В. К. Бакулин

Контроль и надзор в сфере исполнения уголовных наказаний

Монография

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора Ф. Р. Сундурова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.8

ББК 67.409

Б19

Автор:

Бакулин В. К. – кандидат юридических наук, старший преподаватель.

Рецензенты:

Кузнецов А. П., доктор юридических наук, профессор кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права Нижегородской академии МВД России, заслуженный юрист Российской Федерации;

Демидов В. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Ф. Р. Сундурова.

Монография посвящена исследованию проблемы контрольно-надзорной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний, в связи с чем анализируются становление и развитие законодательства о контроле и надзоре за пенитенциарными учреждениями в Российской империи, опыт зарубежных стран, дается классификация видов контрольно-надзорной деятельности и раскрывается механизм реализации контроля и надзора в теории и практике уголовно-исполнительного права РФ.

Обосновывается существование в уголовно-исполнительном праве двухуровневого межотраслевого института контроля и надзора.

Законодательство приведено по состоянию на 15 октября 2020 г.

Данная монография предназначена для научных работников, преподавателей, аспирантов и адъюнктов, докторантов, студентов, слушателей и курсантов юридических учебных заведений, а также специалистов, интересующихся проблемами пенитенциарной системы.

УДК 343.8

ББК 67.409

© Бакулин В. К., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность контроля и надзора в современном мире переоценить невозможно, они пронизывают все сферы общественной жизни, предупреждая нарушения социальных норм. Роль контроля и надзора как функции управления и вида юридической деятельности достаточно высока; в последние десятилетия в литературе ведется научная дискуссия по проблеме выделения, наряду с законодательной, исполнительной, судебной, также и властно-контрольной ветви власти.

Как отметил Президент РФ В. В. Путин в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ 20.02.2019, необходимо серьезно пересмотреть правовую базу контрольно-надзорной деятельности, в связи с чем с 01.01.2021 он предложил прекратить действие всех нормативных актов, существующих в настоящее время в сфере контроля, надзора, и обновить нормативную базу.

В системе правоохранительных органов одним из самых контролирующих является федеральный орган исполнительной власти — Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН) России, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний. Столь пристальное внимание со стороны контролирующих органов к данной службе, как отмечается в Концепции федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2017–2025 годы)», обусловлено тем, что в настоящее время в ее деятельности имеются проблемы, связанные с обеспечением прав, свобод и законных интересов подозреваемых, обвиняемых и осужденных, носящие системный характер.

На 01.07.2020 в учреждениях уголовно-исполнительной системы содержалось 499 406 чел., осужденных к наказаниям, связанных с изоляцией от общества, что на 63 760 чел. меньше по сравнению с 01.01.2019. На апрель 2020 г. в 81 Федеральном казенном учреждении «Уголовно-исполнительная инспекция» и 1347 их филиалов состояли на учете 472 856 чел. (–36 548 чел. к 01.01.2019), осужденных к наказаниям, не связанных с изоляцией от общества, и 6912 чел., подозреваемых и (или) обвиняемых в совершении преступлений, находящихся под домашним арестом, 1884 — запретом определенных действий. В 15 исправительных центрах и 69 изолированных участков, функционирующих как исправительные центры, состояли на учете 5769 осужденных к принудительным работам.

Штатная численность персонала УИС, финансируемого из средств федерального бюджета, составляет 295 967 чел., в том числе начальствующий состав — 225 284 чел. Суммарно около 1 млн 300 тыс. человек находятся в зоне осуществления международного, государственного и общественного контроля и надзора.

В соответствии с Концепцией развития уголовно-исполнительной системы РФ до 2020 г. предполагается совершенствование ведомственного контроля и расширение сотрудничества с гражданским обществом, создание и использование комплексной системы непрерывного мониторинга и оценки деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.

В сфере исполнения уголовных наказаний основными субъектами правоотношений являются государство в лице персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, и осужденные, отбывающие уголовные наказания.

Институт контроля и надзора в сфере исполнения уголовных наказаний является межотраслевым и двухуровневым институтом. Особенность данного института состоит в том, что УИС в лице персонала учреждений, исполняющих уголовные наказания, иные меры уголовно-правового характера и некоторые меры процессуального принуждения, не только является объектом контроля и надзора со стороны межгосударственных органов, органов государственной власти и гражданского общества, но и сама осуществляет контрольно-надзорную деятельность за отбыванием осужденными уголовных наказаний, т. е. одновременно является и субъектом контроля и надзора в сфере исполнения (отбывания) уголовных наказаний.

Анализ уголовно-исполнительной практики свидетельствует о системных проблемах и несовершенстве механизма реализации контрольно-надзорной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний. Система контроля и надзора в указанной сфере остается недостаточно эффективной, свидетельством тому является наличие высокого уровня пенитенциарного, постпенитенциарного рецидива и значительного количества обращений осужденных в органы, осуществляющие контроль и надзор. Уровень рецидивной преступности среди ранее осужденных лиц продолжает расти. В 2013–2014 гг. доля ранее судимых лиц в общем числе осужденных достигла 44–45 % — это абсолютный показатель в истории современной России, в 2017 г. в РФ доля ранее судимых уже соответствовала 47 %, а в Республике Татарстан в этот же период — 48 %.

Все это свидетельствует о необходимости комплексного исследования контрольно-надзорной деятельности за исполнением и отбыванием уголовных наказаний.

Наиболее весомый вклад в разработку проблем контроля и надзора в сфере исполнения уголовных наказаний внесли: А. И. Абатуров, А. С. Александров, С. А. Борсученко, А. В. Бриллиантов, О. В. Воронин, В. В. Геранин, Я. И. Гилинский, М. М. Горбунова, А. Я. Гришко, О. В. Гулина, И. А. Давыдова, Н. В. Жезлов, В. В. Ким, Н. П. Ковалев, Эндрю Койл, И. Н. Коробова, А. П. Кузнецов, С. И. Курганов, В. Ф. Лелюх, А. С. Михлин, Е. В. Наумов, А. М. Никитин, Н. В. Ольховик, В. Н. Орлов, Ю. В. Перрон, Л. Ф. Пертли, Т. П. Постовалова, А. М. Потапов, А. К. Романов, В. И. Селиверстов, А. Н. Скиба, И. Н. Смирнова, Б. Н. Спасенников, М. И. Сторожук, Ф. Р. Сундуров, П. В. Тепляшин, И. В. Упоров, Р. З. Усеев, Р. Н. Халилов, С. А. Хохрин, И. С. Цаплин, Э. А. Юнусов, В. Е. Южанин, О. Н. Яковлева.

Отдельные аспекты контрольной и надзорной деятельности исследованы в докторской диссертации С. М. Зубарева «Теория и практика контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы» (12.00.14. Москва, 2006), кандидатских диссертациях С. А. Борсученко «Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы Уполномоченным по правам человека в РФ» (12.00.08. Москва, 2004), И. Н. Давыдовой «Судебный контроль за исполнением уголовных наказаний» (12.00.08. Рязань, 2005), Я. Ю. Реента «Организация и правовое регулирование общественного контроля за обеспечением прав, свобод и законных интересов лиц, содержащихся в учреждениях УИС России» (12.00.11. Рязань, 2014), Е. В. Наумова «Контроль и надзор в системе предупреждения рецидива преступлений» (12.00.08. Рязань, 2014), А. А. Рыбакова «Контроль за лицами, условно-досрочно освобожденными от отбывания наказания» (12.00.08. Владимир, 2015), О. В. Скоробогатовой «Защита лиц, содержащихся в пенитенциарных учреждениях, региональным уполномоченным по правам человека» (12.00.08. Москва, 2013), А. Ю. Белякова «Правовое регулирование и деятельность уполномоченного по правам человека в сфере защиты прав и законных интересов осужденных» (12.00.11. Рязань, 2017).

В то же время до настоящего времени не было комплексного и системного исследования института контроля и надзора за исполнением и отбыванием уголовных наказаний с учетом новейших изменений в уголовно-исполнительном законодательстве, тенденций в правоприменительной и контрольно-надзорной практике.

В настоящей же работе исследуется комплексный анализ проблем контрольно-надзорной деятельности за исполнением уголовных наказаний с учетом новейших изменений и дополнений в законодательстве и тенденций в практике его применения. В результате сформулированы теоретические выводы о сущности, понятии и юридической природе контроля и надзора за исполнением уголовных наказаний, проведена периодизация регламентации контроля и надзора в сфере исполнения уголовных наказаний в истории законодательства РФ, показаны основные черты контроля и надзора за пенитенциарными учреждениями в зарубежных государствах, осуществлена классификация видов контроля и надзора, определен оптимальный механизм реализации контрольно-надзорной деятельности учреждений УИС, выработаны предложения по совершенствованию некоторых норм уголовно-исполнительного законодательства и практики его применения.

Глава 1. ПОНЯТИЕ И ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В СФЕРЕ ИСПОЛНЕНИЯ УГОЛОВНЫХ НАКАЗАНИЙ

§ 1. Понятие и сущность контроля и надзора в уголовно-исполнительном праве России

Правовые институты контроля и надзора имеют особое значение для уголовно-исполнительного права России, поскольку являются неотъемлемыми элементами системы гарантий соблюдения и реализации в пенитенциарной сфере как общеправовых принципов (законности, демократизма, гуманизма, справедливости), так и отраслевых, нашедших закрепление в Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации¹ (равенства осужденных перед законом, дифференциации и индивидуализации исполнения наказаний, рационального применения мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правопослушного поведения, соединения наказания с исправительным воздействием). Именно контроль и надзор за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, выступают гарантией обеспечения прав и свобод осужденных, что приобретает особую актуальность в условиях, наблюдаемых на современном этапе построения правового и социального государства, тенденций гуманизации уголовно-исполнительного законодательства, его интеграции с аналогичными отраслями государств, имеющих развитые правовые системы.

Выявление сущности контроля и надзора в уголовно-исполнительном праве предполагает уточнение рассматриваемых определений и правовых категорий, а также ответы на ряд вопросов: о необходимости разграничения понятий контроля и надзора, их соотношении, об особенностях контроля и надзора в пенитенциарной сфере как разновидностях государственного и общественного контроля.

Обратимся к этимологии рассматриваемых понятий. Возникновение термина «контроль», по мнению немецкого философа Освальда Шпенглера, связано с латинским понятием contra rotulus — «сохраняемый для проверки дубликат свитка», использовавшимся в деятельности «Палаты шахматной доски», выполнявшей казначейские функции в английском средневековом государстве².

Именно поэтому в современном английском языке «control» воспринимается в нескольких смыслах: руководство, управление, господство, насилие, власть. Во французском языке слово «contrôle», от «contrerôle» в буквальном переводе также трактуется как «список, ведущийся в двух экземплярах»³, «реестр, ведомость, книга приходов и расходов, которые ведутся двумя лицами»⁴.

В русском языке, как отмечается в современной справочной литературе, слова группы «контроль, контролировать и контролер» стали использоваться с XVIII в., что, очевидно, связано с использованием иностранного опыта при модернизации системы государственного управления, начавшейся в этот исторический период. Примечательно, что в изданном в 1789–1794 гг. первом толковом словаре русского языка «Словарь Академии Российской» понятия «контроль» и «надзор» не встречаются. В толковом словаре В. И. Даля, первое издание которого приходится на 1863–1866 гг., «контроль» раскрывается как «учет, проверка счетов, отчетности; присутственное место, занимающееся проверкой отчетов»⁵. В «Словаре иностранных слов, вошедших в состав русского языка» под ред. А. Н. Чудинова, опубликованном в Санкт-Петербурге в 1894 г., понятие «контроль» трактуется как «поверка чьих-либо действий, ведения книг и употребления сумм»⁶. В словаре С. И. Ожегова «контроль» определяется как «проверка, постоянное наблюдение в целях проверки или надзора»⁷.

Ретроспективный анализ значений понятия «контроль» в русском языке показывает, что, начиная с XIX в., данный термин раскрывается через понятия «поверка», «проверка», которые выступают фактически его синонимами. Одновременно можно констатировать, что появление рассматриваемого понятия связано с практикой осуществления властных полномочий и развитием делопроизводства в системе государственного управления западноевропейских стран.

Понятие «контроль» используется в различных социально- гуманитарных науках и наполняется конкретным смыслом в контексте предмета этих наук. Определение категории «контроль» применительно к предмету данного научного исследования предполагает выявление различий ее трактовок в социологии и юриспруденции (теории права и государства, конституционном, уголовном, уголовно-исполнительном праве, криминологии, гражданском, административном праве и т. д.), что предопределяется многозначностью и междисциплинарностью данной категории.

Осмысление понятия «контроль» в юридическом смысле не представляется в полной степени возможным без исследования феномена «социальный контроль», являющегося родовым понятием по отношению ко всем видам контроля правового содержания.

Термин «социальный контроль» был введен в научный оборот в XIX в. известным французским социологом, одним из основоположников социальной психологии Г. Тардом, который рассматривал его в качестве одного из важнейших факторов социализации личности⁸.

По мнению известного французского философа и социолога, одного из основателей социологии права Г. Д. Гурвича, социальный контроль в обществе осуществляется в различных сферах: религии, морали, праве, искусстве, познании и обучении. Для каждой из них характерна собственная иерархия, свойственных определенной исторической эпохе, ценностей и идеалов, на которых основывается конкретный вид и форма социального контроля. Соответственно, социальный контроль, согласно концепции этого автора, может быть определен как «совокупность культурных моделей, социальных символов, коллективных значений, ценностей, идей и идеалов, так же как и действий и процессов, которые их охватывают, рассматривают и используют, и посредством которых каждое глобальное общество, каждая частная группа, каждая форма социабельности и каждый индивид преодолевают антиномии, напряжения и конфликты, которые им свойственны, путем временного и нестабильного равновесия, находя также точки соприкосновения для новых усилий, направленных на коллективное творчество (созидание)»⁹.

Теория «социального контроля» Э. А. Росса содержит два базовых тезиса, это: 1) разграничение между социальным влиянием (психологическое давление, стимулирование или применение обязательных мер по отношению к индивиду) и социальным контролем как регулятивным институтом; 2) социальный порядок не является спонтанным или интуитивным, а становится продуктом социального контроля. В этом смысле и право, по мнению Э. А. Росса, представляет собой вид социального контроля, тот «краеугольный камень в здании порядка», тщательно исполненный механизм, который применяется обществом как форма контроля¹⁰.

В концепции Ч. А. Элвуда не только право, но и нравственность, религию и образование можно отнести к видам социального контроля. Ч. Х. Кули объединяет право и мораль в «креативное социальное целое», являющееся идеалом для социального порядка¹¹.

Согласно американскому социологу Т. Парсонсу, социальный контроль представляет собой процесс, благодаря которому посредством наложения определенных санкций оказывается противодействие девиантному поведению и поддерживается социальная стабильность¹². Соответственно, основное его назначение заключается в минимизации расхождений между ожиданиями социума и фактическим поведением индивидов. При этом механизм социального контроля имеет существенное значение не только для социализации индивида, но и для системы управления обществом.

Общая теория социального управления рассматривает контроль в качестве одной из важнейших функций управления. По мнению представителей данного подхода, контроль представляет собой систему проверки процесса деятельности и функционирования объекта на предмет их соответствия управленческим решениям, выраженным в нормах законов, положениях различного рода правил, приказов, стандартов и т. п. Содержанием его является деятельность по выявлению отклонений от предъявляемых в обозначенных управленческих решениях требований, а также по определению эффективности воздействия субъекта на объект. Поэтому контроль, как отмечается в теории, призван способствовать совершенствованию процесса управления объектом, устранению обнаруженных несоответствий и факторов, препятствующих осуществлению деятельности в рамках установленных императивов¹³.

Современная социология, по сути, сохранила преемственность заложенных ранее концептуальных основ трактовки контроля. Под ним понимается, во-первых, наблюдение с целью проверки, во-вторых, надзор с целью обеспечения функционирования системы в соответствии с принятыми нормами¹⁴.

Согласно концепции современного английского социолога П. Бергера, каждый человек находится в центре расходящихся концентрических кругов, представляющих разные виды, типы и органы социального контроля¹⁵. Следовательно, каждый последующий круг — это новая система контроля. Как справедливо отмечается в современной юридической литературе, научный подход П. Бергера по аналогии может быть применен в юриспруденции, в частности, к организации системы учреждений и органов, исполняющих наказания и осуществляющих контроль за их деятельностью¹⁶. При этом самый большой концентрический круг — это система государственного контроля, следующий круг представлен международным контролем, замыкает систему — общественный контроль. Примечательно, что с принятием 10.06.2008 ФЗ № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»¹⁷ порядок осуществления общественного контроля был впервые детально регламентирован на законодательном уровне именно в сфере исполнения наказаний, что обеспечило реальное воплощение в жизнь предоставленной Конституцией РФ возможности институтам гражданского общества наблюдать и проверять деятельность государства в лице его органов, учреждений и должностных лиц.

Кроме того, функции контроля и надзора в настоящее время закрепляются, помимо государства и институтов гражданского общества, и за органами местного самоуправления. Например, в гражданском праве изучаются понятия «контроль» и «надзор» при рассмотрении Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008¹⁸. Из него следует понимать под контролем и надзором деятельность органов государства, а под контролем — деятельность органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, парламентский контроль, работу уполномоченных по правам человека, уполномоченных по правам ребенка, а также всего комплекса государственных учреждений, в чьи полномочия и компетенции может входить деятельность по контролю в сфере исполнения наказания.

Анализ научной юридической литературы на предмет определения понятия «контроль» свидетельствует об отсутствии как в теоретическом правоведении, так и в отраслевых исследованиях единого, общепризнанного подхода. Так, профессор Ю. А. Тихомиров аргументированно относит государственный контроль к постоянной функции публичной власти, с помощью которой периодически или постоянно анализируется, проверяется и оценивается прежде всего выполнение законов и иных правовых актов, технико-юридических документов. Автор отмечает, что объектом контроля должны выступать и сами государственные органы, учреждения и государственные служащие с позиций законности и эффективности их деятельности¹⁹. В Большом юридическом словаре, изданном под редакцией А. В. Малько, подчеркивается комплексный характер термина «контроль»: это организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины, а также специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности²⁰.

В конституционном праве контроль — это, прежде всего, особая система организационно-правовых механизмов, направленных на обеспечение законности в сфере соблюдения и защиты прав и свобод человека, реализуемых при помощи судебного конституционного контроля. Как отмечает Б. С. Эбзеев, авторитет данного вида контроля зависит от степени доверия к судебной власти в целом, с одной стороны. С другой — необходим действенный и бдительный общественный контроль за деятельностью органов правосудия, что будет способствовать сохранению баланса интересов государства, общества, личности²¹. Данные положения характеризуют деятельность всех органов судебного контроля — федеральных судов и мировых судей, что подтверждается в статье 20 Уголовно-исполнительного кодекса РФ: «Суд контролирует исполнение наказаний при решении вопросов, подлежащих рассмотрению судом при исполнении приговора в соответствии со статьями 397 (за исключением случаев, указанных в пунктах 1 и 18) и 398 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с законодательством Российской Федерации суд рассматривает жалобы осужденных и иных лиц на действия администрации учреждений и органов, исполняющих наказания». В случае установления фактов нарушений закона суд может выносить представления на деятельность учреждений уголовно-исполнительной системы, посещать те из них, откуда поступают жалобы осужденных и работников системы исполнения наказаний.

В основном же представленные в научной литературе определения контроля раскрывают данное понятие через категорию проверочной деятельности, осуществляемой в отношении подчиненных структур, либо совокупности действий, состоящих в проверке и сравнении предписаний с фактически сложившимися ситуациями, в констатации и доказательстве отклонения от обязательной нормы²².

Как мы видим, в рассмотренных определениях контроль обозначается в качестве функции государства, деятельности государственных органов, проверки в рамках (отношений власти — подчинения). Иными словами, по сути, анализируется государственный контроль, что не в полной мере отражает все аспекты современного состояния контроля в правовой плоскости. Как отмечалось выше, контрольными полномочиями наделены и институты гражданского общества, и органы местного самоуправления.

Более широкого подхода при определении контроля придерживается Я. И. Гилинский, обозначая его как «сложный механизм поддержания общественного баланса», являющийся значимой регулятивной функцией в минимизации нежелательных для общества проявлений человеческой деятельности²³.

Беляев В. П. рассматривает контроль как отдельный пласт юридической деятельности, ее форму, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан²⁴.

Социально-правовое назначение контроля выделяет В. И. Селиверстов с позиций обеспечения и соблюдения конституционных прав и свобод граждан, в том числе осужденных. Автор, в зависимости от осуществляющих контроль субъектов, различает международный, государственный и общественный контроль²⁵.

Таким образом, вполне закономерным представляется вывод о том, что для государственного контроля характерны обязательность специальных, законодательно закрепленных полномочий его субъектов, наличие особой процедуры осуществления и определенного результата.

В то же самое время неоднородность проанализированных формулировок, плюрализм научных выводов свидетельствуют о многоаспектности, определенной противоречивости определений, рассматриваемого понятия. Это делает затруднительным его комплексное исследование, особенно применительно к отдельным сферам государственной деятельности, в том числе уголовно-исполнительной.

Дополнительные сложности в научном анализе контроля создает отсутствие его законодательного определения. Даже Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года²⁶, затрагивая вопросы реформирования различных видов контроля, не содержит формулировки данного понятия, что повышает научный интерес к этой проблематике и актуализирует исследования в данной области.

В уголовно-исполнительном праве России контроль трактуется как система наблюдения и проверки соответствия деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, требованиям законодательства и иных нормативных-правовых актов²⁷. Некоторые авторы дополняют определение указанием на цель осуществления контрольной деятельности, заключающейся в выявлении и устранении имеющихся нарушений и их предупреждении в будущем²⁸.

В специальной юридической литературе можно встретить и иные определения контроля. Например, М. И. Сторожук трактует контроль за исполнением и отбыванием наказаний как «деятельность соответствующих субъектов, определенных уголовно-исполнительным законодательством, по соблюдению законодательства в сфере исполнения наказаний, принимающих решения, как правило, рекомендательного характера»²⁹. Таким определением, во-первых, проводится конкретизация субъектного состава, занимающегося данным видом деятельности, т. е. выделяется признак обязательного наличия законодательно закрепленных на то полномочий, во-вторых, обозначается степень обязательности принимаемых по результатам контрольных проверок актов — содержащиеся в них предписания носят рекомендательный характер для их адресатов. Следует отметить, что именно последний признак рассматривается автором в качестве критерия разграничения категорий «контроль» и «надзор», что более подробно будет проанализировано ниже. Выделение же первого признака представляется весьма своевременным и актуальным в условиях наличия в действующем уголовно-исполнительном законодательстве коллизий в сфере определения состава уполномоченных участников контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания. В рамках сферы исполнения уголовных наказаний контроль рассматривается: а) как средство обеспечения законности при исполнении наказаний и применении иных мер уголовно-правового характера; б) как мера обеспечения эффективного применения средств исправления осужденных; в) как условие соблюдения прав и законных интересов осужденных, сотрудников и персонала уголовно-исполнительной системы³⁰.

Необходимо отметить, что при кажущемся разнообразии приведенных дефиниций контроля в уголовно-исполнительном праве они не противоречат друг другу, а, наоборот, имеют взаимодополняющий характер. При этом достаточно часто рассматриваемый термин нередко понимается в узком значении, т. е. основывается на выделении отдельных его видов, исходя из субъектного состава. Так, в учебных пособиях по уголовно-исполнительному праву, как правило, выделяют государственный (ведомственный, судебный, прокурорский) и общественный контроль.

Такой подход, на наш взгляд, незаслуженно оставляет без внимания возможность осуществления контроля международными организациями, которая основывается на членстве Российской Федерации в Совете Европы. С момента вступления для нашей страны в силу (сентябрь 1998 г.) Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания от 26.11.1987, в соответствии с принятыми международными обязательствами по обеспечению беспрепятственного доступа представителей одноименного указанной конвенции Европейского комитета к любому месту содержания лиц, лишенных свободы, состоялось более десяти подобных посещений нашей страны. Начиная с 2000 г. по февраль 2016 г. Европейский комитет по предупреждению пыток (далее — ЕКПП) осуществил 13 визитов в РФ. В феврале 2016 г. ЕКПП посетил СИЗО и ИВС в республиках Дагестан и Кабардино-Балкария³¹.

Отмеченный пробел в определениях отчасти восполняется в следующей трактовке: «Контроль — это комплексная и целенаправленная деятельность уполномоченных органов международного сообщества, государства и институтов гражданского общества по выявлению и устранению нарушений законодательства в работе учреждений и органов, исполняющих наказания»³².

К сказанному ранее следует добавить деятельность органов местного самоуправления по контролю деятельности учреждений, исполняющих уголовные наказания (администраций города и района, префектур, муниципалитетов и др.). Решая социально-экономические, хозяйственные, коммунальные и иные задачи, органы местного самоуправления принимают активное участие в совместной деятельности с учреждениями и органами, исполняющими наказание. В то же время они могут осуществлять контроль за соблюдением законов в работе пенитенциарных учреждений, а также за обеспечением прав и свобод осужденных. Согласно ст. 38 Закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы для осуществления контроля имеют право главы органов местного самоуправления в пределах соответствующих территорий³³.

В исследованиях можно встретить и иные, более широкие определения контроля, отражающие его самостоятельный характер как социально-правового института. Так, С. М. Зубарев под контролем понимает «системную деятельность уполномоченных органов государства и институтов гражданского общества по установлению соответствия функционирования персонала пенитенциарной системы нормативным предписаниям и корректированию выявленных отклонений при помощи административно-правовых средств»³⁴.

Некоторые авторы обращают внимание на необходимость учитывать в определениях такие немаловажные характеристики контрольной деятельности, как постоянство и систематичность. Исходя из этого, ими предлагается рассматривать контроль как «комплексную структурированную деятельность специально уполномоченных субъектов уголовно-исполнительных правоотношений, обладающую собственным инструментарием, осуществляемую на постоянной, непрерывной основе и направленную на оценку качественного выполнения инспектируемыми объектами законных предписаний с целью оказания методической и практической помощи в устранении выявленных недостатков, а также с целью определения наиболее эффективных и перспективных направлений деятельности отечественной пенитенциарной системы»³⁵.

В рассмотренных определениях следует обратить внимание на обозначение предмета контроля — соблюдение либо только законодательства, либо законодательства и иных нормативных правовых актов. Однако, как известно, статья 15 Конституции Российской Федерации признает в качестве составной части отечественной правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права. Пенитенциарная сфера в данном случае не является исключением, что подтверждается содержанием ст. 3 УИК РФ, устанавливающей в случае выявленных противоречий в положениях внутреннего законодательства и международных договоров России приоритет правил, содержащихся в международных договорах. Следовательно, как с теоретической, так и с практической точки зрения, понятие контроля в исследуемой сфере может стать более полным и объективно отражающим возможные на практике ситуации, если обозначаемый в определении предмет контроля дополнить соблюдением норм и принципов международных договоров, соответствующих конституционным интересам Российского государства, являющихся обязательными для Российской Федерации.

Что касается степени определенности субъектного состава в различных определениях контроля, то в условиях наличия противоречий в действующем законодательстве, оправданным представляется точное указание в дефиниции круга уполномоченных субъектов, к каковым на сегодняшний день относятся международные организации, государственные органы и институты гражданского общества.

Представляется справедливым отражение в определении цели осуществления контроля, поскольку предназначение его наиболее тесным образом связано с сущностью этого понятия. Соответственно дефиниция обогащается существенными, глубинными свойствами исследуемого правового института.

По мнению Б. А. Спасенникова, цели и задачи социального контроля — идеальное отражение предвосхищаемого и желаемого результата контроля, обусловливающее его осуществление³⁶. Учитывая отмеченный ранее междисциплинарный характер категории «контроль», в целях ее комплексного теоретического анализа, считаем возможным ее гармонично включить в определение контроля применительно к пенитенциарной сфере.

Таким образом, можно предложить следующее определение контроля в уголовно-исполнительной сфере: это целенаправленная и системная деятельность уполномоченных субъектов международного права, федеральных органов государственной власти и институтов гражданского общества по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законов, иных нормативных правовых актов и международных договоров, органами и учреждениями, исполняющими уголовные наказания, осуществляемая в целях обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов осужденных, сотрудников и персонала УИС.

Наряду с контролем, еще одной формой реализации властных полномочий государства по проверке и обеспечению исполнения обязательных предписаний, регулирующих общественные отношения в соответствующих сферах деятельности, выступает надзор.

Анализ справочно-энциклопедической литературы показывает, что в понятие «надзор» (слово русского происхождения) вкладывается везде практически одинаковое содержание. Так, в словаре В. И. Даля представлена следующая трактовка: от глагола надзирать — «надозреть над чем, за чем, иметь надзор, присмотр; насматривать, наблюдать, наглядывать…»³⁷. Словарь русского языка С. И. Ожегова определяет надзор как «наблюдение с целью присмотра, проверки; группа лиц, орган для наблюдения за кем-нибудь, чем-нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил»³⁸.

В приведенных определениях, как и в случае с понятием «контроль», основными ключевыми категориями, используемыми для раскрытия сути надзора, выступают термины «наблюдение» и «проверка».

Характерной с точки зрения выявления отличительных черт надзора представляется интерпретация глагола «надзирать» по Толковому словарю Д. Н. Ушакова: «Заниматься наблюдением, присмотром, неся за это ответственность»³⁹. Следовательно, субъект, занимающийся надзором, в отличие от контрольной деятельности, несет ответственность за свои действия и их результат.

В современной справочной литературе по социологии понятие «надзор» также напрямую связывается с деятельностью государства и определяется как «контроль и связанные с ним прямые или косвенные формы наблюдения и управления за деятельностью граждан современным государством»⁴⁰.

Однако некоторые авторы, определяя формы надзора, расширяют круг субъектов и относят к ним сыскные бюро, детективные агентства, полицейские участки, службу осведомителей, тюремных надзирателей, конвойные войска, суды, цензуру⁴¹.

В юридической литературе надзор трактуется как «одна из форм деятельности государственных органов по обеспечению законности»⁴², тем самым исключительное, монопольное право осуществления надзорной деятельности закрепляется за органами государственной власти. Суть же такого рода действий сводится к созданию условий, гарантированию строгого и неукоснительного соблюдения требований закона поднадзорными субъектами права.

В административном праве надзор рассматривается, чаще всего, как «ограниченный, суженный контроль»⁴³. При этом выделяется прокурорский, судебный и самый значительный по объему административный надзор, правом осуществления которого наделены государственные служащие.

Последний тип надзора трактуется, например, в отечественной научной юридической литературе советского периода как самостоятельный организационно-правовой способ обеспечения законности в государственном управлении, представляющий собой систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственным им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности⁴⁴.

В сфере исполнения наказаний надзор определяется как «деятельность специализированных органов и должностных лиц, определяемых законодательством, по соблюдению законодательства в сфере исполнения наказаний, принимающих конкретные меры по устранению его нарушений, обязательные для учреждений и органов, исполняющих наказания, и их должностных лиц»⁴⁵.

Однако не следует забывать о том, что в уголовно-исполнительной сфере объект надзора — пенитенциарная система — одновременно является и субъектом надзорной деятельности в отношении осужденных к уголовному наказанию лиц, чем и объясняется выделение в научной литературе самостоятельного понятия «надзора в СИЗО и ИУ». Так, в справочном издании, предназначенном специально для сотрудников пенитенциарной системы, данный термин трактуется как «совокупность организационно-практических мероприятий (действий), состоящих в постоянном наблюдении и контроле за поведением лиц, содержащихся под стражей, и осужденных в местах их размещения, работы и учебы с целью: предупреждения и пресечения их противоправных действий; обеспечения правопорядка, законности и обеспечения изоляции; обеспечения безопасности персонала учреждений, лиц, содержащихся под стражей, осужденных и иных лиц»⁴⁶.

Не вдаваясь в подробности раскрытия вопроса о смысловом значении, закрепляемом законодателем в понятиях «контроль» и «надзор» в различных областях правового регулирования, в силу его достаточно детальной изученности и освещенности в научной литературе, согласимся с практически единодушно поддерживаемой в научной среде точкой зрения о фактической синонимичности указанных терминов при их использовании в большинстве нормативных правовых актов. Достаточно часто встречаются различные варианты их сочетания, как правило, для определения контрольно-надзорных функций органов государства, содержащиеся в различных научных подходах.

Анализ обозначенной проблематики показывает, что и в доктрине не удается достичь полного взаимопонимания по содержанию и соотношению контроля и надзора в качестве как понятий, так и видов деятельности. В этом смысле можно выделить следующие основные подходы: рассматриваемые понятия, а) являются во многом тождественными, б) каждое из них обозначает самостоятельный вид деятельности, в) надзор относится к ограниченному контролю, т. е. является специфической его разновидностью. Сторонники первого подхода в качестве аргумента в пользу синонимичности понятий «контроль» и «надзор» выдвигают явную условность в различии их существенных признаков, поскольку оба они обозначают наблюдение, проверку чьей-либо деятельности и реагирование в случае выявления отклонения. «Как контроль, так и надзор направлены, прежде всего, на коррекцию поведения, деятельности и сдерживание, упреждение их от отклоняющихся форм»⁴⁷. Соответственно, на практике происходит взаимопроникновение элементов надзора в контрольную деятельность и наоборот, что выражается, к примеру, в использовании одинаковых способов (проверка, наблюдение). Также в качестве доказательства приводится фактическое отождествление понятий на нормативно-правовом уровне. В частности, даже в Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»⁴⁸ контроль и надзор не разграничиваются. В конечном итоге контрольно-надзорная деятельность рассматривается в качестве единой функции государства.

В рамках второго подхода рассматриваемые понятия воспринимаются как равноположенные, но обозначающие самостоятельные виды деятельности⁴⁹. Близкими к данному подходу можно считать точки зрения, обосновывающие отдельные отличительные признаки контроля и надзора, однако в рамках осуществления функций государства. В качестве примера можно привести научную позицию проф. Ю. М. Козлова, выделяющего такой отличительный признак надзора, как осуществление его органами, выполняющими свои функции по отношению к неподчиненным им субъектам, т. е. носящий так называемый надведомственный характер⁵⁰.

Сторонники третьего подхода отмечают такие отличительные особенности надзора, которые выделяют его в особую разновидность контроля, характеризующуюся отсутствием организационной соподчиненности между субъектами и объектами надзора, наличием права субъектов надзора применять меры принуждения и др.⁵¹ Таким образом, в рамках широкого понимания контроля как отдельного направления деятельности государства выделяются его виды: собственно контроль и надзор.

Бесспорным, на наш взгляд, является выявление и обоснование существенных особенностей конкретной области общественных отношений, в которой осуществляется контрольно-надзорная деятельность, и влияние их на понимание ее специфики. Однако представляется объективно обусловленной актуальность комплексных теоретических исследований, направленных на выработку с позиций общей теории права с учетом отраслевых особенностей применения контроля и надзора четких критериев различения смысловых значений данных категорий, что позволит достичь единообразного их понимания, а также избежать в дальнейшем смешения понятий в законодательстве и неточностей в юридических исследованиях, касающихся контрольно-надзорной деятельности. Сложность научного осмысления контроля и надзора в правовой плоскости и их практического отражения в предписаниях нормативных правовых актов обусловливается особенностями и необходимостью сочетания в них двух составляющих: социологической и формально-юридической.

В контексте предмета данного научного исследования хотелось бы более подробно остановиться на анализе соотношения понятий «контроль» и «надзор» применительно к сфере исполнения наказаний, т. е. определиться с чертами их сходства, отличия и взаимодействия.

В действующем уголовно-исполнительном законодательстве понятия «контроль» и «надзор» используются достаточно часто⁵². При этом следует обратить внимание на тот факт, что нормы закона четко регламентируют полномочия органов и должностных лиц, осуществляющих надзор, а также определяют конкретные формы реагирования на выявленные отклонения в поднадзорной деятельности.

Так, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» содержит специальную главу «Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу», в которой обозначены предмет надзора, полномочия прокурора, а также обязательный характер вынесенных постановлений и требований. В статье 12 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» также содержится конкретный перечень полномочий органов внутренних дел.

Некоторые авторы в качестве отличительной особенности надзорной деятельности по отношению к контролю называют ее инициативный характер, а также то, что она является основной для субъекта, ее осуществляющего⁵³. В качестве аргумента приводится сравнение прокурорского надзора и судебного контроля в сфере исполнения наказаний. Однако, учитывая отмеченные ранее в данном параграфе особенности субъектного состава контрольной деятельности, представляется затруднительным согласиться с мнением о том, что инициативная составляющая присуща исключительно надзору. Например, институты гражданского общества и международные организации также вправе осуществлять свои полномочия по собственной инициативе, к тому же для некоторых из них (например, Европейский Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, а также отдельных общественных организаций по защите прав осужденных) контроль за деятельностью органов и учреждений, исполняющих наказания, является одним из основных направлений функционирования.

Общеобязательный характер актов надзорных органов также нельзя признать признаком, свойственным исключительно надзорной деятельности, поскольку правоприменительные акты, вынесенные по результатам, например, судебного контроля, обладают таким же качеством. Применительно к сфере исполнения наказаний закономерным и обоснованным представляется выделение следующих отличительных признаков надзора:

возможность его осуществления специализированными органами, наделенными властными полномочиями;

регламентация оснований и порядка осуществления надзорной деятельности строго на законодательном уровне, поскольку, в частности, ведомственный контроль может основываться и на иных нормативных правовых актах (ст. 21 УИК РФ);

обязательное наличие у субъектов надзора полномочий по принятию мер, направленных на устранение выявленных нарушений.

Следовательно, надзорная деятельность всегда имеет строго формализованный, процессуальный характер. Учитывая сказанное, считаем необходимым и возможным дифференцировать рассматриваемые понятия контроля и надзора применительно к сфере исполнения наказаний на основе выделения их целей и значения для функционирования общественных, в том числе правовых, отношений.

Действительно, познание сущности исследуемых явлений не представляется возможным без четкой формулировки их цели, определения предназначения в жизни общества. Как видится, и контроль и надзор имеют общую цель — обеспечение прав и свобод граждан, охрану интересов граждан, общества и государства, конкретизирующиеся через призму обеспечения и укрепления законности в сфере исполнения наказаний. Единая цель выступает одним общим признаком контроля и надзора и свидетельствует об их единой юридической природе и сущности, а именно: выявление, предупреждение и пресечение фактов несоблюдения и нарушения законности в сфере исполнения наказаний субъектами контрольно-надзорной деятельности.

Проанализированные аспекты контрольно-надзорной деятельности позволили нам выделить отдельные признаки, с учетом которых под надзором в сфере исполнения уголовных наказаний понимается вид деятельности специализированных государственных органов по наблюдению и проверке за соответствием законности функционирования системы исполнения наказаний, обеспечению защиты прав, свобод и законных интересов осужденных, сотрудников и персонала УИС.

Обобщая изложенное, в рамках поставленных задач данного исследования и проведенного анализа специальной литературы и нормативных правовых актов можно сделать следующие выводы.

1. Ретроспективный анализ определения понятий «контроль» и «надзор» в русском языке показывает, что основными ключевыми категориями, используемыми для раскрытия их сути, выступают термины «наблюдение» и «проверка».

2. Категории «контроль» и «надзор» имеют многозначный и междисциплинарный характер и наполняются конкретным смыслом в зависимости от предмета научного исследования.

3. Ввиду отсутствия законодательных дефиниций контроля и надзора, а также плюрализма научных точек зрения на их трактовку и соотношение сделан вывод об объективной необходимости отражения в теоретических формулировках особенностей конкретной области общественных отношений, в которой осуществляется контрольно-надзорная деятельность, что в полной мере относится к сфере исполнения уголовных наказаний.

4. Анализ действующего законодательства показал возможность дифференцировать рассматриваемые понятия контроля и надзора в уголовно-исполнительном праве на основе выделения черт сходства, различия и взаимодействия.

5. Сущность контроля и надзора наиболее тесным образом связана с их предназначением, целями и задачами и находит свою реализацию в обеспечении прав и свобод, охране интересов граждан, общества и государства, а также конкретизируется через обеспечение и укрепление законности в сфере исполнения наказаний и заключается в выявлении, предупреждении и пресечении фактов несоблюдения и нарушения законности в сфере исполнения наказаний субъектами контрольно-надзорной деятельности.

6. Предлагаем следующее определение контроля в уголовно- исполнительной сфере: это целенаправленная и системная деятельность уполномоченных субъектов международного права, федеральных органов государственной власти и институтов гражданского общества по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законов, иных нормативных правовых актов и международных договоров, органами и учреждениями, исполняющими уголовные наказания, осуществляемая в целях обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов осужденных, сотрудников и персонала УИС.

7. Надзор в сфере исполнения уголовных наказаний — это вид деятельности специализированных государственных органов по наблюдению и проверке за соответствием законности функционирования системы исполнения наказаний.

8. Совокупность норм конституционного, уголовного, уголовно- исполнительного, уголовно-процессуального и административного права, регламентирующих контроль и надзор за исполнением уголовных наказаний, позволяет рассматривать эту совокупность норм в качестве межотраслевого правового института.

§ 2. Исторический опыт регулирования контроля и надзора за пенитенциарными учреждениями в Российской империи (от XVII до начала XX в.)

Проблема соблюдения прав человека, соблюдения законности и приемлемых условий содержания в местах лишения свободы была острой и актуальной на протяжении всей истории Российской империи. Самодержавный характер государственной власти, отсутствие гражданских прав и свобод, сословное деление общества характеризовали общественный строй России и ее основные государственные институты, в том числе, систему исполнения уголовных наказаний. В этой связи формирование института контроля и надзора было осложнено указанными обстоятельствами и, в большей мере, было инициировано государственными структурами, так что модель надзора и контроля соответствовала идеологическим представлениям абсолютистского государства. Вместе с тем, нельзя представлять, что институт контроля и надзора на протяжении всего исследуемого периода находился в статике — изучение эмпирического исторического материала свидетельствует о его эволюции, появлялись новые формы и методы, под влиянием ряда причин и явлений происходили изменения в подходах к организации как ведомственного контроля и надзора, так и общественного влияния на места лишения свободы.

Прежде всего необходимо выявить несколько факторов, определяющих становление института контроля и надзора в Российской империи. На наш взгляд — это влияние различных философских идей, воспринятых высшей властью и реализованной во внутренней политике. Например, Екатерина II предпринимала попытки корректировать абсолютистскую политику под влиянием идей французского Просвещения; до войны 1812 г. император Александр I проводил последовательную либеральную политику, сформированную в соответствии с идеями Великой Французской революции, которая отразилась, в том числе, на деятельности пенитенциарных учреждений; во второй половине XIX в. отчетливо прослеживается влияние позитивизма и таких примеров множество.

Вторая группа факторов связана с проблемой периодизации становления института контроля и надзора, по нашему мнению, она соответствует принятой в истории правоохранительных органов, в том числе, пенитенциарных учреждений. Основанием для выделения этапов развития и функционирования института контроля и надзора за процессами, происходящими в местах лишения свободы являются этапы внутренней, в том числе уголовной и уголовно-исполнительной политики, ввод в действие новых законодательных актов, создание и прекращение деятельности органов исполнительной власти.

Этого мнения придерживается большинство отечественных специалистов, исследующих исторические аспекты деятельности пенитенциарной системы России. Так известный отечественный тюрьмовед И. В. Упоров отмечает: «Анализ основных закономерностей развития пенитенциарной политики в России… открывает новые перспективы для исследования истории системы исправительных учреждений»⁵⁴.

В России под влиянием различных факторов в разные периоды, формировались все существующие в настоящее время виды и формы контроля и надзора: ведомственный, государственный, судебный, прокурорский, общественный, международный и т. д. В современной науке все чаще звучат призывы внедрить западноевропейский и североамериканский опыт функционирования пенитенциарного надзора, при этом не всегда во внимание принимается отечественный, прежде всего дореволюционный, опыт организации контроля тюремной сферы⁵⁵.

Сравнительно-сопоставительный анализ дореволюционного пенитенциарного законодательства, обобщающих историко-пенитенциарных исследований позволяет выявить некоторые тенденции в становлении и развитии института контроля и надзора в России. В отечественной литературе по тюрьмоведению можно проследить накопление опыта по прогрессивному реформированию системы. Положительное влияние оказывало знакомство с международным опытом, процесс гуманизации общества, общественное мнение, играющее роль одного из индикаторов защиты прав и свобод человека на разных этапах российской государственности. С другой стороны, усиление репрессивных мер и ужесточение содержания и контроля за заключенными связано с кризисом самой государственной системы, обострением классовых противоречий, угрозой смены политического режима. Это вело к усилению репрессивных мер по отношению к осужденным, и особенно политзаключенным.

В историко-пенитенциарной литературе отмечается, что система менялась не только под воздействием устремлений власти показать свою гуманность всему цивилизованному миру, и прежде всего Западной Европе. Российские тюрьмоведы особо выделяют вклад выдающихся ученых, таких, как Вальтер Веннинг, Дж. Говард, М. Н. Галкин-Враской, доктор Ф. П. Гааз, московский генерал-губернатор кн. Д. В. Голицин, тюремный инспектор Д. В. Краинский.

Первые попытки вывести места лишения свободы из-под полномочий тюремной администрации относятся к нормам Соборного Уложения 1649 г. Это законодательный акт, закрепивший крепостное право и сословное деление, предоставлявший максимальные права и привилегии дворянам. Известно, что отдельные его нормы действовали до начала XIX в.

Соборное уложение 1649 г. установило первые формы надзора над заключенными. Для охраны заключенных избирались сторожа из «сошных людей», а труд их оплачивался из «скудного приказа»⁵⁶. Сторожей можно рассматривать как первую зачаточную форму надзора над заключенными. Преступникам, содержащимся в заключении, назначалось довольствие, так называемые «прокормежные»⁵⁷, выделяемые из средств городского бюджета. Контроль за соблюдением порядка и заботу о содержании заключенных в тюремных помещениях осуществляли выборные представители земской власти, не связанные с персоналом тюрем — губные старосты⁵⁸. Позднее появились надзиратели, смотрители тюрем и т. д.

В то время обычной практикой было превышение судебных полномочий, издевательство над заключенными, равнодушие к их просьбам и обращениям, в том числе и за оказанием медицинской помощи, мздоимство и лихоимство свидетельствовали о слабом контроле в пенитенциарной системе или его отсутствии вообще. Следует отметить, что именно в Соборном уложении впервые регламентировалось применение пыток. Что касается судебной формы контроля, то Соборное уложение 1649 г. особенно акцентировало внимание на обязанности судей следить за законом⁵⁹. Так на основании данного нормативного акта суд мог отсрочить исполнение смертной казни ворам и разбойникам на шесть недель в целях покаяния, а также беременным женщинам до родов, после чего они подвергались казни.

До судебной реформы 1870-х в России действовала система сословного судопроизводства, особое место занимал суд над священнослужителями.

Небезынтересной в плане выделения специфического вида контрольной деятельности является работа С. О. Шаляпина⁶⁰, которая посвящена истории формирования российской церковно-пенитенциарной системы XV–XVIII вв. Он оперирует такими понятиями, как «церковные преступления», «церковные суды», «церковные наказания», «церковно- пенитенциарная система».

С нашей точки зрения, логично к перечисленным институтам церковного права добавить институт «церковно-пенитенциарного контроля», формы осуществления которого описываются в его работе. Кроме этого, мы поддерживаем мнение автора, утверждавшего, что «правовые системы Запада и всех других стран, подпадавших под влияние западного права, являются светским осадком религиозных воззрений и представлений»⁶¹.

Суворов Н. С. в работе «О церковных наказаниях»⁶² четко отделял цели светского права и наказания от целей церковных наказаний (в том числе и монастырской ссылки) (не путать с государственными тюрьмами при монастырях. — В. Б.). Однако большинство представителей светской юридической науки, ратовавших за «очищение» права от религиозных наслоений прошлого, не увидели у него решительного призыва к правовому разграничению сфер деятельности государства и церкви, в том числе и в сфере наказаний⁶³.

Даже такой авторитетный историк права, как Г. Г. Тельберг, не смог разглядеть грани, отделяющие церковные преступления и наказания от государственных в XVIII столетии⁶⁴. Вместе с тем научная позиция Н. С. Суворова была поддержана известными правоведами Н. Д. Сергиевским⁶⁵ и А. Поповым⁶⁶.

В рамках реформирования структуры государственного управления Петром I в 1722 г. была организована прокуратура как орган надзора за соблюдением законности в Российской империи. В компетенцию прокуратуры входил и надзор по арестантским делам и за местами содержания заключенных под стражей⁶⁷. Однако в период правления Петра I государственных структур по управлению исполнением всех видов наказаний, а также специализированного законодательства учреждено не было⁶⁸. Отдельные нормы о системе наказаний, об их исполнении были закреплены в «Артикуле Воинском» 1715 г.⁶⁹ По мнению А. А. Толкаченко, данный нормативный акт по своей юридической природе и законодательной технике стоял значительно выше аналогичных зарубежных памятников права того времени⁷⁰.

С одной стороны положительным моментом в регулировании контрольной деятельности суда того времени являлось то, что смертная казнь в России была гораздо менее распространена по сравнению с Западной Европой, но неопределенность и альтернативность российских санкций позволяли приговоры о лишении жизни заменять различными каторжными (иногда пожизненно) работами, исходя из потребностей строящегося государства в рабочих руках⁷¹.

Отметим также и то, что «Артикул» Петра I отказался от существовавшего ранее гуманного положения об отмене смертной казни, если во время ее исполнения преступник сорвался с виселицы. По новым правилам палачу надлежало исполнить смертный приговор до конца как при неудачной попытке повешения, так и в случае, когда не удалось отсечь голову одним ударом меча («Артикул» 240)⁷².

До екатерининской эпохи «прокурорское наблюдение носило внешний характер по отношению к местам заключения и было органически связано с контрольной деятельностью прокуроров в надзорных и нижестоящих судах по разрешению уголовных дел»⁷³. Во время правления Анны Иоанновны Указом от 03.09.1733 губернским прокурорам впервые было вменено в обязанность трижды в год присылать генерал-прокурору «обстоятельные рапорты» о ходе и положении арестантских дел и о содержащихся по ним колодниках.

В эпоху Екатерины II произошли некоторые изменения в организации прокурорской деятельности. Так же как и тюремное управление, она была разделена на два уровня: центральный и местный. Наблюдение за местами заключения было отнесено к сфере местного прокурорского надзора. Непосредственные обязанности по осуществлению присмотра были возложены на стряпчих (советников, помощников) по уголовным делам, которые осуществляли свою деятельность при многочисленных судебных органах: палате уголовного суда, верхнем земском суде, губернском магистрате и верхней расправе. В целом тюремный присмотр ничем не отличался от иной надзорной деятельности прокурора: использовались такие общие средства, как непосредственное наблюдение, доношение и протест⁷⁴.

Реформы Екатерины II в сфере организации тюремного наблюдения имели принципиальное значение. Губернская реформа завершила начатое Петром I разграничение государственных функций, сформировав судебные, контрольные и административные органы в системе центрального и местного управления. В этой связи тюремное управление также становится централизованным и контролируемым агентами публичной власти — прокурорскими служащими и представителями судебной и местной администрации. Расширяются сферы и формы тюремного присмотра. Он охватывает не только предварительную изоляцию от общества, но также и исполнение уголовных наказаний в виде заключения в работных домах. Использование судебно-административных приемов и способов закладывает основы для последующего развития процессуальных и административно-надзорных форм тюремного контроля.

Но, по мнению М. Н. Гернета, все эти тюремные учреждения, — и вновь созданные, и старые, — продолжали пребывать в прежнем ужасном и беспорядочном состоянии⁷⁵.

Именно во время правления Екатерины II стало ясно, что тюрьма нуждается в радикальном обновлении, была окончательно признана необходимость перехода от тюрьмы деревянной к тюрьме каменной. Все это вполне вписывалось в административные реформы императрицы, которая задумала создать сеть губернских, уездных и пересыльных тюрем для каторжников.

В 1797 г. английский философ, юрист Иеримия Бентам в своем труде «Паноптикум» предложил модель тюрьмы, назвав ее паноптикумом (в переводе с греческого — это пространство, в котором видно все). Фактически речь шла об эффективной круглосуточной форме контроля, осуществляемой за заключенными, находящимися в условиях архитектурно выстроенной идеальной тюрьмы. Мишель Фуко описывает этот «паноптикон» следующим образом: по периметру — здание в форме кольца. В центре — башня. В башне — широкие окна, выходящие на внутреннюю сторону кольца. Кольцеобразное здание разделено на камеры. В камере по два окна: одно выходит внутрь (против соответствующего окна башни), а другое — наружу (таким образом вся камера насквозь просматривается). Достаточно поместить в центральную башню одного надзирателя, а в каждую камеру по одному осужденному. Его видят, но он не видит. Он является объектом информации, но никогда — субъектом коммуникации⁷⁶.

Однако в этот период истории данную форму контроля в пенитенциарной системе не поддержали ни в Англии, ни во Франции, ни в России. Следует подчеркнуть, что в дальнейшем модель паноптикума была воплощена в кубинской тюрьме Пресидио Модело, в российской тюрьме «Кресты», американской «Стейтвил», которая функционирует по сегодняшний день.

Новый этап в стремлении государства к установлению законности в пенитенциарной системе был связан с правлением Екатерины II и с проводимой ею политикой «просвещенного абсолютизма». В основе доктрины просвещенного абсолютизма лежала рационалистическая философия, применительно к предмету нашего исследования, актуально положение о равенстве граждан перед законом и главенствующее место права в управлении государством.

В царствование Екатерины II в тюремном деле России зарождаются новые подходы. «Наказ Уложенной комиссии» 1782 г., документ, основанный на идеях французского просвещения и английского права, строго отделял предварительное задержание от заключения под стражу и ставил задачей последнего исправление и перевоспитание наказанного. Не останавливаясь на одном провозглашении принципов, императрица старалась ввести свои начинания в жизнь путем:

1) централизации тюремного управления, которое до того времени находилось в руках различных ведомств;

2) устройства смирительных, работных и рабочих домов под управлением приказов общественного призрения;

3) улучшения быта арестантов. В числе новых тюремных помещений для содержания лиц, арестованных по постановлениям судов, выступали: рабочие дома, в которых изобличенные в краже и грабеже преступники должны были заниматься принудительными работами, а также смирительные дома, имевшие особые отделения для мужчин и женщин⁷⁷.

В качестве положительного опыта, можно с одной стороны, назвать «Наказ» Екатерины II 1782 г., закрепляющий принцип раздельного содержания осужденных, разобщения подследственных и осужденных, не утративших своей актуальности в наши дни. С другой стороны, глубокая пропасть лежала между ее словом и делом. Как пишет М. Н. Гернет — она, конечно, не задавалась целью провести его в жизнь, впоследствии сама называла его болтовней⁷⁸.

К положительному опыту в период правления Екатерины II также можно отнести отмену смертной казни, хотя фактически она совершалась в замаскированной форме и жестокими способами, посредством кнута и плетей⁷⁹.

Сравнивая содержание преступников в России и в Европе этого времени, следует упомянуть признание американского священника Джедайдиа Морза (1761–1826), посетившего Россию в начале 1790-х гг. В своих воспоминаниях он писал: «Русские печально прославлены своей жестокостью, варварством и многообразием наказаний. В то же время, если внимательно изучить этот вопрос, можно выяснить, что в результате жестокого обращения в России погибает не больше преступников, чем в иных европейских странах»⁸⁰.

Если в царствование Екатерины II главенство закона, а, следовательно, контроль за его соблюдением был продекларирован в программных документах верховной власти, то в первой четверти XIX в. были сделаны первые шаги в этом направлении. В 1816 г. было учреждено «Человеколюбивое Общество», в 1819 г. преобразованное в Попечительное общество о тюрьмах. Тогда же Александром I были утверждены «Правила для Попечительного общества о тюрьмах». Окончательно общество сформировалось в 1821 г. под эгидой Императора Александра I: высочайшим указом утвержден устав общества и образованы его руководящие органы. Первое описание деятельности «Общества попечительного о тюрьмах» было сделано черниговским губернским тюремным инспектором Д. В. Краинским (1871–1935) в 1912 г.⁸¹

Создание этих негосударственных организаций и введение контроля и надзора в пенитенциарной системе России было связано с проектами, авторами которых были В. Веннинг, Дж. Говард, кн. Д. В. Голицин, Д. В. Краинский и др. Толчком для коренного изменения положения арестантов в местах заключения был приезд в Россию английского гражданина В. Веннинга, известного гуманиста, филантропа и члена Лондонского общества улучшения тюремного порядка. Итоги инспектирования мест заключения, представленные В. Веннингом в 1817 г., позволили царю обратить более серьезное внимание на проблему содержания заключенных в российских тюрьмах и послужили основанием к разработке «Правил для Попечительного Общества о тюрьмах», утвержденные императором Александром I⁸². Деятельность общества обеспечивалась пожертвованиями. Сами заключенные содержались за счет казны. Фактически речь шла о частно-государственном партнерстве в пенитенциарной системе России и, самое важное, об установлении общественного контроля.

Иначе говоря, деятельность Общества фактически представляла собой высшую форму публичного наблюдения в сфере тюремного заключения на данный исторический момент. Основными формами контрольной деятельности Общества выступали непосредственное обследование учреждений и информирование руководства соответствующего ведомства о выявленных нарушениях и недостатках. В этой связи п. 9 Устава Общества гласил, что «члены комитета имеют все право и свободу посещать тюрьмы и дома, где содержатся заключенные, во всякое время и по своему произволению». Со временем Общество стало контролировать практически всю деятельность администрации, «так что только определение и увольнение тюремных смотрителей и их помощников осталось по-прежнему в исключительной зависимости от генерал- губернатора»⁸³.

Важным шагом в регулировании внутреннего ведомственного контроля была тюремная инструкция 1831 г., которая регламентировала внутренний распорядок общеуголовной тюрьмы. Инструкция смотрителю содержала много статей, относящихся к распорядку дня заключенных. Предписывалось занимать их трудом. Запрещалось давать заключенным бумагу, перья и чернила. Инструкция упорядочивала свидания заключенных, запрещая передачу недозволенных предметов, тайные разговоры и пр. Вместе с тем запрещалась непосредственная передача из рук в руки съестных продуктов и писем. Вообще устанавливался контроль смотрителя за перепиской заключенных.

Становлением пенитенциарной системы следует считать не то время, когда в законодательстве появилось упоминание о тюремном заключении, а когда стала складываться единая в масштабах страны, управляемая централизованно, система учреждений, имеющих целью исполнение наказаний и исправление преступников. Началом становления пенитенциарной системы России следует считать образование в XIX в. центральных органов исполнительной власти — министерств. Образование министерств в 1802 г. следует считать крупнейшим шагом в совершенствовании политико-правовой системы России⁸⁴. В 1802 г. было учреждено Министерство внутренних дел и Министерство юстиции.

Размежевание функций управления и контроля способствовало вычленению в отдельное направление надзирательской деятельности. С учреждением Общества произошло разграничение деятельности смотрителя (надзирателя) по непосредственному контролю за поведением заключенных и контролю за их содержанием, которое приобрело свое отраслевое и нормативное оформление⁸⁵.

Более детальное регулирование тюремный присмотр получил в Своде законов Российской империи (далее по тексту — Свод законов), объявленном действующим источником с 1 января 1835 г. и включающим в себя 16 томов. Положения, касавшиеся данного вида наблюдения, содержались в части 2 тома II (Общие губернские учреждения — далее по тексту — ОГУ) и части 2 тома XV (Уложение о наказаниях уголовных и исправительных) Свода законов. Кроме того, в соответствии со ст. 4075 ОГУ, прокурор обязан был при посещении мест заключения наблюдать за правильностью содержания в них арестантов с ежемесячным «донесением Государю Императору в собственные руки Его Величества о положении дел всех арестантов, содержащихся более года»⁸⁶. Помимо информирования императора прокурор обязан был ежемесячно представлять министру юстиции срочные ведомости («перечневые») об арестантах (ст. 2479–2482 ОГУ). На губернского прокурора также были возложены обязанности по участию во всех губернских комитетах, включая попечительные о тюрьмах (ст. 370, 2475 ОГУ)⁸⁷.

Следует подчеркнуть, что первым систематизированным актом об исполнении лишения свободы, вошедшим в том 14 Свода законов Российской империи стал Свод Учреждений и уставов о содержащихся под стражей ссыльных 1832 г., который развивал и детализировал положения тюремной инструкции 1831 г.⁸⁸ Пенитенциарные учреждения: тюремные замки, остроги, смирительные и рабочие дома — и, соответственно, осужденные в них находились в подчинении МЮ и МВД и контролировались ими на уровне всей страны. На местах управленческие и контрольные функции осуществлялись губернатором, губернским прокурором, приказом общественного призрения и Попечительным о тюрьмах обществом.

Уставом о содержащихся под стражей было предусмотрено раздельное содержание по полу, возрасту, тяжести преступления, сословию, что естественно для того времени. В целом, реализацию принципа дифференциации при исполнении наказания в виде лишения свободы нельзя не признать положительной, что невозможно сказать о дифференциации заключенных по национальному признаку.

Тюремная реформа, начатая при Александре I, продолжалась несколько десятилетий и была закончена лишь в правление Александра II⁸⁹.

Подводя итог преобразованиям эпохи Александра I в рассматриваемой сфере, можно сделать вывод, что основным результатом административной реформы, учреждения Общества попечительного о тюрьмах и совершенствования прокурорского надзора явилось формирование тюремного наблюдения как отдельного вида публичной деятельности. Тюремное наблюдение, сохраняя внешний характер, приобрело институциональное воплощение в лице общественных структур и прокурорских должностных лиц. Его предмет включал в себя надзор за всеми местами и видами заключения, исполняемыми в гражданских ведомствах империи. Он осуществлялся в двух формах: путем публичного наблюдения со стороны Общества и его провинциальных комитетов и отделений, а также с помощью прокурорского надзора за надлежащим исполнением обязанностей служащими тюремных ведомств. Указанные виды тюремного контроля распространялись на все аспекты исполнения тюремного заключения, ограничив компетенцию администрации исправительных учреждений осуществлением лишь охранно- надзирательских функций. На государственном уровне начинает формироваться идея исправления заключенных и гуманного отношения к ним изначально в проекте Екатерины II «Положения о тюрьмах» (1787 г.), в последующем — в реформах Александра I в связи с учреждением Общества попечительного о тюрьмах (1819 г.). Указанные тенденции обусловили дальнейшее развитие тюремного наблюдения, но уже не как средства обеспечения экономического государственного интереса, а как независимого публичного института. При этом усиление общественного начала под покровительством отечественной элиты способствовало обогащению всех форм независимой контрольной деятельности, включая прокурорский надзор.

К правлению Николая I относится первая попытка установления ведомственного тюремного контроля путем усиления административно-полицейского начала в деятельности губернской администрации. Причиной такого решения послужила новая волна усиления государственного интереса в использовании труда осужденных. В 1830 г. эта идея получила свое окончательное воплощение в учреждении арестантских рот. Таким образом, зародившиеся при Петре I идеи об эксплуатации арестантов вновь были реанимированы на государственном уровне в царствование Николая I. Прагматическая составляющая уголовной политики обусловила усиление тенденций к жесткому контролю за местами заключения со стороны правительства.

В этой связи в 1851 г. Был принят новый устав Общества попечительного о тюрьмах, в котором более рельефно проявилось административное начало: представители местной администрации присвоили себе практически все контрольно-распорядительные полномочия Общества, оставив последнему лишь заботу о нравственном исправлении осужденных.

Контрольная деятельность общества была ограничена. Статья 97 Устава о содержащихся под стражей (далее по тексту — УСС) гласила:

«Директоры комитетов и отделений, ближайшему надзору коих поручено каждое место заключения, а равно прочие директоры и вообще лица, имеющие право наблюдения в тюрьмах, но не уполномоченные по закону распоряжаться в них, при посещениях своих не делают там сами никаких распоряжений, а обо всех замечаниях доводят до тюремных комитетов и отделений. Сии последние делают распоряжения по сим замечаниям не иначе как по своим постановлениям и притом после истребования объяснений от смотрителя»⁹⁰.

В 1863 г. арестантские роты находились в ведении Министерства внутренних дел. На местном уровне это способствовало усилению ведомственного контроля как со стороны общей администрации (губернатора и губернского правления), так и со стороны полицейских должностных лиц — полицмейстеров и городничих. Кроме того, с этого момента все места заключения гражданского ведомства находились в исключительном ведении Министерства внутренних дел. Статья 15 УСС вменяла в обязанность губернаторам, начальникам областей и градоначальникам как представителям высшей власти на местах общее управление местами заключения гражданского ведомства. Согласно ст. 91, 98 Устава о содержащихся под стражей, основные цели Общества (комитетов, отделений) ограничились «приложением всех стараний, чтобы заключение вело арестантов к нравственному исправлению, а не служило их ожесточению». Его деятельность распространялась на тюрьмы (замки, остроги), полицейские места заключения и арестантские исправительные учреждения (арестантские роты). Президентом Общества являлся министр внутренних дел (позже — министр юстиции); вице-президентами могли быть губернаторы, прокуроры судебных палат, архиереи; директорами местных комитетов — губернские представители дворянства, вице-губернаторы, управляющие губернскими присутственными местами, прокуроры окружных судов, городские головы (ст. 77 УСС). Указанные лица входили в состав общества по должности. Иные члены Общества были представлены частными лицами, делающими пожертвования на его деятельность. Статья 74 УСС предусматривала, что в случае избрания в директоры комитета частного лица последнее должно быть утверждено в этом звании Императором.

По Своду законов на местном уровне общими вопросами управления тюрьмами занимались тюремные отделения губернских и областных правлений, а также канцелярии градоначальников. Их работу курировали вице-губернаторы и помощники губернаторов⁹¹. В соответствии со ст. 21 УСС, они должны были «иметь наблюдение за благоустройством в местах заключения и за исполнением всех постановлений о порядке содержания арестантов». Кроме того, они обладали правом увольнения и перемещения по должности начальников тюрем и их помощников (ст. 174, 785 Устава о службе гражданской), осуществления в отношении них дисциплинарной практики (ст. 172–173 ОГУ), правом производить «общие и внезапные ревизии подчиненных им учреждений и должностных лиц» (ст. 271 ОГУ).

Широкий объем полномочий, связанных с применением мер дисциплинарного воздействия в отношении осужденных, изменением порядка и условий отбывания отдельных наказаний, предоставлялся губернаторам (генерал-губернаторам) Уставом о ссыльных. Попытка усилить ведомственный присмотр отразилась на полномочиях местной полицейской власти. К предмету ее непосредственного ведения были отнесены арестные дома и арестные помещения⁹². Согласно ст. 124 УСС, общий надзор за содержанием в них заключенных возлагался на особого попечителя, избираемого для каждого помещения уездным или мировым съездом из посторонних лиц. В случае обнаружения каких-либо нарушений этот попечитель должен был информировать уездную земскую управу или станового пристава (ст. 125 УСС). В 1852 г. принимается инструкция смотрителя тюремного замка⁹³.

Стремление установить ведомственный тюремный присмотр без учреждения специализированных органов было обречено на провал. Несмотря на проведенную в 1845 г. кодификацию законодательства, урегулировавшего отбывание тюремного заключения⁹⁴, усиление административно-полицейской составляющей привело к тому, что к концу правления Николая I функции тюремного наблюдения были размыты среди многочисленных органов⁹⁵. На местном уровне их осуществляли: губернатор (губернское правление), административные власти уездов и областей, комитеты Общества попечительского о тюрьмах, губернский прокурор, уездный стряпчий, полицмейстер и городничий.

Попытка Николая I полностью подчинить тюремный контроль существовавшей системе административных органов потерпела крах, так как изначально не учитывала его специфику, основанную на автономности и изолированности тюремной системы и предполагающую в большей степени внешний и независимый характер надзора. С учетом слабой развитости общественных отношений в сфере исполнения наказания и их недостаточной регламентации на нормативном уровне, отмеченные преобразования фактически привели к уничтожению ранее зародившегося публичного наблюдения со стороны общественных объединений. Привнесение административного начала привело к дублированию форм и методов тюремно-контрольной деятельности, необоснованному увеличению числа надзирающих органов и, как следствие, утрате эффективности наблюдения. Таким образом, не создав нового, первая попытка учреждения ведомственного тюремного контроля фактически разрушила достижения эпохи Александра I в этой сфере.

В 1832 г., во время пребывания в Казани, Николай I проинспектировал Казанскую губернскую тюрьму. Его поразило то, что местный губернский прокурор Г. И. Солнцев знал каждого арестанта (а их было около 300 человек) по имени. Он начал перекликать арестантов без списка, называя их именами, которыми они пользовались в тюрьме (Кузька Ипатьев, Алешка Дубровин, Ларька Беззубый и т. д.) и рассказывать о том, кто, сколько и за что сидит. Император сверился со списком и не нашел ни одного несоответствия. По окончании осмотра он обратился к Солнцеву и сказал: «У меня в России два Солнца: одно — на небе, другое — ты». Царь звал Солнцева служить в Петербург, но тот отказался, поскольку двор «кишел» интригами: сегодня ты в фаворе, завтра — в опале⁹⁶.

Скрупулезный подход к делу позволил сократить число побегов. Впрочем, здесь свою роль сыграла и немудрящая техническая новинка, введенная в 1824 г. (в первый год — в качестве эксперимента) для этапов, отправляемых через Казанскую, Пермскую и Оренбургскую губернии. Впоследствии известнейший российский юрист и общественный деятель А. Ф. Кони⁹⁷, в бытность свою прокурором Казанского окружного суда (и одновременно губернским прокурором) так описал это устройство: «На толстый аршинный прут с ушком надевались до восьми запястьев (наручней) и затем в ушко вдевался замок, в каждое запястье заключалась рука арестанта. Ключ от замка клался вместе с другими в висевшую на груди конвойного сумку, которая обертывалась тесемкою и запечатывалась начальником этапного пункта. Распечатывать ее в дороге не дозволялось. Прут соединял людей, совершенно иногда различных по возрасту (бывали дряхлые старухи, бывали дети), росту, походке, здоровью, силам… прут убивал всякую индивидуальность, возможность даже в условиях этапного пути; он насильственно связывал людей, обыкновенно друг другу чуждых, часто ненавистных…»⁹⁸

Казаченок В. В. в своем диссертационном исследовании отмечала, что с учреждением в 1833 г. Казанского тюремного комитета попечительного о тюрьмах общества его усилия, помимо других целей, были направлены на улучшение материально-бытового обеспечения мест лишения свободы. Комитет вел документацию о поступлении и расходовании денежных средств, получаемых из Казанской градской думы на содержание тюремного замка, лечение больных арестантов и др.⁹⁹ Следующий шаг по реформированию системы тюремных заведений России был сделан 12.08.1862, когда Государственный совет поднял вопрос о необходимости «введения новой тюремной системы»¹⁰⁰.

Если в начале XIX в. основное внимание уделялось организационно-правовым вопросам службы надзора, то после буржуазных реформ Александра II, прежде всего судебной и тюремной, наряду с вопросами надзора, большая роль как в нормативных документах, так и в практической деятельности отводилась условиям содержания арестантов, в том числе их продовольственному, медицинскому, экипировочному и религиозно-нравственному обеспечению. Характерными признаками пенитенциарных учреждений Казанской губернии, как и в целом по Российской империи, были плохие условия содержания заключенных в отличие от менее развитых губерний, где рост населения и преступности были сравнительно ниже.

Важным этапом по совершенствованию системы контроля и надзора в тюрьмах России стала Тюремная реформа 1861 г.¹⁰¹ В какой-то степени реформа обобщила изученный российскими законодателями опыт пенитенциарной системы передовых стран мира: США, Англии, Германии, Бельгии, Ирландии, Швейцарии, Дании и Турции. Главным результатом тюремной реформы было создание Главного тюремного управления. Государственный совет 04.04.1879 постановил главное заведование тюремной частью гражданского ведомства сосредоточить в Министерстве внутренних дел, возложив на это министерство осуществление тюремного преобразования.

В составе Министерства внутренних дел учреждается Главное тюремное управление и Совет по тюремным делам. Создание Главного тюремного управления можно рассматривать как начало либеральной политики российского самодержавия. Новый орган улучшил некоторые стороны жизни заключенных. С другой стороны, создание Главного тюремного управления было ответной реакцией царского правительства на обострившийся терроризм в стране, вызванной ростом классовых конфликтов в обществе¹⁰².

Новым структурным звеном, не имеющим аналогов в зарубежной пенитенциарной практике, было образование в составе Главного тюремного управления Тюремной инспекции, на которую возлагались обязанности разработки проектов законодательных актов, проведение ревизий местных тюремных учреждений, руководство их деятельностью, а также проверка условий и порядка содержания в тюрьмах лиц, подвергнутых той или иной форме лишения свободы.

С конца XIX в. берет свое начало новая организация, осуществляющая общественный контроль за тюремной системой. Во исполнение рекомендации Стокгольмского международного тюремного конгресса 1878 г. о создании наблюдательных советов при каждой тюрьме как органов совершенно отдельных от тюремной администрации, а в 1884 г. были учреждены наблюдательные комиссии за местами заключения¹⁰³. Вопросы тюремного контроля и надзора стали находить отражение в материалах ежемесячного журнала «Тюремный вестник»¹⁰⁴, который стал издаваться с 1893 г. Главным тюремным управлением.

Одним из важнейших направлений деятельности ГТУ стал подбор и подготовка служащих для работы в пенитенциарной системе¹⁰⁵. На его страницах публиковались важнейшие материалы по тюрьмоведению, исследовались проблемы тюремной практики. Статьи журнала позволяли знакомиться с передовым опытом по контролю за тюрьмами, который сложился в странах Европы (Германии, Англии и т. д.).

В статьях «Тюремного вестника» отмечались недостатки системы контроля в пенитенциарной системе России: «По обобщающим статьям в «Тюремном вестнике» можно видеть, что, например, караульные части слабо следили за преступным элементом, смотрителей тюремных замков не хватало. Кроме того, они были необученными и боялись мести арестованных, не надзирали за ними в должной мере, в тюрьмах часто происходили беспорядки»¹⁰⁶.

В XIX в. стал складываться институт тюремных надзирателей. Надзиратели — нижние чины тюремного ведомства — вербовались в основном из крестьян, отслуживших в армии и получивших в своих частях положительную характеристику. Тюремные надзиратели освобождались от призыва из запаса в армию и в действующие команды флота, а также службы в государственном ополчении. Они получали 150 руб. жалованья в год¹⁰⁷. Стимулом к службе была прибавка каждые пять лет.

Через двадцать лет службы надзиратель выходил в отставку с полной пенсией в размере оклада. Ссылка и каторжные работы рассматривались как наиболее суровый вид уголовного наказания. Общее руководство системой исполнения наказаний в отношении ссыльнопоселенцев и ссыльнокаторжных осуществляли Министерство юстиции в лице ГТУ и Совет по тюремным делам.

Стараниями Попечительного о тюрьмах общества были изменены многие правила содержания и пересылки арестантов в сторону улучшения и усовершенствования таковых. До открытия Попечительного о тюрьмах общества условия переправки преступников в места назначения были тяжелыми¹⁰⁸.

В дореволюционной России получило развитие филантропическое движение, которое по-настоящему способствовало улучшению положения заключенных. Пример: знаменитый доктор Федор Петрович Гааз (1780–1853)¹⁰⁹. Двадцать три года, изо дня в день, словом и делом боролся он с напрасной жестокостью в осуществлении наказания¹¹⁰.

Наряду с законами в пенитенциарной сфере деятельность мест заключения регулировалась также ведомственными нормативными актами, в числе которых особого внимания заслуживает Общая тюремная Инструкция, утвержденная министром юстиции, сенатором А. Хвостовым 28.12.1915.

Инструкция определяла общие обязанности службы чинов тюремной стражи, организацию службы тюремных надзирателей, внутренний тюремный распорядок, порядок и условия содержания арестантов, порядок их освобождения из мест заключения¹¹¹.

Действие инструкции распространялось на места заключения гражданского ведомства: а) каторжные тюрьмы; б) исправительные арестантские отделения; в) тюрьмы прочих наименований — губернские, областные, уездные и окружные, следственные, срочные и пересыльные и др.

Общая тюремная инструкция, подчеркивают исследователи, фактически представляла собой не только кодифицированный уголовный закон об исполнении наказаний, но и правила внутреннего распорядка тюремных учреждений; объединила в себе закон об учреждениях и органах, исполняющих различные виды наказаний, и управлении ими, а также положение о пенитенциарной службе и должностные регламенты служащих¹¹².

Таким образом, на протяжении всего дореволюционного периода происходили изменения в системе контроля и надзора, связанные с эволюцией концепции государственной пенитенциарной политики. Основными компонентами пенитенциарной политики были в дореволюционной России: карательный, исправительный и филантропический подход к осуществлению наказания.

Подводя итог, отметим следующее.

1. Российский опыт пенитенциарного контроля и надзора по-своему достаточно уникальный. В Российской империи функционировали такие формы контрольной деятельности, как надзор тюремной инспектуры, судебный и общественный контроль при сохранении ведущей координационной роли прокуратуры.

2. Материалы архивов, воспоминания осужденных и надзирателей позволяют выявить целый комплекс нарушений в системе исполнения наказаний в царской тюрьме. В ведомственных архивах сохранилось огромное количество жалоб и обращений заключенных на нарушение их гражданских и личных прав со стороны надзирателей, сторожей, караульных, смотрителей и начальников тюремных замков. Произвол в системе исполнения наказания со стороны тюремной администрации состоял в мздоимстве (лихоимстве), унижении личного достоинства, необоснованном применении физического насилия, пыток и оружия, недостаточном оказании медицинской помощи¹¹³. Низкая эффективность контрольно-надзорной деятельности в пенитенциарной системе приводила к нарушению режима со стороны заключенных: побегам, бунтам, пожарам, воровству, дракам, суицидам, убийствам и др.¹¹⁴

3. Становление и развитие института контроля и надзора в России в современных условиях требует объективной оценки. В исследованиях последних лет, справедливо отмечается, что в советском тюрьмоведении преимущественно гиперкритически оценивалась вся история царской тюрьмы, в том числе отмечалось несовершенство надзора и контроля. В то же время восхвалялись нововведения, реформирование в этой системе в эпоху социализма. В постсоветскую эпоху началась обратная реакция: критика социалистической уголовно-исполнительной системы, и в рамках этой системы переосмысливалась деятельность институтов надзора и контроля.

4. Изучение исторического опыта контроля и надзора в сфере исполнения уголовных наказаний имеет не только научное, но и практическое значение, поскольку помогает корректировать и совершенствовать систему исполнения наказаний в России, с учетом позитивной и негативной практики прошлых лет. В то же время решение такой важнейшей научной проблемы, как реконструкция истории становления и развития института контроля и надзора в пенитенциарной системе России за четыреста лет, требует специального фундаментального исследования.

Таким образом, контроль и надзор за пенитенциарными учреждениями Российской империи формировался постепенно, в частности, до середины XVII в. создавался нормативный материал без какой-либо его систематизации; в Соборном уложении 1649 г. был предусмотрен надзор со стороны «сошных людей» и судебный контроль; законодательством Петра I был учрежден прокурорский надзор; в «Наказе» Екатерины II предусматривалась централизация тюремного управления; в период правления Александра I было создано Попечительное общество о тюрьмах с широкими полномочиями по контролю за деятельностью пенитенциарных учреждений; в 1878 г. были созданы наблюдательные советы в тюрьмах, а в 1884 г. были учреждены наблюдательные комиссии за местами заключения.

§ 3. Контроль и надзор за пенитенциарными учреждениями в зарубежных государствах

Контроль и надзор в европейских пенитенциарных системах в целом схож с институтом контроля и надзора за учреждениями и органами, исполняющими уголовные наказания в России. Во-первых, это обусловлено принадлежностью к одной правовой системе — романо-германской. Во-вторых, использованием во внутринациональных правовых системах общих международных правовых актов, а также актов регионального характера, установленных Советом Европы, например, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г., далее — Конвенция); Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.); Европейских пенитенциарных правил (2006 г.). В-третьих, немаловажным является факт вступления в 1996 г. РФ в Совет Европы. Данная интеграция ведет к разработке и осуществлению общей политики во многих сферах общественной жизни на территории своих государств, например: борьба с международным терроризмом, общая уголовно-правовая, пенитенциарная политика и т. д. Так, разновидностью специализированных интеграционных судов выступают органы, созданные для судебного рассмотрения жалоб на государства, нарушающие основные права и свободы человека. Европейский суд по правам человека, функционирующий с 1958 г., осуществляет наднациональный контроль за соблюдением государствами- членами Совета Европы (в том числе числе Россией с 1998 г.) прав и свобод, закрепленных в учредившей его Конвенции, причем делает это главным образом по жалобам, подаваемым непосредственно «жертвами нарушений» (официальный термин Конвенции), которые не смогли защитить нарушенные права в судебных органах своей страны¹¹⁵. В-четвертых, относительное единообразие контрольно-надзорных функций за пенитенциарными системами ближнего, дальнего зарубежья и российской пенитенциарной (уголовно-исполнительной) системой обусловлено достаточной идентичностью систем уголовных наказаний и видов исправительных учреждений. Наказание в виде лишения свободы образует хребет системы наказаний почти во всех современных странах мира.

Так, большинство вопросов, связанных с назначением и исполнением наказаний в Англии, реализуется нормами парламентских актов, периодически издающихся под названием «Законы об уголовном правосудии». Основные элементы нынешней системы наказаний в Англии — лишение свободы, пробация и штраф. В качестве дополнительных наказаний используются лишение прав водить автомобиль, заниматься определенной деятельностью и т. п.¹¹⁶

Смертная казнь в Англии была отменена в 1969 г. Лишение свободы отбывается в учреждениях с различной строгостью режима. В Англии существует запрет назначать лишение свободы лицам, не достигшим 21 года и ранее не отбывавшим наказание в тюрьме.

В Германии к числу основных наказаний по Уголовному уложению ФРГ относятся лишение свободы, которое назначается либо пожизненно, либо на срок до 15 лет (§ 38 Уголовного уложения ФРГ); денежный штраф (§ 40 Уголовного уложения ФРГ); имущественный штраф (§ 43а Уголовного уложения ФРГ). Дополнительное наказание — запрет на управление автотранспортным средством на срок от одного до трех месяцев¹¹⁷.

В дополнение к Уголовному уложению ФРГ в 1976 г. был издан Закон об исполнении наказаний и мер исправления и безопасности, связанных с лишением свободы. В нем подробно регламентируется деятельность не только тюрем, но и «социально-терапевтических» и иных заведений, строительство которых связано с немалыми расходами, и финансируются они в основном за счет бюджетов земель¹¹⁸.

В ходе проводимой, так называемой, «реформы федерализма» в Германии, пишет А. В. Серебренникова, основная сущность которой заключалась в передаче законодательных полномочий федерации федеральным землям, уголовно-исполнительные законы земель заменят действующий вышеуказанный федеральный закон. По состоянию на 27.07.2011 уголовно-исполнительные законы земель, регулирующие данные вопросы, были приняты лишь в пяти федеральных землях, включая и федеральную землю Бавария, где «Закон об исполнении наказания в виде лишения свободы и мер исправления и безопасности, связанных с лишением свободы» был принят 10.12.2007. В ст. 12 данного Закона регулируются вопросы, связанные с отбыванием наказания в исправительных учреждениях закрытого и открытого типа¹¹⁹.

Основными видами наказаний в США являются: смертная казнь — в большинстве штатов страны и на федеральном уровне; тюремное заключение; пробация и штраф¹²⁰.

Эффективность института контроля и надзора за пенитенциарными системами как за рубежом, так и в России во многом зависит от институциональной модели системы исполнения наказания, существующей в той или иной стране. В мире существует несколько различных институциональных моделей систем исполнения наказаний. В зависимости от принадлежности системы исполнения наказаний к тому или иному государственному ведомству, отмечает Н. П. Ковалев, можно выделить пять моделей организации таких систем:

1) модель, при которой система исполнения наказаний полностью подотчетна министерству внутренних дел или его эквиваленту (Испания, Израиль, Кувейт, Ливан, Беларусь, Узбекистан, Туркменистан, Сингапур, Египет, Мексика, Уругвай, до 1998 г. Россия, до 2007 г. Англия и т. д.);

2) модель, в которой система исполнения наказаний полностью управляется министерством юстиции (Россия, Австрия, Бельгия, Германия, Италия, Франция, Чехия, Швеция, Япония, Чили, Турция, Марокко, Либерия и т. д.);

3) модель, при которой система исполнения наказаний находится под управлением объединенного министерства юстиции и внутренних дел (полиции) — это как правило страны с малочисленным населением — Андорра, Мальта, Норвегия, Панама, Сальвадор, Суринам и Швейцария;

4) модель, при которой система исполнения наказаний находится в ведении отдельного государственного департамента, неподконтрольного ни министерству юстиции, ни министерству внутренних дел, а напрямую главе правительства или государства. Среди таких стран можно назвать ЮАР и Украину;

5) смешанная модель, при которой различные виды наказаний или меры процессуального принуждения находятся в ведении различных ведомств: пенитенциарные учреждения, в которых содержатся осужденные лица, находятся в ведении министерства юстиции — Китай, Ирак, Казахстан, а меры процессуального принуждения в ведении МВД¹²¹.

Соответственно, более доступными для осуществления контроля и надзора, особенно общественного, являются пенитенциарные системы, относящиеся не к военизированному, а к гражданскому ведомству, т. е. министерству юстиции.

Существует еще одна причина, констатирует Э. Койл, по которой тюрьмами должны управлять именно гражданские власти. Буквально все заключенные рано или поздно вернутся в гражданское общество. Если они должны жить в рамках закона, то у них должно быть жилье, возможность устройства на работу и возможность пользоваться структурами социальной поддержки. Поэтому очень важно, чтобы у тюремной администрации были тесные связи с другими организациями, предоставляющими такие общественные услуги, как социальное обеспечение и здравоохранение. Более вероятно, что такие связи возникнут в том случае, когда тюремная администрация сама является гражданской, а не военной организацией¹²².

Изучение контрольно-надзорной деятельности в пенитенциарной сфере за рубежом позволит интегрировать в национальную пенитенциарную систему, приемлемый, с учетом особенностей государственного развития России, зарубежный передовой опыт. Речь идет не о «слепом» заимствовании зарубежных и международных пенитенциарных стандартов и эталонов, подчеркивает П. В. Тепляшин, а о заимствовании с учетом специфики права и политики, исторических, культурных, социальных и идеологических основ конкретного общества, особенностей менталитета и правосознания граждан государства. Успех реформы уголовно- исполнительной системы России, которая в настоящее время находится в сущности на распутье, во многом зависит от готовности российской юридической науки удержать прогрессивные достижения прошлого и обогатить их культурно-правовыми ценностями сегодняшней эпохи¹²³.

Каков же механизм и особенности осуществления контроля и надзора в пенитенциарной сфере в зарубежных странах?

Особые споры в ФРГ вызывает проблема «превентивного заключения», которое, на основании ст. 66 Уголовного уложения ФРГ, не являясь мерой наказания, а лишь мерой исправления и безопасности, представляет собой бессрочное содержание особо опасных преступников, попавших в тюрьму в третий раз и уже отбывших основной срок тюремного заключения, но, по заключению психологов, представляющих потенциальную опасность для общества. До 1998 г. срок превентивного заключения определялся 10 годами. В дальнейшем в связи с отменой этого положения он может быть бессрочным и даже пожизненным. Суд раз в два года контролирует, насколько обоснованно, законно и справедливо бессрочное содержание преступника в тюрьме.

С нашей точки зрения, данная мера наказания схожа с административным надзором, предусмотренным законодательством РФ, хотя, конечно, степень карательного воздействия на осужденных при осуществлении административного надзора ниже.

В Федеральном законе РФ от 06.04.2011 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» речь о бессрочном или пожизненном надзоре вообще не идет. В соответствии со ст. 5 указанного закона срок административного надзора за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, а также при рецидиве преступлений устанавливается от одного года до трех лет, но не свыше срока, установленного законодательством РФ для погашения судимости¹²⁴.

Градус терпения лиц, находящихся под превентивным арестом, по- видимому, достиг «точки кипения», что обусловило подачу жалобы в Европейский суд по правам человека (далее — ЕСПЧ) на продление срока превентивного ареста из соображений общественной безопасности. Европейский суд и принятые в соответствии с его решениями постановления национальных судов позволили освободить из-под превентивного ареста около 80 заключенных c возмещением денежных компенсаций¹²⁵.

Как известно, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены в любом государстве на основании закона и только в социально значимых целях, а цель предупреждения преступлений именно таковой и является. Но, в нашем понимании, очень важно не допустить чрезмерного ограничения этих прав и свобод, ибо это может повлечь произвол со стороны государственных органов. Получается, заключенные в ФРГ за одно преступление наказываются дважды, тем самым нарушается принцип справедливости, хотя Конституция ФРГ гарантирует, что «никто не может быть подвергнут неоднократному наказанию за одно и то же деяние на основе общих уголовных законов (ч. 3 ст. 103)»¹²⁶.

Следует подчеркнуть, что в российском уголовном законодательстве также имеется запрет подвергать «двойному наказанию» виновных за одно и то же преступление. В ст. 6 УК РФ предусмотрено, что никто не может нести уголовную ответственность дважды за одно и то же преступление.

Интересы общества и государства, их безопасность и покой, пишет О. Р. Гулина, находятся в конфликте с интересами лиц, которые совершили общественно опасные деяния, отбыли срок наказания и при этом, являясь полноправными членами того же общества, находятся под контролем службы исполнения наказаний. Попытку разрешить этот общественно-правовой конфликт предпринял Суд Кобленца (Koblenz) в июле 2011 г. По мнению Суда, § 56 и 57 абз. 1 ч. 1 п. 2 Уголовного уложения исходит из ложных оснований. Так, лицо, отбывшее срок заключения и «расплатившееся» за совершенное деяние, не может быть подвергнуто штрафам (например, превентивному аресту) только для «успокоения общественности» и удовлетворения инстинкта защиты общественности. Подобный штраф не способствует достижению ресоциализации, как и не может гарантировать отсутствие возможности повторного нарушения правовых норм. Превентивный арест мог бы быть оправдан в отношении лиц, совершивших преступные деяния в период отбывания наказания, продемонстрировавших отсутствие стремления к ресоциализации, в силу чего он опирался бы на содержательную основу фактов (ч. 3 Постановления Суда) (OLG Koblenz, Beshluss v. 20.07.2011, Az.: 2StE3/09-8, 2StE3/09)¹²⁷.

В связи с чем считаем, что ФРГ резонно позаимствовать опыт РФ в плане установления административного надзора за заключенными, а не применять превентивный арест, что снизит градус напряжения в обществе, уменьшит карательную составляющую этого ареста, или просто изначально назначать пожизненное лишение свободы, что будет более справедливо¹²⁸.

Порядок организации пенитенциарной системы ФРГ не может служить примером в подготовке проекта будущей международной конвенции, регламентирующей порядок решений пенитенциарных проблем, в связи с невыполнением в полной мере принципов, норм, стандартов, закрепленных в международных документах в области исполнения и отбывания наказаний¹²⁹.

Соблюдение прав человека и условий содержания в тюрьмах ФРГ находится под контролем всех ветвей власти, Конституционного суда, прокуратуры, общественного контроля, органов и учреждений общеевропейского контроля (Европейский Суд по правам человека, Комитет Совета Европы по предотвращению пыток и т. д.).

Необходимо отметить, что организация, полномочия, цели, задачи и содержание деятельности прокуратуры за рубежом отличаются по многим параметрам от российской. Данное различие объясняется тем, что прокуратура за рубежом рассматривается не как обособленная система, а как часть судебной или исполнительной власти, за исключением Португалии и Испании, где прокуратура не столь зависима от судебной системы.

Прокуратура ФРГ представляет собой децентрализованную систему независимых от суда специальных органов уголовного судопроизводства (Федеральная генеральная прокуратура, прокуратуры федеральных земель). Основными задачами прокуратуры являются руководство производством предварительного расследования, возбуждение публичного обвинения о совершении уголовно наказуемых деяний и представление его в суде, а также обращение приговоров судов по уголовным делам к исполнению¹³⁰. Соответственно, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод об осуществлении прокуратурой функции надзора за обеспечением прав человека и гражданина при исполнении уголовных наказаний.

Как уже было отмечено, пенитенциарная система Франции находится в ведении Министерства юстиции, в составе которого функционирует специальная Дирекция пенитенциарной администрации (аналог российской ФСИН). Структурно-пенитенциарная система Франции, подчеркивает И. В. Слепцов, состоит из 8 региональных дирекций; миссии заморских территорий; 188 пенитенциарных учреждений (арестные дома, центральные тюрьмы, центры лишения свободы, пенитенциарные центры, полусвободные автономные центры); 102 служб реабилитации и пробации; службы пенитенциарной занятости и Национальной школы пенитенциарной администрации¹³¹.

Ведомственный контроль за пенитенциарными учреждениями осуществляет Дирекция пенитенциарной администрации Министерства юстиции Франции.

Пенитенциарные учреждения Франции доступны и для общественного контроля, в частности для неправительственных организаций, таких как Национальная ассоциация тюремных посетителей, французский Красный Крест, Католическая помощь и т. д., которые и контролируют соблюдение прав человека, и помогают администрации в работе с заключенными.

Посещение тюрем в порядке благотворительности было до 1945 г. единственной формой участия общественности в делах пенитенциарных учреждений. В 1945 г., пишет Ю. В. Калинин, создана, так называемая, социальная служба тюрем. Ее сотрудники оказывают помощь семьям заключенных (устройство детей, ходатайство о различных выплатах заключенному или его семье и т. д.), содействуют сохранению семейных связей. Другой формой участия общественности в ресоциализации заключенных является посещение тюремных учреждений членами различных обществ социальной взаимопомощи¹³².

По данным отчетов Европейского комитета по предупреждению пыток, проблем с переполненностью тюрем во Франции в целом не существует, но там существуют такие проблемы, как чрезмерное насилие над заключенными со стороны персонала, насилие среди заключенных, высокий процент заключенных, больных наркоманией и СПИДом. Не случайно еще в 2010 г. Генеральный контролер мест лишения свободы Жан-Марк Деларю описывал французскую тюрьму такими словами, получившими всемирную известность: «Ветхость, жестокость, бедность и унижение достоинства»¹³³.

Большое внимание во Франции уделяется судебному контролю за исполнением наказаний. Заключенные — это лица с ограниченным правовым статусом в силу приговора суда, но в то же время они являются обладателями целого комплекса прав, не подвергнутых лишению и ограничению национальным законодательством. В данном случае роль судебного контроля — не допустить чрезмерного ущемления прав и свобод заключенных и тем более не допустить нарушения прав и свобод заключенных, которые не подверглись лишению и ограничению со стороны государства.

Государство, которое главенствует над человеком, лишенным свободы, также заботится о необходимости общественной безопасности, поэтому человек поставлен в неравные условия относительно защиты своих прав. В конечном итоге цель судебного контроля — восстановить защиту этого индивидуума и его прав, прежде всего, посредством рассмотрения жалоб заключенных¹³⁴.

Отличительной особенностью французской пенитенциарной системы является наличие в ней судьи по исполнению наказания (пенитенциарного судьи), который на основании УПК Франции имеет полномочия вмешиваться в процесс отбывания и исполнения уголовных наказаний и мер безопасности. Он решает вопрос об изменении режима содержания осужденных к лишению свободы, о предоставлении отпусков, условно- досрочном освобождении (далее — УДО) от наказания и т. д.

Право применения УДО возложено на судью по исполнению наказаний и министра юстиции Франции. Если осужденному назначено лишение свободы на срок до пяти лет, то решение принимает судья, если же назначенный срок превышает пять лет, УДО предоставляет министр юстиции. Однако в последнем случае предложение об УДО вносится судьей с учетом мнения комиссии по исполнению наказаний, а затем все необходимые документы