О.В. Чумакова

Деятельность органов исполнительной власти по оказанию бесплатной юридической помощи

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.965.4(470+571)

ББК 67.75(2Рос)

Ч-90

Автор

Чумакова О.В. — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России).

В монографии проанализированы положения Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» и законов субъектов Российской Федерации об оказании бесплатной юридической помощи. Рассмотрены полномочия органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию бесплатной юридической помощи. Автор уделяет особое внимание деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, являющегося уполномоченным органом в сфере оказания бесплатной юридической помощи. Рассматриваются особенности оказания бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и при оказании психиатрической помощи. Автор исследует особенности оказания бесплатной юридической помощи участниками государственной и негосударственной систем оказания бесплатной юридической помощи. В монографии автор исследовал опыт зарубежных стран по оказанию бесплатной юридической помощи.

Законодательство приведено по состоянию на июнь 2018 г.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, научных работников, государственных и муниципальных служащих, а также всех интересующихся данной проблематикой.

УДК 347.965.4(470+571)

ББК 67.75(2Рос)

© Чумакова О.В., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Введение

Глубокие преобразования в Российской Федерации, проводимые после распада Советского Союза, настолько масштабны, что можно сделать однозначный вывод о том, что российская государственность полностью обновляется. Одним их институтов, подлежащих реорганизации, стал процесс оказания гражданам бесплатной юридической помощи.

Речь о возможности получения гражданами квалифицированной юридической помощи на безвозмездной основе идет уже не первое десятилетие. В дореволюционный период функционирования нашего общества этой теме уделялось достаточно много внимания ученых-правоведов. А действующее в прошлом веке советское законодательство очерчивало круг лиц, которым была положена бесплатная помощь адвокатов. Оказывалась такая помощь за счет государства. С советским периодом все было довольно понятно, финансировать такой вид деятельность было довольно просто, так как адвокатура была неотъемлемым институтом государства.

Кроме адвокатского сообщества, реальную бесплатную правовую помощь оказывали своим членам профсоюзы. Но надо понимать, что не все граждане состояли в профсоюзных организациях. Хотя работающее население, безусловно, было членами профсоюзов.

В современных реалиях ситуация уже совсем другая. «Адвокатура перестала быть частью государства и превратилась в институт гражданского общества, а ее члены оказывают гражданам квалифицированную юридическую помощь, как правило, на возмездных условиях»¹. Конечно, в Федеральном законе «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» есть упоминание о категориях граждан, которым помощь такого рода должна быть оказана бесплатно. Основание для получения такой помощи на безвозмездной основе является отнесение их к числу малоимущих.

В настоящее время в научной литературе стало актуальной тема оказания бесплатной юридической помощи для населения. Данная тема стала приобретать новое значение с принятием Закона «О бесплатной юридической помощи населению».

Учеными в области административного права и учеными, представляющими иные отрасли права и управления, проведен ряд теоретических и прикладных исследований, посвященных проблемам административной юрисдикции государственных органов.

Большой вклад в разработку общих административно-процессуальных основ внесли А. Б. Агапов, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, И. И. Веремеенко, Е. В. Додин, М. И. Еропкин, А. Б. Зеленцов, И. Ш. Килясханов, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Ю. П. Соловей, Ю. Н. Старилов, С. С. Студеникин и др.

Вместе с тем проблема оказания гражданам бесплатной юридической помощи не подверглась комплексной разработке.

Следует отметить, что зарубежный опыт и отечественная система оказания бесплатной юридической помощи населению до сих пор не подвергались глубокому научному анализу на уровне диссертационного исследования и требуют теоретической проработки, а также научного переосмысления.

Глава 1.
Правовые и организационные вопросы оказания бесплатной юридической помощи

1.1. Право на получение бесплатной юридической помощи

Конституцией Российской Федерации утвержден приоритет личности, ее прав и свобод². Это направление является одним из основополагающих для развития правовой системы в современной России. Однако, как справедливо отмечает А. С. Плетень, «закрепленные в Конституции Российской Федерации права и свободы граждан будут иметь действенное значение лишь при наличии правового механизма их реализации»³. Статья 48 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому гражданину право на получение квалифицированной юридической помощи. По мнению Ю. И. Лейбо, «названная статья обеспечивает одинаковую юридическую защиту для всех в ней нуждающихся независимо от их экономического положения. В противном случае имело бы место нарушение принципа равенства и гарантии честного ведения процесса»⁴.

К сожалению, понятия «юридическая помощь» и «бесплатная юридическая помощь» до настоящего времени в российском законодательстве не закреплены. Также нет единого понимания, какую юридическую помощь следует считать квалифицированной.

Исследованием конституционного права на получение бесплатной юридической помощи занимались в своих диссертациях такие авторы как А. С. Плетень⁵, А. И. Бугаренко⁶, А. Г. Манафов⁷, И. В. Краснов⁸, О. Н. Бондарь⁹. Ими показано, что право на получение бесплатной юридической помощи, необходимо рассматривать как составную часть прав человека в целом.

По мнению А. И. Бугаренко, «права человека входят в общественные отношения, являются правовой формой взаимоотношений людей, координации их поведения и поступков»¹⁰. В своей основе они формулируют те условия и возможности жизнедеятельности людей, которые объективно необходимы для обеспечения нормального функционирования индивида, общества, государства ¹¹. Как полагает, А. Г. Манафов, «право на квалифицированную помощь — гарантированная Конституцией РФ мера обладания человеком социальным благом — получение от адвокатуры, нотариата и других организаций высокопрофессионального содействия в эффективном отстаивании своих прав и законных интересов; обеспечение человека юридическими знаниями, умениями и навыками, позволяющими ему использовать их в указанных целях»¹². А. С. Плетень считает, что «данное определение не является полным по своему содержанию, так как употребляемые в определении “знания, умения и навыки” скорее являются результатом реализации права на получение квалифицированной юридической помощи»¹³.

В. В. Гошаляк определил конституционное право граждан на получение квалифицированной юридической помощи как «право граждан на обращение к адвокату, нотариусу, юристу, государственному, муниципальному или иному органу за получением юридической консультации, за защитой нарушенных прав, за юридическим закреплением субъективных прав и предупреждением их возможного нарушения в будущем»¹⁴. По нашему мнению, данное определение не затрагивает такие элементы права граждан на получение юридической помощи, как юридическая помощь при формировании правосознания, таких как право на получение юридической информации, право на разъяснение содержания правовых норм, право на получение юридических знаний с целью повышения правовой культуры. Из данного определения также не вытекает право на представительство в рамках гражданских и административных правоотношений.

А. С. Плетень предложила следующую дефиницию права на получение квалифицированной юридической помощи. «Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи — это закрепленное Конституцией РФ в соответствии с международными принципами и нормами право каждого на обеспечение и защиту находящихся под угрозой или реально нарушенных прав, свобод и правоохраняемых интересов, осуществляемую специальными субъектами, обладающими правом оказывать квалифицированную юридическую помощь»¹⁵.

По мнению А. И. Бугаренко, «право на получение бесплатной юридической помощи, закрепленное в ст. 48 Конституции Российской Федерации относится к такому виду прав человека и гражданина, как права гарантии»¹⁶.

О. Е. Кутафин считал, что гарантии можно понимать как «меры, позволяющие лицу реализовать принадлежащие ему права и свободы»¹⁷. С. М. Шахрай полагает, что гарантии могут быть условно разделены на общие и гарантии правосудия. Общей гарантией, по его мнению, является, например, принцип защиты прав и свобод человека и гражданина. К гарантиям правосудия автор относит: судебную защиту, самозащиту прав и свобод, возмещение вреда, право на юридическую помощь, презумпцию невиновности, запрет повторного осуждения, запрет обратной силы закона ¹⁸.

Как справедливо отмечает А. И. Бугаренко, основные права и свободы человека и гражданина, являются неотчуждаемыми и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). Право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе помощи бесплатной, ограничению не подлежит ¹⁹.

Большинство исследователей выделяют такие элементы права на получение юридической помощи как юридическая помощь при обеспечении прав и свобод личности, юридическая помощь при их защите, а также при формировании правосознания. Ю. И. Стецовский считает, что «юридическая помощь — это “война за права” с использованием всех законных средств и способов защиты прав и интересов гражданина путем разъяснений, составления жалоб, заявлений, ходатайств, истребования документов, активного совершения иных действий, как в судопроизводстве, так и вне его»²⁰. А. С. Миронов считает, что право на юридическую помощь обладает всеми признаками субъективного права ²¹. По его мнению, право на юридическую помощь является относительным и абсолютным ²². В своем диссертационном исследовании он обосновывает, что это право является абсолютным, так как никто — ни граждане, ни государство — не имеет права препятствовать получению юридической помощи. Относительность же, как он полагает, заключается в том, что для полного обеспечения права на юридическую помощь необходима активная деятельность уполномоченных на то лиц ²³.

М. В. Баглай имеет другое мнение, он считает что «право на защиту относится к числу абсолютных прав, поскольку не при каких обстоятельствах человеку нельзя отказать в ней, если он обвиняется в уголовном преступлении» ²⁴.

Интересно на эту тему рассуждает В. А. Ржевский. Право на получение квалифицированной помощи он рассматривает как «право на защиту»²⁵. Заслуживает особого внимания мнение тех авторов, которые считают, что право на квалифицированную юридическую помощь надо относить к самостоятельной группе «основных прав по защите других прав и свобод граждан»²⁶. Так О. Н. Бондарь считает, что право на получение квалифицированной юридической помощи по своему нормативному содержанию шире и богаче, чем право на защиту ²⁷.

По мнению А. А. Васильева, такой подход законодателя «четко и однозначно продемонстрировал, что возможность получения бесплатной квалифицированной юридической помощи в России является самостоятельным правом, а не правомочием более широкого права ²⁸. Он так же считает, что «право на квалифицированную юридическую помощь и право на квалифицированную бесплатную юридическую помощь соотносятся как общее и частное и являются самостоятельными конституционными правами граждан»²⁹. Есть авторы, придерживающиеся того же мнения. Например, А. С. Остапенко считает, что «в части установления гарантий реализации исследуемого права законодатель определяет виды бесплатной юридической помощи, квалификационные требования к лицам, оказывающим юридическую помощь, предусматривает финансовое обеспечение государственных гарантий и проч.»³⁰.

До принятия Закона о бесплатной юридической помощи единственным правовым актом в данной сфере были Основы государственной политики в сфере развития правовой грамотности и правовой культуры, утвержденные Президентом России 28.04.2011 № Пр-1168. Соответственно правовая культура и просвещение ранее не были предметом правового (законодательного) регулирования. В тексте Основ сказано, что они «направлены на формирование высокого уровня правовой культуры населения, традиции безусловного уважения к закону, правопорядку и суду, добропорядочности и добросовестности как преобладающей модели социального поведения, а также на преодоление правового нигилизма в обществе, который препятствует развитию России как современного цивилизованного государства»³¹.

По мнению авторов указанного выше комментария, «действующая почти десять лет, с 2002 г., модель оказания бесплатной юридической помощи по гражданским делам оказалась неэффективной, именно поэтому при разработке нового федерального закона одной из главных целей законодатель определил создание условий для реализации установленного Конституцией РФ права граждан на получение квалифицированной юридической помощи»³².

В ст. 2 Закона о бесплатной юридической помощи закреплено собственно право на получение квалифицированной юридической помощи, а также определено, что случаи и порядок предоставления такой помощи должны быть урегулированы исключительно федеральным законом и законом субъекта РФ. Фактически эта статья повторяет содержание статьи ч. 1 ст. 48 Конституции РФ. В которой закреплено, что только в случаях, предусмотренных Законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Таким образом, законодательно определено, что единственным видом нормативного правового акта, закрепляющим случаи оказания юридической помощи, является закон.

Статья 2 Закона о бесплатной юридической помощи определяет общие требования к субъектам, имеющим право на получение юридической помощи бесплатно. В ч. 1 статьи речь идет о гражданах Российской Федерации. По мнению авторов научно-практического комментария под редакцией Ю. А. Дмитриева, «следует понимать, что в данной статье закреплено лишь потенциальное право этой категории физических лиц. То есть они имеют право получить эту помощь, а органы и организации, входящие в государственную и негосударственную системы оказания юридической помощи, обязаны оказать ее бесплатно»³³. Этим льготным категориям граждан, имеющих право на бесплатную юридическую помощь, оплата оказываемых им услуг производится из бюджета субъекта Федерации. Региональные органы власти расширяют и дополняют список льготников, установленный федеральными законами в зависимости от возможностей региона. Но далеко не все регионы воспользовались своим правом.

По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 1 Закона о бесплатной юридической помощи, юридическая помощь предоставляется бесплатно только гражданам Российской Федерации. Вместе с тем Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» основан на так называемом национальном принципе закрепления правового статуса иностранного гражданина в нашей стране. Иностранный гражданин, пребывающий на территории Российской Федерации, обладает всеми правами и свободами и несет обязанности, которыми наделены граждане Российской Федерации, за исключением случаев, прямо установленных данным Законом ³⁴.

Рассмотрим вопросы оказания бесплатной юридической помощи иностранным гражданам и лицам без гражданства. Федеральным законом и соответствующим международным договором должно быть утверждено, в каких случаях иностранные граждане и лица без гражданства могут получить бесплатную юридическую помощь, а также порядок ее получения. Напомним, что в соответствии с действующим Федеральным законом от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» «иностранным гражданином признается физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства, а лицом без гражданства соответственно физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства»³⁵.

Н. А. Полякова сделала вывод о том, «что иностранные граждане или лица без гражданства, находящиеся (живущие, работающие, получающие образование и т. д.) на территории России, могут получить юридическую помощь бесплатно, если они являются подозреваемыми или обвиняемыми по уголовному делу, либо выступают ответчиками по гражданскому делу и их место нахождения неизвестно, либо это несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, либо они поступили на военную службу по контракту (по ограниченному кругу вопросов)»³⁶.

Международное сотрудничество по вопросу бесплатного предоставления иностранцам юридической помощи в настоящее время заключается в подписании региональных соглашений и двусторонних международных договоров, которые являются типовыми ³⁷.

Тем иностранным гражданам, которые временно проживают на территории России, юридическую помощь должны оказывать консульские учреждения того государства, гражданами которого они являются, на тех условиях, которые установлены национальным законодательством. Гражданам России, находящимся на территории иностранных государств, первичную юридическую помощь консульские учреждения России оказывают бесплатно, а затем — в пределах страховых сумм или на иных возмездных условиях.

По мнению авторов научно-практического комментария, «другое дело — постоянно проживающие в России иностранные граждане, которые приобретают право неограниченно вступать в трудовые отношения, на определенных условиях — на государственную и муниципальную службу и др.», «очевидно, в этом случае они приобретают право и на юридическую помощь, гарантированную ч. 1 ст. 45 Конституции России. Вопрос — на каких условиях она будет оказана иностранцу, на наш взгляд, сейчас остается открытым. С одной стороны, эта помощь может быть оказана малоимущему иностранному гражданину, постоянно проживающему в Российской Федерации, бесплатно. С другой стороны, в оказании бесплатной помощи такому иностранцу может быть отказано на основании ч. 1 ст. 1 Закона о бесплатной юридической помощи»³⁸.

Однако для некоторых категорий иностранных граждан из общего правила возможны исключения. Так, ст. 5 Закона Российской Федерации от 19.02.1993 № 4528–1 «О беженцах»³⁹ прямо наделяет лицо, признанное беженцем всеми правами гражданина Российской Федерации, правда, с оговоркой «если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации»⁴⁰. Значит, бесплатная юридическая помощь беженцу может быть оказана в случае тяжелого материального положения в соответствии с Законом о беженцах, а возможно, в ней будет отказано в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи. По нашему мнению, проблему с беженцами надо решать на уровне субъекта Российской Федерации, на территории которого беженец преимущественно проживает.

Что касается международных договоров Российской Федерации, то к ним относятся двусторонние и многосторонние соглашения, заключаемые Россией с иностранными государствами по конкретным правовым вопросам двусторонних отношений, которые проблем бесплатной юридической помощи не решают ⁴¹. Однако нельзя исключить возможности появления подобных актов, но в любом случае они могут действовать только на условиях взаимности.

Заметим, что до принятия Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации существенную долю правового регулирования составляли нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые в порядке реализации ст. 26 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»⁴², поскольку определение собственно бесплатного порядка предоставления юридической помощи было полномочием субъекта РФ. С принятием Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации законодательство субъектов по рассматриваемому вопросу претерпело существенные изменения.

По мнению Ю. И. Лейбо, «немаловажное значение ст. 48 Конституции Российской Федерации и статьи 2 Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации состоит в том, что названные статьи обеспечивают юридическую защиту равную для социально незащищенных слоев населения и материально независимых групп граждан, ибо иное было бы нарушением принципа равенства и гарантии честного ведения процесса»⁴³.

Как уже отмечалось, авторы, изучавшие конституционное право граждан на получение бесплатной юридической помощи считают, что «легальное определение понятия “право на получение квалифицированной юридической помощи” в настоящее время отсутствует, собственно, как и легальное определение самого понятия “квалифицированная юридическая помощь”»⁴⁴. Однако теоретическую попытку определения понятия и нормативного содержания права на получение квалифицированной юридической помощи в разное время предпринимали такие исследователи, как В. В. Гошуляк⁴⁵, И. В. Краснова⁴⁶, А. Г. Манафов⁴⁷, Н. В. Альбрант⁴⁸, А. С. Плетень⁴⁹ и др.

По мнению авторов комментария, основные характеристики права на получение юридической помощи: конституционное право на юридическую помощь в субъективном и объективном смыслах; неотъемлемость и невозможность ограничения права на юридическую помощь; конституционное право на юридическую помощь является основным правом человека; реализация права на юридическую помощь базируется на основополагающих принципах конституционного статуса человека; конституционное право на юридическую помощь обладает всеми признаками конституционных прав человека и гражданина; юридическая природа права на квалифицированную юридическую помощь⁵⁰.

Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи является субъективным правом, прежде всего потому, что позволяет получать каждому определенные блага. В данном случае благом будет выступать юридическая помощь, в том числе бесплатная.

По мнению К. Экштайна «Право на юридическую помощь в объективном смысле “воплощает основополагающие идеи создателей Конституции РФ и представляет собой каркас правовой системы, в которой реализуются иные права человека и гражданина”»⁵¹.

Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи не может быть ограничено, и в том случае, если речь идет о возможном нарушении государственной тайны. К такому решению пришел Конституционный Суд РФ в постановлении от 27.03.1996 № 8-П «По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона РФ от 21.07.1993 “О государственной тайне” в связи с жалобами граждан В. М. Гурджиянца, В. Н. Синцова, В. Н. Бугрова и А. К. Никитина». В своем решении Конституционный Суд указал, что отказ обвиняемому в приглашении выбранного им адвоката по причине отсутствия допуска к государственной тайне неправомерно ограничивает конституционное право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи ⁵².

Также Конституционным Судом РФ была подтверждена неотъемлемость рассматриваемого конституционного права в решении по делу З. Р. Шенгелая⁵³. Общеизвестно, что любое демократическое государство стремится закрепить в своем основном законе все права, зафиксированные в международных документах. Поэтому названные «основными» в международных соглашениях права в большинстве своем имплементируются в тексты действующих конституций государств, и Российская Федерация здесь исключением не является. Поэтому полагаем, что возможно отождествить основные и конституционные права человека.

В Российской Федерации во всех сферах жизни государства и общества за последние десятилетия произошли глобальные изменения. Это повлекло за собой необходимость на законодательном уровне формирования и обеспечения бесперебойного функционирования государственной системы бесплатной юридической помощи. Фактически государство на федеральном уровне впервые в новейшей истории России дало возможность гражданам реализовать предоставленное Конституцией Российской Федерацией право на получение квалифицированной юридической помощи не на словах, а на деле, и взяло на себя ответственность за создание государственной системы бесплатной юридической помощи.

Это стало предпосылкой создания дополнительных государственных гарантий в сфере оказания и получения квалифицированной юридической помощи.

Государство не может ограничить право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи. Согласно ч. 3, статьи 55 Конституции Российской Федерации «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»⁵⁴. Из логики этой статьи можно сделать вывод, что использование права на получение юридической помощи не представляет никакой угрозы основам конституционного строя и безопасности граждан и не может по этой причине быть ограничено государством. Поэтому согласно Конституции Российской Федерации право на получение квалифицированной юридической помощи в число тех конституционных прав и свобод, которые не подлежат ограничению.

И. М. Поташник считает, что хотя данное право, не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения, тем не менее, оно не является абсолютным⁵⁵. Однако другие исследователи считают это право абсолютным⁵⁶. В ст. 17 Конституции Российской Федерации закреплено, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц. По мнению В. В. Гощуляк, таким образом, «подобно тому, как не может существовать абсолютной свободы, в такой же степени не существует и абсолютного права»⁵⁷. По мнению иных авторов, пределами в реализации прав граждан выступают права и законные интересы других лиц. «Гражданин не может пользоваться этим правом с целью нарушения прав других. Ведь получать квалифицированную юридическую консультацию можно не только с целью реализации своего права, но и с целью злоупотребления правом, т. е. использования субъективного права в противоречии с его социальным назначением, что влечет за собой нарушение охраняемых законом прав и интересов гражданина, общественных и государственных интересов»⁵⁸. Мы согласны с мнением В. Ю. Панченко, который утверждает, что право на получение юридической помощи имеет пределы своего осуществления и не может быть использовано с целью нанесения вреда правам и законным интересам других лиц⁵⁹.

В ст. 2 Конституции РФ закрепляется, что права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод — обязанность государства. В России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и Конституцией РФ (ч. 1 ст. 17). Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ст. 18 Конституции РФ). В России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ).

Эти положения применительно к праву на получение квалифицированной юридической помощи можно трактовать следующим образом:

1) признание, соблюдение и защита права на юридическую помощь закрепляются как обязанность государства, так как оно приобрело высший конституционный статус;

2) права и свободы других лиц при осуществлении права личности на квалифицированную юридическую помощь не должны нарушаться. Можно сделать вывод о том, что конституционное право на юридическую помощь, как и любое иное право, не является абсолютным, не может использоваться во вред и имеет свои пределы, определяемые правами и законными интересами других лиц;

3) право на получение квалифицированной юридической помощи является непосредственно действующим и если оно не будет законодательно урегулировано либо закон в этой части не будет соответствовать Конституции РФ следует применять непосредственно нормы Конституции;

4) в России не должны издаваться законы, отменяющие либо ущемляющие право на юридическую помощь.

Л. Д. Воеводин выделяет четыре признака конституционного права. «Конституционные права являются основными, составляют юридическую базу для всей системы прав, обладают высшей юридической силой, подлежат повышенной защите»⁶⁰. В. Г. Стрекозов к таким признакам причисляет следующие: «конституционные права формулируются в общем виде, действуют на всей территории Российской Федерации, являются постоянно действующими, каждый гражданин России обладает одинаковым кругом прав»⁶¹.

Определяя юридическую природу конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи, необходимо указать, что в научных работах не выработано единого взгляда относительно того, к какой группе, согласно принятой в науке конституционного права классификации основных прав и свобод, следует отнести данное право.

О. Е. Кутафин подчеркивал, что «в Конституцию РФ включены нормы, являющиеся исходными в правоустановлениях, направленных на обеспечение в должной мере справедливого отношения к человеку в ходе судебного разбирательства»⁶². М. В. Баглай и Б. Н. Габричидзе относят право на получение юридической помощи к конституционным гарантиям правосудия ⁶³. Получение квалифицированной юридической помощи, включая предоставление в предусмотренных законом случаях бесплатной юридической помощи, А. Н. Кокотовым также рассматривается в качестве конституционной гарантии правосудия ⁶⁴.

По мнению Е. А. Лукашевой, «наряду с общими государственными гарантиями прав и свобод человека и гражданина следует выделять специфические юридические гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина. К последним она относит и конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи»⁶⁵.

С. А. Авакьян же считает, что «для обеспечения правового статуса личности важную роль играет закрепление на конституционном уровне группы прав по защите других прав и свобод. Среди них выделяют наряду с правом на судебную защиту рассмотрение дела в надлежащем суде, презумпцию невиновности и гуманизм правосудия, право на получение квалифицированной юридической помощи»⁶⁶.

А. В. Малько полагает, что «конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи это способ защиты иных конституционных прав и свобод российский граждан»⁶⁷. Такого же мнения придерживается и В. Г. Стрекозов: «… для Конституции РФ характерным является закрепление норм, направленных на обеспечение государственно-правовой защиты прав и свобод… Защита прав и свобод во многом определяется обеспечением правовой помощи»⁶⁸.

Одной из составляющих конституционно-правового механизма обеспечения основных прав человека в России К. К. Гасанов называет «механизм обеспечения человека квалифицированной юридической помощью»⁶⁹. Под ним автор понимает взятую в единстве систему правовых средств, через которую осуществляется юридическое содействие человеку в тех или иных правоохранительных или правозащитных отношениях по поводу реализации основных прав.

Позиция А. В. Зиновьева сводится к тому, что к традиционно выделяемым в науке конституционного права трем группам прав: личным, политическим, социально-экономическим — необходимо добавить еще одну, четвертую группу, которую он называет юридическими правами-гарантиями человека и гражданина, включая в эту группу право на государственную защиту своих прав (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ); право защищать свои права и свободы всеми способами (ч. 2 ст. 45); право на судебную защиту своих прав и свобод (ч. 1 ст. 46); право на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48); право пользоваться помощью адвоката (ч. 2 ст. 48); право не свидетельствовать против себя самого, своей супруги (супруга) и близких родственников (ст. 51); право на компенсацию причиненного ущерба от преступления и злоупотребления властью (ст. 52, 53); презумпцию невиновности (ст. 49)⁷⁰.

В литературе имеются попытки дать определение права на получение квалифицированной юридической помощи. Например, авторы комментария к Закону о бесплатной юридической помощи полагают, что «Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи — это закрепленная Конституцией РФ в соответствии с международными принципами и нормами возможность каждого получить определенные блага и защитить находящиеся под угрозой или реально нарушенные права, свободы и правоохраняемые интересы посредством обращения к специальным субъектам»⁷¹.

Е. С. Любовенко считает, что «Право на получение квалифицированной юридической помощи это конституционно гарантированная каждому возможность самостоятельно выбирать и получать необходимое, отвечающее государственным стандартам качества, информационно-консультативное и практическое (процедурно-процессуальное представительство) правовое содействие в оптимальном осуществлении и эффективной защите его прав, свобод и законных интересов, которое может оказываться на договорной (возмездной и безвозмездной) основе, либо субъектами публично обязанными к этому»⁷².

Свое видение права на получение квалифицированной юридической помощи представил И. В. Краснов. Он считает, что «конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи следует понимать как право личности на обращение к адвокату, нотариусу, прокурору, государственному или муниципальному органу, общественной организации за получением юридической консультации, других видов юридической помощи с целью обладания юридическими знаниями для защиты нарушенных прав, юридического закрепления субъективных прав и предупреждения их возможного нарушения»⁷³.

Однако эти определения не охватывают всех признаков, свойств правоотношений по оказанию юридической помощи, рассмотренных в данном параграфе и присущих этому процессу в различных ситуациях. Как справедливо отмечает, Б. В. Россинский, рассуждая о предмете административного права, «чрезвычайное многообразие общественных отношений, связанных с реализацией задач и функций исполнительной власти, всей системы исполнительных органов, постоянное развитие этих задач и функций, изменение их приоритетности с учетом социально-экономической и политической конъюнктуры не позволяют сформулировать универсальную дефиницию предмета административного права, отвечающую требованиям четкости, полноты стабильности, но в то же время необходимой детализации тех или иных сторон»⁷⁴. Мы согласны, что следует уходить от сложных понятийных нагромождений, поэтому определение квалифицированной юридической помощи целесообразно давать обобщенным. Это позволит дефиниции охватить как существующие ныне, так возникшие в будущем общественные отношения, сопровождающие деятельность органов исполнительной власти в сфере оказания бесплатной юридической помощи. Представляется обоснованным мнение Б. В. Россинского, который предлагает для изложения более тонких моментов предмета административного права, интересных для конкретных ситуаций и целей, проводить за счет анализа общественных отношений, а не путем формирования громоздких словесных конструкций ⁷⁵.

В Законе о бесплатной юридической помощи выделены три группы правоотношений.

Первая группа — это отношения связанные с реализацией права граждан на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи, а именно по поводу установления основных гарантий реализации такого права. В данном законе созданы специальные нормы, позволяющие защитить и обеспечить права граждан, продекларированные в ст. 48 Конституции Российской Федерации ⁷⁶.

Вторая группа, правоотношений связана с установлением организационно-правовых основ формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. По мнению авторов указанного комментария, «организационно-правовые основы формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи составляют правовые нормы, закрепляющие: структуру и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью (глава 2); порядок, формы и принципы деятельности уполномоченных органов в области обеспечения граждан юридической помощью (ст. 15, 16); порядок, формы и принципы работы адвокатов, нотариусов, государственных бюро (ст. 17, 18, 19); категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и случаи оказания такой помощи (ст. 20); порядок функционирования негосударственной системы юридической помощи и статус участников негосударственной системы: юридических клиник и негосударственных центров юридической помощи (глава 4)»⁷⁷.

Третья группа правоотношений возникает по поводу установления организационно-правовых основ деятельности по правовому информированию и правовому просвещению населения. К сожалению, регулированию такой важной группы отношений законодатель посвятил в Законе о бесплатной юридической помощи единственную 28 статью. Думается, что рассмотрение в этой статье деятельности по правовому просвещению и информированию населения в качестве объекта правового регулировании является обоснованным. Также представляется логичным суждение, что развитие правового государства, формирование гражданского правосознания, решение проблемы правового нигилизма в нашей стране требуют повышения уровня правовой культуры, без которой не представляется возможным в полной мере реализовать такие приоритетные ценности в жизни общества, как приоритет прав и свобод человека, верховенство закона, гарантия защиты публичных интересов.

В одном только вышеназванном законе, как мы уже отметили, три группы правоотношений, но есть и ряд других правоотношений. Кроме Конституции Российской Федерации и Закона о бесплатной юридической помощи, в число нормативных правовых актов, регулирующих право на получение квалифицированной юридической помощи, необходимо включить следующие законодательные акты:

1) УПК РФ, который, в частности, в ст. 16 закрепляет право подозреваемого и обвиняемого на защиту, указывая при этом, что они могут пользоваться и бесплатным защитником (ч. 4 ст. 16);

2) Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О статусе военнослужащих», в ст. 22 которого также закрепляются случаи и порядок получения бесплатной юридической помощи;

3) Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», который содержит ст. 26, регламентирующую оказание юридической помощи гражданам РФ бесплатно адвокатами;

4) Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», в ст. 10 которого закреплено, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют право на бесплатную юридическую помощь;

5) Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». В котором говорится о том, что «Получателям социальных услуг с учетом их индивидуальных потребностей предоставляются следующие виды социальных услуг… социально-правовые, направленные на оказание помощи в получении юридических услуг, в том числе бесплатно, в защите прав и законных интересов получателей социальных услуг»;

6) Закон РФ от 02.07.1992 № 3185–1 (ред. от 08.03.2015) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», который в ст. 7 закрепляет, что защиту прав и законных интересов гражданина при оказании ему психиатрической помощи может осуществлять адвокат, в том числе и бесплатно;

7) ГПК РФ, который в ст. 50 регламентирует порядок предоставления бесплатной юридической помощи по назначению в гражданском процессе.

1.2. Правовое регулирование оказания бесплатной юридической помощи в Российской Федерации

Говоря о праве на получение бесплатной юридической помощи нужно отдавать себе, отчет о том, что речь идет об определении общих требований к физическим лицам, имеющим право на получение юридической помощи на безвозмездных началах. В части 1 статьи 2 Закона о бесплатной юридической помощи речь идет о гражданах Российской Федерации. Хочется подчеркнуть, что в вышеуказанной статье закреплено лишь потенциальное право социально незащищенных категорий граждан. По сути, они имеют право получить эту помощь, а органы и организации, входящие в государственную систему оказания юридической помощи, обязаны оказать ее бесплатно. Что касается участников негосударственной системы, то на их усмотрение остается выбор получателей юридической помощи, которым они оказывают ее бесплатно. Это вовсе не означает, что граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь, не могут получить юридическую помощь на коммерческой основе. В отличие от тех категорий граждан, которые не имеют право на получение бесплатной юридической помощи, у них есть выбор.

«Значение ст. 48 Конституции Российской Федерации состоит в том, что ее положения обеспечивают равную юридическую защиту для всех, кто в ней нуждается, независимо от их материального положения. В противном случае имело бы место нарушение принципа равенства и гарантии честного ведения процесса»⁷⁸.

Также статья содержит бланкетную норму о юридических основаниях реализации этого права. Речь идет об отсылке к Закону о бесплатной юридической помощи, иным федеральным законам и законам субъектов Федерации. Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации имеют огромное значение для фактической реализации Закона о бесплатной юридической помощи. Конечно, категории граждан, имеющих право на бесплатную юридическую помощь определены федеральным законодательством, однако, оплата услуг по оказанию юридической помощи производится из бюджета субъекта Федерации. Исходя из этого, региональные органы власти вольны расширять и дополнять список новыми категориями лиц, имеющими право на получение бесплатной юридической помощи. Исходят региональные власти, как показывает практика из материального положения граждан проживающих в каждом конкретном субъекте Российской Федерации, из реальной потребности населения региона в получении такой помощи а также из того является ли бюджет самого субъекта дотационным или нет. Одним из полномочий субъектов Российской Федерации в нормотворческой деятельности является установление дополнительных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи, определение порядка принятия решений об оказании в экстренных случаях бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и обеспечение их исполнения.

Полагаем, что иностранные граждане, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, имеют право и на юридическую помощь, гарантированную ч. 1 ст. 48 Конституции Российской Федерации. По нашему мнению такая помощь может быть оказана малоимущему иностранному гражданину, постоянно проживающему в Российской Федерации, бесплатно по вопросам связанным с получением разрешения на работу в России, легализацией документов и т. д. в том субъекте РФ на территории он постоянно или преимущественно проживает.

Закон Российской Федерации от 19.02.1993 № 4528–1 «О беженцах» прямо наделяет лицо, признанное беженцем многими правами гражданина Российской Федерации, правда, только в том случае, «если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации»⁷⁹. Значит, бесплатная юридическая помощь беженцу может быть оказана в случае тяжелого материального положения в соответствии с Законом о беженцах, а возможно, в ней будет отказано в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи. На наш взгляд, конкретная проблема с компактно проживающими беженцами должна быть решена на уровне субъекта Федерации, определенного как место их постоянного проживания. И последние события, связанные с огромным количеством беженцем из Украины, тому подтверждение.

Норма о праве на квалифицированную юридическую помощь, установленная ст. 48 Конституции Российской Федерации, носит скорее не обязывающий, а только управомочивающий характер. Явно просматривается ряд правовых норм гарантирующих все права и свободы. Предопределяется это тем, что при формировании гражданского общества государство направлено на предоставление гражданам максимальной степени свободы и возможности самим принимать решение об использовании или неиспользовании предоставленного каждому конституционного права. Решающую роль в данной ситуации будут играть уровень правосознания в обществе и правовая культура населения в нашей стране.

По нашему мнению, не обязательно, что бы лицо оказывающую квалифицированную юридическую помощь обладало статусом адвоката или лицензией на нотариальную деятельность. Наличие высшего юридического образования является достаточным для консультирования граждан по большинству бытовых вопросов, с которыми, как правило, граждане и приходят на консультацию. А в некоторых случаях дать квалифицированную помощь может и лицо, не обладающее образованием по предмету вопроса, но обладающее большим практическим опытом работы в данной сфере. К примеру, сотрудники пенсионного фонда, дадут консультацию не хуже адвоката.

Международное сотрудничество по вопросу бесплатного предоставления иностранцам юридической помощи в настоящее время сводится к заключению некоторых региональных соглашений.

Например, в заключенной в 1993 г. в Минске Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, являющейся, по сути, договором в рамках СНГ, предусматривается, что «граждане каждой из Договаривающихся Сторон и лица, проживающие на ее территории, освобождаются от уплаты и возмещения судебных и нотариальных пошлин и издержек, а также пользуются бесплатной юридической помощью на тех же условиях, что и собственные граждане (ст. 2 Конвенции)»⁸⁰. Кроме того, имеют место и двусторонние международные договоры, в целом они являются типовыми.

Так, например, ст. 16 «Бесплатная правовая защита» Договора между Российской Федерацией и Литовской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам устанавливается, что гражданам одной Договаривающейся Стороны в судах и иных учреждениях другой Договаривающейся Стороны оказывается бесплатная юридическая помощь и обеспечивается бесплатное судопроизводство на тех же основаниях и с теми же преимуществами, что и собственным гражданам ⁸¹.

Законодательно установлены четыре обязательных участника государственной системы бесплатной юридической помощи: федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения; органы управления государственных внебюджетных фондов; государственные юридические бюро⁸².

Часть 2 статьи 15 Закона о бесплатной юридической помощи предоставляет право адвокатам, нотариусам и иным субъектам (фактически перечень субъектов открыт) право участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи.

«Государство создает условия, обеспечивающие развитие правовой грамотности и правосознания граждан, их осведомленность о характере, способах и пределах осуществления и защиты их прав, охраняемых законом интересов в административном и судебном порядке, а также доступ граждан к квалифицированной юридической помощи»⁸³. Еще в 2002 г. в Европе был принят План действий по созданию систем юридической помощи, утвержденный Европейским комитетом по правовому сотрудничеству 31.05.2002 № CDCJ (2002) 21, и в большинстве европейских государств были созданы национальные системы юридической помощи.

Как уже отмечалось ранее, до принятия Закона о бесплатной юридической помощи в России, в отличие от иных демократических государств, само понятие «государственная система бесплатной юридической помощи» отсутствовало, равно как и понятие «негосударственная система бесплатной юридической помощи». Поэтому поставленная законодателем цель по формированию и развитию государственной системы юридической помощи и содействию развитию негосударственной системы представляется своевременной.

Кроме упомянутых ранее Конституции РФ, Закона о бесплатной юридической помощи, Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам международных договоров правовое регулирование бесплатной юридической помощи в Российской Федерации осуществляется с помощью и некоторых других нормативно-правовых актов. В частности, таким законом является Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ (ред. от 02.06.2016) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»⁸⁴.

В этом законе говорится о том, что адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления. Об этом автор уже говорил, анализируя историю развития института оказания бесплатной юридической помощи в нашей стране.

Принципы законности, независимости, самоуправления, корпоративности, а также принцип равноправия адвокатов являются основополагающими для деятельности адвокатов.

Органы государственной власти обеспечивают гарантии независимости адвокатуры. Это позволяет гарантировать доступность для населения юридической помощи и содействует адвокатской деятельности. Государство осуществляют финансирование деятельности адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Кроме того, в необходимых случаях адвокатским образованиям могут быть выделены служебные помещения и средства связи. Также каждому адвокату гарантируется социальное обеспечение, предусмотренное для граждан Конституцией Российской Федерации⁸⁵.

Однако, кроме гарантий и льгот у адвокатов есть и определенные обязанности, в том числе связанные с оказанием гражданам бесплатной юридической помощью. В частности адвокат должен отстаивать права и законные интересы доверителя всеми не запрещенными законодательством Российской Федерации средствами действуя честно, разумно и добросовестно, а также исполнять требования закона об обязательном участии адвоката в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда и оказывать юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»⁸⁶.

В ст. 25 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» указаны существенные условия заключения соглашения с адвокатом. К таким существенны условия относятся: указание на адвоката, принявшего исполнение поручения в качестве поверенного, а также на его принадлежность к адвокатскому образованию и адвокатской палате; предмет поручения; условия и размер выплаты доверителем вознаграждения за оказываемую юридическую помощь или же указание на то, что юридическая помощь оказывается доверителю бесплатно в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи. Кроме вышеуказанных, законодатель относит к существенным условиям соглашения с адвокатом порядок и размер компенсации его расходов, связанных с исполнением поручения, за исключением тех случаев, когда юридическая помощь оказывается доверителю бесплатно в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи.

Как уже было сказано ранее, адвокаты оказывают юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи. При этом оплата их труда, в случаях оказания юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсация их расходов являются расходным обязательством субъекта Российской Федерации⁸⁷.

Цели создания адвокатских палат на территории Российской Федерации — это обеспечение оказания квалифицированной юридической помощи, ее доступность для населения на всей территории субъекта Российской Федерации, организация юридической помощи, оказываемой гражданам Российской Федерации бесплатно, представительство и защиты интересов адвокатов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях, контроль за профессиональной подготовкой лиц, допускаемых к осуществлению адвокатской деятельности, и соблюдение адвокатами кодекса профессиональной этики адвоката⁸⁸.

Совет адвокатской палаты определяет размер дополнительного вознаграждения, выплачиваемого за счет средств адвокатской палаты адвокату, оказывающему юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи… и порядок выплаты такого дополнительного вознаграждения⁸⁹.

Имущество адвокатской палаты формируется за счет отчислений, осуществляемых адвокатами на общие нужды адвокатской палаты, грантов и пожертвований, поступающих от юридических и физических лиц. Это имущество является собственностью адвокатской палаты. К затратам на общие нужды адвокатской палаты относятся расходы на вознаграждение адвокатов, работающих в органах адвокатской палаты, компенсация этим адвокатам расходов, связанных с их работой в указанных органах, расходы на заработную плату работников аппарата адвокатской палаты, материальное обеспечение деятельности адвокатской палаты, а по решению совета адвокатской палаты — расходы на выплату дополнительного вознаграждения адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно. Возможны и иные расходы, предусмотренные сметой адвокатской палаты⁹⁰.

Совет Федеральной палаты адвокатов координирует деятельность адвокатских палат, в том числе по вопросам оказания адвокатами юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи и их участия в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда либо в качестве представителя в гражданском или административном судопроизводстве по назначению суда⁹¹.

Статья 44 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» регулирует порядок обеспечения оказания гражданам Российской Федерации юридической помощи бесплатно, а также юридической помощи по назначению. Согласно нормам, изложенным в этой статье все адвокатские палаты в 20-дневный срок со дня их регистрации обязаны принять решения, связанные с порядком оказания гражданам Российской Федерации юридической помощи бесплатно.

Кроме Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» деятельность адвокатов по оказанию бесплатной юридической помощью регулирует Приказ Минюста России от 12.11.2012 № 206 «Об утверждении форм и сроков представления документов, связанных с участием адвокатов в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».

В соответствии с частями 5, 7 и 8 статьи 18 Закона о бесплатной юридической помощи и подпункта 30.32 пункта 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» был утвержден приказ Минюста России от 12.11.2012 № 206 «Об утверждении форм и сроков представления документов, связанных с участием адвокатов в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»⁹². Этим приказам утвердили: форму соглашения об оказании бесплатной юридической помощи адвокатами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, заключаемого уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с адвокатской палатой субъекта Российской Федерации; форму отчета адвоката об оказании бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи; форму сводного отчета адвокатской палаты субъекта Российской Федерации об оказании бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи. Этим же приказом было установлено, что отчет об оказании адвокатом бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи представляется в адвокатскую палату ежеквартально⁹³. Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» «обеспечение бесплатной юридической помощью с участием адвокатов, а также иных лиц, имеющих право на оказание юридической помощи в соответствии с законом»⁹⁴.

Еще одним нормативно-правовым актом, регулирующим деятельность адвокатов является Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данным актом регулируется материально-техническое и финансовое обеспечение оказания юридической помощи адвокатами в труднодоступных и малонаселенных местностях в соответствии с Федеральным законом от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Этим Федеральным законом определяется размер и порядок оплаты труда адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, а также компенсаций их расходов на оказание такой помощи. Этот же нормативно правовой акт регулирует порядок учреждения, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности государственных юридических бюро в соответствии с Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»⁹⁵.

Закон РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» тоже является нормативно правовым актом, регулирующим порядок оказания бесплатной юридической помощи адвокатами и работниками государственных юридических бюро. Речь в нем идет о защите прав и законных интересов гражданина при оказании ему психиатрической помощи. Кроме вышеупомянутых адвокатов и работников государственного юридического бюро бесплатную юридическую помощь могут оказывать и иные лица, уполномоченные государственным юридическим бюро оказывать бесплатную юридическую помощь. Лица, страдающие психическими расстройствами, имеют право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи при оказании им психиатрической помощи в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи. Организация, оказывающая психиатрическую помощь, обязана обеспечить возможность приглашения и доступ адвоката, работника или уполномоченного лица государственного юридического бюро, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи, за исключением неотложных случаев⁹⁶.

В Федеральном законе от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» говорится, что «Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом “О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации”»⁹⁷. В отличие от Закона РФ от 02.07.1992 № 3185–1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», который более детально регламентирует, в каких случаях лицо, нуждающееся в бесплатной юридической помощи может ее получить и кто обязан ее оказать, в случае с детьми сиротами и детьми, оказавшимися без попечения родителей, законодатель ничего не детализирует, а просто обозначает наличие данного права. Подобным же образом законодательно регулируется право граждан на получение бесплатной юридической помощи в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. В Федеральном законе от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» говорится, что граждане Российской Федерации имеют право… на получение бесплатной юридической помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации⁹⁸.

Право на получение бесплатной юридической помощи регулируется также, Федеральным законом от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». В нем сказано, что получателям социальных услуг с учетом их индивидуальных потребностей предоставляются следующие виды социальных услуг: «социально-правовые, направленные на оказание помощи в получении юридических услуг, в том числе бесплатно, в защите прав и законных интересов получателей социальных услуг»⁹⁹. А в ст. 21 этого закона речь идет о срочных социальных услугах, в частности о содействии в получении юридической помощи в целях защиты прав и законных интересов получателей социальных услуг¹⁰⁰. При этом данным нормативно-правовым актом также не детализируется, кем бесплатная юридическая помощь должна быть оказана, в каком виде и в каких пределах.

Кроме нормативно-правовых актов деятельность государственных юридических бюро регулируется еще приказом Минюста России от 21.07.2010 № 174 «Об утверждении форм документов государственного юридического бюро»¹⁰¹. Этим приказом были утверждены: форма заявления об оказании бесплатной юридической помощи, представляемого гражданином в государственное юридическое бюро для получения бесплатной юридической помощи; форма соглашения об оказании бесплатной юридической помощи, заключаемого между гражданином и государственным юридическим бюро; форма договора об оказании адвокатом бесплатной юридической помощи гражданам на постоянной основе по поручению государственного юридического бюро; форму договора об оказании адвокатом бесплатной юридической помощи гражданину по поручению государственного юридического бюро. Этим же приказом работников государственного юридического бюро обязали предоставлять бланки заявлений об оказании юридической помощи гражданам, обращающимся за оказанием бесплатной юридической помощи.

Мы обнаружили, что до сих пор не утратил силу приказ Росрегистрации от 19.12.2005 № 178 «Об утверждении актов, необходимых для работы государственных юридических бюро»¹⁰² принятый в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22.08.2005 № 534 (ред. от 13.11.2006) «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» (вместе с Положением об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам)¹⁰³, причем само постановление Правительства утратило силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 31.01.2013 № 71. Поскольку в связи принятием Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации была установлена система бесплатной юридической помощи, необходимость в продолжение эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам отпала.

Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы осуществляют деятельность по ведению списка негосударственных центров бесплатной юридической помощи. Порядок ведения такого списка регламентируется приказом Минюста России от 01.03.2013 № 24 (ред. от 19.08.2014) «Об утверждении Порядка ведения списка негосударственных центров бесплатной юридической помощи и его размещения на официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”»¹⁰⁴.

В ст. 2 Федерального закона от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» говорится, что благотворительная деятельность осуществляется, в том числе в целях… оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения населени¹⁰⁵.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с установленными ФЗ «О некоммерческих организациях» и иными федеральными законами полномочиями могут оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами таких видов деятельности как «оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина»¹⁰⁶.

В Указе Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» закреплено, что «Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. На Минюст России возложены обязанности по реализации государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний, также им осуществляется регистрация некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политических партии, иных общественных объединений и религиозных организаций. В сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов Министерство юстиции осуществляет государственное регулирование. Кроме того, на Минюст России возложены обязанности по нормативно-правовому регулированию и методическому обеспечению оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения населения. В область компетенций Минюста России входит регулирование территориального устройства Российской Федерации, организации местного самоуправления, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также правоприменительные функции и функции по контролю в сфере регистрации некоммерческих организаций, по федеральному государственному надзору за деятельностью некоммерческих организаций, по контролю и надзору в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния¹⁰⁷.

Приказом Минобрнауки России от 28.11.2012 № 994 «Об утверждении Порядка создания образовательными учреждениями высшего профессионального образования юридических клиник и порядка их деятельности в рамках негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи»¹⁰⁸ был утвержден Порядок создания образовательными учреждениями высшего профессионального образования юридических клиник и порядок их деятельности в рамках негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи.

Юридическая клиника может быть создана в качестве юридического лица, если такое право предоставлено образовательному учреждению высшего профессионального образования его учредителем, или структурного подразделения образовательного учреждения. Юридические клиники имеют право оказывать бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной формах, составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера.

Целями создания юридических клиник являются: создание условий для реализации права граждан на получение квалифицированной бесплатной юридической помощи, а также для осуществления их прав и свобод, защиты их законных интересов, повышения уровня социальной защищенности. Кроме того юридические клиники своей деятельностью способствуют обеспечению доступа граждан к правосудию и правовому просвещения населения, и формированию у обучающихся по юридической специальности навыков оказания юридической помощи.

Президентом Российской Федерации были утверждены Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, в которых определились принципы, цели, основные направления и содержание государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан. Были выделены основные приоритеты государственной политики в сфере юстиции в Российской Федерации. Ими стали соблюдение прав и основных свобод человека, повышение уровня защиты прав и законных интересов граждан и организаций, улучшение качества исполнения судебных решений, актов иных органов и приговоров ¹⁰⁹. Указанные приоритеты были повторены в реализации государственной программы Российской Федерации «Юстиция»¹¹⁰.

Были предприняты меры по совершенствованию законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики, повышению эффективности государственного и муниципального управления, правоохранительной деятельности, по противодействию коррупции и подмены в бюрократических интересах демократических общественных целей и задач.

После принятия Закона о бесплатной юридической помощи у граждан появились дополнительные гарантии, что государство будет способствовать реализации их прав на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи, а также четко обозначились организационно-правовые основы формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи.

Еще один нормативно-правовой акт, на котором следует акцентировать внимание — это Указ Президента РФ от 02.04.2013 № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона “О противодействии коррупции”». В нем говорится, что участники государственной системы бесплатной юридической помощи, указанные в ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», обязаны оказывать бесплатную юридическую помощь гражданам в подготовке сообщений о фактах коррупции, а также в случаях нарушения законных прав и интересов граждан в связи с такими сообщениями¹¹¹.

1.3. Правовое регулирование оказания бесплатной юридической помощи в субъектах Российской Федерации

Одним из полномочий субъектов Российской Федерации в нормотворческой деятельности является установление дополнительных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи, определение порядка принятия решений об оказании в экстренных случаях бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и обеспечение их исполнения.

Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»¹¹² установлена основная (минимальная) категория граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи.

Субъектам Российской Федерации предоставлены полномочия по повышению степени социальной защиты, проживающих на данных территориях, граждан, то есть расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, а также перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи.

В первой половине 2013 г. в 42 регионах Российской Федерации были установлены дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи.

Прогрессирует число регионов, расширивших перечень категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, и перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи.

На середину 2015 г. в 66 регионах были установлены дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, а для сравнения на середину 2014 г. таких регионов было всего 51.

Субъекты Российской Федерации в своих законах ввели следующие дополнительные категории:

1) беременные женщины и женщины, имеющие детей в возрасте до трех лет, — по вопросам, связанным с восстановлением на работе, отказом в приеме на работу, взысканием заработной платы, назначением и выплатой пособий (Воронежская¹¹³, Владимирская¹¹⁴, Курска¹¹⁵, Ярославская¹¹⁶, Новгородская¹¹⁷, Ульяновская¹¹⁸, Ленинградская¹¹⁹, Тверская¹²⁰ и Смоленская¹²¹ области, Республика Карелия¹²², г. Санкт-Петербург¹²³, Республика Мордовия¹²⁴, Свердловская область¹²⁵, Чукотский автономный округ¹²⁶, Ставропольский¹²⁷ и Хабаровский края¹²⁸, Сахалинская область¹²⁹);

2) лица, освобожденные из мест лишения свободы, в течение двух месяцев со дня освобождения — по вопросам трудоустройства (Воронежская область¹³⁰, Ростовская область¹³¹, Сахалинская область¹³², Ивановская область¹³³, Липецкая¹³⁴, Оренбургская¹³⁵, Курская¹³⁶, Владимирская области¹³⁷ и Чувашская республика¹³⁸ (в течение трех месяцев со дня освобождения), Кировская область¹³⁹, Псковская¹⁴⁰ и Ленинградская области¹⁴¹, Смоленская область¹⁴², Тверская область¹⁴³, Республика Мордовия¹⁴⁴, Забайкальский край)¹⁴⁵;

3) граждане, имеющие трех и более несовершеннолетних детей, по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких детей (Камчатский край¹⁴⁶, Чукотский автономный округ¹⁴⁷, Республика Саха (Якутия)¹⁴⁸, Иркутская область¹⁴⁹, Сахалинская область¹⁵⁰, Ставропольский край¹⁵¹, Забайкальский край¹⁵², Ростовская область¹⁵³, Ивановская область¹⁵⁴, Липецкая область¹⁵⁵, Тульская область¹⁵⁶, Ненецкий автономный округ¹⁵⁷, Нижегородская область¹⁵⁸, Пензенская область¹⁵⁹, Ульяновская область¹⁶⁰, Республика Калмыкия¹⁶¹, Свердловская область¹⁶², Ханты-Мансийский автономный округ — Югра¹⁶³, Иркутская область¹⁶⁴, Республика Хакасия¹⁶⁵, Хабаровский край¹⁶⁶, Чукотский автономный округ¹⁶⁷, Республика Дагестан¹⁶⁸, Еврейская автономная область¹⁶⁹, Калининградская область¹⁷⁰, Челябинская область¹⁷¹, Республика Карелия¹⁷², Смоленская область¹⁷³, Волгоградская область¹⁷⁴);

4) граждане, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, в связи с утратой ими единственного жилого помещения (вследствие паводка, пожара, взрыва либо разрушения по иной причине) (Калужская область¹⁷⁵, Липецкая область¹⁷⁶, Республика Калмыкия¹⁷⁷, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра¹⁷⁸, Республика Хакасия¹⁷⁹, Республика Саха (Якутия)¹⁸⁰, Магаданская область¹⁸¹, Республика Дагестан¹⁸², Алтайский край¹⁸³, Забайкальский край¹⁸⁴, Ставропольский край¹⁸⁵, Курская¹⁸⁶, Ленинградская¹⁸⁷ и Ульяновская области¹⁸⁸, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра¹⁸⁹;

5) лица без определенного места жительства (Хабаровский край¹⁹⁰, Ульяновская область¹⁹¹);

6) инвалиды III группы (Калужская область¹⁹²), г. Санкт-Петербург¹⁹³ (инвалиды III группы), Смоленская¹⁹⁴ и Ленинградская области¹⁹⁵ (инвалиды III группы), Саратовская область¹⁹⁶ (инвалиды III группы), Ульяновская¹⁹⁷ и Кировская области¹⁹⁸ (инвалиды III группы, не проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания), Республика Дагестан¹⁹⁹ (неработающие инвалиды III группы), Республика Калмыкия²⁰⁰ (инвалиды III группы), Новгородская²⁰¹, Сахалинская²⁰² и Свердловская области²⁰³ (неработающие инвалиды III группы), Ханты-Мансийский автономный округ — Югра²⁰⁴ (неработающие инвалиды III группы), Челябинская²⁰⁵ и Магаданская²⁰⁶ области (инвалиды III группы), Иркутская область²⁰⁷ (безработные инвалиды III группы), Ненецкий автономный округ²⁰⁸, Республика Хакасия²⁰⁹ и Республика Саха (Якутия)²¹⁰ (инвалиды III группы), Хабаровский край²¹¹ (неработающие инвалиды III группы), Чукотский автономный округ²¹², Камчатский край²¹³ и Забайкальский край²¹⁴ (неработающие инвалиды III группы), Республика Карелия²¹⁵ и Томская область²¹⁶ (неработающие инвалиды III группы), Ставропольский край²¹⁷ и Ростовская область²¹⁸ (инвалиды III группы);

7) лица, имеющие статус безработного (Калужская область²¹⁹, Саратовская область²²⁰, Свердловская область²²¹, Забайкальский край²²²);

8) женщины, достигшие возраста 55 лет; мужчины, достигшие возраста 60 лет (Калужская область²²³, Смоленская область²²⁴, Республика Карелия²²⁵ и Ставропольский край²²⁶ (только неработающие пенсионеры), Нижегородская область²²⁷ (только не работающие пенсионеры), Хабаровский край²²⁸, Саратовская область²²⁹, Ульяновская²³⁰, Томская²³¹ и Самарская²³² области (только не работающие пенсионеры), Волгоградская область²³³ (только не работающие пенсионеры), Республика Калмыкия²³⁴ (только не работающие пенсионеры), Свердловская область²³⁵, Иркутская²³⁶, Магаданская²³⁷ и Кировская²³⁸ области (только не работающие пенсионеры), Забайкальский край²³⁹ (неработающие пенсионеры, чья пенсия по старости не превышает 2-кратную величину прожиточного минимума), Камчатский край²⁴⁰ (с 60 лет или являющиеся ветераном труда);

9) одинокие родители, имеющие ребенка в возрасте до 14 лет (по вопросам защиты прав и интересов детей) (Липецкая область²⁴¹, Владимирская область²⁴², Курская область²⁴³, Рязанская область²⁴⁴, Смоленская область²⁴⁵ (в том числе ребенка инвалида до 18 лет), Нижегородская²⁴⁶ и Иркутская области²⁴⁷, Ульяновская область²⁴⁸ (в том числе ребенка инвалида до 18 лет), Республика Дагестан²⁴⁹, Республика Калмыкия²⁵⁰ (в том числе ребенка инвалида до 18 лет), Свердловская область²⁵¹ (в том числе ребенка инвалида до 18 лет), Ханты-Мансийский автономный округ — Югра²⁵², Забайкальский край²⁵³, Республика Хакасия²⁵⁴, Хабаровский²⁵⁵ и Камчатский²⁵⁶ край, Еврейская автономная область²⁵⁷ (если их среднедушевой доход ниже двухкратной величины прожиточного минимума, установленного в области), Ростовская область²⁵⁸ (одинокие матери, воспитывающие ребенка в возрасте до 18 лет, а продолжающего обучение до 23 лет), Ставропольский край²⁵⁹, Оренбургская²⁶⁰ и Сахалинская²⁶¹ области (до 18 лет), Чукотский автономный округ²⁶², Астраханская область²⁶³ (по вопросам оспаривания отцовства (материнства), взыскания алиментов;

10) лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, (Смоленская область²⁶⁴, Республика Карелия²⁶⁵, г. Санкт-Петербург²⁶⁶, Ненецкий автономный округ²⁶⁷, Ямало-Ненецкий автономный округ²⁶⁸, Кировская²⁶⁹ и Оренбургская²⁷⁰ области, Республика Мордовия²⁷¹, Ульяновская область²⁷², Свердловская область²⁷³, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра²⁷⁴, Иркутская область²⁷⁵, Республика Хакасия²⁷⁶);

11) ветераны боевых действий (Рязанская область²⁷⁷, Свердловская область (в том числе члены семей погибших (умерших) ветеранов боевых действий)²⁷⁸, Кировская область²⁷⁹ (ветераны ВОВ, кроме предпринимательской деятельности), Забайкальский край²⁸⁰, Камчатский край²⁸¹, Республика Дагестан²⁸², Смоленская область²⁸³, Чеченская республика²⁸⁴ (только ставшие инвалидами или члены семей погибших (умерших) ветеранов боевых действий), Свердловская область²⁸⁵, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра²⁸⁶, Еврейская автономная область²⁸⁷ (ставшие инвалидами), Курская область²⁸⁸, Ростовская область²⁸⁹;

12) полные кавалеры ордена Славы и (или) Трудовой Славы (Московская область²⁹⁰, Смоленская область²⁹¹, Кабардино-Балкарская Республика²⁹²);

13) бывшие несовершеннолетние узники концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны (Еврейская автономная область²⁹³, Новосибирская область²⁹⁴, Сахалинская область²⁹⁵, Забайкальский край²⁹⁶, Оренбургская область²⁹⁷, Кабардино-Балкарская Республика²⁹⁸, Республика Адыгея²⁹⁹, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра³⁰⁰, Республика Алтай³⁰¹, Иркутская область³⁰², Камчатский край³⁰³;

14) члены семей погибших (умерших) инвалидов Великой Отечественной войны, инвалидов боевых действий, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий Еврейская автономная область³⁰⁴, Смоленская область³⁰⁵, Республика Дагестан³⁰⁶, Республика Хакасия³⁰⁷, Камчатский край³⁰⁸, Ямало-Ненецкий автономный округ³⁰⁹, Оренбургская область³¹⁰, Республика Ингушетия³¹¹, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра³¹², в том числе в войне с Японией, Иркутская область³¹³, Хабаровский край³¹⁴, Забайкальский край³¹⁵ (нетрудоспособные члены семьи погибшего (умершего) ветерана (инвалида) боевых действий, состоявшие на его иждивении и получающие пенсию по случаю потери кормильца (имеющее право на ее получение в соответствии с пенсионным законодательством РФ, в том числе нетрудоспособные родители погибшего (умершего) ветерана (инвалида) боевых действий, не вступившие в повторный брак);

15) ветераны труда (Смоленская область³¹⁶, Ростовская область³¹⁷, Республика Марий Эл³¹⁸, Самарская область³¹⁹, Ульяновская область³²⁰, Хабаровский край³²¹, Челябинская область³²², Камчатский край³²³ (неработающие пенсионеры);

16) почетные доноры (Смоленская область³²⁴, Нижегородская область³²⁵, Ростовская область³²⁶);

17) реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий (Ставропольский край³²⁷, Ростовская область³²⁸, Оренбургская область³²⁹, Пермский край³³⁰, Чувашская республика³³¹, Кабардино-Балкарская Республика³³², Забайкальский край³³³, Кировская область³³⁴, Республика Ингушетия³³⁵, Чеченская Республика³³⁶, Республика Хакасия³³⁷, Хабаровский край³³⁸).

Как показал проведенный анализ законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего категории лиц имеющих право на получение бесплатной правовой помощи, некоторые из региональных законодателей подошли серьезно к осмыслению того каким категориям граждан в каждом конкретном субъекте необходимы дополнительные привилегии. Такие регионы воспользовались своим правом дополнить федеральное законодательство в полной мере. Есть такие категории граждан дополнительно внесенных законами субъектов, которые нельзя увидеть в законах других субъектов Российской Федерации.

К примеру, Законом Московской области предусмотрены дополнительные гарантии для почетных граждан Московской области³³⁹, а Законом Ульяновской области³⁴⁰ дополнительное право на получение бесплатной правовой помощи есть у граждан — жертв насилия в семье, то есть у тех членов семьи, которым умышленными противоправными действиями (бездействием) других членов этой семьи причинены физические и (или) психические страдания, в том числе вред их физическому и (или) психическому здоровью. В том же законе дополнительные гарантии установлены для граждан, достигших возраста семидесяти лет, не проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания.

Особенностью Закона Ханты-Мансийского автономного округа являются дополнительные случаи оказания бесплатной юридической помощи для граждан, проживающих в труднодоступных и малонаселенных местностях автономного округа, при рассмотрении заявления, по вопросам традиционного природопользования, землепользования, представителей малочисленных народов, имеющих право на такую помощь, а также представители общественных организаций малочисленных народов, не имеющие статуса юридического лица. Также проблемами малочисленных народов занимаются и органы власти Иркутской области. Так право получать бесплатную правовую помощи на территории Иркутской области имеют члены общин коренных малочисленных народов и иных объединений коренных малочисленных народов. Подобная ситуация с представителями коренных малочисленных народов прослеживается в Камчатском и Хабаровском краях, а также в Мурманской области.

Несколько иная ситуация сложилась в Республике Хакасия. В данном субъекте Российской Федерации имеют право получать бесплатную юридическую помощь не только представители коренных малочисленных народов Российской Федерации, проживающих на территории Республики Хакасия, но и лица, не относящиеся к малочисленным народам, но постоянно проживающие в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов и ведущие также как и малочисленные народы, традиционное природопользование и традиционный образ жизни. В Челябинской области есть такая категория граждан, имеющая право на получение бесплатной юридической помощи как граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие аварии 1957 г. на ПО «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в речку Теча. Данная детализация положений закона Челябинской области очень важна и еще раз доказывает необходимость передачи ряда полномочий субъектам РФ, которые следят за ситуацией в регионе и могут приводить в равновесие права граждан.

Еще ряд субъектов Российской Федерации добавили в региональные законы о бесплатной юридической помощи дополнительные категории граждан, которые отражают положение дел в данном регионе. Так законодатель Кемеровской области предоставил право на получение бесплатной юридической помощи детям, родителям, вдовам, пасынкам, падчерицам граждан, погибших (умерших), пропавших без вести в результате аварий на предприятиях угольной промышленности в Кемеровской области. А в Республике Дагестан дополнительные права предоставлены гражданам, проживающих в труднодоступных и отдаленных местностях.

Анализ дополнительных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи произведенный на основе законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего данные общественные отношения позволяет сделать следующие выводы. В целом работа в субъектах ведется и региональные законодатели понимают ее важность. В первой половине 2013 г. в 42 из 83 регионов Российской Федерации были установлены дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи. Из них дополнительные категории граждан присутствуют в законах 40 субъектов. В Республике Бурятия и Удмуртской Республике дополнительные категории граждан, имеющие право на получение бесплатной юридической помощи не установлены. Теперь остается только надеяться, что еще какие-то из субъектов Российской Федерации добавят в региональные нормативно-правовые акты дополнительные категории граждан, которые будут иметь право на получение бесплатной юридической помощи.

Теперь хотелось бы поговорить о дополнительных случаях оказания бесплатной юридической помощи, установленных законодательством субъектов Российской Федерации. В статье 20 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»³⁴¹ указаны категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и случаи оказания такой помощи

Одним из полномочий субъектов Российской Федерации в сфере нормотворчества является установление дополнительных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи, определение порядка принятия решений об оказании в экстренных случаях бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и обеспечение их исполнения.

Учитывая, что в статье 20 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»³⁴² установлена основная (минимальная) категория граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, субъектам Российской Федерации предоставлены полномочия по повышению степени социальной защиты, проживающих на данных территориях граждан, т. е. расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, а также перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи. Наблюдается положительная динамика в увеличении числа регионов, расширивших перечень случаев оказания бесплатной юридической помощи

Право на получение всех видов бесплатной юридической помощи, предусмотренных статьей 6 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи имеют определенные категории граждан в случае заключения, изменения, расторжения, признания недействительными сделок с недвижимым имуществом, государственной регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в случае, если квартира, жилой дом или их части являются единственным жилым помещением гражданина и его семьи); признания права на жилое помещение, предоставления жилого помещения по договору социального найма, договору найма специализированного жилого помещения, предназначенного для проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, расторжение и прекращение договора социального найма жилого помещения, выселение из жилого помещения (в случае, если квартира, жилой дом или их части являются единственным жилым помещением гражданина и его семьи), расторжения и прекращения договора найма специализированного жилого помещения, предназначенного для проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выселение из указанного жилого помещения; признания и сохранения права собственности на земельный участок, права постоянного (бессрочного) пользования, а также права пожизненного наследуемого владения земельным участком (в случае, если на спорном земельном участке или его части находятся жилой дом или его часть, являющиеся единственным жилым помещением гражданина и его семьи); защиты прав потребителей (в части предоставления коммунальных услуг); отказа работодателя в заключении трудового договора, нарушающий гарантии, установленные Трудовым кодексом Российской Федерации, восстановления на работе, взыскания заработка, в том числе за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда, причиненного неправомерными действиями (бездействием) работодателя; признания гражданина безработным и установление пособия по безработице; возмещения вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью или с чрезвычайной ситуацией; предоставления мер социальной поддержки, оказание малоимущим гражданам государственной социальной помощи, предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; назначения, перерасчета и взыскания страховых пенсий по старости, пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца, пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, безработице, в связи с трудовым увечьем или профессиональным заболеванием, единовременного пособия при рождении ребенка, ежемесячного пособия по уходу за ребенком, социального пособия на погребение; установления и оспаривания отцовства (материнства), взыскание алиментов; установления усыновления, опеки или попечительства над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, заключение договора об осуществлении опеки или попечительства над такими детьми; защиты прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; реабилитации граждан, пострадавших от политических репрессий; ограничения дееспособности; обжалования нарушений прав и свобод граждан при оказании психиатрической помощи; медико-социальная экспертиза и реабилитация инвалидов; обжалования во внесудебном порядке актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц; восстановления имущественных прав, личных неимущественных прав, нарушенных в результате чрезвычайной ситуации, возмещения ущерба, причиненного вследствие чрезвычайной ситуации.

Государственные юридические бюро и адвокаты, являющиеся участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, представляют в судах, государственных и муниципальных органах, организациях интересы граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, если они являются:

1) истцами и ответчиками при рассмотрении судами дел о:

а) расторжении, признании недействительными сделок с недвижимым имуществом, о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и об отказе в государственной регистрации таких прав (в случае, если квартира, жилой дом или их части являются единственным жилым помещением гражданина и его семьи);

б) признании права на жилое помещение, предоставлении жилого помещения по договору социального найма, договору найма специализированного жилого помещения, предназначенного для проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе принятых на воспитание в семьи, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, расторжении и прекращении договора социального найма жилого помещения, выселении из жилого помещения (в случае, если квартира, жилой дом или их части являются единственным жилым помещением гражданина и его семьи), расторжение и прекращение договора найма специализированного жилого помещения, предназначенного для проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выселение из указанного жилого помещения;

в) признании и сохранении права собственности на земельный участок, права постоянного бессрочного пользования, а также пожизненного наследуемого владения земельным участком (в случае, если на спорном земельном участке или его части находятся жилой дом или его часть, являющиеся единственным жилым помещением гражданина и его семьи);

2) истцами (заявителями) при рассмотрении судами дел:

а) о взыскании алиментов;

б) о возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью или с чрезвычайной ситуацией;

в) об установлении усыновления, опеки или попечительства в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, о заключении договора об осуществлении опеки или попечительства над такими детьми;

г) об обеспечении мер государственной поддержки детям-инвалидам, детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

3) гражданами, в отношении которых судом рассматривается заявление о признании их недееспособными;

4) гражданами, пострадавшими от политических репрессий, — по вопросам, связанным с реабилитацией;

5) гражданами, в отношении которых судами рассматриваются дела о принудительной госпитализации в психиатрический стационар или продлении срока принудительной госпитализации в психиатрическом стационаре;

6) гражданами, пострадавшими от чрезвычайной ситуации, — по вопросам, связанным с восстановлением имущественных прав, личных неимущественных прав, нарушенных в результате чрезвычайной ситуации, возмещением ущерба, причиненного вследствие чрезвычайной ситуации.

Рассмотрим динамику по годам. Если в конце первого полугодия 2013 г. в 42 регионах Российской Федерации были установлены дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи. В 40 из 42 субъектов были введены дополнительные категории граждан, имеющие право на получение бесплатной юридической помощи и только в 15 из 42 региональных законов были указаны дополнительные случаи оказания гражданами бесплатной юридической помощи. В 2015 году наблюдается положительная динамика в увеличении числа регионов расширивших перечень категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи и перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи. При этом имеются регионы, увеличившие категории граждан на получение бесплатной юридической помощи и случаи получения такой помощи дополнительно к уже установленным. Во внимание принимаются острые вопросы необходимости оказания социальной поддержки. Например, в отношении лиц, вынужденно покинувшим территорию Украины и находящимся в пунктах временного размещения, расположенных на территории Республики Карелия (Республика Карелия), а также граждан, вынужденно покинувшие территорию своего государства и прибывшие в Новгородскую область, изъявившие желание добровольно переселиться в Новгородскую область (Новгородская область).

В Калужской, Рязанской, Псковской, Смоленской, Тверской, Тульской областях, Республике Карелия, г. Санкт-Петербурге, Кировской области, Республике Мордовия, Чувашская Республика, Республике Дагестан, Кабардино-Балкарская республике, Республике Марий Эл, Нижегородской, Пензенской, Саратовской областях, Пермском крае, Республике Дагестан, Республике Ингушетия, Чеченской Республике, Удмуртская Республика, Республике Адыгея, Республике Калмыкия, Свердловской области, Челябинской области, Ямало-Ненецком автономном округе, Кемеровской области, Республике Хакасия, Республике Саха (Якутия), Камчатском крае, Хабаровском крае, Еврейской автономной области, Ставропольском крае, Республике Адыгея, Ростовской области, Магаданской области, Челябинской области, Алтайском крае, Кемеровской области, Новосибирской, Томской и Омской областях, Республике Тыва, Хабаровском крае, Еврейском автономной области, Чукотском автономном округе, Республике Крым законодатели не выделили дополнительные случаи оказания гражданами бесплатной юридической помощи.

В тех же 38 субъектах Российской Федерации, в которых региональным законодательством предусмотрены дополнительные случаи оказания гражданами бесплатной юридической помощи, они не отличаются большим разнообразием, да и количество их тоже не велико. Так, в Воронежской области законодатель ограничивает такие случаи вопросами, связанными с восстановлением на работе, отказом в приеме на работу, взысканием заработной платы, назначением и выплатой пособий беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, а также вопросами трудоустройства лиц, освобожденных из мест лишения свободы, в течение двух месяцев со дня освобождения. Закон Ивановской области также предусматривает оказание правовой помощи по вопросам трудоустройства лиц, освобожденных из мест лишения свободы, в течение двух месяцев со дня освобождения и кроме того сверх норм федерального законодательства рассматриваются случаи, связанные с обеспечением и защитой прав и законных интересов детей граждан, имеющих трех и более несовершеннолетних детей.

В Липецкой области с вопросами по поводу трудоустройства, пенсионного обеспечения и социальной защиты лиц, освобожденных из мест лишения свободы, граждане могут обращаться на целый месяц дольше, чем в соседних областях, в течение трех месяцев со дня освобождения. Также в этой области окажут правовую помощь по защите прав и интересов детей до 14 лет одинокими родителями и в экстренных случаях, связанных с произошедшими чрезвычайными обстоятельствами (пожар, наводнение, взрывы и иные чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, акты терроризма и подобные чрезвычайные обстоятельства).

Несколько отличаются дополнительные случаи оказания бесплатной юридической помощи по законодательству Московской области. Кроме случаев, указанных в Федеральном законе от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», ее окажут в случаях досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего, случаи защиты прав потребителей в части предоставления медицинских услуг, а также для защиты и обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних детей из многодетных семей.

В Калининградской области дополнительно окажут бесплатную правовую помощь только по вопросам защиты прав пострадавших участников долевого строительства. В Мурманской области дополнительные случаи оказания бесплатной юридической помощи коррелируются с дополнительными категориями граждан установленных региональным законодательством и касаются предоставления льгот и гарантий, установленных коренным малочисленным народам в соответствии с Федеральным законом от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», другими федеральными законами и законами Мурманской области.

Похожим путем пошли региональные власти Ханты-Мансийского автономного округ — Югра. К дополнительным случаям они отнесли рассмотрение вопросов традиционного природопользования, землепользования, определения национальной принадлежности (для представителей малочисленных народов, имеющих право на бесплатную юридическую помощь). Законодатели Ненецкого автономного округа дополнительно к положениям федерального законодательства допускают возможными, консультировать за счет бюджета, по вопросам связанным с обеспечением и защитой своих прав и законных интересов лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до 18 дет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались без попечения единственного или обоих родителей).

В Удмуртской Республике дополнительно оказывается помощь только в случае нарушения порядка и условий предоставления гражданам, имеющим право на получение бесплатной юридической помощи, льгот и субсидий. К интересному решению пришли власти Ульяновской области. Тем категориям граждан, которые имеют право на бесплатную юридическую помощь, она, оказывается, по всем вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью.

В Волгоградской области дополнительные случаи оказания бесплатной юридической помощи возможны, когда граждане, имеющие право на получение бесплатной юридической помощи, являются истцами (заявителями) при рассмотрении судами дел: а) об определении порядка общения с ребенком, определении места жительства ребенка, оспаривании отцовства (материнства), установлении отцовства, о лишении родительских прав, об ограничении родительских прав; б) о возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью; в) по трудовым спорам; г) по жалобам на неправильности в списках избирателей.

В Республике Алтай кроме случаев, предусмотренных Федеральным законом от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» могут оказать помощь по любым правовым вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью гражданам старше 65 лет. Республика Бурятия не установила дополнительные категории граждан в субъекте Российской Федерации, но дополнительные случаи оказания гражданам бесплатной юридической помощи в региональном законе есть. Это представление интересов гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях осуществляется работниками органов исполнительной власти Республики Бурятия или подведомственных им учреждений в следующих случаях: а) признание гражданина безработным и установление пособия по безработице; б) медико-социальная экспертиза и реабилитация инвалидов. В Иркутской области только в одном случае можно получить бесплатную юридическую помощь сверх норм, установленных на федеральном уровне, в случаях защиты лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей своих прав.

В рамках реализации полномочия, названного Закона о бесплатной юридической в помощи, на наш взгляд, субъекты могут выбрать один из двух вариантов определения уполномоченного органа:

1) воспользоваться правом, гарантированным ст. 77 Конституции России, и создать специальный орган исполнительной власти, наделив его компетенцией в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью;

2) наделить уже существующий в структуре органов исполнительной власти субъекта орган компетенцией в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что они идут разными путями, и единообразия в выборе уполномоченного органа среди субъектов нет.

В соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации к полномочиям регионов относится и определение органов исполнительной власти субъекта РФ, подведомственных им учреждений и иных организаций, входящих в государственную систему бесплатной юридической помощи на территории субъекта Российской Федерации, установление их компетенции, в том числе решение вопросов об учреждении и обеспечении деятельности государственных юридических бюро.

При этом, один из основных вопросов организации оказания бесплатной юридической помощи в субъектах Российской Федерации — определение основных участников государственной системы бесплатной юридической помощи, принятие решения о создании государственного юридического бюро и (или) привлечения адвокатов.

В 60 субъектах Российской Федерации основным участником государственной системы бесплатной юридической помощи являются только адвокаты, в 9 субъектах Российской Федерации — только государственные юридические бюро. В 14 субъектах Российской Федерации, таких как Московская, Калининградская, Оренбургская, Самарская, Ульяновская, Волгоградская, Свердловская, Иркутская, Томская области, Республика Карелия, Пермский край, Камчатский край, Хабаровский край, Ямало-Ненецкий автономный округ задействованы и государственные юридические бюро, и адвокаты.

В конце 2012 г. Минюстом России и органами государственной власти Чеченской республики, Республики Карелия, Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Свердловской, Самарской, Томской, Ульяновской областей проделана работа по передаче из федеральной собственности в ведение субъектов Российской Федерации федеральных казенных учреждений — государственных юридических бюро. В данных регионах на базе федеральных юридических бюро созданы и активно развиваются казенные учреждения субъектов Российской Федерации.

Ряд субъектов Российской Федерации, основываясь на опыте работы 10-ти федеральных госюрбюро, сделали выбор в пользу данной структуры.

По данным мониторинга проводимого Минюстом России государственные юридические бюро, помимо вышеуказанных субъектов Российской Федерации, действуют в 13 регионах: Тамбовская область; Калининградская область; Архангельская область; Ненецкий автономный округ; Оренбургская область; Пензенская область; Карачаево-Черкесская республика; Республика Калмыкия; Ямало-Ненецкий автономный округ; Хабаровский край; Камчатский край; Еврейская автономная область.

Финансирование мероприятий, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи, возлагается на органы государственной власти РФ и подведомственные им учреждения, органы государственной власти субъектов РФ и подведомственные им учреждения и осуществляется за счет бюджетных ассигнований из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Финансирование расходов, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи за счет средств иных субъектов, осуществляется соответствующими субъектами самостоятельно³⁴³. Финансирование расходов, связанных с созданием и деятельностью государственных юридических бюро и (или) оплатой труда адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», с компенсацией их расходов на оказание такой помощи, является расходным обязательством субъектов РФ³⁴⁴.

Как справедливо отмечают Ю. С. Кручинин, В. В. Арапов, «такое положение Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ “О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации” может создать проблемы с его реализацией на практике»³⁴⁵, при этом необходимо «принять во внимание, что сейчас в Российской Федерации имеется значительное число дотационных регионов. В результате им попросту окажется непосильной оплата расходов, связанных с созданием и деятельностью государственных юридических бюро, а также оплата труда адвокатов»³⁴⁶.

С учетом того, что только 42 субъекта Российской Федерации из 83, внесли дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, предположение о существенном материальном бремени для регионов не кажется уже таким голословным. Поэтому, по нашему мнению, для успешной реализации своего права на получение бесплатной юридической помощи, гражданам можно пользоваться услугами социально ориентированных некоммерческих организаций и юридических клиник вузов. А федеральным и региональным властям и органам местного самоуправления необходимо в доступной для населения форме уведомлять о возможности получения гражданами бесплатной юридической помощи в негосударственном секторе.

Вступивший в силу 15.01.2012 Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» заложил нормативную основу для создания региональных программ по оказанию бесплатной юридической помощи. В федеральном законе были установлены только минимальные гарантии граждан на получение такой помощи.

На региональные власти были возложены обязанности по организации и финансированию государственных программ на уровне субъектов Российской Федерации, при этом региональные власти были наделены полномочиями, позволяющими регулировать региональные программы в зависимости от ситуации в каждом конкретном субъекте России и в соответствии с потребностями жителей этого региона.

Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»³⁴⁷, делегировал часть полномочий по вопросам оказания бесплатной юридической помощи субъектам Российской Федерации. С его принятием возникла необходимость разработать региональные нормативные акты, регулирующие оказание бесплатной помощи. В 1 полугодии 2013 г. в единственном субъекте Российской Федерации — Красноярском крае — отсутствовали какие-либо нормативные и иные организационные решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации Федерального закона. Таким образом, работу по реализации Федерального закона в регионах подавляющее большинство органов государственной власти субъектов Российской Федерации провели еще в 2012 г.

Анализ правовых актов регулирующих оказание бесплатной юридической помощи в субъектах РФ показывает, что в большинстве регионов определен орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, установлена его компетенция, приняты иные подзаконные акты, выделены необходимые бюджетные ассигнования на финансирование оказания бесплатной юридической помощи. Однако есть регионы, которые приняли соответствующие законы только в 2013 г., а именно Липецкая область³⁴⁸, Московская область³⁴⁹, Рязанская область³⁵⁰, Смоленская область³⁵¹, Псковская область³⁵², Республика Ингушетия³⁵³, Республика Алтай³⁵⁴, Алтайский край³⁵⁵, Кемеровская область³⁵⁶, Краснодарский край³⁵⁷.

Теперь хотелось бы остановиться на анализе уже принятых законов субъектов Российской Федерации в сфере оказания бесплатной юридической помощи. Часть из этих законов довольно лаконичны и практически не выходят за рамки тех минимумов, которые установило федеральное законодательство (Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Костромская область, Курская область, Москва, Орловская область, Тамбовская область, Ярославская область, Республика Коми, Архангельская область, Новгородская область, Псковская область, Вологодская область, Ленинградская область, Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Оренбургская область, Пермский край, Самарская область, Республика Татарстан, Чувашская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия — Алания, Ставропольский край, Астраханская область, Краснодарский край, Ростовская область, Курганская область, Тюменская область, Алтайский край, Забайкальский край, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Республика Тыва, Приморский край, Амурская область, Сахалинская область). Некоторые законы субъектов РФ федеральное законодательство лишь слегка дополняют федеральное законодательство (в 28 субъектах РФ установлены дополнительные категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, а в Удмуртской Республике и Республике Бурятия установлены дополнительные случаи оказания бесплатной юридической помощи). В основной части субъектов Российской Федерации, законодатель существенно увеличил случаи оказания бесплатной юридической помощи и установили дополнительные категории граждан.

Таким образом, наблюдается положительная динамика в увеличении числа регионов, расширивших перечень категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, и перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи (на 1 полугодие 2013 г. было 12, в 2014 г. их было 51, а на 1 полугодие 2015 г. уже 66, а в 2017 г. 74).

При этом имеются регионы, увеличившие категории граждан на получение бесплатной юридической помощи и случаи получения такой помощи дополнительно к уже установленным. При этом во внимание принимаются острые вопросы необходимости оказания социальной поддержки. Например, в отношении лиц, вынужденно покинувшим территорию Украины и находящимся в пунктах временного размещения, расположенных на территории Республики Карелия (Республика Карелия), а также граждан, вынужденно покинувшие территорию своего государства и прибывшие в Новгородскую область, изъявившие желание добровольно переселиться в Новгородскую область (Новгородская область).

1.4. Построение и функционирование государственной системы оказания бесплатной юридической помощи

Законом о бесплатной юридической помощи определен состав основных участников государственной системы бесплатной юридической помощи.

В любой системе наличествует определенные объекты, осуществляющие взаимодействие между собой для достижения конкретной цели. По мнению А. С. Остапенко, Е. В. Артемьева, Е. А. Бевзюк, система бесплатной юридической помощи представляет собой совокупность, взаимодействующих между собой в целях предоставления бесплатной юридической помощи элементов³⁵⁸.

Элементами системы бесплатной юридической помощи являются ее участники, то есть те лица, которые принимают непосредственное участие в процессе оказания помощи такого рода. Субъектам, оказывающим бесплатную юридическую помощь, являются государственные органы и организации, в силу прямого указания ст. 15–19 главы 3 Закона о бесплатной юридической помощи и субъекты, наделенные правом участвовать в государственной системе оказания бесплатной юридической помощи в определенном порядке. Эти субъекты подразделяются на две подгруппы: юридические лица, включенные только в государственную систему бесплатной юридической помощи; и юридические лица, наделяемые правом участия в государственной системе бесплатной юридической помощи. Исходя из положений Закона о бесплатной юридической помощи, в первую подгруппу включены: федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения; органы управления государственных внебюджетных фондов; государственные юридические бюро. Во вторую подгруппу субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы, могут быть включены адвокаты, нотариусы и другие субъекты, оказывающие этот вид помощи в порядке, установленном Законом о бесплатной юридической помощи и другими федеральными и региональными законами.

В Законе о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации не раскрывается понятие бесплатной юридической помощи, оказываемой государственными внебюджетными фондами. Исходя из текста закона, представляется, что речь идет о трех фондах: пенсионном, социального страхования и медицинского страхования, сотрудники которых и до принятия Закона о бесплатной юридической помощи давали консультации клиентам в пределах вопросов своего ведения на безвозмездной основе. Очевидно, что Закон этой нормой всего лишь формализовал эти отношения, не увеличив объем оказываемой помощи.

Положения статьи 45 Конституции Российской Федерации провозглашают в качестве важнейшей конституционной гарантии государственную защиту прав и свобод человека и гражданина. Каждый из государственных органов наделен полномочиями в сфере обеспечения конституционных прав и свобод, в том числе права граждан на юридическую помощь. «Одной из задач, стоящих перед разработчиками Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации, было нормативное закрепление организации государственного управления в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, а также определения порядка взаимодействия всех участников»³⁵⁹.

Осуществляя анализ главы 2 Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации следует сделать акцент на то, что Конституция Российской Федерации провозгласила приоритет прав и свобод человека и гражданина над правами иных лиц, обозначив их высшей ценностью. На государство возложены обязанности по соблюдению и защите прав человека. Следовательно, Российская Федерация обязана оказывать бесплатную юридическую помощь своим гражданам.

Поскольку в стране много граждан с низким уровнем доходов, и как следствие малая платежеспособность и рост социального расслоения. Получается, что у государства просто нет другого способа решения правовых проблем граждан, как расширение сети учреждений и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь.

Сами по себе органы публичной власти, по сути, бесплатную юридическую помощь гражданам в основе своей не оказывают. Их задача в данной сфере правоотношений — организовать получение гражданами такой помощи, указав всех возможных провайдеров ее оказания.

В статье 9 Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации перечислены полномочия Президента Российской Федерации в области установления обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

По нашему мнению, законодатель, регулируя полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, обоснованно первой ставит статью о полномочиях Президента России, так как именно Президент РФ в силу ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации является гарантом соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Это значит, что он несет персональную ответственность за то, чтобы механизмы защиты конституционных прав человека и гражданина работали бесперебойно, чтобы не было сбоев по тем или иным причинам в их реализации. Мы согласны с мнением Е. Ю. Бархатовой которая считает, что «Президент РФ как гарант Конституции, имеет право требовать от всех федеральных органов и органов власти субъектов РФ неуклонного соблюдения Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина»³⁶⁰. Президент РФ также имеет право с названных позиций оценивать содержание деятельности подотчетных ему органов (Правительства, Совета Безопасности), а также руководителей тех государственных структур, по которым глава государства вносит предложения о кадровых назначениях.

Президент РФ стоит во главе всей системы защиты прав человека, но он не единственный кто осуществляет данную функцию. В главе 2 Конституции Российской Федерации закреплены права и свободы человека и гражданина, и определено, что их защита является обязанностью государства. Это общее правило обязывает государство различными правовыми средствами обеспечивать защиту конституционных прав и свобод, осуществлять их регулирование. Полномочия законодательных органов по этим вопросам входят как в ведение Российской Федерации, так и в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. В ч. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации закреплено, что Президентом РФ определяются основные направления внутренней политики государства. Одним из направлений этой политики является обеспечение граждан бесплатной юридической помощью.

Как определено п. 2 ч. 2 ст. 1 Закона о бесплатной юридической помощи, бесплатную юридическую помощь гражданам в России оказывает не только система государственных органов и организаций, но и негосударственная. Президент РФ определяет направления развития обеих систем. Мы согласны с мнением, авторов комментария которые считают, что «единственное отличие в определении Президентом политики по созданию и развитию двух этих систем заключается в том, что органам и организациям государственной системы бесплатной юридической помощи Президент может “приказать”, а развитие второй системы он вынужден стимулировать материальными, политическими и социальными способами»³⁶¹.

Закон о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации относит к полномочиям Президента РФ осуществление иных полномочий в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. По мнению авторов указанного комментария, «законодатель преднамеренно оставляет перечень полномочий Президента РФ в области обеспечения граждан юридической помощью открытым, указывая тем самым важную роль главы государства как гаранта прав и свобод человека и гражданина в данной сфере»³⁶². Очевидно, с этим следует согласиться.

Акты Президента РФ³⁶³ определяют основные направления государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, в частности направления развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. В юридической практике нашей страны нередки случаи, когда такие акты в отсутствие закона регулировали общественные отношения и способствовали реализации прав и свобод граждан.

Президент РФ получает большое число обращений граждан о сложностях в получении юридической помощи малоимущим слоям населения, поэтому являясь гарантом прав и свобод, постоянно своими решениями способствовал реализации их прав и свобод. При этом законность таких решений не раз признавалась Конституционным Судом РФ именно через призму особой роли Президента РФ как гаранта прав и свобод ³⁶⁴. В области же реализации права на юридическую помощь Президент РФ вновь подтвердил эту роль, став инициатором принятия Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации, внес проект Закона в Государственную Думу Российской Федерации.

Причем «внесение данного законопроекта стало результатом реализации Основ государственной политики России в сфере развития правовой грамотности и правосознания, утвержденной Президентом РФ ранее»³⁶⁵. Создание эффективной системы бесплатной юридической помощи стало важным направлением государственной политики России в сфере развития правовой грамотности и правосознания.

С учетом того, что Россия является социальным государством, системы бесплатной юридической помощи, действующие сейчас, продолжат свое развитие. Так как именно Президент России является гарантом прав и свобод человека и гражданина, по нашему мнению, его полномочия в области обеспечения гражданам бесплатной юридической помощи, должны быть расширены и дополнены.

Как уже отмечалось выше, гарантом прав и свобод выступает Президент Российской Федерации, обязанность осуществлять меры по обеспечению прав и свобод входит, в полномочия, в том числе Правительства РФ, т. е. в гарантировании прав и свобод участвует весь механизм государства, все органы государственной власти. Такого же мнения придерживается О. К. Шульцева³⁶⁶.

Правительство Российской Федерации расположено на следующем уровне управленческой иерархии. Именно к нему обращено уточняющее указание нормы статьи 10 Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации о необходимости установить не только компетенцию всего уполномоченного федерального органа исполнительной власти, действующего в рассматриваемой сфере, но и полномочия его должностных лиц.

Представляется, что такое построение закона вполне логично, поскольку наибольший объем работ в сфере обеспечения основных прав и свобод возложен как раз на органы исполнительной власти. Правительство России возглавляет систему органов исполнительной власти и осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан. Непосредственно эти обязанности возложены на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

Авторы научно-практического комментария также обратили внимание на то, что статьи 9 и 10 данного Закона «упоминают эти органы во множественном числе, что косвенно подтверждает высказанное выше предположение о разделении механизма управления двумя системами бесплатной юридической помощи между несколькими уполномоченными федеральными органами исполнительной власти»³⁶⁷.

На Правительство РФ возложены полномочия по участию в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. Напомним, что непосредственное определение таких направлений законодатель отнес к компетенции Президента РФ. В целом содержание п. 1 ст. 10 Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации коррелируется с нормами Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ.

На Правительство РФ возложены полномочия «в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, в числе которых участие в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями»³⁶⁸.

Также следует обратить внимание на порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Он определен Правительством РФ, в частности по вопросу обеспечения конституционных прав граждан³⁶⁹.

Проанализировав все вышесказанное, мы приходим к выводу, что Правительство РФ и Минюст России осуществляют функцию общего управления системой оказания бесплатной юридической помощи на основании конституционного принципа единства вертикали органов исполнительной власти, установленного Конституцией Российской Федерации. При этом Правительство РФ должно так скоординировать работу исполнительных органов в нашей стране, чтобы системы юридической помощи эффективно функционировала.

С учетом того, что федеральные органы и организации, не оказывают гражданам бесплатную юридическую помощь, самостоятельно это делает невозможным непосредственное финансирование их деятельности из федерального бюджета. Поэтому, в федеральном бюджете можно заложить только общую приблизительную цифру расходов, необходимых на оказание всей юридической помощи, как возмещаемой из бюджета на назначаемых адвокатов в уголовном процессе и иные нужды, так и бесплатной, для того, чтобы определить приблизительный объем государственных гарантий данного вида помощи.

В бюджете субъекта Федерации фиксируются денежные средства, предназначенные для возмещения расходов органов и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь. Формироваться доходная часть бюджета субъекта может из собственных доходов или субсидий из федерального бюджета.

С учетом сложной экономической ситуации в нашей стране, следует отдавать себе отчет в том, что количество граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в ближайшие годы не будет уменьшаться, а скорее увеличится, Правительству нужно держать открытым перечень своих полномочий в данной сфере общественных отношений. Это позволит ему оперативно, без изменения и дополнения Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации, реагировать и учитывать все происходящие в этой сфере изменения.

Рассматривая полномочия Правительства Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью можно прийти к следующему выводу.

Норма п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации и дополненных ст. 19 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»³⁷⁰ основана на общих полномочиях Правительства по обеспечению прав и свобод граждан, возложенных на него. При этом необходимо вспомнить, что «основные направления внутренней политики государства определяет Президент России»³⁷¹, а Правительство РФ как орган, непосредственно ему подконтрольный, участвует в определении основных направлений этой политики, в том числе — в части обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

Несмотря на то, что согласно ст. 110 Конституции Российской Федерации Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в стране, это не разнозначно тому, что оно должно выполнять все необходимые для этого действия непосредственно. Напротив, в соответствии со ст. 12 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» оно добивается этого через управляемые им федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Не составляют исключение и системы оказания гражданам бесплатной юридической помощи. Таким образом, основное содержание мер, указанных в норме статьи 10 Закона о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации, по обеспечению функционирования и развития двух систем бесплатной юридической помощи сводится к тому, что Правительство РФ дает указания подчиненным ему Министерству юстиции России и иным органам исполнительной власти, действующим в этой области, если таковые появятся в будущем.

На Федеральные органы исполнительные власти не возложены соответствующие полномочия по регулированию бесплатной юр помощи за исключением Минюста России и Минобрнауки России. Деятельности Минюста России будут посвящены 3 и последующее главы диссертации. Деятельность Минобранауки России в полномочия, которого входит организация работы юридических клиник как участников негосударственной системы будет рассмотрена в параграфе 1.5.

Статья 21 Закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» устанавливает, что государственные юридические бюро и адвокаты, являющиеся участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, не оказывают бесплатную юридическую помощь гражданину, если прокурор в соответствии с федеральным законом обратился в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов этого гражданина.

Министерство юстиции России, действующее на основании с Положения о нем «вправе создавать, реорганизовать и ликвидировать территориальные органы и федеральные учреждения Минюста России»³⁷², но не обязательно именно они становятся уполномоченными органами субъекта Федерации. Сами субъекты Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации вправе создавать подобные органы и наделять их соответствующей компетенцией, в том числе в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

Закон о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации уполномочил власти субъектов федерации определить уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью и его компетенцию. Фактически, субъектам Российской Федерации предоставлена полная свобода выбора такого органа. Единственное требование федерального законодателя, предъявляемое к уполномоченному органу субъекта в исследуемой сфере, таково: данный орган должен быть органом исполнительной власти субъекта.

В этой связи точка зрения, изложенная в комментарии к ст. 12 Закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», авторы которого пишут, что территориальные органы Минюста России становятся уполномоченными органами субъекта Федерации ³⁷³ нам представляется неверной.

Как показывает анализ законодательства субъектов Российской Федерации, уполномоченными органами в разных субъектах являются Управления или Министерства социальной защиты населения, Администрации областей, Департаменты труда и социального развития, Правительства областей, Управления по организации деятельности мировых судей и т. д., в некоторых субъектах РФ уполномоченным органом является Министерство юстиции. Анализ показывает, что в субъектах РФ отсутствует единообразие в выборе уполномоченного органа.

Представляется также интересным мнение авторов данного комментария, которые считают, что «было бы целесообразно разделить функцию по управлению этими системами между двумя федеральными органами исполнительной власти»³⁷⁴. Руководство государственными органами и организациями следует сохранить за Министерством юстиции Российской Федерации, а негосударственную систему передать, скажем, Министерству труда и социальной защиты в целях организации конкуренции между органами и организациями двух систем и поддержания экономического развития негосударственной системы оказания гражданам бесплатной юридической помощи.

Территориальные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют взаимодействие при планировании и реализации совместных мероприятий, подготовке предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, обмене информацией, необходимой для реализации полномочий органов исполнительной власти и предоставляемой в установленном порядке, а также в иных случаях.

Территориальные органы в пределах своей компетенции обладают целым рядом правомочий, это позволяет координировать деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов.

Территориальные органы могут запрашивать и направлять в установленном порядке от органов исполнительной власти субъектов РФ информационно-аналитические материалы, данные статистики и любую другую информацию, необходимую для реализации своих полномочий; осуществлять контроль за реализацией органами исполнительной власти субъектов РФ переданных им в установленном порядке полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также за соблюдением требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями в порядке и формах, определенных законодательством Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; привлекать органы исполнительной власти субъектов РФ (по согласованию) к проведению совместных проверок соблюдения требований, предъявляемых к качеству и доступности государственных услуг, оказываемых организациями; направлять высшим должностным лицам субъектов РФ (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) предложения, касающиеся вопросов совместной деятельности территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ, а также информацию об основных направлениях и результатах своей деятельности в порядке, установленном положениями об этих территориальных органах.

Еще одним полномочием органов власти субъектов Российской Федерации — это издание законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи, определение порядка принятия решений об оказании в экстренных случаях бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и обеспечение их исполнения (п. 2 ч. 1).

В настоящее время субъекты Российской Федерации с разной степенью активности разрабатывают и принимают соответствующие нормативные акты. В одних субъектах законы и подзаконные акты были давно приняты, а значит, государственная система бесплатной юридической помощи начала свою работу, в других работа по законодательному обеспечению только завершилась с 2016 г.

Вместе с тем в своем исследовании К. Экштайн отсутствие того или иного закона рассматривает в качестве нарушения принципа запрета на создание барьеров и задержку на пути реализации прав³⁷⁵.

В качестве примера субъекта, в котором осуществлено нормативное регулирование вопросов оказания бесплатной юридической помощи, можно назвать Чувашскую республику. Здесь принят Закон Чувашской Республики от 30.03.2012 № 20 «О бесплатной юридической помощи в Чувашской Республике», Кабинетом Министров определен уполномоченный орган в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. В своем интервью 07.08.2012 информационному агентству «ВолгаИнформ» Министр юстиции Чувашии Н. Прокопьева рассказала, что «в соответствии с внесенными изменениями в бюджет республики на 2012 год на обеспечение квалифицированной юридической помощи заложено 5,2 млн рублей»³⁷⁶.

Заслуживает внимания также предусмотренная ст. 12 Законом о бесплатной юридической помощи возможность нормативными актами субъектов устанавливать дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи.

Так, например, ст. 8 Закона Республики Дагестан от 14.06.2012 № 32 «О бесплатной юридической помощи в Республике Дагестан» установлено, что право на получение бесплатной юридической помощи, помимо категорий граждан, установленных Законом о бесплатной юридической помощи, имеют также следующие категории граждан:

1) неработающие инвалиды III группы;

2) вдовы ветеранов Великой Отечественной войны, Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда;

3) ветераны боевых действий;

4) члены семей погибших (умерших) ветеранов боевых действий;

5) многодетные родители и родители, воспитывающие детей в возрасте до 14 лет в неполных семьях;

6) граждане, проживающие в труднодоступных и отдаленных местностях Республики Дагестан;

7) граждане, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации.

Мы согласны с мнением К. Экштайна считающего, что «возможность реализации конституционного права поставлена в зависимость от места проживания граждан и полагающего, что в данном случае можно проследить нарушение принципа равенства, поскольку он требует, чтобы при каждом неравном обращении существовали объективные обоснования того, в какой мере дифференциация представляется оправданной, с учетом реальных условий, являющихся предметом правового регулирования»³⁷⁷.

В соответствии с ч. 2 ст. 12 Закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» субъекты Российской Федерации своими законами могут наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области обеспечения гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи. При этом, безусловно, должны обеспечиваться соблюдение гарантий ст. 132 Конституции РФ, а также требования ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»:

а) наделение полномочиями осуществляется только на основании закона субъекта Российской Федерации;

б) финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Так, в Забайкальском крае законодатель воспользовался правом передать полномочия по материально-техническому и финансовому обеспечению оказания юридической помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях органам местного самоуправления муниципальных районов³⁷⁸.

Государственная система оказания гражданам бесплатной юридической помощи по сути своей подчинена уполномоченному органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Поэтому в обязанности этого органа входит формирование данной системы, учреждение входящих в нее органов и организаций, их регистрация, установление компетенции и, разумеется, финансирование деятельности. С передачей государственных юридических бюро в ведение субъектов Федерации перечисленные функции распространяются и на этих участников государственной системы бесплатной юридической помощи.

Органы власти субъекта Российской Федерации уполномочены определить порядок взаимодействия участников государственной системы бесплатной юридической помощи на территории субъекта, но действовать они могут исключительно в рамках полномочий, установленных Законом о бесплатной юридической помощи в Российской Федерации.

Полномочием исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации является определение размера и порядка оплаты труда адвокатов и иных субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь гражданам в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсации их расходов на оказание бесплатной юридической помощи.

Адвокаты и частные нотариусы также являются участниками государственной системы. Государство организовывает и обеспечивает ее функционирование путем предоставления материальных ресурсов, а также осуществляет взаимодействие между ее участниками.

Также в деле оказания бесплатной юридической помощи и повышения уровня правосознания большая роль отводится нотариату России. Как уже было сказано ранее, нотариат является частью государственной системы бесплатной юридической помощи.

Очевидно, что бесплатную юридическую помощь нотариус обязан оказывать исключительно гражданам, обратившимся за конкретными нотариальными действиями в нотариальную контору. Более того, Основы законодательства РФ о нотариате устанавливают определенные границы (пределы) подобной помощи. Например, согласно ст. 16 («Обязанности нотариуса») Основ законодательства РФ о нотариате «Нотариус обязан оказывать физическим и юридическим лицам содействие в осуществлении их прав и защите законных интересов, разъяснять им права и обязанности, предупреждать о последствиях совершаемых нотариальных действий, с тем, чтобы юридическая неосведомленность не могла быть использована им во вред»³⁷⁹.

Мы согласны с мнением Ю. А. Дмитриева, которой писал, что «в данном случае участие нотариуса в государственной системе бесплатной юридической помощи определяется как его обязанность по разъяснению (как правило, это устные консультации клиентов) порядка и последствий совершения конкретных юридических (нотариальных) действий, за которым обратился клиент в нотариальную контору»³⁸⁰. Никаких новых обязанностей Законом о бесплатной юридической помощи нотариусам добавлено не было. Фактически в Законе о бесплатной юридической помощи обязанности нотариусов еще раз законодательно закреплены, добавилось только указание на то, что нотариат вошел в единую государственную систему оказания бесплатной юридической помощи.

Так как для назначения на должность нотариуса необходимо пройти сложную процедуру отбора кандидатов, гарантируется, что юридическая помощь, оказываемая нотариусом, является квалифицированной. Участие нотариусов в государственной системе позволяет предупреждать споры уже на стадии согласования условий сделки и ее заключения, что способствует снижению количества гражданско-правовых споров. Так же поскольку нотариальные акты имеют особую доказательственную силу и более достоверно отражают действительную волю сторон, это облегчает рассмотрение гражданско-правовых споров в суде. На основании сложившейся судебной практики, мы можем сделать обоснованный вывод, что свидетельские показания заинтересованного лица не могут опровергать институт нотариата, «поскольку иное бы означало отрицание принципа безусловной достоверности нотариального заверения подписи заявителей»³⁸¹.

Авторы комментария отмечали, что «реализация конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи до недавнего времени традиционно связывалась с деятельностью института адвокатуры, функционированием сети коллегий адвокатов»³⁸². Однако, И. Г. Черемных считает, что в настоящее время, «когда усилилось внимание к обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, следует трактовать конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи более широко, включая в систему ее оказания (наряду с адвокатами) и нотариусов, осуществляющих деятельность по реализации публично-правовой функции государства по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц (ст. 1 Основ законодательства РФ о нотариате)»³⁸³.

Нотариат в России «обеспечивает защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами нотариальных действий»³⁸⁴. Совокупность данных действий отражает саму сущность нотариата. Законодательство о нотариате не содержит такого нотариального действия, как оказание юридической помощи, но исходя из самого смысла законодательства о нотариате можно сделать вывод, что нотариальная деятельность, независимо от конкретного нотариального действия, в котором она в тот или иной момент воплощается, направлена на оказание юридической помощи гражданам и юридическим лицам, обращающимся к нотариусу за совершением нотариального действия, на защиту их прав и законных интересов. Например, при рассмотрении в апелляционной жалобы судьи Девятого арбитражного апелляционного суда пришли к выводу, что «в спорных правоотношениях нотариус действовал не в своих личных интересах и не в интересах своих родственников, а оказывал содействие в самозащите гражданских прав обратившихся к нему лиц путем обеспечения доказательств в пределах предоставленных ему законом полномочий»³⁸⁵.

Однако нотариальная помощь на практике оказывается не только в случае нарушения или оспаривания прав граждан, но и в иных случаях. Как справедливо отмечает М. М. Форин, объектом нотариальной деятельности по оказанию квалифицированной юридической помощи будут общественные отношения по реализации физическими и юридическими лицами их прав, свобод и законных интересов³⁸⁶. Иными словами, объектом будет та область или сфера общественных отношений, на которую распространяются правовые последствия действий нотариусов и иных лиц, обладающих правом совершения нотариальных действий, по оказанию квалифицированной юридической помощи. Кроме вышесказанного, задачи нотариата России заключаются в каждодневной работе по повышению уровня правовой культуры граждан. В частности, на сайте федеральной нотариальной палаты есть целый раздел «Советы нотариуса» в котором содержатся материалы по правовому просвещению граждан ³⁸⁷.

Перед нотариатом не стоит задача оказывать гражданам юридическую помощь в каждой ситуации, когда необходимость в такой помощи возникает. Как правило, оказываемая нотариусом юридическая помощь не должна выходить за рамки его полномочий установленных законом, по совершению нотариальных действий ³⁸⁸. Консультирование граждан по вопросам судопроизводства, их прав и обязанностей, не входит в обязанности нотариусов, но это не означает, что нотариус не вправе разъяснить невозможность совершения какого — либо нотариального действия и обосновать необходимость обращения в суд за защитой оспариваемого или нарушенного права. В этой связи мнение Е. Н. Клячина, который считает, что «нотариат занимает свою, определенную законом нишу в сфере оказания юридической помощи и не вправе вторгаться в компетенцию иных органов и институтов»³⁸⁹, представляется не совсем верным.

Включив адвокатов и нотариусов в государственную систему бесплатной юридической помощи государство подчеркнуло их высокую юридическую квалификацию. Данное обстоятельство должно гарантировать и высокое качество оказываемой правовой помощи.

При оказании гражданам бесплатной юридической помощи адвокаты руководствуются Законом о бесплатной юридической помощи, а также Федеральным законом от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»³⁹⁰.

Организация участия адвокатов в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи в субъекте Российской Федерации осуществляется адвокатской палатой субъекта Российской Федерации.

Данное положение Закона о бесплатной юридической помощи соответствует целям создания адвокатской палаты субъекта РФ, закрепленным в ст. 29 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ, а именно обеспечению оказания квалифицированной юридической помощи, ее доступности для населения на всей территории данного субъекта Российской Федерации, организации юридической помощи, оказываемой гражданам Российской Федерации бесплатно, представительства и защиты интересов адвокатов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях, контролю за профессиональной подготовкой лиц, допускаемых к осуществлению адвокатской деятельности, и соблюдением адвокатами кодекса профессиональной этики адвоката.

Статьей 18 Закона о бесплатной юридической помощи установлен порядок заключения соглашения об оказании бесплатной юридической помощи адвокатами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, между адвокатской палатой субъекта РФ и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ.

Адвокатская палата субъекта Российской Федерации ежегодно не позднее 15 ноября направляет в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта список адвокатов, участвующих в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи.

В данном списке должны быть указаны регистрационные номера адвокатов в реестре адвокатов субъекта Российской Федерации; адвокатские образования, в которых адвокаты осуществляют свою профессиональную деятельность.

В целях обеспечения участия адвокатов в государственной системе бесплатной юридической помощи решением Совета Федеральной палаты адвокатов от 14.02.2012 были утверждены Рекомендации адвокатским палатам субъектов РФ по реализации положений Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в РФ».

Данными Рекомендациями Советам адвокатских палат, в частности, рекомендовано:

1) разработать и принять Порядок участия адвокатов в государственной системе бесплатной юридической помощи, в котором определить:

– порядок и критерии отбора адвокатов для формирования списка адвокатов, участвующих в государственной системе бесплатной юридической помощи, ежегодного представления списка в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ не позднее 15 ноября;

– добровольность и (или) конкурсный отбор — главные принципы формирования списка адвокатов для участия в государственной системе бесплатной юридической помощи;

– меры по обеспечению доступа граждан к получению бесплатной юридической помощи (территориальность оказания адвокатами бесплатной юридической помощи; создание условий для приема граждан и установление графика приема посетителей; порядок выдачи поручений адвокатам на оказание бесплатной юридической помощи и контроля их выполнения; порядок информирования населения о месте и времени оказания бесплатной юридической помощи и иные меры);

– основания и порядок отстранения адвоката от участия в государственной системе бесплатной юридической помощи;

2) определить порядок и размер дополнительного вознаграждения, выплачиваемого по решению совета за счет средств адвокатской палаты адвокату, выполняющему поручение по оказанию бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи (при наличии финансовых возможностей адвокатского сообщества субъекта РФ).

С этой целью следует внести на рассмотрение собрания (конференции) адвокатов вопрос о создании целевого фонда адвокатской палаты для выплаты дополнительного вознаграждения адвокатам;

4) утвердить форму учета работы адвоката, оказывающего бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, а также порядок учета и хранения соглашений, заключенных между адвокатами и доверителями в соответствии со ст. 25 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ;

5) определить ответственных лиц и порядок подготовки и представления в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ ежегодного доклада и сводного отчета об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи по установленной уполномоченным органом субъекта РФ форме;

6) обеспечить организацию работы по рассмотрению жалоб граждан на действия (бездействие) адвоката при оказании бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы, формированию дисциплинарной практики и ведению статистического учета наказаний и поощрений»³⁹¹.

Ежегодно уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации публикует список адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь, в средствах массовой информации и размещает этот список на своем официальном сайте в сети Интернет не позднее 31 декабря.

При этом соглашение об оказании бесплатной юридической помощи адвокатами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи между уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и адвокатской палатой субъекта Российской Федерации должно быть заключено ежегодно не позднее 1 декабря³⁹².

Форма такого соглашения утверждена приказом Министерства юстиции РФ от 12.11.2012 № 206.

Предметом данного соглашения являются права и обязанности адвокатской палаты субъекта Российской Федерации и уполномоченных органов соответствующего субъекта по обеспечению оказания бесплатной юридической помощи адвокатами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи.

Адвокатская палата субъекта Российской Федерации на основании типовой формы соглашения обязана обеспечить личное оказание адвокатами, указанными в списке адвокатов, участвующих в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи, бесплатной юридической помощи гражданам в соответствии со ст. 20 и 21 Закона о бесплатной юридической помощи.

В этих целях адвокатская палата обязана:

– согласовать с каждым адвокатом, оказывающих бесплатную юридическую помощь, график приема граждан;

– разместить согласованные графики приема граждан в сети Интернет на сайте адвокатской палаты, а также на информационных стендах в помещении адвокатской палаты в открытом для граждан доступе. Контроль за размещением тоже возлагается на адвокатские образования.

Неотъемлемой частью соглашения между уполномоченным органом субъекта и адвокатской палатой является Список адвокатов.

У Адвокатской палаты есть право вносить в уполномоченный орган предложения по совершенствованию нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы предоставления бесплатной юридической помощи.

К обязанностям Уполномоченного органа относятся:

– размещение списка адвокатов, участвующих в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи, а также графики приема граждан в рамках оказания бесплатной юридической помощи адвокатами, указанными в списке адвокатов, на сайте уполномоченного органа в сети Интернет и на информационных стендах в помещении уполномоченного органа, доступном для посещения гражданами в срок до 31 декабря;

– рассмотрение предложений по совершенствованию нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы предоставления бесплатной юридической помощи, внесенных адвокатской палатой, и принятие по ним решений в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

Кроме того, Уполномоченный орган вправе:

– получить от адвокатской палаты информацию, касающуюся исполнения заключенного соглашения;

– вносить в адвокатскую палату предложения по совершенствованию организации участия адвокатов в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи, а также по содействию повышения профессионального уровня адвокатов, участвующих в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи, и по методическому обеспечению их деятельности.

Высказывается мнение, что «с передачей государственных юридических бюро в ведение субъектов Федерации не только Правительство, но и Министерство юстиции России утрачивает непосредственный контакт с органами и организациями, оказывающими гражданам бесплатную юридическую помощь. За ними остается только функция общего управления системой оказания этой помощи в соответствии с конституционным принципом единства вертикали органов исполнительной власти (см. ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации)»³⁹³. По нашему мнению, такие опасения беспочвенны, так как, Министерство юстиции Российской Федерации, будучи уполномоченным органом в сфере оказания бесплатной юридической помощи, регулярно проводит мониторинг деятельности субъектов оказывающих бесплатную юридическую помощь. Территориальные орган Минюста России получают отчеты от участников государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи и предоставляют в Центральный аппарат Министерства юстиции Российской Федерации. В большинстве субъектов образованы самостоятельные органы исполнительной власти, не входящие в структуру органов Министерства юстиции России, но обеспечивающие оказание гражданам бесплатной юридической помощи. А на Правительство РФ возлагается обязанность по координации усилий органов исполнительной власти всех уровней, направленных на эффективное обеспечение граждан бесплатной юридической помощью.

Не менее важная роль в обеспечении граждан бесплатной юридической помощью возложена на прокуратуру. В частности, законодатель на прокуратуру обязанность по осуществлению надзора за исполнением законов в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, а также подтвердил право органов прокуратуры на обращение в суд с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан.

Федеральный закон в ред. от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»³⁹⁴, действующий с последующими изменениями и дополнениями, следующим образом определяет полномочия органов прокуратуры в области обеспечения бесплатной юридической помощи. Во-первых, прокурор вправе самостоятельно оказывать гражданам бесплатную юридическую помощь, разъясняя в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 27 названного Закона пострадавшим порядок защиты их прав и свобод. Однако это не основная функция прокурора по оказанию правовой помощи гражданам. Как следует из смысла ст. 43 Закона о бесплатной юридической помощи, основное полномочие прокурора — это осуществление так называемого общего надзора «за исполнением законов в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью».

Этот надзор прокурор по собственной инициативе вправе осуществлять в порядке ст. 22 Закона о прокуратуре, а также при рассмотрении и проверке заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 27.

Помимо вышеуказанных полномочий Закон о бесплатной юридической помощи дает прокурору возможность обращаться в суд с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Следует отметить, что эти полномочия прокурор по своей инициативе вправе реализовать только в трех случаях, предусмотренных Законом о прокуратуре. Первый — в случае рассмотрения судом нарушения прав и свобод человека и гражданина, имеющего характер административного правонарушения (ч. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре)³⁹⁵. Особо следует отметить, что большая часть административных правонарушений рассматривается и разрешается во внесудебном порядке.

Второй случай установлен ч. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре³⁹⁶ и имеет большее отношение к защите прав человека в порядке оказания бесплатной юридической помощи. Речь идет о защите прав человека и гражданина в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, а также в случае, если нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

И третий случай, когда прокурор вступает в судебный процесс в порядке ч. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре³⁹⁷, когда этого требует защита прав граждан. Тем не менее, основное правомочие прокурора в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, по мнению автора, состоит в обеспечении общенадзорной функции за своевременным, единообразным и эффективным оказанием этого вида помощи уполномоченными на это органами и организациями, и за недопущением необоснованного отказа в ее оказании.

Первоочередной задачей прокуроров при осуществлении прокурорского надзора является, в том числе оказание лицам, сообщающих о фактах коррупции, бесплатной юридической помощи ³⁹⁸.

Хотелось бы перейти к полномочиям органов местного самоуправления в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области обеспечения гарантий прав граждан на получение бесплатной юридической помощи законами субъектов Российской Федерации. Данное право субъекты Федерации могут реализовать на основании ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации. Однако существуют два условия, при соблюдении которых это может быть реализовано. Во-первых, с передачей необходимых для осуществления передаваемого полномочия материальных и финансовых средств. Во-вторых, контрольные полномочия за переданными полномочиями органы государственной власти субъект Федерации оставляет за собой³⁹⁹.

Статья 21 Закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» закрепляет порядок оказания бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи и устанавливает:

1) дополнительные критерии определения возможности оказания бесплатной юридической помощи гражданину, обратившемуся за такой помощью, в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 20 Закона о бесплатной юридической помощи;

2) случаи, когда бесплатная юридическая помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи не оказывается;

3) порядок принятия решения о невозможности оказания бесплатной юридической помощи и его оформления.

Часть 1 статьи 21 Закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» закрепляет дополнительные критерии возможности оказания бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи гражданину, обратившемуся за такой помощью. Бесплатная юридическая помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи оказывается гражданину, обратившемуся за такой помощью:

1) по вопросу, имеющему правовой характер;

2) по вопросу, который не получил ранее разрешения вступившим в законную силу судебным постановлением, принятым по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям:

а) решением (приговором) суда;

б) определением суда о прекращении производства по делу в связи с принятием отказа истца от иска;

в) определением суда о прекращении производства по делу в связи с утверждением мирового соглашения;

3) по вопросу, по которому не имеется принятое по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям решение третейского суда, ставшее обязательным для сторон, за исключением случаев, если суд отказал в выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда.

Говоря о функционировании государственной системы, необходимо остановиться на категориях граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и случаи оказания такой помощи

Закон устанавливает, что правом на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи могут воспользоваться не все граждане Российской Федерации, а определенные (не имеющие возможности самостоятельно обеспечить себя соответствующей правовой помощью) категории населения:

1) малоимущие граждане:

– граждане, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 24.10.1997 № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»⁴⁰⁰;

– одиноко проживающие граждане, доходы которых ниже величины прожиточного минимума.

Прожиточный минимум в соответствии со ст. 1 Закона представляет собой стоимостную оценку потребительской корзины (минимального набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности), а также обязательные платежи и сборы. Среднедушевым доходом семьи является (или одиноко проживающего гражданина) совокупная сумма доходов каждого члена семьи (одиноко проживающего гражданина), деленная на число всех членов семьи;

2) инвалиды I и II групп. Инвалидом для целей комментируемого Закона признается «лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты»⁴⁰¹. Признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы. Порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются в соответствии с постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 № 95 «О порядке и условиях признания лица инвалидом»⁴⁰²;

3) ветераны Великой Отечественной войны, Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда.

Ветеранами Великой Отечественной войны являются:

– лица, принимавшие участие в боевых действиях по защите Отечества или обеспечении воинских частей действующей армии в районах боевых действий;

– лица, проходившие военную службу или проработавшие в тылу в период Великой Отечественной войны 1941–1945 годов (далее — период Великой Отечественной войны) не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденные орденами или медалями СССР за службу и самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны.

Более подробное содержание приведенных определений раскрывается в Федеральном законе от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах»⁴⁰³.

Звание героя Российской Федерации присваивается лицу Президентом Российской Федерации в соответствии с Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 07.09.2010 № 1099⁴⁰⁴; звание Героя Советского Союза присваивалось на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 14.05.1973; звание Героя Социалистического Труда было учреждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 27.12.1938 «Об установлении высшей степени отличия — звания Героя Социалистического Труда»;

4) дети-инвалиды — лица в возрасте до 18 лет, имеющие инвалидность (ст. 1 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»); дети-сироты — лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель; дети, оставшиеся без попечения родителей, — лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке (ст. 1 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»⁴⁰⁵).

Помимо названных категорий детей правом на получение бесплатной юридической помощи обладают и их законные представители, но только по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов этих детей;

5) граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». Таковыми, исходя из смысла данного Закона должны признаваться лица пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) при получении ими социальных услуг;

6) несовершеннолетние:

– содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних — специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа органов управления образованием. Исчерпывающий перечень данных учреждений установлен Федеральным законом от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»⁴⁰⁶;

– осужденные к лишению свободы, и отбывающие наказание в соответствии с ч. 3 ст. 58 УК РФ в воспитательных колониях.

Помимо названных категорий несовершеннолетних за бесплатной юридической помощью могут обратиться их законные представители и представители, но только по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких несовершеннолетних. Единственным исключением являются вопросы оказания юридической помощи в рамках уголовного производства;

7) граждане, страдающие психическими расстройствами, при оказании им психиатрической помощи в соответствии с Законом Российской Федерации от 02.07.1992 № 3185–1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»⁴⁰⁷;

8) граждане, признанные судом недееспособными, а также их опекуны, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких граждан;

9) граждане, которым право на получение бесплатной юридической помощи предоставлено в соответствии с иными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Данная норма имеет бланкетный характер и призвана упростить порядок расширения категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, как на федеральном, так и на региональном уровне, без внесения изменений в Закон о бесплатной юридической помощи.

По нашему мнению, Закон о бесплатной юридической помощи, не смог решить все проблемы, связанные с реализацией прав граждан на получение бесплатной юридической помощи, а также с повышением уровня правосознания граждан. Однако он, поднял бесплатную юридическую помощь законодательно на более высокий уровень правового регулирования. Кроме того, у граждан имеющих право на помощь такого рода, появилась возможность получить ее повсеместно.

1.5. Построение и функционирование негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи

Участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи, которая формируется на добровольных началах, являются юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и др.) и негосударственные центры бесплатной юридической помощи, могут создавать для оказания гражданам бесплатной юридической помощи некоммерческие организации, адвокаты, адвокатские образования, адвокатские палаты субъектов Российской Федерации, нотариусы, нотариальные палаты. Средства на социальные нужды, выделяемые из федерального, регионального или местного бюджетов за последние пять лет удвоились. Конечно, их еще недостаточно, но явно видны позитивные сдвиги. Последнее десятилетие руководство страны придает модернизации социальной сферы огромное значение. На реформу данной сферы выделяются бюджетные средства, а самое главное четко прослеживается целевая ориентация бюджетных расходов. В государственном секторе проявляются признаки конкуренции.

В июле 2009 года была принята Концепция содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества⁴⁰⁸, а 2010 г. Федеральный закон от 05.04.2010 № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций»⁴⁰⁹.

Если в самом конце 2010 года на заключительном этапе работы над бюджетом предстоящего периода выделено 900 млн руб. на финансирование в 2011 федеральной программы поддержки социально ориентированных НКО⁴¹⁰, на плановый период 2012 и 2013 гг. были выделены бюджетные ассигнования в размере 880 млн рублей ⁴¹¹. В 2014 г. субсидии на указанные цели предоставлялся 45 субъектам Федерации. Общий объем предоставляемых субсидий составлял 660 млн рублей ⁴¹². То сейчас Государство рассчитывает, что развитие данной программы позволит помочь развитию социально ориентированных НКО.

По нашему мнению, одного лишь прямого государственного финансирования деятельности такого рода будет недостаточно для развития программ по оказанию бесплатной юридической помощи населению. Представляется очевидным снятие бюрократических экономических препон при получении пожертвований, привлечение новых добровольцев и рациональное использование их труда. Государственные и муниципальные органы должны оказать помощь в проведении социальной рекламы деятельности НКО и привлекать НКО к реализации государственных и муниципальных программ в социальной сфере. Как отмечалось в Докладе, «негосударственный некоммерческий сектор за рубежом играет существенную роль в предоставлении социальных услуг, в том числе и в здравоохранении, образовании, социальном обеспечении и др.»⁴¹³ Деятельность социально ориентированных НКО пользуется повсеместной государственной поддержкой в США и большинстве стран Европы. Действительно, «общественно-государственное партнерство в предоставлении социальных услуг рассматривается политиками за рубежом как важный инструмент повышения качества этих услуг и повышения эффективности в основных отраслях социальной сферы»⁴¹⁴. В большинстве стран размеры государственного финансового участия в деятельности некоммерческих организаций весьма существенны.

Также представляют интерес постановление Правительства РФ от 23.08.2011 № 713 (ред. от 09.09.2015) «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям»⁴¹⁵ и постановление Правительства РФ от 30.12.2012 № 1478 «Об имущественной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций»⁴¹⁶.

Регулирует деятельность субъектов права оказания юридической помощи в негосударственной системе бесплатной юридической помощи статья 22 Закона о бесплатной юридической помощи. Закон о бесплатной юридической помощи в числе видов юридических клиник указывает студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и другие. Это говорит о том, что перечень участников негосударственной системы бесплатной юридической помощи является открытым.

Приказом Минобрнауки России от 28.11.2012 № 994 «Об утверждении Порядка создания образовательными учреждениями высшего профессионального образования юридических клиник и порядка их деятельности в рамках негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи» был утвержден Порядок создания образовательными учреждениями высшего профессионального образования юридических клиник и порядок их деятельности в рамках негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи⁴¹⁷. В п. 7.16 приказа Минобрнауки РФ от 04.05.2010 № 464 (ред. от 31.05.2011) «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 Юриспруденция (квалификация (степень) “бакалавр”)» речь идет о прохождении практики. Согласно приказу Минобрнауки, «практики проводятся в организациях и учреждениях по профилю подготовки, а также в студенческих правовых консультациях (юридических клиниках), лабораториях вуза, а учебная практика и на кафедрах вуза, обладающих необходимым кадровым и научным потенциалом»⁴¹⁸.

В Приказе Минобрнауки РФ от 14.12.2010 № 1763 (ред. от 31.05.2011) «Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900 Юриспруденция (квалификация (степень) “магистр”)» в 7.12 и 7.15 также речь идет о юридических консультаций населения в студенческих правовых консультациях (юридических клиниках)⁴¹⁹.

Основным принципом создания негосударственной системы бесплатной юридической помощи является добровольность ⁴²⁰. Ни какие органы государственной власти или муниципальные органы, не могут обязать физические или юридические лица, государственные или муниципальные учреждения, общественные объединения или иные некоммерческие организации создавать юридические клиники и негосударственные центры бесплатной юридической помощи. Нельзя не согласиться с мнением авторов комментария, которые считают, что «государственные и муниципальные органы должны создавать необходимые условия для стимулирования указанных лиц в создании ими на добровольных началах юридических клиник и негосударственных центров бесплатной юридической помощи»⁴²¹.

По нашему мнению, принцип добровольности создания системы бесплатной юридической помощи не идет в разрез с принципом обязательности создания юридических клиник в высших учебных заведениях, реализующих программы высшего профессионального образования по направлению «юриспруденция», так как создание таких клиник является обязательным условием организации учебного процесса, неотъемлемой частью которого является прохождение студентами различных видов практик на базе созданных в высших учебных заведениях юридических клиник.

Юридические клиники высших учебных заведений создаются в следующих целях:

– реализации конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, оказываемой бесплатно в случаях, установленных законодательством;

– повышения уровня социальной защищенности и защиты прав, свобод и законных интересов граждан,

– обеспечения доступа граждан к правосудию;

– правового просвещения населения и формирования у обучающихся по юридической специальности навыков оказания юридической помощи.

Статья 23 Закона о бесплатной юридической помощи устанавливает возможность создания юридических клиник в качестве юридического лица, если такое право предоставлено образовательному учреждению высшего профессионального образования его учредителем, или структурного подразделения образовательного учреждения высшего профессионального образования.

В Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»⁴²² не упоминаются юридические клиники вузов. Юридические клиники оказывают бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной форме. Студенты –консультанты составляют заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера.

В большинстве юридических вузов клиентам даются устные или письменные консультации. В некоторых клиниках клиентам помогают составить процессуальные документы. А что касается представительства интересов клиентов в судах или органах власти, то до момента принятия Закона, такие услуги оказывали единичные юридические клиники. Сейчас такой вид юридической помощи в рамках компетенции юридических клиник не предусмотрен, хотя на практике такие клиники можно встретить.

Анализ приведенных выше трех приказов Минобрнауки позволяет сделать вывод, что в 2011 г. Министерство вело речь о студенческих правовых консультациях (юридических клиниках), в приказе от 2012 г. речь идет только о юридических клиниках. Законом о бесплатной юридической помощи предусмотрены только юридические клиники. Представляется логичным предложить Минобрнауки России внести изменения в приказы в целях единообразия. Очевидно, что те юридические клиники вузов, которые назывались ранее иначе (студенческая правая консультация, центр правовой помощи населению, консультационный центр и т. д.), должны также привести свои Положения или Уставы в соответствие с требованиями закона. Также представляется необходимым внести изменения в п. 2 ст. 22 Закона о бесплатной юридической помощи и изложить его в новой редакции: «2. Участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи являются юридические клиники и негосударственные центры бесплатной юридической помощи».

В условиях глобальной информатизации общества, пропаганда юридических знаний возможна через интернет-ресурсы. За последние несколько лет небывалую популярность приобрело веб-телевидение в форме видео-блогов. С учетом проведенных опросов общественного мнения представляется перспективной идея создания регулярных просвещающих правовых роликов с ответами на наиболее часто встречающиеся вопросы юридической практики (например, вопросы защиты прав потребителей, вопросы заключения отдельных видов гражданско-правовых договоров, вопросы регистрации прав на имущество), регулярные обзоры основных изменений в федеральном, региональном, местном законодательстве.

Желательно привлекать к работе юридических клиник адвокатов, судей, работников органов ЗАГС и т. д. Привлечение указанных категорий специалистов в качестве консультантов позволит повысить профессионализм соответствующих правовых консультаций.

Целесообразно внедрение системы дистанционного оказания бесплатной юридической помощи, включающей в себя: единый операторский центр приема и обработки обращений граждан (горячая телефонная линия), привлечение сетевых ресурсов с возможностью консультирования граждан в режиме он-лайн, консультирование граждан при помощи почтовой связи (обработка почтовой корреспонденции). Представляется необходимым создание единой системы юридических клиник для наиболее эффективного и равномерного распределения потока посетителей, а также для взаимовыгодного обмена ресурсами.

Еще один больной вопрос для всех юридических клиник, это зачастую пренебрежительное отношение к их деятельности со стороны органов государственной и муниципальной власти. Не многие верят, что юридические клиники могут оказать реальную помощь гражданам. Но в последние месяцы ситуация стала улучшаться. К примеру, Министерство социально-демографической и семейной политики Самарской области приняло решение о заключении соглашения о сотрудничестве с юридическими клиниками, в рамках которых специалисты клиник будут привлекаться для участия в социально-значимых мероприятиях и акциях по оказанию бесплатной юридической помощи. Также, больше внимания работе юридических клиник стали уделять аппараты уполномоченных по правам человека в различных субъектам Российской Федерации. Хочется отметить положительный опыт взаимодействия юридических клиник и уполномоченного по правам человека Калужской области.

К сожалению, принятие Закона о бесплатной юридической помощи смогло снять только часть вопросов, которые волнуют юридическое клиническое сообщество. Остальные вопросы, на наш взгляд должны сниматься путем проведения совместных консультаций либо в рамках круглых столов, с участием представителей юридических клиник вузов, госюрбюро, адвокатского сообщества и органов исполнительной власти. К таким вопросам следует отнести порядок выработки критериев оценки качества оказания бесплатной юридической помощи, выработка стандартов оказания бесплатной юридической помощи, а также необходимость выработки единых этических норм деятельности юриста.

Деятельность еще одной группы участников негосударственной системы регулируется статьей 24 Закона о бесплатной юридической помощи. Речь идет об оказании юридической помощи некоммерческими организациями, адвокатами, адвокатскими образованиями, адвокатскими палатами субъектов Российской Федерации, нотариусами, нотариальными палатами. Организационно-правовой формой оказания юридической помощи могут быть негосударственные центры бесплатной юридической помощи, которые могут создаваться в качестве юридического лица.

В ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» сказано, «Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками»⁴²³. Там же перечислены цели, для достижения которых такие юридические лица могут создаваться, а именно для достижения «социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ»⁴²⁴.

Пункт 2.1. статьи 2 Закона об НКО дает определение СО НКО. «Социально ориентированными некоммерческими организациями признаются некоммерческие организации, созданные в предусмотренных настоящим Федеральным законом формах (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями) и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также виды деятельности, предусмотренные статьей