М. В. Маматов, И. А. Маслов, И. С. Симонова

Проблемы квалификации административных правонарушений, возбуждение дел по которым относится к исключительной компетенции прокуроров

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9:347.963

ББК 67.401:67.72

М22

Авторы:

Маматов М. В., кандидат юридических наук, руководитель темы, заведующий отделом научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (гл. 3 совм. с И. А. Масловым);

Маслов И. А., старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (введение, гл. 1, § 2.1 гл. 2, § 2.2 гл. 2 совм. с И. С. Симоновой, гл. 3 совм. с М. В. Маматовым, заключение, список использованной литературы);

Симонова И. С., старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (§ 2.2 гл. 2 совм. с И. А. Масловым).

Рецензенты:

Кудашкин А. В., доктор юридических наук, профессор, заместитель генерального директора по правовым вопросам и корпоративному управлению АО «Объединенная двигателестроительная корпорация (АО «ОДК»);

Мелехин А. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации;

Отческая Т. И., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Субанова Н. В., доктор юридических наук, проректор Университета прокуратуры Российской Федерации.

В настоящей монографии рассматриваются правовая регламентация и вопросы реализации прокурорами своей исключительной компетенции по возбуждению дел об административных правонарушениях, освещена процедура осуществления прокурорами административного преследования по соответствующим делам. Для целей правильной квалификации дана обобщенная характеристика объективным и субъективным признакам составов этих административных правонарушений, приведен научно-правовой анализ каждого правонарушения такого рода.

Законодательство приведено по состоянию на 15 октября 2020 г.

Для широкого круга читателей, в том числе практических и научных работников прокуратуры, а также для использования в учебном процессе при подготовке кадров для органов прокуратуры.

УДК 342.9:347.963

ББК 67.401:67.72

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2022

© Оформление. ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Административные правонарушения составляют заметную часть всех ежегодно выявляемых компетентными органами нарушений закона в Российской Федерации. Значительность вреда, причиняемого деяниями такого рода, во многом обусловлена их массовостью, а также тяжестью последствий отдельных из них, что предопределяет необходимость адекватного и своевременного противодействия соответствующим противоправным проявлениям.

При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) или соответствующим законом субъекта Федерации. Между тем по ряду составов правонарушений инициирование процедуры административного преследования является прерогативой исключительно прокурора, что вызвано не только особым характером соответствующих противоправных деяний, но и статусом органов прокуратуры — наиболее компетентного и универсального по правовым возможностям института обеспечения законности во многих сферах общественных правоотношений.

Потенциал и специфика именно этого направления работы прокуроров в сфере административного преследования представляются недостаточно изученными несмотря на то, что в Университете прокуратуры РФ за последние пять лет проведен ряд фундаментальных и прикладных исследований по проблематике участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях. Полученные результаты отражены, например, в монографиях «Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации» (М., 2016), «Теоретические основы и прикладные проблемы участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» (М., 2017), «Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации: теоретические, правовые и организационные аспекты» (М., 2019).

Восполнить это призвана настоящая монография, которая дополняет общий багаж знаний, в том числе подтверждая востребованность определения границ исключительной компетенции прокурора при возбуждении дел об административных правонарушениях и критериев этого развернутого анализа процедуры осуществления прокурорами административного преследования по соответствующим делам и основных вопросов квалификации правонарушений такого рода. При этом внимание уделено всем таким составам административных правонарушений, в том числе наиболее распространенным. Это послужит формированию у прокурорских работников системных представлений о требованиях закона, об успешном опыте, а также о потенциальных возможностях осуществления административного преследования в исследуемой области.

Выводы и предложения, сформулированные в монографии, основаны на результатах анализа всей доступной информации, прежде всего положений законодательства об административных правонарушениях и организационно-распорядительных актов Генерального прокурора РФ, а также складывающейся судебной и прокурорской практики. Более того, был учтен зарубежный опыт, теоретические и научно-прикладные исследования в этой области, данные официальных интернет-представительств государственных органов, а также статистическая отчетность по профилю анализируемой проблематики за последние два года и результаты социологического опроса прокурорских работников¹.

В монографии авторы стремились охватить все основные нюансы правоприменения при квалификации административных правонарушений, возбуждение дел по которым относится к исключительной компетенции прокуроров. Тем самым подготовлен научный базис для последующих более предметных доктринальных исследований по данному направлению прокурорской деятельности.

Глава 1. НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ КВАЛИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ И ВОЗБУЖДЕНИЯ ПРОКУРОРАМИ СООТВЕТСТВУЮЩИХ ДЕЛ В РАМКАХ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ

1.1. Понятие и значение квалификации административных правонарушений

Понятийный аппарат является необходимой частью любого исследования, поскольку определяет общий стиль и используемый правовой инструментарий применительно к конкретной сфере правоотношений и предмету изучения. В контексте проблематики, анализируемой в настоящей монографии, ключевым является определение подходов главным образом к понятиям «административная ответственность», «административное правонарушение», «состав правонарушения», «квалификация правонарушения». По каждой из перечисленных правовых категорий существуют различные мнения.

В настоящее время в российском законодательстве отсутствует легальное определение административной ответственности, что предопределяет активные дискуссии².

Следует отметить, что на уровне правовых актов лишь в постановлении Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств (далее — СНГ) № 47–13 «О Глоссарии терминов и понятий, используемых государствами — участниками СНГ в пограничной сфере» (принято в Санкт-Петербурге 13 апреля 2018 г.) обнаруживается, что под административной ответственностью понимается «вид ответственности, заключающийся в применении административного взыскания к физическому лицу, совершившему административное правонарушение, а также к юридическому лицу, признанному виновным и подлежащему административной ответственности в соответствии с национальным законодательством».

Между тем отдельные законотворческие инициативы подтверждают необходимость наличия надлежащей правовой терминологии и содержат свои способы ликвидации соответствующего пробела в российском законодательстве. В частности, в одном из законопроектов³ предложен такой вариант:

«1. Административная ответственность является видом юридической ответственности за нарушение предписания или запрета, предусмотренного федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, принятым в соответствии с федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом, если за такое нарушение не установлена уголовная ответственность.

2. Административная ответственность состоит в официальном порицании от имени государства физического или юридического лица, совершившего административное правонарушение, путем применения к нему уполномоченными на то судом, органом, должностным лицом в установленном… процессуальном порядке и форме административного наказания морального, личного, имущественного или организационного характера».

На наш взгляд, такое определение в целом отражает специфику административной ответственности в Российской Федерации и может быть принято за основу для целей настоящего исследования.

Надо отметить, что в действующем КоАП РФ раскрыто понятие административного правонарушения, под которым понимается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое этим кодексом или законами субъектов Федерации⁴ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ч. 1 ст. 2.1).

Между прочим, в п. 2.3.1 Концепции нового КоАП РФ, опубликованной 10 июня 2019 г. на сайте Правительства РФ (далее — Концепция нового КоАП РФ), предложено уточнить приведенное определение административного правонарушения в целях закрепления общих требований к формулированию состава административного правонарушения, его объективной стороны, а также в целях конкретизации для разграничения с понятием «преступление», что, однако, еще находится в стадии обсуждения и до момента принятия не может ставить под сомнение официальную терминологию.

Следует согласиться с Ю. А. Тихомировым и другими учеными, полагающими, что административную ответственность как вид юридической ответственности характеризуют следующие признаки: она урегулирована нормами административного права, содержащимися в федеральных законах и законах субъектов Федерации; основанием ее применения является административное правонарушение; она состоит в применении к виновным административных наказаний; к ней привлекаются физические (граждане, индивидуальные предприниматели (далее — ИП), должностные лица и др.) и юридические лица; она применяется должностными лицами органов исполнительной власти, коллегиальными органами (комиссиями по делам несовершеннолетних, административными комиссиями) и судами, причем в большинстве случаев она является внесудебной; порядок привлечения к административной ответственности урегулирован административно-процессуальными нормами⁵. Согласно ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ, назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено; иное означало бы возможность продолжения того противоправного поведения, за которое лицо привлечено к административной ответственности, что противоречит целям законодательства в этой сфере.

Признаки административного правонарушения, закрепленные в праве, в совокупности образуют юридический состав, являющийся основанием административной ответственности правонарушителя.

В качестве состава правонарушения определяется⁶ система объективных и субъективных признаков правонарушения в их единстве, необходимых и достаточных для возложения юридической ответственности. Некоторые авторы интерпретируют его как «научную абстракцию», отражающую систему наиболее общих, типичных и существенных признаков отдельных разновидностей правонарушений⁷.

Имеющиеся в современной юридической литературе мнения, дополняя и уточняя этот термин, сходятся на том, что противоправное посягательство может влечь установленную законом ответственность лишь при установлении наличия всех элементов конструкции состава соответствующего административного правонарушения, среди которых:

1) объект правонарушения — те явления окружающего мира (общественные отношения, их однородная группа, конкретные блага), на которые направлено противоправное деяние;

2) объективная сторона правонарушения — внешнее проявление противоправного деяния, совершаемого под контролем лица в форме незаконного действия (активное поведение) или противоправного бездействия (пассивное поведение), противоречащих предписаниям юридических норм, а потому запрещенных правом;

3) субъект правонарушения — лицо, совершившее противоправное деяние, обладающее деликтоспособностью, т. е. способностью отвечать за содеянное (в рамках рассматриваемой темы зачастую в силу занимаемого должностного положения);

4) субъективная сторона правонарушения — отношение лица к совершенному правонарушению, когда оно осознавало противоправный характер своего деяния, предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (умышленная форма вины) или предвидело возможность наступления вредных последствий своего деяния, но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (неосторожность).

Вина является важнейшим признаком субъективной стороны состава правонарушения, которая характеризует интеллектуальный и волевой аспект противоправного поведения. Осознание лицом фактического характера и общественной опасности совершаемого деяния, предвидение возможности либо неизбежности вредных последствий этого является первоочередным критерием установления характера вины. При этом конструкция диспозиции нормы, предусматривающей административную ответственность, зачастую прямо предопределяет волевое содержание поведения лица в зависимости от специфики совершаемого правонарушения. Например, признак заведомой осведомленности нарушителя о противоправности конкретных действий (бездействия) является безусловным свидетельством умышленной формы вины.

Именно категория «юридический состав правонарушения» напрямую решает задачу, связанную с правовой квалификацией деяния и привлечением нарушителя к установленной законом ответственности⁸.

Под квалификацией административного правонарушения следует понимать установление и юридическое закрепление точного соответствия между фактическими обстоятельствами совершенного деяния и признаками состава правонарушения, предусмотренного законодательством об административных правонарушениях. Разумеется, даже в условиях относительной скоротечности производства по таким делам квалификация — это неодномоментный, зачастую последовательный логический процесс, направленный на выявление содержания применяемой нормы при установлении признаков, в ней предусмотренных, и их сопоставлении с совершенным деянием.

Квалификация предполагает установление деяния и его характера, признаков состава, роли правонарушителя, наступивших последствий, что должно быть установлено на момент принятия мотивированного решения по делу об административном правонарушении.

Предпосылками правильной квалификации административного правонарушения является: точное и полное установление фактических обстоятельств его совершения; квалифицированное их исследование; определение конкретной нормы, под действие которой подпадает противоправное деяния; разграничение смежных составов правонарушений и отграничение от преступлений и мн. др. При этом решающее значение имеет точный анализ признаков состава административного правонарушения, предусмотренного законодательством, и установление их тождества с фактическими обстоятельствами противоправного посягательства. В свою очередь, неверная квалификация деяния не способствует реализации административной ответственности.

В судебной практике определен алгоритм исправления ошибок в квалификации, допущенных при возбуждении дела об административном правонарушении. Так, в п. 20 постановления Пленума Верховного Суда РФ (далее — ВС РФ) от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что при неправильной квалификации деяния в протоколе (постановлении прокурора) об административном правонарушении судья вправе переквалифицировать действия (бездействие) лица, привлекаемого к административной ответственности, на другую статью (часть статьи) КоАП РФ, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, в том числе и в случае, если рассмотрение данного дела отнесено к компетенции должностных лиц или несудебных органов, при условии, что назначаемое наказание не ухудшит положение лица, в отношении которого ведется производство по делу. Такой же порядок применим при пересмотре постановления или решения по делу об административном правонарушении.

На недопустимость ухудшения положения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, указано, например, в ст. 30.17 КоАП РФ. Эта норма корреспондирует требованиям ст. 46, ч. 1 ст. 50, ст. 55 Конституции РФ во взаимосвязи с положениями п. 1 ст. 4 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 января 1950 г.), из которых следует, что произвольное изменение правового режима для лица, в отношении которого вынесено окончательное постановление, невозможно: поворот к худшему для осужденного (оправданного) при пересмотре вступившего в законную силу постановления, как правило, недопустим.

Вместе с тем Конвенция о защите прав человека и основных свобод устанавливает в п. 2 ст. 4 Протокола № 7 (в редакции Протокола № 11), что право не привлекаться повторно к суду или повторному наказанию не препятствует повторному рассмотрению дела в соответствии с законом соответствующего государства, если в ходе предыдущего разбирательства было допущено имеющее фундаментальный, принципиальный характер существенное нарушение, повлиявшее на исход дела. Это соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной, например, в определении от 16 июля 2015 г. № 1788-О.

Приведенное служит еще одним подтверждением необходимости правильной квалификации противоправных деяний, за которые законодательством об административных правонарушениях установлена ответственность. Это особенно актуально для органов прокуратуры, призванных в силу своего статуса как обеспечивать законность при производстве по делам об административных правонарушениях (за исключением дел, находящихся в производстве суда), так и самостоятельно инициировать административное преследование нарушителей.

1.2. Общая характеристика исключительной компетенции прокурора при возбуждении дел об административных правонарушениях

Деятельность прокуратуры по административному преследованию имеет богатую историю. Впервые тема принятия прокурорами мер к привлечению нарушителей к административной ответственности получила отражение в статутном для отечественного института прокуратуры правовом акте в 1955 г. — в ст. 15 Положения о прокурорском надзоре в СССР (утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.). Бо́льшую определенность привнес Закон СССР от 30 ноября 1979 г. № 1162-Х «О прокуратуре СССР», закрепивший без каких-либо ограничений право прокурора при осуществлении надзорной деятельности возбуждать производство об административном правонарушении (п. 7 ст. 23, ст. 26).

В последующем указанное полномочие и процедура его реализации были регламентированы в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях 1984 г., который систематизировал и объединил разрозненные по отдельным правовым актам нормы административного права, устанавливающие основания и виды административных взысканий. В ст. 230 этого кодифицированного акта устанавливалось, что «в соответствии с Законом СССР “О прокуратуре СССР” прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, вправе… возбуждать производство об административном правонарушении… а также совершать другие предусмотренные законом действия». Все возрастающее внимание к этим вопросам подтверждалось и образованием в 1989 г. управления по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях в структуре прокуратуры СССР⁹.

Начало современного этапа прокурорской деятельности было положено принятием Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре), который, подтвердив полномочия прокурора по инициированию административного преследования (абз. 4 п. 2 ст. 21), тем не менее не обозначил вопрос об определении каким-либо образом его исключительной компетенции в этой сфере.

Начавший действовать с 1 июля 2002 г. КоАП РФ уже в первой редакции содержал ст. 28.4, именуемую «Возбуждение дел об административных правонарушениях прокурором», согласно которой соответствующее право прокурор по-прежнему мог реализовать в отношении любого административного правонарушения, но только при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, тогда как по отдельным статьям — без этой оговорки. Изначально упоминалось о 18 таких статьях (в двух случаях — об их отдельных частях), из которых две трети сохранились до настоящего времени.

Всего за период действия ст. 28.4 КоАП РФ принято 36 законодательных актов (в 2003 г. — 1¹⁰, в 2005 г. — 1¹¹, в 2006 г. — 1¹², в 2007 г. — 3¹³, в 2008 г. — 2¹⁴, в 2009 г. — 1¹⁵, в 2010 г. — 5¹⁶, в 2011 г. — 4¹⁷, в 2013 г. — 6¹⁸, в 2014 г. — 2¹⁹, в 2015 г. — 3²⁰, в 2016 г. — 1²¹, в 2017 г. — 3²², в 2018 г. — 2²³, в 2019 г. — 1²⁴), которыми она подвергалась изменениям в виде дополнения либо изъятия указаний на конкретные статьи Особенной части кодекса. Впрочем, в каждом таком случае в пояснительных записках не содержалось обоснований о наделении именно прокуроров полномочиями по возбуждению соответствующих дел.

Иногда такие новеллы затем вновь подвергались изменению, а другие назревшие коррективы запаздывали по причине в основном неочевидности базовых принципов (критериев) определения в указанной норме перечня статей, возбуждение дел по которым отнесено к компетенции прокуроров.

Например, изменения неоднократно сопровождали ст. 14.13 КоАП РФ, которая (за исключением случаев, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими) сначала была отнесена в 2013 г. к ведению прокурора только по ч. 1, 2, 4 и 5, в 2014 г. — без указания на части, а в 2015 г. — уже с указанием ч. 1–4.1, 6 и 7. При этом соответствующие законодательные инициативы аргументировались лишь отсутствием на федеральном уровне определенности в отношении органа, уполномоченного возбуждать такие дела.

Также интересно, что основным доводом в пояснительной записке к законопроекту № 683952–6 (одобрение в 2017 г. этой законодательной инициативы повлекло передачу полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях по ст. 13.11 КоАП РФ от прокурора к должностным лицам органа, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций) стало то, что «длительная во временном аспекте установленная процедура собирания материалов, направления их в органы прокуратуры, рассмотрения органами прокуратуры представленных материалов и недлящийся характер правонарушений по ст. 13.11 КоАП РФ, для которых установлен 3-месячный срок давности, делают затруднительным привлечение операторов к установленной законом административной ответственности». Отметим, что такая ситуация существовала на протяжении почти 15 лет²⁵.

Иллюстрацией служит и то, что в декабре 2017 г²⁶. после исправления ранее допущенной технической описки (первоначально в п. 103 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ имелась запись «19.3–19.61, 19.7…», но ст. 19.61 указанный кодекс не содержит и в настоящее время) должностные лица органов Федеральной службы войск национальной гвардии РФ получили полномочия составлять протоколы об административных правонарушениях по ст. 19.6.1 КоАП РФ. Между тем положения этой статьи в большей степени коррелировали с деятельностью прокуратуры, поскольку предусматривают ответственность за несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле. Но только в октябре 2018 г. правом возбуждения такого рода дел стали обладать исключительно прокуроры²⁷.

Результаты проведенного опроса показывают, что сами прокурорские работники в качестве базовых критериев для их наделения полномочиями возбуждать дела об административных правонарушениях считают: общественную опасность деяния (61,2% респондентов), невозможность административного преследования силами иных органов административной юрисдикции (42,9%), выявление правонарушения по профилю сферы прокурорской деятельности (34,7%), межотраслевой характер охраняемых правоотношений (24,5%), категорию субъекта правонарушения (11,2%).

Вместе с тем 31,6% респондентов посчитали нерациональным отнесение к компетенции прокуратуры возбуждение дел по тем из упомянутых в ст. 28.4 КоАП РФ административным правонарушениям, административное преследование по которым могут осуществлять и другие органы административной юрисдикции. Вопросы у 69,4% опрошенных вызвало и наделение прокуроров полномочиями инициировать административное преследование по тем административным правонарушениям, субъектом которых являются граждане (такое мнение, как правило, аргументируется²⁸ установленными ст. 21 Закона о прокуратуре пределами прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, где граждане не указаны среди поднадзорных объектов).

Между тем мотивы законодателя, похоже, изначально не были связаны с задачей предусмотреть в ст. 28.4 КоАП РФ перечень статей, возбуждение дел по которым отнесено к исключительной компетенции прокурора (к примеру, возбуждение дел по сохранившимся в ней до настоящего времени ст. 13.14 и ч. 3 ст. 19.4 КоАП РФ одновременно относилось к ведению должностных лиц органов внутренних дел, а в последнем случае — еще и органов государственного горного и промышленного надзора). Исходя из буквального толкования положений ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ (первого и второго предложения этой нормы), надзорная деятельность необязательно должна предшествовать реагированию прокуроров на конкретно упомянутые в ней правонарушения, что получило отражение, например, в п. 9 Положения о порядке информационного взаимодействия органов прокуратуры РФ со следственными органами Следственного комитета РФ, органами внутренних дел и органами Федеральной службы безопасности РФ при выявлении признаков правонарушений, предусмотренных ст. 19.28 КоАП РФ²⁹. Во всех остальных случаях осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов является необходимым условием, что предполагает соблюдение в ходе производства установленных в разд. III Закона о прокуратуре ограничений (по поводу организации и проведения проверок исполнения законов, недопустимости подмены иных государственных органов и др.).

В настоящее время в ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ приведен перечень 50 статей, возбуждение дел об административных правонарушениях по которым отнесено к ведению прокуроров (в том числе по десяти — частично, в зависимости от субъекта правонарушения или части нормы). Эти статьи рассредоточены по главам Особенной части КоАП РФ, предусматривающим ответственность за административные правонарушения, посягающие на права граждан (18 статей в гл. 5), на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность (две статьи в гл. 6), в области охраны собственности (три статьи в гл. 7), окружающей среды и природопользования (две статьи в гл. 8), дорожного движения (одна статья в гл. 12), связи и информации (пять статей в гл. 13), предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций (пять статей в гл. 14), финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг (три статьи в гл. 15), против порядка управления (семь статей в гл. 19), посягающие на общественный порядок и общественную безопасность (четыре статьи в гл. 20).

Полностью отсутствуют такие статьи только в гл. 9–11, 16–18, 21, где законодательством об административных правонарушениях затрагиваются главным образом узкоспециальные правоотношения (например, административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике, в сельском хозяйстве, ветеринарии, мелиорации земель, на транспорте, в области таможенного дела, защиты Государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ, воинского учета).

Необходимо учитывать, что не всегда возбуждение дел по указанным в ст. 28.4 КоАП РФ составам административных правонарушений является прерогативой прокурора, поскольку иные административно-юрисдикционные органы составляют ему конкуренцию в этом вопросе в следующих случаях:

1) по ст. 6.20, 13.14, 20.28 и 20.29 — должностные лица органов внутренних дел (согласно п. 1 ч. 2 ст. 28.3 кодекса);

Для сравнения: должностными лицами органов внутренних дел в 2019 г. составлен один протокол об административных правонарушениях по ст. 20.28 КоАП РФ и 962 — по ст. 20.29 КоАП РФ³⁰, а прокурорами за это время по ст. 20.29 КоАП РФ возбуждено 780 дел³¹ (по ст. 20.28 КоАП РФ соответствующие сведения в форме статистического учета отдельно не отображаются).

Примечательно, что даже в пояснительной записке к законопроекту № 151763–6 (соответствующая инициатива повлекла в 2013 г. включение ст. 6.19 и 6.20 КоАП РФ в перечень, предусмотренный ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ) указывалось на осуществление процедуры «возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.19 и 6.20 КоАП РФ, прокурором» с одновременным наделением «должностных лиц органов внутренних дел полномочиями по составлению протоколов об указанных административных правонарушениях» без аргументирования необходимости их параллельной работы.

2) по ст. 5.21 — инспекторы Счетной палаты РФ, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Федерации, а также должностные лица органов местного самоуправления при осуществлении муниципального финансового контроля (п. 3 ч. 5, ч. 7 ст. 28.3 КоАП РФ);

3) по ч. 3 ст. 19.4 — должностные лица органов, осуществляющих федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений, государственный горный надзор (п. 39 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

Таким образом, возбуждение дел об административных правонарушениях по ст. 5.21, 6.20, 13.14, ч. 3 ст. 19.4, 20.28 и 20.29 КоАП РФ по факту не является исключительной компетенцией прокуроров и потому не охватывается настоящим исследованием. Между тем введенная в действие с 2019 г. новая редакция статистического отчета «Реализация полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» по форме АДМ соответствующей тонкости не учитывает, что требует взвешенного ее использования в информационно-аналитической работе с поправкой на выявленные исключения.

Важно также обратить внимание, что частично за рамками исключительных полномочий прокуроров находится и вопрос инициирования административного преследования по ст. 8.32.2 КоАП РФ, поскольку в случае совершения квалифицируемого по ней деяния на особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах протоколы о соответствующих правонарушениях вправе составлять должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий (ч. 1 ст. 28.3 с учетом ст. 23.25 кодекса). Указание на эту особенность в ст. 28.4 КоАП РФ отсутствует, хотя похожие изъятия, например, оговорены применительно к ст. 13.19.3, 14.13 и 19.8.1 соответственно «за исключением административных правонарушений, совершенных застройщиком, должностными лицами застройщика», «за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими» и «в части административных правонарушений, совершенных должностными лицами федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов».

Кроме того, в ст. 28.4 КоАП РФ совершенно неоправданно не учитывается и недопустимость инициирования кем-либо, кроме прокурора, административного преследования виновных лиц по ст. 17.7 кодекса за неисполнение его законных требований. Очевидно, что только прокурор заинтересован и компетентен в оперативном и квалифицированном реагировании на такие случаи противоправного игнорирования и только он в состоянии дать им надлежащую юридическую оценку, умело использовать инструментарий административной ответственности для подкрепления всех своих полномочий.

Причем 71,4% опрошенных в ходе настоящего исследования прокурорских работников также поддерживают расширение содержащегося в ст. 28.4 КоАП РФ перечня указанием на ст. 17.7, что полностью уместно в части административных правонарушений, связанных с неисполнением законных требований прокурора (юридическая техника допускает наличие соответствующей оговорки в тексте нормы закона). Это оформит сложившееся положение, а главное, позволит возбуждать дела о таких административных правонарушениях не только по результатам надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Следует отметить, что в данном контексте внимание опрошенных привлекли и другие статьи КоАП РФ (потенциальные кандидаты для включения в перечень ст. 28.4 кодекса): например, в пользу ст. 20.3 (пропаганда либо публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики экстремистских организаций, либо иных атрибутики или символики, пропаганда либо публичное демонстрирование которых запрещены федеральными законами) высказались 19,4% респондентов; ст. 5.27 (нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права) — 13,3%; ст. 20.33 (осуществление деятельности на территории РФ иностранной или международной неправительственной организацией, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории РФ ее деятельности) — 12,2%.

Такие предложения, безусловно, заслуживают внимания законодателя в контексте оптимизации административного преследования, но первоочередной задачей является устранение имеющихся в КоАП РФ коллизий в части предметной специализации административно-юрисдикционных органов, наличие которых де-факто расширяет исключительную компетенцию прокурора в исследуемой сфере в силу его универсального статуса.

Так, из анализа положений Процессуальной части КоАП РФ следует, что в конце 2009 г. Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ³² была упразднена компетенция органов внутренних дел по возбуждению дел об административных правонарушениях по ст. 14.11 КоАП РФ без передачи этих полномочий какому-либо другому органу власти (это не помешало законодателю продолжать³³ совершенствование состава соответствующего правонарушения). С указанного момента только прокуроры имеют возможность возбуждать дела об административных правонарушениях о незаконном получении кредита или займа, но исключительно на основании общих положений ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ — при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, что в доктринальных исследованиях³⁴ не осталось без внимания.

На аналогичных основаниях с принятием Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 380-ФЗ лишь у прокуроров осталась возможность инициировать административное преследование в отношении лиц, непосредственно указанных в диспозиции ст. 14.12 КоАП РФ (фиктивное или преднамеренное банкротство), таких как руководитель или учредитель (участник) юридического лица, ИП. Положения п. 10 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ закрепляют за должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — Росреестр)³⁵ полномочия на составление протоколов по ст. 14.12 кодекса лишь «в случае, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими», тогда как последние фактически не могут быть субъектами соответствующих правонарушений, поскольку перечисленные в ней противоправные деяния предшествуют возбуждению арбитражным судом дела о банкротстве, а арбитражный управляющий, как известно, назначается только после этой судебной процедуры (неисполнение арбитражным управляющим перечисленных и других обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), если такое действие (бездействие) не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет ответственность³⁶ по ч. 3 и 3.1 ст. 14.13 КоАП РФ)³⁷.

Также в связи с принятием в конце 2009 г. названного закона появились сложности с применением ст. 11.18 (безбилетный проезд) и ст. 11.19 (нарушение правил провоза ручной клади, багажа и грузобагажа) КоАП РФ, по которым после внесения изменений в ст. 23.37–23.39, 23.41 и 23.42 кодекса образовался правовой вакуум относительно органов административной юрисдикции, уполномоченных возбуждать (рассматривать) дела о соответствующих административных правонарушениях. Относительно ст. 11.18 КоАП РФ в ч. 2 ст. 23.2 кодекса определена лишь компетенция комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, сфера деятельности которых, как известно, ограничена лишь рассмотрением дел о правонарушениях, совершенных несовершеннолетними (в данном случае лицами в возрасте от 16 до 18 лет), переданных им из других административно-юрисдикционных органов, что в силу указанных корректив стало невозможным.

Проблема в том, что, согласно положениям п. 1 ст. 21 и п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре, граждане не являются субъектами прокурорского надзора, а потому даже прокуроры не вправе инициировать административное преследование в отношении этих лиц. При таких обстоятельствах универсальный статус прокурора как органа административного преследования не всегда способен в полной мере компенсировать некорректное определение в законодательстве компетенции административно-юрисдикционных органов по вопросу возбуждения дел об административных правонарушениях. Системный анализ норм КоАП РФ показывает, что сложности существуют не только по перечисленным статьям, но и по следующим нормам: ст. 6.36 (в случае отсутствия обращения граждан или организаций по фактам воспрепятствования оказанию медицинской помощи); ст. 7.10 (не определен административно-юрисдикционный орган, правомочный возбуждать (рассматривать) дела об административных правонарушениях, связанных с самовольной уступкой права пользования землей, не являющейся особо охраняемой природной территорией либо ее охранной зоной); ч. 4 ст. 13.40 (при ее добавлении в названную статью Федеральным законом от 2 декабря 2019 г. № 405-ФЗ³⁸ с одновременной корректировкой ч. 1 ст. 23.44 КоАП РФ законодатель не определил орган, уполномоченный возбуждать дела об административных правонарушениях за повторное неисполнение оператором поисковой системы обязанности по прекращению на территории РФ выдачи по запросам пользователей указанной поисковой системы сведений о доменном имени и об указателях страниц сайтов в сети Интернет, доступ к которым ограничен на основании соответствующего решения Московского городского суда, или копий заблокированных сайтов).

Законодательное решение проблемы требуется еще и потому, что только предметная специализация какого-либо органа позволит обеспечить наиболее оптимальный подход к противодействию таким посягательствам на долговременной основе. Более того, многие хозяйствующие субъекты, привлеченные к административной ответственности, обоснованно полагают, что «порядок проведения прокурорской проверки ставит… (их) в худшее положение, чем если бы проверка была проведена иным уполномоченным органом»³⁹, хотя соответствующий довод суды отклоняют со ссылкой на Закон о прокуратуре.

Разумеется, нельзя оставить без внимания и многочисленные технико-юридические погрешности КоАП РФ, которые не могут быть компенсированы универсальной юрисдикцией прокурора.

Например, в п. 58 ч. 2, п. 1 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ ряд органов управомочены возбуждать дела об административных правонарушениях по ст. 5.51 кодекса, утратившей силу еще в 2016 г⁴⁰. Статья 12.32.1 КоАП РФ отсутствует в общем перечне статей, дела по которым, согласно ч. 1 ст. 23.3 КоАП РФ, возбуждают и рассматривают должностные лица органов внутренних дел, однако указана (п. 7 ч. 2 статьи) в компетенции старших государственных инспекторов безопасности дорожного движения, государственных инспекторов безопасности дорожного движения, наделенных правом от имени названного органа осуществлять соответствующие действия. В ч. 1 ст. 23.69 КоАП РФ при определении административно-юрисдикционных полномочий применительно к ч. 1 ст. 14.63 кодекса приведена излишняя оговорка: «… если данные правонарушения совершены саморегулируемыми организациями в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства», поскольку буквальный анализ не выявляет иных субъектов данного правонарушения. Применительно к ст. 15.36 КоАП РФ при определении компетенции органов административной юрисдикции, уполномоченных возбуждать (рассматривать) дела о таких административных правонарушениях, законодатель сделал оговорку об исключении из нее административных правонарушений, совершенных кредитной организацией (ч. 1 ст. 23.1 и п. 81 ч. 2 ст. 28.3 кодекса), в силу чего такие юридические лица оказались вне сферы административной ответственности за неисполнение ими (как оператором платежной системы) требований законодательства о национальной платежной системе.

Таким образом, в настоящее время фактически только прокуроры могут возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1, 5.6, 5.7, 5.23–5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58–5.63.1, 6.19, ст. 6.36 (в случае отсутствия обращения граждан или организаций по фактам воспрепятствования оказанию медицинской помощи), ст. 7.24, ч. 1 ст. 7.31, ст. 7.35, ст. 8.32.2 (за исключением случаев совершения правонарушений на особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах), ч. 2 ст. 8.49, ст. 12.35, 13.19.1, ст. 13.19.3 (за исключением административных правонарушений, совершенных застройщиком, должностными лицами застройщика), ст. 13.27, 13.28, ч. 4 ст. 13.40, ст. 14.11, 14.12, ч. 1–4.1, 6 и 7 ст. 14.13 (за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими), ч. 1 и 2 ст. 14.25, ч. 6 ст. 14.28, ст. 14.35, 14.56, ч. 1 ст. 15.10, ч. 4 ст. 15.27, ст. 15.33.1, ст. 17.7 (в части невыполнения законных требований прокурора), ст. 19.6.1, ст. 19.8.1 (в части административных правонарушений, совершенных должностными лицами федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов), ст. 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 20.3.1, 20.26 КоАП РФ.

Иными словами, исключительная компетенция прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях распространяется на 49 статей (в том числе на 14 — частично). Приведенное подтверждается системным анализом законодательства, мониторинга правоприменения и может быть рекомендовано к принятию в качестве исходного положения в научно-прикладных работах по соответствующему направлению прокурорской деятельности, что в настоящее время некоторые исследователи⁴¹ недооценивают.

Интересны фактические результаты осуществления прокурорами административного преследования в рамках непосредственно их исключительных полномочий (с учетом приведенных оговорок, а также возможностей принятых форм статистического учета).

По имеющимся данным, всего в 2019 г. прокурорами возбуждено 273 165 дел об административных правонарушениях (в 2018 г. — 274 710), по результатам рассмотрения таких дел к ответственности привлечено 260 969 лиц (261 336), а общая сумма наложенных штрафов достигла почти 8,8 млрд руб. (свыше 4,8 млрд руб.).

Из них лишь 46 393 дела (45 216), или примерно каждое шестое дело, возбуждались прокурорами по отнесенным к их исключительной компетенции составам (без учета не отражаемых отдельно в форме АДМ данных по ст. 5.1, 5.6, 5.7, 5.23–5.25, 5.48, 5.52, 5.58, 8.32.2, ч. 2 ст. 8.49, 13.19.3, ч. 6 ст. 14.28, ст. 19.8.1, 19.32, 20.26 КоАП РФ), где наиболее активно велась работа: по ст. 5.61–14 354 дела (14 352), ст. 5.59–6 684 (7 201), ст. 17.7–6 326 (6 677), ст. 19.29–5 948 (5 145), ст. 13.27–4 247 дел (3 846), на которые в совокупности приходится 81,0% всех соответствующих показателей (82,3%). На этом фоне следует назвать те из анализируемого перечня статьи КоАП РФ, которые лишь изредка привлекали внимание прокуроров (ст. 5.46 (8 случаев), ст. 5.63.1 (6), ст. 7.31 (3), ст. 5.45 (2)), а вообще не применялись ими в 2019 г. ст. 6.19, 13.28, ч. 1 и 2 ст. 14.25, ч. 1 ст. 15.10, ч. 4 ст. 15.27, ст. 15.33.1 кодекса (в 2018 г. — аналогично, за исключением семи случаев применения ч. 1 и 2 ст. 14.25), что требует изучения как имеющегося опыта, так и причин его отсутствия, поскольку даже общий анализ таких статей КоАП РФ может благоприятно отразится на их правоприменении.

В этой связи привлекают внимание результаты проведенного анкетирования, согласно которым прокуроры распределили следующие группы административных правонарушений по степени актуальности противодействия им:

1) посягающие на права граждан, ответственность за которые предусмотрена гл. 5 КоАП РФ, — 56,1% опрошенных;

2) посягающие на порядок управления — гл. 19 (52,0%);

3) в области охраны собственности — гл. 7 (48,0%);

4) в области охраны окружающей среды и природопользования — гл. 8 (42,9%);

5) в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций — гл. 14 (36,7%);

6) в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг — гл. 15 (19,4%);

7) в области связи и информации — гл. 13 (13,3%);

8) посягающие на общественный порядок и общественную безопасность — гл. 20 (12,2%);

9) в области дорожного движения — гл. 12 (9,2%);

10) посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность — гл. 6 (6,1%).

В региональном разрезе пиковые показатели возбуждения в 2019 г. дел анализируемой категории приходятся на Краснодарский край (2 179), Москву (1 846), Пермский (1 728) и Алтайский (1 600) края, Самарскую область (1 483), Чеченскую Республику (1 275), Красноярский край (1 191), Республику Башкортостан (1 046), Омскую (1 030) и Ростовскую (1 014) области, а наименьшие — Республику Ингушетию (83), Магаданскую область (67), Карачаево-Черкесскую Республику (64), Ненецкий автономный округ (33), Чукотский автономный округ (22) (при этом у 22 субъектов Федерации эти показатели находятся в диапазоне 100–250 случаев, а у 25 — до 500).

По широте охвата статей правоприменением максимальные значения приходятся на Краснодарский край (имеется практика по 19-и статьям), Ростовскую и Тюменскую области (по 18-и статьям), а минимальные — Магаданскую область (8), Республику Ингушетию (7), Чукотский и Ненецкий автономные округа (по 6), что во многом коррелирует с приведенными данными объема всей такой работы.

Таким образом, административно-юрисдикционная работа прокуроров по статьям, возбуждение дел по которым отнесено к их исключительной компетенции, является одной из составляющих прокурорской деятельности по административному преследованию. Несмотря на небольшую ее долю в общей административно-юрисдикционной практике прокуроров (в 2019 г. — 17,0%, а в 2018 г. — 16,5%) и различную интенсивность применения ввиду специфики условий на местах, такая работа является важным участком прокурорской деятельности, вносящим вклад в обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

1.3. Международные стандарты и опыт инициирования прокурорами административного преследования в государствах — участниках СНГ

Исследование проблематики реализации прокурорами полномочий по возбуждению в рамках их исключительной компетенции дел об административных правонарушениях будет неполным без обращения к международным стандартам и зарубежному опыту в этой сфере. Такое внимание позволяет не только обнаружить общие закономерности и определить основные направления развития соответствующих правовых норм и практики в мире, но и выявить перспективные подходы к упорядочению анализируемой прокурорской деятельности, возможные к заимствованию при совершенствовании российского законодательства.

Как известно, современное административно-деликтное законодательство основывается⁴² на общепризнанных принципах и нормах международного права, получивших прежде всего отражение во Всеобщей декларации прав человека (принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций; далее — ООН), в Международном пакте о гражданских и политических правах (принят 16 декабря 1966 г. Генеральной Ассамблеей ООН), Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (принята 10 декабря 1984 г. Генеральной Ассамблеей ООН), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в Риме 4 ноября 1950 г.), Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (заключена в Страсбурге 26 ноября 1987 г.).

В актах органов Совета Европы (далее — СЕ) неоднократно отмечалось⁴³, что власти имеют значительные и все более активно применяемые полномочия по наложению административных санкций, т. е. наказаний денежного или иного порядка, не связанных с уголовным осуждением и дисциплинарным взысканием. Учитывая необходимость дополнительных гарантий надлежащей реализации этих полномочий, рекомендовано в праве и в практике учитывать ряд принципов, среди которых, например, возложение бремени доказывания на административную власть, необходимость проверки законности административного акта о взыскании независимыми и беспристрастными органами власти, учрежденными на основании закона.

Интересно, что в заключении, принятом на 63-й пленарной сессии (10–11 июня 2005 г.) Венецианской комиссии (Европейская комиссия за демократию через право), указано:

«1. В дополнение к существенной роли, которую прокуроры играют в системе уголовной юстиции, некоторые государства — участники Совета Европы предусматривают участие прокурора в гражданском и административном секторах по историческим и экономическим причинам, а также по соображениям эффективности, но их роль всегда должна быть исключительной…

4. Государства вправе наделять прокуроров правом защиты государственного интереса (принцип защиты государственного интереса).

5. Прокуроры могут быть наделены правом возбуждения процедур, или вступления в существующие процедуры, или использования различных средств правовой защиты для обеспечения законности (принцип законности).

6. Если того требуют причины публичного интереса и (или) законность решений (например, в делах о защите окружающей среды, несостоятельности и т. п.), участие прокурора может быть оправданным (принцип публичного интереса)».

Внимание привлекают и подходы, получившие отражение в некоторых документах Консультативного совета европейских прокуроров (КСЕП). Например, в совместном с Консультативным советом европейских судей заключении № 12 (2009) /4 (2009) «Об отношениях между судьями и прокурорами в демократическом обществе» (принято в Страсбурге 8 декабря 2009 г.) отмечено, что «должна быть исключена передача судебных функций прокурору, особенно по делам, связанным с незначительными правонарушениями; судебные функции не должны смешиваться с осуществлением прокурорских функций по одному и тому же делу» (п. 7). На наш взгляд, это следует понимать как недопустимость рассмотрения прокурорами тех дел об административных правонарушениях, производство по которым они инициировали, что согласуется также с положениями п. 17 Рекомендации № R (2000) 19 Комитета министров СЕ «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», согласно которым компетенция и процессуальное положение прокуроров должны устанавливаться законом таким образом, чтобы не было никаких сомнений в независимости и беспристрастности судей (один и тот же человек не может одновременно выполнять обязанности прокурора и судьи).

Таким образом международные органы СЕ не исключают возможности осуществления прокурорами отдельных полномочий в сфере административного преследования, хотя предметно и не обособляют это направление.

Более определенные упоминания о соответствующей прокурорской деятельности обнаруживаются в прецедентной практике Европейского суда по правам человека (далее — ЕСПЧ) — наднационального судебного органа, позиция которого подлежит реализации в нашей стране лишь с учетом приоритета и верховенства Конституции РФ⁴⁴.

Так, в ряде постановлений, затрагивающих вопросы реализации законодательства об административных правонарушениях, ЕСПЧ демонстрировал осведомленность о наличии у российских прокуроров полномочия возбуждать соответствующие дела и не ставил их под сомнение⁴⁵.

Между тем относительно отсутствия стороны обвинения в делах, рассматриваемых в порядке КоАП РФ, ЕСПЧ неоднократно отмечал⁴⁶, что неучастие в деле прокурора влияет на действие презумпции невиновности в ходе судебного разбирательства и, как следствие, на вопрос о беспристрастности суда, так как бремя доказывания перекладывается с обвинения на других лиц. Впрочем, в контексте настоящего исследования такая оговорка не является актуальной, поскольку Генеральным прокурором РФ в приказе от 19 февраля 2015 г. № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» (далее — приказ № 78) прокурорам предписано обязательно участвовать в рассмотрении уполномоченным административно-юрисдикционным органом дел об административных правонарушениях, возбужденных по их инициативе (п. 3).

Вместе с тем понятно стремление этого судебного органа обнаружить схожие черты между уголовным процессом и производством по делам о правонарушениях некриминального характера, в рамках которых решаются схожие задачи, но в последнем случае менее ресурсоемким способом осуществляется преследование общей цели защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и правопорядка своими особыми методами⁴⁷.

Не случайно в постановлении ЕСПЧ от 19 ноября 2015 г. «Дело “Михайлова против Российской Федерации”» отмечено, что «уголовное преступление» — это автономное понятие, которое должно толковаться в свете трех критериев: с учетом квалификации разбирательства с точки зрения внутригосударственного законодательства, его сущности и характера и суровости потенциального наказания. Поэтому этот судебный орган рассматривает сферу, определенную в некоторых правовых системах как «административная», с учетом того, что она включает некоторые правонарушения, имеющие уголовно-правовой характер, но слишком мелкие, чтобы регулироваться нормами уголовного права и процесса. В этом случае квалификация согласно внутригосударственному законодательству не имеет решающего значения для целей интерпретации положений ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод о праве на справедливое судебное разбирательство и природа рассматриваемого нарушения является более важным фактором. Тем более что ЕСПЧ считает, что «определенные процессуальные гарантии, такие как презумпция невиновности, содержащиеся в КоАП РФ, являются признаком “уголовного” характера процедуры».

Такой подход предполагает распространение на сферу административного преследования многих международно-правовых стандартов, определенных для уголовных процедур (относительно презумпции невиновности, состязательности процесса, равенства его участников и пр.), что можно признать наиболее оптимальной позицией, позволяющей ЕСПЧ и другим органам такого рода преодолевать существенные различия между национальными правовыми системами.

Так, если в странах западноевропейской традиции все деяния, которые признаются противозаконными, считаются предметом уголовного права (существование административной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности отрицается, признается ее вспомогательный, субсидиарный характер по отношению к уголовной), а нормы по профилю «административной ответственности» имеют дисперсный характер, который применялся в СССР до кодификации 1980-х, то в государствах, воспринявших наследие советской правовой системы, административно-деликтное законодательство не только развилось в самостоятельную отрасль, но и было кодифицировано (Болгария, Литва и др.)⁴⁸. Но в целом в мировом масштабе для соответствующего законодательства в настоящее время характерна тенденция расширения сферы применения административно-правовых мер государственного принуждения за публичные деликты, в основном путем декриминализации различных деяний для ограничения чрезмерного расширения и ужесточения уголовной ответственности.

Для понимания перспектив развития отечественного законодательства полезно обратить внимание прежде всего на опыт тех стран, законодательство которых в административно-деликтной сфере имеет схожий правовой базис (не случайно во многих государствах на постсоветском пространстве прокурор наделен схожими полномочиями в сфере административного преследования). Это тем более значимо, так как особенности регламентации анализируемого вопроса в различных национальных юрисдикциях важно учитывать, например, при межгосударственном взаимодействии и оказании правовой помощи по делам об административных правонарушениях.

Рекомендуемый для суверенных государств в рамках такой международной организации, как СНГ, подход к определению роли прокурора в контексте исследуемой проблематики зафиксирован в Модельном законе о прокуратуре (принят в Санкт-Петербурге 16 ноября 2006 г. постановлением № 27–6 на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ), где декларируется:

– прокурор — должностное лицо, осуществляющее в пределах своей компетенции в том числе надзор за законностью административного производства в случаях, порядке и пределах, установленных законом (ч. 1 ст. 64);

– по результатам проверок соблюдения законов, прав и свобод человека и гражданина и при наличии оснований прокурор вправе самостоятельно возбудить производство об административном правонарушении или передать материалы проверки в уполномоченный административно-юрисдикционный орган для рассмотрения (ч. 2 ст. 31);

– постановление о возбуждении производства об административном правонарушении отнесено к основным актам прокуратуры, выносится прокурором в зависимости от характера нарушения закона и исполняется уполномоченным органом в установленный законом срок, а в иных случаях — в срок, установленный прокурором, причем о результатах рассмотрения такого рода акта незамедлительно сообщается прокурору (ч. 1 и 4 ст. 22).

Модельные законы призваны способствовать гармонизации национальных систем права на основе выработки приемлемыми для каждого государства подходов к решению отдельных вопросов⁴⁹. Между тем, несмотря на их обилие (к настоящему времени Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ приняты почти 370 модельных законов, законодательных актов и кодексов), они не обладают качеством непосредственного действия в национальных правовых системах, носят характер рекомендаций, пожеланий и не налагают на государства — участников СНГ международно-правовые обязательства⁵⁰.

Вследствие этого в национальных законодательствах стран СНГ сохраняются различия в правовой регламентации такого направления прокурорской деятельности, как административное преследование (отсутствие соответствующих полномочий обнаруживается лишь в Грузии⁵¹, которая 18 августа 2009 г. официально покинула СНГ).

Например, в Законе Республики Армении от 1 декабря 2017 г. (в редакции от 17 июля 2020 г.) № ЗР-198 «О прокуратуре» не уминаются полномочия прокурора на осуществление административного преследования, но в п. 8 ч. 1 ст. 73 в служебных отношениях прокурорам предписано, руководствуясь требованиями законодательства, принимать меры по укреплению законности, выявлению и устранению причин правонарушений и условий, способствующих их совершению. Непосредственно в Кодексе об административных правонарушениях Республики Армении (от 6 декабря 1985 г.; в редакции от 29 июня 2020 г.) указано, что «прокурор, осуществляющий надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, имеет право… возбуждать производство об административном правонарушении» (ст. 250), но какого-либо перечня статей, дела по которым возбуждаются исключительно прокурором, не предусмотрено.

В Законе Кыргызской Республики от 17 июля 2009 г. (в редакции от 5 марта 2016 г.) № 224 «О прокуратуре Кыргызской Республики» указано, что прокурор, исходя из характера нарушения, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, причем соответствующее полномочие может быть реализовано им при осуществлении прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов и иных нормативных правовых актов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов и иных нормативных правовых актов в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом (ч. 1 ст. 24, п. 5 ч. 2 ст. 32, ч. 3 ст. 34, п. 4 ч. 1 ст. 38). Между тем в Кодексе Кыргызской Республики о проступках (от 1 февраля 2017 г. № 18; в редакции от 24 июля 2020 г.) специфика деятельности прокурора в сфере административного преследования не регламентирована.

В ст. 24 Конституционного закона Республики Таджикистан от 25 июля 2005 г. (в редакции от 20 июня 2019 г.) № 107 «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан» у прокуроров предусмотрено полномочие при выявлении по результатам общего надзора нарушений закона в установленном порядке возбуждать производство по делу об административном правонарушении. При этом выносится мотивированное постановление о привлечении к административной ответственности, которое подлежит рассмотрению уполномоченными административно-юрисдикционными органами, о результатах которого сообщается прокурору в письменной форме (ст. 27). Полномочие прокурора возбуждать дела об административных правонарушениях подтверждено и в ч. 1 ст. 36 Процессуального кодекса об административных правонарушениях Республики Таджикистан (от 22 июля 2013 г. № 975; в редакции от 7 августа 2020 г.), но, согласно ч. 1 ст. 83, прокуроры вправе возбудить дело о любом административном правонарушении при осуществлении надзора за точным и единообразным соблюдением законов, а исключительная компетенция в этом вопросе не предусмотрена.

Похожая ситуация в Туркменистане, где в п. 5 ч. 5 ст. 28 Закона от 15 августа 2009 г. (в редакции от 14 марта 2020 г.) № 50-IV «О прокуратуре Туркменистана» указано, что по результатам проверки за точным и единообразным исполнением законов, актов Президента Туркменистана, Кабинета министров Туркменистана, Меджлиса страны прокурор вправе выносить в установленном законом порядке постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Соответствующий акт прокурорского надзора подлежит исполнению уполномоченным на то органом или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок после его поступления, а о результатах рассмотрения сообщается прокурору (ст. 34). В Кодексе Туркменистана об административных правонарушениях (от 29 августа 2013 г. № 422-IV; в редакции от 22 августа 2020 г.) подтверждено право прокурора возбуждать «административное производство» (п. 1 ч. 2 ст. 436), но без упоминания исключительной компетенции.

В отдельную группу можно выделить страны СНГ, законодательство которых допускает возбуждение исключительно прокурорами некоторых дел об административных правонарушениях, хотя и в единичных случаях, идентифицировать которые возможно лишь на основе системного толкования отдельных положений национального законодательства в этой сфере.

Например, в п. 4 ст. 4 Закона Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. (в редакции от 18 июля 2016 г.) № 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» среди задач и направлений деятельности прокуратуры указано участие в административном процессе в соответствии с Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (от 20 декабря 2006 г. № 194-З; в редакции от 18 декабря 2019 г.; далее — ПИКоАП РБ). Причем составление протоколов об административных правонарушениях заявлено среди мер прокурорского реагирования, принимаемых по результатам надзора за исполнением законодательства, в том числе в сфере оперативно-разыскной деятельности, исполнения наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера (п. 4 ст. 27, п. 2 ст. 29, п. 2 ст. 35).

Непосредственно в п. 7 ч. 2 ст. 3.30 ПИКоАП РБ приведен перечень статей (их частей) Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (от 21 апреля 2003 г. № 194-З; в редакции от 18 декабря 2019 г.; далее — КоАП РБ), по которым прокурор вправе возбуждать дела об административных правонарушениях (по каждой из них с прокурором конкурируют другие административно-юрисдикционные органы). Также указано, что при осуществлении надзорных функций прокурор имеет соответствующие полномочия и по иным административным правонарушениям. Причем дела об административных правонарушениях, протоколы о совершении которых составлены прокурором, рассматриваются единолично судьей районного (городского) суда или экономического суда области (Минска) (ч. 1 и 2 ст. 3.2).

Анализ показывает, что фактически в качестве исключительной компетенции можно рассматривать только полномочие прокуроров «начать административный процесс» в случае совершения деяний, предусмотренных ст. 9.1 КоАП РБ (умышленное причинение телесного повреждения и иные насильственные действия либо нарушение защитного предписания), при отсутствии требования потерпевшего либо законного представителя привлечь лицо, совершившее административное правонарушение, к административной ответственности, выраженного в форме заявления (ч. 1 ст. 9.4 ПИКоАП РБ).

Не является объемной исключительная компетенция прокурора по возбуждению такого рода дел и в Республике Молдова.

Надо учитывать, что в п. «е» ст. 5 Закона Республики Молдова от 25 февраля 2016 г. (в редакции от 16 июля 2020 г.) № 3 «О прокуратуре» к функциям прокуратуры отнесено возбуждение, рассмотрение и участие в рассмотрении дел о правонарушениях.

В ст. 10 Кодекса Республики Молдова о правонарушениях (от 24 октября 2008 г. № 218-XVI; в редакции от 9 июля 2020 г.; далее — КоП РМ) под правонарушением понимается виновное противоправное деяние, представляющее меньшую социальную опасность, чем преступление, посягающее на охраняемые законом ценности, предусмотренное этим кодексом и наказуемое согласно установленной ответственности за правонарушение. Прокурор участвует в производстве о правонарушении в пределах установленной компетенции, при этом он вправе: возбуждать производство о правонарушении; назначать в установленных законом случаях наказание за правонарушение; требовать назначения судебной инстанцией определенного наказания за правонарушение; участвовать в рассмотрении судебной инстанцией дела о правонарушении по возбужденному им производству и др. (ч. 1 и 2 ст. 386 КоП РМ).

В соответствии со ст. 396 КоП РМ прокурор выносит постановление «о правонарушении, установленном им при исполнении должностных обязанностей» и передает его органу публичной власти, компетентному рассматривать правонарушения (ч. 1), «устанавливает» и рассматривает правонарушения, предусмотренные ст. 336 (злонамеренное неподчинение законному распоряжению или требованию сотрудника правоохранительных органов) (ч. 2), а в случае отказа в начале уголовного преследования, прекращения уголовного преследования по причине признания деяния правонарушением прокурор «распоряжается мотивированным постановлением» о возбуждении производства о правонарушении и рассматривает дело (ч. 3).

Своеобразный подход реализован в законодательстве Республики Узбекистан.

Так, при определении полномочий прокурора в рамках надзора за соблюдением прав и свобод гражданина в Законе Республики Узбекистан от 9 декабря 1992 г. (в редакции от 22 января 2020 г.) № 746-XII «О прокуратуре» указано, что в случаях, когда нарушение имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, полномочным рассматривать дела об административных правонарушениях (ст. 25). Соответствующий акт прокурорского надзора подлежит рассмотрению в течение 15 дней со дня поступления и о его результатах в трехдневный срок сообщается прокурору в письменной форме (ст. 39).

В ст. 275 Кодекса Республики Узбекистан об административной ответственности (от 22 сентября 1994 г. № 2015-XII; в редакции от 21 июля 2020 г.; далее — КАО РУ) право прокурора возбуждать производство об административном правонарушении связано с осуществлением надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях.

Надо учитывать, что, согласно ст. 280 КАО РУ, протокол об административном правонарушении составляется уполномоченным должностным лицом соответствующего органа, на который законодательством возложен контроль и (или) надзор за соблюдением правил, нарушение которых влечет административную ответственность, а значит, исключительная компетенция прокурора напрямую распространяется на ст. 197 кодекса, предусматривающую ответственность за воспрепятствование законной деятельности прокурора и невыполнение его требований. Причем также обращается внимание, что в ст. 245-3 КАО РУ к подведомственности органов Бюро принудительного исполнения при Генеральной прокуратуре Республики Узбекистан отнесены дела об административных правонарушениях, предусмотренные ст. 101 (нарушение правил пользования электрической, тепловой энергией, газом в части электрических и газовых сетей общего пользования, а также приборов учета электрической энергии и природного газа), 198-1 (неисполнение должником исполнительного документа) и 198-2 (нарушение законодательства об исполнении судебных актов и актов иных органов) кодекса.

На Украине, сохраняющей с 2014 г. минимальный уровень участия в СНГ, участие прокурора в административном преследовании также имеет свои особенности.

Так, Закон Украины от 14 октября 2014 г. (в редакции от 4 марта 2020 г.) № 1697-VII «О прокуратуре» упоминает, что в случае установления признаков административного правонарушения прокурор обязан осуществить предусмотренные законом действия по возбуждению соответствующего производства (ч. 7 ст. 23).

Непосредственно в ст. 250 Кодекса Украины об административных правонарушениях (от 7 декабря 1984 г. № 8073-X; в редакции от 14 июля 2020 г.) указано, что при осуществлении надзора «за соблюдением и правильным применением законов при производстве по делам об административном правонарушении» прокурор имеет право возбуждать производство по делу об административном правонарушении. Причем из системного толкования положений ст. 255 с иными нормами кодекса следует, что исключительно прокуроры обладают полномочиями возбуждать дела об административных правонарушениях по ст. 185.8 (уклонение от выполнения законных требований прокурора), а председатель, заместитель председателя квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров — по ст. 188.35 (невыполнение законных требований квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров или ее члена).

В других странах СНГ исключительная компетенция прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях, напротив, весьма широка.

Так, в соответствии со ст. 24 Закона Азербайджанской Республики от 7 декабря 1999 г. (в редакции от 15 декабря 2017 г.) № 767-IQ «О прокуратуре» прокурор при выявлении административного правонарушения выносит «решение о начале производства по административным проступкам».

В Кодексе Азербайджанской Республики об административных проступках от 29 декабря 2015 г. (в редакции от 2 июня 2020 г.) № 96-VQ административным проступком признается посягающее на охраняемые общественные отношения противоправное, виновное деяние, которое влечет административную ответственность (ст. 12.1). Согласно ст. 54.2 кодекса, прокурор правомочен при наличии предусмотренных законом поводов и оснований принять решение о начале производства по любым делам об административных проступках, а в отдельных случаях инициирование административного преследования отнесено к его исключительной компетенции.

Так, к ведению прокурора отнесено принятие решения о начале производства по делам об административных проступках, связанных с отдельными нарушениями законодательства о трудовых пенсиях (ст. 191.1), о социальных пособиях (ст. 195.1), о социальном обслуживании (ст. 197.3, 197.4, 197.5), об охране зеленых насаждений в отношении неведения кадастра зеленых насаждений (ст. 253–1.1.1, 253–1.1.2), о коневодстве (ст. 284.2), правил проведения государственной регистрации транспортных средств, их технического осмотра, выдачи документов об исправности транспортных средств и водительских удостоверений и взимания штрафа (ст. 339.2–339.5), правил проведения государственной регистрации сельскохозяйственной техники, ее технического осмотра, выдачи документов об исправности техники (ст. 340.2), финансовых правил в финансово-хозяйственной деятельности организаций, финансируемых из государственного бюджета и внебюджетных государственных фондов (ст. 410.3), законодательства об обременении движимого имущества (ст. 440–1.1, 440–1.2, 440–1.3), о государственных закупках (ст. 445–1), о правилах управления кладбищами (ст. 516–1.2, 516–1.3), требований обеспечения единства измерений (ст. 538–1.4–538–1.6), законодательства о фельдъегерской связи (ст. 550.2–550.5), о государственном реестре недвижимого имущества (ст. 558.2, 558.3), об ипотеке (ст. 559), о регистрации по месту жительства и месту пребывания (ст. 563.2), правил выдачи удостоверения личности, паспорта или удостоверения личности моряка, его незаконное изъятие или принятие в залог, нарушение правил выдачи (замены) свидетельства на возвращение в Азербайджанскую Республику (ст. 567), правил выдачи визы иностранцам и лицам без гражданства, регистрации по месту их пребывания на территории Азербайджанской Республики, продления срока их временного пребывания, выдачи им разрешения на временное или постоянное проживание и разрешения на работу (продление срока) (ст. 568), законодательства об обращениях граждан (ст. 594–1, 594–2), административно-процессуального законодательства (ст. 595.2), сроков при производстве по делу об административном проступке (ст. 596), правил воинского учета (ст. 606.1), а также с оказанием давления на работников, подвергшихся сексуальному притеснению (ст. 205), незаконными действиями в отношении транспортного средства лица, нарушившего правила стоянки и парковки (ст. 341), незаконным распространением фотоматериалов или материалов видеосъемки либо звукозаписи, проведенных во время производства по делу об административном проступке (ст. 376), незаконным использованием имени адвоката (ст. 399), невыполнением обязанностей в связи с исполнением наказания или административного взыскания в виде общественных работ (ст. 528–1.3), отказом от принятия документа по делу об административном проступке или его недоставкой (ст. 531), незаконным ограничением права гражданина на выезд из страны и въезд в страну (ст. 569), незаконным изъятием вещей у физических и юридических лиц в морских и речных портах (причалах), на железнодорожных станциях, автовокзалах (автостанциях), в аэропортах и иных пропускных пунктах государственной границы (ст. 573), истребованием документов, не предусмотренных законодательством для выдачи правоустанавливающих документов (ст. 601).

В п. 1 ст. 28 Закона Республики Казахстан от 30 июня 2017 г. (в редакции от 7 июля 2020 г.) № 81-VI-ЗРК «О прокуратуре» указано, что прокуроры выносят постановления, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях.

В подп. 8 ч. 1 ст. 760 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях (от 5 июля 2014 г. № 235-V-ЗРК; в редакции от 7 июля 2020 г.; далее — КоАП РК) определено, что по результатам проверок производства по делам об административных правонарушениях, оценки законности постановления и иных актов прокурор вправе выносить «постановление о возбуждении производства по делу» об административном правонарушении. Причем, согласно ст. 805 кодекса, прокурор вправе вынести «постановление о возбуждении дела» о любом административном правонарушении, а в отдельных случаях из перечисленных в ч. 1 указанной статьи — это его исключительная компетенция.

Например, к ведению только прокурора отнесено возбуждение дел об административных правонарушениях по ст. 75 (воспрепятствование получению гражданства Республики Казахстан), ст. 74 (ответственность за нарушение законодательства о языках), ст. 76 (ограничение права свободного передвижения и выбора места жительства), ст. 77 (воспрепятствование законной деятельности общественных объединений, благотворительных организаций), ст. 78 (отказ в предоставлении физическому лицу информации), ст. 82–1 (нарушение законодательства о минимальных социальных стандартах и их гарантиях), ст. 93 (нарушение правил обеспечения безопасности и охраны труда), ст. 94 (нарушение требований законодательства по проведению аттестации производственных объектов по условиям труда), ст. 95 (необеспечение расследования несчастных случаев, связанных с трудовой деятельностью), ст. 96 (несообщение о факте несчастного случая, связанного с трудовой деятельностью), ст. 97 (нарушение требований законодательства по заключению коллективного договора, соглашения), ст. 98 (нарушение законодательства о занятости населения), ст. 101–126 (административные правонарушения, посягающие на избирательные права (право на участие в республиканском референдуме)), ст. 189 (нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений физических и юридических лиц), ст. 361 (нарушение правил ведения первичного учета вод и их использования), ст. 362 (искажение данных учета и отчетности водных ресурсов), ст. 363 (воспрепятствование регулированию водными ресурсами), ст. 439 (заведомо ложная информация о факте коррупционного правонарушения), ст. 455 (нарушение законодательства о рекламе), ст. 456 (нарушение порядка объявления выходных данных), ст. 456–1 (незаконное ограничение права на доступ к информации), ст. 457 (нарушение законодательства по вопросам государственной регистрации нормативных правовых актов), ст. 498 (отказ, непредставление, несвоевременное представление, сокрытие, приписки и другие искажения данных правовой статистики и специальных учетов), ст. 507 (воспрепятствование деятельности участников национального превентивного механизма), ст. 508 (разглашение участниками национального превентивного механизма сведений о частной жизни лица, ставших известными им в ходе превентивных посещений) КоАП РК.

Для полноты картины на постсоветском пространстве следует обратить внимание на состояние правовой регламентации вопроса исключительной компетенции прокурора по инициированию административного преследования в непризнанных международным сообществом государствах — республиках Абхазии и Южной Осетии⁵², Приднестровской Молдавской Республике, Луганской и Донецкой народных республиках (далее — ЛНР и ДНР соответственно) Это интересно в том числе и по причине активного взаимодействия⁵³ с прокуратурами некоторых из этих стран.

В Законе Республики Абхазии от 12 июня 2006 г. (в редакции от 18 ноября 2015 г.) № 1377-с-XIV «О прокуратуре Республики Абхазия» полномочие прокурора возбуждать производство об административном правонарушении предусмотрено при осуществлении надзора за исполнением законов (ч. 2 ст. 20), за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ч. 3 ст. 26), за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характерами, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (ч. 1 ст. 32). Прокурор, исходя из характера нарушения закона, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным административно-юрисдикционным органом в срок, установленный законом, а о результатах сообщается прокурору в письменной форме (ст. 23).

В ст. 235 Кодекса Республики Абхазии об административных правонарушениях (от 15 декабря 1984 г.; в редакции от 17 апреля 2013 г.) указано, что «в соответствии с Законом СССР “О прокуратуре СССР” прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях вправе… возбуждать производство об административном правонарушении». При этом не предусмотрено какого-либо указания на исключительное право прокурора возбуждать дела об административных правонарушениях по отдельным статьям.

В Законе Республики Южной Осетии от 10 октября 2017 г. (в редакции от 2 ноября 2018 г.) № 92 «О прокуратуре Республики Южная Осетия» указано, что при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу прокуроры вправе по основаниям, установленным законом, возбуждать производство об административном правонарушении (п. 2 ст. 19, п. 3 ст. 25, подп. 4 п. 1 ст. 31). В этих целях прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным административно-юрисдикционным органом в установленный срок с сообщением о его результатах в письменной форме (ст. 22).

Между тем в Южной Осетии отсутствует единый кодифицированный акт, посвященный вопросам административной ответственности, а контент-анализ законодательных актов об административных правонарушениях в отдельных сферах (в области дорожного движения⁵⁴, противодействия незаконному потреблению наркотических средств и психотропных веществ⁵⁵ и др.) не выявил стремления законодателя обособить исключительную компетенцию прокурора по возбуждению дел такого рода.

В Конституционном законе Приднестровской Молдавской Республики от 31 июля 2006 г. (в редакции от 13 марта 2020 г.) № 66-КЗ-IV «О прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях (от 21 января 2014 г. № 10-З-V; в редакции от 2 июля 2020 г.; далее — КоАП ПМР) определено среди основных функций прокуратуры (подп. «к» п. 1 ст. 6). При этом подтверждено, что инициирование прокурором административного преследования возможно при осуществлении общего надзора (п. 2 ст. 23), надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 3 ст. 30), исполнением Конституции ПМР, законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (п. 3 ст. 33), исполнением Конституции ПМР и законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (подп. «г» п. 1 ст. 36). Согласно ст. 21–6 указанного закона, прокуроры, исходя из характера его нарушения, выносят мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным административно-юрисдикционным органом в установленный законом срок с сообщением прокурору о результатах в письменной форме.

В КоАП ПМР подтверждено полномочие прокурора возбуждать производство по делу о любом административном правонарушении, а также определен перечень статей (их пунктов), административное преследование по которым вправе инициировать лишь прокурор (подп. «а» п. 1 ст. 25.12, ст. 29.5).

Среди них, в частности, нарушения в сфере избирательного законодательства (ст. 5.1, 5.17, 5.20, 5.21, 5.22, 5.23, 5.24, 5.25, 5.26), законодательства об обращениях (ст. 5.54, 5.55, 5.57, 5.58), несоблюдение требований законодательства о языках (ст. 5.28), непредоставление на безвозмездной основе услуг по погребению, необоснованный отказ в выплате социального пособия на погребение (ст. 5.42), нарушение законных прав профессиональных союзов (ст. 5.47), преследование граждан за критику (ст. 5.56), нарушение законодательства об организации предоставления государственных услуг (ст. 5.58–1), дискриминация (ст. 5.60), создание юридическим лицом условий для торговли детьми и (или) эксплуатации детей (ст. 6.23), нарушение порядка постановки на учет граждан и сроков заселения жилых домов и жилых помещений (ст. 7.23), нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в государственной собственности, и использования указанного объекта (ст. 7.25), незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию (ст. 12.37), воспрепятствование законной деятельности по управлению и эксплуатации транспортных средств (ст. 12.38), нарушения в информационной сфере (ст. 13.10, 13.11, 13.32, 13.33, 13.34, 13.35), некоторые нарушения законодательства о государственной регистрации юридических лиц и ИП (пп. 1, 2, 3, 8 и 9 ст. 14.28), необоснованный отказ управляющей организации от заключения договора управления многоквартирным домом (ст. 14.41), необоснованный отказ специализированного хозяйствующего субъекта от заключения договора на оказание услуги по сбору и вывозу твердых бытовых отходов (ст. 14.43), невыполнение законных требований и решений отдельных должностных лиц и органов либо воспрепятствование их деятельности (ст. 17.1, 17.1.1, 17.2, 17.8, 19.34), включая воспрепятствование прокурорской деятельности (ст. 17.6), нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (ст. 19.10), незаконное применение правового акта (ст. 19.28), совершение народным дружинником или внештатным сотрудником милиции действий, нарушающих права и законные интересы граждан или организаций (ст. 19.32), незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного служащего либо бывшего государственного служащего (ст. 19.33), самовольное прекращение работы как средство разрешения коллективного или индивидуального трудового спора (ст. 20.25).

Законодательство ЛНР и ДНР во многом повторяет подходы, реализованные в Российской Федерации и на Украине соответственно.

Так, Закон ЛНР от 6 августа 2018 г. (от 13 декабря 2019 г.) № 248-II «О прокуратуре Луганской Народной Республики» наделяет прокуроров полномочием возбуждать дела об административных правонарушениях, в том числе при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (п. 8 ч. 2 ст. 1, ч. 2 ст. 22, ч. 3 ст. 28, п. 4 ч. 1 ст. 33). В данном случае прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом, а о результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме (ст. 25).

Аналогичные положения содержатся в п. 8 ч. 2 ст. 1, ч. 2 ст. 22, ст. 25, ч. 3 ст. 28, п. 4 ч. 1 ст. 34 Закона ДНР «О прокуратуре» (от 10 сентября 2018 г. № 243-IНС; в редакции от 12 марта 2020 г.).

Между тем на территории ДНР временно применяется⁵⁶ Кодекс Украины об административных правонарушениях (изучен ранее), тогда как в ЛНР принят национальный кодифицированный акт. В п. 1 ч. 1 ст. 25.11 Кодекса ЛНР об административных правонарушениях (от 15 июля 2016 г. № 109-II; в редакции от 10 июля 2020 г.) подтверждено анализируемое полномочие прокурора, а в ч. 1 ст. 28.5 кодекса — право прокурора возбудить дело о любом административном правонарушении при осуществлении надзора за соблюдением Конституции ЛНР и исполнением законов. При этом прокурор наделен исключительной компетенцией по ряду статей (их частей), во многом повторяя российский опыт: ст. 5.1, 5.5, 5.6, 5.20, 5.22–5.24, 5.44, 5.45, 5.47, 5.51, 5.57 (нарушения законодательства о выборах и референдуме), 5.39 (отказ в предоставлении информации), 5.58 (нарушение порядка рассмотрения обращений граждан), 5.59 (оскорбление), 5.60 (дискриминация), 5.61 (нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг), 6.20 (создание юридическим лицом условий для торговли детьми и (или) эксплуатации детей), 6.21 (изготовление юридическим лицом материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних и оборот таких материалов или предметов), 7.27 (нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в государственной собственности, и использования указанного объекта), ч. 1 ст. 7.36 (включение заведомо недостоверной информации в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)), ст. 7.44 (нарушение порядка согласования при совершении сделки по распоряжению государственным (муниципальным, коммунальным) имуществом), 7.45 (нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством торгов, продажи государственного или муниципального (коммунального) имущества, порядка заключения договоров по результатам проведения таких торгов и продажи или в случае, если такие торги признаны несостоявшимися), 12.38 (незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию), 13.10 (нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных)), 13.14 (разглашение информации с ограниченным доступом), 13.20 (нарушение порядка размещения информации в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства (далее — ГИС ЖКХ)), 13.29 (нарушение требований к организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети Интернет), 13.30 (нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления), ч. 1, 2, 4 и 5 ст. 14.20 (отдельные неправомерные действия при банкротстве, за исключением случаев, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими), ч. 1 и 2 ст. 14.30 (отдельные нарушения законодательства о государственной регистрации юридических лиц и физических лиц — ИП), ст. 14.42 (нарушение законодательства о государственном учете прав на недвижимое имущество, а также порядка государственной регистрации прав на землю), 14.51 (нарушение порядка реализации продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия), ч. 1 ст. 15.9 (неисполнение банком или иной кредитной организацией поручения органа государственного внебюджетного фонда о зачислении на счета граждан сумм пенсий и (или) других выплат), ч. 7 ст. 15.46 (неисполнение организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, или ее должностным лицом законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, повлекшее установленные вступившим в законную силу приговором суда легализацию (отмывание) доходов, полученных преступным путем, или финансирование терроризма, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния), ст. 15.54 (невыполнение требований законодательства об обязательном медицинском страховании о размещении в сети Интернет информации об условиях осуществления деятельности в сфере обязательного медицинского страхования), 16.1 (незаконное вознаграждение от имени юридического лица), 16.2 (незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего), ч. 2 ст. 19.4 (воспрепятствование доступу членов международной инспекционной группы, осуществляющей свою деятельность в соответствии с международным договором ЛНР, на объект, подлежащий международному контролю), ст. 19.9 (несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов коммунального (муниципального) контроля требований законодательства о государственном контроле (надзоре), коммунальном (муниципальном) контроле), 19.24 (нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов), 19.46 (нарушение законодательства об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания), 20.4.1 (возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства), 20.27 (самовольное прекращение работы как средство разрешения коллективного или индивидуального трудового спора), 20.29 (организация деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности), 20.30 (производство и распространение экстремистских материалов).

Таким образом, во многих странах дальнего зарубежья еще продолжаются процессы обособления административно-деликтного законодательства и расширения сферы его действия на фоне все более пристального внимания к этим вопросам международно-правовых институтов. При этом в странах, сформировавших национальную систему правового регулирования в сфере административного преследования под влиянием советской традиции, ситуация неоднородна, но зачастую накоплен эксклюзивный опыт реализации исключительной компетенции прокуроров по возбуждению дел об административных правонарушениях, который в значительной мере аналогичен российским реалиям.

Глава 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ВОЗБУЖДЕНИЯ ПРОКУРОРАМИ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В РАМКАХ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ТАКИХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

2.1. Организационно-правовые вопросы возбуждения прокурорами дел об административных правонарушениях в рамках исключительной компетенции

Работа по административному преследованию лиц, совершивших правонарушения по статьям, возбуждение дел по которым отнесено к исключительной компетенции прокуроров, организуется в соответствии с положениями Закона о прокуратуре и законодательства об административных правонарушениях, а также требованиями приказов Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур», приказа № 78, от 23 ноября 2015 г. № 645 «О порядке реализации прокурорами полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом» (далее — приказ № 645), от 7 июля 2017 г. № 473 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе», а также иных организационно-распорядительных документов целевого характера.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено прокурором только при обнаружении достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, и наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ. Как отметил А. Ю. Винокуров, законодатель не определил, вследствие «какой именно предшествующей прокурорской деятельности выявляются факты совершения административно наказуемых деяний»⁵⁷.

Результаты проведенного опроса показывают, что, помимо непосредственного обнаружения прокурором (этот вариант выбрали 65,3% респондентов), источниками сведений, необходимых для выявления признаков правонарушения, являются поступившие в органы прокуратуры обращения граждан и юридических лиц (78,6%), материалы из других государственных органов и органов местного самоуправления (48,0%), сообщения средств массовой информации (далее — СМИ) (13,3%), данные из материалов уголовных, гражданских или административных дел (12,2%).

Разумеется, приведенные данные являются усредненными, поскольку выявлению каждого конкретного административного правонарушения или их группы свойственны свои особенности.

Не случайно в ч. 1.1 ст. 28.1 КоАП РФ указано, что наряду с перечисленными в пп. 1–3 ч. 1 указанной статьи поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях по ст. 14.12 и 14.13 кодекса являются заявления лиц, участвующих в деле о банкротстве, и лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве, органов управления должника — юридического лица, саморегулируемой организации арбитражных управляющих, содержащие достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Практика показывает⁵⁸, что сведения о расположенных на поднадзорной территории юридических лицах и ИП, признанных банкротами, прокуроры могут запрашивать в территориальных подразделениях налоговых органов в рамках межведомственного сотрудничества; информация о неправомерных действиях при банкротстве также может быть получена из других источников (например, Единый федеральный реестр сведений о банкротстве — www.bankrot.fedresurs.ru, официальный сайт арбитражных судов России — www.arbitr.ru).

Между тем наличие определенных особенностей не исключает универсальных подходов к выявлению прокурорами административных правонарушений, в применении которых еще имеются резервы.

К сожалению, процессуальное законодательство не содержит оговорки, что суд в случае обнаружения признаков административного правонарушения в действиях сторон, других участников процесса или иных лиц доводит соответствующую информацию до сведения уполномоченных органов (как это предусмотрено в отношении преступлений, например, в ч. 3 ст. 226 Гражданского процессуального кодекса РФ, ч. 4 ст. 200 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее — КАС РФ)). Поэтому прокурорам целесообразно систематически знакомиться с материалами дел, находящихся в судах, что важно в условиях нечастой инициативы судов в доведении информации о выявленных нарушениях в соответствующих сообщениях, частных определениях и др⁵⁹.

Как следует из примечания к ст. 28.1 КоАП РФ, в случае непосредственного обнаружения указанных данных в ходе проведения проверки исполнения закона дело об административном правонарушении может быть возбуждено лишь после оформления акта о ее проведении. Соответствующие положения введены в октябре 2014 г⁶⁰. в целях приведения законодательных актов РФ в соответствие с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»⁶¹.

В свою очередь Конституционный Суд РФ в постановлении от 17 февраля 2015 г. № 2-П признал ориентирующее значение этого закона при решении вопросов, связанных с проведением прокурорами проверок исполнения законов до внесения в действующее законодательство надлежащих изменений. Важно учитывать, что одновременно судебный орган конституционного контроля указал на обязанность органов прокуратуры утверждать по итогам проверки исполнения законов акт, содержащий констатацию наличия или отсутствия нарушений законов, в связи с возможностью которых осуществлялась прокурорская проверка, а значит, это актуально для любой проверки независимо от ее результата.

Между тем в Законе о прокуратуре составление акта по результатам проверки предусматривается лишь при невыявлении нарушений закона (п. 14 ст. 21), что отмечено некоторыми исследователями⁶² и требует особого внимания прокуроров ввиду положений ст. 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Впрочем, возбуждение прокурорами дел по статьям из перечня отнесенных к их исключительной компетенции, по нашему мнению, может осуществляться в силу ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ по результатам не только надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но и иных функциональных направлений деятельности прокуратуры (а значит, процедура проверки исполнения законов (в ее надзорном смысле) необязательно должна предварять возбуждение дел по анализируемым статьям КоАП РФ). При этом непосредственно ст. 28.4 КоАП РФ, как отмечено Конституционным Судом РФ, не регулирует вопросы проведения органами прокуратуры проверок исполнения законов (определение от 7 декабря 2006 г. № 607-О).

Тем самым прокуроры вправе реализовать возможности административного преследования независимо от такого важного, но не единственного направления прокурорской деятельности, как надзор. Отсутствие зависимости от надзорных мероприятий особенно актуально на фоне все большей их формализации и усложнения, что подтверждает мониторинг⁶³ результатов судебного контроля в порядке гл. 22 КАС РФ, гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее — АПК РФ) и правоприменения по ст. 17.7 КоАП РФ.

Не случайно в п. 5.1.5 Концепции нового КоАП предложено для ликвидации проблемы конкуренции процессов осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях и контрольно-надзорного производства предусмотреть, что решение о возбуждении дела об административном правонарушении может быть принято только по результатам контрольно-надзорных мероприятий, за исключением случаев наличия достаточных данных (полной информации), необходимых для возбуждения таких дел.

Согласно ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ, о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 кодекса: дату и место его составления; должность, фамилию и инициалы лица, его оформившего; сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении; фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших (если имеются); место, время совершения и событие административного правонарушения; статью, предусматривающую административную ответственность за данное административное правонарушение; объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело; иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Верховным Судом РФ обращено внимание⁶⁴, что закон не обязывает прокурора в случае возбуждения дела об административном правонарушении ссылаться на то, что постановление вынесено в порядке осуществления надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. А потому отсутствие соответствующих сведений в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении не может служить основанием для возврата этого постановления по основаниям, предусмотренным п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ.

Прокурору надлежит обеспечить полное, всестороннее, объективное и своевременное выяснение всех юридически значимых обстоятельств, процессуально подкрепить это доказательствами — любыми данными, подтверждающими наличие либо отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Как правило, постановление составляется прокурором немедленно после выявления совершенного правонарушения. Однако в тех случаях, когда требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о субъектах правонарушения, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, указанное постановление составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (ст. 28.5 КоАП РФ). Если же после выявления административного правонарушения в отраслях законодательства, перечисленных в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия (направленные на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их процессуальное оформление), требующие значительных временных затрат, прокурор самостоятельно принимает решение о проведении административного расследования, о чем незамедлительно выносит постановление. Лишь при подтверждении соответствующих нарушений по результатам административного расследования прокурором может быть составлено постановление об административном правонарушении (ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ).

Верховным Судом РФ обращено внимание⁶⁵, что КоАП РФ не предусматривает необходимости вынесения прокурором отдельного постановления о проведении по делу административного расследования. Следовательно, допустимо принятие прокурором единого постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и о проведении по нему административного расследования.

В абз. 3 подп. «а» п. 3 постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указано, что проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, и если в последующем судья районного суда при подготовке дела к рассмотрению установит, что административное расследование фактически не проводилось (проводилось в отраслях законодательства, не указанных в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ), ему предписано решать вопрос о его передаче мировому судье на основании п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ.

Следует отметить, что в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, поступивших из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, а также сообщений и заявлений физических и юридических лиц, сообщений в СМИ, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, прокурором по результатам их рассмотрения обязательно выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ). Надлежащее процессуальное оформление такого принятого решения имеет важное значение.

Действия, а равно бездействие органов прокуратуры, а также их должностных лиц в связи с рассмотрением обращений заявители вправе оспорить в суде по правилам, установленным гл. 22 КАС РФ. В целом современная практика рассмотрения судами соответствующих заявлений активно развивается, что отражено, например, в информационных письмах заместителя Генерального прокурора РФ от 8 июля 2015 г. № 8-12-2015/25-6-2015⁶⁶, от 23 декабря 2016 г. № 8-12-2016/Исуб-25-17317-16⁶⁷.

Однако, если обращение представляет собой заявление о возбуждении дела об административном правонарушении, принимаемое прокурором процессуальное решение должно оформляться в соответствии с положениями КоАП РФ, что обусловливает право заявителя обжаловать это решение уже в порядке, установленном гл. 30 кодекса⁶⁸.

После возбуждения прокурором дела об административном правонарушении соответствующее постановление с необходимыми приложениями направляется судье по подведомственности в течение трех суток с момента его вынесения (ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ).

В случае недостатков, допущенных при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и оформлении других материалов дела, либо их неполноты, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, а также в иных случаях, предусмотренных п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, на их устранение законом отводится не более трех суток со дня поступления (получения) от судьи. Исправленные материалы подлежат возвращению в суд в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков (ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ). Поэтому качественное документальное оформление материалов дела прокурором формирует базис результативного административного преследования.

В соответствии с ч. 1 ст. 28.9 КоАП РФ при наличии хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу (ст. 24.5), орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, выносит постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении с соблюдением требований к постановлению по делу об административном правонарушении (ст. 29.10).

Отдельного внимания требует определение компетенции административно-юрисдикционного органа, уполномоченного рассматривать дело об административном правонарушении. Правильное решение соответствующего вопроса при направлении материалов на рассмотрение свидетельствует о профессиональном уровне прокурора, хотя в отдельных случаях бывает достаточно сложным.

Дела, которые возбуждают исключительно прокуроры, в большинстве случаев⁶⁹ рассматриваются судами, главным образом мировыми судьями. Наглядно это можно отобразить в следующей таблице.

Компетенция судей по рассмотрению возбуждаемых исключительно прокурорами дел об административных правонарушениях

Нормы КоАП РФ
Мировой судья
(ч. 1, абз. 6 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ)
Судья районного суда
(ч. 1, абз. 2 (3) ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ)
Судья арбитражного суда (ч. 1, абз. 4 (5) ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ)

1
2
3
4

ст. 5.1
всегда
–
–

ст. 5.6
всегда
–
–

ст. 5.7
всегда
–
–

ст. 5.23
всегда
–
–

ст. 5.24
всегда
–
–

ст. 5.25
всегда
–
–

ст. 5.39
всегда
–
–

ст. 5.45
всегда
–
–

ст. 5.46
всегда
–
–

ст. 5.48
всегда
–
–

ст. 5.52
всегда
–
–

ст. 5.58
всегда
–
–

ст. 5.59
всегда
–
–

ст. 5.61
всегда
–
–

ст. 5.62
всегда
–
–

ст. 5.63
ч. 1–3, а ч. 4 и 5 — если деяние совершено лицами, не замещающими должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта Федерации, муниципальной службы
ч. 4 и 5, если деяние совершено лицами, замещающими должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта Федерации, муниципальной службы
–

ст. 5.63.1
всегда
–
–

ст. 6.19
–
всегда
–

ст. 6.36
всегда
–
–

ст. 7.24
кроме деяний, совершенных юридическими лицами, ИП
–
если деяние совершено юридическими лицами, ИП

ч. 1 ст. 7.31
всегда
–
–

ст. 7.35
кроме деяний, совершенных лицами, замещающими должности муниципальной службы
если деяние совершено лицами, замещающими должности муниципальной службы
–

ст. 8.32.2
всегда
–
–

ч. 2 ст. 8.49
всегда
–
–

ст. 12.35
всегда
–
–

ст. 13.19.1
всегда
–
–

ст. 13.19.3
ч. 1, а ч. 2 — если деяние совершено лицами, не замещающими должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта Федерации, муниципальной службы
ч. 2 при совершении деяния лицами, замещающими должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта Федерации, муниципальной службы
–

ст. 13.27
всегда
–
–

ст. 13.28
всегда
–
–

ч. 4 ст. 13.40
всегда
–
–

ст. 14.11
кроме деяний, совершенных юридическими лицами, ИП
–
если деяние совершено юридическими лицами, ИП

ст. 14.12
–
–
всегда

ч. 1–4.1, 6 и 7 ст. 14.13
–
–
всегда

ч. 1 и 2 ст. 14.25
всегда
–
–

ч. 6 ст. 14.28
всегда
–
–

ст. 14.35
всегда
–
–

ст. 14.56
всегда
–
–

ч. 1 ст. 15.10
кроме совершенных юридическими лицами, а также ИП
–
совершенные юридическими лицами, а также ИП

ч. 4 ст. 15.27
–
всегда
–

ст. 15.33.1
всегда
–
–

ст. 17.7
кроме деяний, совершенных юридическими лицами, а также лицами, замещающими должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта Федерации, муниципальной службы
при совершении деяния юридическими лицами, а также лицами, замещающими должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта Федерации, муниципальной службы
–

ст. 19.6.1
ч. 1 и 3
ч. 2
–

ст. 19.8.1
ч. 1
ч. 2

ст. 19.9
всегда
–
–

ст. 19.28
административные правонарушения, совершенные на территории РФ
административные правонарушения, совершенные за пределами территории РФ
–

ст. 19.29
всегда
–
–

ст. 19.32
всегда
–
–

ст. 20.3.1
–
всегда
–

ст. 20.26
всегда
–
–

При составлении таблицы среди прочего учтены провозглашенные в абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ критерии, определяющие компетенцию судей районных судов: наличие в санкциях соответствующих статей таких наказаний, как административное приостановление деятельности либо дисквалификация лиц, замещающих определенные должности, наряду с которыми также подлежат учету такие обстоятельства, как производство по делу в форме административного расследования⁷⁰, совершение деяния сотрудниками Следственного комитета РФ (а применительно к судьям гарнизонных военных судов, согласно абз. 1 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, — совершение деяния военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы).

Проведенный анализ положений законодательства свидетельствует о наличии несогласованности при разграничении компетенции районных судов общей юрисдикции и арбитражных судов, поскольку абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ не содержит оговорки о его нераспространении на случаи, указанные в абз. 4 и 5 этой нормы. Тем самым существуют риски нарушения процедуры привлечения к административной ответственности за некоторые виды административных правонарушений, например наказуемые по ст. 14.12, ч. 1–4.1, 6 и 7 ст. 14.13 КоАП РФ, санкции которых предусматривают дисквалификацию, а производство допускает, согласно ч. 1 ст. 28.7 кодекса, административное расследование. Примечательно, что только в 2019 г. судами общей юрисдикции по первой инстанции шесть лиц подвергнуты наказанию за совершение правонарушения по ст. 14.12 КоАП РФ (в 2018 г. — пять)⁷¹.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на особую роль суда как независимого и беспристрастного арбитра, наиболее компетентного в сфере определения правовой справедливости органа государственной власти⁷². Одновременно с этим судебный орган конституционного контроля подчеркивает⁷³ необходимость соблюдения положений ч. 1 ст. 47 Конституции РФ, согласно которым никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

В постановлении Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» определены некоторые алгоритмы решения вопроса о подведомственности и подсудности, в силу которых, например, подсудность дел мировым судьям определяется путем исключения категорий дел, отнесенных к компетенции судей районных, военных и арбитражных судов; дела, указанные в абз. 4 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, не подсудны судьям судов общей юрисдикции и в том случае, когда по ним проводилось административное расследование (подпп. «г» и «д» п. 3).

Практика свидетельствует, что такого рода разъяснения не могут в полной мере компенсировать несовершенство законодательства.

Это подтверждается и случаями неправильного разграничения компетенции между мировыми судьями и судьями районных судов.

Например, постановлением ВС РФ от 13 марта 2019 г. № 59-АД19-1 отменены постановление мирового судьи, решение судьи городского суда и постановление заместителя председателя областного суда, вынесенные в отношении публичного акционерного общества «Восточный экспресс банк» по делу об административном правонарушении, квалицированном по ст. 17.7 КоАП РФ.

Суд пришел к выводу, что, поскольку санкцией ст. 17.7 КоАП РФ предусмотрено среди прочего административное приостановление деятельности юридического лица, дело изначально подлежало в силу абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрению судьей районного суда, однако в нарушение правил подсудности было рассмотрено мировым судьей. При этом отмечено, что разрешение дела с нарушением правил подсудности не отвечает и требованию справедливого правосудия, поскольку суд, не уполномоченный на рассмотрение того или иного конкретного дела, не является по смыслу ч. 1 ст. 46 и ч. 1 ст. 47 Конституции РФ законным судом, а принятые в результате такого рассмотрения судебные акты не обеспечивают гарантии прав и свобод в сфере правосудия.

Разумеется, в КоАП РФ закреплены способы исправления ошибок, допущенных при определении подведомственности дел об административных правонарушениях: передача протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности; передача дела на рассмотрение по подведомственности, если выяснено, что рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревших его судьи, органа, должностного лица; отмена постановления и направление дела на рассмотрение по подведомственности (п. 5 ч. 1 ст. 29.4, ч. 2 ст. 29.9, п. 5 ч. 1 ст. 30.7). В качестве дополнительного способа исправления возможной судебной ошибки КоАП РФ предусмотрена отмена постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и возвращение дела на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (п. 3 ч. 2 ст. 30.17).

Между тем проблему конкуренции между нормами нельзя недооценивать, поскольку такие лазейки, как правило, используются при злоупотреблениях правом, а правоприменитель не всегда может успешно этому противостоять.

Так, в 2019 г. была устранена⁷⁴ одна из серьезных и долгое время существовавших коллизий правовых норм, которая не один год искажала смысл, первоначально заложенный законодателем в применении такого вида административного наказания, как дисквалификация. А именно положения ст. 4.5 КоАП РФ, предусматривающие в ч. 1 срок давности привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства о несостоятельности (банкротстве) в три года, уже в ч. 3 допускали сокращение такого срока до года⁷⁵, в связи с чем правонарушитель даже получал возможность избежать реальной ответственности⁷⁶.

Значимость правильного определения прокурорами компетенции суда, на рассмотрение которому надлежит направлять дело об административном правонарушении, нельзя переоценить ввиду недопустимости ошибок на фоне незначительных во многих случаях сроков давности привлечения к административной ответственности и специфики производства по таким делам в арбитражных судах. В частности, такие дела рассматриваются арбитражными судами по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными гл. 25 кодекса и федеральным законом об административных правонарушениях. Согласно п. 15 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ (далее — ВАС РФ) от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»⁷⁷, производство по делу о привлечении к административной ответственности возбуждается в арбитражном суде на основании заявления прокурора, которое отвечает требованиям ст. 204 АПК РФ и к которому должно быть приложено постановление прокурора, вынесенное в соответствии с ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ, а также иные документы, предусмотренные ч. 2 ст. 204 АПК РФ.

В контексте исследуемой проблематики необходимо иметь ввиду, что в сфере административного преследования суды как самостоятельное звено административно-юрисдикционной системы не только рассматривают дела, инициированные прокурором, но и осуществляют по отношению к нему функцию судебного контроля.

Такой статус суда предопределяет высокие требования к работе прокурора, который в целях отстаивания своей позиции на всех этапах рассмотрения дела об административном правонарушении обладает полномочиями участника соответствующего производства (ст. 25.11 и 28.4 КоАП РФ), в том числе правом быть извещенным о месте и времени рассмотрения дела, возбужденного по его инициативе, участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные законные действия.

Согласно п. 3 приказа № 78, прокурорам предписано обязательное участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях, возбужденных по их инициативе. Выполнение этих требований призвано дополнительно гарантировать принятие судьей законного, обоснованного и справедливого решения, что немаловажно ввиду незначительных сроков давности привлечения к административной ответственности по многим статьям Особенной части КоАП РФ. Не случайно ЕСПЧ предлагает Российской Федерации ввести сторону обвинения в производство по всем делам об административных правонарушениях в качестве механизма, который обеспечит достаточные гарантии для беспристрастности судов (впервые в постановлении от 20 сентября 2016 г. «Дело “Карелин против России”»), что не осталось без внимания исследователей⁷⁸ и является, на наш взгляд, оптимальным для случаев привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом.

Между тем в 2019 г., согласно результатам статистического учета органов прокуратуры, 916 дел об административном правонарушении, возбужденных прокурорами в рамках их исключительной компетенции, были рассмотрены судами без их участия, в том числе 179 — по ст. 17.7 КоАП РФ, 178 — по ст. 5.61, 168 — по ст. 19.29, 156 — по ст. 5.59 КоАП РФ. Изложенное может свидетельствовать о недооценке прокурорами положительного эффекта от непосредственного личного участия в формировании последовательной и единообразной судебной практики по делам об административных правонарушениях. А потому каждый такой факт требует предметного внимания вышестоящих прокуроров.

Непосредственное участие в рассмотрении дела позволяет прокурорам упреждать принятие необоснованных судебных актов, а в случае неудачи — без затруднений, связанных с недостаточной осведомленностью, оперативно оспаривать их в установленном порядке, более мотивированно излагая при этом свое мнение.

Порядок пересмотра не вступивших в законную силу постановлений по делу об административном правонарушении и последующих решений установлен ст. 30.10 КоАП РФ, а вступивших в законную силу — ст. 30.12 КоАП РФ (актов арбитражным судов — соответственно ст. 257 и 291¹ АПК РФ). Причем производство в кассационной инстанции и в порядке надзора по делам о привлечении к административной ответственности — случаи скорее исключительные вследствие нередко ограниченных сроков давности привлечения к административной ответственности и установленных процессуальным законодательством ограничений в процедуре кассационного обжалования решений по таким делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства.

Разумеется, изложенным не исчерпывается работа прокуроров по административному преследованию. В приказе № 78 им предписано принимать меры, направленные на своевременное и полное исполнение постановлений о назначении административного наказания (п. 6), что обеспечивается контролем реального исполнения наказания (п. 3.4), а также прокурорским надзором за законностью деятельности судебных приставов (п. 3.5).

Всего в 2019 г. по 25 статьям⁷⁹ КоАП РФ, возбуждение дел по которым относится к исключительной компетенции прокуроров, судами общей юрисдикции по первой инстанции подвергнута наказанию 31 910 лиц, из которых 29 149 — назначен административный штраф на общую сумму почти 1,1 млрд руб. Между тем за этот период только одна треть сумм назначенных штрафов взыскана принудительно и уплачена добровольно по вступившим в законную силу в это время судебным постановлениям (254,0 млн руб. из 829,6 млн руб.).

Следует отметить, что на повышение непосредственно уровня исполняемости наказания в виде административного штрафа направлено введение законодателем в августе 2018 г⁸⁰. в КоАП РФ ст. 27.20, позволяющей в целях обеспечения исполнения постановления о назначении административного наказания за совершение административного правонарушения по ст. 19.28 кодекса применять арест имущества юридического лица, в отношении которого ведется производство по такому делу. Стоимость такого имущества не должна превышать максимальный размер административного штрафа, установленный за совершение административного правонарушения, предусмотренного соответствующей частью указанной статьи, а арест денежных средств, находящихся во вкладах и на счетах в банках или иных кредитных организациях, осуществляется лишь в случае отсутствия у юридического лица иного имущества.

Соответствующий вопрос вправе инициировать лишь прокурор, причем как одновременно с направлением в суд постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, так и на этапе проведения административного расследования. Такое ходатайство рассматривается судьей не позднее следующего дня после дня его поступления в суд без извещения прокурора и юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Решение оформляется определением (может обжаловаться в порядке гл. 30 КоАП РФ), копия которого незамедлительно направляется прокурору, а при наложении ареста на имущество — еще и судебному приставу-исполнителю, юридическому лицу, в отношении которого ведется производство по делу, а также при необходимости в государственные органы, осуществляющие государственную регистрацию имущества или прав на него.

Определение о наложении ареста на имущество является исполнительным документом и приводится в исполнение в установленном порядке. Следует отметить, что применение отсрочки или рассрочки исполнения постановления о назначении административного наказания не является основанием для отмены ареста, наложенного на имущество.

Арест может быть отменен судьей, вынесшим определение о его наложении, по ходатайству прокурора, судебного пристава-исполнителя или по мотивированному заявлению защитника и (или) законного представителя юридического лица, в отношении имущества которого применена указанная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении (такие ходатайства и заявления рассматриваются судьей в пятидневный срок со дня их поступления с извещением перечисленных лиц, а принимаемые судом по результатам их рассмотрения определения также могут быть обжалованы в соответствии с правилами, установленными гл. 30 КоАП РФ).

Приведенная новелла требует внимания прокуроров, как и иные правовые и организационные меры, полезные для повышения исполняемости административных наказаний.

В данном контексте Н. В. Субановой и другими учеными⁸¹ справедливо обращено внимание, что гл. 27 КоАП РФ не предусматривает как запрета, так и возможности самостоятельного применения прокурором мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которые предназначены для пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя,