Ю.К. Цареградская

Государственный долг России в системе финансового права. Особенности правового регулирования

Монография

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора
О. В. Болтиновой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73 (470)

ББК 67.402

Ц18

Рецензенты:

Петрова Г. В. — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры «Административное и финансовое право» Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России.

Смирнов Д. А. — доктор юридических наук, профессор, директор Юридического института Северо-Кавказского федерального университета.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора О. В. Болтиновой.

Цареградская Ю. К.

В монографии рассматривается финансово-правовое регулирование государственного долга как правового института в системе финансового права. Раскрывается правовая природа внутреннего и внешнего государственного долга, а также анализируются особенности управления государственным долгом Российской Федерации.

Законодательство приводится по состоянию на февраль 2016 г.

Издание представляет научный интерес для студентов, магистров, аспирантов и преподавателей юридических и экономических образовательных организаций, а также всех интересующихся финансово-правовым регулированием долговых отношений.

УДК 347.73 (470)

ББК 67.402

© Цареградская Ю. К., 2016

© ООО «Проспект», 2016

Вступительное слово

Финансово-правовое регулирование государственного долга на протяжении многих лет остается актуальной проблемой функционирования финансовой системы государства и системы финансового права. В современных условиях государственный долг является органической составляющей финансовых систем подавляющего большинства стран мира, поэтому особое значение приобретают приоритеты и направления долговой политики, в рамках которой осуществляются формирование и обслуживание государственного долга, его правовое регулирование.

Быстрый рост государственного долга ставит перед экономистами и юристами серьезную проблему по выработке подходов к экономическому и правовому регулированию увеличивающейся государственной задолженности с учетом ее позитивного и негативного влияния на экономику государства. С одной стороны, возрастание государственного долга выступает в качестве стимула для развития экономики любого государства, оказывая позитивное воздействие на темпы экономического роста, инфляции, объемы инвестиций и сбережений. С другой стороны, неэффективное использование заемных денежных средств и выбор неадекватных методов управления государственным долгом могут привести к существенным негативным последствиям для национальной экономики. Как справедливо отметил представитель немецкой финансовой науки Фр. Небениус¹, «никто не будет утверждать, что государственные долги являются для нации благодеянием и что государство потому должно заключать займы и растрачивать полученные таким путем средства, чтобы создать благодеяние для народа… Достаточно, чтобы не каждый заем принимать за зло и крайнее средство».

В связи с этим любое государство с целью уменьшения объемов и негативных последствий долговой нагрузки в стране и оптимизации использования привлеченных средств должно, учитывая показатели и тенденции долговых обязательств государства, проводить рациональную долговую политику, закрепленную в финансовом законодательстве, трансформирующем его.

Проведенные новации в современном финансовом законодательстве свидетельствуют об изменении качества правового регулирования государственного долга, поскольку государству удалось сформировать эффективную стратегию управления государственным долгом.

Необходимо учитывать и тот факт, что эффективность правового регулирования любого института общественной жизни будет зависеть от его взаимосвязи и взаимодействия с общеполитическими, экономическими и правовыми явлениями.

В связи с этим актуализируется непосредственное перенесение практического и теоретического опыта развитых государств в области финансово-правового регулирования государственного долга на отечественную практику долговых отношений. В представленной работе весьма подробно исследованы особенности правового регулирования государственного долга РФ, раскрыта правовая природа государственного внутреннего и внешнего долга, сделан вывод о том, что эффективность управления государственным долгом будет зависеть от выбора организационно-институциональной модели данного управления.

В монографии поднимаются актуальные вопросы, связанные с исследованием таких категорий финансового права, как «внутренний государственный долг», «внешний государственный долг», «верхний предел государственного долга», «методы управления государственным долгом» и проч. Автор не ограничивается только доктринальным изложением проблем, а представляет собственное практическое видение в форме предложений по совершенствованию бюджетного законодательства в сфере долговых отношений.

Данное издание будет интересно студентам, аспирантам и преподавателям юридических и экономических образовательных организаций, а также всем интересующимся финансово-правовым регулированием долговых отношений.

Е. Ю. Грачева,

доктор юридических наук, профессор,

заведующий кафедрой финансового права

Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),

заслуженный юрист РФ, почетный работник

высшего профессионального образования РФ,

почетный работник науки и техники РФ

Введение

В большинстве развитых стран государственный долг есть в экономической системе, поскольку государственный кредит совместно с налогами составляет мощный инструментарий для достижения баланса между доходами и расходами. Еще в 1810 году во введении к Плану финансов М. М. Сперанского была представлена общая характеристика государственного долга Российской империи на 1810 год и сформулирован вывод о том, что вся государственная экономика усугубляется наличием долга. М. М. Сперанский отмечал: «Дороговизна вещей должна возрастать со всею быстротой и народным отягощением: ибо всякий займ без верного платежа есть не что другое, как прибавка к ценам на вещи»².

В современных условиях государственный долг является органической составляющей финансовых систем подавляющего большинства стран мира, поэтому особое значение приобретают приоритеты и направления долговой политики, в рамках которой осуществляются формирование и обслуживание государственного долга, его правовое регулирование. Привлечение государственных заимствований может иметь как положительные, так и отрицательные последствия. С одной стороны, привлечение дополнительных средств влияет на экономический рост и экономическую активность в стране, стимулируя потребление или инвестиции в производство, а с другой — оказывает негативное влияние, поскольку расходы на обслуживание государственного долга депрессивно сказываются на экономическом положении страны из-за того, что происходит отток ресурсов.

В связи с этими обстоятельствами любое государство с целью уменьшения объемов и негативных последствий долговой нагрузки в стране и оптимизации использования привлеченных средств должно, учитывая показатели и тенденции долговых обязательств государства, проводить рациональную долговую политику.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике на 2002 год» отмечалось: «Стратегия в области управления государственным долгом остается важнейшим направлением бюджетной политики. Она должна быть нацелена на смягчение пиков платежей, на улучшение структуры долга и снижение стоимости его обслуживания. Для этого следует создать единую систему управления государственным долгом, включающую в себя всеобъемлющую и унифицированную систему учета государственных долговых обязательств, выработку и реализацию единой стратегии управления государственным долгом. Потребуется внести существенные изменения в нормативные документы, касающиеся государственного долга и государственных заимствований, активно использовать известные в международной практике рыночные механизмы для улучшения структуры долга»³.

В соответствии с этим тезисом в очередной раз становится очевидно, что теоретическое осмысление различных финансовых институтов, в том числе и государственного долга, будет эволюционировать, развивая тем самым и науку финансового права, поскольку это позволит должным образом разработать наиболее эффективные механизмы финансово-правового регулирования данных институтов.

В монографии предпринята попытка систематизировать теоретические положения о государственном долге в финансовой науке и науке финансового права, раскрыть особенности правового регулирования основных видов государственного долга, проанализировать управление данным институтом и выявить возможные оптимальные модели управления государственным долгом с целью их практического внедрения в современную практику долговых отношений Российской Федерации.

Раздел 1. Специфика современного финансово-правового регулирования государственного долга Российской Федерации

1.1. Государственный долг в структуре бюджета

Раскрывая специфику правового регулирования государственного долга, следует проанализировать данный институт в структуре бюджета, поскольку это позволит рассмотреть государственный долг не только в системе финансового права, но и в рамках финансовой системы России, в частности в структуре бюджета. Институт государственного долга Российской Федерации в структуре федерального бюджета закрепляется и регулируется нормативно-правовыми актами в двух аспектах: 1) как источник финансирования дефицитов бюджетов; 2) как вид расхода бюджетов. Подобные закрепление и регулирование представлены Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее — БК РФ) и федеральными законами о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. По сравнению с другими странами правовое регулирование государственного долга в России прямо не закреплено в Конституции Российской Федерации. В некоторых странах, например в Бельгии, Германии, Швеции и др., в конституциях государств финансовая проблематика выделяется как самостоятельный раздел, что указывает на важность и стратегичность отношений в сфере государственного долга, поскольку правовое регулирование финансовой деятельности государства в этой сфере осуществляется на конституционном уровне⁴. Необходимо подчеркнуть, что в условиях централизованного управления экономикой механизм обращения государственных долговых обязательств, действовавший в развитых странах, в нашей стране практически отсутствовал. В соответствии с этим финансирование дефицита бюджета совершенно не соответствовало принятым в мировой экономике современным формам управления этим процессом. Изменение экономических и социально-политических ориентиров потребовало существенного пересмотра отношения к использованию государственного долга как одного из важнейших инструментов государственной финансовой политики, что и нашло отражение в современном правовом оформлении данных отношений и в будущем позволит учитывать практику законодательного регулирования государственного долга в зарубежных странах.

Рассматривая государственный долг как источник финансирования дефицитов бюджета, следует проанализировать теоретические подходы к данному вопросу, представленные в экономической и юридической литературе.

В экономической литературе преобладает позиция, что финансирование дефицитов бюджета при помощи денежных средств, образующих государственный долг, является одним из способов ликвидации бюджетного дефицита, наряду с денежным финансированием и налоговым.

В частности, М. Вышкварцева, классифицируя дефицит бюджета на циклический, структурный, операционный, первичный, квазифискальный, отмечает, что любой вид дефицита бюджета требует источников его финансирования, которые формируют государственный долг⁵.

Анализируя последствия долгового финансирования дефицита государственного бюджета, В. В. Полищук указывает, что подобное финансирование характерно для стран с переходной экономикой, которые, сталкиваясь с дефицитом бюджета, выбирают между долговым и денежным его финансированием, так как не имеют возможности увеличить налоговые поступления в бюджет⁶. Автор утверждает, что использование долгового финансирования более предпочтительно, поскольку позволяет избежать роста цен.

В юридической литературе нет анализа эффективности использования данного института в качестве источника финансирования дефицитов бюджетов, поскольку основное внимание отводится правовому регулированию данного аспекта.

По мнению О. В. Болтиновой, в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом закон должен установить источники его финансирования, которые могут быть как внутренними, так и внешними⁷. Тем более что законодателю необходимо ежегодно определять все источники финансирования дефицита бюджета в соответствии с принципом полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Анализ данных источников позволяет утверждать, что они образуют государственный долг.

Аналогично рассматривают источники дефицита бюджета Е. Ю. Грачева и Э. Д. Соколова, обозначая, что классификация источников финансирования дефицитов бюджетов представляет собой группировку заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, ее субъектами для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов⁸.

Подобная позиция характерна и для научных исследований Е. В. Покачаловой, рассматривающей государственные займы в качестве источников дефицита бюджета в контексте выявления преимущества займов и налогов в данном качестве, которое будет зависеть от содержания государственной финансовой политики⁹.

В настоящее время государственный долг как источник финансирования дефицитов бюджетов находит свое закрепление в ст. 19 БК РФ, которой установлен состав бюджетной классификации и одним из элементов данной классификации указаны источники финансирования дефицитов бюджетов, раскрываемые ст. 23 БК РФ¹⁰. Из анализа данной статьи видно, что источники финансирования дефицитов бюджетов делятся на две группы: внутренние и внешние. Источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов представлены:

— государственными (муниципальными) ценными бумагами, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации;

— кредитами кредитных организаций в валюте Российской Федерации;

— бюджетными кредитами от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

— кредитами международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации;

— изменениями остатков средств на счетах по учету средств бюджета;

— иными источниками внутреннего финансирования дефицитов бюджетов.

Источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов составляют:

— государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте;

— кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте;

— кредиты кредитных организаций в иностранной валюте;

— иные источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов.

Конкретный перечень статей источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом или решением о соответствующем бюджете при утверждении источников финансирования дефицита бюджета на определенный период, в частности финансовый год. Статья 17 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» указывает, что источники финансирования на 2015 год и на плановый период закреплены в приложениях к данному закону. Приложение 42 к данному Закону содержит перечень источников внутреннего и внешнего финансирования дефицита федерального бюджета на 2015 год, согласно которому:

1) источники внутреннего финансирования дефицита представлены:

— разницей между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;

— изменениями остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года, в частности: изменением остатков средств Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, иными источниками внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета;

2) источники внешнего финансирования дефицита:

— разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации и номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;

— разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга Российской Федерации, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц;

— иные источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета¹¹.

Анализируя источники финансирования дефицита бюджета на 2016 год, закрепленные в Приложении 2 7 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2016 год», видим перечень источников, совпадающий с бюджетом предыдущего года.

Общая сумма источников финансирования дефицита федерального бюджета

— на 2015 год составляет 2 675 308 012,3 тыс. руб., из которых: внутренние — 3 025 180 669,6 тыс. руб., внешние — 349 872 657,3 тыс. руб.¹²;

— на 2016 год составляет 2 360 190 000,0 тыс. руб., из которых: внутренние — 2 411 659 458,4 тыс. руб., внешние — 51 469 458,4 тыс. руб.¹³

Исходя из этого видно, что в 2015–2016 гг. источники финансирования дефицита федерального бюджета представлены не всем перечнем, предусмотренным в БК РФ, а несколькими источниками, касающимися размещения государственных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана как в валюте Российской Федерации, так и в иностранной валюте, а также кредитов иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц. Кроме того, наметилась тенденция к снижению объемов источников финансирования дефицита бюджета, как в общем, так и по отдельным видам данных источников, что позволяет сделать вывод о том, что размер источников финансирования дефицита бюджета не увеличился.

Следует отметить, что данное подразделение источников на две группы обусловило видовую классификацию государственного долга, которая будет рассмотрена в дальнейшем при характеристике долга как вида расхода бюджета.

Второй аспект государственного долга Российской Федерации, представленный бюджетным законодательством (БК РФ и федеральными законами о бюджете на определенный финансовый год и плановый период), характеризует его в структуре федерального бюджета как вид расхода.

Подобный тезис необходимо аргументировать следующими доводами: 1) определить подходы к формулировке термина «расходы бюджета»; 2) соотнести материальные и процессуальные нормы бюджетного права.

— Содержательная характеристика расходов бюджета содержится в экономической литературе и акцентирует внимание на материальном аспекте данного понятия. Так, Л. А. Дробозина определяет расходы бюджета как затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих задач и функций¹⁴. Причем, по ее мнению, данные затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям.

А. М. Бабич и Л. Н. Павлова понимают расходы как «экономические отношения, связанные с распределением и использованием централизованных денежных фондов государства по отраслевому и территориальному назначению»¹⁵, тем самым также акцентируя внимание на процессе выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах.

Закладывает в основу данного понятия экономические отношения и Г. Б. Поляк, отмечая, что «расходы бюджета — это экономические отношения, возникающие между государством, с одной стороны, организациями, учреждениями и гражданами — с другой, в ходе использования централизованных фондов денежных средств»¹⁶.

Д. А. Минькин определяет расходы бюджета как движение денежных средств, характеризующееся не только количественными, но и качественными параметрами и подлежащее обязательному бюджетному учету в соответствии с законодательством Российской Федерации¹⁷.

Из анализа сложившихся определений понятия «расходы бюджета» с позиций представителей финансовой науки видно, что основное содержание расходов бюджета сводится к двум категориям: 1) конкретным денежным средствам; 2) экономическим отношениям, связанным с использованием данных финансовых ресурсов.

В финансово-правовой литературе при определении расходов бюджета сочетаются все аспекты (материальный, экономический и правовой) в содержательной характеристике данной категории.

Прежде чем продолжить анализ государственного долга как вида расходов бюджета, следует акцентировать внимание на том, что в науке финансового права различают понятия «государственные расходы» и «расходы бюджета», соотнося их как общее и частное. Причем данный подход формируется еще в советской науке финансового права. В частности, Л. К. Воронова указывала, что расходы бюджета — это часть государственных расходов¹⁸.

В современной научной литературе по финансовому праву данный традиционный подход по соотношению расходов бюджета и государственных расходов прослеживается в работах Ю. В. Арбатской, О. В. Болтиновой, Е. Ю. Грачевой, О. Н. Горбуновой, Э. Д. Соколовой, Н. И. Химичевой и др¹⁹.

О. В. Болтинова, придерживаясь данного традиционного подхода, указывает, что «юридическая сторона расходов бюджета — составная часть современной финансовой системы государства»²⁰. В то же время автор выделяет признаки государственных расходов: 1) публичный и непрерывный характер; 2) невозвратность; 3) являются частью финансовой деятельности и др.

По мнению Ю. В. Арбатской, соотношение данных понятий логично в силу того обстоятельства, что государственные расходы осуществляются как из централизованных денежных фондов (бюджетов), так и из децентрализованных денежных фондов (фондов предприятий, организаций)²¹. Бюджетные расходы автор определяет как «протекающие в строго определенных законом (решением) о бюджете рамках общественные отношения по использованию уполномоченными субъектами денежных средств, учитываемых в составе централизованного фонда — бюджета, на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления»²².

Солидарна с вышеуказанной точкой зрения Н. И. Химичева, определяющая государственные расходы как составную часть финансовой деятельности государства²³.

О. Н. Горбунова указывает, что, государственные расходы следует определять как «урегулированную нормами финансового права деятельность государства по расходованию разнообразных фондов денежных средств для реального обеспечения денежными средствами, финансовыми ресурсами выполнения задач, стоящих перед государством в каждый данный период развития»²⁴. Помимо определения расходов бюджета, автор предлагает их классификацию по различным основаниям. Интересными представляются виды расходов бюджета в зависимости от того, из какого фонда они производятся. По данному основанию О. Н. Горбунова выделяет следующие виды: бюджетное финансирование, за счет кредитования, страховые выплаты, выплаты по государственному долгу и др²⁵. Таким образом, из предложенной автором классификации расходов можно предположить, что государственный долг рассматривается как вид расхода бюджета.

Данное положение О. Н. Горбуновой подтверждает высказывание Л. К. Вороновой о том, что правоотношения в области расходов государства являются формой реализуемых финансовых отношений, возникающих при использовании государственных средств, необходимых для функционирования государства²⁶.

Подобная точка зрения высказывалась и в советской науке финансового права К. Н. Плотниковым, утверждавшим, что государственные займы следует включать в доходы бюджета, а расходы по данным займам — в расходы бюджета²⁷.

Резюмируя вышесказанное, считаем целесообразным рассматривать расходы бюджета частью государственных расходов и определить место государственного долга среди видов расходов бюджета.

Обращаясь к анализу бюджетного законодательства, видим, что ст. 6 БК РФ закрепляет расходы бюджета как выплачиваемые денежные средства из бюджета, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета²⁸. Подобное определение не позволяет сделать вывод о том, что государственный долг входит в состав расходов бюджета, поскольку он относится к источникам финансирования его дефицита. Такая категоричность была оправданной до 2010 года, так как в ст. 21 БК РФ не содержалось указания на то, что обслуживание государственного долга является разделом классификации расходов бюджета, а после дополнения ст. 21 БК РФ можно опосредованно через процессуальные нормы рассматривать долг как разновидность расходов бюджета.

Классификацией расходов бюджета, представленной в п. 3 ст. 21 БК РФ закрепляется, что одним из видов расходов является обслуживание государственного и муниципального долга по двум направлениям:

1) обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга;

2) обслуживание государственного внешнего долга.

Данный вид расходов законодательно был закреплен в БК РФ в 2010 году Федеральным законом от 30 сентября 2010 года № 245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации»²⁹. Закрепленное положение начало распространяться на правоотношения, возникающие при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годы. В связи с этим среди единых для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации групп и подгрупп видов расходов появились имеющие отношение к государственному долгу, а именно: группа «Обслуживание государственного (муниципального) долга» и две подгруппы «Обслуживание государственного долга Российской Федерации» и «Обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации», закрепленные п. 6 ст. 21 БК РФ, введенные Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса»³⁰. Действие данного положения Федерального закона распространилось на правоотношения, возникающие при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годы в отношении групп видов расходов.

Подтверждением вышеуказанного тезиса служат и формулировки, используемые законодателем в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», свидетельствующие о расходах на обслуживание государственного долга. Например, п. 6 ст. 13 данного Закона устанавливает: «Правительство Российской Федерации вправе в 2015 году в целях снижения объема государственного внутреннего долга Российской Федерации или сокращения расходов на обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации принимать решения об обмене государственных ценных бумаг Российской Федерации номинальной стоимостью до 200 000 000,0 тыс. рублей по согласованию с их владельцами, включая Центральный банк Российской Федерации, на государственные ценные бумаги Российской Федерации иных выпусков»³¹ (выделено автором). Подобная формулировка относится и к государственному внешнему долгу — п. 6 ст. 14 Закона. Подобные положения закреплены и в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2016 год»³².

Таким образом, считаем, что государственный долг следует рассматривать и как источник финансирования дефицитов бюджета, и как вид его расходов.

Непосредственное регулирование данного финансово-правового института сегодня осуществляется гл. 14 БК РФ «Государственный и муниципальный долг», регулирующей понятие, структуру, виды, особенности прекращения долговых обязательств, управление государственным долгом. Многие положения данной главы претерпели существенные изменения с 2007 года, вследствие корректировки правового регулирования института государственного долга.

В настоящее время ст. 97 БК РФ определяет государственный долг Российской Федерации совокупностью долговых обязательств Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшими в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговых обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговым обязательствам, возникшим в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц³³. Если обратимся к тексту БК РФ в редакции Федерального закона от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ, утратившего силу, то увидим иное определение государственного долга Российской Федерации, включающее в себя долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией³⁴. Данное определение не содержало в структуре государственного долга долговых обязательств Российской Федерации перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Следовательно, законодатель расширил структуру государственного долга Российской Федерации, включив в него еще и долговые обязательства перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Раскрывая сущность государственного долга, следует отметить специфику его статуса, которая отличает его от других долговых отношений, в том числе частноправового характера в настоящее время.

Независимый заемщик, в лице которого выступает государство, практически никогда не предоставляет обеспечение под кредит, в отличие, например, от банковского кредита, когда необходимо предоставление залога.

Судебное разрешение споров по воздействию на государство, отказавшееся от своих обязательств, достаточно проблематично, поскольку в большинстве случаев данные иски оцениваются как нарушение суверенитета. Тем не менее в последнее время происходят изменения в практике осуществления долговых отношений государств, о чем свидетельствуют попытки швейцарской фирмы «Нога» взыскать задолженность с Российской Федерации с использованием международного арбитража³⁵.

В финансово-правовой науке России дореволюционного и советского периодов, рассматривая специфику государственного долга в рамках бюджета, отмечали следующие признаки:

1. В долговых отношениях государство всегда имеет верховенство, несмотря на то, что оно является заемщиком (должником), а не кредитором. Следовательно, кредитор не всегда может реализовать права по применению мер принуждения, предоставляемых ему в случае недобросовестности должника.

2. Средства, привлекаемые государством в рамках государственного долга, чаще всего не участвуют в материальном производстве, а расходуются на покрытие бюджетного дефицита, что напрямую закрепляется законодательством. Погашение долга и процентов по нему осуществляется посредством налогов или привлечения новых займов.

3. В основу отношений в рамках государственного долга не всегда закладывается принцип диспозитивности, имеют место и элементы принуждения при привлечении денежных средств, например государственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны в СССР и размещавшиеся среди населения по подписке³⁶. Хотя некоторые зарубежные исследователи отмечали, что подписка на государственные облигации по своей сути является договором присоединения, однако свобода выбора кредитора — все же только теоретическая в данных условиях³⁷.

4. Результат государственных кредитных операций представлен государственным долгом, являющимся объектом финансовых правоотношений, регулирующихся бюджетным законодательством³⁸.

Исходя из вышеуказанных особенностей государственного долга следует выделить основные его признаки как финансово-правового института:

1) государственно-властный характер, проявляющийся в том, что в качестве обязательного субъекта долговых отношений выступает государство;

2. императивность, заключающаяся в том, что основным методом регулирования отношений в области государственного долга является императивный метод;

3) возвратность, поскольку источником погашения долга являются финансовые ресурсы государственного бюджета;

4) гарантированность погашения долга всем имуществом государства, составляющим государственную казну. Кроме того, дополнительной гарантией может выступать реализация исключительного права государства на денежную эмиссию.

Раскрыв особенности государственного долга в структуре федерального бюджета, следует остановиться на его видовой классификации.

В основу данной классификации положены следующие признаки:

— валютный (резидентский);

— в зависимости от метода исчисления;

— в зависимости от объема государственного долга;

— в зависимости от сроков долговых обязательств;

— в зависимости от формы государственных обязательств.

Традиционно выделяют два основных вида государственного долга: внутренний и внешний, закрепленные бюджетным законодательством России. В основу такого подразделения положен один признак, имеющий различные названия: валютный, резидентский, в зависимости от происхождения кредитных ресурсов, по сферам заимствования и пр. Соответственно, исходя из данного признака внешний и внутренний долг будет отличать валюта, в которой он функционирует, — национальная или иностранная. Однако следует указать, что многие авторы, разделяя государственный долг по сферам заимствования, т. е. в зависимости от финансового рынка, на внутренний и внешний, исходят из того, что подобное разделение необходимо проводить не по обязательствам, возникшим в национальной или иностранной валюте, а по субъектам-кредиторам, называя такой признак резидентским. В частности, данная позиция представлена в трудах И. А. Добрынина, Л. С. Тарасевича, О. Д. Хайхадаевой, Ю. Я. Вавилова и др³⁹. Рациональность такого подхода к разделению государственного долга именно таким образом обусловлена историческим фактом, связанным с тем, что в 90-е годы у Российской Федерации существовал валютный заем, номинированный в долларах США, но размещенный среди резидентов. Поскольку он соответствовал признакам одновременно нескольких видов государственного долга — внутреннего и внешнего, — то учитывался отдельно, не отождествляясь ни с одним, ни с другим. Во избежание подобных затруднений при классификации государственного долга считаем целесообразным использование вышеуказанного признака.

Подобный резидентный признак закреплялся в 1990-е годы в России, в частности в Федеральном законе от 26 декабря 1994 года № 76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям», Договоре о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года и др⁴⁰.

В мировой практике для разделения долга на внешний и внутренний используют как валютный признак (Австралия, Франция, Бельгия и др.), так и резидентский (США, Германия и др.), второй более распространен.

Следующий признак видовой классификации государственного долга — в зависимости от метода исчисления — носит экономический характер и позволяет выделить также два вида: валовой и чистый долг. Валовой долг представляет собой общую сумму долговых финансовых обязательств государства. Чистый долг — разница между валовым долгом и финансовыми активами (долговые требования государства, выступающего в качестве кредитора, по отношению к своим должникам, находящимся в собственности государства).

В зависимости от объема государственный долг можно подразделить на следующие виды: капитальный и текущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и не погашенных государством долговых обязательств и гарантированных им обязательств других лиц, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Текущий долг — предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя государством, и по погашению обязательств, срок оплаты которых уже наступил.

В зависимости от сроков долговых обязательств, можно выделить три вида государственного долга: краткосрочный (менее одного года), среднесрочный (от одного года до пяти лет), долгосрочный (от пяти до тридцати лет включительно).

В работах Центра публично-правовых исследований представлен еще один признак выделения вида государственного долга — в зависимости от формы государственных обязательств⁴¹. По данному признаку можно выделить:

— долг, образованный посредством полученных кредитов (в том числе бюджетных);

— долг, образованный посредством выпуска и размещения государственных ценных бумаг;

— условный (опосредованный) долг, по которому органы государственной власти выступают только гарантом, образованный обязательствами по государственным гарантиям.

Раскрыв основные виды государственного долга, следует проанализировать и его формы, поскольку это — взаимосвязанные элементы государственного долга.

Обращаясь к этимологии термина «форма» (лат. forma), необходимо отметить, что под ней понимают внешнее выражение содержания, способ существования, содержания, охватывающий систему устойчивых связей предмета⁴². Таким образом, формы государственного долга позволяют определить специфику содержания данного института.

В БК РФ прямого указания на формы государственного долга не представлено, но анализируя ст. 98 БК РФ, можно выделить следующие формы:

— кредиты (в том числе бюджетные), полученные от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

— государственные заимствования, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

— государственные гарантии Российской Федерации.

Содержательная характеристика данных форм государственного долга представлена в бюджетном законодательстве. В ст. 6 БК РФ раскрываются понятия кредитов как одной из форм государственного долга:

— бюджетный кредит — денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации на возвратной и возмездной основах;

— целевой иностранный кредит (заимствование) — форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основе путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов.

Кроме того, целевые иностранные кредиты включают в себя:

а) связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, под которыми понимается форма привлечения средств на возвратной и возмездной основе для закупок товаров, работ и услуг за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора;

б) нефинансовые кредиты международных финансовых организаций, которые рассматривают как форму привлечения средств на возвратной и возмездной основе для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций⁴³.

Понятие государственных заимствований в бюджетном законодательстве представлено более широко и включает в себя также другие формы государственного долга. Статья 103 БК РФ закрепляет, что под государственными заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации⁴⁴. На наш взгляд, подобное толкование государственных заимствований очень объемно, и можно в этой форме оставить только государственные займы.

Как справедливо отмечает Е. В. Покачалова, в БК РФ впервые был закреплен перечень субъектов, которые могут выступать в качестве кредиторов в отношениях, связанных с государственными заимствованиями⁴⁵.

Рассматривая данные займы как форму государственного долга, следует указать, что они могут быть классифицированы по различным основаниям:

1) по сроку действия: краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные (аналогично видам государственного долга);

2) по субъекту, осуществляющему эмиссию: федеральные (Правительство РФ) и региональные (орган исполнительной власти субъекта РФ);

3) по форме выплаты доходов: процентные, выигрышные, смешанные, с нулевым купоном и целевые;

4) по субъекту — владельцу ценных бумаг: займы, реализуемые среди физических лиц, и займы, реализуемые среди юридических лиц;

5) по методу размещения: добровольные, принудительные и по подписке;

6) по характеру передачи прав: предъявительские и именные;

7) по методу выпуска: документарные и бездокументарные;

8) по целям выпуска: на покрытие бюджетного дефицита, финансирование социальных программ и др.

Обращаясь к следующей форме — государственной гарантии, — следует отметить, что БК РФ закрепляет ее как вид долгового обязательства, в силу которого, соответственно, Российская Федерация как гарант обязана при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром⁴⁶. Из данного определения видно, что бюджетное законодательство использует общие положения относительно гарантии, применяемые в гражданском законодательстве.

Помимо данных форм государственного долга, в теории финансового права принято выделять еще две крупные формы долга: облигационные и безоблигационные, которые в последнее время в трудах разных ученых — И. П. Хоминич, О. В. Саввиной, Е. В. Солововой и др⁴⁷. — получают иное название: секьюритизированные и несекьюритизированные (от англ. security — ценная бумага). Первая форма государственного долга связана с эмиссией долговых ценных бумаг органами государственной власти или иными уполномоченными субъектами. Выпускаемые ценные бумаги могут быть внутренними или внешними, номинированными соответственно в национальной или иностранной валюте, размещаемыми и обращаемыми на внутреннем или внешнем рынках. Вторая форма — несекьюритизированная, характеризуется тем, что при ней не выпускаются ценные бумаги. Оформление государственного долга осуществляется путем подписания соответствующих договоров, записей в долговых книгах.

В настоящее время отмечается преобладание несекьюритизированной формы над секьюритизированной с использованием так называемых синдицированных кредитов, когда кредит предоставляется несколькими кредиторами одному заемщику⁴⁸.

По мнению некоторых авторов, в частности Ю. А. Данилова, Е. В. Солововой⁴⁹, синдицированные кредиты широко используются в современной практике долговых отношений в связи с тем, что имеют ряд преимуществ:

— возможно одновременное привлечение финансовых ресурсов различных финансовых учреждений в рамках одного кредита;

— продолжающийся характер финансирования, что позволяет снизить трансакционные издержки;

— гибкие условия кредитования.

С понятием формы государственного долга тесно связана и его структура. Учитывая, что ст. 6 БК РФ определяет государственный долг как обязательства, возникающие из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, следовательно, структура государственного долга представлена государственным долгом Российской Федерации и государственным долгом субъектов Российской Федерации.

Статья 98 БК РФ указывает на то, что структура государственного долга Российской Федерации представляет собой группировку определенных долговых обязательств Российской Федерации в зависимости от их видов.

Исходя из этого государственный долг Российской Федерации представлен:

1) обязательствами по кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств;

2) обязательствами по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;

3) обязательствами по бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

4) обязательствами по государственным гарантиям Российской Федерации;

5) обязательствами по иным долговым обязательствам, ранее отнесенным на государственный долг Российской Федерации⁵⁰.

Аналогично закрепляется в ст. 99 БК РФ и структура государственного долга субъекта Российской Федерации, включающая в себя:

обязательства по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации;

1) обязательства по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

2) обязательства по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

3) обязательства по государственным гарантиям субъекта Российской Федерации⁵¹.

В отличие от структуры государственного долга Российской Федерации, структура государственного долга субъекта Российской Федерации является закрытой и не предусматривает иные обязательства, не установленные в бюджетном законодательстве, но в целом структура долговых обязательств Российской Федерации и ее субъектов достаточно схожа.

Кроме того, следует отметить, что в п. 5 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъясняется, что публично-правовое образование может обязываться нести ответственность за исполнение обязательств иным лицом только путем предоставления государственной гарантии, обязательства по которой в силу положений ст. 98–99 БК РФ включаются в состав государственного долга. Договор поручительства, заключенный после 31 декабря 1999 года, по которому публично-правовое образование обязывается за счет средств бюджета отвечать перед кредитором другого лица за исполнение последним его обязательств, ничтожен в соответствии с положениями ст. 168 ГК РФ. Однако необходимо учитывать, что из толкования условий совершенной сделки следует, что фактически в рассматриваемом случае имеет место не заключение договора поручительства, а предоставление с соблюдением порядка, установленного бюджетным законодательством, государственной гарантии⁵².

Обратившись к анализу проекта новой редакции БК РФ (далее — Проект), можно увидеть несколько новый подход в структурировании государственного долга РФ. В частности, ст. 153 Проекта «Структура государственного долга Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств Российской Федерации» закрепляет указание на субъекты, перед которыми Российская Федерация имеет долговые обязательства. Часть 1 данной статьи указывает, что к государственному долгу РФ относятся долговые обязательства РФ перед: физическими и юридическими лицами РФ, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, а также иностранными физическими и юридическими лицами.

Кроме этого, законодатель исключает из структуры государственного долга РФ долговые обязательства РФ по бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ч. 3 ст. 153 Проекта). В структуре государственного долга субъекта Российской Федерации сохраняются долговые обязательства по бюджетным кредитам, привлеченным в региональный бюджет от других бюджетов (ч. 2 ст. 155 Проекта). Кроме того, проект предусматривает особые требования к субъектам РФ относительно оценки состояния их долговой устойчивости. В зависимости от состояния долговой устойчивости субъект РФ может быть отнесен к одной из следующих групп заемщиков: с высоким, средним и низким уровнем долговой устойчивости. Часть 5 ст. 160 Проекта указывает критерии отнесения субъекта РФ к группам заемщиков:

1) к группе заемщиков с высоким уровнем долговой устойчивости относится субъект РФ, у которого значения следующих показателей не превышают:

а) 50% для показателя — отношение объема государственного долга субъекта РФ к общему объему доходов соответствующего бюджета без учета безвозмездных поступлений, а для субъектов РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, — 25%;

б) 13% для показателя — отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта РФ к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов;

в) 5% для показателя — доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в общем объеме расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов;

2) к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости относится субъект РФ, у которого значения не менее чем двух следующих показателей превышают:

а) 85% для показателя — отношение объема государственного долга субъекта РФ к общему объему доходов соответствующего бюджета без учета безвозмездных поступлений, а для субъектов РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, — 45%;

б) 18% для показателя — отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта РФ к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов;

в) 8% для показателя — доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в общем объеме расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов;

3) к группе заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости относится субъект РФ, не отнесенный к группам заемщиков с высоким или с низким уровнем долговой устойчивости⁵³.

Оценка состояния долговой устойчивости субъекта РФ осуществляется Министерством финансов Российской Федерации на основании вышеуказанных показателей. К субъектам РФ, отнесенным к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, применяются следующие меры, начиная с очередного финансового года:

1) подписание и выполнение соглашений с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета;

2) организация исполнения регионального бюджета с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям (распорядителям), администраторам расходов регионального бюджета и главным администраторам (администраторам) источников финансирования регионального бюджета в Федеральном казначействе;

3) представление финансовым органом субъекта РФ в Минфин России в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства внесенного в законодательный орган субъекта РФ проекта регионального бюджета;

4) ежегодная проверка годового отчета об исполнении регионального бюджета в порядке, установленном Минфином России, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Кроме этого, на данные субъекты РФ налагается обязанность утверждения и реализации согласованного с Минфином России плана восстановления платежеспособности субъекта РФ. Субъекты РФ, отнесенные к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, не могут быть отнесены к группе заемщиков с высоким уровнем долговой устойчивости ранее, чем через три года после выхода из группы заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, вне зависимости от фактических значений показателей.

Отнесение субъекта РФ к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, неисполнение плана восстановления платежеспособности субъекта РФ являются основанием для обращения Правительства Российской Федерации к Президенту Российской Федерации с предложением инициировать процесс отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (ст. 160 Проекта)⁵⁴.

Таким образом, видно, что законодатель, реформируя бюджетное законодательство, предусматривает меры для предотвращения неэффективной долговой политики субъекта РФ, закрепляя и личную ответственность руководителя данного субъекта РФ.

Проанализировав виды, формы и структуру государственного долга, необходимо раскрыть функции данного института в бюджетной системе государства.

Традиционно в науке финансового права многими авторами (Н. М. Артемов, А. В. Карташов, Ю. А. Крохина, О. В. Саввина, Е. В. Соловова, Д. Л. Хейло, И. П. Хомич и др⁵⁵.) принято выделять функции государственного кредита, среди которых преобладают регулирующая, распределительная и контрольная. Поскольку государственный кредит и государственный долг — взаимосвязанные институты в рамках бюджетной системы, представляется необходимым выявить функции и государственного долга.

Термин «функция» (от лат. functio — исполнение) рассматривается как обязанность, круг деятельности, основные направления, через которые реализуются цели, задачи, назначение⁵⁶.

В связи с этим предлагается в качестве основных функций государственного долга по аналогии с государственным кредитом рассматривать следующие:

— фискальную;

— распределительную;

— регулирующую;

— контрольную;

— стимулирующую.

Сущность фискальной функции государственного долга заключается в том, что государство, выступая в качестве заемщика, обеспечивает дополнительные средства для финансирования своих расходов. В большинстве зарубежных стран, а также в Российской Федерации государственные займы являются основным источником финансирования бюджетного дефицита. В современных условиях доходы, полученные посредством государственных займов, становятся вторыми после налогов методом финансирования расходов бюджета. Положительное воздействие фискальной функции государственного долга заключается в том, что налоговое бремя более равномерно распределяется во времени. Налоги являются основным, но не единственным источником финансирования расходов, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга. Источники финансирования этих расходов зависят от направления использования привлеченных средств. В случае производительного вложения капиталов созданные объекты после вступления в действие начинают приносить прибыль, за счет которой может произойти погашение долга. Соответственно усиление налогового бремени в этом случае не происходит, а осуществляется перенос налогового бремени на другие поколения в случае непроизводительного использования привлекаемых государством средств.

Фискальная функция тесно взаимосвязана с распределительной функцией государственного долга, которая заключается в том, чтобы перераспределить денежные ресурсы в соответствии с потребностями экономики в целом и необходимостью поддержки или развития какого-либо направления социально-экономической деятельности. С помощью данной функции формируются и используются на принципах срочности, возвратности и возмездности централизованные денежные фонды государства.

Регулирующая функция государственного долга связана с тем, что государство, являясь субъектом долговых отношений, воздействует на состояние денежного обращения, уровень ставок на рынке денег и капиталов, на производство и занятость. Государство, выступая на финансовом рынке в качестве заемщика, увеличивает спрос на заемные средства и тем самым способствует росту цены кредита. Чем выше спрос государства, тем выше уровень ссудного процента, тем более дорогим кредит становится для иных субъектов кредитных отношений. Увеличение стоимости заемных средств сокращает инвестиции в сферу производства, но в то же время происходит стимулирование накоплений в виде приобретения государственных ценных бумаг. Кроме того, государственный долг в форме долговых финансовых инструментов является самостоятельным механизмом проведения денежной политики, так как посредством купли–продажи данных долговых обязательств государство может увеличивать или уменьшать денежную массу в экономке.

Таким образом, используя государственный долг в качестве инструмента регулирования экономики, государство получает возможность проводить ту или иную финансовую политику.

Специфика контрольной функции государственного долга проявляется в том, что государство осуществляет контроль за целевым использованием средств, сроками их возврата и своевременностью уплаты процентов, а также выбирает оптимальный метод управления государственным долгом, способствующий своевременным выплатам процентов или погашению долговых обязательств.

Стимулирующая функция государственного долга характеризуется тем, что возможна экономическая стабилизация в процессе стимулирования экономики. Наличие государственного долга может способствовать увеличению темпов развития экономики для более быстрого погашения долговых обязательств. В случае эффективного использования привлеченных денежных средств происходит активное стимулирование финансируемых производственных сфер, позволяющее вернуть заимствованные средства в установленный срок, а в конечном итоге и вообще отказаться от привлекаемых денежных средств.

Таким образом, рассматривая государственный долг в структуре бюджета, следует отметить, что существует много причин недостаточно эффективного использования инструмента государственного долга для решения задач экономического развития страны. К ним относятся сложность и многообразие отношений государственного долга, их тесная взаимосвязь с различными факторами экономического, политического и социального характера. Однако, в конечном счете, проблема состоит в отсутствии адекватной правовой формы регулирования отношений государственного долга, в достаточной степени учитывающей закономерности и сложный характер рассматриваемых отношений. Поэтому необходимо, в целях повышения эффективности применения финансово-правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного долга, учитывать особенности реализации фискальной, распределительной, регулирующей, контрольной и стимулирующей функций государственного долга при реализации задач, стоящих перед государством. Следует отметить и тот факт, что функции государственного долга по своей сути схожи с функциями финансов в силу того, что государственный долг как следствие государственного кредита может быть представлен в финансовой системе государства.

1.2. Правовой режим государственного внутреннего долга

В рамах данного исследования было установлено, что основными видами государственного долга, рассматриваемыми в теории финансового права и закрепленными законодательно, являются внутренний и внешний государственные долги. Для всестороннего анализа института государственного долга необходимо раскрыть содержание и правовой режим каждого из указанных видов.

В теории разделение государственного долга на внутренний и внешний происходит по различным основаниям, среди которых основными являются валютный и резидентский признаки.

Государственный внутренний долг необходимо рассмотреть в двух аспектах: как экономическую и как финансово-правовую категории.

Государственный внутренний долг как экономическая категория раскрывается в трудах И. А. Бесковой, И. В. Макаренко, Н. В. Орловой, О. А. Яковлевой и др⁵⁷.

В частности, И. А. Бескова рассматривает «государственный внутренний долг как задолженность государства по непогашенным внутренним займам и государственным гарантиям и не выплаченным по ним процентам, оформленная соответствующими обязательствами перед юридическими и физическими лицами данной страны, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, выраженная в валюте Российской Федерации»⁵⁸.

Н. В. Орлова определяет государственный внутренний долг как «инструмент макроэкономической политики, состоящий в том, что переданная физическими и юридическими лицами государству во временное пользование стоимость на условиях возмездности и эквивалентности в руках нового владельца становится основой реализации его интереса, экономическим инструментом воздействия на контрагентов, источником доходов и расходов»⁵⁹.

По мнению О. А. Яковлевой, государственный внутренний долг следует обозначить как совокупность финансовых отношений, возникающих в связи с перемещением капиталов из национального или частного сектора в государственный бюджет на основе их заимствования⁶⁰.

Исходя из этого основное содержание государственного внутреннего долга как экономической категории проявляется в передаче денежных средств от физических, юридических лиц и иных субъектов в распоряжение государству.

Государственный внутренний долг как финансово-правовая категория анализируется в трудах О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, Н. И. Кротовой, Е. В. Покачаловой, С. Д. Сафиной, Е. А. Соколова, Н. И. Химичевой и др⁶¹.

В трактовке Е. Ю. Грачевой и А. В. Карташова под внутренним долгом следует понимать обязательства, возникающие в валюте РФ, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед РФ, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов⁶².

По мнению Н. И. Химичевой, государственный внутренний долг РФ формируется в результате всех государственных кредитных операций РФ, представляя собой все задолженности прошлых лет и вновь возникающие задолженности⁶³.

Солидарна с позицией Н. И. Химичевой и О. Н. Горбунова, указывающая, что государственный внутренний долг состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающей задолженности, обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ⁶⁴.

Характеризуя государственный внутренний долг, Н. И. Кротова учитывает основания его возникновения, к которым относит следующие: кредиты, привлеченные Российской Федерацией как заемщиком, выпуск и размещение государственных ценных бумаг, государственную гарантию Российской Федерации, соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации⁶⁵.

Е. А. Соколов закладывает в основу содержания государственного внутреннего долга причинно-следственную связь между государственным долгом и государственным кредитом, отмечая взаимозависимость и взаимообусловленность государственного кредита, государственных займов и государственного внутреннего долга⁶⁶. Исходя из этого автор предлагает проекцию специфических признаков государственного кредита на институт государственного долга, выделяя следующие: 1) публичный характер отношений, возникающих в рамках государственного внутреннего долга; 2) особая роль государства в долговых отношениях и наличие специальных органов государства, регулирующих данные отношения; 3) возможность и обязанность государства погашать свои обязательства⁶⁷.

Таким образом, видим, что авторы, раскрывая сущность и содержание государственного внутреннего долга, акцентируют внимание на его публично-правовом характере и условиях функционирования.

В результате анализа теоретических подходов к определению государственного внутреннего долга предлагается авторская формулировка данного понятия, в основу которой заложен резидентский признак. Итак, государственный внутренний долг — долговые обязательства в валюте Российской Федерации перед неограниченным кругом кредиторов, включая долговые обязательства субъектов Российской Федерации только перед Российской Федерацией в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов.

Если обратимся к легальному определению государственного внутреннего долга, то увидим, что современное бюджетное законодательство Российской Федерации отказалось от валютного признака, ранее формировавшего понятие внутреннего долга. Согласно ст. 6 БК РФ, государственный внутренний долг определяется как обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации, а также обязательства субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований)⁶⁸.

По аналогии с видами государственного долга внутренний долг также разделяется на государственный внутренний долг Российской Федерации и государственный внутренний долг субъектов Российской Федерации.

Анализируя вышеуказанное определение, а также п. 4 ст. 98 и ст. 99 БК РФ, можно выделить основные элементы в структуре государственного внутреннего долга Российской Федерации и ее субъектов.

Государственный внутренний долг Российской Федерации включает:

1) обязательства по государственным ценным бумагам Российской Федерации, выраженным в валюте Российской Федерации;

2) обязательства по кредитам, которые получены Российской Федерацией и выражены в валюте Российской Федерации;

3) обязательства по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;

4) обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;

5) иные долговые обязательства Российской Федерации, оплата которых предусмотрена в валюте Российской Федерации⁶⁹.

Государственный внутренний долг субъектов Российской Федерации представлен:

1) обязательствами по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации, выраженным в валюте Российской Федерации;

2) обязательствами по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации, которые выражены в валюте Российской Федерации;

3) обязательствами по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

4) обязательствами по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации, выраженным в валюте Российской Федерации;

5) обязательствами субъекта Российской Федерации перед Российской Федерацией, возникающими в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);

6) иными непогашенными долговыми обязательствами субъекта Российской Федерации, выраженными в валюте Российской Федерации⁷⁰.

Из данного перечня обязательств Российской Федерации и ее субъектов видно, что они практически одинаковы по своим видам, отличия только в территориальном уровне. Учитывая подобную аналогию, законодатель отказался от формулировки определения понятия государственного долга субъекта Российской Федерации, представленной в первоначальной редакции БК РФ, показав лишь специфику в структуре государственного долга субъекта РФ.

Рассматривая содержание государственного внутреннего долга, следует охарактеризовать и его виды в зависимости от различных признаков:

— по срокам долговых обязательств;

— в зависимости от валюты обязательства;

— по форме обязательств.

Учитывая срочность долговых обязательств, следует выделить и виды государственного внутреннего долга: 1) краткосрочный (менее одного года); 2) среднесрочный (от одного года до пяти лет); 3) долгосрочный (от пяти до 30 лет включительно).

В зависимости от валюты обязательства, существуют два вида обязательств: 1) обязательства, выраженные в валюте Российской Федерации; 2) обязательства, выраженные в иностранной валюте (данный вид обязательств предусмотрен только для субъектов Российской Федерации, имеющих обязательства перед Российской Федерацией в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов или заимствований).

Выделяя виды государственного внутреннего долга в зависимости от формы обязательств, можно указать на облигационные и безоблигационные, содержание которых рассматривалось в предыдущем параграфе.

По нашему мнению, в структуре государственного внутреннего долга преобладают именно облигационные формы обязательств, в частности государственные ценные бумаги, выпущенные Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Исходя из этого более детально проанализируем данный вид обязательств.

Обращаясь к современной практике государственных внутренних заимствований, необходимо отметить, что современное бюджетное законодательство закрепляет ценные бумаги как единственную используемую форму государственных внутренних заимствований. В федеральных законах о бюджете за последние годы в рамках программ государственных внутренних заимствований Российской Федерации закрепляются именно ценные бумаги (см. таблицу 1 в приложении 1).

Анализируя данные таблицы по государственным внутренним заимствованиям, следует отметить, что максимальный размер заимствований посредством выпуска ценных бумаг приходился на 2011 год. Начиная с 2012 года, сумма заимствований начинает сокращаться, однако с 2016 года государство планирует увеличить суммы денежных средств, привлекаемых за счет выпуска ценных бумаг, но насколько реалистично будет данное увеличение, покажет отчет об исполнении бюджета за год.

Тот факт, что государственный заем может быть получен только путем выпуска ценных бумаг, неоднократно находит подтверждение в судебной практике Российской Федерации. ФАС Северо-Западного округа рассматривал дело о займе между Ненецким автономным округом и ООО «ЛУКОЙЛ-СЕВЕР». Из материалов дела следовало, что доказательств выпуска Ненецким автономным округом ценных бумаг не было представлено, что свидетельствует о нарушении Администрацией данного округа требований действующего законодательства при заключении договора займа. Согласно бюджетному законодательству, государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации, являются одним из источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации⁷¹.

В силу п. 1 ст. 104 БК РФ (в редакции 2007 года) государственные внутренние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств. Согласно п. 1 ст. 93 БК РФ (в редакции 2007 года), источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной власти в Законе о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств.

Положения ст. 110 БК РФ свидетельствуют о том, что внутренние заимствования субъектов Российской Федерации, направляемые на покрытие дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, указываются в программе государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации. Согласно п. 3 вышеуказанной статьи, данная программа представляется федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации соответствующему законодательному органу в виде приложения к проекту Закона о бюджете на очередной финансовый год.

Судами обеих инстанций было установлено, что доказательства, свидетельствующие о включении в закон о бюджете Ненецкого автономного округа на 2005 год спорного займа, а также о представлении законодательному органу Ненецкого автономного округа программы внутренних заимствований на этот год, отсутствуют. С учетом всех материалов дела и доказательств кассационная инстанция вынесла решение о том, что суды обеих инстанций обоснованно признали спорный договор ничтожным как не соответствующий требованиям бюджетного законодательства, следовательно, данный договор займа является односторонней ничтожной сделкой, поэтому Администрация обязана возвратить ООО «ЛУКОЙЛ-СЕВЕР» полученные по этой сделке денежные средства⁷².

Соответственно, приходим к выводу, что публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации) могут получить заем от юридического или физического лица только путем выпуска ценных бумаг от своего имени, что и послужит основанием для возникновения отношений в сфере государственного внутреннего долга.

Государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг, являясь одной из основных форм государственного внутреннего долга, рассматриваются в разных аспектах и в научных трудах А. Н. Зубаревой, Н. В. Орловой, С. Д. Сафиной, В. В. Страхова и др⁷³.

По мнению С. Д. Сафиной, финансовые правоотношения, возникающие в рамках государственных внутренних заимствований, представляют собой отношение, обусловленное выпуском, размещением и погашением государственных ценных бумаг в процессе формирования или использования федерального и регионального бюджета, урегулированное финансово-правовыми нормами⁷⁴.

Однако следует отметить, что в сфере государственного внутреннего долга в форме государственных внутренних займов возникают и функционируют не только финансовые правоотношения, но и иные, в частности гражданско-правовые, поскольку правовое регулирование данного института закреплено в Конституции Российской Федерации, ГК РФ, БК РФ и иных нормативно-правовых актах.

В п. 4 ст. 75 Конституции Российской Федерации закрепляется добровольный характер государственных займов выпускаемых в порядке, определяемом федеральным законодательством⁷⁵. Обращаясь к ст. 817 ГК РФ, следует отметить, что государственный заем оформляется договором, по которому займодавец приобретает выпущенные государственные облигации или иные государственные ценные бумаги, удостоверяющие право займодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение⁷⁶. Исходя из положений данной статьи Российская Федерация и ее субъекты могут выпускать государственные облигации или иные ценные бумаги, устанавливающие между их эмитентом и приобретателем отношения займа. Условия по данному договору займа между Российской Федерацией или ее субъектом, выступающими в качестве заемщика, и лицами, которые приобрели государственные облигации, выступающие займодавцами, устанавливаются условиями выпуска соответствующих облигаций. В частности, постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 года № 458 «О Генеральных условиях выпуска и обращения облигаций федеральных займов» утверждены Генеральные условия выпуска и обращения облигаций федеральных займов, постановлением Правительства РФ от 16 мая 2001 года № 379 — Генеральные условия выпуска и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации и пр⁷⁷.

Таким образом, видно, что вопросы государственного займа регулируются не только бюджетным законодательством, но и гражданским. Соотношение применения норм БК РФ и ГК РФ при возникновении обязательств по государственному займу следует использовать исходя из того, что ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относит осуществление государственных и муниципальных заимствований, а ст. 114 БК РФ регулирует выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг⁷⁸. Однако отношения, касающиеся договора государственного займа, заключенного путем приобретения заимодавцем государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, регулируются уже нормами ст. 817 ГК РФ. Особенности подобного правового регулирования порождают и проблему квалификации отношений и, соответственно, необходимости применения норм определенной отрасли права. Следует отметить, что законодатель разделил вопросы, касающиеся эмиссии государственных ценных бумаг (финансовые правоотношения, регулируемые БК РФ) и отношений между заимодавцем и заемщиком по договору государственного займа (гражданско-правовые отношения, регулируемые ГК РФ), в которых, согласно ст. 124 ГК РФ, органы государственной власти выступают на равных началах с иными участниками гражданско-правовых отношений⁷⁹.

Подтверждением подобного правового регулирования служит многообразная судебная практика. Федеральный арбитражный суд Уральского округа рассматривал дело между негосударственным пенсионным фондом и Правительством РФ. Из материалов дела следует, что НО «Пермский негосударственный пенсионный фонд «Выбор» являлся владельцем государственных краткосрочных бескупонных облигаций (ГКО) в количестве 1886 штук, учтенных на счете уполномоченного дилера — Сбербанка РФ — по номиналу 1000 руб. за единицу со сроками погашения, указанными в официальных сообщениях ЦБ РФ по каждому выпуску (л. д. 15–20), и данный факт ответчиком не оспаривался. Согласно п. 3 постановления Правительства РФ № 107 от 8 февраля 1993 года, эмитент облигаций по состоянию на 18 ноября 1998 года должен был произвести погашение всех облигаций истца путем перечисления в безналичной форме номинальной стоимости ГКО на момент погашения. Погашение не было произведено, в связи с чем истец заявил требование о взыскании суммы займа и процентов.

Удовлетворяя требования истца, Арбитражный суд Пермской области исходил из того, что Правительство РФ отказалось от выполнения принятых обязательств, предложив новацию, что противоречит п. 4 ст. 817, 818 ГК РФ, согласно которым изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается, поскольку новация возможна по соглашению сторон с соблюдением требований положений вышеуказанных статей ГК РФ.

Соглашение сторон о новации представлено не было, следовательно, изменение условий выпущенного в обращение займа имеет место. При таких обстоятельствах решение суда о взыскании суммы займа и процентов является правомерным, соответствующим требованиям гражданского законодательства.

Довод заявителя о том, что отношения между владельцами ГКО и эмитентом являются бюджетными и регулируются нормами БК РФ, был отклонен судом с учетом положений ст. 124, 125, 126, 817 ГК РФ, по которым отношения с государственными облигациями регулируются гражданским законодательством, в которых Российская Федерация выступает на равных началах с иными участниками⁸⁰.

Следовательно, видим, что отношения по государственному внутреннему долгу имеют как публично-правовой характер, так и гражданско-правовой, поскольку одной из сторон в данных правоотношениях выступают физические или юридические лица.

Рассматривая финансовые правоотношения, возникающие в сфере государственного внутреннего долга, и их финансово-правовое регулирование, следует раскрыть и вопросы установления верхнего предела государственного внутреннего долга, закрепленного бюджетным законодательством.

Из анализа Федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» видно, что прослеживается тенденция к повышению верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации. Причем верхний предел государственного долга, закрепленный в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», значительно увеличен Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2016 год» (см. таблицу 2 в приложении 1).

Следовательно, исследуя данные таблицы об установленных суммах верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации, можно сделать вывод, что увеличение данного предела объясняется необходимостью финансировать дефицит федерального бюджета, спрогнозированный на текущий и будущий периоды.

Бюджетное законодательство предусматривает и установление верхнего предела государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации. Согласно п. 6 ст. 107 БК РФ, законом о бюджете субъекта Российской Федерации устанавливается верхний предел государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода⁸¹. Учитывая тот факт, что государственный долг субъектов РФ в основном представлен внутренними долговыми обязательствами, следует иметь ввиду, что законодательное установление предельного объема долга будет иметь отношение в первую очередь к внутреннему долгу субъекта РФ.

БК РФ делает оговорку по поводу того, что до 1 января 2017 года предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации может превысить ограничения, связанные с тем, что предельный объем данного долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Для субъекта Российской Федерации, в отношении которого доля дотаций, выделяемых из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет, превышала 40% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, предельный объем долга не должен превышать 50% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Общее правило установления верхнего предела государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, установленное п. 2 ст. 107 БК РФ, закрепляет объем долга, который не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений⁸².

В целях принятия субъектами Российской Федерации мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 году и по подготовке проектов бюджетов субъектов Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов Минфин России направил рекомендации по направлениям роста доходов и оптимизации расходов при формировании бюджетов субъектов РФ на 2015–2017 годы, в том числе связанные с долговой политикой субъекта РФ.

В рамках данных рекомендаций предусмотрено использовать следующие подходы к долговой политике субъекта РФ:

— проведение ежегодного анализа объема и состава долга субъекта РФ с точки зрения сроков погашения, стоимости обслуживания заимствований, влияния на общую платежеспособность;

— сокращение объема привлечения краткосрочных заемных средств на срок менее одного года и привлечение долгосрочных заемных средств (более пяти лет) для финансирования инвестиций в общественную инфраструктуру;

— осуществление равномерной выплаты по обслуживанию и погашению долга;

— реализация мер, способствующих сохранению уровня государственного долга субъекта Российской Федерации и расходов на его обслуживание на безопасном уровне, при котором объем государственного долга субъекта Российской Федерации к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений не превышает 50%, а доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации в общем объеме расходов бюджета не превышает 5%⁸³.

По нашему мнению, субъектам Российской Федерации, проводящим активную долговую политику, рекомендуется принять законодательство, устанавливающее более жесткие требования к предельному объему государственного долга, чем устанавливает БК РФ.

Для учета и регистрации государственных долговых обязательств Российской Федерации ведется Государственная долговая книга Российской Федерации. Учет и регистрация государственного внутреннего долга осуществляются посредством государственной долговой книги внутреннего долга Российской Федерации. Аналогично учитываются государственные долговые обязательства субъекта Российской Федерации в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации⁸⁴.

В Государственную долговую книгу внутреннего долга Российской Федерации вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий) Российской Федерации, о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация, предусмотренная приказом Минфина России от 20 декабря 2007 года № 140н «Об утверждении порядка ведения государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации».

В соответствии с утвержденным порядком, в Долговой книге внутреннего долга Российской Федерации регистрируются следующие виды долговых обязательств:

— государственные ценные бумаги Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации;

— кредиты, привлеченные от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций в валюте Российской Федерации;

— кредиты, привлеченные от имени Российской Федерации как заемщика от международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации;

— бюджетные кредиты, привлеченные в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в валюте Российской Федерации;

— государственные гарантии Российской Федерации в валюте Российской Федерации;

— иные долговые обязательства Российской Федерации в валюте Российской Федерации.

Учет указанных долговых обязательств необходим для более эффективного управления государственным долгом, поскольку, как свидетельствует исторический опыт финансово-правового регулирования данного института, Долговая книга появилась в России в середине XVIII века.

По каждому виду долгового обязательства в Долговой книге внутреннего долга Российской Федерации предусмотрен перечень обязательных для записи сведений, например:

1) по государственным ценным бумагам Российской Федерации, выраженным в валюте Российской Федерации:

— государственный регистрационный номер выпуска ценных бумаг;

— вид ценной бумаги;

— основание для осуществления эмиссии ценных бумаг;

— объявленный (по номиналу) и фактически размещенный (доразмещенный) (по номиналу) объем выпуска (дополнительного выпуска);

— номинальная стоимость одной ценной бумаги;

— форма выпуска ценных бумаг;

— даты размещения, доразмещения, выплаты купонного дохода, выкупа и погашения выпуска ценных бумаг;

— ставка купонного дохода по ценной бумаге;

— размер купонного дохода на соответствующую дату выплаты в расчете на одну ценную бумагу;

— наименование генерального агента (агента) по обслуживанию выпуска ценных бумаг;

— сведения о погашении (реструктуризации, выкупе) выпуска ценных бумаг;

— сведения об уплате процентных платежей по ценным бумагам (произведены или не произведены);

— иные сведения, раскрывающие условия обращения ценных бумаг;

2) по кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций и международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации:

— регистрационный номер;

— наименование, номер и дата заключения договора или соглашения;

— основание для заключения договора или соглашения;

— наименование кредитора;

— объем полученного кредита;

— процентная ставка по кредиту;

— даты получения кредита, выплаты процентных платежей, погашения кредита;

— сведения о фактическом использовании кредита;

— сведения о погашении кредита;

— сведения о процентных платежах по кредиту (произведены или не произведены);

— изменение условий договора или соглашения о предоставлении кредита;

— иные сведения, раскрывающие условия договора или соглашения о предоставлении кредита⁸⁵.

Подобные сведения предусмотрено отражать в Государственной долговой книге РФ по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации в валюте Российской Федерации; по государственным гарантиям Российской Федерации в валюте Российской Федерации; по иным долговым обязательствам Российской Федерации в валюте Российской Федерации. Соответственно, по всем структурным элементам государственного внутреннего долга представлена детальная информация.

По нашему мнению, основные сведения о внутренних долговых обязательствах, заносимых в книгу, связаны с основаниями возникновения обязательств, датами их возникновения и погашения, а также со сведениями о погашении обязательств, детализируют учет всех долговых обязательств Российской Федерации с целью последующего выбора наиболее эффективного метода управления государственным долгом.

Информация о государственных внутренних долговых обязательствах Российской Федерации и субъекта Российской Федерации должна быть внесена в соответствующую государственную долговую книгу в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства.

Ведение Государственной долговой книги Российской Федерации осуществляет Министерство финансов Российской Федерации (в лице Департамента международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов), а ведение государственной долговой книги субъекта Российской Федерации осуществляется соответственно финансовым органом субъекта Российской Федерации. В государственной долговой книге субъекта Российской Федерации, в том числе, учитывается информация о просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

Обратившись к сведениям, отраженным в Государственной долговой книге субъекта РФ на примере Курской области, находим подтверждение тому, что происходит учет различных долговых обязательств ежемесячно. Например, долговые обязательства, отраженные в государственной долговой книге Курской области на 1 сентября 2015 года, включали: кредиты кредитных организаций — 2 000 000 000,00 руб., государственные гарантии — 129 294 245,00 руб., бюджетные кредиты — 4 762 145 094,24 руб., итого — 6 891 439 339,24 руб. К декабрю 2015 г. произошли изменения по указанным долговым обязательствам, которые свидетельствуют о погашении долговых обязательств перед кредитными организациями и незначительном уменьшении суммы государственного долга Курской области, соответственно долговые обязательства, отраженные в государственной долговой книге Курской области на 1 декабря 2015 года составили: государственные гарантии — 124 794 245,00 руб., бюджетные кредиты — 6 147 585 094,24 руб., итого — 6 272 379 339,24 руб.⁸⁶

По нашему мнению, отражение данных по собственным долговым обязательствам субъектом РФ самостоятельно является наиболее эффективным для учета государственного долга и управления им.

Предыдущие редакции БК РФ (2004–2005 годов) содержали указание на то, что в Российской Федерации действовала единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации, поэтому субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны были регистрировать свои заимствования, как внутренне, так и внешние, в Минфине России. Редакция ст. 120 БК РФ от 24 июня 2007 года предусмотрела разграничение полномочий по ведению соответствующего учета между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Порядок передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых обязательствах, отраженной в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований, закреплен приказом Минфина России от 17 июня 2010 года № 60н «Об утверждении Порядка передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых обязательствах, отраженной в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований». Порядок определяет состав, сроки и форму представления информации о соответствующих долговых обязательствах, отраженной в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации. Финансовый орган субъекта Российской Федерации представляет Министерству финансов Российской Федерации информацию из долговых книг в электронном виде с применением средств электронно-цифровой подписи в утвержденных форматах файлов. Информация из долговых книг субъекта РФ представляется по всем видам внутренних долговых обязательств согласно формам, закрепленным Приложениями к указанному Порядку. Вся информация представляется ежемесячно нарастающим итогом не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным⁸⁷.

БК РФ закрепляет и нормы, устанавливающие прекращение обязательств по государственному внутреннему долгу Российской Федерации. В ст. 98.1 БК РФ устанавливается порядок прекращения и списания долговых обязательств РФ, выраженных в валюте РФ. Анализируя данную статью, видим, что прекращение долговых обязательств по государственному внутреннему долгу РФ происходит двумя способами — погашением и списанием, наибольшее внимание законодатель уделяет именно списанию. Согласно п. 1 ст. 98.1 БК РФ, долговое обязательство Российской Федерации списывается с государственного внутреннего долга Российской Федерации, если оно не предъявлено к погашению в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими нормативно-правовыми актами, а также если истек срок государственной гарантии Российской Федерации⁸⁸. Следует иметь ввиду, что данный порядок не распространяется на обязательства по кредитным соглашениям, на долговые обязательства Российской Федерации перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Списание осуществляется посредством уменьшения объема государственного внутреннего долга Российской Федерации по видам списываемых государственных долговых обязательств на сумму их списания без отражения сумм списания в источниках финансирования дефицита федерального бюджета. После этого долговое обязательство считается полностью прекращенным, если иное не предусмотрено законодательством.

Министерство финансов Российской Федерации по истечении сроков погашения издает акт о списании с государственного внутреннего долга Российской Федерации долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации, который оформляется в виде приказа Минфина России, например Приказ Минфина России от 18 июня 2013 года № 162 «О списании государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным долговым товарным обязательствам» или Приказ Минфина России от 4 мая 2009 года № 190 «О списании государственного внутреннего долга Российской Федерации по облигациям Российского внутреннего выигрышного займа 1992 года»⁸⁹.

Приказ Минфина России от 18 июня 2013 г. № 162 «О списании государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным долговым товарным обязательствам» оформил списание с государственного внутреннего долга Российской Федерации сумм по государственным долговым товарным обязательствам в размере 6 965 514 817 руб. 11 коп., в том числе:

— по облигациям государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, в сумме 3 984 965 534 руб. 63 коп.;

— по целевым расчетным чекам на приобретение легковых автомобилей и действующим целевым вкладам на приобретение легковых автомобилей в сумме 2 980 549 282 руб. 48 коп⁹⁰.

Операции по списанию данных долговых обязательств в указанных суммах были проведены по соответствующим счетам Плана счетов бюджетного учета. Департамент государственного долга и государственных финансовых активов отразил в Государственной долговой книге Российской Федерации списание задолженности путем уменьшения объема государственного внутреннего долга Российской Федерации по этим обязательствам на сумму 6 965 514 817 руб. 11 коп.

Данные государственные долговые товарные обязательства были списаны, так как срок предъявления исковых требований по ним истек.

Как свидетельствует судебная практика, списание долговых обязательств Российской Федерации вызывает спорные ситуации. В частности, такая ситуация возникла в отношении списания внутреннего долга Российской Федерации по облигациям Российского внутреннего выигрышного займа 1992 года. Данным актом была списана задолженность по займу 1992 года в связи с истечением срока предъявления исковых требований. Однако были обращения в суд с иском к Министерству финансов РФ о расторжении договора займа, заключенного путем приобретения облигаций Российского внутреннего выигрышного займа 1992 года и взыскании денежной компенсации. В Апелляционных определениях Московского городского суда от 6 августа 2012 года по делу № 11–15849 и от 14 декабря 2012 года по делу № 11–31079 указано, что в соответствии с бюджетным законодательством и вышеуказанным приказом Минфина России от 4 мая 2009 года № 190 с государственного внутреннего долга Российской Федерации была списана задолженность по займу 1992 года в связи с истечением срока предъявления к погашению. Правительством Российской Федерации в период до 1 октября 2004 года осуществлялись мероприятия по выкупу указанных облигаций учреждениями Сбербанка России. После указанного срока все операции по указанным