Деятельность прокурора по обеспечению возмещения ущерба, причиненного публично-правовым образованиям

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963

ББК 67.72

Д39

Рецензенты:

Богданов Д. Е., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданского права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА);

Мелехин А. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации;

Отческая Т. И., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).

В настоящей монографии рассматривается правовое регулирование деятельности прокурора как в уголовном судопроизводстве, так и вне уголовно-правовой сферы по обеспечению возмещения ущерба, причиненного публично-правовым образованиям.

Положения законодательства приведены по состоянию на 1 ноября 2020 г.

Для широкого круга читателей, в том числе практических и научных работников прокуратуры, а также для использования в учебном процессе при подготовке кадров для органов прокуратуры.

УДК 347.963

ББК 67.72

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2022

© Оформление. ООО «Проспект», 2022

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Маматов М. В. — руководитель темы, заведующий отделом научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (§ 2.3 главы 2 совместно с И. А. Масловым и М. Н. Кузнецовым).

Великая Е. В. — старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-разыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 3.3 главы 3).

Зяблина М. В. — ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-разыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (§ 3.1 главы 3).

Камчатов К. В. — заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-разыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (§ 3.2 главы 3).

Кремнева Е. В. — старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (введение, глава 1, § 2.1 и 2.2 главы 2, заключение, библиографический список, приложение).

Кузнецов М. Н. — заведующий контрольно-ревизионным отделом Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 2.3 главы 2 совместно с М. В. Маматовым и И. А. Масловым).

Маслов И. А. — старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 2.3 главы 2 совместно с М. Н. Кузнецовым и М. В. Маматовым).

СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ

Президент РФ
—
Президент Российской Федерации

Правительство РФ
—
Правительство Российской Федерации

Конституционный Суд РФ
—
Конституционный Суд Российской Федерации

Верховный Суд РФ
—
Верховный Суд Российской Федерации

Генеральный прокурор РФ
—
Генеральный прокурор Российской Федерации

Генпрокуратура России
—
Генеральная прокуратура Российской Федерации

МВД России
—
Министерство внутренних дел Российской Федерации

Минфин России
—
Министерство финансов Российской Федерации

Росимущество
—
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом

Росфинмониторинг
—
Федеральная службы по финансовому мониторингу

Счетная палата РФ
—
Счетная палата Российской Федерации

СК России
—
Следственный комитет Российской Федерации

ФНС России
—
Федеральная налоговая служба

ЦБ
—
Центральный Банк Российской Федерации

ЕСПЧ
—
Европейский суд по правам человека

СНГ
—
Содружество Независимых Государств

Конституция РФ
—
Конституция Российской Федерации

АПК РФ
—
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации

БК РФ
—
Бюджетный кодекс Российской Федерации

ГК РФ
—
Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ
—
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

ЗК РФ
—
Земельный кодекс Российской Федерации

КоАП РФ
—
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

НК РФ
—
Налоговый кодекс Российской Федерации

УИК РФ
—
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации

УК РФ
—
Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК РФ
—
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации

Закон о прокуратуре
—
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»

Закон о банках и банковской деятельности
—
Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»

Закон о банкротстве
—
Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»

ЖКХ
—
жилищно-коммунальное хозяйство

НПА
—
нормативный правовой акт

Совместный приказ от 29.03.2016
—
приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы судебных приставов, Федеральной службы по финансовому мониторингу от 29.03.2016 № 182/189/153/243/33/129/800/220/105 «О порядке взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов на досудебной стадии уголовного судопроизводства в сфере возмещения ущерба, причиненного государству преступлениями»

Приказ Генерального прокурора РФ № 475
—
приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 10.07.2017 № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве»

ВВЕДЕНИЕ

В ст. 8 Конституции РФ признаются равным образом не только частная, но и государственная, муниципальная и иные формы собственности. Соответствующие положения конкретизированы в п. 4 ст. 212 ГК РФ, закрепившем, что права всех собственников защищаются равным образом.

Статус публично-правовых образований как активных участников гражданских правоотношений основывается на сочетании публично-правовых и частноправовых признаков, которые в совокупности предопределяют особенности их правосубъектности и высокие риски посягательств на их имущественные интересы. При этом основаниями для возмещения ущерба, причиненного публично-правовым образованиям, служат как договорные, так и внедоговорные (деликтные) правоотношения.

В настоящее время прокурорами выявляется значительное количество нарушений законодательства, регламентирующего бюджетные отношения, вскрываются факты незаконного использования государственного и муниципального имущества, что требует принятия мер, прежде всего по возмещению ущерба бюджетам всех уровней.

Согласно данным Счетной палаты РФ¹ только в 2019 г. было выявлено 4443 нарушения на сумму 884,6 млрд рублей (в 2018 г. эти показатели составили 9235 и 772,7 млрд рублей соответственно), что указывает на рост как количества нарушений, так и размера ущерба.

По оценкам ЦБ² за прошлый год за рубеж нелегально было выведено 73 млрд рублей, сам рынок обналичивания денежных средств регулятор оценил в 176 млрд рублей.

В таких условиях органы прокуратуры уделяют особое внимание защите имущественных интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, формирующих финансовые возможности государства. В решении коллегии Генпрокуратуры России «Об итогах работы органов прокуратуры за 2019 год и о задачах по укреплению законности и правопорядка на 2020 год» от 17.03.2020 приоритетной признана системная работа по надзору за исполнением бюджетного законодательства. Прокурорам предписано принципиально реагировать на факты несвоевременного выделения и расходования бюджетных средств, их хищения и нецелевого использования. В этой связи прокурорам необходимо во всех случаях причинения ущерба государству решать вопрос о предъявлении заявлений в суд, контролировать ход рассмотрения их судом и исполнения судебных актов.

Вместе с тем результаты анкетного опроса свидетельствуют, что механизм судопринуждения не рассматривается многими прокурорами³ как приоритетный по таким случаям (о его неиспользовании или редком использовании заявили 88,8% респондентов, а 77,6% — не усмотрели исключительного характера судебных рычагов в вопросах возмещения ущерба, в том числе полагая, что эти задачи полноценно могут решаться и другими мерами прокурорского реагирования).

Такое отношение могло сформироваться под влиянием воспринятых российским законодателем позиций ЕСПЧ (постановление от 15.01.2009 по делу «Менчинская против Российской Федерации», постановление от 26.05.2009 по делу «Бацанина против Российской Федерации» и др.), ограничивающих возможность безусловного вмешательства прокурора как представителя государства в гражданские правовые споры (например, в арбитражном процессе — через закрепление определенного круга субъектов и конкретных способов защиты их нарушенных прав, не предусматривающих возможности подачи иска о возмещении ущерба; в гражданском процессе — отсутствуют полномочия на предъявление требований в интересах хозяйствующих субъектов с государственным участием). Помимо этого, на эффективность работы по возмещению ущерба, причиненного государству и муниципальным образованиям, влияет несовершенство института преюдиции в гражданском процессе: действующие положения ст. 61 ГПК РФ не закрепляют преюдициальное значение приговора в части установления размера причиненного ущерба, не предусматривают использования доказательств, полученных в уголовно-процессуальном порядке. Кроме того, сохраняются различия в последствиях признаний иска в гражданском процессе и признания предъявленного обвинения в уголовном судопроизводстве.

Следует отметить, что отдельные аспекты деятельности прокурора по защите публичного интереса в гражданском процессе освещались в диссертационных исследованиях Н. С. Батаевой (1998), Е. М. Артамоновой (2004). A. B. Кряжковым (2000), Л. Ю. Егоровой (2006), Е. В. Токаревой (2014). Особо следует выделить комплексные диссертационные исследования, касающиеся как общих, так и частных вопросов деятельности прокурора в гражданском и арбитражном процессе, проведенные как учеными-процессуалистами: Н. Г. Меркиным (1974), Г. Л. Осокиной (1980), Т. Н. Масловой (2002), А. А. Сергиенко (2005), Н. С. Ефремовым (2013), — так и представителями других наук: И. В. Заболоцкой (2000), А. А. Титовой (2001), И. К. Севастьяник (2004), М. В. Гадиятовой (2005), Е. А. Анаевой (2011). Особо следует отметить докторскую диссертацию Л. В. Тумановой, посвященную вопросам защиты публично-правовых интересов в гражданском судопроизводстве (2002), и Т. И. Отческой, освещающую проблемы организации участия прокурора в арбитражном суде в защиту интересов Российского государства (2003); монографическое исследование Ю. А. Поповой, касающееся вопросов защиты публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции (2001). Однако целостное, комплексное научное исследование деятельности прокурора по обеспечению возмещения ущерба, причиненного публично-правовым образованиям, до настоящего времени не проводилось.

В этой связи представленное вниманию исследование явилось результатом всестороннего анализа теоретических и практических проблем этой деятельности и связанных с ней проблемных вопросов применения норм законодательства о публично-правовых образованиях, разработки научно-прикладных предложений по совершенствованию данного направления прокурорской деятельности в современных условиях.

Выводы и предложения монографии основаны на результатах изучения положений законодательства в данной сфере и организационно-распорядительных актов Генерального прокурора РФ, а также складывающейся судебной и прокурорской практики. Более того, был учтен зарубежный опыт, теоретические и научно-прикладные исследования в этой области, данные официальных интернет-представительств государственных органов, а также статистическая отчетность по профилю анализируемой проблематики за последние два года и результаты социологического опроса прокурорских работников.

В монографии авторы стремились охватить все основные нюансы правоприменения. Тем самым подготовлен научный базис для последующих более предметных доктринальных исследований по данному направлению прокурорской деятельности.

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРОРА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ВОЗМЕЩЕНИЯ УЩЕРБА, ПРИЧИНЕННОГО ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ

1.1. Правовые и теоретические аспекты деятельности прокурора по обеспечению возмещения ущерба, причиненного публично-правовым образованиям

Решение национальных, общественных и иных публичных задач предопределяет активное участие Российской Федерации, входящих в ее состав субъектов и муниципальных образований в гражданских правоотношениях.

Основу их правового статуса закладывает Конституция РФ, провозгласившая Российскую Федерацию федеративным государством (ст. 1), в состав которого входят Республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, обладающие равными правами (ч. 1 ст. 5).

Одновременно на высшем конституционном уровне признается и гарантируется местное самоуправление, являющееся самостоятельным и полноправным субъектом публично-правовых отношений, а органы местного самоуправления определены как элемент единой системы публичной власти в Российской Федерации, которые осуществляют взаимодействие с иными органами власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 2 ст. 3, ст. 12, 130–133). Местное самоуправление осуществляется на уровне муниципальных образований, к которым в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относятся городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

Конституцией РФ определены и основные принципы участия Российской Федерации, входящих в ее состав субъектов и муниципальных образований в гражданских правоотношениях: равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5); разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 5, ст. 71, 72); единство экономического пространства и свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8, 74); признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8); самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12); взаимное доверия государства и общества, обеспечение социального партнерства, экономической, политической и социальной солидарности (ст. 75.1); самостоятельное управление органами местного самоуправления муниципальной собственностью и решение иных вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132).

Эти конституционные положения во многом дополняет и конкретизирует ГК РФ, который применительно к участию Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в гражданских правоотношениях использует собирательное понятие — публично-правовые образования (абзац второй п. 5 ст. 66, п. 1 ст. 114, ст. 125).

В частности, в ст. 2 ГК РФ закреплено, что сторонами в гражданских правоотношениях выступают участники гражданского оборота, к которым, наряду с физическими и юридическими лицами, абзац второй п. 1 указанной статьи относит Российскую Федерацию, ее субъекты и муниципальные образования, предписывая им при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей действовать добросовестно. Ученые обоснованно расценивают добросовестность как один из основополагающих принципов гражданского права, действие которого направлено на достижение равновесия интересов участников отношений⁴, что в полной мере касается и таких активных участников цивильных правоотношений, как публично-правовые образования.

В ст. 124 ГК РФ указано, что Российская Федерация, ее субъекты, а также муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. Поэтому современная юридическая доктрина⁵ активно обращается к разработке соответствующей проблематики.

В целом термин «публично-правовое образование» используется в значительном массиве НПА:

— например, в БК РФ более 70 раз (ст. 6, 7, 30, 47.2, 93.7 и др.);

— несколько менее (35) — в Федеральном законе от 01.04.2020 № 69-ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации» (ст. 2, 7, 8, 9 и т. д.), причем это понятие используется таким же образом, как и в ГК РФ (публично-правовое образование — Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования);

— неоднократно используется этот термин (более 20 раз) в ст. 27 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», что связано с особенностями применения указанного законодательного акта на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя в отношении юридических лиц, имущество которых находится в собственности публично-правовых образований;

— Федеральным законом от 29.07.2017 № 218-ФЗ «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрена возможность использования имущественных взносов, в том числе публично-правовых образований (ч. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 9.1, п. 2 ч. 2 ст. 92, ч. 1.1 и 3.1 ст. 13.1, ч. 2 ст. 13.4);

— Градостроительный кодекс Российской Федерации (ст. 47, 48, 52 и 55.31) выделяет юридических лиц, созданных публично-правовыми образованиями, и юридических лиц, в уставных (складочных) капиталах которых доля публично-правовых образований составляет более 50%;

— Воздушный кодекс Российской Федерации устанавливает особенности возмещения ущерба, причиненного публично-правовым образованиям в связи с установленными на приаэродромной территории ограничениями использования объектов недвижимости и осуществления деятельности (ст. 47);

— употребление в ЗК РФ термина «публично-правовое образование» связано с регулированием возмещения убытков (ст. 57.1 и 107), причем такая возможность предусмотрена для тех из них, чьи органы власти осуществляют полномочия по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

— в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» соответствующий термин упомянут в ст. 104, вместе с тем в тексте законе неоднократно используются наименования составляющих его субъектов (ст. 3, 14, 15 и др.);

— подобным же образом применяется терминология в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ст. 2, 7, 11.2, 15 и др.) и в Федеральном законе от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (ст. 1, 29, 37);

— в Федеральном законе от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» публично-правовое образование упоминается в связи с передачей ему земельного участка (иного имущества) без проведения торгов, к которому данный закон относит Российскую Федерацию, ее субъект, муниципальное образование (п. 6³ ч. 3 ст. 3 и п. 12 ч. 1 ст. 12²);

— Федеральный закон от 27.07.2010 № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» использует упоминание о публично-правовых образованиях в части исключения их из перечня субъектов, на которых распространяются требования о составлении перечня инсайдерской информации (ч. 5 ст. 1);

— согласно Федеральному закону от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» Российская Федерация (от имени которой выступает Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти), субъект Российской Федерации (от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации), муниципальное образование (от имени которого выступает орган местного самоуправления) являются концедентами (п. 1 ч. 1 ст. 5);

— единожды термин «публично-правовое образование» употреб-ляется в федеральных законах от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (ст. 2, где эмитенту предоставлено право действовать от его имени), от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ч. 7 ст. 8, где предусмотрена возможность доверительного управления их активами), от 13.07.2020 № 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» (ч. 7 ст. 9).

В отдельных НПА встречается иной подход к содержанию публично-правовых образований:

— в Законе о банкротстве используется терминология «Российская Федерация», иные публично-правовые образования (ст. 201.15-1, 201.15-2-1);

— в Законе Российской Федерации от 07.07.1993 № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» публично-правовые образования трактуются шире, в частности регламентируя взаимоотношения торгово-промышленных палат и публично-правовых образований; в числе последних перечислены государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 4);

— в Федеральном законе от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Российская Федерация (представителем которой выступает Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти), субъект Российской Федерации (представителем которого выступает высший исполнительный орган государственной власти субъекта или уполномоченный им орган исполнительной власти субъекта), муниципальное образование (представителем которого выступает глава муниципального образования или иной уполномоченный орган местного самоуправления) названы публичными партнерами (п. 4 ст. 3).

Как следует из приведенного перечня, отсутствует единообразие применительно к определению не только состава публично-правовых образований, но и их представительных органов.

В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства прокуроры осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также выполняют иные функции.

Необходимость защиты органами прокуратуры интересов публично-правовых образований отмечена в приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», а также в иных организационно-распорядительных документах Генпрокуратуры России. Среди задач, на решение которых ориентированы в связи с этим прокуроры, — не только своевременное предупреждение в пределах имеющихся полномочий, выявление, пресечение различного рода посягательств на соответствующие интересы, а также принятие мер по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, но и обеспечение реального возмещения ущерба, причиненного публично-правовым образованиям.

Надо отметить, что Закон о прокуратуре, учитывая конституционно-правовую природу этого государственно-властного института, определяет компетенцию прокурора по участию в рассмотрении дел судами (в системной взаимосвязи положений п. 1, 3 ст. 1 и ст. 35) как представителя Российской Федерации. Аналогичный подход нашел отражение в заключении Консультативного совета европейских прокуроров № 3 (2008) «О роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы», согласно которому избрание государством той или иной модели прокуратуры в любом случае должно преследовать общие и публичные интересы в целях поддержания верховенства закона, что требует четкого определения функций и полномочий органов прокуратуры в законе, а исполнение прокурором своих обязанностей должно происходить на основе принципов законности, объективности, справедливости и беспристрастности.

Следовательно, возложение федеральным законом на органы прокуратуры функций, связанных с осуществлением от имени Российской Федерации и в интересах государства — независимо от иных органов государственной власти — деятельности по обеспечению возмещения ущерба, обусловлено целями обеспечения верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, а также охраняемых законом интересов общества и государства, что делает органы прокуратуры особенным представителем публично-правовых образований.

Надо отметить, что обеспечение прокурорами возмещения ущерба, причиненного публично-правовым образованиям, в законодательных актах почти не упоминается.

Лишь в абзаце четвертом п. 1 ст. 264.11 БК РФ, абзаце третьем п. 3 ст. 2 Закона Российской Федерации от 07.07.1993 № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации», ч. 6 ст. 13 Закона «О банках и банковской деятельности» прокурор называется в этом контексте:

— в первом случае — когда Генеральный прокурор РФ может выступить или представить доклад с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства;

— во втором — когда прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с требованием о запрете неправомерного использования организацией в своем наименовании словосочетания «Торгово-промышленная палата Российской Федерации»;

— в третьем — прокурор вправе добиваться взыскания в пользу федерального бюджета суммы дохода, полученного юридическим лицом при осуществлении им без лицензии банковских операций, а также штрафа в двукратном размере этой суммы.

Упоминание прокурора (органов прокуратуры) в иных перечисленных законодательных актах связано с проведением проверок (плановых, внеплановых) или направлением соответствующих материалов (запросов). Логично предположить, что незакрепление в материально-правовых актах возможности прокурора обеспечить защиту публично-правовых образований компенсируется процессуальным законодательством, тем более что в Законе о прокуратуре об этом прямо указано: прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в соответствии с процессуальным законодательством, если этого требует защита охраняемых законом интересов общества или государства (п. 3 ст. 35).

Анализируя процессуальное законодательство, следует иметь в виду, что, например, в ч. 3 ст. 44 УПК РФ только прокурору предоставлено право предъявления иска в защиту интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, государственных и муниципальных унитарных предприятий⁶. Тем самым усматривается, что наряду с публично-правовыми образованиями в данной норме указаны государственные и муниципальные унитарные предприятия, что, разумеется, неслучайно, поскольку имущество таких организаций в силу п. 2 ст. 113 ГК РФ находится в государственной или муниципальной собственности и принадлежит предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, что делает невозможным самостоятельное распоряжение таким имуществом. Особый правовой статус имущества унитарного предприятия его защиту фактически приравнивает к защите публично-правового образования.

В порядке ГПК РФ прокурор может обратиться в суд с любым заявлением в защиту публично-правовых образований (поименованы в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ), однако за рамками остались юридические лица с государственным и муниципальным участием.

Принимая во внимание, что субъектный состав гражданских дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции, предполагает участие гражданина, а публично-правовые образования, как правило, в силу решаемых ими общезначимых задач, вступают в гражданские правоотношения в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, где правосудие осуществляется арбитражными судами, закономерно предположить, что в арбитражном судопроизводстве прокурору должны быть предоставлены все полномочия по защите таких субъектов.

Однако непосредственно в АПК РФ прокурор лишен возможности предъявлять требования, напрямую связанные с возмещением ущерба⁷ (например, о взыскании неустойки, о возмещении убытков, о присуждении к исполнению обязанности в натуре и др.). Такое положение ставит прокурора как представителя государства в неравное положение по сравнению с другими участниками правоотношений.

Главная причина такой ситуации, на наш взгляд, в том, что законодатель в 2002 г. зафиксировал в АПК РФ несвойственную для процессуального акта функцию через закрепление конкретных способов защиты, что приемлемо только для материальных норм права. Именно это предопределило сохраняющийся до настоящего времени дисбаланс в системе правовых источников, определяющих роль прокурора в арбитражном судопроизводстве, при котором даже арбитражными судами не всегда учитывается отраслевое законодательство, предоставляющее прокурору право на обращение в суд.

Отсутствие последовательности в выборе надлежащего источника для правового регулирования анализируемого вопроса влечет рассогласованность в законодательстве, что не может считаться оправданным. Полагаем, что прокуроры, будучи гарантом публичных интересов, искусственно лишены возможности вступать в процесс по делу, инициированному другими лицами по категориям дел, определенных нормами отраслевого законодательства, и потому не могут содействовать суду в объективном рассмотрении этих значимых дел и вынесении законных и обоснованных решений, что нетипично для процессуально-правового статуса прокуроров вне уголовно-правовой сферы.

Необходимость в изменении укоренившихся воззрений отчетливо иллюстрирует и проблема, связанная с проведением хозяйствующими субъектами незаконных финансовых операций с использованием судебных решений. Исследованиями подтверждено⁸, что для действительного ее разрешения требуется прежде всего предусмотреть за прокурором право участвовать в производстве по следующим делам: 1) о выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда, 2) о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений, 3) а также по делам с участием иностранных лиц.

В настоящее время этот вопрос уже решен положительно. Так, в Обзоре по отдельным вопросам судебной практики, связанным с принятием судами мер противодействия незаконным финансовым операциям, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 08.07.2020, в целях принятия действенных мер, направленных на противодействие таким операциям, подтверждено право прокурора на участие в процессе как путем обращения с соответствующим заявлением, так и по инициативе суда.

Особая роль прокурора⁹ раскрыта в п. 3 названного Обзора, закрепляющем его право на обращение в суд с заявлением о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, если эти обстоятельства указывают на нарушение участниками процесса законодательства в сфере противодействия легализации доходов, полученных незаконным путем, не были известны на момент рассмотрения спора и могут повлиять на исход дела.

Предоставление прокурору дополнительных полномочий неслучайно, поскольку все публично-правовые образования (несмотря на различия в наименовании и правовом статусе) объединяет цель их участия в гражданском обороте — публичный интерес, который имеет более широкую трактовку.

Имеющиеся в юридической литературе суждения о том, какие интересы являются публичными, в целом можно сгруппировать следующим образом: одни ученые признают таковыми только интересы государства, другие — общества, третьи рассматривают в этом качестве универсальные, общезначимые индивидуальные интересы¹⁰. Такое многообразие подходов обусловлено отсутствием законодательного определения понятия «публичный интерес», которое, как и тождественные (близкие по значению) к нему термины «государственные и общественные интересы», «интересы Российской Федерации», «интересы неопределенного круга лиц», применяется в НПА достаточно широко.

Так, ГК РФ апеллирует к публичному интересу для установления критериев ничтожности сделки (договора) — ст. 166, 168, 431.1, закрепляя для суда возможность в инициативном порядке применять последствия недействительности такой сделки.

В качестве иллюстрации можно привести решение Магасского районного суда от 28.11.2018 по делу № 2-1078/2018, которым на основании приведенных норм и в связи с выявленным возникшим и длящимся ущемлением публичных интересов суд по своей инициативе признал договоры аренды земельных участков между администрацией г. Магас и ответчиками ничтожными. Правомерность принятого решения подтверждена судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Республики Ингушетия (апелляционное определение от 06.05.2019 по делу № 33-401/2019).

Согласно подп. 9 п. 1 ст. 333.36 НК РФ прокуроры при обращении в Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции, к мировым судьям освобождены от уплаты государственной пошлины по заявлениям в защиту интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Интересно отметить, что аналогичная, казалось бы, норма, закрепленная в подп. 1 п. 1 ст. 333.37 этого же кодифицированного акта, сформулирована по-иному и освобождает от уплаты государственной пошлины прокуроров, обращающихся в Верховный Суд РФ и арбитражные суды в защиту государственных и (или) общественных интересов. При этом правила распределения судебных расходов между лицами, участвующими в деле, не распространяются на прокуроров (абзац 4 п. 21 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 № 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах»¹¹).

В свою очередь ЗК РФ, регулируя порядок ограниченного пользования чужим земельным участком, закрепляет, что публичный сервитут устанавливается в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (п. 2 ст. 23). Причем случаи установления публичного сервитута являются исчерпывающими, поэтому, согласно правовой позиции Верховного Суда РФ¹², установление публичного сервитута возможно для использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры, а не строительства таких объектов (определение от 03.10.2018 № 33-АПГ18-14).

Федеральный закон от 05.03.1999 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» предоставляет ЦБ право на обращение в суд с исками и заявлениями в защиту государственных и общественных интересов (абзац второй п. 2 ст. 14).

Сформулированные в абзаце четвертом ст. 50 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» цели и задачи экономического регулирования охраны и использования объектов животного мира предусматривают в том числе экономическую защиту государственных интересов в этой области.

Государственное регулирование в области железнодорожного транспорта общего пользования, как это закреплено в абзаце втором п. 1 ст. 4 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», осуществляется в целях обеспечения баланса интересов государства, пользователей услугами железнодорожного транспорта и организаций железнодорожного транспорта общего пользования.

В п. 7 ч. 1 ст. 86 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» закреплена необходимость размещения уполномоченными органами исполнительной власти, осуществляющими государственный контроль в сфере охраны здоровья, на официальном сайте в сети Интернет решений и предписаний, затрагивающих интересы неопределенного круга лиц.

Схожая норма содержится в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», согласно которой антимонопольный орган размещает на сайте в информационно-телекомму-никационной сети Интернет решения и предписания, затрагивающие интересы неопределенного круга лиц (п. 9 ч. 1 ст. 23).

Также в защиту интересов неопределенного круга лиц Федеральный закон от 29.11.2001 № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» предоставляет право компенсационному фонду предъявлять иски (абзац второй п. 6 ст. 63).

В Федеральном законе от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» законодатель использовал совокупность терминов, в частности: трансграничная передача персональных данных предусмотрена в целях защиты интересов общества и государства (п. 3 ч. 4 ст. 12); обработка персональных данных в сфере транспортного комплекса осуществляется также в целях защиты интересов общества и государства от актов незаконного вмешательства (п. 5 ч. 8 ст. 14); а вот обращение в суд с исковыми заявлениями может осуществляться в защиту прав неопределенного круга лиц (п. 5 ч. 3 ст. 23).

Такой же подход применен в п. 11 ст. 3 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе», где под социальной рекламой понимается информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства.

Иной подход реализован законодателем в Законе Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»: в преамбуле, в частности, указано, что настоящий Закон обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации; а в ч. 2 ст. 2 применяется термин «интересы народов, проживающих на соответствующих территориях» и «все народы Российской Федерации», что характерно для норм конституционного уровня.

Этот далеко не исчерпывающий перечень НПА свидетельствует о многообразном и различном применении термина «публичный интерес», который является обобщающим, широким понятием, включающим в себя интересы общества, государства, муниципальных образований, а также неопределенного круга лиц.

Отсутствие законодательного определения публичного интереса стремится восполнить правоприменительная практика. Например, применительно к сделкам Верховный Суд РФ под публичными интересами предлагает понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды¹³. Впрочем, недостаток в том, что указанные признаки понятия сами нуждаются в раскрытии.

Например, до настоящего времени отсутствует легальное закрепление категории «неопределенный круг лиц», а также определение численного состава этой группы.

Как разъяснил Верховный Суд РФ, под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела¹⁴. При этом неопределенный круг лиц может иметь узко корпоративные интересы (например, потребители), не затрагивающие публичные (государственные, общественные) интересы. На наш взгляд, такой специфический субъект защиты, как «неопределенный круг лиц», должен быть обособлен от публичных интересов.

Полагаем именно поэтому проведенное анкетирование показало, что под публичными интересами большая часть опрошенных в ходе настоящего исследования прокурорских работников понимают исключительно интересы государства (78,4%), значительно меньше — неопределенного круга лиц и общественный интерес (соответственно 19,6% и 12,4%). Такая позиция согласуется с положениями п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре, предусматривающими осуществление прокуратурой надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов от имени Российской Федерации.

Для целей настоящего исследования предлагается исходить из того, что определение «публичный интерес» охватывает интересы общества, государства, муниципальных образований, соответственно защита публичных интересов — это часть системы действующего права, нормы которого направлены на защиту публично-правовых образований, а также общества в целом при обеспечении безопасности жизни и здоровья граждан, обороны и безопасности государства и связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства.

Вступление публично-правовых образований в гражданские правоотношения возможно в различных формах, в том числе посредством учреждения унитарных предприятий¹⁵, при которых задействованы средства всех уровней бюджета в целях: обеспечения безопасности Российской Федерации; решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций; необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной, и др. В соответствии с этими целями приняты законодательные акты¹⁶, направленные на реорганизацию или ликвидацию унитарных предприятий, функционирующих на конкурентных рынках.

Генпрокуратура России ориентирует прокуроров принимать меры к организации работы по своевременному и квалифицированному решению вопросов, связанных с обеспечением возмещения ущерба, причиненного Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям преступлениями¹⁷.

Вместе с тем эффективность в защите государственных и муниципальных интересов предполагает охват вниманием прокурора и законности деятельности всех хозяйствующих субъектов с государственным (муниципальным) участием, что должно позиционироваться как отстаивание публичных интересов и осуществляться посредством аналогичных подходов, то есть вне зависимости от субъектного состава.

Согласно проведенному анкетированию почти 1/4 опрошенных прокуроров ассоциируют предприятия с государственным участием с публично-правовыми образованиями, что отражает запрос лиц, стоящих на страже интересов государства, на единообразное определение полномочий прокуроров по отстаиванию публичных интересов применительно к указанным хозяйствующим субъектам.

Действующее процессуальное законодательство, регламентирующее участие прокурора в судах вне уголовно-правовой сферы, по-разному закрепляет объем полномочий прокурора, предоставляя ему право лишь в арбитражном процессе обращаться в суд в интересах юридических лиц, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований; как следствие, имеются случаи, когда суды общей юрисдикции отказывали прокурорам в принятии исков, предъявленных в целях возмещения бюджетных средств, по тем основаниям, что обращение в суд связано с защитой юридического лица, не лишенного возможности самостоятельно отстаивать свои интересы в судебном порядке¹⁸.

Между тем сама по себе возможность участия таких юридических лиц в суде, на наш взгляд, не должна исключать права прокурора на предъявление иска. Прокурор служит дополнительной гарантией законности при том, что и публично-правовые образования, подобно юридическим лицам, приобретают и реализуют свои гражданские права и исполняют обязанности, то есть вступают в гражданские правоотношения не самостоятельно, а через специальные органы в рамках их компетенции.

В частности, представлять интересы публично-правового образования могут: от имени Российской Федерации и ее субъектов — органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125 ГК РФ); от имени муниципальных образований — органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 2 ст. 125 ГК РФ); в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, НПА субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, от их имени могут выступать также юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 ГК РФ).

Следует отметить, что вопрос наделения непосредственно публично-правовых образований процессуальной правоспособностью поднимается с советского периода и до настоящего времени остается дискуссионным. Основные точки зрения по вопросу участия государства и муниципальных образований в процессуальных правоотношениях сводятся к следующему: одни авторы принципиально возражали против отнесения публично-правовых образований к числу субъектов процессуальных правоотношений¹⁹; другие допускали возможность участия соответствующих образований в процессуальных правоотношениях постольку, поскольку в них участвуют государственные органы, которые реализуют возложенные государством функции²⁰; некоторыми учеными была сформулирована позиция возможности участия государства в процессуальных правоотношениях в качестве их субъекта²¹.

Решение вопроса о возможности отнесения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований к лицам, участвующим в деле, зависит в первую очередь от наличия у них процессуальной правоспособности, которая, в свою очередь, производна от правоспособности в материальном праве и связана с нею. Публично-правовые образования, несмотря на наличие у них представительных органов, обладают специальной правоспособностью:

1) порядок их образования, ликвидации, реорганизации и управления в них регулируется специальными нормами гражданского законодательства, отдельных федеральных законов, НПА субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, поэтому к ним не применяются общие нормы, касающиеся создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц;

2) они могут иметь в собственности вещи, ограниченные или запрещенные в обороте (ядерное оружие, некоторые водные объекты и др.);

3) только им присущи особые способы приобретения права собственности, например в результате реквизиции (ст. 242 ГК РФ), конфискации (ст. 243 ГК РФ), изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 239.2 ГК РФ), национализации (ст. 235 ГК РФ);

4) для них предусмотрены и специальные способы прекращения права собственности — приватизация (ст. 217 ГК РФ), в ходе которой имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц;

5) владение и пользование имуществом публично-правовых образований осуществляется через создание специальных юридических лиц с правом хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ) или оперативного управления (ст. 296 ГК РФ) — государственных или муниципальных унитарных предприятий, учреждений и казенных предприятий соответственно. Средства конкретного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, образуют казну публично-правового образования (ст. 214, 215 ГК РФ);

6) они могут быть участниками в хозяйственных обществах и вкладчиками в товариществах на вере (п. 5 ст. 66 ГК РФ), но только они могут создавать особый вид юридических лиц — унитарные предприятия (ст. 114 ГК РФ);

7) для них предусмотрены помимо обычных договорных отношений особые способы установления гражданских отношений через систему государственных и муниципальных закупок, регулируемых специальными законами (например, Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»);

8) обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается только в случаях, специально предусмотренных законом²² (п. 1 ст. 126 ГК РФ);

9) для Российской Федерации и ее субъектов установлена особая ответственность в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств, пределы которой определены законом об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК РФ).

С учетом указанных признаков можно констатировать, что пуб-лично-правовые образования — это особые субъекты гражданских правоотношений, включая Российскую Федерацию как федеративное государственное образование, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, которые выступают в правоотношениях на равных началах с другими участниками этих отношений (гражданами и юридическими лицами) в качестве юридических лиц, обладающих специальной правоспособностью.

Прокуроры, осуществляющие полномочия независимо²³ от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами, выявляют связанные с этим нарушения и самостоятельно обращаются в суды в целях восстановления имущественных прав публично-правовых образований, что позволяет дополнительно гарантировать соблюдение законности в исследуемой сфере.

Правовой институт возмещения ущерба представляет собой широкую совокупность норм права, определяющих круг управомоченных и обязанных субъектов, основания и порядок возмещения ущерба²⁴. По своей природе обязательство по возмещению ущерба является формой реализации гражданско-правовой ответственности. Основаниями для наступления такой ответственности служат нарушения договорных и внедоговорных (или деликтные от лат. delictum — правонарушение, проступок²⁵) обязательств.

В настоящее время в ГК РФ применяются термины «ущерб» (ст. 15, 16.1, 171, 174, 178, 209, 262, 448, 450, 451 и др.), «убытки» (ст. 8.1, 10, 12, 15, 51, 53.1, 60, 64, 178, 179, 183, 280, 381, 393, 445, 453 и др.), «вред» (ст. 8, 10, 65.2, 151, 307, 1064 и др.). Все перечисленное является последствием нарушения обязательств, основаниями возникновения которых согласно п. 2 ст. 307 ГК РФ служат такие юридические факты, как: а) договоры и другие сделки; б) причинение вреда; в) неосновательное обогащение.

В доктринальной литературе отсутствует единство в определении понятия убытков: например, Г. Ф. Шершеневич рассматривал в качестве убытков «вред, понесенный имуществом и состоящий в уменьшении его ценности», М. М. Агарков указывал, что убытки — это «всякий имущественный вред в его денежном выражении», В. П. Грибанов — «вред, выраженный в денежной форме»²⁶.

В отличие от гражданского законодательства, в котором применение законодателем различных дефиниций обусловливается спе-цификой складывающихся правоотношений, в уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве использование различных терминов, на наш взгляд, ничем не оправдано.

Так, в УК РФ и УПК РФ используются термины «вред», «ущерб», «последствия», но их понятия не раскрываются. Более того, составы многих преступлений имеют такие квалифицирующие признаки, как «значительный ущерб» (ч. 5 ст. 159, ч. 1 ст. 167, ч. 1 ст. 205, ч. 1 и 3 ст. 207, ст. 225, 262, п. «б» ч. 2 ст. 281 УК РФ и др.), «существенный вред» (ч. 1 ст. 201, ч. 1 ст. 201.1, ч. 1 ст. 202, ч. 1 ст. 247, ч. 1 ст. 250, ч. 1 ст. 330 УК РФ и др.) и «тяжкие последствия» (ст. 27, 63, ч. 2 ст. 167, ч. 4 ст. 183, ч. 2 ст. 201, п. «б» ч. 2 ст. 201.1, ч. 1 ст. 205, ч. 4 ст. 207, ч. 3 ст. 211, ч. 3 ст. 215.3 УК РФ и др.). Такие разные подходы к применению терминологии сказываются на практике. Как показали результаты анкетирования, большинство прокуроров понятия «вред» и «ущерб» правильно разграничивают по основаниям их возникновения (53,1%), однако значительная часть респондентов не видят между ними разницы (19,4%). Неясности добавляет и использование дополнительной градации ущерба в уголовно-правовой сфере.

В научных трудах и разъяснениях судебной практики, посвященных вопросам уголовной ответственности, понятия «вред» и «ущерб» зачастую также отождествляются²⁷.

Так, в п. 2.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.06.2013 № 19 «О применении судами законодательства, регламентирующего основания и порядок освобождения от уголовной ответственности» под ущербом понимается имущественный вред, который может быть возмещен в натуре (в частности, путем предоставления имущества взамен утраченного, ремонта или исправления поврежденного имущества), в денежной форме (например, возмещение стоимости утраченного или поврежденного имущества, расходов на лечение) и т. д.

Термин «вред» является базовым для деликтных правоотношений, и потому для единообразного понимания последствий преступных деяний именно эта категория более уместна для применения в уголовном законодательстве, учитывая, что преступление по своей правовой природе всегда деликт.

Логично, что в уголовно-процессуальном законодательстве не приводятся способы возмещения вреда, поскольку рассмотрение гражданского иска всегда производится по правилам гражданского законодательства.

Таким образом, чаще всего понятие «ущерб» используется в различных отраслях права в широком смысле, под которым понимаются любые неблагоприятные последствия в виде имущественных потерь.

Проведенный опрос показал, что в прокурорской практике преобладают следующие основания для обращения в суд с требованиями о возмещении ущерба, причиненного публично-правовым образованиям: совершение преступлений (73,2%), незаконные сделки (37,1%), ненадлежащее исполнение обязательств (24,7%), с которыми связана большая часть исковой работы прокуроров.

Таким образом, правовая регламентация вопросов обеспечения возмещения ущерба, причиненного публично-правовым образованиям, характеризуется значительным количеством НПА, зачастую оперирующих различной правовой терминологией, что сказывается на деятельности уполномоченных органов в этой сфере, в том числе органов прокуратуры.

1.2. Состояние законности в сфере правоотношений, регулирующих возмещение ущерба, причиненного публично-правовым образованиям

Статус публично-правовых образований как активных участников гражданских правоотношений основывается на сочетании публично-правовых и частноправовых признаков, которые в совокупности предопределяют высокие риски посягательств на их имущественные интересы.

В настоящее время выявляется значительное количество нарушений законодательства, регламентирующего бюджетные отношения, вскрываются факты незаконного использования государственного и муниципального имущества, что требует принятия мер не только по упреждению такого рода негативных явлений и привлечению к ответственности виновных лиц, но и по возмещению ущерба бюджетам всех уровней.

Всего по имеющимся данным²⁸ в целях обеспечения защиты и реального восстановления имущественных интересов публично-право-вых образований в 2019 г. прокурорами на основании ГПК РФ направлено 32 852 исковых заявления на сумму более 43 млрд рублей (в 2018 г. — 37 489 на сумму почти 13,5 млрд рублей).

Интересно, что прокурорами в порядке гражданского судопроизводства предъявлялись и требования о возмещении ущерба, причиненного преступлениями; в 2019 г. направлено 2190 такого рода обращений в суды на общую сумму свыше 10 млрд рублей, и в 57% случаев (в денежном выражении составило почти 4,3 млрд рублей) — из-за непредъявления соответствующего иска в уголовном деле (в 2018 г. эти показатели составили 2254 на сумму более 8,3 млрд рублей и 1531 на сумму более 5,5 млрд рублей соответственно). Для сравнения: в порядке уголовного судопроизводства в 2019 г. прокурорами в интересах публично-правовых образований в суды направлено 4267 заявлений на сумму 31,5 млрд рублей (в 2018 г. — 3559 на сумму почти 21,7 млрд рублей).

Разумеется, эффективная работа прокуроров в исследуемой сфере требует полноценного анализа состояния законности, выявления причин соответствующих правонарушений и условий, им способствовавших, а также проблем правоприменительной практики, в том числе для минимизации случаев игнорирования исковой работы непосредственно в рамках уголовного судопроизводства. При этом основным критерием оценки эффективности принимаемых прокурорами мер выступает количество предъявленных исков о возмещении причиненного преступлениями ущерба в сопоставлении с количеством соответствующих уголовных дел и размером установленного в ходе предварительного расследования ущерба, что в комплексе позволяет определить достаточность принимаемых мер.

В современных условиях органы прокуратуры уделяют особое внимание вопросам защиты имущественных интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, формирующих финансовые возможности государства. Так, в результате принятых по материалам Счетной палаты РФ мер прокурорского реагирования лишь в 2019 г. государству возмещено 12,5 млн рублей причиненного ущерба (в 2018 г. — 42,0 млн рублей)²⁹.

Согласно данным³⁰ Счетной палаты РФ, только в 2019 г. было выявлено 4443 нарушения на сумму 884,6 млрд рублей (в 2018 г. эти показатели составили 9235 и 772,7 соответственно). Значительную часть — 237,3 млрд рублей (или около 27%) составляют нарушения, допущенные при государственных закупках (Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»), среди которых: изменения условий контракта, невыполнение работ в установленные сроки, предоставление недостоверной информации, завышенная стоимость и др.).

Особо остро проблема неэффективного расходования бюджетных средств стоит в сфере обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и по объектам незавершенного строительства.

Например, в Омской области региональные власти до настоящего времени не могут справиться с одним из главных долгостроев³¹ — метрополитеном, открытие которого планировалось еще в 2016 г. к 300-летию г. Омска, но его готовность к этому сроку составила только 36%. Не осуществлена и консервация объекта, поскольку ее стоимость составляет 2,9 млрд рублей, а в областном бюджете на 2019 г. на эти цели было заложено только 154,7 млн рублей (на 2020 г. средства на эти цели вообще не предусмотрены). Тем временем подземные сооружения метрополитена постепенно заполняются грунтовыми водами и приходят в негодность.

При осуществлении контроля эффективности расходования бюджетных средств в рамках реализации национальных проектов, утвержденных Указом Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», в 2019 г. Росфинмониторингом³² изучена деятельность более 22 тысяч исполнителей контрактов в этой сфере на сумму свыше 160 млрд рублей. По выявленным фактам в правоохранительные, контрольно-надзорные органы и Генпрокуратуру России направлено более 740 материалов соответствующих финансовых расследований, по которым возбуждено 13 уголовных дел с суммой ущерба более 1,8 млрд рублей, расторгнуты контракты и отменены закупки на 1,2 млрд рублей, выявлены картельные сговоры на сумму около 2,8 млрд рублей в рамках национальных проектов «Образование» и «Жилье и городская среда», причем сумма возмещенного ущерба составила только 7,5 млн рублей.

Взаимодействие Росфинмониторинга с Федеральной антимонопольной службой на этапе размещения госзаказа позволило в 2019 г. пресечь деятельность картелей, общий ущерб от деятельности которых составил около 14 млрд рублей.

По результатам проводимых Росфинмониторингом мероприятий, направленных на противодействие легализации преступных доходов, полученных в результате совершения преступлений коррупционной направленности, в 2019 г. возбуждено и расследовано более 80 уголовных дел, пресечена преступная деятельность 4 глав субъектов Российской Федерации, 13 заместителей губернаторов, 22 лиц из числа руководства территориальных органов исполнительной власти субъектов, 40 глав муниципальных образований. Аналитические материалы, переданные в правоохранительные органы, способствовали отстранению от должности, аресту и осуждению ряда высокопоставленных государственных служащих и сотрудников. государственных компаний.

Очевидно, что неэффективное управление может наносить государству столь же значительный экономический ущерб, как и коррупционные правонарушения. Неслучайно в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683) коррупция указана в числе основных угроз государственной и общественной безопасности, и потому активное применение мер по борьбе с такого рода посягательствами на основы правопорядка и нравственности отнесены к важнейшим факторам обеспечения национальных интересов страны (п. 43, 58).

Генеральный прокурор РФ в приказе от 29.08.2014 № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» предписывает прокурорам при выявлении фактов причинения ущерба в результате коррупционного правонарушения добиваться своевременного и полного его возмещения, принимать исчерпывающие меры по выявлению случаев легализации имущества, полученного при совершении коррупционных преступлений (в том числе путем вывода активов за рубеж). При этом прокуроры ориентированы принципиально реагировать на факты совершения государственными и муниципальными служащими незаконных действий, которыми причинен ущерб соответствующим бюджетам, во всех случаях ставить вопрос о привлечении виновных к ответственности, соразмерной характеру их деяний и причиненному ими ущербу. Также к задачам прокуроров отнесена активизация работы по недопущению причинения ущерба коррупционными правонарушениями, а при наличии ущерба — обеспечение его взыскания. Одновременно указано на необходимость активного использования права прокурора на обращение в арбитражные суды с исками о признании недействительными сделок и применении последствий недействительности ничтожных сделок.

Следует отметить, что метод широкого подхода к применению средств судопринуждения при возмещении ущерба от коррупционных правонарушений позволяет добиваться реального эффекта при защите государственных и общественных интересов, в судебном порядке восстанавливать положение, существовавшее до нарушения.

По данным³³ статистического учета органов прокуратуры, в 2019 г. только по вопросам возмещения ущерба, причиненного актами коррупции, в рамках гражданского судопроизводства удовлетворено 889 требований прокуроров на общую сумму 24,2 млрд рублей (в 2018 г. — 944 на почти 1,5 млрд рублей), арбитражного судопроизводства — 69 требований на общую сумму 26,4 млн рублей (в 2018 г. — 78 на 360,9 млн рублей), уголовного судопроизводства — 312 требований на общую сумму почти 2 млрд рублей (281 на 857,2 млн рублей).

В научных исследованиях³⁴ отмечается, что по своей юридической природе обязательства, возникающие в силу применения норм гражданско-правового института возмещения вреда, причиненного актами органов власти или их должностных лиц, представляют собой правовую форму реализации гражданско-правовой ответственности, к которой привлекается причинитель вреда в соответствии с предписанием закона. При этом защита (восстановление) нарушенного субъективного права реализуется в рамках охранительных обязательств.

Действующая с 01.01.2012 редакция³⁵ ст. 1081 ГК РФ закрепляет в случае возмещения публично-правовыми образованиями вреда по основаниям, предусмотренным ст. 1069 и 1070 ГК РФ, а также по решениям ЕСПЧ право регресса к лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого произведено указанное возмещение. Между тем применение в Российской Федерации института регрессной ответственности должностных и иных лиц перед публично-правовыми образованиями обладает некоторыми резервами, что предопределяет для прокуроров повышение эффективности применения обеспечительных мер, неиспользование которых в настоящее время нередко влечет затруднения в возмещении ущерба, причиненного нарушением закона.

Особое внимание прокурорам необходимо уделять возмещению ущерба, причиненного публично-правовым образованиям преступными посягательствами иного характера, в том числе от незаконно полученных социальных выплат и пособий, заведомо ложных сообщений о преступлениях, от налоговых преступлений, а также совершенных в сфере природопользования, землепользования и др.

Так, решением Вятскополянского районного суда Кировской области от 29.05.2020 удовлетворен иск межрайонного прокурора, предъявленный в интересах Российской Федерации, о взыскании с ответчика страховых средств, затраченных на лечение в сумме 75 425,78 рубля.

Ущерб, причиненный правонарушением в сфере природопользования, нередко выражается в негативном изменении состояния окружающей среды (ее загрязнение, истощение, порча, уничтожение природных ресурсов, деградация и разрушение естественных экологических систем, гибель или повреждение объектов животного и растительного мира и иные неблагоприятные последствия)³⁶.

В п. 45 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» указано, что незаконно добытые объекты животного мира, их части и выработанная из них продукция составляют неосновательное обогащение добывшего их лица (ст. 1102 ГК РФ). При этом безвозмездное изъятие или конфискация объектов животного мира не освобождают лиц, незаконно добывших объекты животного мира, от обязанности возместить ущерб, нанесенный этим объектам и среде их обитания.

В случае невозможности возвратить в натуре незаконно добытые объекты животного мира, их части и выработанную из них продукцию судом на основании ст. 1105 ГК РФ и ст. 56 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» решается вопрос о взыскании стоимости этих объектов. Нередко по делам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, используется словосочетание «действительная стоимость», применением которого законодатель акцентирует внимание на такой стоимости, которую приобретатель должен был бы заплатить за имущество при покупке его у собственника. Указанное правило применимо, даже если имущество было в дальнейшем продано по более низкой цене или передано по безвозмездной сделке³⁷.

Интересам государства причиняется ущерб и в связи со значительным объемом теневой экономики, величина которой имеет тенденцию к снижению, однако по-прежнему достигает 1/5 от ВВП страны³⁸, где неформально заняты около 14 млн человек (19,3% в общей численности занятых)³⁹. Причем соответствующая оценка отличается у различных органов власти, что может быть связано с тем, что, например, Росфинмониторинг в расчет теневой экономики включает серый импорт (ввоз товаров с занижением импортных пошлин за счет недостоверного декларирования), сокрытие доходов от уплаты налоговых и таможенных платежей и выплату серых зарплат.

Определяя характер взаимопроникновения норм налогового и гражданского законодательства Конституционный Суд РФ указал⁴⁰, что действующее налоговое регулирование не исключает применения положений гражданского законодательства в целях обеспечения имущественных интересов стороны налоговых отношений, нарушенных неправомерными действиями (бездействием) другой стороны. Средства гражданского права позволяют обеспечить возмещение имущественного вреда, причиненного бюджетам публично-правовых образований при невозможности получения налогов в отдельных случаях, например вследствие налогового преступления. Их использование допустимо, если эта вынужденная мера единственно возможна для обеспечения неукоснительного соблюдения конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы. Их применение во всяком случае не может быть произвольным и должно соотноситься с особенностями налоговых отношений, обеспечивать баланс конституционно защищаемых ценностей, публичных и частных интересов, на основе вытекающих из принципов справедливости и юридического равенства критериев разумности и соразмерности (пропорциональности).

При этом высший судебный орган конституционного контроля отметил, что принципы правовой определенности гарантируют принятие уполномоченными органами решений на основе строгого исполнения законодательных предписаний, а также внимательную и ответственную оценку фактических обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение, изменение, прекращение прав, при котором существенное значение при разрешении споров в защиту публично-правовых образований имеет в том числе оценка действий (бездействия) органов, уполномоченных действовать в их интересах, в частности ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей, совершение ошибок, разумность и осмотрительность в реализации ими своих правомочий.

Сама по себе утрата возможности принудительного взыскания недоимки по налогам также может свидетельствовать о причинении публично-правовому образованию самостоятельного вреда, который состоит в прекращении налогового обязательства в связи с утратой права взыскать сумму налога вследствие списания безнадежной задолженности.

Принятие налоговым органом решения о признании недоимки и задолженности по пеням и штрафам безнадежной к взысканию и списание их в соответствии с правилами ст. 59 НК РФ, а также Порядком списания недоимки и задолженности по пеням, штрафам и процентам, признанных безнадежными к взысканию (утвержден приказом ФНС России от 02.04.2019 № ММВ-7-8/164@) представляет собой отдельное (самостоятельное) основание прекращения налогового правоотношения (обязательства) и освобождения от уплаты налога.

Вместе с тем наступление ущерба в виде утраты права на исполнение налогового обязательства при списании безнадежной налоговой задолженности может быть связано не только с противоправным, в частности преступным, поведением налогоплательщика, но и с поведением уполномоченных органов, в том числе процессуальным (вступление в силу судебных актов). Невозможность получить в бюджет налоговые поступления может быть вызвана в том числе действиями (бездействием) налогового органа. Следовательно, такие действия (бездействие) уполномоченных органов выступают объективной причиной наступившего вреда бюджету публично-правового образования, если именно их упущения сделали невозможным применение законных средств принудительного взыскания недоимок и связанной с ними налоговой задолженности. Причинение такого вреда нельзя вменить непосредственно налогоплательщику и в том случае, когда невозможность взыскания недоимки обусловлена сохраняющими свою силу решениями уполномоченных органов.

В целом, как показывает практика, прокуроры нередко вынуждены сами добиваться возмещения ущерба, причиненного публично-правовым образованиям, ввиду бездействия уполномоченных органов по предъявлению в суд соответствующих требований⁴¹.

Между тем ситуацию осложняет отсутствие однозначных сведений о количестве хозяйствующих субъектов с государственным участием (в системе Федеральной службы государственной статистики зарегистрированы 1059 государственных АО и 760 ФГУП; в Росимуществе — 1025 АО и 626 ФГУП; в ФНС России — только 218 АО и 792 ФГУП). Ситуация по данным Счетной палаты РФ обстоит следующим образом.

Несмотря на то, что поступления в федеральный бюджет от прибыли и дивидендов госкомпаний выросли (на 30% по ФГУП и 76%
по АО), 97% итоговой суммы заплатили 20 акционерных обществ.
В то же время свыше 500 компаний в 2017–2019 гг. вообще не платили дивиденды в казну, а задолженность по прибыли ФГУП за три года выросла в 3,7 раза, до 718,2 млн рублей.

Рис. 1. Количество ФГУП и АО

Одновременно Счетная палата РФ⁴² выявила участие одних и тех же лиц в управлении компаниями в качестве представителей государства: некоторые «мультиуправленцы» представляют интересы государства одновременно в 20 и более обществах, при этом размеры вознаграждения топ-менеджеров в госкомпаниях не зависят от экономических результатов и могут в десятки раз превышать среднюю зарплату остальных сотрудников (например, средняя зарплата руководителя одного из убыточных ФГУП за 2017 г. составила 405,9 тыс. рублей — вдвое больше зарплаты руководителя другого прибыльного ФГУП в 183 тыс. рублей).

Неудовлетворительна, по данным Счетной палаты РФ, и ситуация с учетом собственности на балансе государства⁴³. На 01.01.2020 в бюджетной отчетности числились активы, включая недвижимость, земельные участки и движимое имущество, на общую сумму в 9,346 трлн рублей, а в реестре федерального имущества значилась собственность только на 2,652 трлн рублей. При этом более 32 тыс. объектов государственной собственности остаются без учета, и соответственно их использование не анализируется и почти не контролируется.

Таким образом, ситуацию с исполнением законов в сфере сбережения государственных активов нельзя признать удовлетворительной, а потому работа прокуроров по возмещению ущерба, причиненного публично-правовым образованиям, служит важным элементом современной системы защиты государственных интересов, требуя системного и комплексного подхода на основе анализа современного состояния законности в этой сфере, выявления в каждом конкретном случае обстоятельств, препятствующих реальному восстановлению нарушенного права, и наказания виновных лиц.

Глава 2. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРОРА ВНЕ УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЫ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ВОЗМЕЩЕНИЯ В СУДЕБНОМ ПОРЯДКЕ УЩЕРБА, ПРИЧИНЕННОГО ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫМ ОБРАЗОВАНИЯМ

2.1. Поводы и основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве по делам о возмещении ущерба, причиненного публично-правовым образованиям

Порядок и правила возмещения ущерба, причиненного публично-правовым образованиям, учитывают различные ситуации и достаточно подробно, как было указано выше, регламентированы в законодательстве. При этом в Законе о прокуратуре названа цель соответствующей судебной работы прокурора — защита охраняемых законом интересов общества и государства, а также форма такого обращения в суд — заявление (п. 3 ст. 35), тогда как порядок процессуальных действий конкретизируется уже в ГПК РФ.

Реализация прокурором своих полномочий, его вступление в процесс и участие в рассмотрении и разрешении гражданских дел о возмещении ущерба, причиненного публично-правовым образованиям, возможны только при наличии определенных оснований. Как необходимые и достаточные условия для вступления прокурора в гражданский процесс рассматривает основания, например, А. Л. Иванов⁴⁴.

В современной науке гражданского процессуального права нет единой сформировавшейся концепции в отношении понятия и сущности оснований участия прокурора в гражданском процессе.

По мнению В. В. Яркова, под основаниями участия прокурора в гражданском процессе следует понимать задачи правосудия по гражданским делам⁴⁵.

На взгляд Г. А. Жилина, в основе процессуального участия прокурора лежат его полномочия по осуществлению надзора, который по отношению к процессу выступает как внешнее явление⁴⁶.

Отдельные авторы придерживаются позиции, что основанием участия прокурора в гражданском процессе является осуществление законоохранительной функции⁴⁷.

Несколько по-иному подходит к раскрытию понятия оснований участия прокурора в гражданском судопроизводстве М. В. Гадиятова. По ее мнению, «основанием участия прокурора при рассмотрении гражданских дел судами является закон в широком смысле слова или случаи, указанные в законах и других нормативных правовых актах, предусматривающих участие прокурора в гражданском процессе»⁴⁸.

Следует согласиться с мнением А. В. Гришина о том, что для участия прокурора в гражданском судопроизводстве необходима совокупность предусмотренных законодательством условий, при наличии которых прокурор вправе вступить в гражданский процесс⁴⁹.

Среди оснований⁵⁰ участия прокурора в гражданском процессе следует различать, во-первых, правовые основания — норму закона, предусматривающую случаи, при которых прокурор может или должен вступить в гражданский процесс; во-вторых, фактические основания — обстоятельства, обладающие характеристиками, указанными в норме закона, и позволяющие прокурору применить эту норму и вступить в гражданский процесс.

Применительно к теме нашего исследования это означает, что правовым основанием участия прокурора в рассмотрении гражданских дел о возмещении ущерба, причиненного публично-правовым образованиям, является предусмотренная ст. 45 ГПК РФ возможность обращения прокурора в суд с иском в интересах Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований.

К фактическим основаниям следует отнести обстоятельства, свидетельствующие о наличии ущерба, его размера и надлежащего лица, ответственного за его причинение.

Интересны с точки зрения установления фактических оснований для обращения прокурора в суд правовые позиции Конституционного Суда РФ о невозможности взыскания с физических лиц денежных сумм в размере не поступивших в соответствующий бюджет от организации-налогоплательщика налоговых недоимок и пеней в случае, если не утрачена возможность ее погашения юридическим лицом⁵¹, а также когда недоимка признана безнадежной ко взысканию и списана в установленном законом порядке⁵².

Следовательно, только правильная оценка обстоятельств, которые привели к возникновению материальных потерь публично-правового образования, способна привести к выбору верного способа защиты.

Здесь следует отметить, что п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре содержит дополнительные фактические основания для обращения прокурора в суд с исками, не упомянутыми в ГПК РФ, а именно: 1) нарушение прав значительного числа граждан (применительно к теме исследования — население соответствующего публично-правового образования); 2) нарушение приобрело особое общественное значение.

Если первое основание сопоставимо с содержащимся в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ указанием на право прокурора обратиться в защиту неопределенного круга лиц, то такое основание, как особое общественное значение, в процессуальном законодательстве не содержится, что свидетельствует о необходимости соответствующих законодательных уточнений. По нашему мнению, наиболее оптимальным решением может стать дополнение ч. 1 ст. 45 ГПК РФ указанием на право прокурора обращаться в суд в случае, когда нарушение интересов публично-правового образования приобрело особое общественное значение.

Поскольку обращение прокурора в суд с иском о возмещении публично-правовому образованию ущерба является инициативной формой его участия в гражданском судопроизводстве, то в содержание фактических оснований включается указание прокурора о том, что именно обращение с иском в суд будет являться наиболее оптимальной мерой прокурорского реагирования из числа иных возможных (при решении этого вопроса следует учитывать, что к полномочиям прокурора п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре относит и принятие мер по возмещению причиненного ущерба).

Прокуроры обязаны реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов, повлекшие ущерб публично-правового образования, независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях — так называемые поводы⁵³ для обращения.

Как указал Конституционный Суд РФ, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, так и в любых открытых источниках⁵⁴.

Как правило, поводами к такому обращению служат:

1) результаты проверок исполнения законов;

2) обращения в органы прокуратуры граждан и юридических лиц, государственных и муниципальных органов власти;

3) информация, поступающая из иных органов, осуществляющих надзор и контроль в исследуемой сфере (например, Счетная палата РФ, ФНС России, их территориальные органы, Росфинмониторинг, другие органы), а также результаты плановых и внеплановых проверок этих органов, материалы рассмотрения указанными органами обращений физических и юридических лиц, иных органов и учреждений;

4) результаты мониторинга средств массовой информации⁵⁵, официальных сайтов государственных и муниципальных органов, учреждений, организаций и др. в сети Интернет;

5) материалы уголовных и гражданских дел, а также дел об административных правонарушениях в части сведений о нарушениях имущественных прав публично-правовых образований.

Результативное обращение прокурора в суд общей юрисдикции с требованиями о возмещении ущерба, причиненного публично-пра-вовым образованиям, зависит от качественной подготовки и поддержания иска, поскольку среди основных обязанностей прокуроров в силу п. 2 приказа Генерального прокурора РФ № 475 является его участие в рассмотрении судами общей юрисдикции дел, возбужденных по искам, заявлениям, которые им инициированы, что обеспечивается в первую очередь качественной подготовкой обращения в суд.

Следует учитывать, что иск (заявление) прокурора в гражданском процессе является актом прокурорского надзора особой разновидности, поскольку его реализация гарантирована процедурой принудительного исполнения судебных актов. При этом механизм судопринуждения является универсальным, а в случаях возмещения ущерба порой единственно возможным средством реального восстановления нарушенного права публично-правового образования.

Реагирование прокурора на нарушение имущественных интересов публично-правовых образований в виде предъявления иска отличает необходимость строгого соблюдения законодательно установленных требований к форме, содержанию и перечню прилагаемых документов (ст. 131, 132 ГПК РФ).

При этом иск, предъявленный прокурором в защиту публично-правовых образований, имеет ряд особенностей, которые отражены в ч. 3 ст. 31 ГПК РФ. В частности, в исковом заявлении такого рода помимо основных сведений (наименование суда, истца, ответчика и фактические обстоятельства, на которых прокурор основывает свое требование) должно быть обязательно указано следующее:

— конкретный материально-правовой интерес публично-право-вого образования;

— конкретное право, которое оказалось нарушенным;

— закон или иной НПА, который предусматривает способы защиты нарушенных интересов (обращает на себя внимание, что именно это положение не согласуется с требованиями ст. 12 ГК РФ, согласно которым защита гражданских прав осуществляется только способами, предусмотренными законом, а не каким-либо иным НПА. Данное противоречие следует разрешить в пользу гражданского законодательства — как специального закона).

Полагаем, что не случайно законодатель разграничил в указанной норме защищаемый интерес (причем этот интерес должен быть общезначимым или, иными словами, публичным) и конкретное право субъекта на защиту этого интереса.

Не вдаваясь в научные исследования этих вопросов,