», «вещь», «свойство», «движение» и др.

Как известно, бытие существует в разнообразных формах: бытие неживой природы, бытие живой неодухотворенной природы, бытие человека, общественное бытие, бытие идеального. При этом в бытии как в сложной системе выделяются не только формы, но и составляющие эту систему элементы. Эти элементы есть вещи (предметы, объекты), под которыми понимается все то, что обладает свойствами и находится в отношениях с другими вещами.

Обратим внимание на этот важный признак вещей — «нахождение в отношении с другими вещами». Свойства вещей проявляются только в их соотношении с другими вещами. Свойство существует актуально, если в данный момент вещь взаимодействует с другой вещью, и потенциально, если вещь не взаимодействует с нею. Именно про это Карл Маркс в фундаментальном труде «Капитал» писал: «… свойства данной вещи не возникают из ее отношения к другим вещам, а лишь обнаруживаются в таком отношении…»⁹.

Справедливости ради следует отметить, что проблемы раскрытия свойств объектов через их взаимодействие, универсальности взаимодействия были темой исследований на протяжении многих веков развития философской мысли. Еще в VI в. до н. э. Гераклит, один из первых стихийных диалектиков, полагал, что природа вещей и явлений, многообразие их свойств раскрываются не сами по себе, а во взаимосвязи и во взаимоотношении вещей и явлений¹⁰. Об универсальном характере взаимодействия в XVII в. рассуждал Френсис Бэкон, отвергая существование каких-либо предметов, исключенных из всеобщей обусловленности природы¹¹. Глубокий анализ взаимодействия осуществлен в диалектической логике Г.В.Ф. Гегеля, который считал, что понятие всеобщего диалектического взаимодействия несравненно полнее и глубже любых представлений о взаимодействиях линейных и о взаимодействиях между линиями каузальных связей¹².

Таким образом, чтобы познать какой-либо объект, выявить его признаки, необходимо исследовать его в динамике, то есть исследовать, как он себя ведет во взаимодействии с другими объектами. Фридрих Энгельс в «Диалектике природы» писал: «Взаимодействие — вот первое, что выступает перед нами, когда мы рассматриваем движущуюся материю в целом с точки зрения теперешнего естествознания»¹³. Соглашаясь с автором, можем утверждать, что эта мысль, высказанная еще в XIX в., не потеряла своей актуальности и поныне.

Современная философская мысль понимает под взаимодействием категорию, отражающую процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность, изменение состояния, взаимопереход, а также порождение одним объектом другого¹⁴. Взаимодействие как философская категория носит универсальный и объективный характер. Сложные формы взаимодействия пронизывают не только материальный мир, но и жизнь общества, составляют его суть. Карл Маркс, критикуя экономические исследования общества П. Ж. Прудона, определял общество как «продукт взаимодействия людей»¹⁵.

Используя категорию взаимодействия как метод познания общественных явлений, представляется возможным проанализировать взаимоотношения органов прокуратуры с органами публичной власти по вопросам обеспечения правопорядка. Для того чтобы понять, как органы прокуратуры участвуют в деятельности по обеспечению законности и правопорядка, как качественно ее улучшить, необходимо исследовать проблемные вопросы взаимодействия органов прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления, правоохранительными и контрольно-надзорными органами, иными публичными образованиями.

В этом исследовании не обойтись без обращения к различным отраслям знаний — социологии, психологии, политологии, собственно юридических наук — теории государства и права, конституционного, муниципального права, прокурорского надзора и других, которые с различных точек зрения исследуют понятие взаимодействия, обогащая наши знания об этом явлении. На это обращал внимание П. А. Сорокин — «При изучении явлений взаимодействия следует пользоваться совокупностью всех методов, пригодных для этого изучения и способных дать тот или иной научный плюс для понимания данного явления»¹⁶.

Нельзя также не согласиться с мнением Ю. Н. Турыгина, который, характеризуя взаимодействие прокуратуры и неправительственных правозащитных организаций, отмечал, что этому виду социального взаимодействия «присущи практически все черты категории «взаимодействие», используемой различными науками»¹⁷.

Поскольку взаимодействие органов прокуратуры с органами публичной власти осуществляется не вообще, а в социуме, взятом в конкретных исторических и пространственных условиях, необходимо обратиться к науке социологии, изучающей социальное взаимодействие в качестве самостоятельной научной категории.

В частности, социология понимает под социальным взаимодействием взаимное влияние различных сфер, явлений и процессов общественной жизни, осуществляющихся посредством социальной деятельности¹⁸.

Названное взаимное влияние процессов и явлений общественной жизни характеризуется циклической причинной зависимостью, в механизме которой можно выделить следующие элементы:

1) индивидов, совершающих те или иные действия;

2) изменения в социальной общности или обществе в целом, вызываемые этими действиями;

3) влияние этих процессов на других индивидов, составляющих социальную общность;

4) обратную реакцию индивидов¹⁹.

Рассмотренный социологический механизм взаимодействия, будучи универсальным, применим и к взаимодействию органов прокуратуры с органами публичной власти. Например, участие прокуроров в заседаниях постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации (далее — ПДКС), эффективное взаимодействие с ними положительным образом оказывает воздействие на состояние законности в регионе, что влечет обратную реакцию населения в виде одобрения действий региональной власти, снижению социальной напряженности.

Одним из факторов, определяющих в значительной степени эффективность взаимодействия, является ее субъективная сторона, то есть «сознательное отношение индивидов друг к другу, основанное на взаимных ожиданиях соответствующего поведения»²⁰. В практике взаимодействия прокуроров с руководителями государственных органов межличностные взаимоотношения зачастую имеют больший вес, чем объективные формы, в которых им закон предписывает взаимно сотрудничать. Так, если прокурор и руководитель, например, территориального органа Следственного комитета Российской Федерации не могут договориться о взаимодействии по вопросу предоставления уголовных дел и материалов процессуальных проверок, то ни один закон не поможет им наладить деловое сотрудничество.

Именно поэтому П. А. Сорокин, исследуя психологические составляющие взаимодействия, предостерегал — «если бы кто-нибудь предпринял анализ взаимного поведения членов какой-нибудь социальной группы, совершенно игнорируя психические процессы, происходящие в психике каждого члена при том или ином поступке, и описывая только внешние формы актов поведения, то вся социальная жизнь ускользнула бы целиком из-под анализа»²¹.

Социальная психология понимает под социальным взаимодействием воздействие индивидов и социальных общностей друг на друга в процессе реализации их интересов²². Интерес — эмоционально насыщенная направленность субъекта на значимые для него объекты²³.

Для органов прокуратуры, правоохранительных органов, органов публичной власти в качестве интереса выступает обеспечение законности и правопорядка, достижение высокого уровня защищенности прав и законных интересов личности, общества, государства.

В целях нашего исследования представляется полезным рассмотреть классификацию видов социального взаимодействия с точки зрения психологии. Дихотомический способ деления такого взаимодействия предлагает два вида: кооперацию и конкуренцию. В кооперации анализируются такие его проявления, которые ориентируют субъектов на совместную деятельность, то есть несут позитивный момент. В случае конкуренции взаимодействие дестабилизирует совместную деятельность, то есть создает препятствия для нее.

Кооперация, или кооперативное взаимодействие, означает координацию единичных сил участников (упорядочивание, комбинирование, суммирование этих сил). Атрибутами кооперации являются такие процессы, как взаимопомощь участников, их взаимовлияние, их включенность во взаимодействие²⁴.

Что касается другого типа взаимодействия — конкуренции, то здесь на обыденном уровне чаще всего предлагаются негативные характеристики этого процесса. Однако более внимательный анализ конкуренции позволяет наделить его и позитивными чертами. В ряде исследований вводится понятие продуктивная конкуренция, характеризуемая как гуманная, честная, справедливая, созидательная, в ходе которой у партнеров возникает конкурентно-созидательная мотивация.

Различают несколько степеней продуктивной конкуренции:

1) соревнование, при котором соперник не несет угрозы и проигравший не гибнет (в частности, в спорте проигравший занимает в таблице результатов более низкое место);

2) соперничество, в том случае, когда победитель безусловно побеждает, а соперник проигрывает (например, ситуация финала чемпионата мира по футболу), что знаменует нарушение партнерства, возникновение элементов конфликта;

3) конфронтация, при которой со стороны одного участника взаимодействия возникает намерение нанести другому ущерб, соперники превращаются во врагов. Данная стадия может перерасти в конфликт²⁵.

Проанализировав с позиций социальной психологии категорию взаимодействия, выскажем точку зрения, что второй тип взаимодействия — конкуренция — неприменим к взаимодействию органов прокуратуры с органами публичной власти по вопросам обеспечения правопорядка. Обеспечение правопорядка является для них взаимным интересом, и стремление к его достижению через конкуренцию на практике привет только к отрицательным результатам. В этой связи взаимодействие органов прокуратуры и органов публичной власти должно быть позитивным и протекать в форме кооперации.

Рассматриваемая нами категория взаимодействия изучается также наукой социального управления, которая рассматривает его через призму целей, достижение которых преследуют члены общества (индивидуальные и коллективные).

Так, социальное управление рассматривает общество как социальную систему, представляющую собой саморазвивающееся целое, которое в процессе своего развития проходит последовательные этапы усложнения и дифференциации. Этим объясняются и специфические особенности общества, среди которых социальное управление особо выделяет наличие связей взаимодействия, координации и связей субординации.

Особый вид связей взаимодействия составляют связи между отдельными людьми, а также между коллективами, группами, институтами, системами. Специфика данных связей состоит в том, что они опосредуются целями, которые преследует каждая из сторон взаимодействия²⁶.

В управлении проблема цели является важнейшей, она определяет и регулирует действия и является основным законом, сложным алгоритмом поведения, подчиняющим себе все стороны управляющего воздействия. Функционирование любой системы, включая и человеческую деятельность, будет эффективной, если в причинно-следственную связь между элементами ее структуры будет включена в качестве важнейшего звена обоснования соответствующая условиям и возможностям четко сформулированная цель²⁷.

Представляется, что понятие цели взаимодействия в социальном управлении здесь смыкается с понятием интереса взаимодействия в социальной психологии. Таким образом, цель, как и интерес, является движущей силой, определяющей вектор взаимодействия органов прокуратуры с органами публичной власти по вопросам обеспечения правопорядка.

Подводя итог исследования категории взаимодействия, можно констатировать, что она представляет собой одну из фундаментальных философских категорий, позволяющую исследовать сущность и признаки явлений в их развитии, изучаемую в комплексе различными науками и дающую понять цели и направления развития явлений.

Применительно к теории прокурорского надзора понятие взаимодействия не получило однозначного толкования и по сей день вызывает дискуссии в научной среде.

Так, по мнению Ф. М. Кобзарева, исходя из универсальности категории взаимодействия, в том числе и межведомственного взаимодействия, осуществляемого прокуратурой, достаточных оснований для выделения его в самостоятельный, обособленный вид или иное направление (участок) деятельности не имеется. Данная полиция обосновывается тем, что межведомственное взаимодействие: 1) используется прокурорами в тех или иных видах, формах во всех сферах отношений, субъектом которых выступает прокуратура; 2) обеспечивает надлежащее эффективное осуществление как функций, так и иных направлений (участков) деятельности прокуратуры; 3) фактически не имеет четко определенного и конкретизированного своего предмета²⁸. Данный подход можно охарактеризовать как «широкий», при нем понятие взаимодействия охватывает весь спектр прокурорской деятельности.

А. Ю. Винокуров напротив, применительно к органам прокуратуры вводит понятие направления или участка деятельности, под которым он понимает «законодательно обозначенное направление деятельности прокуратуры РФ, осуществляемое в целях обеспечения выполнения возложенных на нее функций, характеризующееся преимущественно ведомственным регулированием полномочий прокуроров»²⁹. Одним из таких направлений (участков) деятельности, по его мнению, является взаимодействие органов прокуратуры с органами публичной власти и институтами гражданского общества.

Данная точка зрения на взаимодействие, которое можно условно обозначить как «узкий» подход, разделяется К. И. Амирбековым, который, применяя критерии объекта и предмета прокурорского надзора и ненадзорной прокурорской деятельности, выделяет следующие виды прокурорской деятельности:

— прокурорская надзорная деятельность, осуществляемая в про-курорско-надзорных правоотношениях, в которых прокурор в качестве их субъекта занимает доминирующее положение, и юридическая сила его полномочий здесь доминирует над юридической силой полномочий другого, не прокурорского субъекта правоотношения;

— деятельность прокуратуры по участию в судопроизводстве, где в правоотношениях доминирующее положение занимает суд, а прокурор — положение состязающейся под руководством суда равноправной стороны судопроизводства, и юридическая сила полномочий суда здесь доминирует над юридической силой его полномочий;

— деятельность прокуратуры по осуществлению взаимодействия с институтами публичной власти и гражданского общества, где в правоотношениях никто не занимает доминирующее положение, а прокурор, так же как и другой субъект, занимает равноправное положение добровольно сотрудничающего участника правоотношения, обладая равными с последним по юридической силе полномочиями³⁰.

Исходя из указанных точке зрения, полагаем возможным применительно к теме нашего исследования использовать именно «узкий» подход при изучении взаимодействия органов прокуратуры с ПДКС, так как в деятельности прокуроров по участию в них проявляются все признаки, относящиеся к «узкому» подходу понятия взаимодействия, что будет наглядно показано в ходе дальнейшего изучения данного вопроса.

Теперь необходимо перейти к определению предмета, по поводу которого возникает взаимодействие органов прокуратуры с ПДКС, а именно — правопорядка. Правопорядок — сложноорганизованное и полифункциональное явление, имеющее множество аспектов и граней познания. Успешное решение вопросов, связанных с его функционированием, имеет не только теоретическую, но и практическую значимость. Его должный уровень является необходимым условием устойчивого развития современного государства³¹.

Понятие правопорядка является одним из фундаментальных юридических категорий, исследованию содержания которого уделяли внимание в своих трудах Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, М. И. Байтин, В. В. Борисов, О. Э. Лейст, В. И. Попова, Т. М. Шамба, Л. С. Явич и многие известные ученые-правоведы. Среди современных авторов, посвятивших свои труды исследованию понятия правопорядка, следует отметить Н. Н. Вопленко, В. Н. Казакова, Б. В. Саванели, О. П. Сауляка, Е. В. Свинина, С. Т. Шефрукову.

Так, М. И. Байтин определяет правопорядок как порядок в общественных отношениях, регулируемых правом, при котором гарантируется реализация субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений, обеспечиваются их правомерное поведение, осуществление законности³². Л. С. Явич утверждал, что порядок отношений, складывающийся в результате осуществления норм права и предусмотренных ими прав и юридических обязанностей, именуется правовым порядком³³. Н. Г. Александров считал, что правопорядок «представляет собой такой порядок в волевых отношениях, регулируемых правовыми нормами, который устанавливается посредством обеспечения точного исполнения законов и выражается в том, что, во-первых, общие правовые запреты не нарушаются; во-вторых, правовой статус граждан и организаций соблюдается и правоспособность может беспрепятственно осуществляться; в-третьих, участники правоотношений неуклонно выполняют возложенные на них юридические обязанности и им реально гарантировано осуществление их субъективных прав»³⁴. По мнению В. И. Поповой, правопорядок — это результат действия права, то есть установленный и охраняемый государством порядок общественных отношений, урегулированных нормами права³⁵.

С. С. Алексеев считал, что правопорядок «есть состояние фактической упорядоченности общественных отношений, выражающее реальное, практическое осуществление требований законности»³⁶. Как справедливо отмечает Н. Н. Вопленко, реализм данного определения состоит в том, что правовые отношения, составляющие структуру правопорядка, рассматриваются как упорядоченный результат осуществления определенного уровня законности. Это не идеализированная упорядоченность правовых отношений, основанных на безусловной законности, а фактическое их состояние, выражающее достигнутый в данном обществе уровень соблюдения субъектами правовых требований³⁷. Сходную точку зрения высказывает О. П. Сауляк, полагающий, что реальный правопорядок, складывающийся в обществе, определяется всей совокупностью поведенческих актов как правомерного, так и противоправного характера, соотношением «площадей» юридической упорядоченности и хаоса, сосуществующих в рамках единого социального пространства³⁸.

Таким образом, по мнению указанных авторов, понятие правопорядка тесно связано с понятием законности, которому посвящено немало работ в отечественной юриспруденции. Например, Ю. А. Тихомиров определяет законность как меру действия закона, определенную степень его фактической реализации, по его мнению, законность отражает главный смысл правоприменения как процесса действия права³⁹. В. Н. Кудрявцев определял законность как «центральный принцип права, определяющий многие другие его принципы и положения»⁴⁰. По мнению С. С. Алексеева законность выступает в виде специфического режима общественно-политической жизни, воплощенного в системе нормативных политико-юридических требований⁴¹. Р. Н. Зинуров законность определяет как «обязательное верховенство закона в обществе с реально обеспеченными возможностями осуществления своих прав и свобод всеми гражданами, с неукоснительным и четким исполнением своих обязанностей государственными органами и должностными лицами при независимом правосудии и результативной и прозрачной работой правоохранительных органов»⁴². Применительно к свободе экономической деятельности Н. Д. Бут считает, что законность «это такое состояние общественной и государственной жизни, такие условия правовой деятельности, которые не дают превратиться свободе экономической деятельности в хаос, анархию и вседозволенность, ограждают личность от произвола власти, общество в целом — от насилия, государство — от беспорядка»⁴³.

Общим для указанных подходов является то, что законность есть режим (условие) общественной жизни, а правопорядок характеризует практическую его реализацию. В достижении и поддержании высокого уровня правопорядка как фактического результата воплощения в жизни принципа законности и есть цель деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, правоохранительных и контрольно-надзорных органов. В этом состоит сущность взаимодействия органов прокуратуры и ПДКС, которая выражается в обеспечении правопорядка как воплощенной законности⁴⁴.

Понятие взаимодействия органов прокуратуры с различными органами и организациями, его виды и характеристики, направления совершенствования являлись предметом исследования К. И. Амирбекова, В. Г. Бессарабова, А. Ю. Винокурова, Р. М. Гасанова, С. И. Герасимова, Р. В. Жубрина, Р. Н. Зинурова, Ф. М. Кобзарева, П. В. Пантелеева, А. С. Семенова, А. Ф. Смирнова, Ю. Н. Турыгина, Н. В. Субановой, А. Ю. Усова, О. Ю. Шеметовой и др.

Так, анализируя проблемные вопросы координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов, Р. Н. Зинуров пришел к выводу, что «взаимодействие — это совместная деятельность правоохранительных и иных государственных органов без постоянно действующего координационного центра и нормативно регламентированных полномочий и статуса участников по обеспечению и реализации своих функциональных обязанностей»⁴⁵.

Применительно к взаимодействию органов прокуратуры с неподнадзорными государственными органами А. Ю. Усовым оно определяется как «одно из направлений взаимодействия прокуратуры Российской Федерации с органами государственной власти, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества, осуществление которого обусловлено потребностью объединения правовых, информационных, организационных и научных ресурсов сторон исключительно на равноправных началах, без применения надзорных полномочий прокуроров»⁴⁶.

Сходное во многом определение взаимодействия (касательно Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации) дает Л. Б. Датчук, по мнению которой оно «представляет собой согласованную деятельность, направленную на достижение единых целей и объединяющую использование у них информационных, правовых, научных и организационных ресурсов в планировании и реализации совместных мероприятий»⁴⁷.

Д. В. Таранцова в ходе анализа взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации остановилась на его определении как «взаимосвязанной, согласованной по месту и времени их совместной деятельности на основе общности целей и задач, направленной на реализацию прав и свобод человека и гражданина, осуществляемой в рамках действующего законодательства и в пределах полномочий этих органов способами и методами, присущими каждой из сторон»⁴⁸.

По результатам анализа взаимодействия органов местного самоуправления и прокуратуры в системе конституционного партнерства О. Ю. Шеметова определила его как «основанный на общности целей, опосредованный правовыми актами сегмент их деятельности, ориентированной на расширение возможностей сторон оптимизировать и повысить эффективность своего функционирования в интересах российского общества и государства»⁴⁹.

Ф. М. Кобзарев, исследуя взаимодействие прокуратуры и суда в уголовном судопроизводстве, отмечал такие наиболее характерные его черты, как: «наличие внешней по отношению к взаимодействующим сторонам цели, достижение которой предполагает объединение усилий; организация совместных согласованных действий, позволяющая участникам взаимодействия реализовать общую для них деятельность; взаимный обмен информацией, взаимные действия, влияния друг на друга, вызывающие изменения представления о предмете взаимодействия, поведения взаимодействующих участников, а иногда и совершенствование организационной структуры органов, участвующих в согласованной деятельности»⁵⁰.

По мнению Н. В. Субановой, «нельзя не учитывать важнейшее значение надлежащей организации взаимодействия органов прокуратуры с органами государственного контроля (надзора), участвующими в осуществлении разрешительной системы для повышения эффективности прокурорского надзора»⁵¹.

Р. В. Жубрин особое внимание обращает на необходимость взаимодействия органов прокуратуры, правоохранительных органов, Росфинмониторинга и других государственных органов, осуществляющих контроль за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов, которое необходимо осуществлять в различных формах (координационные совещания, межведомственные рабочие группы и др.)⁵².

Также, по мнению Р. В. Жубрина и О. В. Сазановой, «достичь повышения результативности прокурорской деятельности, получения конкретных социально значимых результатов усилиями только одних органов прокуратуры без взаимодействия с другими органами государственной власти невозможно»⁵³.

Касаясь проблем совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры, А. Ю. Винокуров справедливо указывает, что «… природоохранная деятельность прокуратуры не может осуществляться изолированно от других органов. Только в тесном взаимодействии с ними прокуратурой могут быть достигнуты более высокие результаты в плане укрепления законности в экологической сфере»⁵⁴.

Анализируя теоретические основы взаимодействия органов прокуратуры и органов государственного контроля, В. Г. Бессарабов обратил внимание, что «здесь очень важно преодолеть издержки узковедомственного подхода, наладить бесперебойный обмен информацией, найти оптимальные организационные формы совместных действий»⁵⁵.

К. И. Амирбеков в ходе исследования системы правообеспечительной юридической деятельности публично-властных субъектов пришел к выводу, что «прокуратура в этой системе занимает ведущее и связывающее воедино всю эту систему, приводящее ее в постоянное движение место»⁵⁶.

Все вышеизложенные теоретические конструкции позволяют нам сформулировать понятие взаимодействия органов прокуратуры с постоянно действующими координационными совещаниями по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации как основанное на нормативных правовых актах Российской Федерации добровольное и равноправное сотрудничество, осуществляемое путем объединения усилий в целях достижения и поддержания высокого уровня правопорядка как фактического результата воплощения в жизнь принципа законности.

§ 2. История становления и развития взаимодействия органов прокуратуры с постоянно действующими координационными совещаниями по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации

В процессе осуществления прокурорской деятельности органы прокуратуры действуют не в «безвоздушном» пространстве, а находятся в состоянии постоянного взаимодействия с органами публичной власти и институтами гражданского общества. Органы прокуратуры, подчиняясь только закону, находятся в определенной, регулируемой законом взаимосвязи с другими государственными органами, в основе чего лежит необходимость наиболее эффективного достижения точного и неуклонного соблюдения закона⁵⁷. Во всех отраслях надзора прокуратура координирует свою деятельность с другими органами, призванными вести борьбу с преступностью и правонарушениями, работает в тесном контакте с органами народного контроля и общественностью⁵⁸.

Органы прокуратуры, являясь неотъемлемой частью государственного аппарата, также причастны к реализации публичной власти наряду с другими государственными органами федерального и регионального уровней, органами местного самоуправления.

Исследование вопросов истории возникновения и развития взаимодействия по вопросам обеспечения правопорядка в качестве такого вида прокурорской деятельности, как взаимодействие с органами публичной власти и институтами гражданского общества, было бы неполным, если бы мы не проследили истоки его возникновения, а также трансформации с учетом временного развития государственного аппарата и законодательства.

Общеизвестно, что в первые годы становления советской власти (1917–1922 гг.) института прокуратуры не существовало, прокуратура Российской империи одновременно со всеми другими органами царской России была упразднена⁵⁹ в ноябре 1917 года одновременно со всеми дореволюционными судебными установлениями Декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР «О суде»⁶⁰. Как отмечал Н. Г. Александров, «пролетарская революция разбивает государственную машину буржуазии и ставит на ее место новое, социалистическое государство»⁶¹.

Дореволюционная прокуратура, функции которой почти целиком исчерпывались надзором за расследованием преступлений и поддержанием обвинения в судах, являлась по существу организационным дополнением к следственным и судебным органам, защищающим интересы правящих классов. По этому поводу В. И. Ленин в наброске статьи «Очередные задачи советской власти» писал: «… безусловной обязанностью пролетарской революции было не реформировать судебные учреждения … а совершенно уничтожить, смести до основания весь старый суд и его аппарат»⁶². В новом советском государственном аппарате такой прокуратуре не могло быть места, и она была ликвидирована.

В связи с этим 1917–1922 гг. в истории отечественной прокуратуры получили значение периода опытного выявления необходимости воссоздания и имплементации в системе государственного управления советской прокуратуры, а также принципов ее построения и функционирования в новых социально-экономических реалиях.

Как верно отмечал В. В. Клочков, «… Совнарком рассматривал прокуратуру именно как рутинный угнетательский орган, функции которого могли выполняться новым государственным аппаратом и без нее»⁶³. В эти годы функция надзора за исполнением законов не была централизована в каком-либо специальном органе и одновременно осуществлялась как верховными и высшими органами советских республик (ЦИК и совнаркомами), местными Советами и их исполкомами, так и судом, ревтрибуналами, а также отраслевыми органами государственного управления (наркоматом юстиции и его органами, органами госконтроля, рабоче-крестьянской инспекции и т. п.). В некоторых районах Западной Сибири пытались осуществлять надзор за законностью в деятельности органов государственного управления через административные суды, которые рассматривали дела о законности задержания граждан органами милиции и жалобы граждан на действия должностных лиц⁶⁴. Вместе с тем в отдельных местностях в целях защиты революционных завоеваний трудящиеся образовывали различные органы охраны законности, по своему типу представлявшие прообраз будущей прокуратуры, а лица, стоявшие во главе их, иногда назывались прокурорами. Например, в г. Полтаве в ноябре 1917 г. после ликвидации старой прокуратуры Полтавским Советом был избран новый революционный прокурор, который наряду с другими советскими государственными органами осуществлял свою деятельность на территории Полтавской губернии⁶⁵.

Одновременно нельзя не признать, что руководством советской России вопросам соблюдения законности и обеспечения правопорядка не уделялось должного внимания. Эти вопросы постоянно являлись предметом пристального обсуждения партии и Советов, что находило свое выражение в соответствующих документах. Например, постановлением VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов Рабочих и Крестьянских депутатов от 08.11.1918 «О точном соблюдении законов» в пункте 1 все граждане Республики, все органы и все должностные лица Советской власти призывались к строжайшему соблюдению законов РСФСР, изданных и издаваемых центральной властью постановлений, положений и распоряжений⁶⁶.

Вместе с тем впоследствии настоятельная задача укрепления законности и правопорядка, распыленность форм и органов надзора за исполнением законов вызывали потребность в создании более совершенного института надзора за законностью. Необходимость создания специального органа, надзирающего за исполнением законов Советской власти, невзирая на местные влияния, становилась все более настоятельной и очевидной⁶⁷. Вот почему постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета 28 мая 1922 г. в составе Народного Комиссариата Юстиции была учреждена Государственная прокуратура⁶⁸.

Прокуратура была создана на следующих основных принципах:

1) прокуратура учреждается как строго централизованный орган (принцип «двойного» подчинения для прокуратуры, выдвигаемый некоторыми участниками 3-й сессии ВЦИК, был отвергнут);

2) прокуратура в своей деятельности ставилась в независимое положение от местных органов власти;

3) прокуратуре предоставлялось право опротестовывать любое решение местных органов власти, вынесенное с нарушением закона.

Эти принципы, заложенные в основании советской прокуратуры, определяли впоследствии всю ее деятельность вплоть до распада СССР и коренной реформы законодательства в 90-е гг. XX в.

Названным постановлением на прокуратуру были возложены следующие функции:

1) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

2) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также деятельностью органов Государственного Политического Управления;

3) поддержание обвинения на суде;

4) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Несмотря на то, что прокуратура, по сути, являлась неким центром наблюдения за исполнением законов, другие органы публичной власти — органы государственной власти и управления также решали определенные задачи в сфере обеспечения правопорядка, укрепления законности, борьбы с преступлениями и правонарушениями. В этой связи представляется необходимым рассмотреть основные направления взаимодействия органов прокуратуры с органами публичной власти по вопросам обеспечения правопорядка исходя из принятой в советское время классификации последних, то есть с органами государственной власти (Советами народных депутатов разных уровней), органами государственного управления, правоохранительными органами, а также координационными структурами, создаваемыми органов государственной власти в целях обеспечения правопорядка.

Советы народных депутатов представляли собой единую систему органов государственной власти. Их роль в качестве верховного органа государственной власти и политической основы советского государства последовательно закреплялась в нормах основных законов — ст. 24 Конституции (Основного закона) РСФСР 1918 г.⁶⁹, ст. 8 Основного закона (Конституции) СССР 1923 г.⁷⁰, ст. 2 Конституции (Основного закона) СССР 1936 г.⁷¹, ст. 2 Конституции (Основного закона) СССР 1977 г.⁷² Их деятельность имела определяющее значение для всех других государственных органов, так как только Советы получали прямые полномочия от народа. По определению В. И. Ленина, Советы есть «прямой и непосредственный орган народной массы и ее воли»⁷³.

Советы, являясь органами государственной власти, получившими власть непосредственно от народа, сосредоточивали в своих руках все нити руководства государством, охватывали своей компетенцией все сферы жизни общества. Например, в ст. 93 Конституции (Основного закона) СССР 1977 г., указывалось, что они «непосредственно и через создаваемые ими органы руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения, обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь».

Для целей нашего исследования обратим внимание на то, что на конституционной основе закреплялось право Советов осуществлять руководящие полномочия в различных сферах общественной жизни не только непосредственно, что через создаваемые ими органы.

С. А. Авакьян подчеркивал, что «нет и не может быть даже таких органов и организаций, которые обладали бы равными с Советом объемом прав. Отсутствуют всякие юридические предпосылки зависимого, подотчетного положения Совета во взаимоотношениях с подчиненными центру учреждениями, предприятиями, органами»⁷⁴.

Из этой характеристики проистекает и еще одна особенность Советов как представительных органов, в корне отличных от представительных органов западной демократии, — Советы объединяли в себе функции законодательных и исполнительных органов. Как верно отмечал В. К. Звирбуль, «Советы соединяют в себе нормотворческую деятельность и обеспечение исполнения законов, в их работе участвуют все слои советского народа, занятые в различных сферах материальной и духовной жизни общества»⁷⁵.

Теория разделения властей решительно отвергалась господствующей идеологией марксизма-ленинизма. Сосредоточив в своих руках законодательную и исполнительную власть, в том числе и контроль за исполнением законов, Советы выступали носителями всей полноты государственной власти, а также создавали необходимые организационно-политические условия для привлечения народа к выполнению функций законодательства и управления, что служило важнейшей предпосылкой полновластия Советов⁷⁶. Именно Советам принадлежала главная роль в обеспечении социалистической законности, реализации закрепленных Конституцией СССР функций охраны правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан⁷⁷. Они занимали особое место в системе правоохранительных органов, которые специально создавались для выполнения конституционных задач по обеспечению социалистической законности во всех сферах государственной и общественной жизни Советского государства (прокуратура, суд, арбитраж, органы государственной безопасности, внутренних дел и народного контроля, государственные и ведомственные инспекции, нотариат, адвокатура)⁷⁸.

Структура Советов народных депутатов высшего уровня — Союза СССР, союзных и автономных республик была унифицированной — Верховный Совет (работавший в период сессий), Президиум (постоянно действующий орган, исполняющий функции высшего органа государственной власти в период между его сессиями), а также комиссии Верховного Совета (постоянные и временные).

Проблема взаимодействия органов государственной власти — Советов народных депутатов с органами прокуратуры по вопросам обеспечения правопорядка в определенной степени получила освещение в юридической литературе. Вместе с тем в научных трудах, в которых анализировалась деятельность высших органов государственной власти, их деятельность по взаимодействию с органами прокуратуры по обеспечению правопорядка отражалась недостаточно. Анализ практики реализации полномочий Советов, как правило, ограничивался описанием порядка формирования органов прокуратуры⁷⁹. Однако тезис о тесной взаимосвязи и взаимодействии органов прокуратуры с органами государственной власти — Советами, а также о направляющей и контролирующей роли Советов по отношению к прокуратуре особо подчеркивался в юридической литературе тех лет⁸⁰.

Анализ практики работы Верховных Советов СССР, союзных и автономных республик позволяет выделить следующие основные направления их взаимодействия с органами прокуратуры.

Пожалуй, одно из самых важных таких направлений — это рассмотрение на сессиях вопросов, касающихся выполнения органами прокуратуры возложенных на них функций. Вместе с тем в юридической литературе 1960-х гг. отмечалось, что практика обсуждения подобных вопросов на сессиях Верховных Советов весьма незначительна, однако и она позволяет уловить определенные тенденции в деятельности высших органов государственной власти⁸¹.

В качестве примера можно привести обсуждение на сессии Верховного Совета Мордовской АССР в июне 1964 г. доклада прокурора автономной республики «О состоянии социалистической законности в республике». В принятом постановлении органам прокуратуры было поручено усилить надзор за исполнением законов в различных отраслях народного хозяйства⁸².

Заслушав доклад Генерального прокурора СССР, Верховный Совет СССР 3 июля 1985 г. принял постановление «По отчету Генерального прокурора СССР о деятельности прокуратуры СССР по надзору за исполнением требований советских законов об укреплении правопорядка, охране прав и законных интересов граждан»⁸³. Верховный Совет СССР отметил, что «улучшается координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Органы прокуратуры, действуя в тесной связи с Советами народных депутатов и их исполнительными комитетами, правоохранительными, хозяйственными органами, профсоюзными, комсомольскими и другими общественными организациями, трудовыми коллективами, принимают активное участие в разработке и осуществлении комплексных мероприятий по охране правопорядка. Укрепляются контакты прокуроров с органами народного контроля и другими контролирующими органами, арбитражами в борьбе с нарушениями государственной дисциплины, расточительством и бесхозяйственностью»⁸⁴.

С учетов сложившейся практики организации работы, разделения компетенции и особенностей проведения сессий Верховных Советов с органами прокуратуры более всего было налажено взаимодействие Президиумов Верховных Советов, которое лежало в плоскости контроля за исполнением законов государственными и общественными организациями. Так, на заседаниях соответствующих Президиумов Генеральный прокурор СССР, прокуроры союзных и автономных республик сообщали информацию о практике применения законов и указов, выступали с докладами. В таких случаях Президиумы получали ценные сведения о состоянии законности и правопорядка, что позволяло скорректировать правоприменительную практику, выработать меры по улучшению законодательства.

Примеров тому множество. Так, 13 октября 1967 г. Президиум Верховного Совета СССР заслушал сообщение Генерального прокурора СССР о практике применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21.06.1961 «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»⁸⁵. Этим же Президиумом 1 июня 1970 г. рассмотрены сообщения Генерального Прокурора СССР и Комитета народного контроля СССР по вопросу практики применения Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»⁸⁶; 5 марта 1974 г. заслушаны доклады Генерального прокурора СССР, Председателя Верховного Суда СССР, Министров внутренних дел и юстиции СССР о соблюдении законодательства по охране социалистической собственности⁸⁷; 17 января 1979 г. — доклады Генерального прокурора СССР и Министра внутренних дел СССР о практике применения и соблюдения органами прокуратуры и внутренних дел законодательства об охране правопорядка и борьбе с правонарушениями⁸⁸.

В юридической литературе тех лет справедливо отмечалось, что во всех случаях, когда Президиум Верховного Совета СССР рассматривает вопросы, связанные с обеспечением законности и развитием законодательства, в его работе принимают участие представители прокуратуры, и, прежде всего, Генеральный прокурор СССР⁸⁹.

На заседаниях президиумов рассматривались представления прокуроров о нарушениях органами государственного управления советских законов. Всесторонне обсуждая представления, президиумы эффективно воздействовали на качество работы всех звеньев государственного аппарата и иных организаций, тем самым способствуя укреплению правопорядка. Например, в октябре 1963 г. Президиум Верховного Совета Азербайджанской ССР обсудил записку прокурора республики о нарушениях Закона от 17.06.1958 «Об усилении борьбы с антиобщественными паразитическими элементами», а в январе 1964 г. — его же записку о фактах нарушениях законодательства об индивидуальном и жилищном строительстве. Президиум Верховного Совета Армянской ССР периодически рассматривал представления прокурора республики о фактах нарушения законодательства о труде и принимал соответствующие меры⁹⁰. По вскрытым в результате анализа и обобщения нарушениям законности прокурором Башкирской АССР в Президиум Верховного Совета Башкирской АССР было внесено представление, направленное на устранение недостатков в охране законных прав и интересов несовершеннолетних в республике, по результатам рассмотрения которого принят комплекс мер, направленных на устранение выявленных нарушений, представление было разослано всем исполкомам райгорсоветов⁹¹.

Члены Президиумов принимали участие в общесоюзных и республиканских совещаниях по вопросам укрепления законности и правопорядка, борьбы с преступлениями и правонарушениями, проводимых соответствующими прокурорами.

Что же касается комиссий Верховных Советов, то следует отметить, что на практике сложились две основные формы их взаимодействия с органами прокуратуры.

Во-первых, комиссии (как правило, комиссии законодательных предположений) привлекали работников органов прокуратуры для изучения состояния законности и судебно-прокурорской практики в целях подготовки законопроектов. В частности, при участии работников Прокуратуры СССР комиссиями законодательных предположений палат Верховного Совета СССР в 50-е гг. ХХ в. подготовлены Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик. В 60-х гг. ХХ в. прокурорские работники привлекались к участию в работе комиссий Верховных Советов союзных республик при разработке проектов гражданских и гражданских процессуальных кодексов.

Другая форма взаимодействия получила значительно меньшее распространение. Это касается осуществления комиссиями контрольных функций, что получило практическое применение лишь в некоторых союзных республиках. В частности, в 1964 г. в Грузинской ССР комиссия привлекала работников прокуратуры к проверке соблюдения республиканского Указа от 25.11.1964 об ответственности водителей за вождение транспорта в нетрезвом состоянии⁹².

Переходя к анализу основных направлений взаимодействия органов прокуратуры и местных Советов народных депутатов, следует отметить, что в соответствии с Конституцией (Основным законом) СССР 1977 г. последние руководили всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, все более важной функцией их деятельности являлось обеспечение ими социалистической законности, охрана государственного и общественного порядка, прав граждан (ст. 146).

Компетенция местных Советов в сфере обеспечения правопорядка закреплялись в отраслевом законодательстве. Так, согласно статье 2 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 19.03.1971 «Об основных правах и обязанностях районных Советов народных депутатов»⁹³ районный Совет был призван обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан. Аналогичные нормы были закреплены в указах Президиума Верховного Совета СССР от 08.04.1968 «Об основных правах и обязанностях поселковых и сельских Советов народных депутатов»⁹⁴ и от 19.03.1971 «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов народных депутатов»⁹⁵.

Как справедливо отмечали В. К. Звирбуль, И. И. Карпец и Б. В. Коробейников, «осуществляя управление социально-экономическими процессами, а также государственное руководство хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственных территориях, местные Советы народных депутатов тем самым нейтрализовывали и устраняли причины и условия, способствующие совершению преступлений и иных правонарушений. Они в силу их правомочий осуществляли организационно-управленческие функции по предупреждению преступности, организовывали работы субъектов системы профилактики преступлений и иных правонарушений»⁹⁶.

Местные Советы вырабатывали общую единую линию борьбы с нарушениями социалистической законности, утверждали комплексные мероприятия по предупреждению правонарушений и искоренению вызывающих их причин. Они определяли главное направление деятельности всех государственных и общественных организаций, призванных содействовать выполнению Советами задач по охране социалистической законности. По мнению А. И. Казанника, местные Советы «пресекали параллелизм и дублирование в деятельности органов милиции, суда и прокуратуры по борьбе с преступностью, делали их работу по укреплению законности более целеустремленной и слаженной»⁹⁷.

Укрепление связей между местными Советами и органами прокуратуры, повышение эффективности организационно-правовых форм их взаимодействия являлось тенденцией. Решение этой задачи было актуальным на всех этапах развития советского государства.

Компетенция местных Советов в обеспечении правопорядка с самого начала их образования находила соответствующее отражение в законодательных актах высшей юридической силы. Так, в ст. 61 Конституции (Основном законе) РСФСР 1918 г. закреплялось, что местные советы имеют предметом своей деятельности «проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти, разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение»⁹⁸. Статьей 64 Конституции (Основного закона) РСФСР 1925 г. также устанавливалось, что предметом деятельности местных Советов является «обеспечение в пределах данной территории революционной законности и охрана государственного порядка и общественной безопасности»⁹⁹.

После образования Советской Республики новый толчок в решении задач обеспечения правопорядка деятельность местных Советов получила с образованием в 1922 г. советской прокуратуры.

Высшими органами государственной власти на местах были съезды Советов, на них избирались исполнительные комитеты (исполкомы), которые в период между съездами пользовались правами последних, такими же полномочиями обладали и президиумы исполнительных комитетов. Правовые акты этих органов были поднадзорны органам прокуратуры. Так, Декретом ВЦИК «О порядке рассмотрения губернскими исполнительными комитетами протестов, вносимых прокуратурой» (1925 г.) председателям местных исполкомов вменялось в обязанность установить такой порядок рассмотрения вносимых прокуратурой протестов, «при котором последние рассматривались бы исполнительными комитетами в кратчайший срок, во всяком случае, не далее двухнедельного, по их внесению». Например, в Краснодарском крае в первом полугодии 1952 г. по протестам прокурора было отменено 119 незаконных решений исполкомов, а в первом полугодии 1953 г. — 220¹⁰⁰. По протестам прокурора Татарской АССР в 1953 г. было отменено более 80 решений исполкомов районных и городских Советов¹⁰¹.

В 20-е гг. XX в. начинает складываться такая форма взаимодействия местных Советов и органов прокуратуры, как ознакомление прокуроров с обязательными постановлениями и приказами местных властей¹⁰². Кроме того, согласно п. 12 Постановления Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 28.05.1922 «Положение о прокурорском надзоре»¹⁰³ (далее — Положение о прокурорском надзоре 1922 г.) прокурор имел право присутствовать на всех заседаниях местных исполнительных комитетов с совещательным голосом.

Одной из форм взаимодействия местных Советов и прокуроров было рассмотрение губернскими исполкомами отчетов прокуроров о своей деятельности, которые они согласно п. 16 Положения о прокурорском надзоре 1922 г. обязаны были каждые 3 месяца предоставлять. Эти отчеты играли роль информаций органов прокуратуры о своей деятельности, а также о состоянии законности и правопорядка на соответствующей территории. Однако, исходя из принципа независимости прокуроров от местных властей последующие законодательные акты уже не закрепляли обязанности прокуроров представлять отчеты о своей деятельности исполнительным комитетам местных Советов¹⁰⁴. Вместе с тем прокуроры направляли в Советы и их исполкомы материалы и информации о нарушениях закона. Например, исполком Горьковского областного Совета 26 марта 1954 г. принял по материалам прокуратуры решение «О нарушениях постановления Совета Министров СССР и ЦК КПСС от 21 сентября 1953 г. в части соблюдения принципа материальной заинтересованности колхозников в колхозах области». Отметив, что вскрытые прокурором нарушения являются результатам неудовлетворительной работы райисполкомов, исполком Горьковского областного Совета принял меры, направленные на обеспечение систематического контроля над своевременным зачислением и правильным расходованием денежных средств, полученных колхозами от реализации своей продукции¹⁰⁵.

В многогранной деятельности местных Советов значительное место отводилось координационной функции, которая оказывала серьезное влияние на согласование действий в области жилищного и коммунального строительства, производства товаров народного потребления, проведения мероприятий по улучшению благоустройства, торговли и общественного питания, образования, здравоохранения, культуры¹⁰⁶, и, будучи закрепленной в ст. 147 Конституции (Основного закона) СССР 1977 г., все больше и больше входила в практику управления для решения задач, поставленных съездами КПСС¹⁰⁷.

Важным способом влияния местных Советов на работу органов прокуратуры являлась и координация деятельности всех государственных органов и общественных организаций, призванных обеспечивать законность¹⁰⁸, которая осуществлялась в том числе непосредственно на сессиях Советов¹⁰⁹. В работе сессий принимали участие и прокуроры. Это направление взаимодействия носило взаимовыгодный характер. С одной стороны, прокуроры, обладавшие разносторонней информацией о состоянии законности и правопорядка, информировали Советы на сессиях о практике прокурорского надзора, состоянии преступности и мерах по борьбе с ней, с другой — прокуроры, исходя из докладов и сообщений депутатов, получали сведения о нарушениях законов в работе органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций¹¹⁰.

Зачастую на сессиях местных Советов в адрес прокуроров звучала критика по причине осуществления ими работы по обеспечению правопорядка в отрыве от других органов и общественности. Также на сессиях в решениях указывалось подведомственным местным Советам органам на недостатки в их работе и определялись меры, обеспечивающие согласованную деятельность всех органов, ответственных за состояние законности. Опыт такого взаимодействия получил закрепление в постановлении ЦК КПСС от 04.06.1987 «О мерах по повышению роли прокурорского надзора в укреплении социалистической законности и правопорядка», в котором органам прокуратуры указывалось на необходимость систематического информирования Советов народных депутатов о состоянии законности и мерах по ее укреплению, активного участия в работе коллегиальных органов управления, добиваясь устранения выявленных нарушений закона¹¹¹. Положительную оценку также получила практика, при которой хозяйственные руководители информировали на сессии депутатов о мерах, принятых по устранению нарушений законов, о которых говорилось в выступлении прокурора на предыдущей сессии¹¹². В исследованиях, посвященных социалистической законности, обращалось внимание на необходимость дальнейшей разработки таких средств прокурорского надзора, как участие прокуроров в заседаниях исполкомов местных Советов, доклады о состоянии законности на сессиях Советов, информационные письма, направляемые исполкомам, участие прокуроров в семинарах председателей и секретарей местных Советов, улучшение практики рассмотрения депутатских запросов¹¹³.

В юридической литературе особо подчеркивалось, что местные Советы не могут вмешиваться в оперативную деятельность органов прокуратуры, давать какие-либо указания по конкретным делам. Основой взаимоотношений местных Советов и органов прокуратуры являлось не подчинение одних органов другим, а сотрудничество и координация в их работе¹¹⁴. Как указывал В. С. Мартемьянов, главным способом влияния местных Советов на работу прокуратуры являлось определение Советом общих задач по укреплению правопорядка на вверенной территории, в отдельных отраслях хозяйства, на предприятиях или в части, касающейся определенных вопросов состояния законности (соблюдение законов об охране труда, об охране социалистической собственности, прав несовершеннолетних и др.)¹¹⁵.

Заслуживает внимания изучение практики взаимодействия органов прокуратуры с постоянными комиссиями местных Советов, которые оказывали им значительную помощь в осуществлении координационной функции¹¹⁶. Нормативными правовыми актами разных уровней о деятельности постоянных комиссий на них возлагались следующие основные функции:

— предварительное рассмотрение и подготовка вопросов, относящихся к ведению образовавших их Советов;

— содействие проведению в жизнь законов и других решений Советов;

— контроль за деятельностью государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.

На постоянные комиссии Советов приходилась основная тяжесть депутатского контроля в межсессионный период. Только по состоянию на 1953 г. постоянных комиссий местных Советов имелось около 400 тысяч, в них работало свыше миллиона депутатов и более двух миллионов активистов¹¹⁷. Поле приложения их контрольных полномочий было достаточно широко — это количество и качество работы, природопользование, предупреждение преступности несовершеннолетних, искоренение нетрудовых доходов, нарушений трудовой дисциплины, хищений социалистического имущества, спекуляции, пьянства, иных негативных явлений¹¹⁸. Контрольные полномочия осуществляли такие комиссии, как постоянная комиссия социалистической законности, комиссия по борьбе с пьянством, комиссия по делам несовершеннолетних, наблюдательная комиссия и другие¹¹⁹. Все эти комиссии вели большую работу по укреплению законности и обеспечению правопорядка в соответствующих отраслях государственного управления. Так, постоянные комиссии по охране социалистической законности содействовали Совету депутатов трудящихся, судебным органам, органам прокуратуры и милиции в их работе по укреплению социалистической законности и обеспечению охраны общественного порядка; следили за неуклонным выполнением советских законов и охраной прав граждан предприятиями, учреждениями и отдельными должностными лицами; участвовали в проверке жалоб и заявлений граждан, связанных с нарушениями социалистической законности; проверяли деятельность административных комиссий и товарищеских судов, а также организовывали работу по разъяснению советских законов и пропаганде юридических знаний¹²⁰.

Среди основных форм взаимодействия прокуроров с постоянными комиссиями Е. И. Орловская выделяла: 1) совместные проверки и обследование состояния законности на территории административных единиц, на отдельных объектах; 2) одновременное изучение состояния законности; 3) рассмотрение результатов проверок на заседаниях комиссии с приглашением прокуроров; 4) привлечение депутатов к проверкам, проводимым прокуратурой; 5) совместная подготовка вопросов для рассмотрения их на сессиях, заседаниях исполкомов; 6) взаимный обмен информацией; 7) участие прокуроров в работе актива постоянной комиссии¹²¹.

Анализируя деятельность названных комиссий, нельзя не отметить такое существенное для целей нашего исследования обстоятельство, что через нее местные Советы координировали деятельность государственных органов и общественных объединений по профилактике преступности и обеспечению правопорядка. Так, в ст. 1 Положения о комиссии по борьбе с пьянством, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 21.08.1972¹²², указывается, что основными задачами таких комиссий является координация деятельности государственных органов и общественных организаций, направленной на борьбу с пьянством, а также разработка и проведение мероприятий по предупреждению и пресечению проявлений пьянства.

Согласно п. 2 Положения о наблюдательных комиссиях при исполнительных комитетах районных и городских советов депутатов трудящихся, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 24.05.1957 № 349¹²³, наблюдательные комиссии создавались из представителей советских, профсоюзных и комсомольских организаций (в том числе представителей органов здравоохранения, просвещения, культуры и др.) под председательством членов исполнительных комитетов районных или городских Советов депутатов трудящихся. В соответствии со ст. 12 названного Положения на заседания наблюдательных комиссий приглашались прокуроры, осуществляющие надзор за местами заключения, а также администрация и представители общественных организаций исправительно-трудовых учреждений.

Как следует из Положения о комиссиях по делам о несовершеннолетних, утвержденного постановлением Совета народных комиссаров РСФСР от 11.07.1931¹²⁴, данные комиссии состояли при районных исполкомах. В их состав входили педагоги, врачи, воспитатели, представители местного комитета ВЛКСМ, профсоюзов и иных общественных организаций, а также народные судьи. О своей работе комиссии не реже чем раз в 6 месяцев отчитывались перед соответствующим исполкомом или Советом. Пунктом 16 названного Положения особо оговаривалось, что решения комиссии являются окончательными, но могут быть опротестованы прокурором.

В самом общем виде деятельность комиссий по социалистической законности регламентировалась статьей 77 Закона РСФСР от 29.07.1971 «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР»¹²⁵. Эти комиссии принимали участие в разработке и осуществлении мероприятий по обеспечению социалистической законности, охраны государственного и общественного порядка на территории города, района; участвовали в проверке соблюдения социалистической законности в отделах и управлениях исполнительного комитета Совета, на предприятиях, в учреждениях и организациях, проверке состояния дел по рассмотрению предложений, заявлений, жалоб граждан и организации их приема; оказывали помощь в работе добровольных народных дружин по охране общественного порядка, товарищеских судов и добровольных пожарных дружин. Одним из направлений деятельности этих комиссий было оказание содействия Советам депутатов трудящихся, судебным органам, органам прокуратуры и милиции в их работе по укреплению социалистической законности и обеспечению охраны общественного порядка¹²⁶. В юридической литературе констатировалось, что эти комиссии должны располагать развернутой информацией о состоянии преступности в регионе, однако повсеместной практики представления такой информации зачастую не было. Лишь в отдельных регионах прокуроры эпизодически информировали комиссию по конкретным вопросам путем внесения информаций, представлений или устных сообщений на заседаниях комиссии¹²⁷. На практике не исключалась возможность и обращения комиссии к прокурору с просьбой о вмешательстве, где оно, по мнению комиссии, необходимо¹²⁸.

По мнению Л. Ю. Мизилиной, постоянные комиссии по социалистической законности местных Советов постепенно становятся и должны стать координирующими и направляющими центрами на подведомственной Совету территории по всем видам деятельности непосредственно связанными с социалистической законностью и правопорядком, защитой законных прав и интересов граждан¹²⁹.

Немаловажно отметить, что деятельность перечисленных комиссий осуществлялась не на ведомственной, а на межведомственной основе, в их состав входили не только депутаты Советов и работники их исполкомов, но и представители органов внутренних дел, предприятий, учреждений, организаций, институтов гражданского общества (профсоюзных, комсомольских и иных общественных организаций).

В частности, в состав комиссий входили:

— по борьбе с пьянством — депутаты Советов народных депутатов, представители профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций, трудовых коллективов, руководители предприятий, учреждений, организаций, а также работники здравоохранения, просвещения, торговли, органов внутренних дел, культурно-просветительных и других учреждений (ст. 5 Указа Президиума ВС РСФСР от 21.08.1972);

— наблюдательных комиссий — представители советских, профсоюзных и комсомольских организаций (в том числе представителей органов здравоохранения, просвещения, культуры и др.) под председательством членов исполнительных комитетов районных или городских Советов депутатов трудящихся (п. 2 Положения о наблюдательных комиссиях при исполнительных комитетах районных и городских советов депутатов трудящихся, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 24.05.1957 № 349);

— по делам о несовершеннолетних — педагога, врача по охране здоровья детей и подростков, нарсудьи города или района, воспитателя-обследователя (инспектора), представителя местного комитета ВЛКСМ, представителя местной организации Общества друг детей, представителя городского или районного совета профсоюзов (п. 5 Постановления СНК РСФСР от 11.07.1931).

В качестве одного из примеров можно упомянуть опыт координации деятельности различных органов и общественных организаций, а также органов прокуратуры по обеспечению правопорядка, который сформировался в 60-е гг. ХХ в. в г. Москве. В частности, по решению МГК КПСС в марте 1961 г. в целях координации руководства деятельностью самодеятельных организаций, участвующих в работе госаппарата и контролирующих его деятельность, были созданы районные советы по работе среди населения. Эти советы являлись коллегиальными органами, состоящими из представителей районных комитетов партии и ВЛКСМ, партийных организаций жилищно-эксплуатационных контор, исполкомов райсоветов, отделов народного образования, прокуратуры и милиции¹³⁰.

Важным направлением взаимодействия местных Советов и прокуроров являлось разъяснение советского законодательства. Исполкомы районных и городских Советов образовывали координационно-методические советы по правовой пропаганде, в состав которых входили руководители соответствующих прокуратур, иногда возглавляя их. Эти координационно-методические советы составляли планы правовой пропаганды, объединяли усилия работников органов прокуратуры, внутренних дел, судебных органов, адвокатов, юрисконсультов предприятий в области правовой пропаганды, обсуждали вопросы тематической направленности лекций на правовые темы, анализировали эффективность правовоспитательной работы и т. п.¹³¹

Нельзя оставить без внимания анализ взаимодействия органов прокуратуры с органами исполнительной власти, осуществлявшими свою деятельность под руководством Совета Министров СССР и советов министров союзных и автономных республик. Сравнение задач прокурорского надзора, закрепленных в ст. 2 Положения о прокурорском надзоре 1955 г.¹³², с конституционной обязанностью Совета Министров союзной республики принимать меры по обеспечению общественного порядка, защите интересов государства и охране прав граждан не оставляет сомнения в наличии тесных взаимоотношений между ними¹³³. При этом необходимо оговорить, что Конституция (Основной закон) СССР 1936 г. и конституции союзных республик, а также упомянутое Положение о прокурорском надзоре в СССР, равно как и Положение о прокурорском надзоре 1922 г., не включали в предмет прокурорского надзора деятельность высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти, то есть советов министров. Так, прокуроры республик полномочны были осуществлять высший надзор за точным исполнением законов министерствами и ведомствами, подведомственным им предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами и гражданами.

Компетенция Советов Министров союзной республики в обеспечении правопорядка прежде всего проявлялась в объединении и направлении деятельности государственных органов — органов власти и управления, суда и прокуратуры. Советы Министров обязаны были руководить органами охраны общественного порядка, оказывая им всемерную помощь и повседневно контролируя их работу, проводить в жизнь мероприятия по укреплению законности, издавать решения по вопросам охраны порядка, объединять усилия общественности и самодеятельных организаций населения в борьбе за укрепление законности и правопорядка¹³⁴.

Весьма важными нормативными правовыми актами, заложившими основы деятельности Советов Министров союзных республик по обеспечению правопорядка, были принятые в середине 60-х гг. ХХ в. решения ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета и Совета Министров СССР по усилению борьбы с преступностью, по улучшению работы следственного аппарата прокуратуры и органов охраны общественного порядка. На Советы Министров союзных республик была возложена обязанность совместно с партийными органами систематически и глубоко анализировать положение дел с преступностью в республике; улучшать руководство деятельностью соответствующих государственных органов в области охраны общественного порядка, больше оказывать практической помощи в организации их работы; осуществлять постоянный контроль за выполнением решений об усилении борьбы с преступностью, иные обязанности¹³⁵. В частности, в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10.12.1965 «О мерах по улучшению работы следственного аппарата органов прокуратуры и охраны общественного порядка»¹³⁶ Советам Министров союзных республик предлагалось улучшить руководство деятельностью следственного аппарата и политическое воспитание следователей, больше заботиться о профессиональном мастерстве следственных кадров, систематически заслушивать отчеты о состоянии следственной работы.

Таким образом, круг деятельности правительства республики по обеспечению правопорядка был очень широк, и на практике осуществление этих полномочий приобретало различные формы¹³⁷.

Одновременно с указанным Совет Министров союзной республики, как и всякий другой государственный орган, должен был точно и сам соблюдать советские законы. Особенностью правового положения правительства являлось то, что Совет Министров союзной республики имел право и обязан был наряду с точным и неуклонным соблюдением советских законов в своей деятельности принимать меры по их исполнению и соблюдению, по охране государственного порядка и прав граждан на территории всей республики¹³⁸.

Исследуя вопросы взаимодействия органов прокуратуры с органами государственного управления нельзя не остановиться на вопросах взаимодействия органов прокуратуры с контролирующими органами. В юридической литературе тех лет отмечалось, что во всех отраслях прокурорского надзора прокуратура работает в тесном контакте с органами народного контроля¹³⁹.

Так, декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных комиссаров от 14 (22) ноября 1917 г. утверждено Положение о рабочем контроле¹⁴⁰. Органы рабочего контроля осуществляли контроль за исполнением законов, за законностью деятельности организаций, их служащих, контроль за соблюдением дисциплины, охраны собственности. Лица, виновные в нарушении порядка и дисциплины, хищении имущества, по инициативе рабочих контролеров могли быть привлечены к уголовной ответственности¹⁴¹. В последующем, уже после создания органов прокуратуры, в определенных пределах органы народного контроля могли проверять деятельность органов прокуратуры¹⁴². Как указывал В. И. Рохлин, «проверяя соблюдение закона о порядке регистрации и проверки заявлений о преступлениях, сроков рассмотрения и разрешения жалоб трудящихся, поступавших в прокуратуру, сроки рассмотрения дел и жалоб в судах, они помогали устранению недостатков и нарушений, способствовали совершенствованию работы»¹⁴³.

После создания органов народного контроля они неоднократно претерпевали изменения (Народный комиссариат по государственному контролю, Народный комиссариат Рабоче-Крестьянской инспекции, Комиссия советского контроля при СНК СССР, Министерство государственного контроля СССР и др.)¹⁴⁴, но суть их отличия от прокуратуры состояла в принципе, заложенным еще В. И. Лениным в письме «О двойном подчинении и законности», а именно — «Рабкрин судит не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности. Прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом…»¹⁴⁵. Таким образом, органы народного контроля и органы прокуратуры, имея общую цель — укрепление законности, достигали ее разными методами.

Исследуя вопросы взаимодействия органов прокуратуры и контролирующих органов, можно кратко в качестве примера остановиться на вопросах взаимодействия с органами статистики. Так, по согласованию с Прокуратурой СССР письмом Центрального статистического управления СССР от 11.04.1974 № 20-11/22 «О порядке оформления и направления в органы прокуратуры материалов о приписках и других искажениях отчетности» был определен порядок передачи в органы прокуратуры материалов, содержащих сведения о внесении приписок в государственную отчетность или представления других умышленно искаженных отчетных данных о выполнении планов. Пунктом 5 названного письма на статистические органы была возложена обязанность по поддержанию постоянных деловых контактов с органами прокуратуры, направленных на усиление борьбы с очковтирательством в отчетности, искоренение и предупреждение приписок и других умышленных искажений отчет-
ности¹⁴⁶.

Межведомственный контроль осуществлялся государственными комитетами и другими ведомствами в рамках соответствующей сферы управления и для обеспечения единства в выполнении определенной функции управления. К числу таких органов относились Госплан СССР, Госснаб СССР, Госстрой СССР, Государственный комитет СССР по науке и технике, Государственный комитет СССР по труду и социальным вопросам, Государственный комитет СССР по стандартам, Госгортехнадзор СССР и др¹⁴⁷.

Большую роль в обеспечении правопорядка в различных отраслях народного хозяйства СССР играли различные государственные инспекции (торговая, санитарная, сельскохозяйственная инспекция, государственный пожарный надзор, горный надзор и многие другие), которые вели специализированный контроль в соответствующей сфере. Окончательно институт государственного инспектирования сложился в 30-е гг. XX в.¹⁴⁸ Эти инспекции наблюдали за соответствием законам и иным нормативным правовым актам конкретных отношений в сфере общественного порядка. Деятельность их нередко переплеталась с деятельностью других органов, что обусловливалось общностью выполняемых ими задач¹⁴⁹. Помимо осуществления надзора за деятельностью указанных инспекций, в том числе за их практикой привлечения виновных к административной ответственности¹⁵⁰, органы прокуратуры также анализировали их деятельность, вырабатывая совместные меры по укреплению законности и правопорядка. Так, обобщив практику передачи госторгинспекциями и другими торговыми организациями материалов о недостачах товаров и денежных средств в следственные органы, Прокуратура СССР, Министерство торговли СССР и Правление Центросоюза СССР приняли совместное письмо от 11.03.1968 № 7/21/047-75/СП-45 «О порядке передачи торговыми организациями в следственные органы материалов о недостачах товаров и денежных средств», в котором предлагался алгоритм передачи материалов о хищениях в следственные органы¹⁵¹.

Переходя к анализу взаимодействия органов прокуратуры с органами публичной власти, непосредственно имеющими задачи по обеспечению правопорядка — правоохранительными органами и судом, следует обозначить, что это взаимодействие имело два основных направления. Первое из них — надзор прокуратуры за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия, а также за судом. Данную деятельность прокуратура осуществляла с момента ее основания в 1922 г. Задачи и полномочия прокурора при реализации данной функции определялись Положениями о прокурорском надзоре 1922 и 1955 гг., Законом СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР»¹⁵² (далее — Закон о прокуратуре СССР), основами уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, уголовно-процессуальными кодексами советских республик. Конкретные обязанности прокуроров и их полномочия по надзору за деятельностью органов предварительного расследования и судом закреплялись в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора СССР¹⁵³.

Второе не менее важное направление взаимодействия органов прокуратуры с правоохранительными органами и судом — координация их деятельности по борьбе с преступностью. Следует отметить, что органы прокуратуры в той или иной форме осуществляли рассматриваемую функцию, а с момента воссоздания — в непростых условиях дефицита правового регулирования. Вместе с тем отдельные упоминания о ведущей роли прокуроров в вопросах объединения усилий правоохранительных органов и судов в той или иной формулировке можно найти в нормативных правовых актах. Так, в преамбуле Положения о прокурорском надзоре 1922 г. провозглашалось, что прокуратура создается в интересах «правильной постановки борьбы с преступностью». Народным комиссариатом юстиции РСФСР 29.06.1922 была утверждена Временная инструкция губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора (циркуляр № 67), параграф 11 которой закреплял, что «Прокурор губернии созывает периодически губернское совещание по борьбе с преступностью в составе председателя — прокурора — и членов: предсовнарсуда, предревтрибунала, заведывающего отделом управления, заведывающего РКИ и начальника ГОГПУ для объединения всех означенных органов по борьбе с преступностью, выработки необходимых мероприятий в этой области и обсуждения вопросов о правильной деятельности исправительно-трудовых учреждений, уголовного розыска и милиции»¹⁵⁴. Вместе с тем в более поздних актах, определяющих правовое положение органов прокуратуры (Положение о прокуратуре Союза ССР, утвержденное постановлением ЦИК СССР № 84, СНК СССР № 2621 от 17.12.1933 «Об утверждении Положения о прокуратуре Союза ССР»¹⁵⁵, Положение о прокурорском надзоре 1955 г.), нормы, возлагающие на органы прокуратуры функцию по координации правоохранительных органов и суда, отсутствовали.

Соответственно и в юридической литературе того периода (книгах, сборниках, статьях, диссертациях), по замечанию Н. В. Жогина, освещение вопросов координации работы органов прокуратуры с органами МВД и суда является недостаточным, мало освещается фактическое положение дел и роль прокуратуры в организации борьбы с преступностью¹⁵⁶.

В рассматриваемый период одной из основных форм взаимодействия прокуратуры, правоохранительных органов и судов являлись междуведомственные (межведомственные) совещания¹⁵⁷. Данная форма получила всеобщее признание и распространение¹⁵⁸. Как отмечал прокурор Хабаровского края И. Н. Зыков, «Одним из эффективных методов координирования работы органов прокуратуры, учреждений УВД и судов, по нашему мнению, являются междуведомственные совещания… На междуведомственных совещаниях обсуждаются разнообразные принципиальные вопросы, вытекающие из нашей практической деятельности, как-то: итоги борьбы с преступностью за истекший квартал; совместные доклады горрайпрокуроров, начальников милиции и судей по отдельным вопросам их работы; обсуждаются отдельные уголовные дела»¹⁵⁹.

В отсутствие законодательного регулирования отдельные вопросы по координации деятельности правоохранительных и иных органов находили отражение в организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры СССР. Например, пункт 4 приказа Генерального прокурора СССР от 30.06.1962 № 53 «О мерах по дальнейшему совершенствованию деятельности органов прокуратуры в борьбе с преступностью и нарушениями законности» обязывал прокуроров «устранять разобщенность в деятельности органов прокуратуры, суда и МВД по борьбе с преступностью, систематически совместно обсуждать состояние преступности и определять конкретные меры по координации следственных и розыскных действий, направленных на полное раскрытие преступлений, на устранение недостатков в деятельности административных органов и усиление борьбы с преступностью»¹⁶⁰. В свою очередь п. 2 приказа Генерального прокурора СССР от 01.09.1970 № 52 «О задачах органов прокуратуры по исполнению постановления ЦК КПСС и Совета Министров ССР от 30 июля 1970 г. «О мерах по улучшению работы судебных и прокурорских органов» предписывал руководителям нижестоящих прокуратур «глубже анализировать состояние преступности, больше внимания уделять выявлению и устранению причин и условий, порождающих правонарушения; в координации с судами, органами внутренних дел и юстиции разрабатывать и осуществлять конкретные меры по предупреждению правонарушений»¹⁶¹.

На необходимость регламентации вопросов организации координации прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и правонарушениями неоднократно обращалось внимание в юридической литературе, в частности в работах В. К. Звирбуля, Т. Л. Маркелова, С. Г. Новикова, К. Ф. Скворцова и др.¹⁶²

Ситуация изменилась лишь в конце 70-х гг. XX в. По мнению авторов комментария к Закону о прокуратуре СССР, к этому времени органы прокуратуры уже многие годы фактически осуществляли координацию деятельности правоохранительных органов и накопили большой опыт¹⁶³. Однако принятая нормативная правовая база также не была лишена недостатков. Так, Закон о прокуратуре СССР в статье 3, указывая на координационную деятельность, не раскрывал ее содержание и цели. Кроме того, на прокуратуру возлагалась обязанность координации деятельности правоохранительных органов (органов внутренних дел, судов) по борьбе не только с преступлениями, но и иными правонарушениями.

В отсутствие законодательного регулирования на практике сложились следующие основные формы координации прокурором деятельности правоохранительных органов и суда: проведение межведомственных (междуведомственных) совещаний, заседаний координационных советов; совместное изучение преступности, состояния правопорядка; совместная разработка мер предупреждения преступлений и иных правонарушений, а также предложений к комплексному плану укрепления законности в районе; оказание помощи отдельным населенным пунктам или трудовым коллективам в борьбе с правонарушениями; повышение квалификации сотрудников правоохранительных органов; правовое просвещение населения¹⁶⁴.

Анализируя вопросы обеспечения правопорядка в советский период развития отечественного государства и права нельзя не отметить, что активную роль играли при этом и партийные органы. Как отмечал М. С. Смиртюков «следуя ленинским заветом, вопросам совершенствования законодательства, укрепления законности и правопорядка постоянно занимаются Центральный Комитет КПСС и его Политбюро»¹⁶⁵.

Так, постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23.07.1966 № 571 «О мерах по усилению борьбы с преступностью» обязывало центральные комитеты коммунистических партий республик, краевые и областные комитеты, Советы Министров республик, исполнительные комитеты краевых и областных Советов депутатов «принимать решительные меры к наведению образцового общественного порядка в населенных пунктах, систематически и глубоко анализировать положение дел с преступностью, улучшать руководство деятельностью органов охраны общественного порядка, прокуратуры и суда, осуществлять постоянный контроль за выполнением решений об усилении борьбы с преступностью»¹⁶⁶. ЦК КПСС постановлением от 20.11.1986 «О дальнейшем укреплении социалистической законности и правопорядка, усилении охраны прав и законных интересов советских граждан» также обязало партийные комитеты, Советы народных депутатов «постоянно держать в центре внимания вопросы укрепления законности и правопорядка, осуществлять контроль и координацию усилий партийных организаций, государственных учреждений, правоохранительных органов, всей общественности по искоренению любых отступлений от требований закона»¹⁶⁷.

Эти решения получали конкретную реализацию на практике. В частности, 2 июля 1976 г. состоялось совещание руководящих работников органов прокуратуры, внутренних дел и юстиции г. Москвы с участием ученых-юристов по вопросам дальнейшего совершенствования деятельности правоохранительных органов по предупреждению правонарушений. На совещании прокурор города Москвы М. Г. Мальков отмечал: «МГК КПСС и исполкомом Моссовета приняты меры к дальнейшему совершенствованию работы органов внутренних дел, прокуратуры, суда, юстиции, к повышению их роли в деле укрепления законности и правопорядка. Административные органы стали больше проявлять заботы о координации своих усилий…»¹⁶⁸. На том же совещании начальник Люблинского районного управления внутренних дел Москвы К. И. Морозов сообщил: «Вся работа по укреплению охраны общественного порядка и борьбе с преступностью в районе проходит под руководством и постоянным вниманием РК КПСС, исполкома райсовета, ГУВД Мосгорисполкома на основе комплексных планов мероприятий партийных, советских, общественных организаций и административных органов по профилактике правонарушений в районе»¹⁶⁹.

Такая точка зрения поддерживалась не только нормотворческой и правоприменительной практикой, но и юридической наукой.

Ученые Всесоюзного научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка отмечали, что руководящая роль в координации профилактической работы в сфере противодействия преступности принадлежит районному (городскому) комитету партии, который дает оценку общего состояния преступности и предупредительной деятельности на территории, организует работу субъектов предупреждения, руководит комплексным планированием профилактики. Указывалось, что важное место в системе субъектов профилактики в районе принадлежит районным (городским) Советам народных депутатов и их исполкомам, которые в пределах своих полномочий руководят работой субъектов предупреждения преступности, координируют их деятельность¹⁷⁰.

Тезисы о руководящей роли партии в системе органов Советского государства, в том числе среди правоохранительных органов, преподавались и изучались в системе высшего юридического образования. Данные положения изучались как в курсе советского государственного права, так и в дисциплине «Правоохранительные органы». Например, в учебнике «Советское государственное право»¹⁷¹, подготовленном с учетом Конституции (Основного закона) СССР 1977 г., особо подчеркивалась роль Коммунистической партии в организации и деятельности судебных и прокурорских органов. В учебник В. М. Семенова «Правоохранительные органы в СССР» был включен специальный параграф — «Роль партийных комитетов в обеспечении скоординированной деятельности правоохранительных органов»¹⁷², в котором отмечалось, что важнейшей формой партийного руководства правоохранительными органами является координация их деятельности со стороны партийных комитетов в различных направлениях и на всех уровнях.

Конечно же, такой подход базировался на статье 6 Конституции (Основного Закона) СССР 1977 г., провозгласившей Коммунистическую партию Советского Союза руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций¹⁷³.

Исследуя проблемные вопросы координации деятельности по борьбе с преступностью, обеспечения законности и правопорядка, нельзя не отметить, что среди ученых-правоведов и практиков не имелось единого мнения об органе (организации), который бы являлся центром такой координации. Как нами уже установлено в настоящем параграфе, помимо органов прокуратуры определенные обязанности по координации деятельности иных субъектов профилактики по противодействию преступности и обеспечению правопорядка, а также по руководству деятельности правоохранительных органов в указанной сфере возлагались и на органы государственной власти, а также специально создаваемые ими координационные структуры.

Так, П. Т. Васьков в 60-х гг. XX в. предлагал образовать на общественных началах в каждом районе, городе, крае и области специальный орган, который бы занимался повседневной координацией деятельности всех органов и организаций по обеспечению законности. Автор предполагал, что во главе такого органа целесообразно поставить одного из руководящих работников района, города, края или области, наделив этот орган правами с таким расчетом, чтобы он имел возможность оказывать необходимое влияние на деятельность всех государственных и общественных организаций. В состав этого органа должны были входить руководители суда, прокуратуры, милиции, представители Советов и их массовых организаций. С образованием такого органа, координирующего деятельность государственных и общественных организаций, по мнению автора, появилась бы возможность устранить разобщенность в их работе и усилить целенаправленность их действий¹⁷⁴. По нашему мнению, в предложении о создании подобных структур имеются определенные предпосылки, положенные в основание создания ПДКС уже в наши дни.

Вместе с тем названный подход получил критическую оценку в юридической литературе. По мнению Г. А. Мурашина, создание такого органа с подчинением прокуратуры его влиянию противоречило бы ленинским принципам независимости прокуратуры на местах, а координирующая роль органов прокуратуры, осуществляемая в тесном взаимодействии с Советами под руководством партийных организаций, вполне способна обеспечить решение тех задач по борьбе с преступностью и с нарушениями законов, которые необходимо решать при помощи координации¹⁷⁵.

По итогам проведенного нами анализа полагаем возможным сделать вывод, что органам публичной власти (органам государственной власти и органам местного самоуправления) исторически имманентно присуща функция обеспечения правопорядка, которая претерпевает изменения в зависимости от их уровня и компетенции. Реализуя указанную функцию, органы публичной власти как непосредственно, так и путем создания межведомственных координационных структур на постоянной основе реализуют взаимодействие с органами прокуратуры, которые, осуществляя надзорную деятельность, участие в конституционном, гражданском, административном и уголовном судопроизводстве,