Проблемы обеспечения конституционных прав жителей периферийных и северных территорий средствами прокурорского надзора

Монография

Под общей редакцией  
доктора юридических наук  
Н. В. Субановой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.7

ББК 67.400.7

П78

Рецензенты:
Карпов Н. Н., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой общих проблем прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе Университета прокуратуры Российской Федерации;
Кулагина Е. В., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института социально-экономических проблем народонаселения РАН;
Скачкова А. Е., кандидат юридических наук, доцент, начальник учебно-методического отдела прокуратуры г. Санкт-Петербурга – директор Санкт-Петербургского межрегионального центра профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих.

Под общей редакцией доктора юридических наук, проректора Университета прокуратуры Российской Федерации Н. В. Субановой.

В монографии освещаются теоретико-правовые и организационные основы обеспечения конституционных прав жителей периферийных и северных территорий России, раскрываются международно-правовые аспекты регулирования прав человека. Основное внимание авторы уделяют прокурорскому надзору вне уголовно-правовой сферы, предлагают меры по совершенствованию законодательного регулирования прав жителей периферии и деятельности органов прокуратуры.

Законодательство приведено по состоянию на 1 декабря 2019 г.

Для научных работников, практикующих юристов, преподавателей, аспирантов, студентов, а также широкого круга читателей, заинтересованных в изучении проблем обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

УДК 342.7

ББК 67.400.7

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2021

© Оформление. ООО «Проспект», 2021

АВТОРЫ

Н.А. Игонина, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (руководитель авторского коллектива) — введение, § 1.1, § 1.2 (совместно с Т.В. Ашитковой, Т.Г. Воеводиной), § 1.3, § 2.1, § 2.2 (совместно с Т.В. Ашитковой), § 2.3 (совместно с Т.В. Ашитковой), § 3.2 (совместно с Т.В. Ашитковой), заключение.

Т.В. Ашиткова, ведущий научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук — § 1.2 (совместно с Н.А. Игониной, Т.Г. Воеводиной), § 2.2 (совместно с Н.А. Игониной), § 2.3 (совместно с Н.А. Игониной), § 3.2 (совместно с Н.А. Игониной).

Т.Г. Воеводина, доцент кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент — § 1.2 (совместно с Т.В. Ашитковой, Н.А. Игониной), § 3.3.

Т.А. Диканова, заведующий отделом НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент — § 3.4 (совместно с М.В. Рубцовой).

М.М. Какителашвили, доцент кафедры Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук — § 3.1.

М.В. Рубцова, старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации — § 3.4 (совместно с Т.А. Дикановой)

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

ГБУЗ — государственное бюджетное учреждение здравоохранения.

ГП РФ, Генеральная прокуратура РФ — Генеральная прокуратура Российской Федерации.

Доклад — научный доклад «Проблемы обеспечения конституционных прав жителей периферийных и северных территорий средствами прокурорского надзора».

Закон о гарантиях прав ребенка — Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

Закон о государственных гарантиях для лиц Крайнего Севера — Закон Российской Федерации от 19.02.1993 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».

Закон о занятости — Закон Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации».

Закон о местном самоуправлении — Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Закон о монетизации льгот — Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”».

Закон о прокуратуре — Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Закон о социальном обслуживании — Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».

Закон об образовании — Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Закон о гарантиях прав КМНС — Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».

Закон об общих принципах организации общин КМНС — Федеральный закон от 20.07.2000 № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

Закон об основах охраны здоровья — Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

Закон об основах системы профилактики безнадзорности — Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

КМНС, малочисленные народы Севера — коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

КОУЖ — комплексное наблюдение условий жизни¹.

ЛПУ — лечебно-профилактические учреждения.

МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации.

Минздрав России — Министерство здравоохранения Российской Федерации.

Минкультуры России — Министерство культуры Российской Федерации.

Минобрнауки России — Министерство образования и науки Российской Федерации.

МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Правительство РФ — Правительство Российской Федерации.

Президент РФ — Президент Российской Федерации.

Приказ ГП РФ № 188 — Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи».

Приказ ГП РФ № 195 — Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Росстат — Федеральная служба государственной статистики.

СМП — Северный морской путь.

Субъекты РФ — субъекты Российской Федерации.

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации.

ФАП — фельдшерско-акушерский пункт.

ЦРБ — центральная районная больница.

СПИСОК ТЕРМИНОВ

Амбулатория врачебная — самостоятельная медицинская организация либо ее структурное подразделение, организуется для оказания первичной врачебной медико-санитарной помощи, а также первичной доврачебной медико-санитарной помощи в рамках оказания неотложной медицинской помощи населению².

Дети Севера — дети, проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и находящиеся в особо трудных условиях жизнеобеспечения, нуждающиеся в обеспечении возможностей для нормального физического, психического и культурного развития, доступности квалифицированной диагностической медицинской помощи, услуг образования и воспитания в суровых климатических условиях северных районов и с учетом специфики расселения³.

Дополнительное образование — вид образования, который направлен на всестороннее удовлетворение образовательных потребностей человека в интеллектуальном, духовно-нравственном, физическом и (или) профессиональном совершенствовании и не сопровождается повышением уровня образования⁴.

Дошкольная образовательная организация — образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми⁵.

Жители малых городов — жители городов с численностью населения до 50 тыс. человек⁶.

Жители Севера — категории лиц, проживающих на территориях, установленных в постановлении Совмина СССР от 10.11.1967 № 1029⁷.

Коренные и малочисленные народы Севера — коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации — народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями⁸.

Кочевая школа — самостоятельная образовательная организация или филиал образовательной организации в местах компактного проживания КМНС, которая создается для обеспечения доступности дошкольного, основного общего и дополнительного образования без отрыва детей от родителей, ведущих традиционный кочевой образ жизни, восстановления и сохранения традиционного хозяйствования КМНС, приобщения детей к национальной культуре, родному языку, традициям и обычаям, защите исконной среды обитания⁹.

Малокомплектная сельская школа — образовательная организация начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, как правило, с общим числом обучающихся: до 10 человек в общеобразовательных организациях начального общего образования; до 40 человек в общеобразовательных организациях основного общего образования; до 100 человек в общеобразовательных организациях среднего (полного) общего образования¹⁰.

Малокомплектная школа — общеобразовательное учреждение вместимостью менее 300 учащихся с неполным контингентом учащихся в школе, классе, с совмещенными класс-комплектами, объединяющими в одном помещении в разновозрастные группы¹¹.

Межселенные территории — территории, находящиеся вне границ поселений¹².

Несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении, — лицо, которое вследствие безнадзорности или беспризорности находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные действия¹³.

Обучающийся — физическое лицо, осваивающее образовательную программу¹⁴.

Общеобразовательная организация — образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели деятельности образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования¹⁵.

Отдых детей и их оздоровление — совокупность мероприятий, направленных на развитие творческого потенциала детей, охрану и укрепление их здоровья, профилактику заболеваний у детей, занятие их физической культурой, спортом и туризмом, формирование у детей навыков здорового образа жизни, соблюдение ими режима питания и жизнедеятельности в благоприятной окружающей среде при выполнении санитарно-гигиенических и санитарно-эпидемиологических требований и требований обеспечения безопасности жизни и здоровья детей¹⁶.

Периферийные территории — отдаленные труднодоступные территории сел, малых городов, северных районов, не обеспеченные надлежащим транспортным сообщением, реализация конституционных прав жителей которых затруднительна и обеспечивается неполно и нерегулярно.

Редкие (орфанные) заболевания — заболевания, которые имеют распространенность не более 10 случаев заболевания на 100 тыс. населения¹⁷.

Северные территории (Север) — жизненно важная субнациональная зона страны, богатая природными ресурсами, с ярко выраженной спецификой социально-экономического развития, с особо неблагоприятными природными условиями для жизни населения, с характерным комплексом климатических воздействий на человека, технику, сооружения, испытывающая прямое и опосредованное негативное воздействие экстремальных природных и экономико-географических факторов на процессы хозяйственного освоения.

Сельская местность — совокупность сельских населенных пунктов¹⁸.

Сельские жители — жители, постоянно проживающие во всей совокупности сельских населенных пунктов¹⁹.

Сельские населенные пункты — поселки, села, деревни, станицы, кишлаки, аулы, хутора и другие сельские населенные пункты, отнесенные независимо от количества проживающих в них людей к сельским населенным пунктам административно-территориальным делением, установленным в субъектах Российской Федерации²⁰.

Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления²¹.

Сельские территории — территории сельских поселений и соответствующие межселенные территории²².

Семья, находящаяся в социально опасном положении, — семья, имеющая детей, находящихся в социально опасном положении, а также семья, где родители или иные законные представители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними²³.

Участковая больница — лечебно-профилактическое учреждение, предназначенное для оказания стационарной и амбулаторной помощи всем контингентам населения, проживающего на сельском врачебном участке, для осуществления диспансерного наблюдения, проведения комплекса санитарно-противоэпиде-мической и профилактической работы²⁴.

Фельдшерско-акушерский пункт — структурное подразделение медицинской организации, которое организуется для оказания первичной доврачебной медико-санитарной помощи и паллиативной медицинской помощи населению в сельских населенных пунктах²⁵.

ВВЕДЕНИЕ

В демократическом правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Статья 18 Конституции Российской Федерации провозглашает права и свободы человека и гражданина в качестве непосредственно действующих. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Вместе с тем права человека, их осуществление — это сфера не только личной заботы и активности индивида, их гарантия — обязанность государства, долженствующая получить адекватное отражение в его социальной и политической системе, а также конституционном и текущем законодательстве²⁶.

Однако отдаленность места проживания, социальная среда, наличие (отсутствие) хозяйственных связей не всегда позитивно влияют как на развитие периферийных территорий, так и на качество жизни людей, их населяющих. На периферии труднее получить стабильный заработок, сложнее (а в ряде случаев и невозможно) — гарантированные услуги в сферах образования, здравоохранения, социального обслуживания, культуры, транспорта. В сложнейших условиях выживания оказывается население российских территорий с ограниченными сроками завоза грузов (северного завоза) при малейших сбоях в поставках продуктов, товаров первой необходимости, медикаментов, топлива.

Указанные проблемы реализации прав россиян, проживающих в труднодоступной местности, обусловили научный интерес авторского коллектива, сконцентрировав его на вопросах обеспечения со стороны государства социальных прав, признанных международным сообществом в качестве оптимальных с позиций развития личности, социальных групп и общества в целом²⁷, и отдельных личных прав человека и гражданина.

В частности, особое внимание в настоящей работе уделено конституционным правам: на свободное распоряжение своими способностями к труду (ст. 37); на защиту государством материнства, детства, семьи (ст. 38); на гарантии социального обеспечения (ст. 39); на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41); на образование (ст. 43), на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44).

Анализ степени реализации прав индивида в зависимости от места проживания в первую очередь основывался на результатах прокурорско-надзорной деятельности — одного из ключевых механизмов правозащиты в стране.

Изложенные обстоятельства послужили отправной точкой для исследования прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав жителей периферийных и северных территорий, имеющего существенную специфику в рамках всей «общенадзорной» деятельности: проблем его организации, методических аспектов, вопросов повышения эффективности.

Авторами предпринята попытка, с одной стороны, обозначения проблем прокурорского надзора и выработки системного подхода к организации прокурорских проверок с целью их разрешения, выделения приоритетных объектов прокурорской правозащиты, а с другой — формулирования конкретных законодательных предложений по совершенствованию обеспечения прав жителей отдаленных территорий и правового регулирования прокурорской деятельности.

Для исследования прав жителей периферийных и северных территорий в ходе научного исследования они условно были систематизированы по группам: сельские жители, жители малых городов, жители Севера, коренные и малочисленные народы Севера, а также дети, проживающие на указанных территориях и в административно-территориальных единицах, численность которых в Российской Федерации по примерным подсчетам — более 61,7 млн человек, что составляет 42% от всего населения России (146,8 млн человек). В том числе в сельской местности проживает 37,7 млн человек²⁸, в малых городах — 16,2 млн человек²⁹, в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях — более 7,8 (9,9 млн человек минус 2,1 млн сельских жителей³⁰). Тем самым обеспечение конституционных прав граждан — жителей периферии и Севера — имеет стратегическое значение для нашей страны.

Эмпирическую базу исследования составили официальные статистические данные Росстата, включая итоги комплексного статистического наблюдения условий жизни населения в 2014 и 2016 гг.; информационные, статистические и другие документы Минздрава России, Минобрнауки России, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, органов исполнительной власти субъектов РФ (Республик Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Рязанской области), общественных организаций; данные контент-анализа средств массовой информации о нарушениях конституционных прав граждан; аналитические материалы органов прокуратуры, статистические данные о работе прокуроров, материалы надзорной практики за 2013–2016 гг.; результаты анкетирования 1134 прокурорских работников³¹.

В целом можно с уверенностью сказать, что предлагаемая вниманию читателей монография — первое комплексное исследование проблем обеспечения прокуратурой конституционных прав жителей периферии и Севера, что в то же время не исчерпывает всех аспектов обозначенной темы.

Глава 1.
ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ЖИТЕЛЕЙ ПЕРИФЕРИЙНЫХ И СЕВЕРНЫХ ТЕРРИТОРИЙ РОССИИ: ПРАВОВАЯ ОСНОВА И СОСТОЯНИЕ ЗАКОННОСТИ

§ 1.1. «Периферия» и «Север» как правовые категории

Изучение проблем российской глубинки, села, так называемой периферии, в том числе ее северных территорий, в постперестроечный период России занимало умы ученых географов, социологов, экономистов. И неизбежно вставал вопрос: что понимать под периферийными территориями? Применительно к настоящему исследованию вопрос о правовом содержании категорий периферии и Севера в свою очередь имеет непосредственное отношение к эффективности организации прокурорской деятельности по обеспечению прав населения соответствующей части страны.

По замечанию А. И. Трейвиша, Россия представляет собой архипелаг немногих важных центров в океане городской и сельской периферии³². Интересен многополярный взгляд Т. Г. Нефедовой на понятие российской периферии в различных аспектах: 1) в мелком масштабе — как периферия внешняя, т.е. регионы и города, удаленные от столицы государства; 2) в среднем масштабе — как периферия внутрирегиональная (районы и небольшие города, удаленные от центров регионов); 3) в крупном масштабе — как периферия локальная (сельские территории, удаленные от городов). Показателем периферийности, по ее мнению, обычно служит физическая удаленность от некоторого центра — столицы государства, региона, большого или любого города³³.

Отдельные ученые структурировали периферию на ближнюю, среднюю и дальнюю, относя к периферии именно сельскую местность. Но и сельская местность учеными по своим экономико-социальным характеристикам также разграничивалась по меньшей мере на три группы: 1) агломерации крупных городов; 2) территории эффективной аграрной и сырьевой экономики; 3) территории интенсивной депопуляции и деградации³⁴.

Мы разделяем точку зрения ученых о неоднородности российской периферии, принимая за основу позицию Т. Г. Нефедовой относительно понятия периферии в крупном масштабе, где показателем периферийности служит физическая удаленность от центра (село — город, центральная часть — север).

В связи с этим на основе результатов проведенного научного исследования отношения «центр — периферия» необходимо рассматривать в двух плоскостях.

Первая: города — центры субъектов Российской Федерации будут выступать ядром, центром по отношению к прилегающим к ним муниципальным образованиям (сельским, городским поселениям (в основном малым городам численностью до 50 тыс. жителей), муниципальным районам, городским округам), являющимся периферийными территориями (условно обозначим их «город — село» и будем обобщенно называть «сельскими территориями»).

Вторая: центральная часть России — будет центром по отношению к северным территориям страны и территориям, приравненным к ним (условно обозначим эти отношения «центр — север» и будем называть их Севером, северными территориями).

Следовательно, к периферийным территориям мы относим сельские территории, территории малых городов, а также северные территории и территории, приравненные к ним.

Пространственная организация местности (сельской, малых городов либо северных территорий), пространственные различия, процессы, структуры и отношения составляющих общества и его среды: сельского населения (населения северных территорий), видов его деятельности и экономических результатов, социальных отношений, различий в системе жизнеобеспечения и т.п., вплоть до территориального управления, являются предметом исследования социально-экономической географии³⁵. Географы видят территорию как совокупность природных, экономических, социальных и прочих факторов³⁶, изучая влияние на местность следующих констант: 1) природных условий и ресурсов; 2) экономико-географического положения (удаленность от городов разного размера и транспортных магистралей как воплощение центр-периферийных различий)³⁷; 3) этнического состава населения.

Структурный состав населения конкретной местности (сельской либо северных территорий), образ его жизни, особенности социального климата служат предметом исследований социологов. Производственно-хозяйственные отношения, поведение участников хозяйственной деятельности на селе либо на северных территориях — предмет изучения экономики.

Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года (далее — Стратегия)³⁸ обозначила в качестве принципа государственной политики в области обеспечения развития сельских территорий развитие сельской местности как единого территориального исторически сложившегося комплекса, вносящего значительный вклад в социально-экономическое развитие России. Данный стратегический документ констатирует факт неравномерности развития сельских территорий России, указывая на то, что уровень и качество жизни сельского населения существенно отстают от уровня жизни в городах, сужается доступ населения к услугам организаций социальной сферы, углубляется информационный и инновационный разрыв между городской и сельской местностью.

Обеспечение повышения качества и уровня жизни на селе позволит сохранить социальный и экономический потенциал сельских территорий, историко-культурные основы идентичности народов страны, в том числе традиционную культуру коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, поддержание освоенности сельских территорий и обеспечит выполнение ими общенациональных демографической, трудоресурсной, пространственно-коммуникационной функций. Показатели качества жизни особенно актуальны для граждан, проживающих на указанных территориях, включая КМНС (в связи с особенностями ведения ими традиционного образа жизни, проживанием в условиях сурового климата и сложной транспортной инфраструктуры).

Согласно ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Поэтому с позиции права место жительства человека и гражданина, будь то столица, отдаленная деревня в центральной части России либо суровая Арктика, а также социальная принадлежность человека к профессиональной группе (рабочий завода, сельский учитель, оленевод, охотник) не должны влиять на степень реализации его конституционных прав.

Однако и обозначенные географические факторы, и социальная среда, и наличие (отсутствие) хозяйственных связей, безусловно, влияют на развитие периферийных территорий и жителей, их населяющих, и далеко не всегда позитивно, формируя специфику правовой среды в сельской местности, а именно: отношений, складывающихся у жителей периферийных (сельских территорий) по поводу и в связи с осуществлением их жизнедеятельности на селе (в процессе трудовой, предпринимательской деятельности, при получении образования, медицинских услуг и лекарств, мер социальной поддержки, информации, организации культурного досуга и др.).

Именно поэтому результаты географических, социологических, экономических исследований периферии (села и северных территорий) крайне важны для настоящей научной работы в целях выявления правовых проблем жителей периферийных территорий, в частности проблем реализации их конституционных прав, разработки механизмов их преодоления.

В юридической плоскости в первую очередь необходимо определиться с правовым понятием периферии. С этой целью в рамках проведенного нами исследования были сделаны попытки выделить конкретные признаки периферии в ответах респондентов — прокурорских работников, которые акцентировали внимание на отдаленной труднодоступной периферии, приближенной по своим признакам к периферии, исследованной И. В. Стародубровской, т. е. периферии с признаками «интенсивной депопуляции и деградации». Такую периферию И. В. Стародубровская относит к «кризисной группе сельских территорий, не входящих в орбиту влияния крупных городов, где идет активное снижение численности населения, а экономика носит депрессивный характер»³⁹. Материалы нашего исследования свидетельствуют, что именно на таких «депрессивных территориях», как правило, имеют место наибольшие проблемы с реализацией социально-экономических прав проживающих там граждан: отсутствуют рабочие места, детские сады, школы, медицинские учреждения, в том числе ФАПы. В ветхом и аварийном состоянии находятся нефункционирующие библиотеки, клубы, отсутствуют учреждения связи (почта), не обеспечена транспортная доступность райцентров (автобусные рейсы один-два раза в неделю либо нет транспортного сообщения вообще). Повышение качества жизни граждан на такой периферии должно стать первостепенной задачей социальной сферы страны через поиск действенных обеспечительных механизмов реализации прав и свобод человека и гражданина — так считают члены авторского коллектива и опрошенные прокурорские работники, привлеченные в рамках социологического исследования в форме анкетирования к поиску понятия «периферия» и решению проблем обеспечения конституционных прав граждан — жителей отдаленных труднодоступных территорий.

В рамках указанного двухэтапного анкетирования в 2016 и 2017 гг. перед респондентами, прокурорскими работниками, был поставлен вопрос о том, что можно отнести к периферийным территориям из четырех представленных вариантов: а) отдаленные территории с низкой плотностью населения; б) отдаленные территории, не обеспеченные транспортной доступностью, на которых затруднительно предоставление государственных и муниципальных услуг в сферах здравоохранения, образования, социального обслуживания и др.; в) сельскую местность; г) труднодоступную сельскую местность.

По результатам анкетирования, из 1134 опрошенных прокурорских работников большинство респондентов (70,5%) назвали вариант «б», т.е. не только определились с географическим признаком периферийности — удаленностью от центра, но и присоединили правовую составляющую, отражающую степень реализации прав человека на периферийных территориях (не обеспеченных транспортной доступностью, с проблемами в реализации прав на образование, здравоохранение, социальное обслуживание). Данный вариант определения периферии, на наш взгляд, наиболее точно характеризует исследуемую нами территорию и проблемы проживающих на ней жителей.

Однако нельзя сбрасывать со счетов негативную, усилившуюся с начала 1990-х гг. тенденцию «ускоренного вымирания села». Так, в России в указанный период времени «исчезло» более 150 000 сельских населенных пунктов, которые перестали существовать как административно-территориальные единицы: прекратили работу органы местного самоуправления, отсутствует население. Нет точных данных, сколько «живых» населенных пунктов среди тех, что остались, немало и таких, которые значатся живыми, но по факту их нет⁴⁰, следовательно, есть сельские территории, на которых никто не проживает, соответственно, там отсутствуют объекты социальной, производственной инфраструктуры.

На первый взгляд, с позиции естественного права такие территории индифферентны и не представляют интереса для представителей юридической науки в области прав человека. Нет жителей (граждан либо временно пребывающих людей) — нет права, а значит, и о его реализации говорить безосновательно (право подразумевает регулирование общественных отношений, возникающих по определенному поводу и в связи с чем-либо…). Но причины такого «вымирания» населенных пунктов в сельской России в первую очередь кроются в необеспечении надлежащего качества жизни на отдаленных и труднодоступных территориях, несоблюдении прав человека и гражданина, невозможности его самореализации: отсутствии занятости, неполучении элементарных образовательных, медицинских, социальных услуг.

Поэтому область настоящего научного исследования распространялась не только на территории, где идет снижение численности населения, но и на «вымершие» населенные пункты — с целью установления и систематизации причин и условий оттока жителей из отдаленных и труднодоступных мест нашей страны, выработки комплекса правовых мер стратегического характера, направленных на улучшение жизни в российской глубинке.

Проведенная аналитическая работа позволила обосновать необходимость сохранения каждого населенного пункта независимо от его территориальной расположенности и «подойти» к понятию периферии, под которой в настоящем научном исследовании понимаются:

отдаленные труднодоступные: а) сельские территории; б) территории малых городов; в) северные территории, не обеспеченные надлежащим образом транспортным сообщением;

территории с проживающим населением, реализация конституционных прав которого на труд, образование, здравоохранение, социальную защиту и социальное обеспечение, культуру (и др. права) затруднительна и обеспечивается неполно и нерегулярно.

К жителям периферии могут быть отнесены жители села (сельские жители, включая несовершеннолетних), жители малых городов (включая несовершеннолетних), жители Севера (включая несовершеннолетних) и коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Подробнее остановимся на понятиях сельских территорий, малых городов и северных территорий, исходя из выводов нашего исследования.

Термин «сельские территории» был введен в правовой оборот сравнительно недавно, лишь после вступления в силу Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», в ч. 2 ст. 1 которого указано, что под сельскими территориями понимаются территории сельских поселений и соответствующих межселенных территорий. Однако термины «сельское поселение», «межселенная территория» этот закон не конкретизировал.

Закон о местном самоуправлении в ст. 2 определяет:

сельское поселение как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. По данным Росстата, на 1 января 2016 г. в России имелось 18 205 сельских поселений⁴¹;

межселенную территорию как территорию, находящуюся вне границ поселений.

Отсылка к категориям, характеризующим понятие «сельские территории», безгранично «широкое», с неопределенными границами содержание понятия «межселенные территории», буквальное прочтение которого позволяет относить к сельским территориям все территории, кроме территорий непосредственно городов, поселков, т. е. все межселенные территории, дают обоснованные поводы для критики и совершенствования понятия «сельские территории» в законодательстве⁴².

В связи с этим стоит согласиться с выводом E. Л. Мининой о необходимости формализации принадлежности тех или иных территорий или земель к сельским⁴³.

Населяющие данные территории жители именуются сельским населением. Стратегия устойчивого развития сельских территорий определяет сельское население как жителей, постоянно проживающих во всей совокупности сельских населенных пунктов.

Социальная структура села представлена представителями различных социальных групп, в числе которых социологи выделяют следующие: работников агроформирований, предприятий АПК, фермеров, индивидуальных предпринимателей, домохозяев с личным подсобным хозяйством, безработных⁴⁴.

Кроме того, к устоявшимся социальным группам на селе можно отнести местных управленцев — глав сельских поселений, сельскую интеллигенцию, представленную учителями, врачами, работниками культуры (клубными работниками, работниками библиотек), социальными работниками, работниками службы быта, пенсионерами.

Малый город — это административно-территориальная единица Российской Федерации, представляющая собой часть территории субъекта РФ (районный центр областного, краевого или республиканского подчинения, поселок городского типа и т. п.) с численностью населения до 50 тыс. человек.

Территории малых городов с населением до 50 тыс. жителей (49 999) также в нашем понимании охватываются понятием периферии. Таких городов, по данным Росстата, по состоянию на 1 января 2016 г. насчитывалось 788 с населением 16,2 млн человек⁴⁵. Социальные проблемы жителей малых городов в целом схожи с проблемами жителей сельского населения страны и будут освещаться в рамках проблем обеспечения конституционных прав жителей сельских территорий. Не случайно в ряде федеральных нормативных правовых актов стратегической направленности⁴⁶ на необходимость реализации прав жителей села указывается наряду и одновременно с необходимостью реализации прав жителей малых городов, что, на наш взгляд, вполне обоснованно.

Ключевой в понятии Севера является основанная на географическо-экономической индексации система районирования, подразделяющая регион на Крайний Север и районы и территории, приравненные к районам Крайнего Севера⁴⁷.

Крайний Север — понятие общественно-социальное, введенное в связи с предоставлением льгот лицам, работающим в суровых климатических условиях. К региону с условным названием Крайний Север была отнесена обширная территория России, включающая районы Арктической полярной зоны, тундры, лесотундры и частично тайги. Южная граница этой территории на западе страны соответствует примерно 64 град. северной широты, а с продвижением в восточном направлении постепенно опускается к югу и достигает 55 град. северной широты на востоке страны в Хабаровском крае. В 90-х гг. прошлого столетия эта граница была сдвинута к югу на 2–4 град., в основном за счет местностей, приравненных к районам Крайнего Севера⁴⁸.

Главной целью районирования северных территорий на Крайний Север и территории, приравненные к районам Крайнего Севера, было привлечение и закрепление рабочих ресурсов в «северных» регионах. В основе выделения районов лежала концепция развития производительных сил Севера, разработанная советским ученым С. В. Славиным, который определил признаки отнесения районов к северным, если они:

1) расположены к северу от экономически развитых и заселенных регионов страны, а также отдалены от основных промышленных центров;

2) характеризуются малозаселенностью и низким уровнем развития основных секторов массового производства экономики;

3) характеризуются высокой стоимостью конструкций по сравнению с другими регионами страны;

4) отличаются суровыми природными условиями, которые затрудняют экономическое развитие⁴⁹.

Впервые в нормативных документах понятие «Крайний Север» встречается в постановлении ВЦИК, СНК РСФСР от 10.05.1932 «Об утверждении Положения о льготах для лиц, работающих на Крайнем Севере РСФСР». В последующем оно получает развитие в законах и подзаконных актах. В соответствии со ст. 2 Закона о государственных гарантиях для лиц Крайнего Севера перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей для целей предоставления гарантий и компенсаций устанавливается Правительством РФ⁵⁰.

Этот перечень весьма обширен: кроме районов Крайнего Севера он содержит список районов, отнесенных к местностям, приравненным к ним. Северные районы занимают практически половину территории России. Такое положение связано с отсутствием научно обоснованных критериев отнесения того или иного района России к районам Крайнего Севера или к местностям, приравненным к ним⁵¹.

В настоящее время в этом перечне к районам Крайнего Севера отнесены:

все острова Северного Ледовитого океана и его морей, а также острова Берингова и Охотского морей;

полностью: Республика Саха (Якутия), Камчатский край, Мурманская, Магаданская области;

частично отдельные территории (районы): республик Коми, Карелия, Тыва, Красноярского, Хабаровского краев, Архангельской, Иркутской, Сахалинской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского автономного округа.

К местностям, приравненным к районам Крайнего Севера, отнесены:

полностью Сахалинская область, за исключением территорий, отнесенных к районам Крайнего Севера;

частично отдельные территории (районы) республик Алтай, Бурятия, Карелия, Коми, Тыва, Красноярского, Приморского, Хабаровского краев, Архангельской, Амурской, Иркутской, Томской, Тюменской, Читинской областей.

Население Российского Севера по состоянию на 1 января 2017 г. составило 9,9 млн человек, основная его часть — некоренное население, в том числе работающие вахтовым методом (их труд используется при освоении природных ресурсов); они проживают преимущественно в городах и поселках городского типа. Сравнительно небольшую часть населения составляют коренные народы Севера (все малочисленные — до 50 тыс. человек, за исключением карелов, коми, коми-пермяков, тувинцев и якутов), проживающие, как правило, в сельских поселениях или ведущие полукочевой образ жизни⁵². Численность КМНС, по данным Всероссийской переписи 2010 г., составляет 257 895 человек⁵³.

Характерная особенность Крайнего Севера и приравненных территорий состоит в наличии особо труднодоступных местностей (районов) с ограниченными сроками завоза грузов (так называемого северного завоза), перечень которых утвержден постановлением Правительства РФ от 23.05.2000 № 402.

В настоящее время в 25 субъектах РФ (республики Алтай, Бурятия, Карелия, Коми, Тыва, Саха (Якутия); Забайкальский, Камчатский, Красноярский, Пермский, Приморский, Хабаровский края; Амурская, Архангельская, Иркутская, Магаданская, Мурманская, Сахалинская, Томская, Тюменская области; Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа; Еврейская автономная область) имеются такие территории, плюс к таким территориям относятся все острова Северного Ледовитого океана и его морей, а также острова Берингова и Охотского морей.

Наличие такого рода районов в субъектах РФ возлагает на региональные органы государственной власти дополнительные социально-экономические обязательства, направленные на принятие организационных мер по завозу грузов (продукции) с целью обеспечения жизнедеятельности проживающего на данной территории населения и функционирования инфраструктуры. Таким образом, мероприятия северного завоза — это комплекс ежегодно проводимых мероприятий по жизнеобеспечению территорий Крайнего Севера и других периферийных территорий (см. подробнее § 3.4 главы 3 монографии).

Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что Крайний Север и приравненные территории — высокоширотная часть территории Российской Федерации, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями и повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечение населения, требующая особого внимания органов власти к вопросам организации жизнеобеспечения.

Определив понятия периферии, составляющих ее сельских территорий, территорий малых городов и северных территорий, кратко охарактеризовав социальный структурный состав населения, проживающего на обозначенных территориях, подходим к необходимости подробного освещения в отдельных главах по актуальным блокам (сферам) проблем реализации социальных прав жителей периферии, прав детей периферии, прав «северян» при организации жизнеобеспечения в рамках северного завоза, особенностей организации прокурорского надзора за исполнением законов в названных сферах с целью выработки стратегии обеспечения прав названных социально уязвимых категорий граждан средствами прокурорского надзора.

§ 1.2. Правовая основа обеспечения прав жителей периферийных и северных территорий (международно-правовой и конституционный аспекты)

В мире неуклонно возрастает значение прав и свобод человека и гражданина, особое внимание мирового сообщества уделяется их охране.

Международные правовые нормы, регулирующие вопросы защиты прав и свобод человека, представляют собой международные стандарты в области прав человека для национального права. Основу международного права составляют договоры организаций, входящих в систему ООН, а также региональных организаций.

Подписанный в 1945 г. Устав ООН в первой же статье объявил осуществление международного сотрудничества «в поощрении и развитии уважения к правам человека» одной из целей организации.

10 декабря 1948 г. была принята Всеобщая декларация прав человека (далее — ВДПЧ, Декларация) — документ, рекомендованный для всех стран — членов ООН. Декларация стала первым глобальным определением прав, которыми обладают все люди.

ВДПЧ впервые утвердила перечень политических, социально-экономических и культурных прав человека. Поскольку этот документ имел форму резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, он носил рекомендательный характер и не мог быть признан как юридически обязательный. Именно поэтому на основе ВДПЧ Комиссия ООН по правам человека разработала юридически обязательные документы — Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, которые наиболее полно определили перечень и содержание основных прав человека. Последний документ имеет особое значение для защиты прав человека во всем мире и включает такие значимые права, как право на труд, право на справедливые и благоприятные условия труда, право на социальное обеспечение, защиту семьи, материнства и детей, право на достаточный жизненный уровень (включает право на жилище и на питание), право на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, право каждого человека на образование, план действий по введению обязательного бесплатного всеобщего начального образования, право на участие в культурной жизни, пользование результатами научного прогресса и защиту интересов, связанных с собственным творчеством.

В совокупности эти три документа — ВДПЧ, Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах — неофициально именуются Международным биллем о правах (рис. 1.2.1). Вместе они составляют основу международного законодательства о правах человека⁵⁴.

Принятие Международного билля о правах человека стало крупнейшей победой правозащитного движения на планете, билль призван обеспечить права и свободы каждого ее жителя.

Действие ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая установила, что «в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться своим родным языком», в полной мере распространяется на коренные народы. Международные основы прав коренных народов, которых насчитывается более 250 тыс. человек, служат отправными точками в жизнеобеспечении коренных жителей России.

Существует ряд других международных документов, действие которых направлено на запрещение дискриминации, предупреждение преступления геноцида и наказание за него, предоставление независимости народам, имеющим непосредственное отношение к положению коренных народов и их защите. К числу этих документов относятся Конвенция МОТ № 107 (1957) «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах» — именно с принятием этой конвенции в международно-правовой лексикон впервые вошел сам термин «коренное население»; Конвенция МОТ № 169 (1989) «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах».

Рис. 1.2.1 Международный билль о правах

Дальнейшему развитию прав коренных народов послужила Декларация о правах коренных народов ООН (2007), которая декларирует право коренных народов на достойную жизнь, на сохранение и развитие собственной культуры и собственных институтов, а также право на развитие народа в том направлении, которое сам народ считает наиболее соответствующим его потребностям и стремлениям.

Со сменой эпох права граждан эволюционируют, появляются новые, уточняются и расширяются традиционные. Стремительное развитие новых информационно-коммуникационных технологий имело следствием трансформацию информационных прав человека и гражданина, в связи с чем ученые указывают на назревшую потребность дополнить ВДПЧ теми новеллами, которые отражают новые аспекты свободы личности в глобальном мире⁵⁵, одна из них — забота об инвалидах, поощрение, защита и обеспечение их полного и равного осуществления всех прав человека и основных свобод.

Основной договор ООН о социальных правах человека — Конвенция о правах инвалидов (2006), цель которой — гарантировать самому многочисленному меньшинству в мире те же права и возможности, что и остальной части человечества. Она охватывает многие области, в которых инвалиды — объект дискриминации, в том числе участие в политической и общественной жизни, образование, занятость, свобода передвижения.

Помимо общенациональных существуют также региональные инструменты по правам человека. Совет Европы, Организация американских государств и Африканский союз приняли конвенции о правах человека, создавшие механизмы защиты прав.

В Европе действуют Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950) (далее — Европейская конвенция), Европейская социальная хартия (1961) (далее — ЕСХ, Хартия) и ряд других документов (рис. 1.2.2).

Рис. 1.2.2. Защита прав и свобод человека в Европе

Европейская конвенция, в отличие от многих иных международных договоров в области прав человека, имеет реально действующий механизм защиты декларируемых прав в лице Европейского суда по правам человека (далее — ЕСПЧ), международного судебного органа, юрисдикция которого включает весь круг вопросов, относящихся к толкованию и применению конвенции, в том числе межгосударственные дела и жалобы отдельных лиц.

Европейская конвенция возлагает на государства-участников обязательства по обеспечению соблюдения гарантируемых прав. Конвенция устанавливает объективные стандарты поведения государств в том, что касается гарантируемых ею прав и свобод⁵⁶.

Анализ положений Европейской конвенции и ее применения в отношении ряда рассмотренных дел позволяет утверждать, что ею установлено право человека и гражданина не только на медицинскую помощь и образование, но и на обеспечение доступа к этим видам социальных услуг. Закрепление таких фундаментальных прав в международном акте, ратифицированном нашим государством, особенно важно для России с ее бескрайними территориями, отдаленными поселениями, труднодоступными местностями.

Статья 2 Европейской конвенции предусматривает обязанность предпринимать определенные меры для защиты жизни, что имеет непосредственное отношение к организации рациональной системы здравоохранения в каждом отдельном государстве. Такое применение ст. 2 Европейской конвенции рассматривалось в деле Cyprus v. Turkey, в котором истец утверждал, что киприоты греческого происхождения и марониты на севере острова Кипр не имели доступа к имевшейся или надлежащей медицинской помощи⁵⁷.

ЕСПЧ, отклонив жалобу по формальным основаниям, согласился, что ст. 2 Конвенции может применяться к нормам о здравоохранении, отметив, что ответственность возникает в том случае, если государство ставит жизнь лица под угрозу, отказывая ему или ей в медицинской помощи, доступной остальным людям. В ответ на критику заявителя в отношении уровня здравоохранения, обеспечиваемого большинству населения на севере острова Кипр, ЕСПЧ отметил, что он «не считал необходимым рассматривать в данном деле пределы, в которых ст. 2 Европейской конвенции может налагать обязательства на Договаривающиеся Стороны, чтобы определенный стандарт здравоохранения стал доступным»⁵⁸. Подобное толкование ст. 2 Европейской конвенции расширяет гарантированную ею обязанность по защите жизни, которая должна соответствовать государственным стандартам здравоохранения в странах Европы и косвенно обеспечивать частичную, но долгожданную гарантию права на здоровье⁵⁹.

Форма закрепления в Европейской конвенции права на образование и гарантированность его доступности вызвали споры. Статья 2 Протокола № 1 к Европейской конвенции гласит, что «никому не должно быть отказано в праве на образование», и тем самым воплощает право каждого на образование. Она запрещает государствам принимать меры, могущие воспрепятствовать лицам, находящимся под их юрисдикцией, в получении образования⁶⁰.

В деле Belgian Linguistic case (№ 2) ЕСПЧ указал, что право на образование, закрепленное в Европейской конвенции, не является абсолютным. Оно может регулироваться государством, но любое ограничение никогда не должно нарушать существо (или суть) права на образование⁶¹.

Хартия (1961) — конвенция Совета Европы, закрепляющая ряд социальных прав человека, представляет собой одно из основополагающих международных договоров Совета Европы в сфере обеспечения социальных прав человека. Хартия содержит общие принципы, которыми должны руководствоваться государства — члены Совета Европы в своей социальной политике, и предоставляет правовые гарантии экономических и социальных прав для лиц, находящихся под их юрисдикцией. Россия ратифицировала Хартию в 2009 г., приняв за основу для себя ориентиры Европейской социальной хартии, без условий и ограничений для всех граждан страны, в том числе проживающих на труднодоступных территориях⁶².

Для обеспечения реализации прав детей на международном уровне также предусмотрен специальный механизм защиты.

Подписав Конвенцию о правах ребенка⁶³ и иные международные акты в сфере обеспечения прав детей, Российская Федерация выразила приверженность участию в усилиях мирового сообщества по формированию среды, комфортной и доброжелательной для жизни детей.

Конвенция о правах ребенка закрепила основные принципы защиты прав ребенка, среди которых запрет дискриминации, приоритет интересов ребенка, право на жизнь, выживание и развитие, приоритет семьи и др. В нее включены, в частности, права ребенка на жизнь и здоровое развитие, невмешательство в личную и семейную жизнь ребенка, неприкосновенность жилища, защиту от незаконного посягательства на его честь и репутацию, доступ к информации и др.

Среди международных правовых актов в сфере соблюдения прав детей следует назвать и другие — например, Всемирную декларацию об обеспечении выживания, защиты и развития детей ООН (1990), которая рассматривает благополучие детей как первоочередную задачу для всех государств. План действий по осуществлению Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей (1990) возлагает на семью основную ответственность за обеспечение питания и защиту детей.

Страны — участницы Содружества Независимых Государств в целях обеспечения всеобщего и эффективного признания и соблюдения прав человека заключили ряд соглашений, важнейшие из которых представлены на схеме (рис. 1.2.3).

К примеру, Хартия социальных прав и гарантий граждан независимых государств (1994) в качестве основополагающего принципа устанавливает равенство социальных прав граждан всех государств независимо от их расовой и национальной принадлежности, пола, возраста, религиозных и политических убеждений, социального происхождения, места и срока проживания на территории соответствую-щего государства, языка и иных характеристик.

Модельный закон о прокуратуре, принятый Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ (2006), решая задачи по принятию мер по предупреждению, пресечению и устранению нарушений Конституции и законов, прав и свобод человека и гражданина, создает условия для развития всех членов общества независимо от места их проживания.

Международная ассоциация прокуроров (МАП) ставит своей целью уважать и защищать права человека, изложенные в ВДПЧ. Согласно Уставу, МАП содействует созданию и реализации проектов правовых реформ, борьбе с транснациональной преступностью, проявляет уважение к историческим и иным различиям в типах прокуратур, объемах и характере содержания их деятельности.

МАП проводится работа по разъяснению общественности, населению, в чем заключается роль прокурора как защитника общественных интересов граждан и сторонника соблюдения правовых норм.

Рис. 1.2.3.Защита прав человека в СНГ

Принятие и реализация международных норм делает всеобщим достоянием социальные достижения отдельных государств, которые впоследствии имплементируются в национальное законодательство.

Российская Федерация — участник важнейших международных договоров. Основная норма, определяющая действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации, — это положения ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, где говорится: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

На основе этих конституционных положений происходит проникновение наднациональных идей, ценностей, норм, институтов в пространство российской правовой системы, обеспечивается их определенное взаимодействие и вместе с тем открываются возможности для дополнительного гарантирования реализации национальных конституционных ценностей, принципов, норм на основе прямого действия Конституции в режиме ее верховенства, поддерживаемого наднациональными юридическими механизмами⁶⁴.

В то же время сама формулировка рассматриваемой статьи Конституции Российской Федерации представляется недостаточно удачной, поскольку предполагает, что весь конгломерат принципов, норм и договоров является «составной частью» правовой системы России. Как справедливо отмечает Е. Т. Усенко, «не все нормы международного права могут найти место во внутригосударственном праве; не каждый международный договор может стать источником внутригосударственного права вопреки его национальному закону»⁶⁵.

Поэтому весьма важна предоставленная Конституционному Суду РФ возможность принимать решения по поводу деятельности ЕСПЧ в части, касающейся российского законодательства. Конституционный Суд РФ принимает решение о возможности или невозможности исполнения в целом или в части в соответствии с Конституцией Российской Федерации решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека⁶⁶.

Актуальность влияния международного права на развитие российского законодательства в сфере защиты прав человека и гражданина обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования в России комплекса средств, способных обеспечить эффективную юридическую защиту прав и свобод физических лиц⁶⁷.

Российская Конституция провозгласила, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Это положение определяет направления деятельности всех государственных органов.

Социальный характер российского государства, установленный в ст. 7 Конституции Российской Федерации, предполагает, что главная цель деятельности всех институтов государственной власти — повышение уровня жизни граждан. Широкий круг социальных проблем свидетельствует о том, что задачами современной политики России должно быть создание условий, обеспечивающих достойную жизнь, свободное развитие каждого человека, социальную справедливость и подлинное равноправие.

Создание равных условий для реализации конституционных прав всех граждан на территории нашей страны — задача всех органов государственной власти, местного самоуправления, а также правоохранительных органов. Решение этих вопросов особенно актуально для граждан, проживающих на периферийных и северных территориях, поскольку их конституционные права сложнее реализовать из-за отдаленности от развитых промышленных центров, неразвитости инфраструктуры в сельской местности, малых городах и северных территориях.

В России с ее огромными пространствами близость города означает лучшую обеспеченность самыми элементарными товарами и услугами, более плотную дорожную сеть, газификацию жилья, наличие водопровода, канализации. Для периферийных и отдаленных районов характерна не только депопуляция, но и бездорожье, замкнутость связей, экономическая депрессия, малодоступность: как внешняя на севере и востоке страны, так и внутренняя, даже при сравнительно небольших расстояниях от центров⁶⁸.

Жители периферийных и северных территорий обладают общегражданскими правами и свободами, гарантированными Конституцией Российской Федерации, порядок реализации которых детализирован законодательством.

Конституция Российской Федерации провозглашает и закрепляет такие социальные права граждан, как право на труд в условиях, «отвечающих требованиям безопасности и гигиены»; право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда; право на защиту от безработицы; право на отдых (ст. 37); право на жилище, в соответствии с которым малоимущим и иным «указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье» оно должно предоставляться государственными и другими жилищными фондами в соответствии с установленными законом нормами бесплатно или за доступную плату (ст. 40); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41); право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом (ст. 39); право на образование (ст. 43), право на культуру (ст. 44). Гарантируется государственная защита семьи, материнства и детства (ст. 38).

Разработка и осуществление социальной политики регламентируются ст. 71 и 72 Конституции. В ведении Российской Федерации находится решение проблем, связанных с установлением единой системы социальных гарантий в области труда, пенсионного обеспечения, пособий и стипендий, медицинского обслуживания, образования и культуры, и некоторые другие вопросы. Субъекты РФ издают нормативные правовые акты по организации и предоставлению адресной социальной помощи, повышению минимальных гарантий.

Подобное разграничение сфер регулирования обусловлено необходимостью централизованного решения социальных проблем, которая заложена в требованиях международных стандартов о равенстве условий в обладании и реализации социальных прав всех граждан независимо от места проживания.

Реализация основных социальных прав граждан регламентируется прежде всего Законом о занятости, федеральными законами от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 25.10.2002 № 125-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», об основах охраны здоровья, об образовании, о социальном обслуживании и др.

Правовую основу осуществления прав детей, проживающих на периферийных, в том числе сельских территориях, в малых городах и на северных территориях, составляют базовые федеральные законы, предмет регулирования которых отражает специфику правового статуса ребенка: о гарантиях прав ребенка от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» и пр.

Разный экономический потенциал субъектов РФ и неоднородность социальной динамики требуют усиления участия государства в процессе распределения и перераспределения благ и ресурсов между различными территориями. В программных документах Российской Федерации определены векторы нормотворческого регулирования социальных проблем. Особое значение в этом контексте имеют нормативные документы, принимаемые в рамках стратегического планирования.

Так, Указом Президента РФ от 01.04.1996 № 440 была утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, в которой определены целевые ориентиры, выраженные в показателях, характеризующих качество жизни, в числе которых выделена продолжительность жизни человека, состояние здоровья, отклонение состояния окружающей среды от нормативов, уровень знаний или образовательных навыков; доход, уровень занятости, степень реализации прав человека.

Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683, предусмотрено развитие профилактической медицины и первичной медико-санитарной помощи, внедрение новых организационных форм оказания медицинской помощи, в том числе в сельской местности и труднодоступных местностях.

Утверждены и действуют стратегии и программы развития применительно к отдаленным и труднодоступным регионам, такие как стратегии социально-экономического развития федеральных округов России; Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года⁶⁹; федеральные государственные программы: «Развитие здравоохранения»⁷⁰; «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»⁷¹; «Доступная среда» на 2011–2020 годы⁷²; федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года»⁷³, Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года⁷⁴ и др.

В целях соблюдения гарантий прав несовершеннолетних в Российской Федерации действуют Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года⁷⁵; Концепция развития дополнительного образования детей⁷⁶; Концепция информационной безопасности детей⁷⁷ и др. Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012–2017 годы⁷⁸ предусматривает комплекс мер по улучшению положения детей в Российской Федерации, реализация которых осуществляется по следующим направлениям: семейная политика детствосбережения; доступность качественного обучения и воспитания, культурное развитие и информационная безопасность детей; здравоохранение, дружественное к детям, и здоровый образ жизни; равные возможности для детей, нуждающихся в особой заботе государства; создание системы защиты и обеспечения прав и интересов детей и дружественного к ребенку правосудия.

Кроме того, для отдельных категорий лиц, нуждающихся в правовой защите (в том числе исходя из принципа территориальности), также законодательно установлены особые механизмы правового регулирования.

Так, в целях развития села и обеспечения реализации прав сельских жителей разработан и реализуется комплекс государственных и общественных программ, которые во многом способствовали устранению острых недостатков в сельской жизни.

Федеральным законом от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» установлены правовые основы реализации государственной политики в области развития сельского хозяйства, заложены основы регулирования отношений, возникающих между гражданами и юридическими лицами — сельскохозяйственными товаропроизводителями, иными гражданами и юридическими лицами, органами государственной власти в области развития сельского хозяйства.

Реализация Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года⁷⁹ имеет целью создание комфортных условий жизнедеятельности в сельской местности; стимулирование инвестиционной активности в агропромышленном комплексе путем создания благоприятных инфраструктурных условий в сельской местности; активизацию участия граждан, проживающих в сельской местности, в решении вопросов местного значения; формирование позитивного отношения к сельскому образу жизни.

Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года⁸⁰ направлена на создание условий для обеспечения стабильного повышения качества и уровня жизни сельского населения на основе преимуществ сельского образа жизни, что позволит сохранить социальный и экономический потенциал сельских территорий и обеспечит выполнение ими общенациональных функций — производственной, демографической, трудоресурсной, пространственно-коммуника-ционной, сохранения историко-культурных основ идентичности народов страны, поддержания социального контроля и освоенности сельских территорий.

Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года»⁸¹ направлена на решение задачи по повышению уровня и качества жизни населения, продовольственного обеспечения населения страны и предусматривает принятие мер по созданию предпосылок для устойчивого развития сельских территорий путем повышения уровня комфортности условий жизнедеятельности; повышения доступности улучшения жилищных условий для сельского населения; повышения престижности труда в сельской местности и формирования в обществе позитивного отношения к сельскому образу жизни; улучшения демографической ситуации.

Несмотря на сложившуюся нормативную базу, очевидны социально-экономические проблемы сельских жителей: плохая автомобильная и мобильная связь с городскими центрами, сокращение населения, закрытие больниц, школ, детских садов, учреждений культуры, библиотек. Без социального развития села невозможно развивать агропромышленный комплекс и достичь продовольственной безопасности России в условиях действия экономических санкций. Поэтому социальное развитие села следует рассматривать как важнейшую составляющую программы государственной поддержки сельского хозяйства.

Для решения социальных вопросов учеными предлагается разработка проекта закона «Об устойчивом развитии сельских территорий», который определил бы основные направления социального развития села, механизм государственной поддержки сельских территорий, развитие сельского самоуправления, охрану окружающей среды в сельском хозяйстве⁸².

Другие авторы подходят к решению проблем села более комплексно и предлагают принять федеральный закон «Об основах государственного правового регулирования сельской жизни», в котором установить основные направления и принципы правового регулирования сельской жизни как комплекса общественных отношений — экономических, социальных, природно-экологических и историко-культурных. Принятие такого закона, по мнению ученых, усилит взаимодействие всех уровней власти, ведомств и секторов экономики для решения задачи устойчивого социально-экономического развития сельских территорий⁸³. В настоящее время в базовых федеральных законах не учитываются особенности государственной политики по развитию села. Каждая сфера жизнедеятельности сельского поселения регулируется отдельными государственными нормативными актами — федеральными законами, законами субъектов РФ, нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Поэтому комплексный федеральный закон позволил бы «императивно обеспечить должный уровень согласованности принимаемых нормативно-правовых актов в отношении села для всех уровней власти, а также прав и обязанностей всех субъектов данных правоотношений»⁸⁴.

Правовое положение жителей малых городов определяется нормативными правовыми актами общего характера, регулирующими права и свободы граждан. Ряд программных документов Правительства РФ имеет целью развитие инфраструктуры и повышение качества жизни в этих городах и регулирует отдельные стороны деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Несмотря на множество проблем по вопросам образования, в том числе соответствия школ современным требованиям, наличия педагогического состава, охраны здоровья, отсутствия узких специалистов, программы повышения уровня образования и здравоохранения в малых городах в настоящее время не приняты.

Возрастает дефицит высококвалифицированных кадров: в больницах не хватает врачей — «узких» специалистов»; в школах — молодых преподавателей, хронический характер из-за отсутствия рабочих мест носит безработица.

Малые города не имеют надлежащего финансирования для того, чтобы стать муниципальными центрами физкультуры, спорта и культуры: спортивные здания, здания домов, дворцов культуры нуждаются в капитальном ремонте, зачастую непосильном для городских властей. Новые физкультурно-оздоровительные комплексы построены далеко не во всех малых городах, что вызывает справедливые нарекания среди жителей.

В связи с этим Программа создания центров культурного развития в малых городах и сельской местности Российской Федерации⁸⁵ направлена на выравнивание диспропорций в качестве предоставления и разнообразии оказываемых учреждениями культуры услуг и повышение качества жизни; обеспечение максимальной вовлеченности населения в культурно-творческую деятельность; создание новых возможностей для культурного развития жителей; развитие инфраструктуры и создание новых рабочих мест; предотвращение оттока населения из малых городов и сельской местности.

В Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года⁸⁶ отмечаются диспропорции в обеспеченности культурной инфраструктурой в малых городах в ряде субъектов РФ. По данным Росстата, в Российской Федерации насчитывается 788 малых городов с численностью населения до 50 тыс. жителей, в которых проживает до 25% населения Российской Федерации⁸⁷.

Значительная часть малых городов Российской Федерации представляет собой средоточие уникальных памятников культурного и природного наследия, центры культурно-познавательного туризма. В то же время большинство малых городов неспособно самостоятельно решать многочисленные проблемы городского хозяйства. Значительное количество памятников истории и культуры в таких поселениях требует реставрации либо консервации, а жилые и общественные здания исторической застройки нуждаются в модернизации.

Основной акт, регулирующий правовой статус жителей Крайнего Севера и территорий, приравненных к ним, — Закон о государственных гарантиях для лиц Крайнего Севера, который направлен на определение в новых условиях хозяйствования гарантий и компенсаций по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат граждан в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях в районах Севера независимо от форм собственности предприятий, организаций и учреждений. В нем предусматривается решение вопросов регулирования трудовых и жилищных отношений, оплаты труда и времени отдыха, установление льгот для отдельных категорий населения, гарантий и компенсаций материального обеспечения, транспортных расходов, социального страхования и пенсионного обеспечения и т. п.

Федеральный закон от 25.10.2002 № 125-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» имеет адресную направленность средств федерального бюджета путем предоставления гражданам на приобретение жилья государственных жилищных сертификатов, унификацию принципов и стандартов при определении размера жилищных субсидий, единый подход при определении необходимых условий для получения выезжающими или выехавшими гражданами жилищных субсидий.

Реформирование системы государственной поддержки Севера существенно изменило систему государственных гарантий для лиц, проживающих в этих регионах. Многие нормы Закона о государственных гарантиях для лиц Крайнего Севера отменены Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”».

Нельзя не отметить, что ряд законодательных положений о предоставлении льгот и компенсаций жителям Крайнего Севера требует пересмотра и восстановления.

Так, ст. 1, определяющая сферу действия Закона о государственных гарантиях для лиц Крайнего Севера, дополнена Законом о монетизации льгот положением, которое предусматривает, что гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в организациях, финансируемых из федерального бюджета, устанавливаются федеральными законами, в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов РФ, — законами субъектов РФ, в организациях, финансируемых из местных бюджетов, — муниципальными правовыми актами, в организациях, не относящихся к бюджетной сфере, — работодателем.

Соответствующее разграничение произошло и в финансовом обеспечении гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях: работодатель, который предоставляет гарантии и компенсации, финансирует их за счет собственных средств. Теоретически такой подход является рациональным и оправданным. Однако на практике работодатели стремятся минимизировать круг таких гарантий и компенсаций, и права их работников не соблюдаются⁸⁸.

Статьей 3 Закона о государственных гарантиях для лиц Крайнего Севера установлен закрытый, закрепленный на федеральном уровне перечень категорий граждан, имеющих право на гарантии и компенсации. К ним относятся граждане, работающие или обучающиеся в организациях, финансируемых из средств федерального бюджета, либо получающие различные выплаты из средств федеральных фондов. Гарантии и компенсации для граждан, не вошедших в федеральный перечень и являющихся работниками организаций, финансируемых из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, устанавливаются законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Остальным работникам организаций, не относящихся к бюджетной сфере, гарантии и компенсации устанавливаются работодателем самостоятельно. Такое различие в закреплении жизненно необходимых прав порождает дискриминацию. Исправить ситуацию возможно, законодательно закрепив систему мер, стимулирующих работодателей на установление гарантий и компенсаций, а также их ответственность в случае нарушения прав работников в данной сфере⁸⁹.

Статья 323 ТК РФ обеспечивает возможность оплаты работнику организации, финансируемой из федерального бюджета, расположенной в районе Крайнего Севера или приравненной к нему местности, за счет средств организации стоимости проезда в пределах территории Российской Федерации для медицинских консультаций или лечения при наличии соответствующего медицинского заключения, если соответствующие консультации или лечение не могут быть предоставлены по месту проживания, при условии, что это предусмотрено коллективным договором. Что касается гарантий аналогичного медицинского обслуживания для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований, то они устанавливаются органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления, а гарантии медицинского обслуживания для работников других организаций — коллективными договорами.

Представляется обоснованным мнение о том, что такое регулирование ограничивает право жителей Крайнего Севера на отдых и получение медицинской помощи, реализация которых затруднена из-за проживания в неблагоприятных климатических условиях. Для обеспечения равенства прав работающих граждан северных регионов необходимо установить норму прямого действия и исключить необходимость предусматривать данные положения коллективным договором⁹⁰.

В ст. 2 Закона о государственных гарантиях для лиц Крайнего Севера установлено, что Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей для целей предоставления гарантий и компенсаций устанавливается Правительством РФ. Однако до настоящего времени Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, определяется постановлением Совета Министров СССР от 10.11.1967 № 1029.

В Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера⁹¹ также подчеркнута необходимость нового районирования северных территорий по природно-климатическим условиям для формирования исходной базы для осуществления территориального регулирования оплаты труда и предоставления социально-трудовых гарантий и компенсаций, что обуславливает необходимость законодательного установления критериев отнесения территорий к районам Севера.

Как видим, правовое положение жителей Крайнего Севера имеет целый ряд недостатков и пробелов и нуждается в комплексном развитии.

Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока занимают особое место в категории жителей отдаленных территорий: их права гарантируются ст. 69 Конституции Российской Федерации, а также иным законодательством Российской Федерации, разработанным в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, о которых говорилось при рассмотрении международных правовых актов.

Определение малочисленных народов Севера содержится в Законе об общих принципах организации общин КМНС, согласно ст. 1 которого это народы, проживающие в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.

Общая численность КМНС в России, по данным Всероссийской переписи 2010 г., составляет 257 895 человек⁹², проживающих более чем в 30 субъектах РФ, 65% из них — в сельской местности⁹³.

Права КМНС регулируются следующими базовыми федеральными законами: о гарантиях прав КМНС, об общих принципах организации общин КМНС, от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Конкретные нормы, касающиеся отдельных прав этих народов, закреплены в ряде других актов: Земельном, Лесном, Налоговом кодексах Российской Федерации и федеральных законах о культуре, о языках, о животном мире и т. д.

Исторически эта группа населения выделялась по особому образу жизни (основу их жизнеобеспечения составляли оленеводство, охота, рыболовство и собирательство), малочисленности и низкому уровню жизни. Именно поэтому в отношении данных народов проводилась специальная политика государства, основанная на стремлении поддержать эти народы, помочь им приблизиться по уровню жизни, демографическим показателям к остальному населению страны⁹⁴. Во многом такой подход характерен и для современного этапа государственной политики и нашел отражение в Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации⁹⁵.

Социальные льготы для представителей КМНС включают специальную социальную пенсию, более ранний пенсионный возраст, квоту на поступление в некоторые региональные вузы; в ряде регионов к этому добавляются квоты на дрова, субсидии на детей после трех лет, дополнительные стипендии студентам, лекарства, летний отдых детям, субсидии по программе социального развития КМНС и т.д. Льготы предоставляются совершенно разными инстанциями, на разных условиях. Сам механизм получения этих льгот в разных регионах отличается⁹⁶.

Многие нормы законов, направленные на обеспечение прав КМНС, носят декларативный характер и требуют детализации в подзаконных актах. Так, для практической реализации положений Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» предусматривается утверждение Правительством РФ положения, регламентирующего режим образования и использования территорий традиционного природопользования, которое до настоящего времени не утверждено.

Основные проблемы КМНС на протяжении многих лет остаются неразрешенными, наиболее острые из них — снижение общей численности коренного населения; бедность, массовая безработица; социальные проблемы (алкоголизация, низкий уровень медицинского обслуживания и развития социальной инфраструктуры); разрушение традиционного хозяйственного комплекса, обеспечивающего жизнедеятельность коренных сообществ; низкая конкурентоспособность на региональном рынке труда; отсутствие полноценной правовой базы для обеспечения прав коренных сообществ.

Необходим поиск оптимальных решений, способных обеспечить единство правового регулирования социальных вопросов, с учетом региональной специфики, которая должна зависеть не только от бюджетной обеспеченности того или иного субъекта Федерации, но и от географического расположения, климатических или экологических и других условий, в связи с чем житель района Крайнего Севера по определенным социальным показателям должен быть более социально защищен, чем житель южного субъекта Федерации⁹⁷.

В апреле 2017 г. в Республике Саха (Якутия) состоялся круглый стол на тему «Проблемы соблюдения конституционных прав жителей периферийных территорий» с участием представителей Академии Генеральной прокуратуры РФ, прокуратуры соответствующего субъекта РФ и органов исполнительной власти, где заместитель министра здравоохранения Республики Саха (Якутия) Л. И. Вербицкая рассказала об особенностях организации медицинской помощи в условиях Крайнего Севера на примере Республики Саха (Якутия), указав на ряд недостатков и пробелов в Законе об основах охраны здоровья, который не всегда учитывает специфику расселения на всей территории страны. Были предложены изменения и дополнения в Закон об основах охраны здоровья, направленные на повышение доступности и улучшение качества оказания медицинской помощи жителям отдаленных территорий в районах Крайнего Севера.

Так, ч. 6 ст. 33 Закона об основах охраны здоровья предусматривает оказание первичной медико-санитарной помощи только в амбулаторных условиях и в условиях дневного стационара, что лишает жителей отдаленных территорий, особенно на Крайнем Севере, данного вида медицинской помощи. Тем самым нарушаются их конституционные права, поэтому предлагается дополнить ч. 6 ст. 33 положениями о том, что в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях первичная медико-санитарная помощь оказывается в условиях круглосуточного стационара.

Заслуживает одобрения и поддержки предложение о необходимости учета особенностей расселения населения при формировании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (п. 4 ст. 81 Закона об основах охраны здоровья) (рис. 1.2.4).

Рис. 1.2.4. Предложения по совершенствованию Закона об основах охраны здоровья

Значимую роль для сохранения численности, традиционного образа жизни КМНС играет деятельность общественных организаций, основной среди которых является Ассоциация коренных и малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, которая ставит своей задачей защищать права человека и отстаивать интересы коренных малочисленных народов Севера, способствовать решению социальных и экономических проблем, проблем охраны окружающей среды, культурного развития и образования⁹⁸.

Следует отметить также отсутствие федеральных законов, направленных на компенсацию, предоставление преференций как для детей, проживающих в сельской местности, так и для детей, проживающих на северных территориях.

Дети, проживающие в сельской местности, особенно в «вымирающих селах», на отдаленных северных территориях, не могут получать полноценного образования, которое зачастую заменяется дистанционным; своевременную квалифицированную медицинскую помощь; разнообразное питание согласно возрастным особенностям; лишены возможности получать дополнительное музыкальное, спортивное, художественное и другое образование.

Для обучения детей коренных малочисленных народов Севера целесообразно совершенствовать модель кочевой школы, позволяющей не отрывать детей от семьи и традиционного образа жизни и вместе с тем обеспечить их подготовку к получению дальнейшего образования. Получение детьми качественного образования в малых и труднодоступных поселениях должно предусматривать условия сохранения языков и культуры этносов.

На наш взгляд, необходимо возродить федеральную целевую программу «Дети Севера» (действовала до 2002 г.), которая создаст условия для нормального физического, психического и культурного развития детей районов Севера, находящихся в особо трудных местах проживания. Эта программа позволит улучшить профилактику заболеваний, санитарно-гигиенические условия проживания и питания, обеспечит соответствующие условия обучения и воспитания, учитывающие национальные традиции КМНС, и др.

Как указывается рядом исследователей⁹⁹, в период действия программы «Дети Севера» реализация ее мероприятий позволила обеспечить оздоровление детей северных регионов за счет расширения возможностей получения оперативной медицинской помощи независимо от удаленности и транспортной доступности места проживания путем создания телемедицинской консультационной сети «Дети Севера», а также благодаря профилактике их заболеваний путем обеспечения детских учреждений физкультурно-оздоровительными комплексами, стоматологическими установками, улучшения качества используемой питьевой воды и др.

Одновременно необходимо рассмотреть вопрос о целесообразности принятия федеральной целевой программы, ориентированной на соблюдение социальных прав детей — сельских жителей.

§ 1.3. Состояние законности в сфере обеспечения конституционных прав жителей периферийных и северных территорий

Общие положения об обеспечении социальных прав жителей периферийных и северных территорий. Индикаторы, отражающие степень их обеспечения.

Развитие государства и общества невозможно без развития внутри этих институтов человека, с его правами и свободами, потребностями и возможностями их удовлетворения. Чем выше степень удовлетворенности одного человека, а также людей в целом жизнью, тем выше можно оценить уровень государственного и общественного развития. Над вопросами развития государственности, повышения качества жизни думает не одно поколение ученых, в том числе правоведов. С позиций государственной политики, качество жизни (англ. — quality of life, сокр. QOL) — категория, с помощью которой характеризуют существенные обстоятельства жизни населения, определяющие степень достоинства и свободы личности каждого человека¹⁰⁰. При этом в правовом отношении качество жизни является реализацией права на достойную жизнь и свободное развитие человека¹⁰¹.

Не случайно повышению качества жизни отведено приоритетное место в ряду национальных интересов страны на долгосрочную перспективу¹⁰².

Указом Президента РФ от 01.04.1996 № 440 была утверждена «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (далее — Концепция), заложившая рамочные условия для сопряженного, внутренне сбалансированного функционирования триады — природа, население, хозяйство, обозначившая в качестве задач перехода к устойчивому развитию в числе прочих решение проблем социально-экономического развития, сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала, удовлетворение потребностей настоящего и будущих поколений людей.

Как одно из основных условий перехода к устойчивому развитию Концепция выделила обеспечение прав и свобод граждан, а к факторам такого развития отнесла усиление роли основных социальных групп населения в осуществлении социально-экономических преобразований.

Концепция определила целевые ориентиры, выраженные в показателях, характеризующих качество жизни, в числе которых выделила продолжительность жизни человека; состояние его здоровья; уровень знаний или образовательных навыков; доход (измеряемый валовым внутренним продуктом на душу населения); уровень занятости; степень реализации прав человека.

В целом эти показатели отражают на «языке права» уровень, степень реализации важнейших «базовых» конституционных прав и свобод человека и гражданина в России. Показатели качества жизни в их единстве и взаимосвязи с конституционными личными и социально-экономическими правами и степенью их реализации в России в целом, а также на отдаленных от центра периферийных территориях, на Севере отражают состояние законности в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина и место человека в государстве и обществе.

Индикаторами, отражающими степень реализации в государстве конституционных прав и свобод человека и гражданина, являются официальные статданные в сферах социальной защиты, здравоохранения, образования, занятости; мнение самих граждан о соблюдении и гарантированности их прав, полученное с помощью социологических исследований; сведения органов государственной власти и местного самоуправления, контроля, надзора, правоохраны о выявленных нарушениях и мерах к их устранению; данные о результатах работы судов по заявлениям о нарушениях прав граждан, результаты независимых исследований и др.

Такой важнейший статистический показатель, как численность населения России¹⁰³, анализируемый в единой связке с показателем продолжительности жизни, отражающий влияние глобальных исторических, политических, экономических процессов на граждан страны, а также внешнеполитическую ситуацию, может служить отправной точкой в оценке качества и условий жизни населения.

Ретроспективный анализ численности населения в России свидетельствует о том, что с 1917 по 1991 г. численность населения поступательно увеличивалась с 91 млн человек в 1917 г. до 148,3 млн в 1991 г. Затем ее рост сменился снижением, продолжавшимся до 2011 г., когда численность населения России достигла 142,9 млн человек. Так, затяжной экономический кризис 90-х гг. послужил толчком к началу процесса депопуляции в России, достигшему максимума в 1998–2000 гг., когда население страны ежегодно сокращалось на 900–950 тыс. человек, при особенно стремительном падении в период 1991–1994 гг. Тогда Россия имела минимальный показатель продолжительности жизни с 1950-х гг. — 63,85 года. В 1998 г. показатель продолжительности жизни достиг 67,07 года¹⁰⁴ и, хотя и неравномерно, но начал повышаться. По данным Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) за 2015 г., средняя продолжительность жизни в России у мужчин составляет около 65 лет, у женщин — 76 лет¹⁰⁵. По состоянию на 2015 г., численность населения страны достигла уровня 2001 г. и составила 146,3 млн человек, а в 2016 г. — 146,5 млн человек (рис. 1.3.1).

Большое значение для анализа качества жизни имеет картина рассредоточения населения по территории страны. Российские, советские семьи до 50–60-х гг. прошлого века, особенно проживающие на селе, традиционно были многодетными. С 1917 по 1939 г. население России преимущественно проживало в сельской местности: 83% от общей численности населения в 1917 г. было сельским, в 1939 г. сельским было 67% от общей численности населения. Перепись 1959 г. фиксирует отток сельских жителей, численность которых составляет уже менее половины населения страны, 48%, в города.

Рис. 1.3.1. Ретроспективный анализ численности населения в России с 1917 по 2016 г.

С указанного момента население России становится преимущественно городским. Ежегодный отток из сел в города к 2017 г. оставил всего 26% сельских жителей от всего населения.

Вместе с тем, Россия не единственная страна, в которой уменьшается сельское население и увеличивается городское. Процесс урбанизации захватил весь цивилизованный мир. К примеру, если в России в 2012 г. удельный вес городского населения в общей численности составлял 73,9%, в указанный период в Германии удельный вес городского населения был 74,7%, в Италии — 68,6%, в Великобритании — 81,8%, во Франции — 78,8%, в Китае — 71,8%, в США — 81,1%. Причем в каждой из указанных стран за семилетний период (2005–2012 гг.) прослеживается четкая тенденция роста числа городского населения¹⁰⁶.

Однако опасность стремительной урбанизации России с конца 50-х гг. ХХ в. по настоящее время заключается не в самом процессе перемещения населения из периферии в центры (города), а в усилении поляризации регионов, росте дифференциации городов и увеличении социально-экономических контрастов в сельской местности¹⁰⁷, что не позволяет обеспечить равные условия для реализации прав граждан во исполнение ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, как проживающих в городе, так и в сельской местности, как в центральной части России, так и на северных ее территориях и широтах.

Таким образом, следует констатировать факт, что в России пока не удалось остановить процессы депопуляции, хотя позитивная динамика в данном направлении в последние годы все же прослеживается. Несмотря на поступательное повышение показателя продолжительности жизни, отставание нашей страны по этому показателю от стран мира с высоким уровнем дохода (80 лет)¹⁰⁸, а также углубляющаяся поляризация города и села позволяют сделать вывод о необходимости повышения качества жизни в стране, в особенности на периферии, обеспечения равных условий для реализации прав граждан вне зависимости от места их проживания.

При исследовании вопросов реализации конституционных прав граждан в России отдельно остановимся на проблемах жителей периферийных территорий (села, малых городов, Севера).

Объективные данные указывают на то, что на селе, в малых городах жить гораздо сложнее: труднее получить работу (стабильный заработок), сложнее, а в ряде случаев и невозможно получить гарантированные услуги в сферах образования, здравоохранения, социального обслуживания, транспорта, что позволяет сделать вывод о более низком уровне жизни в сельской местности, чем в городах.

К примеру, по данным Росстата значение индекса риска бедности выше 1 имеется во всех сельских населенных пунктах (от 1,42 до 2,53), городских населенных пунктах численностью от 50 тыс. до 100 тыс. человек — 1,15 и до 50 тыс. человек — 1,21¹⁰⁹. Это показывает, во сколько раз риск бедности для населения, сгруппированного по месту проживания на селе, превышает риск бедности для населения в целом¹¹⁰. Следовательно, сельские жители подвергаются большим рискам стать бедными по сравнению с горожанами.

В целях установления наиболее объективной картины с реализацией прав граждан на селе, в малых городах, на северных территориях мы использовали различные источники, начиная с анализа обращений граждан к Президенту РФ, в органы прокуратуры, суды, заканчивая статистическим инструментарием.

Так, изучение озвученных в формате «прямых линий» вопросов к Президенту РФ В. В. Путину в 2016, 2017 гг. показало, что около 50% вопросов в 2016 г. (всего 35 вопросов, или 46,7% из всех заданных), более 50% — в 2017 г. (36 вопросов, или 52,2% от всех вопросов) поступило от граждан России — жителей периферии либо по проблемам периферии (см. табл. 1.3.1, рис. 1.3.2, что подчеркивает необходимость реализации конституционных прав граждан на местах, требует усиленного внимания со стороны всех органов государственной власти и местного самоуправления, органов контроля, правоохраны, судов к проблемам российской «глубинки».

Таблица 1.3.1

Что интересовало граждан в «прямой линии» с Президентом РФ в 2016 и 2017 гг.

Вопросы, задаваемые Президенту РФ

2016 г.

2017 г.

В сфере экономики

12

16%

9

13%

В сфере политики

7

9,3%

6

8,7%

В социальной сфере

44

58,7%

45

65,2%

В сфере власти и управления

3

4%

8

11,6%

Вопросы «личного» характера

8

10,7%

1

1,5%

В сфере обороны и безопасности

1

1,3%

–

–

Всего проблем периферии

35

46,7%

36

52,2%

Всего вопросов:

75

100%

69

100%

Рис.1.3.2 Обеспокоенность россиян проблемами периферии и Севера

Неблагоприятную картину с реализацией конституционных прав на образование, здравоохранение на сельских территориях, проблемы с транспортным сообщением и снабжением необходимыми товарами показывают результаты комплексного наблюдения условий жизни населения, проведенного Федеральной службой государственной статистики в 2014 и 2016 гг.¹¹¹

Так, итоги комплексного наблюдения условий жизни населения в 2014 г.¹¹² (КОУЖ 2014) по обучению в образовательных организациях указывают на самый высокий процент 5,3–5,4% респондентов, проживающих в сельской местности, в возрасте до 24 лет, которые не учатся ни в какой образовательной организации, против 3,9% респондентов, проживающих в городских населенных пунктах. КОУЖ 2016¹¹³ свидетельствует о незначительном уменьшении числа респондентов, которые не учатся ни в какой образовательной организации: в сельской местности число таких лиц составило 5% от опрошенных (снижение на 0,3–0,4% по сравнению с КОУЖ 2014); в городах таких лиц оказалось 3,8% (снижение на 0,1% по сравнению с КОУЖ 2014).

По данным КОУЖ 2014, на недоступность государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного и школьного образования указало 18,2% жителей сельской местности (46,6% жителей населенных пунктов численностью до 200 человек), против 10,7% горожан. КОУЖ 2016 также свидетельствует о незначительном уменьшении числа лиц, указывающих на недоступность обозначенных образовательных услуг: в сельской местности 17,2% таких лиц (меньше на 1% по сравнению с КОУЖ 2014); в городах — 9,8% (меньше на 0,9% по сравнению с КОУЖ 2014).

КОУЖ 2014 по получению скорой медицинской помощи указывает, что время ожидания приезда «скорой помощи» от 41 мин и до 1 ч наибольшее — у 9,3% респондентов, проживающих в сельской местности, причем у 17% респондентов из населенных пунктов численностью до 200 человек и у 15,9% респондентов, проживающих в сельских населенных пунктах численностью от 200 до 1000 человек. На время ожидания «скорой помощи» более 40 мин указывают 5,4% жителей городов. КОУЖ 2016 г. у сельского населения показывает практически аналогичную ситуацию с ожиданием «скорой» от 41 мин до 1 ч — 9,2% опрошенных «селян» ожидали «скорую помощь» в 2016 г. указанное время (меньше на 0,1% по сравнению с КОУЖ 2014). Количество же горожан, ожидавших «скорую помощь» от 41 мин до 1 ч, по данным КОУЖ 2016 сократилось до 4,7% (меньше на 0,7% по сравнению с КОУЖ 2014).

Время приезда скорой медпомощи более 1 ч, по данным КОУЖ 2014, называли 2,7% респондентов — жителей села, причем больше 1 ч ждут «скорую помощь» 5,1% жителей населенных пунктов с численностью до 200 человек, что гораздо выше в процентном отношении (1,6%), чем для жителей городских населенных пунктов, также ожидавших «скорую помощь» более 1 ч. Однако КОУЖ 2016 указывает на ухудшение ситуации с временем приезда «скорой помощи»: на селе 4,5% жителей ожидают «скорую» более 1 ч, что на 1,8% больше, чем по данным КОУЖ 2014, а в городах — 2,2% (больше на 0,6%, чем по данным КОУЖ 2014).

По результатам КОУЖ 2014, наибольшая потребность в медицинской помощи также у жителей сельской местности, на что указывают 30% респондентов, проживающих в сельских населенных пунктах (в среднем), из них 40% — в населенных пунктах с численностью населения до 200 человек, при потребности в медпомощи у 25,4% горожан. КОУЖ 2016 свидетельствует о наличии потребности в медпомощи у 25,7% жителей села (на 4,3% меньше, чем КОУЖ 2014) и у 23,8% горожан (на 1,6 меньше, чем по данным КОУЖ 2014).

Сравнительный анализ мнения об условиях проживания в населенных пунктах по результатам КОУЖ 2014, 2016 также позволяет сделать вывод о том, что «блага цивилизации» слабо коснулись жителей сельской периферии. Так, на недоступность государственных и муниципальных услуг в сфере медицинского обслуживания указали 37% жителей села по КОУЖ 2014 (37,2% жителей села по КОУЖ 2016), против 21,8% горожан по КОУЖ 2014 (23,1% горожан по КОУЖ 2016).

Проблема большой отдаленности аптек не только не снижается, но, напротив, продолжает обостряться: по КОУЖ 2014, 43,9% сельских жителей жалуются на отдаленность аптек, а по КОУЖ 2016, таких селян уже 47,6% против 11,1% жителей городских поселений, по КОУЖ 2014, и 10,1% горожан, по КОУЖ 2016.

Проблему большой отдаленности торговых точек, по КОУЖ 2014, называют 19,4% сельских жителей, по КОУЖ 2016, 21,3% селян, против 8,9% жителей городских поселений, по КОУЖ 2014, 8% горожан, по КОУЖ 2016.

О плохой организации работы общественного транспорта, по КОУЖ 2014, заявляют 37,6% жителей сельских населенных пунктов и 39,4% таких жителей, по КОУЖ 2016, против 21,9% жителей городских поселений, по КОУЖ 2014, и 19,9% горожан, по КОУЖ 2016.

Таким образом, комплексные наблюдения условий жизни населения в период 2014–2016 гг. указывают на сохраняющуюся тенденцию недоступности ряда жизненно важных социальных услуг, необходимых благ, невозможности реализации конституционных прав для жителей нашей страны, особенно проживающих на сельских территориях. Тревожат обостряющиеся проблемы с оказанием скорой медицинской помощи, недоступностью медицинского обслуживания, являющиеся следствием непродуманной «оптимизации» сферы здравоохранения, особенно на периферии. Не только не находят разрешения, но и, напротив, с годами лишь усиливаются, а для отдельных категорий сельских жителей в силу преклонного пенсионного возраста и маломобильности становятся неразрешимыми, создающими угрозу жизни и здоровью, проблемы невозможности приобретения лекарств, предметов первой необходимости и продуктов питания, транспортной доступности на сельских территориях ввиду отдаленности аптек, торговых точек, ненадлежащей организации (отсутствия регулярных транспортных маршрутов) работы общественного транспорта до райцентров, региональных центров из сельских поселений.

Более наглядно контрасты в социальной сфере между селом и городом, сравнительные данные по результатам КОУЖ 2014 и КОУЖ 2016 видны из табл. 1.3.2.

Отдельно следует остановиться на районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в которых также наблюдаются серьезные проблемы с реализацией конституционных прав жителей, в частности на образование и охрану здоровья. Так, при естественном приросте населения с 2008 г. четко прослеживаются устойчивые тенденции снижения численности врачей всех специальностей: с 49 898 в 2009 г. до 48 644 — в 2014 г.¹¹⁴; уменьшения числа коек для беременных, рожениц с 7171 в 2009 г. до 6130 в 2014 г.¹¹⁵; уменьшения числа фельдшерско-акушерских пунктов с 2490 в 2009 г. до 2073 в 2014 г.¹¹⁶ При общем снижении заболеваемости населения указанных северных территорий с 9 791 625 в 2009 г. до 9 370 578 человек в 2014 г. намечается рост заболевших злокачественными новообразованиями, с 27 695 в 2009 г. до 30 774 — в 2014 г.¹¹⁷

Таблица 1.3.2

Итоги комплексного наблюдения условий жизни населения в 2014–2016 гг.

Обозначенная проблема

Сельское население

Городское население

2016

2014

2016

2014

Число опрошенных респондентов до 24 лет, которые не учатся ни в какой образовательной организации

5%

5,3–5,4%

3,8%

3,9%

Недоступность государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного и школьного образования

17,2%

18,2%

9,8%

10,7%

Время ожидания приезда «скорой помощи» от 41 мин и до 1 ч

9,2%

9,3%

4,7%

5,4%

Время ожидания приезда «скорой помощи» более 1 ч

4,5%

2,7%

2,2%

1,6%

Потребность в медицинской помощи

25,7%

30,0%

23,8%

25,4%

Не могут добраться до медорганизаций без посторонней помощи

5,2%

7,2%

2,7%

4,1%

Было тяжело добраться до медорганизаций

7,2%

8.8%

3,3%

3,9%

Необходимое лечение можно получить только на платной основе

12,4%

11,0%

2,1%

11,0%

Недоступность государственных и муниципальных услуг в сфере медицинского обслуживания

37,2%

37,0%

23,1%

21,8%

Большая отдаленность аптек

47,6%

43,9%

10,1%

11,1%

Большая отдаленность торговых точек

21,3%

19,4%

8%

8,9%

Плохая организация работы общественного транспорта

39,4%

37,6%

19,9%

21,9%

Данные статистики свидетельствуют о сокращении числа государственных и муниципальных общеобразовательных организаций, с 4183 в 2009–2010 гг. до 3703 в 2014–2015 учебных годах¹¹⁸; об уменьшении числа школ-интернатов, со 113 в 2010 г. до 79 в 2015 г.

Серьезной проблемой школ, расположенных в труднодоступных и отдаленных местностях на северных территориях, является низкая скорость интернет-связи, что создает трудности не только в учебном процессе, но и в проведении государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования¹¹⁹. Заслуживает скорейшего разрешения проблема обеспечения качественного системного образования на арктических территориях, требующая принятия мер государственной поддержки малокомплектных школ, в том числе кочевых школ для детей коренных малочисленных народов Севера с учетом традиционного образа жизни¹²⁰.

Данные статистики, комплексных наблюдений условий жизни населения, информация представителей власти иллюстрируются крайне негативными примерами, характеризующими истинное положение дел на периферии с реализацией конституционных прав граждан.

В связи с этим следует подробнее остановиться на таком важнейшем индикаторе, как деятельность прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина, анализируя который, приходится констатировать сохраняющуюся тенденцию выявления прокурорами многочисленных правонарушений в сфере реализации конституционных прав граждан, свидетельствующую об устойчивости основных негативных факторов, обусловливающих их совершение. Так, в 2016 г. органами прокуратуры выявлено 3 164 209 нарушений законов, посягающих на конституционные права граждан (2015 г. — 3 199 913, 2014 г. — 3 070 711) (см. рис. 1.3.3).

Причем значительное число нарушений конституционных прав граждан, обусловленных отсутствием объектов социальной инфраструктуры в пределах доступности (дошкольных учреждений, школ, лечебных учреждений, фельдшерско-акушерских пунктов, организаций торговли, организаций соцзащиты и др.), не позволяющим в полной мере получать продукты питания, предметы первой необходимости, качественное образование, квалифицированную медицинскую помощь, социальные услуги, допускается именно на периферийных территориях в сельской местности, а также на северных территориях нашей страны.

Рис.1.3.3.Количество выявленных прокуратурой нарушений законов в 2011–2016 гг.

Результаты анкетирования 1134 прокурорских работников (см. табл. 1.3.3), проведенного в рамках научного исследования по названной тематике среди прокурорских работников в 2016–2017 гг., указывают на то, что 32,5% респондентов констатировали факты закрытия образовательных организаций, 14,8% сообщили о закрытии сельских пунктов скорой помощи, 9,3% — о закрытии родильных домов, 10,8% назвали проблему закрытия иных социальных учреждений, обслуживающих взрослое население и детей.

Таблица 1.3.3

Результаты анкетирования прокурорских работников

№ пп/п

Обозначенная проблема

Респондентов, указавших на проблему, %

1

Закрытие образовательных организаций

32,5

2

Закрытие сельских пунктов скорой помощи

14,8

3

Закрытие родильных домов

9,3

4

Закрытие иных социальных учреждений, обслуживающих взрослое население и детей

10,8

5

Неоказание квалифицированной медицинской помощи

62,9

6

Необеспечение занятости

59,7

7

Необеспечение образования

19,1

Анализ структуры нарушений, выявляемых органами прокуратуры на периферийных территориях, свидетельствует о том, что 36,2% из общего числа проанкетированных обозначили как системное нарушение неоказание квалифицированной медицинской помощи, 22,4% респондентов в качестве нарушения указали необеспечение занятости, 32% — назвали необеспечение образования в качестве распространенного нарушения прав.

Причем прокурорские работники в подавляющем большинстве случаев (84,9%) не связывают такие нарушения с недостатками и пробелами законодательства. Вместе с тем, мнения респондентов относительно нормативного правового регулирования деятельности по обеспечению прав жителей периферии разделились. Половина считает (53%) такое регулирование на федеральном уровне достаточным, а другая половина (41%) — недостаточным; на уровне субъектов РФ 44,4% респондентов полагают такое регулирование достаточным, 45,1% считают его недостаточным (примерно такой же разброс мнений у респондентов относительно достаточности правового регулирования на муниципальном уровне). Изложенное указывает на необходимость более детального изучения прокурорами законодательства, направленного на реализацию прав жителей периферии в рамках надзора за законностью правовых актов, при необходимости — привлечения экспертов к работе по анализу нормативных правовых актов на региональном и муниципальном уровнях, повышения взаимодействия с уполномоченными по правам человека в регионах, по правам коренных малочисленных народов в целях выявления проблем и чаяний жителей села, малых городов, жителей Севера, в том числе КМНС.

Неудовлетворительное состояние законности в рассматриваемой сфере правоотношений обусловлено и правоприменительной практикой, что накладывает особую ответственность на органы государственной власти и органы местного самоуправления, органы государственного контроля и надзора, отвечающие за соблюдение законодательства, регулирующего права граждан, проживающих на периферийных территориях. В связи с этим вполне закономерно, что 48,9% респондентов — прокурорских работников отводят наибольшее значение в реализации прав жителей периферии деятельности именно федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации; 60,8% опрошенных прокурорских работников отводят такое значение органам исполнительной власти субъектов РФ.

Состояние законности при реализации конституционных прав жителей периферийных и северных территорий в различных сферах социальных отношений.

Отдельного анализа требует каждая из жизненно важных сфер социальных отношений при реализации конституционных прав жителей периферийных, северных территорий.

Сфера здравоохранения. Организация медицинской помощи населению, проживающему в отдаленных и труднодоступных регионах, характеризуется многоэтапностью (от ФАПа до краевых ЛПУ), территориальной обособленностью медицинских учреждений, низкой доступностью медицинской помощи жителям. Медико-техническая и материально-техническая маломощность сельских ЛПУ ограничивают пределы квалифицированной и специализированной помощи больным, затрудняют внедрение современных диагностических и лечебных технологий.

Медицинскую помощь сельскому населению обычно оказывают работники ФАПов, количество которых сокращается из-за уменьшения численности обслуживаемого населения и нехватки кадров медработников.

Многочисленные жалобы жителей отдаленных территорий вызывает так называемая оптимизация системы здравоохранения. Изменения в действующее законодательство об основах охраны здоровья, не подкрепленные методологическим сопровождением со стороны Минздрава России, сопровождаются многочисленными нарушениями прав сельских жителей и жителей северных территорий, именно поэтому ряд законодательных актов в сфере здравоохранения подлежит «реконструированию».

В частности, нормы ст. 33 Закона об основах охраны здоровья, устанавливающие порядок оказания первичной медико-санитарной помощи лишь в амбулаторных условиях и в условиях дневного стационара, без возможности ее оказания на базе круглосуточного стационара, по информации прокуроров, фактически повлекли недоступность медицинской помощи для жителей Крайнего Севера и территорий, приравненных к ним.

Так, в связи с законодательными изменениями в Республике Саха (Якутия) с 2012 г. финансирование из федерального бюджета участковых больниц в малонаселенных поселках было прекращено, в результате чего около трети жителей республики практически оказались лишенными возможности получения первичной медико-санитарной помощи. Однако в Якутии 94% населенных пунктов относятся к категории малонаселенных, труднодоступных и отдаленных, 92% территории республики находится в зоне сезонного транспортного обслуживания, в части районов вообще отсутствуют круглогодичные дороги, систематически из-за нелетной погоды месяцами откладываются авиарейсы. Учитывая региональные особенности — огромную территорию, сложную транспортную схему, в Якутии не закрыли 150 малокомплектных больниц, функционирующих в настоящее время в 143 малонаселенных и труднодоступных населенных пунктах, в которых насчитывается более 1000 коек. Стационарную медицинскую помощь в них получают около 200 тыс. человек (20% населения республики). Для сохранения действующего порядка из регионального бюджета республики ежегодно выделяется 4,5 млрд руб.¹²¹

В данной ситуации субъект РФ сумел решить проблему за счет собственных бюджетных средств. А как быть субъектам РФ, бюджеты которых дефицитны? Проблема с отсутствием первичной медико-санитарной помощи в условиях круглосуточного стационара там по-прежнему носит острый характер, сельские больницы либо жизненно необходимые отделения не функционируют, и это касается не только территорий Крайнего Севера, но и всей российской периферии.

Данные Фонда независимого мониторинга медицинских услуг и охраны здоровья человека «Здоровье» свидетельствуют о том, что около 17,5 тыс. населенных пунктов с численностью населения свыше 100 человек не имеют медицинской инфраструктуры, из них в 879 населенных пунктах жители вообще не прикреплены ни к одному ФАПу или отделению общей врачебной практики. Из 79,1 тыс. населенных пунктов с численностью населения менее 100 человек 65 тыс. (82,2%) не охвачены медицинскими подразделениями. Самый низкий охват сельских населенных пунктов медицинской инфраструктурой в Московской, Ленинградской областях, Республике Марий Эл, Томской и Калининградской областях, Пермском крае. Санитарно-авиационные бригады отсутствуют в 27 регионах, в том числе в Челябинской, Томской, Омской областях, Удмуртской Республике¹²².

По фактам закрытия лечебно-профилактических учреждений, в их числе ФАПов, родильных домов и отделений, отсутствия в них специалистов, некачественного оказания медицинской помощи активно применяются меры прокурорского реагирования.

Прокуроры отмечают также неудовлетворительное состояние лекарственного обеспечения сельского населения. По данным Росздравнадзора, в стране работает более 16,5 тыс. аптек, при этом только 3,5 тыс. аптек расположено в сельской местности. В 90% из всех сельских населенных пунктов аптеки и аптечные пункты вообще отсутствуют. В этих условиях купить лекарства можно только в ФАПах. При этом из 34 тыс. ФАПов лицензию на фармацевтическую деятельность