Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

Монография

Под общей редакцией
доктора юридических наук, доцента
Ф. М. Кобзарева

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.9

ББК 88.4

К55

Рецензенты:

Винокуров А. Ю., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

Ергашев Е. Р., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой прокурорской деятельности ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет».

Под общей редакцией доктора юридических наук, доцента Ф. М. Кобзарева.

В монографии рассматриваются правовые и организационные основы и проблемы координационной деятельности российской прокуратуры по борьбе с преступностью, носящие как теоретический, так и прикладной характер, предлагаются пути совершенствования этой деятельности, в том числе по отдельным направлениям противодействия преступным проявлениям, обосновывается необходимость дополнительной нормативной регламентации координационных отношений.

Законодательство приведено по состоянию на декабрь 2015 г.

Монография может быть интересна студентам, аспирантам, преподавателям юридических вузов, полезна слушателям, обучающимся по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации в сфере юриспруденции, работникам прокуратуры и других правоохранительных органов.

УДК 343.9

ББК 88.4

© Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2016

© ООО «Проспект», 2016

Введение

Современное состояние борьбы с преступностью и коррупцией требует объединения усилий и согласованности действий как государства и общественных структур, так и тех органов государства, чье основное назначение состоит в обеспечении общественной безопасности, защиты собственности и каждого гражданина от преступных посягательств.

Одно из ключевых мест в системе противодействия преступности отводится координации деятельности правоохранительных органов, осуществляемой российской прокуратурой. В настоящее время этой координационной деятельности прокуратуры уделяется повышенное внимание. О значимости и необходимости обеспечения действенности координационных мероприятий по борьбе с преступностью высказывался 24 марта 2015 г. на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации Президент Российской Федерации В. В. Путин. На укрепление позиций по данному направлению деятельности прокуратуры неоднократно в своих выступлениях обращал внимание Генеральный прокурор Российской Федерации Ю. Я. Чайка¹.

Наряду с тем, что за последнее десятилетие в стране сложилась организационно и юридически определенная система координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, функционированию этой системы присущи свои проблемы: правовые и организационные, носящие как теоретический, так и прикладной характер.

Среди них выделяются вопросы разграничения и соотношения понятий и категорий «взаимодействие» и «координация», «противодействие» и «борьба» с преступностью, «правоохранительная деятельность» и «деятельность правоохранительных органов», определения понятий «правоохранительный орган» и «координатор координаторов» и др. Имеется также потребность в определении в теоретическом плане с предметом координации, осуществляемой прокуратурой, ее пределами, основными направлениями, стратегией и тактикой осуществления в современных условиях.

Одновременно учеными и практическими работниками в публикациях обоснованно обращается внимание на необходимость совершенствования правового регулирования координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью.

Требуют разрешения и вопросы практического свойства, связанные с разграничением компетенции участников (субъектов) координации, выработкой единообразного и оптимального подхода к организации этой функции прокуратуры, оценкой эффективности координационной деятельности прокуратуры.

Исходя из этого и учитывая, что в последнее десятилетие комплексного рассмотрения на монографическом уровне всех перечисленных проблем координации, осуществляемой прокуратурой, и путей их разрешения не проводилось, как представляется, подготовленная монография должна восполнить в определенной мере этот пробел.

Для достижения поставленной цели авторским коллективом не только проанализированы теоретические основы координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с преступностью, рассмотрены исторические аспекты формирования и развития данного вида ее деятельности, нормативно-правовая база координации, но и систематизирована практика этой деятельности на различных уровнях системы органов прокуратуры и по основным направлениям противодействия преступным проявлениям, в том числе по борьбе с коррупцией, легализацией преступных доходов, экономической преступностью.

В работе также значительное внимание уделено вопросам организации координации деятельности всех правоохранительных органов, путям оптимизации и повышения результативности реализации прокурорами координационных полномочий, а также практическим рекомендациям по совершенствованию рассматриваемого вида деятельности прокуратуры.

Кроме того, в монографии предложена и обоснована позиция по оценке эффективности координационной деятельности прокуратуры, сформулированы научные положения, обосновывающие необходимость совершенствования нормативных основ координации, в том числе принятия отдельного федерального закона, определяющего основы взаимодействия и координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по противодействию преступности, коррупции и иным правонарушениям.

По мнению авторов, монография может представлять интерес для тех специалистов, которые занимаются исследованием теоретических проблем взаимодействия и координации деятельности органов власти по борьбе с преступностью и иными правонарушениями, и тех, кто непосредственно организует и осуществляет подобную деятельность, а также будет полезна студентам, аспирантам, преподавателям и особенно слушателям, обучающимся по направлению юриспруденции по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации.

Глава 1.
Теоретические основы координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

§ 1.1. Теоретические аспекты взаимодействия и координационной деятельности прокуратуры и иных органов власти в сфере борьбы с преступностью

В последние годы деятельность прокуратуры претерпевает значительные изменения, связанные с уточнением ее целей и задач, расширением полномочий, сфер деятельности, определением новых приоритетов и направлений деятельности. Это вызывает необходимость надлежащего правового и организационного обеспечения этих изменений, теоретического осмысления и научного обоснования происходящих перемен, определения перспектив дальнейшего развития.

Решение новых задач, стоящих перед прокуратурой, зачастую обусловлено потребностью объединения ее сил и средств с другими структурными образованиями, осуществления взаимно согласованных действий. Во многом этому способствует эффективное взаимодействие органов прокуратуры с государственными и общественными структурами. В свою очередь, вопросы взаимодействия органов прокуратуры все чаще становятся предметом научных исследований, находят отражение в методических пособиях и иных разработках ученых и практических работников². Однако нередко этим работам (как и практике организации взаимодействия) не хватает глубины и всесторонности исследования, в них отсутствует одинаковость понимания и единства подходов к существу самого понятия «взаимодействие», его соотношения с другими понятиями и категориями и определения места взаимодействия среди основных видов деятельности прокуратуры.

В полной мере это относится к соотношению существа взаимодействия органов прокуратуры с одной из функций прокуратуры, которой является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Многие исследователи проблем координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с преступностью не проводят разграничения понятий «координация» и «взаимодействие», допускают их смешение как в общетеоретическом понимании, так и при характеристике содержания координации, выступающей в качестве самостоятельного и обособленного вида (направления) деятельности (функции) российской прокуратуры.

Исходя из этого, на наш взгляд, важно уяснить, что понятия «координация» и «взаимодействие» тесно взаимосвязаны. Любая координация основана на взаимодействии различных субъектов. В принципе, никакая координация деятельности не возможна без взаимных связей, контактов и отношений между субъектами. Однако далеко не всякое взаимодействие — это обязательно координация.

Координация — слово латинского происхождения и переводится как «согласование» (со — совместное, ordinatio — упорядочение). В Словаре русского языка С. И. Ожегова «координировать» означает: согласовать (согласовывать), установить (устанавливать) целесообразное соотношение между действиями, явлениями³. Ценность координации как общенаучной категории заключается в возможности посредством ее получения синергетического эффекта той или иной деятельности, каких-либо процессов согласования и взаимодействия. Синергия — научное понятие, означающее соединение энергий различных элементов⁴. Путем координации должна достигаться большая эффективность деятельности субъектов, чем если бы они действовали в условиях отсутствия координационного согласования и взаимодействия. Более того, в ряде случаев нескоординированная деятельность невозможна. Но в любом случае основу всякой координационной деятельности составляет взаимодействие.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным рассмотреть содержание взаимодействия, являющегося более общей категорией, и провести сравнение его с координацией, выделив особенности последней. При этом надо иметь в виду, что взаимодействие и координация осуществляются как при реализации внутрисистемных функций, внутри органа, организации, системы, так и при реализации внешних функций, во внешних отношениях и связях.

Как и многие категории, отличающиеся универсальностью, взаимодействие относится к числу основных философских категорий, так как определяет существование, структурную организацию и развитие любой материальной системы⁵. При этом взаимодействие включает в себя бесконечно разнообразные отношения (связи), как находящиеся в зависимости друг от друга, так и не имеющие между собой постоянной связи. Исследование этих отношений и всей совокупности взаимодействий позволяет наиболее всесторонне и системно изучить любые объекты и явления в природе и обществе, выделить в них самое существенное и значимое.

В полной мере это относится и к таким системным образованиям, как органы государства (в том числе и органы прокуратуры), органы местного самоуправления, общественные объединения, организации и другие образования. В свою очередь, взаимодействие этих образований между собой (внешнее, межсистемное или межведомственное взаимодействие) и взаимодействие внутри них (внутреннее или внутрисистемное взаимодействие) происходит между людьми, индивидами, и такое взаимодействие именуется социальным. Причем таковым оно является независимо от того, в какой сфере жизнедеятельности общества (экономической, политической, правовой и т. д.) имеет место взаимодействие.

В социологии социальное взаимодействие рассматривается прежде всего в виде процесса, складывающегося из отдельных актов, называемых социальными действиями, которые выражают характер и содержание отношений между людьми и социальными группами как постоянными носителями качественно различных видов деятельности⁶. Оно имеет объективную и субъективную стороны.

В объективную сторону социального взаимодействия принято включать отношения и связи, независимые от воли и сознания субъектов, но опосредующие и контролирующие содержание и характер их взаимодействия. При реализации государственных функций или функций государственных органов эти отношения носят преимущественно правовой характер.

Субъективная сторона взаимодействия — это межличностные отношения, содержанием которых являются сознательные отношения индивидов друг к другу, основанные на взаимных ожиданиях соответствующего поведения.

В свою очередь межличностные отношения в большинстве своем изучаются социальной психологией, а важнейшей категорией во взаимодействии с позиции психологов является общение и три взаимосвязанные его стороны: коммуникативная, интерактивная и перцептивная⁷. При этом зачастую авторы из всех компонентов общения, связанных с взаимодействием, выделяют интерактивную сторону общения как непосредственно характеризующую организацию совместной деятельности людей, мотивы, цели общения, планирование общей стратегии взаимных действий.

Многие теоретические положения, характеризующие социальное взаимодействие, используются и развиваются также наукой управления. Как следует из теории управления, социальное управление есть форма взаимодействия субъекта управления и управляемого субъекта⁸, специфический вид межличностного взаимодействия⁹, явление, которое по своей сущности упорядочивает противоречивое взаимодействие между индивидуальными, групповыми и общими интересами для их совместной реализации¹⁰. Предметом теории социального управления выступают управленческие отношения и способы управленческой деятельности, их закономерности как особого вида взаимодействий и связей между людьми — субъектами этой деятельности, осуществляющими процесс социальной организации.

Суть организации как специфической функции управления состоит в том, чтобы создать сеть организационных отношений, обеспечивающих целостность управляемой системы, эффективное взаимодействие ее компонентов, целесообразные отношения субординации, координации и реординации. Всякая организация характеризуется наличием социальных образований, в которых люди осуществляют совместную деятельность для достижения коллективных и индивидуальных целей. Взаимодействие как основной компонент организации представляет собой согласованную деятельность субъектов, направленную на достижение общих целей.

Все эти общие положения характерны и для взаимодействия органов прокуратуры с другими органами и организациями в сфере противодействия преступности.

Любой вид деятельности прокуратуры, как и всякого органа или организации, и в целом ее существование и функционирование, предполагает взаимодействие. При этом значимость внутрисистемного взаимодействия состоит в том, что оно является главным содержательным элементом организации работы как в целом системы прокуратуры, так и ее органов и учреждений, образующих эту систему, а внешнего — в обеспечении объединения форм и методов профессиональной деятельности, усилий взаимодействующих сторон для достижения целей прокуратуры¹¹.

Несмотря на то, что у многих ученых¹², занимающихся организационно-управленческой тематикой, отсутствует единое представление обо всех необходимых признаках взаимодействия, следует, однако, отметить, что в качестве наиболее существенных признаков взаимодействия различных субъектов обычно выделяют наличие общих целей, задач, согласованность их действий по продвижению к цели, а в ряде случаев по месту и времени, сотрудничество, взаимопомощь в интересах решения общих задач, совместность действий.

Основы взаимодействия характеризуются принципами и условиями взаимоотношений субъектов, а также целями, задачами и предметом взаимодействия. В качестве общих принципов обычно рассматривают принципы законности, общности интересов и превалирования общих интересов над частными, независимости и самостоятельности участников, невмешательства в чужую компетенцию и др.

Под условиями взаимодействия понимаются правила, обстоятельства, позволяющие наиболее оптимально, эффективно решать стоящие перед субъектами взаимодействия задачи. К их числу относится четкое определение правового статуса, последовательное разделение функций взаимодействующих сторон, взаимная ответственность друг перед другом.

Целями любого позитивного взаимодействия является повышение эффективности, результативности согласованной деятельности участников. В зависимости от сферы взаимоотношений прокуратуры и других участников эти цели могут быть главными, функциональными или вспомогательными. Главные цели взаимодействия органов прокуратуры заключаются в повышении роли прокуратуры в обеспечении режима законности в стране, повышении эффективности ее деятельности. Одновременно взаимодействие направлено на формирование и реализацию функциональных целей — объединение усилий как различных подразделений, так и органов для более оперативного и полного выявления нарушений законов, обстоятельств этих нарушений и лиц, виновных в их совершении, решении вопросов о привлечении этих лиц к ответственности, восстановлении нарушенных прав, а также предупреждении правонарушений.

При взаимодействии могут выдвигаться и достигаться также вспомогательные цели, такие как своевременное и быстрое получение информации, создание необходимых организационных условий для последующего более продуктивного решения задач.

Кроме целей и задач при анализе структуры взаимодействия в качестве элемента этой категории обычно рассматривается объект и предмет взаимных действий. При этом в качестве объекта взаимодействия выступает определенная материальная среда, на которую оказывается воздействие субъектов взаимодействия. Это может быть определенная территория, предприятие, организация и, конечно же, люди, а также явления и процессы.

Предметом взаимодействия может быть то, на что направлено или по поводу чего складываются отношения взаимодействующих сторон по движению к единым целям. Поэтому предметом взаимодействия являются конкретные проблемы, которые возможно разрешить при использовании совместных усилий субъектами взаимодействия.

Эти общие положения характеристики взаимодействия позволяют выявить соотношение этого понятия с другими понятиями, а также видами внешнефукциональной деятельности прокуратуры.

К примеру, прокурорский надзор, являющийся основным и главным видом деятельности и определяющий основное назначение прокуратуры в государстве и обществе, не может осуществляться без взаимодействия прокуроров с представителями органов и организаций, надзор за исполнением законов которыми входит в компетенцию прокуратуры. Однако взаимодействие в данном случае выступает в качестве обязательного условия, средства, компонента осуществления надзорных действий, выражает властный и преимущественно правовой характер отношений, при которых другая взаимодействующая сторона не может уклониться от взаимного контакта, а главное — взаимодействие не рассматривается в качестве отдельного и самостоятельного вида деятельности прокуратуры.

Подобное сравнение возможно и в отношении других основных видов деятельности (функций) прокуратуры, таких как уголовное преследование, участие прокуроров в рассмотрении дел судами и др.

И совершенно иной характер носят взаимоотношения прокуратуры и субъектов, на которых не распространяется надзорная компетенция прокуратуры. К их числу относятся судебные органы, Правительство Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и иные государственные органы. Отношения прокуратуры с данными органами строятся исключительно на принципах и условиях межведомственного взаимодействия.

Вместе с тем взаимодействие может выступать в качестве самостоятельного вида деятельности прокуратуры в отношении отдельных органов и организаций наряду с осуществлением надзора за исполнением законов для выполнения общих с этими структурами целей и задач и (или) в определенных сферах жизнедеятельности. К числу таких структур в первую очередь относятся органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, контролирующие органы, средства массовой информации, общественные организации и другие институты гражданского общества.

Несмотря на значимость понимания такого разграничения и использования понятия «взаимодействия» по отношению к органам прокуратуры, важно учитывать, что при любом позитивном взаимодействии не складываются отдельные результаты деятельности прокуратуры и взаимодействующих с ней структур, а объединяются применяемые ими формы и методы профессиональной деятельности, которые в своей совокупности позволяют наиболее эффективно решать задачи по укреплению законности и правопорядка в стране. Именно в этом проявляется сила взаимодействия органов прокуратуры с другими органами и организациями.

Кроме внешнего взаимодействия важно иметь в виду и необходимость внутреннего взаимодействия в системе прокуратуры, которое связано с единством прокурорского надзора, общностью целей для всех органов и организаций прокуратуры по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Внутрисистемное взаимодействие осуществляется зачастую посредством реализации координационных отношений (координационное взаимодействие). В качестве определяющего фактора возникновения координационных связей выступает необходимость упорядочивания отношений равных субъектов (минимум двух) взаимодействия со стороны специального субъекта управления — координатора (координирующего центра), наделенного для этого соответствующими полномочиями.

В этом случае взаимодействие не подчиненных друг другу участников осуществляется по горизонтали на условиях их равенства и самостоятельности. И хотя образование координирующего центра или назначения координатора является прерогативой руководителя, побудительным мотивом участия каждого из субъектов координационной деятельности выступает наличие взаимного интереса по усилению собственных возможностей за счет использования потенциала и ресурсов другой стороны.

Основная специфическая черта данной координации состоит в том, что координатор, имея властно-распорядительные полномочия по воздействию, использует эту силу воздействия, основываясь главным образом на понимании координируемых субъектов целесообразности согласованной деятельности.

Соответственно своеобразной является и роль координатора (от пассивного наблюдателя, «умеренного» посредника до активного участника формирования совместно выработанных управленческих решений). В свою очередь роль координируемых субъектов также может быть различной (от противоборства сторон, отстаивающих свои собственные интересы любыми средствами, до сотрудничества и партнерства в системе управленческих и организационных отношений).

Отличие внешней координации от внутренней (внутрисистемной) координации состоит в том, что при ней организованное взаимодействие осуществляется субъектами, не имеющими общего руководителя и представляющими интересы другого самостоятельного ведомства, органа, организации не в силу подчиненности, а в основном вследствие осознания каждым из субъектов необходимости согласованности и, как правило, совместности действий, объединения усилий по достижению общей цели. Существо метода координации выражается в таком взаимодействии, при котором субъекты, осознавая себя частью определенной системы, приводят свою деятельность в соответствие с волей и деятельностью остальных и достигают реализации собственного интереса путем выполнения общей задачи.

Само понятие «координация» имеет множество определений¹³, но их сущность сводится к деятельности, связанной с управлением теми или иными процессами, в которых участвуют административно неподчиненные друг другу образования и структуры, имеющие общие цели, задачи совместной деятельности¹⁴.

Важными условиями координации являются действия субъектов координационной деятельности в пределах предоставленных им законодательством полномочий, способами и методами, свойственными каждому органу, не допуская смешения функций, прав и ответственности ее участников¹⁵.

Каждый из участников такой координации должен иметь возможность выбора варианта поведения, должен хотеть согласованной деятельности и (или) соглашаться на ее осуществление.

В целом, именно на таких условиях выстроена и осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. При этом основное отличие данной координации от иных форм внешнего (межведомственного) взаимодействия состоит в том, что хотя координационная деятельность, как и любая согласованная деятельность, строится на основе взаимодействия участников, однако именно в процессе реализации координационных отношений взаимодействие носит строго упорядоченный, согласованный и регламентированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии, в отличие от координации, у участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению согласованных мер, по распределению сил и средств, по установлению ответственности за исполнение согласованных мероприятий, а главное — не выделяется специальный субъект (участник), наделенный полномочиями по организации взаимосогласованной и, как правило, совместной деятельности в сфере борьбы с преступностью.

В таком значении понимается взаимодействие органов прокуратуры и других правоохранительных органов с судами, с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля и другими органами и организациями в процессе осуществления координационной деятельности в области противодействия преступным проявлениям.

Упорядоченность координации, осуществляемой прокуратурой, выражается в первую очередь в регулировании этой деятельности нормами Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации»¹⁶ (далее — Закон о прокуратуре), а также Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567¹⁷ (далее — Положение о координации), в котором определены цели, принципы и направления координационной деятельности, формы координации и взаимодействия с судами и другими органами, регламентированы полномочия участников.

Проводя разграничение понятий «координация» и «взаимодействие» в отношении процедуры организации совместной деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности, вместе с тем следует иметь в виду, что как координация, так и взаимодействие осуществляются в сфере борьбы с преступностью с одной целью, а именно: повышения эффективности борьбы с преступностью.

Что касается задач, то для координации они являются более конкретными по своему содержанию, рассчитаны на продолжительный период времени, носят целенаправленный характер. В числе основных задач координационной деятельности можно выделить следующие:

определение основных стратегических направлений координационной деятельности, основанных на анализе структуры, динамики, тенденций развития преступности;

объединение усилий правоохранительных органов, обеспечение согласованности и, как правило, совместности их действий по борьбе с преступностью;

устранение разобщенности, дублирования и параллелизма в деятельности субъектов рассматриваемой координации;

соблюдение законности при осуществлении координационной деятельности;

обеспечение конкретности, качественности, выполняемости координационных мероприятий и решений, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступных и коррупционных проявлений, качественное предварительное расследование, реальности их влияния на состояние законности и правопорядка на территории и объектах, на которые распространяется юрисдикция прокуратуры.

Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется прокурором в соответствии с определенными принципами, по основным направлениям, которые закреплены в Положении о координации.

Наряду с организацией координации прокурор осуществляет и свою основную функцию — прокурорский надзор за исполнением законов участниками координационной деятельности, законностью ведения ими борьбы с преступностью. Поэтому основным принципом организации и осуществления координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является соблюдение законности, включающее в себя безусловное и точное исполнение всеми ее участниками действующего законодательства, обеспечение неотвратимости наказания за совершенное преступление, защиту прав и законных интересов каждого гражданина.

Основополагающим началом организации координации является равенство всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий по борьбе с преступностью. Принцип равенства субъектов координации означает, что, несмотря на организаторскую роль прокурора в этой деятельности и выполнение им функции надзора, он при осуществлении координационных полномочий не имеет преимуществ перед другими участниками и обладает одинаковыми с ними правами при выработке и принятии совместных решений, а также несет равную ответственность за результаты согласованной деятельности по борьбе с преступностью в части, касающейся деятельности органов прокуратуры.

Вместе с тем соблюдение равенства прав участников координации не исключает самостоятельность и инициативу каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему полномочий в выборе средств и способов выполнения принятых решений, рекомендаций и проведения мероприятий.

К основным правилам организации координационной деятельности следует отнести также принцип гласности, информирования органов власти и населения о деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне.

Кроме перечисленных принципов координации необходимо учитывать и следующие правила: о проведении этой деятельности непрерывно и постоянно, по наиболее важным и значимым направлениям; подчинении ведомственных интересов общегосударственным; персональной ответственности за обеспечение результативности выполняемых мероприятий; гарантированности обеспечения конспирации в проведении совместных специальных операций и др.

Организация координационной деятельности, осуществляемой органами прокуратуры, строится с соблюдением принципа централизации прокурорской системы, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. В соответствии с этим каждый вышестоящий прокурор в пределах своей компетенции наделен правом координировать деятельность не только правоохранительных органов своего уровня, но и всех нижестоящих прокуроров и соответствующих их уровню правоохранительных органов по борьбе с преступностью. На практике подобные полномочия вышестоящих прокуроров реализуются посредством издания приказов, указаний, принятия решений на заседаниях коллегий, координационных совещаниях, которые являются обязательными для исполнения подчиненными прокурорами.

Сущность и назначение координационной деятельности выражается также в ее основных направлениях. К таковым относится осуществление правоохранительными органами совместного всестороннего анализа состояния преступности на определенной территории, ее структуры и динамики, прогнозирования тенденций ее развития, а также обобщения и оценки деятельности по выявлению, раскрытию, пресечению, расследованию и предупреждению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью и «болевых» точек той или иной территории. В свою очередь результаты такого анализа нацеливают правоохранительные органы на выполнение федеральных, региональных и местных программ по борьбе с преступностью, разработку совместно с другими государственными органами, научными учреждениями предложений по предупреждению преступлений.

В необходимых случаях на основе имеющихся данных о состоянии дел по борьбе с преступностью правоохранительные органы подготавливают и направляют по этому вопросу информацию Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления.

В процессе координационной деятельности правоохранительные органы призваны также проводить обобщение практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовку предложений об улучшении правоохранительной деятельности, осуществлять разработку необходимых предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по преодолению преступности.

Как правило, непосредственно на уровне Генеральной прокуратуры Российской Федерации в процессе координационной деятельности возникает необходимость проведения обобщения практики выполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам взаимодействия и сотрудничества в борьбе с преступностью, а также по выработке соответствующих предложений.

Важным направлением координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на всех уровнях является систематическое обобщение результатов подобной деятельности, определение эффективности принятых решений и мер по их реализации, выявление положительного опыта работы и распространение его в правоохранительной деятельности.

В литературе также предлагаются примерные критерии для определения конкретных приоритетных направлений координационной деятельности прокуратуры. Это рост числа, особая опасность и низкая раскрываемость отдельных видов и категорий преступлений и др.¹⁸

Другим важным теоретическим и практическим вопросом является определение существа предмета и пределов координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, осуществляемой органами прокуратуры.

В отличие от большинства иных функций прокуратуры, функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в различных ее проявлениях, выступая в качестве самостоятельного и обособленного направления (вида) деятельности прокуратуры, носит сугубо организационный характер. И сама теория координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности складывается и обосновывается положениями, сформулированными на стыке различных наук: теории управления, административного права, криминологии, уголовного процесса, оперативно-розыскной деятельности и др. Поэтому использование понятий и категорий, разработанных этими науками, позволяет более полно охарактеризовать содержание рассматриваемой координации. Кроме того, следует учитывать и законодательные положения, раскрывающие существо отдельных понятий, позволяющих определять предмет и пределы рассматриваемой координационной деятельности.

Так, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»¹⁹ не только подтвердил координационный статус прокуратуры в рассматриваемой сфере, но и внес определенные коррективы в существо ее координационной деятельности.

В первую очередь этим законом внесена ясность в определение понятий «противодействие коррупции» и «борьба с коррупцией». В ст. 1 данного закона указано, что противодействие коррупции — это «деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений».

Из этих законодательных положений следует, что понятие «борьба с коррупцией», во-первых, ýже понятия «противодействие коррупции» и является составной частью последнего. Во-вторых, под «борьбой с коррупцией» понимается выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование не только преступлений коррупционной направленности, но и иных коррупционных правонарушений.

Аналогичным образом определено понятие «борьба с терроризмом» в Федеральном законе «О противодействии терроризму»²⁰, которое трактуется в качестве составной части более широкого понятия «противодействие терроризму», которое включает помимо «борьбы с терроризмом» также «предупреждение терроризма» (профилактика) и «минимизацию и (или) ликвидацию последствий проявления терроризма».

Таким образом, можно сделать вывод, что предметом координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью в первую очередь является деятельность правоохранительных органов по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, а также коррупционных правонарушений. Борьба с иными правонарушениями в предмет данной координации не входит. Примерно такой же перечень действий (элементов), составляющих содержание понятия «борьбы с преступностью», определен и в Положении о координации с указанием дополнительно на такой элемент, как устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений.

В этой трактовке предмета координации определенную сложность вызывают использование в практической деятельности понятия «предупреждение» преступлений (преступности) и «устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений». Зачастую учеными эти понятия рассматриваются в качестве составных частей более широкого понятия «специальное предупреждение» преступности²¹, являющегося наиболее эффективным и результативным видом предупреждения (профилактики) преступности. При этом профессором А. Н. Ларьковым обоснованно, на наш взгляд, указывается, что «предупреждение» и «профилактика» часто используются как равнозначные понятия, хотя, строго говоря, в них есть определенная разница: предупреждение — это устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений, а профилактика — это зачистка возможных остатков следов преступлений, причин и условий, им способствующих²². По его мнению, разница между предупреждением и профилактикой небольшая, которой иногда можно и пренебречь.

Примерно такой же более широкий подход к использованию понятий «предупреждение» и «профилактика» преступлений применяется и в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации, в частности, в основополагающем приказе Генерального прокурора Российской Федерации, посвященном борьбе с преступностью, «Об организации работы органов прокуратуры по противодействию преступности» от 16 января 2012 г. № 7.

Определение предмета координации связано также с упорядочиванием и сбалансированностью видов деятельности, осуществляемых субъектами координационной деятельности, к которым относятся действия, осуществляемые преимущественно в рамках уголовно-процессуальной сферы (дознание и предварительное следствие), а также оперативно-розыскной и даже разведывательной и контрразведывательной деятельности.

Однако при этом следует иметь в виду, что ряд элементов борьбы с преступностью в нормативном порядке фактически исключается из предмета «прокурорской» координации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»²³ координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контрразведывательных мероприятий возложена на органы ФСБ России.

Не решенным до конца является вопрос о разведывательных мероприятиях, реализуемых органами Службы внешней разведки России, органами ФСБ России, органами военной разведки Минобороны России. В ряде случаев из-за нечеткого правового регулирования допускаются возможность дублирования в их работе и неоправданное совмещение задач и функций. Хотя необходимость координирования действий по добыче разведывательных данных для борьбы с такой угрозой безопасности России, как организованный терроризм или поставка наркотиков из других стран²⁴, не вызывает сомнений. Однако специальный координатор этой деятельности на законодательном уровне не определен.

Кроме того, не имеет однозначного решения и вопрос о возможности координирования прокуратурой оперативно-розыскной деятельности. Некоторые ученые полагают, что координация подобной деятельности не относится к компетенции прокурора²⁵. С такой позицией в принципе согласны и другие авторы²⁶.

Надо понимать, основным их доводом является специфичность как самих мероприятий, так и данного вида государственной деятельности, основанной на недопустимости раскрытия даже для прокуроров организации тактики, методов и средств оперативно-розыскной деятельности. К этому следует добавить и отсутствие прямых указаний в законе о включении в предмет координационной деятельности прокуратуры согласованности проведения оперативно-розыскных мероприятий.

В полной мере это относится и к действиям, осуществляемым участниками координации при проведении разведывательных и контрразведывательных мероприятий.

Однако, на наш взгляд, сущность координации, осуществляемой прокуратурой, заключается не в командовании действиями участников координации, не во вмешательстве в методы и способы их оперативной деятельности, а в согласовании, оптимизации взаимодействия различных органов на условиях их равенства и самостоятельности. Это во-первых. А во-вторых, эта согласованная деятельность по примеру проведения целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению, может осуществляться субъектами координации без непосредственного участия в ней органов прокуратуры. Подтверждением этого также служит Положение об организации межведомственного взаимодействия по противодействию преступлениям, совершаемым организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями), утвержденное совместным приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, Следственным комитетом Российской Федерации, ФСКН России, ФТС России, ФСИН России от 14 мая 2013 г. № 192/420/279/15/229/1071/293. В нем, в частности, указано, что координационное совещание руководителей правоохранительных органов в целях обеспечения эффективности противодействия преступлениям, совершаемым организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями), принимает решение о создании постоянно действующей межведомственной группы, состав которой формируется из числа наиболее квалифицированных и опытных сотрудников органов предварительного следствия и дознания, а также органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Наряду с изложенным следует отметить, что в практической деятельности, в том числе в соответствии с организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, постановлениями Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, фактически прокуроры ориентируются на координацию деятельности правоохранительных органов не только по борьбе с преступностью, но и по борьбе с иными правонарушениями. Примером является п. 4 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур», который обязывает Волжского межрегионального природоохранного прокурора осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологическими правонарушениями на территории субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волга.

Явно выходящими за пределы координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с преступностью представляются и новые положения Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления»²⁷ (абз. третий ч. 2.2 ст. 7), согласно которым органы прокуратуры осуществляют координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эта норма наряду с учетом конституционно-правовой природы прокуратуры, государственно-властных полномочий прокуроров, исторически сложившегося понимания ее роли и предназначения в правовой системе России, на наш взгляд, позволила Конституционному Суду Российской Федерации констатировать, что во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура занимает координирующее положение²⁸.

Однако, как верно отмечает профессор А. Ю. Винокуров, эта законодательная новелла породила ряд вопросов, требующих осмысления и принятия дополнительных нормативных и организационных мер²⁹.

Во-первых, по его мнению, можно считать, что законодателем фактически дополнена существующая функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью посредством расширения предмета координации (с включением в него и «иных правонарушений») и разграничения компетенции с контрольно-надзорными органами.

Во-вторых, при таком понимании существа указанной нормы требуется законодательно определить круг органов прокуратуры, на которые возлагаются новые координационные задачи, и конкретный перечень координационных мероприятий (очевидно — форм координации).

Вместе с тем А. Ю. Винокуров обоснованно указывает, что, по сути, указанная координация выступает в качестве составной части деятельности прокуратуры по реализации полномочий о согласовании планов проверки органами государственного контроля (надзора), осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»³⁰.

О координирующей роли прокуратуры по отношению к контролирующим органам также указано в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», предписывающем прокурорам «принять меры к обеспечению межведомственной координации контрольной и надзорной работы, предотвращению фактов дублирования контрольных действий и использования проверок для оказания административного давления на предпринимателей».

Подобные задачи ставятся руководителями структурных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации и в иных случаях, когда, с одной стороны, подчеркивают недопустимость дублирования прокурорами функций органов контроля при организации проверок органов местного самоуправления, а с другой стороны, указывают на необходимость обеспечения координации деятельности контрольных органов по планированию проверочных мероприятий в отношении муниципальных органов и учреждений в целях исключения дублирования таких проверок³¹.

Такое состояние отношений прокуратуры с органами контроля характерно для многих сфер прокурорско-надзорной деятельности. Как указывают практические прокурорские работники, координирующая роль прокуратуры в настоящее время проявляется в создании и функционировании на различных уровнях разнообразных межведомственных рабочих групп, проведении межведомственных совещаний, направленных на объединение усилий различных контрольных органов для эффективного решения практических проблем³². К примеру, в 2014 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации действовали 104 рабочих группы, из которых 82 — межведомственные, из них — только 21 по вопросам борьбы с преступностью. Координирующее положение прокуратуры во взаимоотношениях с органами, осуществляющими государственный контроль (надзор), активно используется прокурорами в сфере защиты прав предпринимателей³³, в противодействии незаконной миграции, экстремизму и иным правонарушениям, связанным с обеспечением федеральной безопасности³⁴, и в других сферах. Однако в большинстве своем эта деятельность осуществляется прокурорами на условиях межведомственного взаимодействия и далеко не всегда связана с борьбой с преступностью, а значит, не может в обязательном порядке рассматриваться в качестве составной части координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Подводя итог исследованию существа координационной функции прокуратуры в сфере борьбы с преступностью, следует, на наш взгляд, отметить, что, несмотря на определенное координирующее положение прокуратуры во взаимоотношениях с контрольно-надзорными органами, достаточных оснований без дополнительного законодательного регулирования считать это продолжением или расширением рассматриваемой функции не имеется. В первую очередь такой вывод обусловлен законодательно определенным предметом координации (борьба с преступностью и коррупционными правонарушениями) и кругом участников (субъектов) координационных отношений, перечень которых ограничен правоохранительными органами.

Что касается механизма взаимоотношений с органами государственного контроля (надзора), то предпочтительнее, по нашему мнению, вести речь о расширении прокурорами применения надзорных полномочий и полномочий по согласованию проведения этими органами проверок соответствующих объектов контроля (надзора) посредством выполнения прокуратурой дополнительно роли организатора их согласованной деятельности в ограниченной сфере отношений и в условиях отсутствия достаточной правовой регламентации этой деятельности.

На наш взгляд, выполнение и повышение такой организующей роли прокуроров является в современный период важным условием эффективной реализации российской прокуратурой своей основной надзорной функции.

В соответствии с действующим законодательством к полномочиям прокурора относится только координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а координация деятельности по борьбе с иными правонарушениями (кроме коррупционных) остается вне поля законодательного регулирования.

§ 1.2. Участники координационной деятельности по борьбе с преступностью, критерии их определения и разделения на виды

Одним из сложных и не имеющих однозначного решения в теории и на практике вопросов, связанных как с определением участников координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, так и в целом с осуществлением правоохранительной деятельности в государстве, является определение понятий «правоохранительная (охранительная) деятельность» и «правоохранительный орган». Об этом свидетельствуют многочисленные публикации ученых и практиков, судебная, прокурорская и иная правоприменительная практика, предложения по совершенствованию законодательства, правовые мнения и заключения научных организаций³⁵.

Одной из основных причин такого положения является отсутствие четкого законодательного определения этих понятий.

Вместе с тем следует отметить, что первостепенное значение среди функций государства традиционно отводится функции, обеспечивающей охрану собственности, охрану правопорядка, защиту прав и свобод личности, которая зачастую именуется охранительной (правоохранительной, охранно-защитной) функцией. Соответственно, в качестве основной формы реализации охранительной функции и одновременно способа осуществления государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) с государственно-правовых позиций принято рассматривать правоохранительную деятельность, а к основным субъектам этой деятельности относить правоохранительные органы.

Конституционные основы осуществления правоохранительной функции, как и других основных направлений деятельности российского государства, сосредоточены преимущественно в преамбуле и первой главе Основного закона страны. В числе этих конституционных положений следует выделить ст. 2, объявляющую человека и его права высшей ценностью и обязывающую государство признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; предписания ч. 4 ст. 3 и ч. 3 ст. 4, направленные на обеспечение охраны государственной власти, целостности и неприкосновенности государства; содержание ст. 7, ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 9, определяющих обязанности государства охранять и защищать труд и здоровье людей, все виды собственности, землю и другие природные ресурсы и др.

Вместе с тем понятие и содержание «охранительной» функции, а также «правоохранительной деятельности», «правоохранительных органов» в Конституции Российской Федерации, так же как и в других законах, не раскрываются.

В ст. 72 Конституции Российской Федерации указывается, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: «кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат» (п. «л» ч. 1). Из содержания данной конституционной нормы делаются различные выводы.

Общепринятым считается то, что судебные органы, а также адвокатура и нотариат не относятся к правоохранительным органам или они имеют специфические отличия, обусловленные их основным функциональным назначением.

Отсутствуют четкие формулировки понятий «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы» и в федеральных законах, и в других нормативных правовых актах Российской Федерации, имеющих ссылки на эти понятия.

К примеру, Федеральный закон от 25 июля 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»³⁶, предусматривающий (в редакции, действующей до 1 января 2016 г.) в качестве вида федеральной государственной службы правоохранительную службу для лиц, осуществляющих правоохранительную деятельность, к данному виду деятельности относит деятельность по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Однако эти виды деятельности разнопорядковые. Деятельность по борьбе с преступностью является фактически составной частью деятельности по обеспечению законности и правопорядка. В свою очередь обеспечение законности и правопорядка способствует обеспечению безопасности. А защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность любого государственного органа.

В Федеральном законе от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»³⁷ предусмотрено в соответствующих разделах выделение бюджетных средств на национальную безопасность и правоохранительную деятельность, причем и для таких органов, как прокуратура, Минюст России, МЧС России, Федеральная фельдъегерская служба, Следственный комитет Российской Федерации и др.³⁸ В свою очередь в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года³⁹ указывается, что в целях обеспечения государственной и общественной безопасности: совершенствуется структура и деятельность федеральных органов исполнительной власти, реализуется Национальный план противодействия коррупции, формируется долгосрочная концепция комплексного развития и совершенствования правоохранительных органов и спецслужб, укрепляются социальные гарантии их сотрудников, совершенствуется научно-техническая поддержка правоохранительной деятельности.

В Федеральном законе «О противодействии коррупции» (ч. 6 ст. 5) к числу правоохранительных органов, деятельность которых координирует прокуратура, отнесены органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности, таможенные органы Российской Федерации.

В Федеральном законе 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»⁴⁰ закреплен общий перечень должностных лиц правоохранительных органов, в число которых включены прокуратура, ФСИН России, ФСКН России, ФССП России, Следственный комитет Российской Федерации.

Ряд этих правоохранительных органов указан в ст. 8 Закона о прокуратуре и в Положении о координации.

Об осуществлении правоохранительной деятельности судебной властью свидетельствует постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. № 1406 «О федеральной целевой программе “Развитие судебной системы России на 2013–2020 годы”»⁴¹, в котором указано, что судебная система, исполняя роль общественного арбитра, защищает одновременно все сферы деятельности, регулируемые правом, обеспечивает незыблемость основ конституционного строя, охраняя правопорядок, единство экономического пространства, имущественные и неимущественные права граждан и юридических лиц.

Анализ данных законов и иных правовых актов свидетельствует об отсутствии правовой определенности относительно понятий «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы». Наряду с этим можно утверждать, что понятие «правоохранительная деятельность», выступая в качестве формы реализации охранительной функции государства, является весьма объемным понятием, «комплексной многоуровневой системой»⁴², и ее основное содержание составляет охрана и защита как прав граждан, юридических и иных лиц, собственности, правопорядка, так и самого права от каких бы то ни было нарушений, а к субъектам ее осуществления относятся преимущественно органы государственной власти, наделенные полномочиями по применению мер принудительного характера. Однако, к сожалению, до настоящего времени правовая наука не выработала единого подхода к данному ключевому понятию, широко употребляемому в научной литературе, нормативных правовых актах и применяемому на практике.

Вместе с тем, исходя из существа изложенных конституционных и других законодательных положений, регулирующих отношения, связанные с реализацией охранительной функции государства, представляется возможным сделать следующие выводы.

Во-первых, правоохранительная деятельность непосредственно связана с функциями [видами (основными направлениями) деятельности] соответствующих субъектов отношений, к числу которых большинство исследователей рассматриваемой деятельности относят:

правосудие;

прокурорский надзор;

уголовное преследование;

охрану общественного порядка, обеспечение правопорядка;

расследование преступлений (дознание и предварительное следствие);

оперативно-розыскную деятельность;

исполнение решений судебных и иных органов, а также наказаний;

оказание юридической помощи для защиты нарушенных прав, в том числе защиты по уголовным делам и др.

Во-вторых, правоохранительная деятельность осуществляется многими государственными органами, однако для ряда из них, к которым относятся органы судебной власти⁴³, органы прокуратуры, органы МВД России, ФСБ России, ФСИН России, ФСКН России, ФССП России, МЧС России, Следственный комитет Российской Федерации, ФТС России, исходя из их социального и функционального предназначения, эта деятельность является одним из основных и главных видов (направлений) деятельности.

К числу этих органов нередко относят и адвокатуру, призванную обеспечивать реализацию гарантированного Конституцией Российской Федерации (ст. 48) права каждого человека и гражданина на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе в определенных случаях пользоваться помощью адвоката (защитника).

Вместе с тем общепринятым, как указывалось, считается, что судебные органы, а также адвокатура и нотариат не относятся к правоохранительным органам или они имеют специфические отличия, обусловленные их основным функциональным назначением⁴⁴.

Помимо такого общего подхода к определению понятия правоохранительного органа следует отметить, что из этого числа органов принято выделять государственные органы, наделенные, во-первых, полномочиями по применению мер государственного принуждения, во-вторых, осуществляющие функции по борьбе с преступностью, т. е. связанные с выявлением, раскрытием, пресечением, предупреждением, расследованием преступлений (функции дознания, предварительного следствия, оперативно-розыскной деятельности), а также с осуществлением прокурорского надзора, исполнения уголовного наказания, охраны общественного порядка и безопасности⁴⁵.

Еще более конкретный подход фактически использован при формировании состава Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации. В качестве постоянных членов данного совещания, помимо Генерального прокурора Российской Федерации, являющегося его председателем, включены первые руководители государственных органов, которые наделены хотя бы одной из правоохранительных функций: дознание, предварительное следствие, оперативно-розыскная деятельность.

В соответствии со ст. 151 УПК РФ предварительное следствие в Российской Федерации осуществляют: следователи Следственного комитета Российской Федерации, следователи Федеральной службы безопасности Российской Федерации, следователи органов внутренних дел, следователи органов по контролю за оборотом наркотиков и психотропных веществ.

Из системного толкования положений ст. 40, 151, 157 УПК РФ следует, что органами дознания в Российской Федерации являются: органы внутренних дел, пограничные органы федеральной службы безопасности, органы Федеральной службы судебных приставов, органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, таможенные органы, командиры воинских частей и соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания относятся иные, не перечисленные в ст. 40 УПК РФ органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.

В силу ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»⁴⁶ на территории Российской Федерации право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям:

органов внутренних дел Российской Федерации;

органов федеральной службы безопасности;

федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны;

таможенных органов Российской Федерации;

службы внешней разведки Российской Федерации;

федеральной службы исполнения наказаний;

органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации.

Как следует из приведенных норм законодательства, наряду с органами Министерства внутренних дел России, Федеральной службы безопасности России, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков России, Федеральной таможенной службы России (указанными в законе и положении как участники координационной деятельности) правоохранительными функциями обладают: Следственный комитет Российской Федерации, органы Федеральной службы судебных приставов, органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы МЧС России, органы Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральная служба государственной охраны, Служба внешней разведки Российской Федерации, командиры воинских частей и соединений, начальники военных учреждений и гарнизонов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований органов, в которых законом предусмотрена военная служба.

На наш взгляд, при определении понятий «участники (субъекты)» координационной деятельности, осуществляемой органами прокуратуры в сфере борьбы с преступностью, следует учитывать как законодательное регулирование координационных отношений, так и теоретические основы и практику осуществления координационной деятельности.

В разделе 3 Положения о координации, именуемом «Полномочия участников координационной деятельности», в первую очередь речь идет о составе координационного совещания, в который входят прокурор (председатель совещания) и руководители соответствующих правоохранительных органов или лица, исполняющие их обязанности (члены совещания). При этом данное координационное совещание выступает в двух значениях.

С одной стороны, это координационное совещание (совет) является постоянно действующим координационным органом, которое функционирует в постоянном режиме и осуществляет руководство всей координационной деятельностью правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью на определенном уровне, территории, объекте или сфере координации.

На межгосударственном уровне функционирует Координационный Совет Генеральных прокуроров СНГ, членами которого являются генеральные прокуроры государств — участников СНГ и возглавляющий его председатель — Генеральный прокурор Российской Федерации.

На федеральном уровне, как уже указывалось, действует Координационное совещание руководителей правоохранительных органов Российской Федерации в составе Генерального прокурора Российской Федерации (председатель совещания) и членов совещания: министра внутренних дел Российской Федерации, директора ФСБ России, директора ФСКН России, председателя Следственного комитета Российской Федерации, руководителя ФТС России, директора ФССП России, директора ФСИН России в соответствии с Регламентом Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 14 февраля 2014 г. На региональном уровне функционируют координационные совещания во главе с председателем — прокурором соответствующего субъекта Российской Федерации, а в состав этих координационных совещаний входят военные и иные специализированные прокуроры, руководители следственных управлений Следственного комитета по субъектам Российской Федерации и руководители других правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории субъекта Российской Федерации, в том числе руководители такого же уровня других специализированных правоохранительных органов, в частности подразделений таможенных органов, органов внутренних дел на транспорте.

На местном (муниципальном) уровне на постоянной основе образуются и осуществляют деятельность координационные совещания, возглавляемые прокурорами городов, районов, членами которых являются, помимо руководителей органов внутренних дел, подразделений ФСБ России, ФСКН России, следственных органов Следственного комитета Российской Федерации, также руководители уголовно-исполнительных инспекций, подразделений службы судебных приставов. Кроме того, в состав координационных совещаний данного уровня включаются начальники территориальных отделов (отделений, инспекций) структурных подразделений территориальных органов МЧС России, в сферу ведения которых входят вопросы осуществления государственного пожарного надзора⁴⁷ на территории города, района (органа государственного пожарного надзора по городу, района, отдела надзорной деятельности по городу, району).

В качестве членов этих координационных совещаний могут привлекаться специализированные прокуроры, руководители специализированных органов внутренних дел и других правоохранительных органов, дислоцирующихся в городе, районе.

На межрегиональном уровне, в федеральных округах в настоящее время подобных постоянно действующих координационных совещаний не образуется. В соответствии с положениями об управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, утвержденных Генеральным прокурором Российской Федерации 27 мая 2015 г. (п. 3.2), данные управления обеспечивают межведомственное взаимодействие правоохранительных и контролирующих органов в округе по борьбе с преступлениями и правонарушениями. Таким образом, основной формой их координационной деятельности на межрегиональном уровне являются межведомственные совещания, заседания которых проводятся, как правило, под председательством заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, курирующего соответствующий федеральный округ.

Председателем координационного совещания руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах является заместитель Генерального прокурора Российской Федерации — Главный военный прокурор⁴⁸.

На основании п. 1.1 соответствующего Регламента⁴⁹ в состав данного координационного совещания входят руководители Главного военного следственного управления Следственного комитета Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, Департамента военной контрразведки и Пограничной службы Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Главного командования внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федерального агентства специального строительства.

На нижестоящих уровнях военной прокуратуры помимо соответствующих прокуроров округов, гарнизонов в состав координационных совещаний входят командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений, начальники гарнизонов⁵⁰, так как они реализуют полномочия и обязанности органа дознания, указанные в п. 3 ч. 1 ст. 40, п. 4 ч. 2 ст. 157 УПК РФ. Членами координационных совещаний также являются руководители управлений (отделов) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, управлений военной контрразведки ФСБ России, управлений и отделов ФСБ России по военным округам и флотам, округу Военно-воздушных сил и противовоздушной обороны⁵¹, внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации, группам войск, объединениям центрального подчинения, отделов ФСБ России по объединениям, соединениям, воинским частям, гарнизонам, военным образовательным учреждениям профессионального образования, организациям Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов⁵².

В связи с изменениями в п. 3 ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания в настоящее время относятся и начальники органов военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации. На основании п. 7 Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 2015 г. № 161 «Об утверждении Устава военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации»⁵³ военная полиция выполняет в пределах своей компетенции правоохранительные функции в сфере борьбы с преступностью. Следовательно, начальники органов военной полиции также должны включаться в качестве членов в состав координационных совещаний, которые организуются под руководством военных прокуроров.

Таким образом, все перечисленные выше должностные лица (первые руководители возглавляемых ими органов), входящие в состав постоянно действующих координационных совещаний, по своему статусу являются субъектами (участниками) координационных отношений, возникающих и реализующихся в процессе координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с преступностью.

Второе назначение координационного совещания состоит в том, что оно выступает в качестве основной формы координационной деятельности правоохранительных органов посредством периодического проведения заседания этого совещания, обсуждения на этом заседании вопросов, относящихся к координационной деятельности, и принятия согласованных решений, обязательных для исполнения руководителями правоохранительных органов в части, относящейся к ведению и компетенции этих органов.

Из этой функции координационного совещания следует, что в роли участников (субъектов) координационной деятельности кроме членов совещания и его председателя выступают правоохранительные органы, которые в соответствии с п. 8 Положения о координации участвуют в реализации решений координационного совещания. Не случайно во всех постановлениях координационных совещаний в качестве основных исполнителей указываются конкретные правоохранительные органы.

Что касается других должностных лиц правоохранительных органов, руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их подразделений, органов местного самоуправления, органов военного управления, общественных объединений, научных и педагогических работников, представителей средств массовой информации, то они, как следует из содержания п. 9 Положения о координации, приглашаются для участия в заседании координационного совещания. Соответственно их, по нашему мнению, и следует рассматривать в качестве приглашенных лиц, а не участников (субъектов) координационных отношений и, соответственно, координационной деятельности. Это относится и к представителям органов контроля и других государственных органов, привлекаемых для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании. Аналогичным образом и все органы и организации, не являющиеся в обозначенном выше понимании правоохранительными, но принимающие участие в координационной деятельности, в реализации координационных мероприятий на условиях взаимодействия, не могут именоваться полноценными участниками (субъектами) координационной деятельности.

В числе таких органов в Положении о координации отдельно выделены суд и органы юстиции.

С учетом необходимости неукоснительного соблюдения принципа самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их особого процессуального статуса председатели судов в состав координационных совещаний не входят.

Согласно разделу 4 Положения о координации в целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью с судами и органами юстиции проводится взаимодействие в следующих согласованных формах:

взаимное информирование о состоянии преступности и судимости;

использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью;

совместная работа по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью;

проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов;

направление совместных информационных писем, справок, обзоров;

участие в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Участие председателей судов в проведении координационных совещаний, безусловно, положительный момент, позволяющий достичь необходимого уровня правоприменительной практики на определенной территории, выявить типичные ошибки и недостатки, допускаемые правоохранительными органами в борьбе с отдельными видами преступлений.

Наряду с судами правоохранительные органы в процессе координационной деятельности взаимодействуют с органами законодательной (представительной), исполнительной власти, а также контролирующими органами, руководители которых членами координационных совещаний быть не могут. В случае их участия в качестве приглашенных участников решения координационного совещания не являются для них обязательными, а носят лишь рекомендательный характер.

Руководители правоохранительных органов (или лица, исполняющие эти обязанности) как участники (субъекты) координационной деятельности вправе: быть членами координационных совещаний; делать предложения по вопросам, относящимся к координационной деятельности; вносить в согласованном порядке проекты документов, иные материалы, требующие обсуждения и принятия решения; участвовать в обсуждении и выработке решений по вопросам, вынесенным на рассмотрение; определять участников рабочих групп; вносить предложения об оценке эффективности принятых совместных решений и мер по их реализации. Кроме того, они: участвуют в составлении планов проведения координационных совещаний; во исполнение решений координационного совещания издают приказы, указания, распоряжения и принимают соответствующие организационно-распорядительные меры; согласовывают постановления координационного совещания, если на них возложено их выполнение; обеспечивают выполнение принятых решений в части, относящейся к ведению и компетенции возглавляемых ими органов; несут персональную ответственность за их выполнение; обеспечивают подготовку проектов документов по вопросам, рассматриваемым на координационном совещании, которые в инициативном порядке внесены ими для рассмотрения; предлагают председателю координационного совещания своих представителей для формирования секретариата координационного совещания.

Председатель координационного совещания:

созывает координационное совещание;

истребует информацию, необходимую для организации координационной деятельности;

организует рабочие группы из представителей правоохранительных органов;

назначает из числа работников прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания;

подписывает постановление координационного совещания по согласованию с членами координационного совещания.

В литературе вопросы о критериях, по которым можно выделить участников (субъектов) координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с преступностью, т. е. органы, относящиеся к числу правоохранительных, в законодательном порядке предлагается решать по-разному.

Ряд ученых считают, что эту проблему можно решить посредством четкого закрепления понятия «правоохранительная служба», принятия закона о правоохранительной службе⁵⁴. Другие исследователи выражают сомнение в правильности этой позиции по той причине, что, к примеру, органы ФСБ России, несмотря на те функции, которые они выполняют, не могут быть отнесены к правоохранительным органам, поскольку их сотрудники — военнослужащие, т. е. представители военной, а не правоохранительной службы⁵⁵. Вместе с тем следует отметить, что законодателем в Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»⁵⁶ внесены изменения⁵⁷, которыми из системы государственной службы исключена «правоохранительная служба» как вид государственной службы.

Исходя из этого, заслуживает внимания, на наш взгляд, выход из этого положения путем замены понятия «правоохранительный орган» на «государственный орган, участвующий в борьбе с преступностью и коррупцией», который используется в Законе Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 2220–3 «О прокуратуре Республики Беларусь»⁵⁸. Подобный подход применен и в Республике Казахстан, где в соответствии с Положением о Координационном совете по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью, утвержденным Указом Президента Казахстана от 02 мая 2011 г. № 68, четко определен состав этого органа, включающий постоянных членов и членов совета с временно делегированными полномочиями⁵⁹.

В теории и на практике высказываются предложения о необходимости расширения круга участников (субъектов) координационной деятельности по борьбе с преступностью посредством наделения отдельных контролирующих органов функциями по производству оперативно-розыскной деятельности, дознания или предварительного следствия. При этом в первую очередь это относится зачастую к Росфинмониторингу как государственному органу, уполномоченному выявлять признаки преступлений в финансовой сфере. Также имеются предложения о создании специализированной службы по борьбе с финансовыми преступлениями как обособленного федерального органа, которую предлагается именовать Федеральной службой по расследованию финансовых преступлений⁶⁰.

Вместе с тем, как показывают результаты опросов прокурорских работников, 58,8% опрошенных лиц полагают, что необходимость наделения контрольно-надзорных органов перечисленными функциями отсутствует, и только 28,1% из этих работников считают, что это будет способствовать повышению эффективности координации деятельности правоохранительных органов в рассматриваемой сфере⁶¹. Также следует отметить, что из числа сторонников расширения состава участников «прокурорской» координации 57,4% предлагают наделить дополнительными функциями ФНС России, 45,2% — ФМС России и только 39,1% — органы Росфинмониторинга.

Сравнительно узкий круг участников «прокурорской» координации свидетельствует о ведомственной направленности данной функции⁶². При этом сущность «ведомственности» координации заключается не только в том, что она охватывает деятельность незначительного круга участников (правоохранительные органы), но и в том, что прокуратура согласовывает и объединяет усилия органов, выполняющих только функции, направленные непосредственно на борьбу с преступностью, и не задействует всю мощь государства — все ветви власти, а также институты гражданского общества. Дополнительным обоснованием является также то, что координация на государственной основе должна подкрепляться соответствующей правовой базой, адекватным ресурсным обеспечением правоохранительных органов, обеспечением надлежащего кадрового потенциала работников правоохранительных органов⁶³.

Вместе с тем со стороны государства избран несколько иной путь объединения усилий государственных структур по борьбе с преступностью, в том числе по таким видам преступлений, как коррупция, терроризм, незаконный оборот наркотиков, представляющим серьезную опасность национальной безопасности страны и носящим зачастую организационный характер.

Для выработки стратегии борьбы с этими видами преступлений образованы Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией⁶⁴, Национальный антитеррористический комитет⁶⁵, антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации. Создана специальная структура — Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, которая наделена полномочиями по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ⁶⁶.

Значительная роль в предупреждении и противодействии преступности в сфере безопасности дорожного движения отводится МВД России, на которое Правительством Российской Федерации возложена координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения⁶⁷.

Формирование подобных структур, «координаторов по направлениям» борьбы с преступностью, выполняющих консолидирующую роль в объединении сил и средств государства по противодействию преступности, можно рассматривать как позитивные инициативы со стороны государства в деле борьбы с преступностью.

С другой стороны, к примеру, деятельность антитеррористических комиссий или координационная деятельность органов ФСКН России пересекается с действиями прокуратуры как координационного органа в сфере противодействия преступности, и происходит смешение их компетенции.

В связи с этим прокурор хотя и становится «координатором координаторов»⁶⁸, но, как свидетельствует практика, подобное положение фактически не проявляется должным образом в его координационной и прокурорско-надзорной деятельности. До настоящего времени нет ни одного решения координационного совещания, особенно на федеральном уровне, в котором упоминалось бы о поручении, к примеру, ФСКН России как координатору деятельности органов исполнительной власти в области противодействия незаконному обороту наркотиков выполнить определенные согласованные действия, организовать проведение совместных с координируемыми органами мероприятий и т. д. В полной мере это относится и к другим участникам координации, таким как ФСБ России, МВД России и др.

Вместе с тем представляется, что подобные поручения являются вполне допустимыми, а в отдельных случаях и вовсе целесообразными, так как их реализация позволяла бы повысить эффективность координационной деятельности посредством объединения усилий более широкого круга государственных структур на конкретном направлении борьбы с преступностью.

Одновременно следует иметь в виду, что прокурор при осуществлении координационной деятельности обязан выполнять и свои надзорные обязанности, а именно: надзирать за законностью ведения участниками координации борьбы с преступностью и коррупционными правонарушениями, принимать при наличии оснований соответствующие меры прокурорского реагирования. Соответственно и по отношению к «координаторам направлений» борьбы с преступностью прокурор, на наш взгляд, обязан осуществлять надзор за исполнением законов этими органами по координации деятельности соответствующих государственных органов.

Однако такое двойственное положение прокурора, совмещение у него двух различных функций свидетельствует, как считают отдельные исследователи, о наличии определенного противоречия. По их мнению, получается, что прокурор, с одной стороны, при реализации координационных полномочий обязан к тем же членам координационного совещания относиться как к равноправным партнерам, достигать консенсуса по их согласию на участие в том или ином координационном мероприятии или выполнять их предложения, к примеру, о созыве координационного совещания. А с другой стороны, при допущении членом координационного совещания нарушения законов о борьбе с преступностью, фактически одновременно предостерегать его о недопустимости нарушения закона или принимать другие меры прокурорского воздействия.

Исходя из этого, очевидно не случайно в период с 1992 по 1995 г. функция координации в законодательном порядке была исключена из ведения российской прокуратуры.

В то время профессор В. П. Рябцев писал также о том, что наделение прокуратуры самостоятельной функцией координации деятельности правоохранительных органов несовместимо с общим принципом непротиворечивости функций одного и того же органа. Данная функция противоречит, по этому его обоснованному мнению, надзорным полномочиям прокуратуры⁶⁹.

Вместе с тем, по мнению других авторов, выполнение координационной функции вполне оправдано правовым положением прокуратуры как надзорного органа; что между участниками скоординированного взаимодействия не возникают прокурорско-надзорные правоотношения; что реализация координационной функции не означает административного вмешательства в деятельность поднадзорных органов и должностных лиц со стороны прокуратуры, которая выступает в качестве инициатора проведения мероприятий по противодействию преступности⁷⁰. Подобная аргументация оказалась более убедительной и подтвердилась многолетней плодотворной координационной деятельностью прокуратуры в сфере борьбы с преступностью⁷¹.

§ 1.3. Соотношение координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с преступностью и взаимодействия прокуратуры с государственными органами по обеспечению правопорядка и противодействию правонарушениям

Сложившаяся практика правового регулирования многих вопросов взаимодействия и координации деятельности государственных органов в различных сферах отношений⁷², в том числе в области борьбы с преступностью и коррупцией посредством издания нормативных правовых актов Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, в последние годы дополнена Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» (далее — Указ)⁷³. Данный Указ издан в целях совершенствования деятельности по обеспечению правопорядка в стране и внес определенные изменения в координационную деятельность правоохранительных органов, осуществляемую прокурорами, в том числе связанную с составом участников новых координационных совещаний, а также с разграничением предметов координации деятельности соответствующих органов по борьбе с преступностью и по обеспечению правопорядка.

Кроме того, по мнению отдельных известных исследователей координации⁷⁴, этим Указом позиции координации, осуществляемой прокуратурой, только укрепились, и создались дополнительные предпосылки для того, чтобы эта деятельность стала составной частью общего процесса противодействия преступности, осуществляемого на государственной основе и, в первую очередь, под руководством органов исполнительной власти.

В соответствии с данным Указом руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации определена обязанность по образованию постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации. При этом указанные координационные совещания по целям, задачам, предмету деятельности существенным образом отличаются от координационных совещаний руководителей правоохранительных органов.

Согласно Указу основные задачи координационных совещаний по обеспечению правопорядка заключаются в следующем:

а) обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка в субъектах Российской Федерации, а также прогнозирование тенденций развития ситуации в этой области;

б) анализ эффективности деятельности территориальных органов МВД России и территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации;

в) разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка в субъектах Российской Федерации;

г) организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения правопорядка в субъектах Российской Федерации.

Основная же цель координации деятельности по борьбе с преступностью, как ранее указывалось, состоит в повышении ее эффективности, а предмет координации ограничен борьбой с преступностью и коррупционными правонарушениями.

Вместе с тем прокурорам субъектов Российской Федерации было предписано обеспечить эффективное взаимодействие с этими постоянно действующими координационными совещаниями в субъектах Российской Федерации. При этом первоначально прокурорам было указано на необходимость принимать личное участие в качестве постоянных членов в работе создаваемых в регионах координационных совещаний по обеспечению правопорядка на основании приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 20 декабря 2010 г. № 445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. № 1535 “О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка”»⁷⁵.

Затем после отмены этого приказа⁷⁶ на продолжение участия в работе этих координационных совещаний, на необходимость отражения информации об указанной деятельности в отчете по форме КДПО и докладах по итогам года прокурорам было указано в Информационном письме первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 23 октября 2014 г. № 29–32–2014 «Об участии прокуроров в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации». Обоснованием этого является то, что координационные совещания по обеспечению правопорядка наряду с выработкой и принятием решений стратегического характера являются действенным инструментом реагирования на возникающие проблемы в этой сфере. С момента их создания существенно улучшилось взаимодействие органов государственной власти федерального и регионального уровня, местного самоуправления, правоохранительных органов. Более системно стали решаться задачи и в сфере борьбы с преступностью.

Обобщение практики⁷⁷ деятельности прокуроров на данном направлении свидетельствует, что их основные усилия сосредоточиваются на внесении предложений о включении конкретных и адекватных состоянию криминогенной обстановки мер в планы деятельности координационных совещаний по обеспечению правопорядка при высших должностных лицах субъектов Российской Федерации, подготовке необходимых материалов во исполнение запланированных мероприятий, а также на непосредственном участии прокуроров субъектов Российской Федерации в работе таких совещаний.

Среди предложений, вносимых прокурорами субъектов Российской Федерации для формирования комплексных планов деятельности координационных совещаний по обеспечению правопорядка, следует выделить предложения о существенном повышении эффективности деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и правоохранительных органов по обеспечению законности и правопорядка, принятии адекватных состоянию преступности комплексных профилактических решений. К их числу относятся решения, направленные на реализацию органами власти полномочий в сфере безопасности на территории областных центров, профилактики правонарушений среди несовершеннолетних, обеспечения антитеррористической и противопожарной защищенности объектов социального назначения.

Анализ практики показал, что фактически повсеместно на заседаниях координационных совещаний по обеспечению правопорядка принимаются решения и координируются мероприятия, направленные на:

активизацию противодействия терроризму, экстремизму, разжиганию межнациональных и межконфессиональных конфликтов, в том числе в неформальной молодежной среде;

противодействие коррупции в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

соблюдение миграционного, земельного, градостроительного законодательства, оптимизацию использования иностранной рабочей силы;

предотвращение и выявление нецелевого использования бюджетных средств, повышение эффективности использования организациями жилищно-коммунального комплекса финансовых ресурсов;

профилактику преступности и иных правонарушений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних, в частности на реализацию государственных и муниципальных программ по профилактике правонарушений;

организацию противодействия распространению наркомании и борьбу с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также осуществление мер по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией.

Таким образом, проблемы, выносимые на обсуждение на совещаниях указанной категории, в целом отличаются актуальностью и требуют, чтобы к их решению подключались все заинтересованные территориальные органы федеральных органов государственной власти, органы прокуратуры, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления. Совместная реализация правоохранительными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации принятых совещаниями организационно-распорядительных документов способствует укреплению законности, оздоровлению криминальной обстановки. Такая работа приносит свои результаты, что позволяет зачастую органам государственной власти многих субъектов Российской Федерации по инициативе участников этих совещаний (в основном прокуроров) принять решения об увеличении финансирования региональных программ, направленных на профилактику правонарушений и борьбу с преступностью.

Вместе с тем анализ участия прокуроров в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка выявил и ряд проблем, связанных с формированием состава этих совещаний, планированием их работы, превышением пределов координационной деятельности данных образований, нарушением действующего законодательства и др.

Изучение практики деятельности координационных совещаний по обеспечению правопорядка показало отсутствие единого подхода на местах при определении состава их участников⁷⁸.

На первоначальном этапе формирования состава данных координационных совещаний прокуратуре пришлось добиваться включения в их состав как руководителя территориальной прокуратуры, так и руководителей других правоохранительных органов. К примеру, руководители ряда регионов считали, что включение прокурора в состав такого совещания необязательно, поскольку в Указе не определен круг лиц, участие которых в работе данного совещания непреложно⁷⁹.

Также только в результате предложений и инициатив прокуроров дополнительно включены в состав координационных совещаний в ряде субъектов Российской Федерации руководители следственных управлений Следственного комитета Российской Федерации по субъекту РФ, управлений Федеральной миграционной службы по субъекту РФ, военные прокуроры гарнизонов и др.

Это относится и к участию в работе указанных координационных совещаний транспортных прокуроров в рамках предоставленной компетенции. При этом, учитывая, что поднадзорные транспортным прокурорам объекты расположены на территории нескольких субъектов Российской Федерации, представляется целесообразным участие транспортных прокуроров (на правах прокуроров субъектов Российской Федерации) в работе координационных совещаний в субъектах Российской Федерации только по месту дислокации, на территории других субъектов в данной работе должны принимать участие транспортные прокуроры районного уровня.

Так, Южный транспортный прокурор принимает участие в координационном совещании по обеспечению правопорядка в Ростовской области, его заместители с дислокацией в Краснодарском крае и Саратовской области — соответственно в координационных совещаниях по обеспечению правопорядка в Краснодарском крае и Саратовской области, иные транспортные прокуроры на правах районных — в столицах субъектов Российской Федерации.

Московский межрегиональный транспортный прокурор, а также руководитель Московского межрегионального следственного управления на транспорте Следственного комитета Российской Федерации по Указу мэра Москвы дополнительно включены в состав постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка. Подобный состав совещания сформирован в г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области⁸⁰.

Очевидно, что аналогичной позиции следует придерживаться и при включении в состав указанных координационных совещаний иных специализированных прокуроров, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации.

Однако, как и вопрос об участниках (субъектах) координации, осуществляемой прокуратурой, вопрос о нормативно-правовом урегулировании состава постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка остается нерешенным. Как правильно отмечается отдельными авторами, в данном случае требуется определение участников этого вида координационной деятельности не «через перечисление» их в нормативном акте, а посредством «раскрытия признаков органов власти, задействованных в обеспечении правопорядка»⁸¹, т. е. легального определения понятия «правопорядок».

До конца в работе постоянно действующих координационных совещаний не сложился и единый порядок планирования их деятельности. Имеются факты составления в отдельных регионах планов работы координационных совещаний, планов заседаний данных совещаний, которыми предусматриваются даты и тематики заседаний. В то же время в соответствии с п. 1 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 26 октября 2010 г. № Пр-3782 в каждом регионе предписано разрабатывать комплексный план действий координационного совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации. Соответственно в этих планах должны предусматриваться действия, направленные на решение наиболее актуальных для каждого региона вопросов в сфере законности, правопорядка и безопасности. При этом принимаемые решения координационного совещания не должны содержать лишь общие формулировки, рекомендации типа «повысить», «расширить», «углубить», а должны носить конкретный характер, чтобы их выполнение можно проверить и проконтролировать.

Следующим важным вопросом, связанным с функционированием постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка, является определение пределов деятельности этого совещания.

Практика свидетельствует, что нередко предметом обсуждения координационных совещаний по обеспечению правопорядка являются вопросы, относящиеся непосредственно к противодействию преступности средствами прокурорского надзора, оперативно-розыскной и процессуальной деятельности правоохранительных органов. По результатам таких обсуждений даются конкретные поручения прокурорам и руководителям правоохранительных органов соответствующих регионов. Данные обстоятельства свидетельствуют о необоснованном расширении пределов компетенции координационных совещаний по обеспечению правопорядка, предусмотренной Указом Президента Российской Федерации № 1535. При этом допускается вмешательство в компетенцию правоохранительных органов, включая прокуратуру, координационного совещания руководителей правоохранительных органов субъекта Российской Федерации, ставится под угрозу обеспечение тайны следствия, проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Подобное положение потребовало корректировки Указа Президента Российской Федерации № 1535 и внесения в него Указом Президента Российской Федерации от 26 июня 2013 г. № 581⁸² дополнения п. 2–1 следующего содержания: «Координационные совещания не подменяют координационные совещания руководителей правоохранительных органов, антинаркотические и антитеррористические комиссии, а также не вмешиваются в оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность».

Данное дополнение создало условия для исключения административного вмешательства в существо процессуальной правоохранительной и координационной деятельности прокуратуры. Однако, как показывает практика⁸³, полностью не исключило необоснованного расширения пределов компетенции координационных совещаний по обеспечению правопорядка. На заседаниях данных координационных совещаний по-прежнему в отдельных случаях даются рекомендации прокурорам и руководителям правоохранительных органов о представлении информации контролирующим органам, о направлении им запросов, проведении сверок и др. При этом в отдельных случаях допускается нарушение действующего законодательства, когда следственным органам рекомендуется допрашивать определенных должностных лиц, указывается на необходимость тщательного выяснения определенных обстоятельств и другие подобные действия. Также пока полностью не исключены факты обсуждения на заседаниях координационных совещаний конкретных преступлений на стадии расследования уголовных дел.

Поскольку координационная деятельность правоохранительных органов регламентируется ст. 8 Закона о прокуратуре, Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567, решение или рекомендации о проведении координационного совещания руководителей правоохранительных органов под председательством прокурора субъекта Российской Федерации не входят в компетенцию руководителя региона⁸⁴.

Такое положение вызывает необходимость более четкого определения самостоятельных задач постоянно действующих координационных совещаний, функционирующих под руководством высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Во многом они дублируют задачи координационных совещаний руководителей правоохранительных органов.

Представляется, что такие задачи должны быть индивидуализированы для тех и других координационных совещаний. Для реализации целей Указа Президента Российской Федерации № 1535 акцент должен быть сделан на мерах организационного, материально-финансового, информационно-технического, нормативного, правовоспитательного и иного характера, с привлечением возможностей государственных органов, субъектов предпринимательства, общественных организаций, направленных на укрепление правопорядка в регионах, устранение обстоятельств, способствующих нарушениям законов. Предметом деятельности данных координационных совещаний должна быть разработка региональных программ борьбы с преступностью, коррупцией, иными правонарушениями, включающими мероприятия вышеназванного характера. Последние формируются с учетом результатов анализа состояния законности и правопорядка и предложений, внесенных консолидированным решением координационного совещания руководителей правоохранительных органов региона. Подобное соотношение предметов ведения вышеназванных совещаний представляется оптимальным и создает условия для их конструктивного взаимодействия, без взаимной подмены.

Значительной проблемой также остается дублирование в регионах отдельных мероприятий различных коллегиальных органов. В частности, вопросы, рассмотренные координационным совещанием по обеспечению правопорядка, нередко повторяют проблематику, рассматриваемую на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов субъекта Российской Федерации, заседаниях антинаркотических и других межведомственных комиссий.

Кроме этого, изучение материалов координационных совещаний по обеспечению правопорядка показывает, что в регионах до настоящего времени не сформирована единообразная практика оформления принимаемых решений. В соответствии с п. 3 Указа Президента Российской Федерации № 1535 решения координационных совещаний оформляются актами высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а в необходимых случаях — актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такими актами согласно ст. 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁸⁵ являются указы (постановления) и распоряжения. Иные виды актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательством не предусмотрены. Однако вопреки требованиям законодательства в ряде регионов ход и результаты проводимых совещаний фиксировались только в протоколах или оформлялись перечнем поручений.

Следует также учитывать, что иногда и прокуроры допускают необоснованное вмешательство прокурора в компетенцию главы региона в этой сфере. Так, прокуратура Ростовской области оспорила как незаконное постановление главы администрации (губернатора) Ростовской области от 3 февраля 2011 г. № 35 «О создании постоянно действующего координационного совещания по обеспечению правопорядка в Ростовской области», которым органам местного самоуправления рекомендовано создать аналогичные координирующие органы. По сути были делегированы полномочия, которыми местная власть не обладает. При этом нижестоящие прокуроры сориентированы на пресечение издания органами местного самоуправления незаконных нормативных правовых актов, предусматривающих создание координационных совещаний по обеспечению правопорядка на местном уровне. Соответственно ими были обжалованы в судебном порядке нормативные правовые акты о создании постоянно действующего совещания по обеспечению правопорядка в своих районах. Однако решением Ростовского областного суда от 26 апреля 2011 г. заявление прокуратуры области оставлено без удовлетворения. Суд указал, что рекомендация органам местного самоуправления создать аналогичное координационное совещание не является нарушением ни Указа Президента России, ни федерального закона. По мнению суда, участие органов местного самоуправления в профилактике терроризма и экстремизма — одно из направлений обеспечения правопорядка, прямо предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Конкретные формы координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере обеспечения правопорядка не определены, поэтому координация может реализовываться в различных формах, не запрещенных законом, в том числе и путем рекомендации органам местного самоуправления совершить определенные действия, не противоречащие закону. Возможность создания координационных совещаний предполагает прежде всего информационное взаимодействие между органами власти и органами местного самоуправления. Определением Верховного Суда РФ кассационное представление прокуратуры области также отклонено по тем же основаниям. Аналогичную позицию заняли и районные суды Ростовской области.

Более детально работа координационных совещаний по обеспечению правопорядка проанализирована в совместном информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, Следственного комитета Российской Федерации, ФСКН России, ФТС России от 5 октября 2012 г. № 32/1/9016/8/К/8–4451/208–35208/ВИ-4351/01–40/50159 «О практике участия прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур, руководителей территориальных подразделений правоохранительных органов Российской Федерации в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в Российской Федерации».

Вывод. Отмечая положительные аспекты соотношения и взаимодействия координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации и координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью и коррупционными правонарушениями, следует отметить, что на региональном уровне в настоящее время на постоянной основе образованы и функционируют около десятка подобных координационных структур. К их числу, кроме координационного совещания по обеспечению правопорядка, относятся антитеррористические комиссии, антинаркотические постоянно действующие группы, межведомственные рабочие группы по противодействию коррупции, такие же группы по профилактике, предупреждению и борьбе с преступностью несовершеннолетних, по защите прав предпринимателей, по борьбе с легализацией преступных доходов и др.

Такое положение, по мнению отдельных прокуроров субъектов Российской Федерации, свидетельствует о возможности отмены Указа Президента РФ № 1535 как выполнившего основное свое предназначение.

Глава 2.
Правовые основы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

§ 2.1. Исторические аспекты правового регулирования координационных отношений прокуратуры и правоохранительных органов по борьбе с преступностью

Координация борьбы с преступностью, осуществляемая органами прокуратуры России, полномочия субъектов координации, формы и методы ее осуществления проходили становление и совершенствовались практически на всех этапах развития прокурорской деятельности в России.

Рассматривая вопрос о правовых основах координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, следует отметить, что данная деятельность как функция прокуратуры имеет свою историю.

Российская прокуратура в той или иной форме всегда выполняла координирующую роль в деятельности по борьбе с преступностью, осуществляемую как при наличии прямых законодательных требований к прокуратуре, так и без соответствующей регламентации. Последнее происходило по причине того, что правоохранительные органы сами испытывали постоянную потребность в такой координации. Это, в свою очередь, подтверждает положение о том, что координация является объективной категорией, действующей постоянно и везде, где возникает необходимость согласованности действий⁸⁶.

В литературе делается вполне обоснованный вывод о том, что деятельность дореформенных царских органов уголовной юстиции (прокуратуры, полиции и судов) объективно нуждалась хотя бы в минимальной согласованности и координированности. «При отсутствии специального закона, а также соответствующих указаний в иных законах из всех названных выше органов лишь органы прокуратуры наиболее подходили к выполнению этой функции, а поэтому и пытались реально осуществлять ее на практике»⁸⁷.

После судебной реформы 1864 г. деятельность прокуратуры хотя и была ограничена преимущественно функцией поддержания государственного обвинения в судах по уголовным делам, однако при этом нормативно устанавливались отдельные координационные полномочия прокуроров. Согласно «Обличительным правилам» от 11 октября 1865 г. губернский прокурор наделялся полномочием передавать дознание судебным следователям, если считал прекращение дела полицией необоснованным. С появлением нового института судебных следователей, созданием судебных палат (по одной на несколько губерний) и осуществлением деятельности прокуроров при каждой из них, развитием полицейских структур, действием в борьбе с преступностью жандармского корпуса усиливалась необходимость во взаимодействии между ними. В значительной мере эта потребность обеспечивалась действиями прокуроров.

Полиция и судебные следователи направляли прокурору сведения о всех совершенных преступлениях на соответствующей территории, а прокуроры, в свою очередь, направляли им указания и наставления по уголовным делам.

После Октябрьской революции 1917 г. в соответствии с марксистской доктриной о сломе прежнего государственного аппарата суды, полиция, прокуратура были упразднены. Их функции возлагались на вновь созданные структуры (милиция, чрезвычайная комиссия, революционные трибуналы, общественные обвинители).

До середины 30-х гг. XX в. «прокурорская» координация проводилась главным образом в форме межведомственных совещаний.

В Положении о прокурорском надзоре, принятом 28 мая 1922 г. на 3-й сессии Всероссийского Центрального исполнительного комитета IX созыва, говорилось, что прокуратура создается в интересах «правильной постановки борьбы с преступностью»⁸⁸, что рассматривалось фактически как координация деятельности соответствующих органов по борьбе с преступностью.

Народным комиссариатом юстиции РСФСР 29 июня 1922 г. была издана Временная инструкция губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокуроров, в соответствии с которой прокуроры губернии «созывают периодически совещания по борьбе с преступностью в составе председателя-прокурора и членов совещания: предсовнарсуда, предревтрибунала, заведующего РКИ и начальника губернского ОГПУ с целью объединения усилий всех означенных органов в борьбе с преступностью, выработки необходимых мероприятий в этой области и обсуждения вопросов о правильной деятельности исправительно-трудовых учреждений, уголовного розыска и милиции»⁸⁹.

Полномочия государственной прокуратуры по «общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью», были закреплены в ст. 59 Положения о судоустройстве РСФСР, принятом 3-й сессией XII созыва ВЦИК 19 ноября 1926 г.⁹⁰ Тем самым прокуратура впервые была нормативно наделена конкретными полномочиями по согласованию деятельности органов, ведущих борьбу с преступностью, и тем самым впервые приобрела правовое основание для осуществления деятельности, именуемой в настоящее время координационной.

Со второй половины 1920-х гг. в координации применялись такие формы, как направление совместных писем, обращений и указаний руководителей правоохранительных органов.

Таким образом, координационная деятельность прокуратуры изначально связывалась с наделением прокуратуры конкретными полномочиями по согласованию борьбы с преступностью, охватывающими деятельность практически всех правоохранительных органов.

Вместе с тем политическая обстановка того периода предполагала участие многочисленных трудовых коллективов в борьбе с правонарушениями, что имело соответствующее правовое обеспечение, а это, в свою очередь, обусловило участие в прокурорской координации органов рабоче-крестьянской инспекции. С учетом сложившихся тогда подходов, рассматривающих суд как орган борьбы с преступностью, на тот период и в дальнейшем предусматривалось участие в координационной деятельности и руководителей судов.

К середине 1930-х гг. в условиях проведения репрессий и возросшей роли карательных органов и органов внесудебной расправы межведомственные совещания, общие циркуляры, обмен информацией и иные формы совместной деятельности начали терять свою силу, а потом и вовсе исчезли из практики. В постановлении ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. «Об утверждении Положения о прокуратуре Союза ССР»⁹¹ норм, связанных с координацией деятельности правоохранительных органов и полномочиями прокуратуры в этой сфере, не содержалось. Отсутствовали указанные нормы и в Положении о прокурорском надзоре в СССР, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.⁹²

Несмотря на отсутствие законодательно закрепленных координационных полномочий прокуроров практика продолжала идти по пути координации прокурорами деятельности по борьбе с преступностью. Прокуроры на всех уровнях регулярно проводили межведомственные совещания, на которых совместно с другими органами, в том числе судебными, оценивали и планировали деятельность по борьбе с преступностью. Обсуждение проводилось в свободной форме, не связанной никаким регламентом и обязательствами: обменивались мнениями и оценками, высказывали взаимную критику. Решения таких совещаний не носили обязательного характера, но обмен мнениями позволял лучше представить как общие задачи, так и способы их согласованного достижения. Органы милиции, суд и другие правоохранительные органы испытывали потребность в обмене информацией о состоянии преступности в регионе и борьбы с нею, а также во взаимодействии, особенно в такой форме, как межведомственные совещания, проводимые прокурором.

В приказах Генерального прокурора СССР не раз подчеркивалась необходимость устранять разобщенность в деятельности прокуратуры, суда и МВД по борьбе с преступностью, предлагалось систематически обсуждать состояние преступности и определять конкретные меры по координации следственных и розыскных действий, направленных на полное раскрытие преступлений, на устранение недостатков в деятельности административных органов и усиление борьбы с преступностью⁹³.

На совещании руководителей правоохранительных органов в 1962 г. было высказано предложение о том, чтобы органы прокуратуры, МВД и суды «усилили координацию своих действий в борьбе с преступностью, регулярно рассматривали материалы о состоянии преступности, разрабатывали меры, направленные на устранение недостатков в этом деле»⁹⁴.

В июле 1965 г. заместитель Генерального прокурора СССР Н. Жогин плохую раскрываемость краж государственного и общественного имущества объяснял «слабой координацией прокурорско-следственной и оперативно-розыскной работы»⁹⁵.

В начале 1960-х гг. наметилась тенденция использования координации с целью возложения полной ответственности за состояние преступности и борьбы с ней на органы прокуратуры. Была выдвинута идея развития инициативы на местах по созданию так называемых постоянно действующих координационных советов, куда должны были входить руководители органов внутренних дел, юстиции, судов под общим руководством прокурора.

На координационных советах заслушивались отчеты руководителей правоохранительных ведомств, в том числе председателей судов, выносились постановления. На заседания этих советов вызывались руководители предприятий, организаций и заслушивались о работе по предупреждению преступлений, т. е. по существу осуществлялись административные и директивные функции⁹⁶.

Дальнейшее развитие координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью связано с проведением мер по восстановлению начал социалистической законности в деятельности органов государственной власти. О координации в новых условиях было сказано в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г. «О мерах по усилению борьбы с преступностью». В соответствии с этим постановлением на руководителей органов внутренних дел, прокуратуры и суда была возложена обязанность систематически осуществлять совместные действия по наиболее важным вопросам борьбы с преступностью и укреплению правопорядка в республиках, краях, областях, городах и районах⁹⁷.

Приказом Генерального прокурора СССР от 30 июля 1966 г. № 75 «О задачах органов прокуратуры по исполнению постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июля 1966 г. “О мерах по усилению борьбы с преступностью”» всем прокурорам предписывалось совместно с органами милиции, министерствами юстиции и безопасности, судами анализировать состояние преступности⁹⁸.

Генеральный прокурор СССР Р. А. Руденко при принятии постановления ЦК КПСС от 25 января 1972 г. по результатам проверки в Брянской области выполнения постановления ЦК КПСС и СМ СССР от 23 июня 1966 г. «О мерах по усилению борьбы с преступностью»⁹⁹ настаивал, чтобы в указанном постановлении было записано положение о координации в следующей формулировке: «Усилить координацию своих действий в борьбе с преступностью, возложив организационные обязанности на Прокуратуру СССР, ее республиканские и местные органы». Такая формулировка имела преимущества, потому что, во-первых, в ней говорилось не о создании координации, а о ее «усилении», признавая тем самым факт ее существования и до принятия данного постановления, а во-вторых, четко определялась организационная, а не руководящая роль прокуратуры в процессе координации. В отличие от попыток придать координационной функции прокуратуры властный характер, Р. А. Руденко определял ее лишь как организационную. Несмотря на это, в данном постановлении ЦК КПСС правоохранительным органам предлагалось создать единый фронт по борьбе с преступностью и иными нарушениями законности, а руководство совместными действиями при этом возлагалось на прокуратуру, что означало по существу императивный характер выполнения ею функции координации. Однако практика пошла по тому пути, что прокуратура в координации продолжала выполнять организационную роль. Вскоре после принятия данного постановления ЦК КПСС и СМ СССР Генеральным прокурором СССР было создано в Прокуратуре СССР Координационное совещание, члены которого обладали равными правами при принятии решений, чем была подтверждена организующая роль прокуратуры, подчеркивая равенство и независимость участников такого совещания.

Коллегия Генеральной прокуратуры СССР в марте 1973 г. впервые обсудила вопрос о состоянии координационной работы и мерах по ее дальнейшему совершенствованию. Результаты рассмотрения нашли отражение в указании заместителя Генерального прокурора СССР от 12 марта 1973 г. № 3/Д-129–73 «О координации действий органов прокуратуры с органами внутренних дел, юстиции и суда по борьбе с преступностью»¹⁰⁰.

Как свидетельствуют архивные документы, рамки координации постепенно расширялись, а формы ее совершенствовались. Наиболее результативными и распространенными становились совместные обращения руководителей правоохранительных органов в партийные и государственные учреждения, которыми издавались соответствующие постановления и указы.

К 1973 г. координация стала одним из постоянных видов деятельности прокуратуры СССР в борьбе с преступностью с тремя основными направлениями:

совместный анализ состояния борьбы с преступностью и деятельности правоохранительных органов на местах;

обсуждение вопросов, требующих согласованности решений всех административных органов;

ежеквартальная проверка действий органов прокуратуры, внутренних дел и суда в республиках, краях и областях с последующим обсуждением результатов в центре и на местах.

Сложились следующие формы координации:

совместные выезды для проверок и оказания помощи подчиненным правоохранительным органам;

совместное обобщение по наиболее важным вопросам борьбы с преступностью;

разработка рекомендаций по усилению борьбы с преступностью;

обсуждение планируемых вопросов на координационных советах;

взаимодействие следователей с органами дознания по раскрытию преступлений.

К 1977 г. окончательно сложились основные формы и методы координационной деятельности при организующей и направляющей роли органов прокуратуры. Руководством Генеральной прокуратуры СССР был предложен такой механизм контроля исполнения решений координационных совещаний: каждый правоохранительный орган самостоятельно осуществлял контроль за выполнением предложений и рекомендаций координационного совещания. На местах названный контроль должен был возлагаться на работников, входящих в рабочую группу по подготовке материалов координационного совещания, и на помощников прокурора по контролю исполнения. В юридической науке Т. Л. Маркеловым одним из первых в 1977 г. были предложены следующие организационно-правовые и теоретические основы координационной работы¹⁰¹, сформулированные как задачи координационного совещания: обсуждение итогов работы по борьбе с преступностью; разработка совместных согласованных мероприятий; заслушивание сообщений и информации; разработка совместных общих предложений; совместные выезды на места с целью проверки и оказания практической помощи; совместные обобщения по согласованным программам судебной, следственной и прокурорской практики; совместное изучение состояния преступности; совместная подготовка материалов для сессии народных депутатов; периодичность заседаний один-два раза в год. Роль прокуратуры, по мнению Т. Л. Маркелова, заключалась в решении организационных вопросов.

В конце 1970-х гг. сложились формы оценки эффективности координации. Высшие руководители правоохранительных органов страны уделяли значительное внимание обеспечению эффективности координации борьбы с преступностью. Как отмечалось в докладе к 50-летию Верховного Суда СССР, возможности улучшения работы, заложенные в координации, использовались недостаточно¹⁰². На заседании Коллегии Генеральной прокуратуры СССР, обсудившей в апреле 1978 г. проблемы координации деятельности по борьбе с преступностью, также говорилось о серьезных недостатках и ошибках, которые допускались при проведении совместных действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Отмечалось, что в некоторых союзных республиках органы прокуратуры, внутренних дел, юстиции и суды действовали разобщенно, актуальные вопросы предупреждения правонарушений и усиления борьбы с преступностью на координационных совещаниях не обсуждались, согласованные действия проводились эпизодически, в документах и рекомендациях, направляемых на места, допускалось смешение компетенции. Отдельные прокуроры передавали свои организационные обязанности по координации начальникам органов внутренних дел. Нередко координировались действия для решения не первоочередных, а второстепенных задач.

В ряде республик, краев, областей не было планового начала в проведении совместных действий по борьбе с преступностью, не были созданы рабочие группы по подготовке материалов для координационных совещаний. Прокуроры нерегулярно направляли протоколы совещаний в другие ведомства, где зачастую отсутствовал контроль за исполнением принятых решений.

Наиболее существенные недостатки допускались в городах и районах. Не везде создавались надлежащие условия для координации усилий правоохранительных органов по важнейшим направлениям борьбы с преступностью. В некоторых городах и районах координация сводилась лишь к периодическим обсуждениям итогов работы.

Коллегия указала на необходимость повышения роли прокуратуры в планировании и проведении правоохранительными органами согласованных мер по борьбе с преступностью. Обращалось внимание на «важность обсуждения наиболее актуальных проблем укрепления правопорядка на основе глубокого анализа происходящих процессов и практики правоохранительных органов, совершенствования форм и методов этой деятельности, на необходимость тщательно анализировать координацию действий в борьбе с преступностью в городах и районах»¹⁰³.

Для целей совершенствования координации важное значение имело постановление Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 г. «О практике применения и соблюдения органами прокуратуры и внутренних дел законодательства об охране правопорядка и борьбе с правонарушениями»¹⁰⁴. В постановлении внимание прокуратуры обращалось на необходимость повышения действенности прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов внутренних дел и улучшение координации их деятельности.

Во исполнение этого постановления Генеральным прокурором СССР 22 января 1979 г. был издан приказ № 1 «О задачах органов прокуратуры по исполнению постановления Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 года «О практике применения и соблюдения органами прокуратуры и внутренних дел законодательства об охране правопорядка и борьбе с правонарушениями»»¹⁰⁵, в котором подчиненным прокурорам предлагалось «всю работу по предупреждению и пресечению нарушений советского правопорядка проводить на основе комплексного подхода, последовательно укрепляя связи с другими государственными органами, трудовыми коллективами и общественностью».

Правовое закрепление координации как функции прокуратуры было произведено в Законе СССР «О прокуратуре СССР» (далее — Закон о прокуратуре СССР), принятом на 2-й сессии Верховного Совета СССР X созыва 30 ноября 1979 г.¹⁰⁶ В ст. 3 Закона, определяющей основные направления деятельности прокуратуры, указывалось, что прокуратура осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. В соответствии с этой статьей координация охватывала деятельность органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции и судов, которые в тот период относились к правоохранительным органам. При этом прокуратура выступила как руководящий орган. Высший надзор за точным и единообразным исполнением законов, возложенный на прокуратуру Конституцией СССР, распространялся и на правоохранительные органы.

И хотя в Законе эта деятельность определялась в самом общем виде, что вызвало процесс разработки и внедрения региональных положений о координации, действие которых имело ограниченный характер, а нормы недостаточно определены и полны, тем не менее и в центре, и на местах постепенно складывались и утверждались проверенные практикой формы координации деятельности по борьбе с преступностью и иными правонарушениями¹⁰⁷.

Руководители органов прокуратуры всех уровней организовывали работу координационных совещаний руководителей правоохранительных органов: вели подготовку, созывали и председательствовали на них.

Координационные совещания как коллективные, межведомственные органы осуществляли в том числе и методическое руководство координационной деятельности правоохранительных органов, обсуждали наиболее важные вопросы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями.

В тот период многие координационные совещания руководителей правоохранительных органов обсуждали итоги согласованной деятельности по борьбе с преступностью за определенный период; определяли ее тенденции, а также конкретные цели согласованной деятельности на последующий период; рассматривали и утверждали планы согласованных мероприятий по предупреждению преступности и совершенствованию работы по раскрытию совершенных преступлений; разрабатывали методические рекомендации по улучшению координации работы в борьбе с преступлениями; изучали и распространяли положительный опыт организации борьбы с преступностью; заслушивали сообщения руководителей нижестоящих правоохранительных органов по вопросам координации борьбы с преступностью и давали им рекомендации по ее улучшению; разрабатывали общие предложения для соответствующих партийных и советских органов.

Заседания координационных совещаний проводились, как правило, ежемесячно в районах (городах) и не реже одного раза в квартал в областях, краях, республиках. Они посвящались обсуждению итогов работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью за определенный период — квартал, полугодие, год. На эти совещания практиковалось приглашать работников правоохранительных органов, от которых зависело решение обсуждаемых проблем, представителей государственных органов и общественных организаций, ученых-юристов.

Контроль за исполнением решений координационных совещаний осуществлялся руководителями правоохранительных органов — каждым по своему ведомству.

Весьма распространенной формой координации являлись совместные выезды работников правоохранительных органов в республики, края, области, города и районы для проведения проверок, оказания практической помощи местным органам в организации борьбы с преступностью.

В зависимости от структуры и динамики преступности, распространенности тех или иных преступлений, от состояния оперативной обстановки в том или ином регионе практиковалось составление совместных планов мероприятий по организации борьбы с преступностью.

Одной из широко применяемых форм координации являлось направление местным правоохранительным органам писем и методических рекомендаций. В информационных письмах давался анализ деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции и суда по борьбе с преступностью, применению законов, главным образом недавно принятых, а также состояния работы по раскрытию и расследованию конкретных преступлений и их судебному рассмотрению. Эти письма всегда являлись итогом обсуждения определенной проблемы на заседании координационного совещания.

Менее распространенная форма координации — методические письма. Они посвящались, как правило, тактике и методике производства каких-либо сложных процессуальных действий или составлению процессуальных документов, вызывающих затруднение на практике.

Кроме того, в соответствии с Законом Прокуратура Союза ССР совместно с МВД СССР и Министерством юстиции СССР по согласованию с Госкомитетом СССР по статистике разрабатывали систему и методику единого учета и статистической отчетности о преступности, раскрытии и расследовании преступлений. Это позволяло Генеральному прокурору СССР оказывать влияние на следственную практику независимо от ведомственной принадлежности следователей. В то же время это позволяло правильно оценить состояние законности и преступности, формировать адекватное сознание следственного аппарата в деле точного и неуклонного учета преступлений и соблюдения норм уголовного процесса¹⁰⁸.

Примечательно, что в то время различали комплексно-территориальную и ведомственно-отраслевую координацию, что соответствует ныне действующим видам координации, осуществляемым главами субъектов Российской Федерации через постоянно действующие координационные совещания по укреплению правопорядка, созданные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 1535, и прокурорами через координационные совещания руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью, действующих на основании ст. 8 Закона о прокуратуре.

Первая из них заключалась в разработке, обсуждении и согласованном осуществлении всей совокупности социальных, экономических, воспитательных и правовых мер по укреплению законности и борьбе с преступностью. Руководящая роль в комплексно-территориальной координации отводилась органам власти.

Ведомственно-отраслевая координация призвана была обеспечить взаимосвязь в работе правоохранительных органов, а также согласованность мероприятий прокуратуры с другими государственными органами, общественными организациями по решению общих задач. Организующая роль в координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью возлагалась на прокуратуру.

Таким образом, к середине 1980-х гг. в партийных документах и на законодательной основе была определена организующая роль прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, были воссозданы и стали функционировать координационные совещания, в основном сложилась система мер по реализации принятых координационных решений.

Вместе с тем ряд ученых и практиков отмечали определенные недостатки в этой деятельности, в частности то, что методическое руководство координацией осуществляли только совещания руководителей правоохранительных органов, отсутствие общеобязательности многих мероприятий и как следствие снижение ответственности за их выполнение. По их мнению, межведомственные координационные совещания созывались и действовали непостоянно, раз в месяц или реже, тогда как работа по предупреждению преступлений и иных правонарушений и ее координация требовали систематичности, обязательности выполнения всех выработанных предложений и рекомендаций¹⁰⁹. Для повышения эффективности координационной деятельности органов прокуратуры предлагалось вопросы координации правоохранительных органов по борьбе с преступностью урегулировать специальным Положением, утверждаемым Президиумом Верховного Совета СССР, так как в Законе о прокуратуре СССР содержались по этому вопросу только нормы общего характера¹¹⁰.

Координационная деятельность прокуратуры в конце XX в. была связана с перестройкой основ политической и социально-экономической сфер государственной деятельности, с проводимой реформой государственного устройства новой России. В конце 1980-х — начале 1990-х гг., в период распада СССР, в условиях начавшегося политического и социально-экономического кризиса в стране государство уже не справлялось с ускоренными темпами роста преступности, в том числе из-за ослабления связей между правоохранительными органами, что, несомненно, сказалось на ослаблении борьбы с уголовными правонарушениями.

Политическое и идеологическое состояние государства исключало возможность привлечения к координационной работе органов государственной безопасности. Идеологическое влияние партийных и государственных органов власти придавало координационной работе прокуратуры формализм и заорганизованность.

В период становления нового Российского государства прокуратура вообще оказалась отстраненной от выполнения координационных полномочий. Острое политическое противостояние и развернувшаяся дискуссия вокруг статуса органов прокуратуры обусловили отсутствие в проекте Закона о прокуратуре Российской Федерации (1992 г.) координационной функции, и при принятии Закона Российской Федерации от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации», который начал действовать с 18 февраля 1992 г., законодатель отказался от идеи осуществления прокуратурой координации¹¹¹.

Указанной деятельностью занимались: Временный комитет по борьбе с преступностью, Комитет по координации деятельности правоохранительных органов, а также различные временные и постоянные комиссии в структурах исполнительной власти. В принципе, это вполне объяснимо, так как государство объективно вынуждено наряду с отраслевыми ведомствами, структурами постоянно создавать определенные координирующие структуры на разных направлениях. Данные структуры создавались Президентом России, Правительством в виде различных комиссий, советов, совещаний. Причем перечень правительственных координационных и консультативных органов был очень широк, динамичен и относился к самым различным сферам жизнедеятельности. Он менялся в зависимости от возникновения либо утраты актуальности проблемы. В данном перечне различались правительственные комиссии и межведомственные комиссии при Правительстве Российской Федерации, советы, оперативные штабы и т. д.

При этом такие органы, как правило, создавались только в г. Москве, они не имели и не могли иметь соответствующих структур на местах «по вертикали» в силу неопределенности задач и необходимости привлечения кадров с универсальными юридическими знаниями и опытом. В результате стало очевидным, что именно прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов в различных сферах и располагая обширными объективными данными о совершенных преступлениях, их раскрываемости, качестве расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, способна наиболее полно выявлять нарушения законов, причем в первую очередь именно те, которые создают условия для совершения преступлений.

Объективная реальность криминогенной ситуации требовала взаимодействия органов прокуратуры со всеми правоохранительными органами, а также аналогичного взаимодействия всех этих органов, руководства и направления их деятельности в различных сферах борьбы с преступностью.

Отсутствие законодательной основы после упразднения функции координации в 1992 г. не снижало ее актуальности и необходимости.

Для некоторой категории приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации 1992–1993 гг. было характерным наличие в них упоминания о необходимости взаимодействия с другими правоохранительными органами¹¹².

Постоянный и стабильный рост преступности и состояние законности в стране обусловили издание Президентом Российской Федерации Указа от 20 октября 1993 г. № 1685 «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации», которым функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью вновь была возложена на прокуратуру¹¹³.

В качестве одного из механизмов осуществления этой деятельности совместными приказами руководителей правоохранительных органов в 1995 г. было введено в действие Положение о совместных следственно-оперативных группах (бригадах) органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности и налоговой полиции для пресечения и расследования деятельности организованных преступных групп¹¹⁴.

Современное состояние правового регулирования осуществляемой органами прокуратуры координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью сложилось с 1995 г., о чем пойдет речь в следующем параграфе.

§ 2.2. Современное состояние нормативно-правового обеспечения координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

На законодательной основе в современной России координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью органами прокуратуры России стала осуществляться с принятием Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации в редакции ФЗ от 10.02.1999 № 31-ФЗ”»¹¹⁵.

Согласно ст. 8 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Данный закон возложил на прокуроров функцию координации деятельности только по борьбе с преступностью, а деятельность по борьбе с иными правонарушениями, не являющимися преступлениями, исходя из смысла указанной нормы, прокуратурой не координируется.

В развитие Закона о прокуратуре Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (далее — Положение о координации), в котором довольно основательно раскрываются цели координации, ее основные направления, круг участников проведения согласованных мероприятий. В нем излагаются императивные требования и принципы координации, методы и формы сотрудничества, определяется порядок проведения организационных мероприятий, формирования и реализации рабочих планов, процедуры принятия и исполнения решений координационного совещания и др.

Согласно Положению о координации прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия.

Важные моменты организации координационной деятельности прокуроров регламентируются в приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации, включая, в первую очередь, его приказ от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности».

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется прокурорами всех уровней, в том числе специализированными прокурорами.

Координация, осуществляемая органами прокуратуры Российской Федерации, согласно Закону о прокуратуре, Положению о координации и приказам Генерального прокурора Российской Федерации, представляет собой по существу функциональную деятельность прокуроров по организации разработок и осуществлению согласованных действий правоохранительных органов, направленных на своевременное выявление, пресечение, предупреждение, раскрытие и расследование преступлений, а также устранение причин и условий, способствующих их совершению.

В соответствии с Положением о координации, при организующей роли прокуроров формируются составы координационных совещаний руководителей правоохранительных органов всех уровней, секретариаты и рабочие аппараты координационных совещаний, межведомственные рабочие группы. На координационных совещаниях утверждаются регламенты координационных совещаний, включающие в себя порядок регулирования всех вопросов по организации его деятельности. Секретариат координационного совещания ведет делопроизводство координационной деятельности в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется через перечисленные организационные структуры путем сбора и анализа информации о состоянии преступности, ее раскрываемости, прогнозирования ее динамики, планирования мероприятий по борьбе с ней. Ведутся протоколы координационных совещаний, решения которых оформляются в виде постановлений, где указываются сроки их исполнения. Организовывается контроль исполнения принятых решений.

В Положении о координации воспроизводится открытый перечень правоохранительных органов, так же как и в ст. 8 Закона о прокуратуре, без указания на критерии отнесения государственного органа к числу правоохранительных органов, обязанных участвовать в координационной деятельности. В российской действительности в системе государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью, в дальнейшем происходили изменения, обусловленные ликвидацией одних и возникновением других органов, в том числе осуществляющих свою деятельность в сфере уголовной юстиции. В связи с этим в последующем в это Положение вносились изменения дважды. Указом Президента Российской Федерации от 25 ноября 2003 г. № 1389¹¹⁶ предусмотренный в п. 1 Положения о координации перечень правоохранительных органов, деятельность которых по борьбе с преступностью подлежит координации прокурором, дополнен органами по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Его Указом от 26 июня 2013 г. № 581¹¹⁷ этот же перечень дополнен органами уголовно-исполнительной системы и следственными органами Следственного комитета Российской Федерации¹¹⁸.

Некоторые вопросы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регулируются совместными приказами руководителей правоохранительных органов. Так, 14 мая 2013 г. издан совместный приказ Генерального прокурора Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, Следственного комитета Российской Федерации, ФСКН России, ФТС России и ФСИН России № 192/420/279/15/229/1071/293, которым утверждено Положение об организации межведомственного взаимодействия по противодействию преступлениям, совершаемым организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями). В целях повышения эффективности межведомственного взаимодействия разработана Инструкция о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением лиц, которая утверждена приказами Министра внутренних дел Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации и Председателя Следственного комитета Российской Федерации от 16 января 2015 г. № 38/14/5.

Недостаточность нормативного регулирования координационной деятельности и многообразие решаемых в форме координации вопросов обусловливает необходимость разработки разъяснений, информационных писем, методических рекомендаций. В прокуратурах субъектов Российской Федерации оставались проблемными вопросы организации работы по координации деятельности некоторых правоохранительных органов по борьбе с преступностью при несовпадении их юрисдикции и юрисдикции прокуратур городов, районов. В связи с этим большинство вытекающих из данной проблемы вопросов решены в информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 24 июля 2012 г. № 20–06–2012 «О практике осуществления координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью при несовпадении их юрисдикции».

В этой связи заслуживает внимания опыт организации работы прокуратуры г. Иркутска. На территории города в результате реформирования органов внутренних дел, приведшего к утрате самостоятельности территориальных управлений внутренних дел районов города, функционирует только одно координационное совещание под председательством прокурора города. Заседания этого совещания проводятся с участием прокуроров районов города, начальников структурных подразделений правоохранительных органов по городу, представителей органов местного самоуправления, контролирующих органов, обсуждаются наиболее важные вопросы. При координационном совещании созданы четыре постоянно действующие межведомственные рабочие группы по отдельным направлениям совместной деятельности, в состав которых, помимо работников прокуратуры города, правоохранительных и контролирующих органов города, входят и представители территориальных структурных подразделений правоохранительных органов г. Иркутска. Координационная деятельность на уровне районов осуществляется прокурорами районов и руководителями территориальных структурных подразделений правоохранительных органов посредством проведения межведомственных совещаний и в иных формах, а заседания координационных совещаний на этом уровне не проводятся.

Как отмечалось в параграфе 1.3 гл. 1, в последние десятилетия в стране сложился порядок, согласно которому тот или иной правоохранительный орган федеральным законом, Указом Президента Российской Федерации или постановлениями (распоряжениями) Правительства Российской Федерации наделяется координационной функцией в отношении иных государственных, в том числе контролирующих, органов, органов местного самоуправления по борьбе с преступностью, иными правонарушениями в установленной сфере деятельности. Поэтому координация борьбы с преступностью в некоторой части регулируется и нормативными правовыми актами, изданными этими органами в части своего ведения. Прокурор, кроме осуществления собственной координационной деятельности, участвует в координационной деятельности и этих органов власти, а также осуществляет надзор за исполнением требований законов, направленных на противодействие преступности, при осуществлении ими своей координации борьбы с преступностью и другими правонарушениями в пределах своей компетенции. В этой связи, давая оценку современного состояния правового регулирования координации борьбы с преступностью, в какой-то степени правомерно говорить о приобретении прокурором в координационных отношениях статуса «координатора координаторов», что отмечает и Генеральный прокурор Российской Федерации¹¹⁹.

Значительная часть вопросов координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регулируется Регламентом Координационных совещаний руководителей правоохранительных органов Российской Федерации (далее — Регламент). В настоящее время действует Регламент, подписанный 14 декабря 2014 г. руководителями 8 федеральных государственных органов, осуществляющих свою деятельность по борьбе с преступностью: Генеральным прокурором Российской Федерации (председателем Координационного совещания), министром внутренних дел Российской Федерации, директором Федеральной службы безопасности Российской Федерации, председателем Следственного комитета Российской Федерации, директором Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, руководителем Федеральной таможенной службы Российской Федерации, директором Федеральной службы судебных приставов — главным судебным приставом Российской Федерации и директором Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации.

Согласно Регламенту на Координационном совещании руководителей правоохранительных органов Российской Федерации рассматриваются вопросы, связанные «с выявлением, расследованием, раскрытием, предупреждением и пресечением преступлений, устранением причин и условий, способствующих их совершению; применением законов о борьбе с преступными проявлениями; совершенствованием правоохранительной деятельности, ее правовым регулированием, а также взаимодействие с судами и органами юстиции».

Регламенты координационных совещаний принимаются также на уровне прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур.

Председателем Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации — Генеральным прокурором Российской Федерации периодически обновляется и утверждается секретариат Координационного совещания, в функции которого входит организация сбора материалов для рассмотрения на Координационном совещании, ведение его делопроизводства, контроль исполнения принятых решений и т. п. В настоящее время действует секретариат, утвержденный распоряжением Председателя Координационного совещания от 14 февраля 2014 г. № 1 в составе 11 сотрудников перечисленных выше правоохранительных органов под руководством ответственного секретаря Координационного совещания — начальника Главного организационно-аналитического управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Особенностью правового регулирования координационной деятельности органов прокуратуры в современный период является то, что некоторые вопросы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регулируются отраслевыми законами. В соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» прокуратура теперь осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов не только по борьбе с коррупционной преступностью, но и с коррупционными правонарушениями не преступного характера¹²⁰.

К сожалению, в статусных законах других правоохранительных органов и Указах Президента Российской Федерации, определяющих их правовое положение (ФСБ России, ФСИН России, ФСКН России, ФТС России, ФССП России), нормы об их участии в координации деятельности по борьбе с преступностью, осуществляемой прокурорами, отсутствуют. В них, как правило, указывается только на взаимодействие этих органов с другими органами власти, в том числе и местного самоуправления. Лишь в Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»¹²¹ в ст. 9 указывается, что руководители следственных органов Следственного комитета или по их поручению другие сотрудники Следственного комитета вправе участвовать в координационных совещаниях по вопросам борьбы с преступностью, координационных совещаниях по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, рабочих группах, представлять необходимую статистическую и иную информацию в целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Некоторые вопросы координации прокурорами деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью опосредованно регламентируются международными правовыми актами, в том числе принятыми Координационным советом генеральных прокуроров государств — участников Содружества Независимых Государств (КСГП), Консультативным советом европейских прокуроров (КСЕП) и Международной ассоциацией прокуроров (МАП). Однако здесь надо иметь в виду, что эти документы не относятся прямо к деятельности других правоохранительных органов, кроме органов прокуратуры, а имеют чисто прокурорскую направленность, в том числе и по внутригосударственной координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. К примеру, модельный закон «О прокуратуре»¹²² государств — участников СНГ, предварительно одобренный КСГП, имеет чисто прокурорскую направленность и содержит нормы рекомендательного характера, относящиеся в том числе и к внутригосударственной координационной деятельности органов прокуратуры государств, подписавших его.

§ 2.3. Проблемы правового регулирования координационной деятельности прокуратуры и основные направления ее совершенствования

Как показывает многолетняя практика координации деятельности по борьбе с преступностью, осуществляемой органами прокуратуры, проблемой ее правового регулирования остается не только отсутствие четкого законодательного определения и единого научного понимания понятия «правоохранительный орган» и «правоохранительная деятельность», о чем подробно изложено в параграфе 1.2 гл. 1, но и недостаточность регламентации на законодательном уровне направлений и форм координации, а также правовых процедур ее осуществления¹²³. Регламентация их в подзаконном нормативном правовом акте не равнозначна законодательному регулированию.

Самым актуальным остается вопрос законодательного регулирования координационной функции отдельных правоохранительных органов в их статусных законах.

Отсутствие такой их функции в законах и указах Президента Российской Федерации, определяющих их правовой статус, позволяет выдвигать гипотезы о том, что участие в осуществляемой прокурорами координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью для этих органов является не обязательной, а факультативной задачей. Это обстоятельство принижает ответственность руководителей правоохранительных органов за выполнение координационных мероприятий, за обеспечение эффективности согласованной деятельности с другими правоохранительными органами. Хотя согласно Положению о координации все правоохранительные органы, являющиеся участниками прокурорской координации, пользуются равными правами, в настоящее время фактически ответственность за некачественное проведение координационных мероприятий существует только в органах прокуратуры.

Оценка результативности координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется только в системе прокуратуры. Большинство опрошенных прокурорских работников считают, что в законодательном порядке должны быть установлены соответствующие обязанности и ответственность руководителей всех правоохранительных органов — субъектов координационной деятельности. По их мнению, не только органы прокуратуры, но и каждый правоохранительный орган по аналогии с органами прокуратуры должен нести полную ответственность за проведение мероприятий по координации и оценивать вклад каждого своего нижестоящего правоохранительного органа в общую координацию борьбы с преступностью и информировать о результатах оценки координационное совещание руководителей правоохранительных органов соответствующего уровня с принятием решения об оценке. А это, в свою очередь, требует не только обсуждения, разработки и утверждения соответствующих рекомендаций Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, но и законодательного регулирования путем внесения в соответствующие статусные законы о правоохранительных органах функции обязательного их участия в координации борьбы с преступностью и ответственности руководителей правоохранительных органов перед вышестоящими своими органами за проделанную работу по координации. Отсутствие такой законодательно установленной функции, как показывает анализ практики осуществления прокурорами координации, нивелирует ответственность руководителей правоохранительных органов за участие в координации и принижает эффективность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Этим же объясняется и отсутствие в правоохранительных органах, кроме органов прокуратуры, системного внутриведомственного контроля за качеством и результативностью участия их территориальных подразделений в координационных мероприятиях. Этому способствует отсутствие в этих органах в том числе и внутриведомственной отчетности о проделанной работе по участию в координации.

В прокурорских отчетах формы «КДПО» также не отражаются конкретные сведения о проделанной другими правоохранительными органами координационной работе. В связи с этим целесообразно не только в статусных законах о правоохранительных органах и Указах Президента Российской Федерации предусмотреть их функцию участия в координации борьбы с преступностью, но и ввести в каждом правоохранительном органе статистическую отчетность о проделанной координационной работе, аналогичную имеющейся в органах прокуратуры. Наличие такой обязательной формы ведомственной отчетности позволило бы руководителям вышестоящего звена правоохранительного органа эффективно управлять координационной деятельностью нижестоящего звена, т. е. повысило бы уровень внутриведомственного контроля, а также ответственность руководителей правоохранительных органов за качество и результативность участия своего ведомства в координационной работе. Данная норма также должна быть закреплена на законодательном уровне.

Множественность «центров влияния» в процессе координации деятельности по борьбе с преступлениями, иными правонарушениями и участие прокуроров в составе соответствующих координационных органов ни в коей мере не умаляют надзорный статус прокуратуры¹²⁴. Прокурор участвует в регионах в работе координационных совещаний, возглавляемых руководителями соответствующих субъектов Российской Федерации. В нем прокурор участвует как субъект и надзора за исполнением законов, и организации координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, и как специалист, представляющий результаты мониторинговой оценки состояния законности и правопорядка, независимый от ведомственных интересов анализ причин и условий, способствующих совершению преступлений, и обосновывающий необходимость принятия мер социального, экономического, организационно-структурного, воспитательного и иного характера, оценка и реализация которых, прежде всего, относится к компетенции не только правоохранительных, но и различных органов исполнительной власти и законодательных (представительных) органов региона.

Важным шагом в развитии универсальных органов координации всей многообразной деятельности структур государства по противодействию преступности на федеральном уровне явилось, на наш взгляд, принятие Положения о Совете Безопасности Российской Федерации (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 590)¹²⁵, прокурорский надзор в отношении которого не распространяется и взаимоотношения с которым осуществляются Генеральной прокуратурой Российской Федерации в форме взаимодействия и сотрудничества.

В данном Положении к функциям Совета Безопасности отнесено в числе других проведение стратегической оценки на основе анализа информации: о соблюдении прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации; о состоянии правопорядка и законности в стране; об эффективности принимаемых мер по противодействию терроризму и экстремизму; о ходе реализации государственной антинаркотической политики; о деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения национальной безопасности; о координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в области обеспечения национальной безопасности; координация деятельности по разработке в федеральных округах документов стратегического планирования и ряд других (п. 4).

Как видим, задачи и функции Совета Безопасности Российской Федерации в значительной мере касаются обеспечения законности и правопорядка в стране как важнейшего фактора обеспечения внутренней безопасности и поэтому схожи с целями и задачами деятельности органов прокуратуры, в том числе относящимися к координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Генеральный прокурор Российской Федерации является членом Совета Безопасности Российской Федерации¹²⁶, а содержательность и значимость его участия в работе данного Совета, в выработке стратегических решений предопределяется всей совокупностью функций прокуратуры, включая координацию прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, руководители которых также входят в состав Совета Безопасности Российской Федерации.

К этому следует добавить, что в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»¹²⁷ координацию деятельности по обеспечению безопасности осуществляют Президент Российской Федерации и формируемый и возглавляемый им Совет Безопасности, а также в пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Международно-правовой аспект реализации функции координации законодательно не обозначен, однако его фактическое наличие подтверждает практика борьбы с преступностью. При этом, как указывалось ранее, надо иметь в виду, что координация деятельности по борьбе с преступностью в международном плане имеет место только в форме согласования действий и мероприятий прокуроров с прокурорами, полиции с полицией и т. д., но не в форме координации прокурорами деятельности неотечественных правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Органы прокуратуры осуществляют координацию только в отношении внутригосударственных правоохранительных органов.

Осуществление координации по борьбе с преступностью в международном масштабе объективно обусловлено рядом факторов. Наиболее значительным из них является образование на постсоветском пространстве государств — участников СНГ, которые связаны общностью правовых систем, сходством состояния и методов борьбы с преступностью, прозрачностью границ, позволяющих развиваться транснациональной преступности. Дополнительным фактором выступает стремление к сохранению и развитию в новых условиях традиционных связей между прокуратурами, иными правоохранительными структурами стран, некогда входивших в состав единого государства. Во многих бывших советских государствах органы прокуратуры осуществляют функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью¹²⁸.

Организационной формой совместной деятельности прокуратур государств ближнего зарубежья является Координационный совет генеральных прокуроров государств — участников СНГ (КСГП). Его деятельность уже при создании связывалась с обеспечением борьбы с преступностью, прежде всего посягающей на национальную безопасность. Закономерно, что предметом рассмотрения КСГП были вопросы борьбы с транснациональной организованной преступностью, отмыванием средств, полученных преступным путем, международным терроризмом и другими преступлениями, несущими реальные угрозы национальной безопасности.

Анализ практики функционирования КСГП и его рабочих структур позволяет сделать вывод о том, что избранная организационная форма международной координации жизнеспособна и перспективна. Круг рассматриваемых КСГП вопросов свидетельствует о его квалифицированном подходе к выбору тем для обсуждения и выработки согласованных решений. Благоприятное воздействие на международную законность оказывают результаты исполнения принятых им решений.

Наряду со странами СНГ интерес к сотрудничеству, координации усилий в области борьбы с преступностью проявляют и страны дальнего зарубежья. Акценты и приоритеты их международно-правовой деятельности были продиктованы объективной необходимостью объединения, согласования усилий по борьбе с организованной преступностью, терроризмом, экстремизмом и другими негативными явлениями в жизни зарубежных государств. Об этом свидетельствует создание и активное развитие Шанхайской организации сотрудничества, первоначально созданной для борьбы с терроризмом. В силу этих обстоятельств функция координации смыкается с функцией международного сотрудничества и отчасти — с функцией участия прокуратуры в правотворческой деятельности. Об этом вполне определенно свидетельствуют выработанные практикой формы и наметившиеся перспективы взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации с прокуратурами других государств. Среди них — мониторинг качества и практики применения национального законодательства, его соответствия международно-правовым стандартам, модельное законотворчество, обмен опытом в ходе взаимных консультаций, разработка правовых и методических основ деятельности прокуратуры, оказание правовой помощи по уголовным, семейным и гражданским делам. В этих целях еще не в полной мере раскрыты и используются возможности Международной ассоциации прокуроров (МАП), Консультативного совета европейских прокуроров (КСЕП)¹²⁹.

Международный опыт борьбы с преступностью, в том числе и координации деятельности правоохранительных органов разных государств, выполняющих тождественные функции, между собой (генеральных прокуроров с генеральными прокурорами, министров внутренних дел с министрами внутренних дел и т. п.) имеет большое значение в плане его использования во внутригосударственной координации прокурорами деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, что также следовало бы регламентировать в законодательном порядке.

В связи с изложенным, а также расширением сферы осуществляемой органами прокуратуры координации, включением в область координационных отношений правоохранительных органов и координации борьбы с коррупцией, включая коррупционные правонарушения неуголовного характера, а также усложнением координационных отношений по борьбе с преступностью обусловливается необходимость регламентации всех координационных отношений по борьбе с преступностью и коррупцией единым федеральным законом с определением в нем (именно в законе) критериев отнесения отдельных видов деятельности государственных органов к правоохранительной и с возложением на соответствующие правоохранительные органы координации деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по борьбе с преступностью в закрепленной за ними сфере ведения, с регламентацией процедур осуществления прокурорского надзора за исполнением требований данного закона координаторами и участниками координации, участия последних в «прокурорской» координации, их ответственности и отчетности о проделанной работе по координации, а также процедур осуществления координационной деятельности самими прокурорами и другими координаторами¹³⁰.

Это не только упорядочит все существующие координационные отношения, но и позволит четко разграничить координационные полномочия прокуроров от их надзорных полномочий, что, несомненно, будет способствовать повышению эффективности не только координационной, но и надзорной деятельности.

В этом законе следовало бы определить уровни и участников координационной деятельности, их обязанности и ответственность за результаты выполнения скоординированных действий. В этом случае координация, отнесенная к компетенции прокуратуры, выступала бы в качестве подсистемы координации действий государственных органов по противодействию преступности.

В свою очередь, желательно бы и при организационно-структурном построении системы органов прокуратуры предусмотреть образование на уровне Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации обособленных подразделений, основным назначением которых была бы организация координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе