В. И. Фадеев

НАРОДНОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО

Часть первая.
Историко-теоретические корни

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 32.001(091)(075.8)

ББК 66.1(0)я73

         Ф15

Автор:

Владимир Иванович Фадеев — доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, почетный работник высшего профессионального образования РФ, почетный работник науки и техники РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Данное издание представляет собой неоконченное при жизни В. И. Фадеева исследование становления и развития института народного представительства, в котором автор обращается к истокам представительной демократии, чему и посвящена книга, именуемая «Народное представительство. Часть первая. Историко-теоретические корни». Автор исследует теоретические основы народного представительства, подробно рассматривает институты власти античной демократии и сословное представительство средневековья, явившееся преддверием народного представительства в его современном понимании.

УДК 32.001(091)(075.8)

ББК 66.1(0)я73

© Е. А. Фадеева, 2015

© Е. В. Бадулина, 2015

© ООО «Проспект», электронная версия книги, 2015

Прерванный полет мысли…

Представленную вашему вниманию книгу Владимиру Ивановичу Фадееву так и не удалось завершить, «отшлифовать» и опубликовать при жизни. Работа над ней шла в течение нескольких последних лет. Хотя надо отметить, что интерес, который Владимир Иванович проявлял к проблемам истории, теории и практики народного представительства, нашел свое выражение и в его отдельных работах — научных статьях по этой тематике, которые ранее вышли в свет.

Всю свою жизнь после окончания аспирантуры юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова Владимир Иванович посвятил научной и педагогической деятельности в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (ранее — ВЮЗИ, МЮИ, МГЮА). Помимо собственно творческой работы, Владимир Иванович Фадеев много времени уделял управленческой, административной деятельности — в последние годы он возглавлял кафедру конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Поэтому завершение этой книги (которая была задумана в качестве обширного и глубокого исследования института народного представительства) постоянно откладывалось.

Профессионал с большой буквы, он был незаурядной личностью, обладал энциклопедическими познаниями не только в юриспруденции, но и в истории, литературе и других областях. Это отразилось и на его подходах к исследуемой в книге тематике.

Анализ проблем народного представительства в современных условиях, научный поиск возможных путей их решения невозможен без оценки в исторической перспективе опыта народа. Поэтому в целях исследования института народного представительства автор обращается к истокам представительной демократии, чему посвящена часть первая неоконченной книги «Народное представительство», именуемая «Историко-теоретические корни». К сожалению, работу над ней также не удалость довести до конца. В связи с этим представленная публикация включает только три главы Раздела I «Идея народного представительства: истоки зарождения», в которых исследуются основы народного представительства через призму целого ряда идей, концепций и воззрений на власть, закон и общество, подробно рассматриваются институты власти античной демократии, заложившие фундамент для построения новейшей западной цивилизации, а также сословное представительство средневековья, явившееся преддверием современной концепции народного представительства.

Эта книга представляет собой результат глубокого изучения истоков формирования народного представительства, благодаря чему, несмотря на свою незавершенность, она, без сомнения, внесет свой вклад в развитие юридической науки.

Выражаем огромную признательность Московскому государственному юридическому университету имени О. Е. Кутафина (МГЮА) за помощь в организации издания книги.

Елена Фадеева,
Екатерина Бадулина (Фадеева)

Введение

Народное представительство входит в круг тех общественно-политических институтов, без которых уже практически невозможно представить современное демократическое государство, его устройство и функционирование: именно народное представительство является ключевым звеном всего демократического процесса легитимации власти в современном обществе, логически необходимым элементом механизма формирования и выражения общегосударственной воли, определяющей содержание законов государства. Именно народное представительство призвано обеспечивать объединение властных структур и институтов гражданского общества в единый социальный организм, способствуя утверждению принципов публичности всей государственной жизни, цивилизованного разрешения противоречий между обществом и государством.

При этом надо учитывать, что демократический идеал есть не только правовой, но и нравственный, духовный. Поэтому развитие демократии в современном обществе не должно сводиться лишь к развитию ее политических институтов, к ее усовершенствованию лишь как формы власти, способа формирования высших органов власти в государстве. Демократия — это и образ существования. Ее политический организм, включая и институт народного представительства, имеет и духовную природу. Народное представительство, как никакой иной институт демократии, публичной власти, имеет духовно-нравственное содержание, идейные корни. И когда эта духовная основа исчезает, уходит, теряется, то неизбежно образуется пустота, которая немедленно заполняется суррогатом, что знаменует кризис демократии, кризис парламентаризма. Именно эта проблема — одна из основных, стоящих сегодня перед демократическим развитием современного общества и государства.

Особенно остро духовный кризис власти, включая и власть народного представительства, проявился в 20–30-х гг. прошлого века: демократия оказалась на распутье. Экономические и политические последствия этого кризиса не замедлили сказаться: народы винили в своих бедах правителей, и ни один из обычных методов политического обновления ситуацию не исправлял. Для демократии, констатировал в те годы английский философ Ф. Шиллер, настал судный день. Парламентское правление трещало по швам, переставая функционировать или превращаясь в симуляцию и маскарад¹. «В противоположность политическому оптимизму недавнего прошлого, — писал в 1923 г. П. И. Новгородцев, — когда казалось, что демократия есть нечто высшее и окончательное, что стоит только достигнуть ее, и все остальное приложится, теперь приходится признать, что демократия, вообще говоря, есть не путь, а только распутье, не достигнутая цель, а проходной пункт»². В этом ощущении и осознании положения, к которому привело развитие демократии, заключается восприятие самого существа демократии, которая, по мнению П. И. Новгородцева, всегда есть система релятивизма, система открытых дверей, расходящихся в неведомые стороны дорог. Стремление оставить это распутье и выйти на какой-либо твердый путь, столь характерное для 20–30-х гг. ХХ в., указывало на разворачивавшуюся схватку между демократией и авторитаризмом³, который произрастает на почве демократии, хотя корни его уходят глубоко в исторические традиции. Путь этот означает переход общества в иное качественное состояние, в иную систему политических и идеологических ценностей и принципов, когда разрушаются все формы оппозиции; власть из парламентов перемещается в частные круги, а выборы вырождаются в фарс, а «парламент становится пышным и пустым спектаклем» (О. Шпенглер).

XX в. — это время поражений, но и подъема демократии, ее утверждения во многих странах мира, во многих его регионах. Авторитарные и тоталитарные режимы и идеологии не сумели устоять перед глобальным процессом демократизации, который некоторые авторы уже успели объявить «триумфальным шествием демократии», призывая при этом, правда, не обольщаться, учитывая, что еще во многих демократических странах основные демократические институты оказались слабыми или неполноценными⁴. Конец 90-х гг. прошлого века — начало ХХI в. ознаменовались грандиозными по своему масштабу и последствиям событиями, которые поставили Россию, да и весь мир перед новым принципиальным выбором. Поэтому проблемы народного представительства, развития демократических институтов в России, а также и в других государствах могут быть сегодня поняты лишь в контексте этих колоссальных перемен, последствия которых еще до конца не осмыслены политическими деятелями, юристами, политологами. Известный русский философ А. А. Зиновьев определяет эти события как «великий эволюционный перелом», который, начавшись после Второй мировой войны, в основных чертах завершился к концу двадцатого столетия⁵. Человечество уже вступило в качественно новое социальное состояние, и процесс его жизни уже протекает в качественно новом эволюционном направлении. Этот эволюционный перелом произошел прежде всего в западном мире, и на прочее человечество он распространяется как мировая активность Запада: демократическое правление вырвалось из своего первоначального плацдарма в государствах Западной Европы и Северной Америки и глубоко продвинулось в страны, расположенные в других частях света, отличные от названных политическими, культурными и религиозными традициями. Некоторые исследователи охарактеризовали это новое социальное состояние как «конец истории»⁶, утверждая, что конечным пунктом идеологической эволюции человечества и окончательной формой правления в человеческом обществе является утверждающаяся во всем мире либеральная демократия, которая якобы лишена тех фундаментальных внутренних противоречий, которые были свойственны более ранним формам правления. Проблемы либеральной демократии связаны лишь с неполной реализацией ее основных принципов, а не с дефектами самих принципов. Однако утверждающееся в мире качественно новое состояние демократии как формы национальных государств и интеграционных процессов (Европейский союз и др.) порождает и новые проблемы, связанные не только с сохранением традиционных демократических принципов и ценностей (свободное соперничество, дух состязательности и равноправия в политической сфере, разделение властей, выборность и подконтрольность власти, признание прав и свобод человека, гласность и др.), но и также с угрозой перехода реальной власти к той части государственного аппарата, который составляет сегодня «скрытый аспект деятельности государственной власти» (А. Зиновьев), к группам давления, вырастающим в сфере экономики, к государственным и межгосударственным структурам, обеспечивающим решение стратегических задач и имеющим в силу этого «гриф секретности». Во всех этих нарождающихся новых центрах власти не действуют принципы представительства, отсутствует публичность обсуждения и принятия решений, а значит и отсутствует общественный контроль. Все очевиднее становится фикция народного представительства, находящегося, по сути, в руках политических партий, цели и задачи которых определяются зачастую теневыми силами, а не итогами народного волеизъявления на выборах. Кроме того, надо учитывать, что в последнее время во многих странах эволюция демократии происходит за счет усиления исполнительной власти, что создает почву для утверждения беспринципной «бюрократической демократии», носителем которой становится чиновничий аппарат, навязывающий свои условия осуществления власти. «Нарастающая численность бюрократии, рассеивающей политическую энергию в усложняющихся бессмысленных процедурах, стирает из сознания смысл человеческой коллективности — индивидуализм сопровождается ростом паразитического слоя, обслуживающего политические имитации взамен реальных политических процессов. Место гражданина — общественного существа — занимает “политическое животное”… Соответствующие умозрения материализуются в законодательной практике и деятельности административного аппарата, подминающего под себя все элементы государства и лишающего их прежнего содержания: парламент — не парламент, суд — не суд, армия — не армия. В России это особенно видно по ничтожности политического класса, отдавшегося в руки чиновничества и штампующего законы, которые некому исполнять, а также по стойкой уверенности чиновников, что государство — это они»⁷.

То, что некоторые авторы определили как «триумф демократии», «конец истории», в действительности означает, однако, лишь новый этап развития демократии, который порождает новые проблемы, таит в себе новые опасности, но открывает и новые возможности упрочения демократических ценностей. Мы снова стоим на распутье, и демократия для нас по-прежнему «система открытых дверей, расходящихся в неведомые стороны дорог». И сделать свой выбор и следовать ему так же непросто, как это было в те годы, когда демократии угрожал своим господством тоталитаризм, опирающийся на ее формальные принципы и институты. Сегодня мы живем в эпоху, порождающую новые формы тоталитаризма и авторитаризма, рядящиеся в демократические одежды представительного правления. Поэтому важно понимать, что выборы, парламент, партии, ответственность правительства, большинство — это не цель, а всего лишь средства для достижения цели. Критика этих средств, их недостатки, несовершенство еще ничего не говорят против конечной цели. Какова же эта цель, раскрывающая идею демократии, ее смысл и ценность, и какова роль народного представительства в ее достижении? «Этот смысл, — писал в свое время Б. П. Вышеславцев, — есть непрерывно решаемая задача: демократия не есть нечто стабильное, устойчивое, она постоянно движется, перестраивается, включая все новые и новые задачи. Отсюда — постоянный кризис демократии, состоящий в том, что она плохо решает свою основную задачу или не замечает связанных с нею практических жизненных задач»⁸.

Поэтому демократия не имеет ни застывших границ, ни шаблонов, всегда означая свободную, творческую, созидательную силу нации. «Демократия не дает народу самого искусного правительства, но она делает то, что бессильно создать самое искусное правительство: она распространяет во всем обществе беспокойную активность, большую силу, энергию, которая без нее никогда не существует и которая, если обстоятельства немного благоприятны, порождает чудеса» (А. Токвиль). Эта сила и энергия общества должна концентрироваться в лице лучших представителей общества в народном представительстве. Поэтому именно народное представительство — один из важнейших и необходимых общественных инструментов, с помощью которых свободный народ способен развивать демократический строй, решать основную задачу демократии. Народное представительство дает возможность обеспечить открытый публичный диалог народа и власти о путях и судьбах развития общества и государства, определить выбор способов и средств решения возникающих в связи с этим задач и проблем. Возникающее из недр общества и наиболее ярко выражающее идею общей воли, суверенитета народа, народное представительство призвано не допускать ни отчуждения власти от общества, ни ее полное господство над обществом, обеспечивая и политическую свободу в обществе, и личную свободу индивида.

Таким образом, проблемы совершенствования и развития представительной демократии в России неразрывно связаны с проблемами нравственного усовершенствования общества, поиском новых способов организации и функционирования народного представительства как одного из краеугольных камней фундамента демократии, как важнейшей гарантии от мутации верховной публичной власти, ее перерастания во власть административно-бюрократического аппарата, перерождения во власть тоталитарную, утверждающую беспредельное господство общества и государства над индивидами. Анализ проблем народного представительства в современных условиях, научный поиск возможных путей их решения, выявление взаимосвязей этого института, его места в стремительно изменяющемся мире, в котором все более отчетливо проявляют себя тенденции глобализации, разрушающие традиционные представления о государстве, суверенитете, демократии, должны опираться на духовный и исторический опыт народа, находящий свое воплощение в его вере, нравственных ценностях, особенностях правосознания. Необходима критическая оценка многих новаций, навязываемых сегодня нашему обществу, с учетом исторического пути российского государства и народа, его традиций, накопленного политического опыта, на основе которых и должна формироваться правовая культура человека и общества, определяющая практику демократического развития государства, организацию и функционирование институтов, включая и институт народного представительства.

Народ должен уметь эффективно пользоваться этим социальным учреждением, не позволяя ему перерождаться ни в функционирующий по инерции политико-бюрократический механизм, ни в марионеточный орган исполнительной власти. Поэтому чрезвычайно важным представляется определить те духовно-нравственные, политико-правовые ценности, которые связаны с организацией и функционированием данного органа, которые вызвали его к жизни и обеспечивали его использование в общественных интересах, для решения стоящих перед обществом и государством задач, и попытаться понять при этом, что из них требует сохранения и развития (без чего происходит искажение природы народного представительства, его социального предназначения), а что закономерно отмирает, уходит в прошлое, не оказывая влияние на существо представительной демократии. Лишь обращаясь к истокам, лежащим в основе народного представительства, по мнению К. Шмитта, можно понять, в какой мере этот институт лишился «своей духовно-исторической почвы и продолжает функционировать лишь силой инерции».

Историко-теоретические корни этого важнейшего института современной демократии в целом достаточно основательно изучены в историко-правовой науке. Однако современного исследователя, обращающегося к истокам зарождения народного представительства, подстерегают на этом пути тем не менее немалые трудности и опасности, которые далеко не всегда ему удается преодолеть и воссоздать целостную, лишенную пробелов и противоречий картину возникновения и развития системы представительства в сфере публичной власти. Эти трудности обусловлены многими причинами.

Прежде всего обращает на себя внимание расхождение во взглядах ученых по ключевой проблеме истории народного представительства: какие же учреждения публичной власти государства послужили основой становления и развития институтов представительной демократии? Что следует считать отправной точкой этого процесса? С чем связано и что обусловило потребность общества в формировании представительных органов власти? Конечно, дать однозначный ответ на эти вопросы очень непросто: ведь надо учитывать, что «новое, если оно даже внезапно всплыло на поверхность, все-таки давно уже прокладывало себе дорогу в глубине, задолго подготовлялось историей…»⁹. Поэтому с точностью определить момент нарождения нового, которое, развиваясь, еще долго несет в себе отзвуки и элементы старого, сопряжено с большими трудностями. Однако проблема усугубляется и тем, как мы трактуем само понятие «народное представительство», какое содержание мы в него сегодня вкладываем. Лишь определившись с ответом на эти вопросы, мы сможем ответить на другие вопросы, а именно: что явилось предтечей народного представительства, какой политический институт уже в самом начале своего появления содержал, хотя еще и в неразвернутом виде (в зародыше), будущий потенциал народного представительства, направления его развития.

Одни авторы ищут начала представительства в системе организации власти античных государств. Так, по мнению Л. Дюги, «идея представительства не осталась неизвестной греческому и римскому античному миру. Закон, правда, принимался непосредственно собранием народа. Но повсюду, где прямое выступление народа исключалось самою природою вещей, проявлялась идея представительства». Римский сенат после исчезновения комиций (народных собраний) по древнеримскому воззрению получил, как считал Г. Еллинек, «значение органа представительства, как и муниципальные сенаты»¹⁰.

Другие авторы, и в целом вполне обоснованно, полагают, что преддверием народного представительства явилось сословное представительство: представительная система возникает с того момента, когда представители третьего сословия (нарождавшейся буржуазии), представители городов допускаются к участию в работе королевских советов, к решению общегосударственных вопросов наряду с высшим духовенством и дворянством. Теория народного представительства, согласно такому подходу, является творческим переосмыслением опыта сословного представительства. «Идея народного представительства, — указывал Н. И. Лазаревский, — и конституционной формы правления медленным историческим путем выработалась из так называемого “сословного государства”. В основе современного народного представительства, утверждал он, лежат «элементы старого английского сословного средневекового строя с наросшими на них новыми идеями, новыми государственно-правовыми принципами…»¹¹

Эти различия во взглядах ученых обусловлены главным образом их разным пониманием того, что следует считать народным представительством, органами народного представительства. Хотя некоторые ученые и пытаются обнаружить элементы народного представительства в организации союзов древнегреческих городов¹², в статусе выборных магистратов¹³, а также указывают на Юстинианов Кодекс (свод римского права, созданный в VI в. в восточной части Римской империи — Византии), в котором, по их мнению, идея представительства получает уже свое правовое выражение, однако все-таки идея народного представительства была в принципе неизвестна античному миру¹⁴. Этот вывод весьма убедительно обоснован в литературе, и едва ли есть смысл отказываться от него.

Вместе с тем народное представительство, конечно же, возникает не на пустом месте, однако, обращаясь к его историческим корням, не следует смешивать идею народного представительства, воплощающуюся в деятельности выборного коллегиального органа, призванного выражать во всей ее полноте народную волю, с некоторыми представительными, выборными началами, которые можно обнаружить уже в системе организации управления государственными делами в Древней Греции и Древнем Риме, к которым «подталкивали» античные демократии потребности практики организации и осуществления власти в разрастающихся городах-полисах.

С гораздо более полным правом как преддверие народного представительства можно определить сословно-представительные органы, возникающие в средневековье, но именно как преддверие, ибо народное представительство — это продукт Нового времени. В средние века королевская власть, вынужденная считаться с крупными самостоятельными политическими силами, каковыми в тот период были дворянство, духовенство и города, стала созывать для решения важнейших вопросов (налогообложение и др.) представителей от сословий на собрания «государственных чинов». При этом сословно-представительные учреждения появлялись либо в результате борьбы сословий с королем (Англия), либо созывались самим королем в целях получения поддержки своей политики у влиятельных сословий государства (Франция) и по общему правилу имели право совещательного голоса. Организация сословного представительства в различных государствах, а также представительства в целом в различные исторические эпохи основывается, как показывает практика, на сочетании таких видов представительства, как представительство по личному праву, представительство по назначению правительства (иных высших государственных органов) и выборное представительство. Таким образом, можно сделать вывод, что представительная система возникает с того момента, когда представители третьего сословия (нарождавшейся буржуазии), представители городов допускаются к участию в работе королевских советов, к решению общегосударственных вопросов наряду с высшим духовенством и дворянством. Именно эта система сословного представительства и явилась предтечей народного представительства. Основным признаком, характеризующим народное представительство, является участие выборных представителей народа в обсуждении и принятии законов и бюджета, ибо народное представительство — это прежде всего форма организации и осуществления законодательной власти народом через своих выборных полномочных представителей. Хотя этим кратким определением сущность народного представительства, конечно же, не исчерпывается, но оно дает нам возможность определиться с моментом зарождения представительной системы власти. Этот момент относится к периоду средневековья, когда возникают сословно-представительные учреждения с элементами выборности, коллегиального обсуждения законодательных, финансово-налоговых и иных общегосударственных вопросов. Поэтому в науке государственного (конституционного) права традиционным является понятие народного представительства, как системы организации и осуществления законодательной власти выборными полномочными представителями народа. И нет необходимости в пересмотре этого подхода к понятию народного представительства. При этом надо различать органы народного представительства, являющиеся олицетворением законодательной власти, и представительные начала в системе организации других ветвей власти. Вместе с тем обращаясь к истории возникновения народного представительства, беспристрастный исследователь вынужден признать, что идейные корни этого важнейшего института современной демократии лежат тем не менее в античности — государственности и культуре древних греков и римлян, заложивших фундамент европейской цивилизации. Идеи античной демократии, учения античных философов нашли свое отражение и осмысление не только в западноевропейской политической мысли, но и в политико-правовых и философских взглядах российских ученых: «Русская культура — через православие и Византию — прямая наследница культуры античной. В русской философии права (речь, однако, вовсе не идет о всех ее представителях) мы находим действующими ее основные принципы, которые уже прошли через горнило последующих философских школ и традиций и преображены в свете исторического опыта христианства»¹⁵.

Еще одна трудность, встающая перед исследователем истории народного представительства, обусловлена тем, что хотя политические институты издавна отделены от религиозных институтов¹⁶, вместе с тем все существующие понятия современного учения о государстве представляют собой, как отмечал немецкий политолог и юрист К. Шмитт, секуляризованные теологические понятия. Для австрийского юриста Г. Кельзена также нет ничего удивительного в том, что учение о государстве обнаруживает поразительное сходство с учением о Боге — теологией¹⁷. Гегель утверждал, что «религия составляет для самосознания основу социальной моральности и государства». Многие теологические и политические понятия и принципы взаимообусловлены и взаимоопределяемы. Например, идее триединства Бога, понимаемой Кельзеном как самоограничение Бога, соответствует учение о самообязательствах государства: правовое государство рассматривается как аналог самоограничения Бога в триединстве. Отношение естественного права и позитивного права, божественного закона и человеческого закона также обнаруживается в божественных ипостасях. Другой пример: триединство Бога предстает у де Бональда — французского философа эпохи Реставрации — как модель, опосредующая социальное единство и многообразие, и одновременно как модель разделения властей¹⁸. Эти примеры, как и многие другие (можно обратиться также к Платону, Гоббсу, Спинозе и др.), показывают, что многие политические теории и концепции тесно связаны с религиозными традициями, теологическими воззрениями. Поэтому современные ученые не могут порой в полной мере понять и юридически освоить мировоззрение средневековых мыслителей и легистов, не войдя глубоко в образ и стиль мышления и религиозной духовности средневекового индивида, ибо «право древности и средневековья неотделимы от религии, ибо человек того времени погружен в нее»¹⁹.

Кроме того, многие исследователи, рассматривая проблемы зарождения народного представительства, пытаются с помощью современных понятий объяснить те явления и институты, содержание которых сегодня может существенно отличаться от того, что вкладывали в них современники. И это еще одна проблема, которая создает свои трудности в изучении истории народного представительства. Мыслим ли мы так же, как мыслили древние авторы? Адекватны ли содержанию рассматриваемых нами исторических явлений и институтов те понятия, которые мы используем для их описания? Насколько соответствует наше понимание этих понятий тому смыслу, который они имели в древности? Если Древний мир не знал принципа народного представительства, то насколько правомерно утверждать, что парламентаризм был присущ уже организации власти древних народов?²⁰

К сожалению, не так уж редко современные исследователи ищут в прошлом не только то, что там действительно было, но и то, что они хотели бы там увидеть и найти. Но надо отметить, что это присуще не только современным ученым. Было бы ошибкой, например, полагать, что античные концепции имели для политической науки средневековья тот же смысл, что и для древних греков. Воззрения античных авторов на политическую организацию общества, источник правления в мире и другие их взгляды и концепции теологи и юристы средневековья использовали часто в историческом контексте, который не имел никакого отношения к древним грекам. Как отмечает Г. Дж. Берман в своей фундаментальной работе «Западная традиция права: эпоха формирования», «сама исходная посылка политической теории Аристотеля, выраженная в первом параграфе «Политики», а именно, что высшей целью человеческой жизни является благо политического сообщества, была приемлема для средневековой христианской мысли только после целого ряда перетолкований, которые Аристотелю показались бы весьма странными». Едва ли можно также напрямую связывать городские вольности средневековой Европы, сыгравшие столь значительную роль в зарождении сословно-представительной системы, с наследием римской культуры, хотя то, что многие средневековые города возникли на месте римских городов, и в некоторых из них уцелели части римских стен и других сооружений, а в латинском языке средневековых хроник и документов сохранилось немало слов из лексикона муниципальных учреждений, создает порой иллюзию прямой преемственности средневековых городских учреждений от муниципального строя Римской империи. Однако при этом упускается из вида, что содержащиеся в хрониках и документах римские слова имели уже в условиях средневекового государства совсем не римское содержание²¹.

Все это необходимо учитывать, обращаясь к истокам зарождения представительной демократии, и помнить, что каждая историческая эпоха по-своему интерпретирует идеи и принципы, выдвинутые в предшествующие исторические эпохи, внося при этом что-то от себя, и мы имеем дело уже с идеями и принципами, которые хотя и коренятся в прошлом, но используются современными авторами в современной интерпретации.

Раздел I.
Идея народного представительства: истоки зарождения

Идея политического представительства, идея парламентарного строя, как уже отмечалось, оставалась для всего античного мира недоступной. Вместе с тем политические идеи античных философов, правовые понятия и юридические конструкции римских юристов были восприняты и творчески переработаны в новых общественно-политических и социальных условиях средневековья с его сословно-представительными учреждениями, естественно-правовым мышлением; их влияние доходит и до наших дней: под их воздействием формировалось новое политическое сознание, создавалось новое государство, развивались новые институты демократии, включая народное представительство, выдвигались новые политико-юридические идеи и цели.

Глава 1.
Теоретические основы народного представительства

Формирование теоретических основ народного представительства осуществлялось под влиянием целого ряда идей, концепций и воззрений на власть, закон и общество, в разработку которых внесли свой вклад и античные философы, и средневековые мыслители, и ученые Нового времени. Эти идеи и сегодня предмет научных исследований, политических и философских дискуссий.

К ним прежде всего относится идея народного суверенитета, которая, с одной стороны, явилась логическим обоснованием для вывода о представительном правлении народа, осуществляющим верховную (законодательную) власть через своих полномочных представителей, и поэтому «ни один указ… не обладает силой и обязательностью закона, если он не получил санкции законодательного органа, который избран и назначен народом» (Дж. Локк). При этом из принципа народного суверенитета вытекает, что «представитель не может присваивать себе право действовать противно интересам своих избирателей» (П. А. Гольбах), что «представители нации не имеют права сделать то, что не вправе сделать сама нация» (Б. Констан). И вместе с тем, с другой стороны, идея народного суверенитета послужила основой для радикального вывода о том, что «всякий закон, если народ не утвердит его непосредственно сам, недействителен; это вообще не закон. Английский народ считает себя свободным: он жестоко ошибается. Он свободен только во время выборов членов Парламента: как только они избраны — он раб, он ничто» (Ж.-Ж. Руссо). Отсюда следовало: всякое представительство есть ложь, а всякая власть, основанная на представительстве, тиранична. Соотношение народного суверенитета и народного представительства и сегодня оценивается учеными неоднозначно, вызывая по-прежнему острые споры.

В теоретическом фундаменте народного представительства еще одним краеугольным камнем является идея закона как выражения общей воли, преследующей общее благо, защищающей общие интересы и имеющей в своем основании учение о божественном и естественном законе. Гераклит рассматривал божественный закон как источник справедливости, из которого вытекают все человеческие законы. Согласно Платону «закон ставит своей целью не благоденствие какого-либо слоя населения, а благо всего государства». Государственным благом, по Аристотелю, является справедливость, т. е. то, что служит общей пользе. Справедливость есть некое равенство: «Ищущий справедливости ищет чего-то беспристрастного, а закон, — указывал Аристотель, — и есть это беспристрастное». Для Марсилия Падуанского (ок. 1280–1342/43), во многом опирающегося на Аристотеля, высшим проявлением земной справедливости является законодательствующая воля народа²²: именно народ может дать, по его мнению, наилучшие законы, ибо общее благо, в целях достижения которого издаются законы, лучше всего постигается народом. Дальнейшее развитие этих взглядов и идей в средние века и Новое время приводит к обоснованию необходимости первоначально сословно-представительных органов, а позднее и народного представительства, которое, как полагали деятели Французской революции, соединившие воедино идею народного суверенитета и идею общей воли, воплощающейся в законах, наиболее приспособлено для выражения законодательствующей воли народа.

Идеи о необходимости участия граждан во власти, диалога власти и общества при решении вопросов, затрагивающих интересы всех, единого закона для всех как гаранта личных прав и свобод, берущие свое начало в политических воззрениях античных философов, практике полисной демократии, также служили теоретическими предпосылками обоснования необходимости представительной системы. «Государство есть общение свободных людей», — утверждал Аристотель и полагал основным началом демократического строя свободу, а «одно из условий свободы — по очереди быть управляемым и править». Само понятие гражданина Аристотель определяет через участие в суде и власти²³. Отсюда берут свои начала такие принципы современной представительной демократии, как выборность и сменяемость власти, ибо демократия — это власть на время. Рассматривая вопрос о «человеческом общении в наиболее совершенной его форме», Аристотель обосновывал необходимость участия граждан во власти, приходя к выводу, что «неизбежно, чтобы все граждане принимали участие либо во всем касающемся жизни государства, либо ни в чем, либо в одних делах принимали участие, в других — нет. Чтобы граждане не принимали участия ни в чем, это, — по мнению Аристотеля, — очевидно, невозможно, так как государство представляет собой общение… а граждане являются общниками… одного государства»²⁴. Этот вывод античного философа трансформировался в средние века в принцип сословного представительства: «касающееся всех, всеми должно быть одобрено». А в ходе дальнейшего развития системы представительства этот принцип обрел новую формулу, соответствующую практике парламентаризма, впервые укоренившегося в Англии: «каждый англичанин представлен в парламенте и потому даже сам присутствует там в лице своего представителя».

На вопросы, поставленные в свое время Аристотелем, другими античными мыслителями — в каком объеме можно допустить граждан к участию в управлении государством и какая форма правления является с этой точки зрения наилучшей — пытались дать ответы кроме него самого другие античные, средневековые мыслители, а также философы и политические деятели Нового времени. И современная политическая мысль продолжает их обсуждать исходя из исторического опыта демократического представительного правления, его критической оценки.

1.1. Народный суверенитет и народное представительство

В основе современной теории народного представительства лежит идея народного суверенитета, «отвечающая коренящимся в глубине человеческой души инстинктам справедливости и равенства» (Эсмен). С наибольшей полнотой и ясностью этот вывод нашел свое выражение во Французской декларации прав человека и гражданина (1789 г.), которая, опираясь на воззрения Руссо, Монтескье, других мыслителей Нового времени, соединила принципы суверенной воли народа и народного представительства в единую доктрину, провозгласив, что источник суверенитета находится в нации, что никакое лицо, никакое учреждение не может осуществлять власть, не происходящую прямо от нации. При этом она признала закон выражением общей воли народа, а за всеми гражданами — право лично или через представителей участвовать в его образовании.

Вместе с тем идейные истоки этой взаимосвязи двух начал организации публичной власти следует искать на более ранних этапах развития государства и общества — в средние века, и даже в античности²⁵.

Рассматривая историко-теоретические предпосылки взаимосвязи народного суверенитета и народного представительства, следует обратиться к берущим свое начало в античности идеям: идеи естественного права, закона, народного суверенитета, содержащиеся в работах античных философов, а также в Юстиниановом Кодексе²⁶, оказали значительное влияние на средневековую и позднейшую европейскую правовую и политическую мысль, создавшую учение о представительном правлении. Хотя по мнению некоторых авторов идея суверенитета была неизвестной античному миру. Этого взгляда придерживался, в частности, немецкий юрист Г. Еллинек (1851–1911), полагавший, что в древности не могли познать суверенитета в силу того, что в Древнем мире отсутствовало противоречие между государственной властью и другими властями. Понятие суверенитета, по его мнению, родилось позднее, в средние века в результате борьбы светских монархов с феодальными сеньорами, римским престолом и властью империи, вынужденных отстаивать свое право на существование, на свою самостоятельность, и не может быть понято вне связи с этой борьбой. При этом Г. Еллинек признает, что в Риме, правда, была жива идея о том, что народ является источником всех публичных властей. Однако римские юристы, по его мнению, ограничивались лишь констатацией факта и ничего не говорили об объеме принадлежащей народу власти²⁷.

В юридической науке имеется и другой взгляд на проблему суверенитета в античном мире. Известный русский философ и государствовед Н. Н. Алексеев (1879–1964) в своей книге «Идея государства» обращает внимание на то, что для Аристотеля идея суверенной власти, государственного суверенитета не нуждалась в особых доказательствах, была фактом само собою разумеющимся. Кто правит в государстве, тот и является высшей властью: «…раз народ владычествует в голосовании, он становится властелином государства»²⁸. Вместе с тем верховная власть может иметь различных носителей в государстве: она может находиться в руках либо одного, либо немногих, либо большинства. По мнению Аристотеля, нет абсолютного превосходства, которое могло бы служить основанием для исключительного присвоения власти кому бы то ни было, и по идее, верховная власть должна принадлежать закону, основанному на разуме: «…там, где отсутствует власть закона, нет и государственного устройства. Закон должен властвовать над всем…»²⁹. Законодательная власть, согласно Аристотелю, главная власть в государстве. Эти взгляды Аристотеля использовались для обоснования уже в Новое время вывода о том, что народный суверенитет — непосредственным выражением которого является воля народа — воплощается в законах, направленных на достижение общего блага.

Взгляды Аристотеля существенным образом повлияли на средневековые теории о верховной власти, которые складывались по преимуществу вокруг реалий политической жизни Средневековья, для которой было характерно наличие двух типов организаций общества: с одной стороны — это государство, а с другой стороны — наднациональная римская церковь. Борьба этих двух сил — духовной власти (церкви в лице римского папы) со светской (государством в лице монарха) — поставила ряд вопросов, на которые пытались дать ответ средневековые теологи и легисты, основываясь, в том числе, и на работах Аристотеля, других философов Древней Греции, а также на римском праве. Речь шла прежде всего об источнике власти и ее носителе. Всеобщим являлось убеждение: всякая законная власть дана от Бога. Римские папы в тот период и в теории, и на практике пытались укрепить и возвысить свой статус, претендуя на верховную власть в обществе — духовную и светскую, хотя при этом и признавали, что право на светскую власть церковь вручает светским монархам. Притязания папства в его споре с монархами породили обширную богословскую и философскую литературу, в которой истолковывалось учение церкви о власти. При этом слова апостола Павла о том, что всякая власть от Бога, ряд средневековых мыслителей понимал так: любая власть происходит от Бога вообще, в принципе, но Бог не предписывает одну единую форму ее организации, поэтому власть в конкретной стране — со своими случайными формами — это уже создание человеческое. Таким образом, признавая источником любой власти Бога, они приходили к выводу, что конкретная форма политической власти определяется народом. На этой основе возникает и развивается теория общественного договора, получившая свое столь блестящее по форме и содержанию выражение у Жан-Жака Руссо (1712–1778) в его знаменитой книге «Об общественном договоре» и явившаяся основанием теории народного суверенитета в Новое время. Но у Руссо были предшественники³⁰.

Одним из первых идею договора короля с народом высказал Манегольд Лаутенбах в своей «Книге молитвенного стояния» (XI в.). Хотя Манегольд Лаутенбах был сторонником наделения римского папы правом низлагать властителей, вместе с тем в его представлении монарх как бы заключает договор с народом. Если же монарх не в состоянии соблюдать законы, обусловленные данным соглашением, он теряет право управлять народом дальше. Эту же мысль мы находим у доминиканца Иоанна Парижского (ум. 1306 г.), утверждавшего, что право выбора верховной власти — власти быть под Богом — остается за людьми. Всякая законная власть, по его мнению, имеет своим источником Бога-Творца, но власть монарха осуществляется благодаря тому, что его избирают люди. Если же король обманывает доверие подданных, то народ имеет право низложить его. Данное условие распространяется Иоанном Парижским даже на папу, который если не соответствует своему положению, может быть смещен, по его мнению, общим собранием или коллегией кардиналов, представляющих собой «народ» и христианское сообщество³¹.

Итальянский богослов Марсилий Падуанский, возглавлявший одно время Парижский университет, но вынужденный спасаться от преследования за еретический образ мыслей и искать убежище у баварского короля, противопоставляет притязаниям пап демократическую свободу. Он отрицал при этом у церкви всякую принудительную власть, ибо Христос дал ученикам своим только власть учить, а не принуждать. Поэтому церковь должна оставаться чисто нравственно-религиозным союзом и действовать только нравственными средствами. Признавая (как отдаленную причину), что всякая власть исходит от Бога, Марсилий Падуанский в своем сочинении «Защитник мира» (1324 г.) рассматривает установление власти через посредство человеческой воли. При этом наилучший способ установления власти — выбор. Верховная власть в государстве должна принадлежать законодателю, каковым является, по учению Марсилия Падуанского, народ, то есть совокупность граждан или большая их часть. Именно народ может дать наилучшие законы, ибо законы издаются для общего блага, а оно лучше усматривается всеми, нежели некоторыми. Народ, устанавливающий законы, должен назначать и лицо (правителя), которому поручается проведение законов в действие. Народу принадлежит не только право назначать правителя, но и исправлять его, а также сменять в случае нужды, в целях общего блага³². Английский философ, францисканец У. Оккам (ум. 1349 г.) также настаивал на том, что власть светского правителя прямо или косвенно берет начало в народе, и в случае злоупотребления народным доверием политическое сообщество имеет право на его смещение. Эта же идея уже в XVI в. обосновывается иезуитом Франциско Суаресом, который утверждал, что «высшая гражданская власть как таковая дается Богом непосредственно людям… народу в целом или сообществу как социальному организму», королевская же власть и послушание, «которым ей обязаны, основаны на общественном договоре и, следовательно, не учреждены Богом, ибо человеческий договор заключается по воле человека»³³.

Таким образом, обосновывался вывод, что народ может отозвать государя, недостойного своей миссии, другими словами, народ столь же свободен удалить монарха, как сельский мир нерадивого пастуха.

На основе этих воззрений возникает течение монархомахов (тираноборцев), создается даже теория тираноубийства: тираном считается носитель власти, который пользуется ею не для целей народа, стремится не к общему благу, а к личному, частному. Оспаривание божественного права королей совпало с религиозными войнами. После затухания религиозных преследований, гонений и войн вопрос о народном суверенитете теряет политическую остроту. Вместе с тем борьба духовной власти со светской приводит к тому, что заставляет общество стремиться к единству под верховенством светской власти: выдвигаются требования, чтобы государство было светским, чтобы был единый для всех правовой порядок, чтобы все подчинялись единому закону. К этому, по сути, призывал Никколо Макиавелли (1469–1527), указывавший в качестве примера такого порядка французскую сословную монархию — государство, в котором, по его мнению, короли «связаны множеством законов», обеспечивающих условия безопасного существования граждан: «Законодатели этого государства учредили, чтобы короли распоряжались по своему усмотрению войском и деньгами, но во всем прочем не могли бы поступать вопреки предписаниям закона»³⁴. Государство является для Макиавелли высшей ценностью, а государственный интерес высшим началом, долженствующим руководить действиями власти и граждан. Продолжение этой линии мы находим у Бодена, Гоббса и других сторонников суверенитета как абсолютной власти государства.

Принцип верховенства светской власти — суверенитета государства — был сформулирован в XVI в. и первоначально определен Жаном Боденом (1530–1596). «Суверенитет, — писал Боден, — наиболее верховная, абсолютная и вечная власть над гражданами и подданными в государстве». Такая власть, по его мнению, важнейшее свойство государственности, проявляющейся через его правителя, кому эта власть принадлежит постоянно и непрерывно и не ограничена никаким лицом или органом. Изначально носителем власти может быть только народ, который возлагает обязанности управления на иное лицо или лица по своему усмотрению. Однако суверенные права — это исключительная принадлежность государства. Поэтому, строго говоря, идея народного суверенитета так же далека от суверенитета государственного, как и учение о полновластном в силу собственного права монархе-суверене. Никто не может быть обладателем суверенитета, то есть государственной власти, кроме самого государства — ни один человек, ни весь народ. Любой правитель является лишь представителем государства³⁵.

Теория суверенитета в этот период склоняется к абсолютизму: государство независимо и его власть должна быть абсолютной. Но уже вскоре суверенитет (в форме народного суверенитета) оказался направленным против абсолютизма. Буржуазия, идя к власти, восприняла принцип суверенитета, несмотря на его абсолютистское происхождение, заполнив его новым содержанием и придав ему новые формы³⁶. Принцип народного суверенитета, как руководящая идея организации государства и власти, получает свое признание и политико-правовое обоснование в европейской научной мысли Нового времени, основывающейся на учениях о естественном праве. Согласно естественно-правовым воззрениям только то государство является справедливым, а власть — законной, которые признаны народом, имеют своим источником общественный договор, по смыслу которого государственная власть основывается на согласии свободных лиц, образующих единый политический организм.

Общая воля и народное представительство

Выдвинутая Руссо и приспособленная к практическим потребностям государства в эпоху Французской революции идея «общей воли», которая всегда справедлива, непререкаема и непогрешима и которую легко найти и выразить в законах, явилась (правда, уже вопреки взглядам Руссо) основанием теории представительства, сочетающей ее с принципом народного суверенитета. Согласно Руссо одна только общая воля может управлять силами государства в соответствии с целью его установления, «каковая есть общее благо»³⁷. Задача состоит только в том, чтобы найти эту справедливую, священную и непререкаемую общую волю, представляющую собой незыблемую правду, действительное выражение народных желаний. Только государство, построенное на общей воле, обеспечивает своим гражданам свободу и равенство. Но как найти «общую волю», кого можно считать призванным к ее выражению? Для Руссо ответ на этот вопрос заключался в следующем. Общая воля, чтобы поистине быть таковой, должна быть общей как по своей цели, так и по своей сущности. Она должна исходить от всех, чтобы относиться ко всем. Все в этом случае одинаково господствуют, но вместе с тем и одинаково подчинены. Общая воля теряет присущее ей от природы верное направление, если устремлена к какой-либо индивидуальной и строго ограниченной цели. Поэтому волю делает общею не столько число голосов, сколько общий интерес, объединяющий голосующих, ибо в этом случае каждый по необходимости подчиняется условиям, которые он делает обязательными для других (законы, как отмечает Руссо, это лишь условия гражданской ассоциации). В связи с этим Руссо проводил различие между волею всех и общею волею: первая, представляя собой лишь сумму изъявлений воли частных лиц, служит частным интересам; вторая — блюдет только общие интересы. Как ее обнаружить? Надо отбросить из суммы волеизъявлений взаимно уничтожающиеся крайности, и в результате сложения оставшихся расхождений получится общая воля³⁸.

Таким образом, чтобы воля была общею, не обязательно, чтобы она была единодушна: необходимо, чтобы были подсчитаны все голоса, ибо любое изъятие нарушает общий характер воли. Поскольку подлинными актами общей воли являются законы, то излишне спрашивать о том, кто должен выражать общую волю: законодательная власть может принадлежать только народу. Народ, повинующийся законам, должен быть их творцом, ибо кто может знать лучше самих граждан, при каких условиях подобает им жить совместно в одном и том же обществе. Поэтому всякий закон, если народ не утвердил его непосредственно сам, недействителен; это вообще не закон. При этом народ-суверен, «как коллективное существо», может быть представлен только самим собой: общая воля, создающая закон, являет собою волю народа как целого, и только в этом случае она есть акт суверенитета. В силу этого, утверждает Руссо, суверенитет не может никогда отчуждаться, ибо воля не передается: суверен может действовать лишь тогда, когда народ созывается на регулярные, периодические собрания в силу закона без каких-либо дополнительных процедур³⁹.

Руссо не дал, по сути, никого плана политической организации современного государства, в котором господствовала бы общая воля, указав лишь общие формальные условия, главное из которых участие всех в актах суверенной власти. Однако его практические последователи сами попытались дать эти указания, но были вынуждены считаться с практическими условиями жизни, которые далеко не соответствовали основным положениям теории «Общественного договора». Поэтому неудивительно, что жизнь восприняла от теории Руссо скорее общие лозунги, чем практическую программу⁴⁰: основной формой народовластия становится представительная демократия. Ее обоснование дал в свое время Шарль Луи Монтескье (1689–1755), который не отрицал, что законодательная власть в свободном государстве может принадлежать только народу, ибо каждый человек, считающийся свободным, сам должен управлять собою. Но в больших государствах, по его мнению, это невозможно, а в малых сопряжено с большими неудобствами. Поэтому приходится прибегать к избранию представителей, задача которых сводится к тому, чтобы издавать законы и наблюдать за правильностью их исполнения. При этом большое преимущество представителей состоит в том, что они способны обсуждать дела, в то время как народ совершенно к этому непригоден. Народ наилучшим образом может определять путем выборов тех, кто должен принимать законы. Ближайшие последователи Руссо — деятели революционной эпохи (Сийес и др.) — соединили в одну доктрину идею народного суверенитета (его выражением является общая воля народа) и идею народного представительства, основываясь при этом во многом на учении Монтескье. «Каждый век, — как справедливо заметил П. И. Новгородцев, — берет из великих произведений то, что нужно для его потребности, что соответствует его собственному духу»⁴¹.

Деятели Французской революции взяли в качестве верховного начала своей доктрины идею народного суверенитета, общей воли, но органом выражения общей воли они, следуя Монтескье, признали народное представительство. В своей знаменитой речи, произнесенной в Национальном Собрании Франции 7 сентября 1789 г., Сийес, разъясняя сущность представительной системы, так выразил центральную идею, положенную в основу народного представительства: при этой системе граждане доверяют некоторым из своей среды, не отчуждая своих прав, осуществлять их для общей пользы, ибо избираемые представители гораздо более, чем они сами, способны понимать общий интерес и соответственно с этим истолковывать их собственную волю. Таким образом, Сийес видел задачу представителей (в противоречии с принципами Руссо о народном суверенитете) в том, чтобы находить и истолковывать народную волю. При этом за избранными представителями признается полная свобода выражения своих взглядов: для депутата, согласно Сийесу, нет и не может быть повелительного (императивного) мандата или даже положительного желания избирателей, кроме желания всей нации (депутат — представитель всей нации). Депутаты находят общую волю (следуя желанию нации), участвуя в самостоятельном и свободном обсуждении вопроса и образования законодательного решения, высказывая свои пожелания, выслушивая мнение других, изменяя свои взгляды и т. д. «В самих строгих демократиях, — считал Сийес, — воля не образуется каждым про себя и заранее, чтобы потом извлечь отсюда общую волю… депутаты находятся в Национальном Собрании не для того, чтобы возвещать здесь уже готовую волю их прямых избирателей, но для того, чтобы обсуждать и голосовать свободно…»⁴²

Однако Сийес не привел каких-либо аргументов, объясняющих, как его взгляд на формирование общей воли и народное представительство согласуется с теорией народного суверенитета и общей воли Руссо. Объяснение позиции Сийеса по данному вопросу мы находим, в частности, у французского правоведа Эсмена (1875–1913), который, обращаясь к проблеме непосредственного участия народа в законодательстве, отмечал, что закон необходимо должен исходить от народа, в том смысле, что суверенный народ один может создавать законы или доверять власть создавать их; но неверно то, что закон необходимо и просто является прямым и непосредственным выражением общей воли, формулированным точным образом большинством граждан, Закон прежде всего есть норма справедливости и общего блага. И поэтому та система правления, которая, признавая народ постоянным источником всякой власти, сумеет наилучшим образом обеспечить принятие таких законов, будет согласно Эсмену, наилучшей и наиболее законной. «Дает ли представительное правление, более чем прямое, шансов для получения законодательства справедливого, полезного, рационального? — спрашивает Эсмен и отвечает: — Это не подлежит сомнению»⁴³. При этом из доктрины народного представительства, основывавшейся на учении о народном суверенитете, вытекала необходимость признания принципов: всеобщего избирательного права, неприкосновенности и безответственности депутатов, краткого срока легислатуры, однопалатного парламента (общая воля не может раздваиваться) и других начал, влиявших во многом на развитие представительной системы власти в XIX–XX вв.

Власть учредительная и власть законодательная. Ограничена ли власть законодательная?

Проблема взаимосвязи народного суверенитета и народного представительства требовала разрешения также целого ряда других вопросов, в частности вопроса о необходимости различать власть учредительную и власть законодательную. Английский политический мыслитель Джон Локк (1632–1704), стоявший, по сути, на точке зрения неотчуждаемого народного суверенитета, рассматривал законодательную власть (высшую по отношению к другим властям) лишь как «доверенную власть». Эта власть должна действовать ради определенных целей, и поэтому у народа по-прежнему остается верховная власть устранять или заменять законодательный орган, когда народ видит, что законодательная власть действует вопреки оказанному ей доверию. Деятели Французской революции исходили из того, что учредительная власть принадлежит народу, а законодательная власть принадлежит народному представительству (парламенту). Идею учредительной власти стали связывать с договорной теорией происхождения государства, с понятием Основного закона, который представляет собой договор, лежащий в основе государственного строя: учредительной властью является сам народ, который создает таким путем государство. Отсюда следовало, что учредительная власть — это право принимать Основной закон. «Прежде всего конституция предполагает наличие учреждающей власти» (Сийес). Законодательная же власть всегда власть учрежденная, ибо она устанавливается Основным законом⁴⁴.

Руссо, будучи противником народного представительства и полагая, что верховная власть народа, выражающаяся в общей воле, никому не может быть передана, утверждал, что нет никаких пределов для компетенции законодательной власти, осуществляемой непосредственно народом, ибо участие каждого в выражении общей воли, которая всегда направлена на достижение общего блага, обеспечит свободу каждому. Таким образом, Руссо пытался в своем учении обосновать возможность сочетания абсолютной свободы с абсолютным подчинением при реализации законодательной власти непосредственно народом. Локк, которого роднит с Руссо то, что он признает неотчуждаемость суверенитета народа, признавал, что законодательная власть может осуществляться через представителей, которые образуют временный орган народной воли. Поэтому согласно Локку законодательная власть ограничена, во-первых, условиями делегации полномочий народным представителям (то есть осуществлять свою деятельность в интересах общего блага), и, во-вторых, законодательная власть вправе использовать свои права сообразно Основному закону. Народ осуществляет верховный надзор за законодательной властью, вплоть до права на восстания. По мнению Монтескье, власть народного представительства (парламента) также ограничена, но не народом. Ее ограничения обусловлены принципом разделения властей, системой сдерживания в целях обеспечения свободы в обществе. Эти ограничения проявляются в самой организации законодательной власти (наличие второй — аристократической — палаты, в возможности роспуска парламента и др.).

Ограничение законодательной власти, проявляющееся в системе сдержек и противовесов, свое наиболее полное и последовательное осуществление нашло в американской модели разделения властей. Первоначально в ранних конституциях штатов сказалось влияние теории Локка, согласно которой законодательная власть является, по сути, верховной, доминирующей: составители первых конституций штатов склонялись к усилению законодательной власти за счет других властей. Однако практическое воплощение локковских идей о верховенстве законодательной власти привело к непредвиденным последствиям: созданные в штатах легислатуры захватили в свои руки огромные полномочия, во многих случаях полностью подчиняя другие власти. Критикуя конституцию Вирджинии 1776 года, Томас Джефферсон указывал: «Вся власть правительства — законодательная, исполнительная и судебная — заключена в законодательном органе. Концентрация этой власти в одних руках является точным определением деспотического правительства. Нет смягчающих обстоятельств тому, что эта власть будет находиться во многих руках, а не в одних. 173 деспота будут, конечно, так же деспотичны, как один». Локковская модель разделения властей с ее чисто британской концепцией верховенства парламента была отвергнута: разделение властей (обеспечивающее в том числе и ограничение законодательной власти) должно поддерживаться принципом системы сдержек и противовесов, чтобы исключить возможность тиранического правления. К тому выводу приходит американская политическая мысль. Мэдисон говорил, что до тех пор, пока несколько органов власти «не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другими, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не сможет быть организован надлежащим образом»⁴⁵. При этом, понимая огромную потенциальную силу законодательных органов, создатели Конституции США предусмотрели систему «сдержек и противовесов» внутри законодательного органа при помощи двухпалатной структуры парламента: палаты избираются на разные сроки и разными избирателями.

Американская система «сдержек и противовесов», как, впрочем, и вся система построения органов государственной власти в США, основывается на принципе, согласно которому сувереном является народ, а не институты власти, обладающие лишь теми полномочиями, которые делегировал им народ. Так, в Декларации прав Вирджинии 1776 года констатировалось: «Вся власть заключается и соответственно получена от народа, магистраты являются народными доверенными и слугами и во все времена ответственны перед ним»⁴⁶. Логичным следствием этого принципа являлся вывод: все органы власти «должны выражать волю народа по его уполномочию в соответствии с присущими им функциями и в пределах, установленных писаной конституцией»⁴⁷. Для того чтобы удерживать органы власти в пределах, установленных им Конституцией, являющейся воплощением верховного изъявления народной воли, существует судебный надзор, который распространяется и на законодательный орган. Александр Гамильтон в номере 78-м «Федералиста» предположил, что суды «созданы для того, чтобы стать соединяющим организмом между народом и законодательной властью, для того чтобы, помимо других вещей, удерживать последний в пределах предписанной им власти». Судебное разбирательство независимым судебным органом стало необходимым условием и, по сути, единственным путем к эффективному утверждению приоритета Конституции США. Реализация этого вывода стала важным элементом в доводах председателя Верховного суда Джона Маршалла, в историческом решении Верховного суда в 1803 г. по делу Марбури против Мэдисон, установившем доктрину «судебного разбирательства». Объявив впервые, что действия, предпринятые Конгрессом, являются неконституционными, Маршалл писал: «Те же, кто оспаривает принцип, что конституция должна рассматриваться как высший закон, ограничены мнением, что суд должен закрывать глаза на конституцию и видеть только закон. Эта доктрина могла бы подорвать само основание всех писаных конституций. Она могла бы провозгласить, что акт, который, согласно законам и теории нашего правительства, является абсолютно недействительным, на практике имеет законную силу. Она могла бы провозгласить, что если законодательные органы смогут предпринять действия, которые явно запрещены, то подобные действия, несмотря на их явную запрещенность, в действительности окажутся эффективными. Это может дать законодательным органам практическое и реальное всемогущество, одновременно исповедуя ограничение их власти внутри узких пределов. Это предписанные ограничения, и они могут быть с легкостью обойдены»⁴⁸. Таким образом, в США был выработан важнейший конституционный принцип: хотя законы и принимаются народным представительством («принцип согласия народа»), однако необходим независимый арбитр, обеспечивающий приоритет Конституции в случае противоречия ей законов. Выполняют эту роль суды, которые по образному выражению А. Гамильтона, становятся «соединяющим организмом между народом и законодательной властью». Поэтому, отстаивая приоритет Конституции, обеспечивая ее реализацию, суды в этом случае выражают «абсолютную волю народа — что Конституция является фундаментальным законом»⁴⁹. Единственным способом для того, чтобы добиться восстановления закона, признанного неконституционным, является принятие соответствующей поправки к Конституции США, а добиться этого чрезвычайно трудно.

Народный суверенитет, народное представительство и права человека

Некоторые авторы во взаимосвязи идеи народного суверенитета и идеи народного представительства видели угрозу правам человека, свободе в обществе. Их волновала проблема соотношения народного суверенитета, народного представительства и прав человека, а именно: что является реальной основой демократического представительства — единство национальной жизни, учитывая, что суверенитет коренится в нации, и что закон есть выражение общей воли? Или неотъемлемое право личности на то, чтобы в вопросах, касающихся ее, не обходиться без ее участия? И что в этом случае является высшим авторитетом — воля нации или права индивида? А также является ли суверенитет народа практическим базисом личной свободы или он открывает путь к тирании толпы?

Эти вопросы встают перед каждой демократической системой, перед каждым демократическим обществом.

С проблемами «выборного деспотизма», когда практически все полномочия управления — законодательные, исполнительные и судебные — оказались в руках законодательного органа, столкнулись в XVIII в., как уже отмечалось, американцы, практически воплощая идеи верховенства законодательной власти в ранних конституциях штатов. Созданные в штатах легислатуры захватили огромные полномочия: они «конфисковывали собственность, чеканили монету, взимали налоги, выносили приговоры, беспрерывно изменяли и пересматривали свои собственные законы. Короче говоря, законодательные власти штатов в ряде случаев вели себя подобно коллективным тиранам, нарушая и попирая все запреты чистой теории разделения властей»⁵⁰. Для того чтобы предотвратить тиранию законодательной власти, обуздать ее узурпаторские амбиции, американская политическая мысль, как уже отмечалось выше, предложила целую систему мер: а) установление сбалансированного механизма разделенных властей, который должен включать в себя «систему сдержек и противовесов»; б) закрепление фундаментальных прав человека, которые защищают индивидуумов и являются необходимыми элементами свободного общества; в) введение судебного надзора, отменяющего законы, иные государственные действия, если они нарушают гарантии индивидуальных прав и свобод, содержащихся в Конституции; г) утверждение принципа «надлежащей правовой процедуры», включающего процессуальные гарантии правосудия, беспристрастность и независимость судопроизводства, свободного от политического давления, что призвано обеспечить справедливость и равную для всех защиту законов.

Таким образом, демократическое правление должно быть основано «на согласии народа», на признании, что органы власти обладают лишь теми полномочиями, которые им делегировал народ, что ни один из них не может претендовать на то, что именно он является единственным выразителем общей воли народа. Демократическое правление должно осуществляться на основе принципа разделения властей, дополненного системой сдержек и противовесов, «только через структуры и процедуры, разработанные для предупреждения индивидуальных притеснений или государственной тирании, защищающие фундаментальные права и свободы и являющиеся объектом оценки независимыми судами, выносящими приговоры, основанные на законах. Они противостоят решениям, основанным на грубой силе, произвольным указам, политической выгоде или личной прибыли». При этом конституция «должна претворять в действительность фундаментальные соглашения с народом» и являться «высочайшей формой закона, которому должны подчиняться все остальные законы и правительственные действия». Законодательный орган, глава исполнительной власти «должны избираться на всеобщих выборах по системе, гарантирующей постоянную подотчетность. Выборы должны быть на практике честными, открытыми и имеющими смысл»⁵¹.

Аналогичные вопросы и проблемы были порождены Французской революцией. Одним из первых во Франции, кто попытался дать ответ на них, был Б. Констан (1767–1830) — французский общественный деятель и писатель, который, стремясь определить, с помощью каких условий и средств может быть обеспечена не только политическая свобода, но в первую очередь свобода личная, настаивал вопреки взглядам Руссо на том, что и в руках народа власть нуждается в ограничениях. «Никакая власть на земле не является безграничной, — утверждал Б. Констан, — ни власть народа, ни власть людей, называющих себя его представителями, ни власть королей, под каким бы именем они не правили, ни власть закона, который, в зависимости от формы правления, являясь лишь выражением воли народа или государя, должен быть вписан в те границы, что и власть, из которой он проистекает»⁵². По его мнению, индивидуальные права граждан (индивидуальная свобода, религиозная свобода, свобода мнений, в которую входит и гласность, пользование собственностью, гарантии против произвола), не зависящие от любой социальной или политической власти, являются ограничением народного суверенитета: никакая власть не может посягнуть на эти права, не нарушив при этом своих собственных оснований. В той точке, где начинается независимость и личное существование, юрисдикция суверенитета останавливается. Руссо, указывал Б. Констан, недооценил этой истины, и его ошибка превратила «Общественный договор», на который столь часто ссылаются сторонники свободы, в самого ужасного пособника всех видов деспотизма. При этом к средствам, с помощью которых может быть обеспечена личная свобода, Б. Констан относил представительный строй, распределение властей, друг друга уравновешивающих, развитие общественного мнения.

Юридическое содержание понятия «народный суверенитет»

Понятие «народный суверенитет» неоднозначно трактовалось и продолжает неоднозначно трактоваться учеными, вплоть до его, по сути, отрицания. Так, еще Гегель (1770–1831) в «Философии права» отмечал, что о народном суверенитете можно говорить в том смысле, что народ вообще является по отношению к внешнему миру самостоятельным и составляет собственное государство. Но в новейшее время о народном суверенитете обычно стали говорить как о противоположном существующему в монархе суверенитете, — «в таком противопоставлении представление о народном суверенитете, — по мнению Гегеля, — принадлежит к разряду тех путаных мыслей, в основе которых лежит пустое представление о народе». Поэтому народ, взятый без своего монарха, есть бесформенная масса, которая уже не есть государство. «В народе … суверенитет выступает как личность целого, а она в соответствующей ее понятию реальности выступает как лицо монарха»⁵³. Для Гегеля носителем суверенитета, по существу, является мировой разум, воплощенный в государстве.

Еллинек попытался раскрыть содержание народного суверенитета через теорию «государственного народа», согласно которой народ является основным элементом государственной жизни. Он рассматривал народ как первичный орган государства, который часть своих функций осуществляет сам, а другую часть — посредством своих представителей. Как первичный орган государства народ формирует вторичный орган государства: «Парламенты, каков бы ни был порядок их избрания, суть непосредственные, но вторичные органы. Их воля считается волею народа, волею представляемого ими первичного органа»⁵⁴. При представительном правлении народ как первичный орган функционирует на выборах: его полномочия сводятся к содействию в установлении другого органа (парламента), наделенного в силу конституции теми правами, которые до тех пор принадлежали всему народу. Созданное таким образом народное представительство становится органом воли народа. Народ и народное представительство, приходит к выводу Г. Еллинек, образуют правовое единство. «Парламент является в юридическом смысле организованным народом. Староанглийское представление, что всякий англичанин лично присутствует в парламенте и что поэтому парламентские акты, получившие санкцию короля, должны считаться непосредственно объявленными всем англичанам в самом парламенте, является, — по мнению Еллинека, — наиболее наглядным выражением основной правовой идеи народного представительства»⁵⁵. Парламент, воля которого совершенно расходится с народными воззрениями, не может долго оставаться у власти. Еллинек называет те правовые средства, с помощью которых за народным представительством сохраняется характер органа воли народа: определенная продолжительность парламентских сессий, роспуск выборных палат парламента правительством, соответствующая организация избирательного права и т. д.

Идея народного представительства, как выразителя воли суверенного народа, предполагающая ограничение власти монарха, по сути, не была известна в России до проникновения в XVIII в. сочинений французских просветителей. Но уже в XIX в. некогда безраздельно господствующая монархическая идеология начинает переживать кризис. В этих условиях сторонники традиционной государственности (Н. Я. Данилевский, К. Н. Леонтьев, К. П. Победоносцев, Л. А. Тихомиров и др.) продолжали ориентироваться на монархические ценности как на основу создания гармоничных социальных отношений. Именно с учетом этой системы ценностей они предлагали решать вопрос о народном представительстве: одни из них (Л. А. Тихомиров) выступали за народное представительство при Верховной власти как совещательный орган, другие (К. П. Победоносцев) — отвергали всякую необходимость введения какого-либо общенационального представительства в России, ссылаясь на существующую уже века тесную историческую связь между монархом и народом.

Сторонники же либеральной политико-правовой идеологии обосновывали необходимость введения в России парламентской демократии как наиболее приемлемой формы государственного устройства, рассматривая народное представительство как необходимый элемент устройства конституционного правового государства. При этом многие из них (главным образом умеренно-консервативного толка) весьма критически относились к идее, что в основе народного представительства лежит принцип народного суверенитета. Так, А. Д. Градовский (1841–1889) полагал, что учение о самодержавии народа было только протестом против старого порядка, орудием разрушения отжившей организации, что идея суверенитета (полновластия) народа — «это же идея абсолютной государственной власти, которая была осуждена революцией в лице Людовика XVI и которая в руках толпы может только принять более опасный и вредный характер»⁵⁶.

Как отмечал С. А. Корф (1876–1924), «в России теория народного суверенитета никогда не имела какого-либо значения, ни теоретического, ни тем более практического». По его мнению, источником государственной власти является не божественное откровение, не народный суверенитет или неуловимая народная воля (как у Руссо), а «та социальная организация, которая исторически сложилась в развитии данного народа»⁵⁷. Когда речь идет о суверенитете народа, полагал С. А. Корф, имеется в виду лишь «начало политическое, которым должна выражаться мысль существования государственной организации для народа, а не наоборот; этим обосновывается понятие демократического государства, для многих являющегося идеалом современного государственного строительства»⁵⁸. Отрицая юридическое содержание понятия «народный суверенитет», С. А. Корф использовал термин «суверенитет» применительно к праву, понимая в этом случае «юридический принцип, суверенитет или верховенство права, составляющий аксиому современного правового государства»⁵⁹.

По сути, этой же точки зрения придерживались и многие другие дореволюционные юристы, утверждавшие, что понятие народного суверенитета «есть нечто юридически вообще немыслимое», что идея суверенитета — это лишь политическое оружие, воздействующее на народную психику, это революционный лозунг. В чем смысл идеи народного суверенитета? — ставил вопрос Н. И. Лазаревский и отвечал: в том, что субъектом верховных прав в государстве признается народ, который и есть первенствующий орган государства. Эти права принадлежат не индивидам, а всему народу в целом. Таким образом, речь идет об определенной организационно оформленной совокупности людей, то есть народ должен быть организован, чтобы быть носителем этих прав. А организацией, охватывающей весь народ, является государство⁶⁰. Поэтому учение о том, что в государстве суверенитет принадлежит народу, в конце концов юридически сводится к тому, что суверенитет принадлежит государству. Идея народного суверенитета, по мнению Н. И. Лазаревского, использовалась для отрицания, в сущности, лишь суверенитета монархов и ее использование в современном мире — это косность людей, нежелание и неумение отказаться от привычных точек зрения. Другой дореволюционный юрист Н. Палиенко также считал, что субъектом и единственным носителем суверенной государственной власти может быть лишь само государство, как целое, как юридическая личность, а не тот или иной орган государства, лицо или совокупность лиц. Поэтому монарх или народ властвуют лишь от имени и во имя государства, в силу законов государства, а не в силу каких-либо собственных прав. По мнению Палиенко, такие понятия, как народный суверенитет, монархический суверенитет, являются лишь ходячим образным выражением, чисто политическими идеями, но не строго юридическими понятиями.

Действительно, идея народного суверенитета, как показывает отечественный и зарубежный опыт, нередко используется в чисто политических целях, особенно в период революционных потрясений: «Суверенитет — принадлежит народу — такова аксиома, из которой исходит политическая мысль революционной эпохи» (В. М. Гессен). Подтверждение этого мы находим, в частности, в событиях, происшедших в России в конце 80-х — начале 90-х гг. прошлого века. Идея народного суверенитета стала актуальной, политически необходимой в период перестройки: под лозунгом народовластия — вернуть власть народу — проходили выборы народных депутатов СССР и РСФСР. Политический кризис 1993 г., приведший к трагическим событиям в октябре 1993 г., поставил вопрос о правомерности действий Президента РФ в период с 21 сентября 1993 г., а именно: роспуска им высших органов государственной власти (Съезда народных депутатов РФ, Верховного Совета РФ), региональных и местных Советов, назначения с нарушением конституционных требований всенародного голосования по проекту новой Конституции РФ и др. Опубликованный в газете «Российские вести» в октябре 1993 г. комментарий МИД РФ с красноречивым названием «Народ — высший носитель суверенитета» (посвященный указанным событиям) следующим образом обосновывал правомерность действий Президента РФ. В демократическом государстве высшим носителем суверенитета является народ. Конституция РФ (действовавшая в то время) закрепляла принадлежность власти народу, который, согласно Комментарию, дважды выражал свободно свою волю: на выборах первого Президента РФ в 1991 г. и на общероссийском референдуме в апреле 1993 г., о доверии Президенту и поддержке его политики. Отсюда следовал вывод авторов Комментария: воля народа, выраженная на этих выборах и референдуме, и составила правовую основу актов Президента РФ, изданных в сентябре-октябре 1993 г. Что же касается статуса представительных органов власти, то согласно Комментарию, «Советы — это иллюзорная форма власти»; они подрывали принципы демократии, в частности, принцип разделения властей, ущемляли права исполнительной власти (обладая согласно Конституции верховенством в системе государственных органов). По мнению авторов Комментария, проводимая в России реформа столкнулась с всевластием Советов. С учетом этого Президент РФ пошел на роспуск Советов, но не для узурпации власти, а для того, чтобы дать народу свободно выразить свою волю на выборах в новые представительные органы власти. «Без этих действий Президента, — утверждали авторы Комментария МИД РФ, — были бы растоптаны фундаментальные основы Конституции (принципы народовластия и разделения властей), похоронена экономическая реформа, поставлено под угрозу сохранение единства и целостности Российской Федерации».

Таким образом, мы видим, что идея народного суверенитета использовались прежде всего как политическое оружие во взаимной борьбе высших властных структур России осенью 1993 г. Попытка авторов Комментария МИД РФ подвести легитимную правовую базу под действия Президента РФ, направленные против законно избранных представительных органов власти, основываясь на идеи народного суверенитета, выглядит весьма сомнительной, учитывая, что народ на референдуме в апреле 1993 г. высказался против досрочного прекращения полномочий и Президента РФ, и народных депутатов РФ. Речь идет о событиях, под которые, по сути, невозможно подвести легитимную правовую основу, оставаясь строго в рамках существовавшего тогда конституционно-правового порядка. И лишь воля народа, выраженная на голосовании по проекту новой Конституции РФ, с определенным запозданием легитимировала политические процессы реформирования верховной власти в нашем государстве, осуществлявшиеся столь радикальным путем под лозунгом обеспечения подлинного народовластия⁶¹.

Признавая политическую значимость понятия «народный суверенитет», особенно ярко проявляющуюся в революционную эпоху, мы должны тем не менее признать, что, будучи закрепленным в конституциях, народный суверенитет приобретает и юридическое содержание. Юридическое закрепление народного суверенитета означает, что народу принадлежит учредительная власть в государстве, которую он осуществляет непосредственно или через своих представителей (в лице учредительного (конституционного) собрания). Будучи закрепленным в Конституции, народный суверенитет выступает в качестве основополагающего принципа организации власти в государстве, порождая не только политические, но и юридические последствия, выражая юридически значимые требования к организации и осуществлению власти. Конституционное положение о том, что народ является источником власти и носителем суверенитета, означает также, что любое использование и осуществление публично-властных полномочий должно быть опосредовано народом, нуждается в легитимации, исходящей от самого народа или восходящей к нему. «Однажды легитимированная власть не может стать автономной, она постоянно и конкретно должна быть связана с народной волей и нести ответственность перед народом»⁶². Поэтому не следует преуменьшать, а тем более отрицать юридическое значение принципа народного суверенитета в организации и развитии демократических начал современного общества.

Принцип народного суверенитета, как основу организации и осуществления публичной власти в государстве, закрепляют конституции всех современных демократических государств, используя при этом юридические формулы и положения, несущие отпечаток воззрений авторов Французской декларации прав человека и гражданина и порождающие те же вопросы, о которых шла речь выше. Не составляет исключение и Конституция Российской Федерации, которая признает носителем суверенитета и единственным источником власти в государстве многонациональный народ России, устанавливая при этом, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3). Таким образом, Конституция, определяя, что вся власть в государстве (государственная и муниципальная) исходит от народа, различает формы непосредственного и опосредованного осуществления власти народа. При этом опосредованное осуществление власти народа проявляется не только в деятельности представительных органов государственной власти, но и в деятельности иных органов публичной власти в государстве (исполнительных, судебных). Однако согласно Конституции только парламент (Федеральное Собрание Российской Федерации) является представительным и законодательным органом государственной власти Российской Федерации: именно этот орган призван с наибольшей полнотой выражать интересы и волю многонационального народа, воплощая их в федеральные законы. Вместе с тем надо признать, что проблема образования «общей воли», которую выражает народ непосредственно или через своих представителей и которая является воплощением народного суверенитета, остается и сегодня столь же загадочной, вызывающей споры, как и прежде. Едва ли сегодня можно дать точный ответ на вопрос: чью же волю выражают депутаты представительного органа? Волю народа? Свою собственную волю? Волю той партийной фракции, в которой они состоят? Может быть, прав все-таки Руссо: воля народа неотчуждаема и непередаваема, и надо признать, что парламент (учитывая принцип свободного депутатского мандата) выражает свою волю, которая официально признается государственной волей и которая лишь «рядится в одежды народной воли»? А может быть, воля народа выражается не единым актом голосования (как у Руссо), а должна быть, по мнению современного западного философа Ю. Хабермаса, результатом демократического дискурса, результатом широкого демократического взаимодействия между парламентом и обществом и проходить через многие ступени и процедуры демократического обсуждения? И задача состоит в том, чтобы парламент, депутаты в своей практической деятельности были взаимосвязаны со многими организациями и институтами гражданского общества, формирующими и выражающими общественное мнение, чтобы была парламентская система его учета и анализа, ибо отсутствие такого реального и действенного механизма взаимодействия власти и общества ведет к их отчуждению.

Реализация принципа народного суверенитета вызывает много вопросов, которые требуют своего и философского, политического и юридического анализа и разрешения. Так, Ю. Хабермас обращает внимание на то, что народ, от которого должна исходить государственно-организованная власть, «не есть субъект, наделенный волей и сознанием. Он выступает только через плюральность действий, а как народ он в принципе не наделен ни способностью принимать решения, ни способностью действовать»⁶³. Поэтому в современных обществах демократия как политический порядок не может опираться на субстанциональную единую «волю народа»: легитимно не то решение, которое выражает якобы уже сформированную волю народа (по формуле — я знаю, чего хочет народ), но то, в обсуждении которого приняло наибольшее участие граждан. Ю. Хабермас обосновывает понимание демократии как демократического дискурса, как процедуру формирования мнений и воли народа. Народный суверенитет может проявиться только в условиях дискурса — процесса образования мнений и воли, процесса, который сам себя дифференцирует. Тем самым идея народного суверенитета лишается своей субстанциональности. Хотя «чересчур конкретным было бы даже представление о том, что освободившееся место народного представительства, так сказать, вакантное место суверенитета, должна занять сеть ассоциаций»⁶⁴. Рассредоточенный до предела суверенитет воплощается в бессубъектных формах коммуникации, которые таким образом управляют потоком дискурсивного образования мнений и воли: народный суверенитет, ставший бессубъектным и анонимным, возвращается, по мысли Ю. Хабермаса, назад в демократических процедурах. «Правда, — отмечает немецкий философ, — и пропущенный через подобные процедуры “народный суверенитет” не может быть действенным без поддержки двигающейся ему навстречу политической культуры, без опосредованных традицией и специализацией убеждений людей, привыкших к политической свободе»⁶⁵.

Валери Жискар д’Эстен, бывший президент Французской Республики в своей книге «Французы: Размышления о судьбе народа» (2004 г.) к числу фундаментальных вопросов современной политической жизни Франции относит вопрос о том, должна ли быть французская демократия прямой или делегированной? Должен ли народ участвовать в принятии решений, или же последние будут приниматься от его имени представителями, которых он избирает и которые затем будут действовать, беря ответственность на себя? По мнению бывшего президента Франции, если поинтересоваться суждениями французов по этому вопросу, то общее убеждение будет состоять в том, что право решать принадлежит гражданам, но это право постепенно присвоили себе политики, которых народ избрал и которые осуществляют власть в замкнутом круге, не заботясь о подлинных интересах своих избирателей.