Финансово-правовое регулирование обязательных платежей, уплачиваемых в федеральный бюджет Российской Федерации

Монография

Под редакцией
кандидата юридических наук, доцента
И. А. Цинделиани

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73

ББК 67.402

Ф59

Авторы:

Цинделиани И. А., заведующий кафедрой финансового права РГУП, профессор кафедры, к. ю. н., доцент – введение, гл. 1, заключение; Селюков А. Д., д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового права РГУП – гл. 2; Прошунин М. М., д. ю. н., профессор, профессор кафедры финансового права РГУП – гл. 12; Костикова Е. Г., к. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права РГУП – гл. 3 (совместно с Бадмаевым Б. Г.); Мигачева Е. В., к. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права РГУП – гл. 4 (совместно с Анисиной К. Т.); Писенко К. А., к. ю. н., доцент, профессор кафедры финансового права РГУП – гл. 6 (совместно с Гаспаряном Э. Г.); Вершило Т. А., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП – гл. 7; Родыгина (Кирилина) В. Е., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП – гл. 11; Тропская С. С., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП – гл. 14; Копина А. А., к. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового права РГУП – гл. 10; Кикавец В. В., к. ю. н., доцент кафедры финансового права РГУП – гл. 9; Губенко Е. С., к. ю. н., доцент кафедры финансового права РГУП – гл. 8; Анисина К. Т., к. ю. н., доцент кафедры финансового права РГУП – гл. 4 (совместно с Мигачевой Е. В.); Бурова А. С., к. ю. н., старший преподаватель кафедры финансового права РГУП – гл. 5; Шарандина Н. Л., старший преподаватель кафедры финансового права РГУП – гл. 13; Бадмаев Б. Г., старший преподаватель кафедры финансового права РГУП – гл. 3 (совместно с Костиковой Е. Г.); Гаспарян Э. Г., аспирант кафедры финансового права РГУП – глава 6 (совместно с Писенко К. А.).

Рецензенты:

Бит-Шабо И. В., д. ю. н., доцент, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия»; 

Батяева А. Р., к. ю. н., доцент, заместитель заведующего кафедры административного и финансового права ФГАОУ ВО «Российский университет дружбы народов».

В коллективной монографии рассматриваются актуальные проблемы, связанные с обязательными платежами неналогового характера, уплачиваемыми в федеральный бюджет Российской Федерации. Рассмотрены юридическая природа и критерии классификации обязательных платежей, уплачиваемых в федеральный бюджет Российской Федерации. Анализируются отдельные обязательные платежи, уплачиваемые в федеральный бюджет Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2017 г.

Монография будет интересна для научных сотрудников, аспирантов, студентов бакалавриата и магистратуры, исследователей, специализирующихся в области финансово-правового регулирования.

УДК 347.73

ББК 67.402

© Коллектив авторов, 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

Реализация государством своих внутренних и внешних функций невозможна без наличия значительных финансовых ресурсов. Потребности государства в финансовых ресурсах постоянно нарастают, что обусловлено многообразием и изменяющимся характером его функций. Формирование публичных финансов, за счет которых обеспечивается финансовая база государства, осуществляется различными институтами. Важную роль в формировании публичных финансов носит налоговая система государства. Можно было бы ограничиться анализом действующей налоговой системы, за счет которой осуществляется формирование значительной части финансовых ресурсов публично-правового образования. Однако следует признать, что в Российской Федерации наряду с действующей системой налогов и сборов сформирована параллельная налоговая система, представленная обязательными платежами, которая по своей фискальной нагрузке не уступает действующей налоговой системе. Фактически в стране существуют две параллельные системы: система налогов и сборов, сконцентрированных в Налоговом кодексе Российской Федерации, и система обязательных платежей (квазиналогов), разбросанных в отдельных нормативных правовых актах, по своему числу превышающих всю совокупность действующих федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Налоги и сборы получили единое нормативное регулирование в законодательстве о налогах и сборах, и нормативная природа их в достаточной степени раскрыта, но отсутствует единое нормативное регулирование обязательных платежей, не включенных в действующую систему налогов и сборов, но по своей обязательности ничем не уступающих налоговым платежам. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть юридическую природу и критерии классификации обязательных платежей на примере обязательных платежей, уплачиваемых в федеральный бюджет Российской Федерации, а также проанализировать отдельные обязательные платежи, уплачиваемые в федеральный бюджет Российской Федерации.

Глава 1.
Публичные финансы и обязательные платежи как источники формирования финансовых ресурсов публично-правовых образований

Понимание многих экономических и правовых категорий со временем подвергаются переосмыслению, меняется не только внешние формы их выражение, но и видоизменяется их содержательная сущность. Представляется, что в условиях активного развития институтов рынка в экономике, понимание таких важнейших категорий, как финансы и финансовая система, а также элементы, определяющие их содержание, не могут не подвергаться определенным изменениям, как по форме, так и по содержанию. Учитывая, что категория финансов является не просто определяющей в осмыслении и раскрытии проблемных вопросов финансового права, но само является предметом многочисленных научных дискуссий, следует осмыслить имеющуюся теоретическую базу, раскрывающую категорию «финансы и финансовая система», рассмотреть элементы, определяющие их содержание.

По мнению Дробозиной Л. А., финансы представляют собой экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства¹. Такой подход в большинстве случаев воспринимается и в финансово-правовой литературе. При таком подходе к определению финансов, централизованные финансы определяются как экономические денежные отношения, связанные с формированием и использованием фондов денежных средств государства, аккумулируемых в бюджетной системе государства, а децентрализованные финансы, как денежные отношения, опосредующие кругооборот денежных фондов предприятий. Как следует из вышесказанного, финансы являются частью денежных отношений. Следует ли из этого, что все денежные отношения являются финансовыми отношениями? Но как не парадоксально, финансы, являясь неотъемлемой частью денежных отношений, экономистами, ограничиваются по двум критериям — по содержанию и по функциям. В частности, Л. А. Дробозина отмечает, что финансы являются экономическим инструментом распределения и перераспределения валового внутреннего продукта и национального дохода, орудием контроля за образованием и использованием фондов денежных средств². По материальному содержанию финансы указанным автором определяются как целевые фонды денежных средств, в совокупности представляющие финансовые ресурсы государства и рассматриваются, прежде всего, как распределительная категория. Отсюда, как следствие, выделяются и функции финансов — это распределительная и контрольная.

Разделяя вышеуказанное мнение, Деева А. И. видит главное назначение финансов не только в том, что это образование денежных доходов и фондов, но и в осуществлении контроля за расходованием финансовых ресурсов³.

В свою очередь, М. В. Романовский рассматривает финансы как совокупность денежных (стоимостных) отношений (связей) по формированию и использованию различных денежных фондов. Финансы, по его мнению, являются совокупностью денежных отношений (связей), порождаемых и регламентируемых государством. Финансовые отношения всегда опосредованы определенными правовыми актами⁴. Соответственно, необходимо выделять централизованные денежные фонды и децентрализованные фонды. Иное представление имеется и о функциях финансов. В частности указанный автор обосновывает необходимость выделения двух функций, таких как формирование и использование денежных фондов (доходов), иные выделяемые функции в литературе по его мнению, таковыми не являются, поскольку они отражают их роль в управлении. Фактически, финансы в данной трактовке — это различные формы движения денежных потоков и капиталов в процессе их формирования и использования.

Финансы являются сложным и многогранным явлением. Наглядно видно, что финансы являются не только экономической но и правовой категорией. По мнению В. В. Иванова, финансы представляют собой регламентированную систему распределительных отношений, связанных с формированием и использованием финансовых ресурсов публично-правовыми союзами, хозяйствующими субъектами и домохозяйствами, т. е. различными субъектами финансовых отношений для достижения ими определенных целей, решения тех или иных задач⁵.

Как материальная категория, финансы выражают определенную сумму ценностей и экономических благ, находящихся у субъектов финансовых отношений, а как правовая категория механизм установления государством специальных предписаний, порождающих отношения между субъектами финансовых отношений в процессе формирования и использования финансовых ресурсов.

Отказаться от старых и стереотипных подходов в рассмотрении категории «финансы», предлагает С. В. Барулин⁶. По его мнению, термин «финансы» в теории и практике применим и к государственным и к частным секторам экономики, включая даже домашние хозяйства. Существует общее начало, объединяющее государственные и частные финансы, каковым является единство современных денег и финансов, соотносящихся между собой как содержание и форма. Содержание современных финансов составляют денежные отношения, возникающие в процессе движения денег, а современные деньги функционируют только в форме первичных финансовых ресурсов и производных от них финансовых инструментов. Деньги становятся финансовыми ресурсами в процессе своего движения в качестве финансового средства обращения, платежа, оценки товаров и накоплений. По мнению указанного автора, финансы опосредуют всю совокупность денежных отношений, возникающих в процессе движения финансовых ресурсов (денежных средств) в публично-правовой и частноправовой формах, образования и использования на этой основе публичных и частнохозяйственных доходов в результате приведения в действие финансовых инструментов и механизмов⁷. Исходя из данного подхода любые денежные отношения являются одновременно и финансовыми отношениями, и все денежные ресурсы по сути это финансовые ресурсы, совершающие свое движение в порядке публично-правовой и частноправовой инициативы. Исходя из этого подхода определения природы финансов, предлагается рассматривать следующие функции финансов:

— образование публичных и частно-хозяйственных денежных доходов;

— использование публичных и частно-хозяйственных денежных доходов;

— контрольная функция.

Представленный подход не является по сути чем-либо новым из уже давно существующих в зарубежных странах подходов к определению сущности финансов. В то же время данный подход фактически максимально приближен к рыночному понятию финансов, исходя из безусловного признания роли и значения не только централизованных финансов, а также децентрализованных, и признания значительной роли частно-хозяйственных субъектов в функционировании всей финансовой системы государства. Рассматривать финансы, как денежные отношения по поводу формирования и использования фондов, необходимых государству для выполнения своих функций, предлагает Б. М. Сабанти⁸. К финансам, указанным автором, отнесены только те денежные отношения, которые непосредственно порождаются самим фактом наличия государства, соответственно присущим к финансам признакам отнесены:

— это всегда денежные отношения;

— это денежные отношения, обусловленные самим фактом существования государства как органа управления;

— это отношения перераспределения уже распределенного совокупного продукта.

Иное представление дается и функциям финансов. Выделяется только функция формирования фондов государства и их использование для выполнения государством своих функций.

Следует признать, что дискуссионным является не только определение природы финансов и ее содержания, но и определение финансовой системы и ее элементов.

С. В. Барулин⁹ рассматривает не категорию финансовой системы, а категорию системы финансов и обосновывает выделение в ней двух сфер (отраслей), а именно: публичных финансов и частно-хозяйственных финансов. Представляется обоснованным, что объединяющим началом двух отраслей системы финансов является денежная система государства, которая представляет собой определяемую государством систему обращения денег. Фактически, основой функционирования всей финансовой системы государства является существующая денежная система государства. От того как функционирует денежное хозяйство государств зависит и эффективное функционирование финансовой системы страны. Данный подход представляется наиболее оптимальным, поскольку наглядно демонстрирует взаимосвязь неоднородных по правовой форме и качественному составу финансовых отношений, обеспечивающих процесс движения финансовых ресурсов, образование и использование доходов субъектов публичных и частно-хозяйственных финансов. Отрасль публичных финансов представляется состоящей из следующих элементов: бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит, государственные финансовые резервы и резервные фонды. В свою очередь частно-хозяйственные финансы включают следующие звенья: финансы коммерческих и некоммерческих организаций, финансы домашних хозяйств, финансы страховых организаций, финансы профессиональных участников рынка ценных бумаг, финансы кредитных организаций.

Тем не менее, в литературе не однозначно рассматривается соотношение понятий «финансовая система» и «система финансов». По мнению Б. М. Сабанти и Т. Ш. Тиникашвили, понятия «финансовая система» и «система финансов» не являются идентичными, поскольку первое отражает категориальную сущность финансов, второе акцентирует внимание на элементных и функциональных особенностях¹⁰. По их мнению, систему финансов представляют собой государственные финансы России, финансы субъектов России и финансы муниципальных образований. Данный подход представляется не совсем верным, поскольку понятия «финансовая система» и «система финансов» являются идентичными, поскольку характеризуются как системные явления практически с идентичным элементным составом. Представляется в корне не верным представление в целом финансов, а соответственно, и финансовой системы как категории базирующихся исключительно на государственных финансах.

Как видно из широко представленного диапазона мнений, финансы рассматриваются в качестве денежной категории. При этом получило развитие представление о том, что финансы можно рассматривать как в экономическом, так и материальном аспектах. С точки зрения первого под финансами понимаются денежные отношения, и одновременно финансы понимаются как совокупность особой разновидности экономических отношений — финансовых отношений. С точки зрения второго понимания под финансами понимаются денежные средства (денежные ресурсы) или денежные фонды. В экономической литературе, а затем и в юридической литературе представление финансов как о деньгах и денежных отношениях является научной доктриной, которая никем не оспаривается. Но как видно, финансы не имеют однозначного толкования.

Следует признать, прошедшие социально-экономические преобразования, развитие институтов частной собственности не могли не отразиться на понимании финансов. П. Г. Годме характеризует отличие между двумя формами финансов следующим образом: частные финансы ориентированы на получение прибыли, а государственные финансы напротив, являются средством осуществления общественных интересов¹¹.

Не отличаются единством и мнения определения структуры финансовой системы. При этом расхождения носят весьма существенный характер. Традиционно элементами финансовой системы обозначены как сферы и звенья, формирующие совокупность финансовых отношений, посредством которых образуются и используются фонды денежных средств, с участием финансовых учреждений.

О. Н. Горбунова определяет, что «финансы составляют целостную систему, включающую несколько взаимосвязанных звеньев (институтов) и органов»¹². При этом уточняется, что «финансы представляют собой систему фондов (централизованные и децентрализованные) и систему правовых институтов, регулирующих каждое из звеньев финансовой системы. Система правовых институтов обеспечивает систему фондов». Под финансовой системой следует понимать: «а) совокупность финансовых институтов, каждый из которых способствует образованию и использованию соответствующих денежных фондов; б) совокупность государственных органов и учреждений, осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность»¹³. В данном представлении финансовая система характеризуется через:

а) совокупности финансовых институтов;

б) системы денежных фондов;

в) системы правовых институтов;

г) совокупности государственных органов и учреждений, осуществляющих финансовую деятельность, прежде всего государственные органы.

Включение в состав финансовой системы финансовых учреждений в качестве элемента этой системы является неверным. Данные учреждения уже постольку не могут быть элементом финансовой системы, поскольку само понятие «финансовая система» базируется на экономических отношениях, в то время как эти «финансовые учреждения» — это явления правовой системы.

Ю. А. Крохина в состав финансовой системы Российской Федерации включает:

1) бюджетную систему;

2) внебюджетные государственные и муниципальные фонды;

3) государственный и муниципальный кредит;

4) обязательное государственное страхование;

5) финансы предприятий любых форм собственности, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства.

При этом она отмечает, что «первые четыре звена финансовых отношений относятся к централизованным финансам и используются для осуществления публичной финансовой деятельности в масштабах всего государства. Финансовые отношения предприятий относятся к децентрализованным финансам, поскольку обладают определенной самостоятельностью, не имеют вертикального взаимодействия, а после уплаты всех причитающихся обязательных платежей предприятия самостоятельно распоряжаются оставшейся прибылью»¹⁴. О. Н. Горбунова определяет, что финансовую систему Российской Федерации составляют следующие фонды денежных средств и соответствующие им правовые институты:

1) бюджетная система;

2) государственные внебюджетные фонды;

3) фонды, консолидированные в бюджете;

4) внебюджетные децентрализованные фонды;

5) фонды страхования;

6) кредит (государственный и банковский);

7) финансы хозяйствующих субъектов¹⁵.

М. В. Карасева предлагает следующий набор сфер и звеньев финансовой системы:

1. Централизованные финансы, которые включают:

а) бюджетные фонды;

б) государственный и муниципальный кредит;

в) государственные внебюджетные фонды.

2. Децентрализованные финансы, которые включают:

а) финансы организаций;

б) финансы домашних хозяйств¹⁶.

В современной экономической литературе встречается обозначение трехзвенного состава финансовой системы:

1) публичные финансы, куда включают государственные и муниципальные финансы;

2) финансы хозяйствующих субъектов;

3) финансы домашних хозяйств.

А. И. Худяков предлагал рассматривать финансовую систему в двух значениях: материальном и экономическом смыслах. По его мнению, в материальном смысле финансовая система представляла собой совокупность денежных фондов. В экономическом смысле каждый фонд опосредован финансово-экономическим институтом, представляющим собой совокупность отношений по формированию, распределению и организации использования денежного фонда. В этом же — экономическом смысле — финансовая система представляет собой совокупность финансово-экономических институтов, каждый из которых опосредует определенный фонд денежных средств»¹⁷.

А. И. Худяков полагал, что «в основе формирования финансовой системы лежит деление финансов на частные и государственные. При этом следует различать финансовую систему страны в целом и финансовую систему собственно государства»¹⁸.

Единственным институтом, который занимает особое место в финансовой системе, является государственный кредит. Кредит выделен в качестве института финансовой системы, в то время как собственного фонда денежных средств он не создает. Кредитные отношения используются для формирования и распределения бюджетов всех уровней, денежных фондов коммерческих организаций и т. д. В результате, кредит выступает элементом таких финансов, как государственные централизованные финансы, финансы государственных организаций и т. д. Иначе говоря, выделение государственного кредита в самостоятельный институт обусловлено не наличием особого денежного фонда, сформированного и используемого исключительно посредством кредитных отношений, а основано на наличии самих этих отношений.

Финансовая система государства зависит от его общественно-исторического типа, системы хозяйствования, государственного устройства, политической и экономической роли государства, исторических традиций, национальных особенностей и ряда других факторов и является динамически развивающимся общественным явлением.

Определяющим признаком принадлежности денежных средств к государственным финансам выступает то обстоятельство, что эти денежные средства находятся в государственной собственности.

К категории «государственные финансы» примыкает категория «публичные финансы». Термин «публичные финансы» имел широкое распространение в дореволюционной России. В советские времена данный термин из широкого употребления ушел вместе с термином «частные финансы», а широкое распространение получил термин «государственные финансы». В современной финансово-экономической литературе термин «публичные финансы» начал иметь широкое хождение, как равно и термин «частные финансы». А. А. Нечай указывает, что появление понятия «частные финансы» «означает необходимость совершения «обратной замены» понятия «государственное» на понятие «публичное» — более широкое и включающее в себя «все государственное» — в определениях категории «финансовая деятельность» и предмета финансового права, а также замены термина «государственные фонды» на термин «фонды публичной власти»¹⁹. В итоге она определяет публичные финансы следующим образом: «Это общественные правоотношения, которые:

1) связаны с удовлетворением всех видов публичного интереса и возникают в процессе формирования, распределения (перераспределения) и использования публичных фондов средств и осуществления контроля за этим процессом;

2) регулируются путем установления и реализации властных предписаний государства или органов местного самоуправления в соответствующих правовых формах»²⁰.

Однако другие авторы не соглашаются с А. А. Нечай, по их мнению, отождествление понятий «публичный» и «государственный» представляется необоснованным. По их мнению, публичные финансы необязательно являются государственными. Примером выступают финансы местного самоуправления, которые не являются государственными. Публичные финансы не используются государством, посредством «аккумуляции денежных средств и формирования денежных фондов» публичные финансы создаются²¹.

В ином ракурсе предлагает рассматривать финансы и финансовую систему Запольский С. В., в частности им высказано мнение о том, что «финансы, финансовые отношения, в том числе те их них, которые еще только должны подвергнуться правовому регулированию, являются уже правоотношениями»²². Данный вывод сделан на предположении о том, что правовое регулирование финансов неоднородно и состоит из следующих этапов:

— формирование экономических отношений особого рода правовыми средствами общего регулирования;

— финансовые правоотношения подвергаются чистовой обработке, что влечет за собой законченную юридическою форму;

— реализация экономического и правового интереса, заложенного в правоотношении²³.

Подвергая критике фондовую теорию для раскрытия природы и элементного состава финансовой системы, Запольский С. В. рассматривает финансовую систему как мириады конкретных финансовых институтов, обладающих свойством дробления под конкретную хозяйственно-экономическую потребность. Такими институтами, по его мнению, являются: институт государственных доходов, институт государственных расходов, институт государственного кредита, институт банковского кредита, институт эмиссии, институт инвестиции²⁴. В. В. Гриценко определяет финансовую систему как основанную на определенных принципах взаимосвязанную совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с образованием, распределением и использованием фондов органами, осуществляющими финансовую деятельность²⁵.

В представлении Соколовой Э. Д. финансовая система рассматривается как совокупность четырех звеньев, а именно:

— государственные финансы;

— местные финансы;

— частные финансы;

— иные финансы²⁶.

Покачалова Е. В. предлагает при характеристике звеньев финансовой системы не ограничиваться традиционным признаком «фондовости», а применять более широкий термин «финансовые ресурсы»²⁷, что не менее важно, и указанный автор предлагает отказаться от исключительного рассмотрения финансовой системы, как экономической категории и необходимости рассмотрения ее и как правовой категории²⁸.

По коллективному мнению целого ряда авторов современная российская финансовая система включает в себя организационно-функциональные институты: финансовое законодательство; государственные органы, реализующие и обеспечивающие финансово-правовые процедуры; взаимодействующие рыночные организации и механизмы; иные общественные отношения, охватывающие специальные виды финансовой деятельности. Финансовая система РФ представляет собой сложный конгломерат различных по формам процессуальных, управленческих, имущественных и внешнеэкономических отношений, связанных конституционными основами бюджетного и налогового федерализма, единого финансового, фондового и кредитного рынка, а также обязательствами перед мировыми финансовыми структурами²⁹.

Следует признать справедливой позицию Козырина А. Н., выделяющего в финансовой системе два вектора: публичные финансы, состоящего из государственных и муниципальных финансов, и частных финансов³⁰.

Одновременно нельзя не отметить, что категорию «финансы» и «финансовая система» нельзя рассматривать исключительно как экономическую категорию. В той или иной степени данная категория признается и может функционировать исключительно во взаимосвязи с установленным государством режимом. При раскрытии природы финансов и финансовой системы, многие авторы, подчеркивая объективную природу указанных категории с одной стороны, раскрывают их как явления регламентируемые государством. Нельзя не признать обоснованным мнение Запольского С. В. о том, что творцом и мотором функционирования указанных категорий является государство³¹.

Возвращаясь к проблеме структурных элементов финансовой системы, представляется обоснованным выделение двух ее основных отраслей: публичных и частных финансов. Значимость в финансовой системе государства той или иной отрасли финансов, обусловлена существующей в государстве экономической системой и той ролью, которую государство играет в функционировании экономических институтов.

Что же нам позволяет выделить в системе финансов такую отрасль, как публичные финансы? В нашем представлении выделить публичные финансы позволяют их следующие свойства, а именно:

— ее основой служит действующая система денежного обращения;

— в ее основе лежат денежные отношения, связанные с перераспределением валового внутреннего продукта;

— имеют публично-правовую форму организации и функционирования;

— имеют целью удовлетворения коллективных потребностей общества путем формирования и использования публичных доходов.

Публичные финансы являются прямым порождением государства, и как следствие являются одним из инструментов реализации функции государства, которыми наделяет его население. Соответственно, публичные финансы являются в большей степени зависимыми от общественного интереса, чем частные финансы. На различных этапах государственного развития публичные финансы всегда являлись важным индикатором, определяющим позитивное или негативное состояние государственной власти любой страны. Необходимость существования и функционирования публичных финансов обусловлена тем, что любое публичное образование в силу своей природы всегда нуждается в определенном объеме финансовых ресурсов. Соответственно, публичными образованиями мобилизуется определенный объем финансовых ресурсов путем установления определенных форм и методов изъятия части национального дохода страны и создания организационно-правовых механизмов использования изъятой части национального дохода. Мобилизуются финансовые ресурсы целым набором форм и методов. В свою очередь, публичные финансы имеют свою систему, обусловленную государственным устройством. Система публичных финансов унитарного государства и федеративного, несомненно, имеют структурные различия. С учетом федеративного устройства Российской Федерации и особой ролью местного самоуправления, которое имеет конституционное закрепление, система публичных финансов состоит из двух уровней, а именно, непосредственно: из государственных финансов и муниципальных финансов, которые могут иметь разный элементный состав и могут отличаться как масштабами, так и источниками мобилизации.

Государственные финансы Российской Федерации состоят из федеральных финансов и финансов субъектов России, которые включают в себя:

— федеральные и региональные бюджеты;

— государственные внебюджетные фонды;

— государственный кредит;

— финансы государственных предприятий и учреждений.

В свою очередь финансы местного самоуправления состоят из местных бюджетов, муниципального кредита, финансов муниципальных предприятий и учреждений.

Сами элементы публичных финансов лишний раз подчеркивают, что финансы, являясь экономической категорией, не могут существовать без соответствующей правовой формы. Придание правовой формы финансам осуществляется посредством целого ряда норм различной отраслевой принадлежности. В литературе высказывается мнение, что финансовое право делится на публичное финансовое право, которое регулирует публичные финансы и на частно-хозяйственное право, регулирующее частные финансы³². В таком ракурсе публичное финансовое право, по мнению С. В. Барулина, регулирует правоотношения в области формирования и использования финансовых ресурсов доходов органов государственной власти и местного самоуправления, основы построения публичных финансов, функции, прав и обязанности органов публичной власти и управления. Финансовые формы, методы и инструменты, финансовые взаимоотношения с организациями и физическими лицами, иные публичные финансовые правоотношения, включая государственный финансовый контроль. Несмотря на такое объемное определение публичного финансового права, уже само определение содержит множество противоречий. При этом разделение финансового права на публичное и частное право, неизвестно по какому критерию проводится, сами финансовые отношения являются предметом регулирования многих отраслей права. Соответственно, на данный момент представленная концепция появления публичного и частного финансового права, как регуляторов публичных и частных финансов, можно отнести к теоретически необоснованным концепциям. Даже в определении частно-хозяйственного финансового права, С. В. Барулин допускает такое сочетание правового инструментария³³ в регулировании частных финансов, что приходим к выводу о появлении мега отрасли права, сочетающей в себе и конституционно-правовые начала, административно-правовые начала и гражданско-правовые начала и даже семейно-правовые начала. Однако представленные определения публичного и частно-хозяйственного финансового права не позволяют определить, чем обусловлено появление таких отраслей, какие общественные отношения.

Рассмотрев в совокупности природу финансов, финансовой системы и место в них публичных финансов, нельзя не отметить ряд обстоятельств, который явно демонстрируют несколько пробелов в экономической теории и как следствие, в теории финансового права. Определение сущности финансов как чисто экономической категории представляется неверной, категория финансов носит смешанный характер. Давая определение сущности финансов, многие авторы в той или иной степени вынуждены раскрывать ее через механизмы государственного установления и регламентации. Соответственно, о финансах можно и нужно говорить как о смешанной (комплексной) категории. Теоретические концепции, распределительная и воспроизводственная теория финансов, по сути, рассматривают одно и то же явление, в одном случае учитывая конечную цель всего экономического процесса, а в другом, исключая один из этапов. Имеющиеся подходы к определению финансовой системы и ее элементов тоже вызывают больше вопросов. В экономической теории нет ответа даже на соотношение таких категорий, как финансовая система и система финансов, а также как группируются элементы, их составляющие. По нашему мнению, указанные категории являются идентичными, а их состав определяют одни и те же элементы. Несомненно, что состав системы финансов должен состоять из двух отраслей: публичных и частных финансов; в первую должны включаться государственные и муниципальные финансы, а во вторую включаются финансы организаций и граждан. При этом, это две не равнозначные отрасли финансов, которых определяет в основном существующая денежная система в государстве и механизм регулирования денежных потоков. Сложившиеся в экономической теории и теории финансового права фондовая, институциональная и посубъектная концепция, отчасти могут дать объяснения элементов финансовой системы, но в целом не являются универсальным подходами для раскрытия сущности финансовой системы. К примеру, фондовая концепция легко обосновывает бюджетную систему и систему внебюджетных фондов, однако применить ее в государственному кредиту или к финансам граждан очень сложно. Как следствие, имеющиеся противоречия в финансово-экономической теории плавно переходят в теорию финансового права. Представляется, что раскрытие финансов как комплексной категории, а именно, как экономической и правовой категории, позволит логически объяснить обобщенную категорию публичных и частных финансов. В экономической и правовой литературе обоснованным является использование категории публичных и частных финансов. В особенности публичные финансы, являющиеся стержневым элементом экономической системы государства и обусловленным ее устройством, и обеспечивающая удовлетворение общественных интересов. Соответственно, правовым инструментом, обеспечивающим регламентацию финансовых отношений, складывающихся в сфере публичных финансов, является финансовое право.

Важнейшим моментом функционирования любого государства являются механизмы, с помощью которых государство обеспечивает формирование своих финансовых ресурсов. Традиционно налоги, действующие в государстве, являются тем становым стержнем, который обеспечивает беспрерывное поступление денежных ресурсов. При этом установление и администрирование налогов является предметом жесткого нормативного регулирования, без которого немыслимо современное государство³⁴. Однако, если с действующей системой налогов и сборов имеющихся в государстве имеется четкое нормативное регулирование, в современных условиях в нашей стране наблюдается существование параллельной налоговой системы, представленной несколькими десятками обязательных платежей, которые носят характер «квази-налогов», поскольку они носят обязательный характер. Однако, непротиворечивое нормативное регулирование, связанное с установлением, введением и взиманием данных обязательных платежей — отсутствует³⁵. В целом такая ситуация явно не отвечает природе отношений, складывающихся в сфере публичных финансов, как с точки зрения эффективности функционировании государства как публично-правового образования, так и обеспечения интересов хозяйствующих субъектов и физических лиц³⁶. Необходимость обеспечения нормативного регулирования отношений в сфере установления, введения и взимания обязательных платежей, обусловлена сложившейся ситуацией в экономике, так и широкой дискуссией, развернутой в предпринимательской среде. При этом следует признать, государству длительное время удавалось уклоняться от принятия эффективных мер по упорядочиванию нормативного регулирования в данной сфере. Только в 2017 г. Министерство финансов РФ приступило к обсуждению и подготовке законодательных инициатив, результатом проделанной работы стол проект Федерального закона «О регулировании обязательных платежей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»³⁷. Представляется необходимым рассмотреть предлагаемые нормативные новации в сфере регулирования обязательных платежей.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, как определено понятие обязательные платежи, в представленном проекте федерального закона.

Обязательные платежи, согласно проекту федерального закона, определены как — платежи, уплачиваемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, зарегистрированными на территории Российской Федерации, а также иностранными лицами (за исключением платежей, установленных в соответствии с международными договорами, законодательными и иными нормативными правовыми актами исключительно для иностранных лиц), которые отвечают одновременно следующим критериям:

— платеж является индивидуально-безвозмездным платежом, платежом, взимаемым государственными (муниципальными) органами, учреждениями, унитарными предприятиями за выдачу (изменение) документов, подтверждающих права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, иных документов (сведений), необходимых для осуществления предпринимательской деятельности, платежом, уплата которого обусловлена осуществлением в пределах территории, на которой введен платеж, отдельных видов предпринимательской деятельности, либо платежом, взимаемым иными организациями, внесение которого является условием движения тяжеловесного транспортного средства по автомобильным дорогам общего пользования;

— платеж не установлен законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, законодательством Российской Федерации о страховых взносах, таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле, федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования, а также платежей, обязанность по уплате которых возникает в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности;

— размер платежа не определяется в соответствии с положениями Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»;

— платеж не определяется в ходе конкурсов или аукционов;

— платеж не уплачивается по договору гражданско-правового характера, заключенному в связи с вовлечением в хозяйственный оборот природных ресурсов;

— платеж не взимается за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Как видно из представленной редакции, с точки зрения юридической техники, определение обязательного платежа явно нельзя признать, как минимум удачным. А по сути, сделана попытка в данном определении соединить «и слона и трепетную лань», поскольку определение содержит в себе признаки как налоговых платежей, так и платежей по гражданско-правовым обязательствам. При этом делается значительное число исключений, которые явно с точки зрения юридической техники являются нагромождениями.

В проекте весьма туманно преодолена главная проблема, которая должна была быть разрешена — выработка единообразного нормативного регулирования к установлению, введению и взиманию данных платежей.

Исходя из проекта, обязательные платежи могут устанавливаться или изменяться исключительно федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Это означает, что предлагается устанавливать обязательные платежи не только законодательными актами, но и нормативными актами исполнительной власти. Такой подход представляется в корне не верным, поскольку предоставление такой возможности исполнительной власти может повлечь за собой потенциальную угрозу. В условиях отсутствия закрепления обязательного платежа в законе и предоставления возможности введения на усмотрение исполнительной власти может повлечь за собой ущемление прав как юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, так и граждан. При этом если следовать проекту, данный закон не распространяется на граждан. Весьма спорным является вводимый порядок перечней и реестров обязательных платежей.

Перечень обязательных платежей утверждается отдельным федеральным законом, отдельным законом субъекта Российской Федерации, правовым актом представительного органа муниципального образования, а в реестрах указывается информация об обязательных платежах, органах (организациях), осуществляющих администрирование обязательных платежей, иная информация, предусмотренная порядками ведения указанных реестров.

Представляется, что предложенный проект имеет как положительные, так и ряд отрицательных моментов. Самый положительный момент желания государства — наконец найти единообразный подход к нормативному регулированию и приданию определенной упорядоченности отношений в данной сфере.

К отрицательным моментам необходимо отнести:

— отсутствие четкого определения обязательного платежа;

— отсутствие перечня всех обязательных элементов, которые должны быть определены при установлении обязательного платежа;

— отсутствие четкого определения состава законодательства об обязательных платежах и основных начал данного законодательства;

— отсутствие механизмов принудительного взыскания данных платежей и механизмов защиты прав плательщиков. Это не полный перечень тех отрицательных моментов, которые могли быть названы.

Глава 2.
Критерии классификации публичных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации

Вопросы о публичных платежах в бюджеты государства в последнее время приобретают все большую актуальность по причине того, что государство в условиях продолжающегося спада экономики при одновременном росте потребностей в дополнительных источниках доходов для обеспечения своих функций пытается ввести все новые виды обязательных платежей, чтобы решить свои проблемы. Взять хотя бы платеж с собственников квартир в многоквартирных домах на капитальный ремонт инфраструктуры. В этой связи по аналогии можно ввести платеж с пассажиров общественного транспорта на капитальный ремонт транспортных средств и дорог, по которым они двигаются.

В том же контексте следует рассматривать платежи с большегрузных машин по системе «Платон». Этот платеж взимается без учета того, что собственники транспортных средств уже платят достаточные платежи в бюджет, но самое главное, что деньги по «Платону» поступают не в бюджет, а в адрес частной компании, что значительно снижает степень обеспечения интересов государства в процессе взимания названных видов платежей.

В другом случае государство постепенно самоустраняется от выполнения своих функций в социальной сфере и для этого ввело механизм гражданско-правовых отношений, предусматривающих оказание платных услуг для населения. При этом имущество государственных учреждений остается в собственности государства, а денежные фонды государственных учреждений как сообщающиеся сосуды связаны с бюджетом: в той мере насколько учреждение смогло заработать самостоятельно денежные средства, бюджет на ту же сумму не предоставит денег. Получается, что государство просто вместо гарантированного предоставления социальной поддержки населения перешло на механизм гражданско-правовых отношений по предоставлению услуг, и платежи идут государству вместо бюджета в децентрализованные фонды. Также следует учесть, что «добровольное» участие гражданина в сделке на оказание услуг в сфере здравоохранении, образования и т. п. довольно часто — вынужденная необходимость, связанная с сохранением жизни и созданием условий для развития самого человека. И, если человек остается без средств для решения названных проблем, то не только он страдает, но теряет свои перспективы все общество, которое состоит из таких своих членов.

Все это говорит о том, что проблему публичных платежей следует рассматривать не только с точки зрения установления процедуры платежей, но и с позиций наличия уровня платежеспособности граждан самим оплачивать образование, медицину и т. п. В конечном счете критерием решения всех проблем, стоящих перед государством, включая перечень и объем обязательных платежей, следует признать такие показатели, которые позволяют решать эти проблемы с позиций развития общества, создания устойчивых условий сохранения и увеличения народонаселения, обеспечения национальных интересов. Нельзя устанавливать новые виды платежей с населения, чтобы ухудшать социально-экономические условия этого населения в угоду узкой группы супербогатых. Одновременно следует иметь в виду, что перечень и состояние налогов предопределяют степень эффективности всей экономики, поскольку налоги являются одним из самых мощных инструментов государственного управления в сфере экономики.

Поэтому встают вопросы о целесообразности взимания тех или иных платежей, об установлении четких оснований для их взимания, об определении правовых режимов платежей и порядке их поступления в бюджеты. Для получения ясной картины следует установить разграничительные признаки публичных платежей и платежей по гражданско-правовым основаниям в экономической деятельности³⁸. Публичные платежи взимаются в обязательном порядке без получения предварительного согласия плательщика, гражданско-правовые платежи предварительно получают согласие от плательщика и порядок обязательного взыскания их возможен лишь по решению суда. Еще одной важной характеристикой публичных платежей является то, что они взимаются в соответствии с законом и оформляются определенной правовой конструкцией с указанием правового режима основания платежа, тарифа, статуса плательщика, порядка уплаты и другие значимые элементы. К числу публичных платежей относятся: налоги, сборы, штрафы и ряд других обязательных отчислений по законодательству России, а также другие платежи, которые не поступают в бюджеты, но взимаются при поддержке государства или с его молчаливого согласия.

Признак публичности платежей

Для начала рассмотрим признак «публичности»³⁹ применительно к денежным платежам. Применение данного термина за последние годы наблюдается все чаще. В ряде случаев не совсем обоснованно им подменяется признак принадлежности объекта государству. За образец в этом случае взят опыт стран ЕС, где принадлежность объекта по форме собственности государству или муниципальному образованию заменяется общим признаком публичности. Применительно к понятию финансов такой позиции о понимании публичности их придерживается, например, К. С. Бельский⁴⁰. Применительно к долговым обязательствам государства такую же позицию высказывает Е. В. Покачалова⁴¹. С таким подходом можно было бы согласиться, если бы на этом перечисление разновидностей обобщаемых объектов по признаку права собственности словосочетанием «публичные объекты» не ограничивалось бы. Но на деле под признаком публичности понимается все то, что принадлежит государству и муниципальным образованиям, что на наш взгляд правильно, но не полно. Такое понимание публичности можно назвать узким его толкованием.

Дело в том, что термин «публичный» означает не только право собственности на тот или иной объект определенного субъекта, он еще может означать предназначенность объекта для обеспечения интересов разного круга лиц. В этом плане мы поддерживаем позицию В. Д. Рудаковой о том, что в основу понятия публичная форма собственности должен быть положен не критерий права собственности, но прежде всего критерий предназначенности того или иного имущества⁴². Например, частная дорога может использоваться на основании закона бесплатно любым желающим проехать по этой дороге, но будет иметь публичную предназначенность, несмотря на свою частную форму собственности. Более адекватным примером может иметь имущество благотворительного фонда, где имеется частная основа его учреждения, но поскольку учредители уже не имеют на переданное имущество право собственности, а фонд обязан обеспечивать любого желающего своими благотворительными возможностями на основании явочного порядка, то такой фонд и его деяние можно признать — как публичное по форме собственности и по предназначению оказываемых услуг.

Еще более значимым в этом плане является пример с государственными корпорациями, которым государство передало на праве собственности имущество и деньги и обязало их осуществлять функции в интересах государства и общества. Назвать эти корпорации частными, только потому, что они имеют имущество на праве собственности нельзя, ибо признак частной собственности предполагает не только иметь имущество на праве собственности, но и по своему усмотрению распоряжаться им. Поэтому, чтобы не отдавать на откуп менеджменту государственных корпораций имущество таковых корпораций и не передавать им самим решать вопрос о порядке его применения, мы должны признать его как разновидность публичной формы собственности и четко прописать алгоритм его использования в интересах государства. Публично-правую природу имеет Фонд страхования вкладов физических лиц, на что указывает А. В. Турбанов⁴³. Таким образом, публичная форма собственности, включает в себя государственную, муниципальную и иные виды собственности, предназначенные для обеспечения публичных интересов⁴⁴.

Выше уже был назван признак публичных платежей как разновидности денежных платежей. По форме публичного платежа он не предполагает получение заблаговременного согласия со стороны плательщика, а также обеспечен всегда обязательным механизмом принуждения. Важную роль также играет то, кому попадают средства в виде платежа, и на какие цели они потом будут использованы. Все виды публичных платежей поступают в бюджеты, либо в иные фонды денежных средств, не связанных с коммерческой деятельностью⁴⁵. Помимо вышеназванных случаев можно отнести к числу публичных фондов денежных средств деньги, принадлежащие церкви⁴⁶. Таким образом, публичные платежи исключают использование для коммерческих целей и всегда связаны со своей целевой характеристикой — предназначены для обеспечения интересов государства, муниципального образования, либо иных разновидностей публичных интересов. Поскольку в данной статье речь идет только о тех платежах, которые поступают в бюджеты бюджетной системы РФ, то далее мы не будем затрагивать платежи в другие публичные фонды денежных средств.

Публичные фискальные платежи

В структуре публичных платежей следует выделить группу фискальных платежей⁴⁷. К таковым платежам следует отнести прежде всего налоги, сборы и другие обязательные платежи, предусмотренные как налоговым, так и иным законодательством. Эти платежи предназначены для обеспечения доходов бюджетов бюджетной системы, что выступает основным признаком фиска, а также то, что они переходят в собственность одного из публично-правовых образований. К признакам таковых платежей можно отнести также безвозмездность, если исключить платежи по гражданско-правовым платежам, когда партнер государства не вернул своевременно и в полном объеме свой долг государству. Еще одни признаком выступает безвозвратность, поскольку лично плательщику государство или муниципальное образование эквивалента не отдает. Все подобные платежи предназначены для обеспечения публичных интересов.

При этом признак предназначенности для пополнения доходов бюджетов следует рассматривать как целеполагающий, основной признак, свидетельствующий о том, что государство специально властным методом устанавливает для физических лиц и организаций обязанность передать в бюджет часть своего имущества в денежной форме⁴⁸. Различными являются только основания для обязательного платежа. К таковым основаниям относятся полученный доход (прибыль), факт реализации товара, работ или услуг, включая экспорт (импорт как приобретение товаров), наличие недвижимости или иного налогооблагаемого объекта. Допускаются иные основания как юридические факты, при наличии которых необходимо вносить в бюджет обязательный платеж, в том числе и гражданско-правовые основания. Конечно, мы не исключаем реализацию государством иных способов установления обязательных платежей в бюджеты, которые связаны с использованием регулирования экономических отношений (таможенные платежи и др.).

Важным вопросом является отнесение таможенных платежей к самостоятельной группе обязательных платежей или к разновидности налоговых платежей. Дело в том, что, когда-то единую группу налоговых и таможенных платежей разъединили при вступлении России в ВТО, чтобы уменьшить в структуре бюджетных доходов объем налоговых доходов. В настоящее время ст. 2 Налогового кодекса РФ указывает, что «к отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, а также к отношениям, возникающим в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей, обжалования актов таможенных органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности виновных лиц, законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом»⁴⁹. Тем самым законодатель не отрицает близость правовой природы таможенных платежей и иных налоговых платежей.

Наша точка зрения по этому вопросу состоит в том, что за исключением таможенных сборов остальные таможенные платежи являются по сути теми же налогами, как и остальные налоговые платежи, предусмотренные Налоговым кодексом РФ. Основанием для подобного вывода является тот факт, что правовая конструкция НДС, акцизов и таможенной пошлины имеет похожие с остальными налогами признаки. Что касается таможенных сборов, то они могут быть разделены на две группы. Одни из них уплачиваются в связи с осуществлением таможенными органами юридических значимых действий по поводу пропуска через таможенную границу товаров и транспортных средств. Другая группа связана с оказанием услуг таможенными органами по хранению на таможенной площадке тех же самых товаров и транспортных средств. Если первая группа таможенных сборов выступает частью административных платежей, то вторая группа — близка к платежам, имеющим гражданско-правовую природу⁵⁰.

Еще одна группа фискальных платежей связана с уплатой штрафов, которые также в большинстве случаев планируются как возможные доходы в бюджеты, однако основанием для их обязательной уплаты является нарушение законодательства, поэтому их следует рассматривать отдельно от платежей, имеющих экономическую основу. Такую же правовую природу имеют возможные конфискации.

Третья группа обязательных платежей имеет гражданско-правовую основу, предполагающая невыполнение партнером государства своих обязательств по гражданско-правовым договорам. Например, неоплаченный своевременно бюджетный кредит получает режим обязательных платежей и может быть взыскан посредством применения принудительной силы. В этом плане платежи по гражданско-правовым основаниям в деле обеспечения возврата в бюджет близки к обязательным, в том числе налоговым платежам. Однако на перспективу необходимо проработать вопрос о создании единого гражданско-правового режима взаимодействия всех партнеров по сделкам, включая государство и его представителей. Поэтому есть смысл взыскивать задолженность по гражданско-правовым сделкам в пользу государства только на основании решения суда.

Отдельно можно вести речь об особенностях природоресурсных платежей в бюджеты бюджетной системы, о платежах в связи с осуществлением внешнеэкономической деятельности (антидемпинговые платежи) и др. Что касается природоресурсных платежей, которые в настоящее время обеспечиваются механизмами гражданско-правового регулирования, то есть смысл согласиться с мнением Васильевой Н. В. о том, что таковые платежи квалифицируются как налоги (земельный налог) и сборы «поскольку они носят индивидуально-возмездный характер»⁵¹.

Автор докторской диссертации по публичным доходам Васянина Е. Л. указывает на наличие 11 групп фискальных доходов бюджетов в зависимости от их экономического основания. Конкретно она выделяет: «1) налоги; 2) фискальные сборы; 3) парафискалитеты; 4) страховые взносы; 5) фиски, имеющие характер наказания (штрафы, конфискации, иные принудительные изъятия); 6) фискальные платежи, являющиеся мерами тарифного регулирования (например, таможенная пошлина, утилизационный сбор); 7) фиски, являющиеся защитными мерами нетарифного регулирования (компенсационные, антидемпинговые пошлины); 8) природоресурсные платежи; 9) «скрытые» фискальные взимания; 10) «обратные» фиски; 11) параналоговые сборы»⁵². Можно согласится с приведенным перечнем обязательных платежей в бюджеты и одновременно указать на неупорядоченность всей совокупности платежей, поскольку различия между ними в ряде случаев достаточно условны. Такая картина объясняется историческими причинами, когда вместе с налогами, сборами, пошлинами применялись термины «плата», «отчисления», «взносы» и др.⁵³

Общими признаками вышеперечисленных платежей выступают:

а) все они предусмотрены законодательством как обязательные платежи, исключающие возможность для плательщика действовать по своему усмотрению в решении вопроса — платить или не платить;

б) в случае отказа плательщика своевременно и полном объеме самостоятельно внести в бюджет сумму обязательного платежа, к плательщику применяется механизм принуждения в целях изъятия необходимого платежа и предусмотренных при этом штрафных санкций и пени. Даже те платежи, которые имеют гражданско-правовую основу, в случае несвоевременного поступления в бюджет также могут изыматься в принудительном порядке без решения суда;

в) все они поступают в один или несколько бюджетов бюджетной системы РФ, выполняют функцию фиска как один из доходных источников бюджетов;

г) порядок их определения по сроку и объемам поступления в бюджеты подлежит контролю со стороны уполномоченных органов государства.

Если попытаться классифицировать все виды платежей по определенным критериям, то ведущим критерием может быть названо основание для возникновения обязанности по таковым платежам. Экономическое основание включает в себя доход, оборот товара, наличие имущества. Платежи как санкции за правонарушения применяются в виде штрафов и конфискаций. Третьим видом оснований является осуществление уполномоченными субъектами государства юридических значимых действий или услуг. Также можно выделить основания, связанные с пользованием природными ресурсами, внешнеэкономической деятельностью. В этом плане заслуживает поддержки позиция Васильевой Н. В., которая считает, что «рассмотрение всех обязательных платежей, не обладающих признаками налога, в качестве сборов позволит распространить на них одинаковые правила установления и взимания, закрепить единый уровень гарантий всех плательщиков»⁵⁴. Но пока это пожелание не совсем совпадает с позицией законодателя, который установил кроме налогов и сборов еще несколько видов платежей, не считая штрафов, имеющих свое основание. На перспективу, если будет принято соответствующее решение и будут оставлены только налоги и сборы, не считая штрафов, то перечень обязательных платежей станет наиболее оптимальным.

К числу общих характеристик вышеназванных платежей можно отнести также то, что они обеспечены управленческой деятельностью государства. Однако уровень самой управленческой деятельности в этой сфере, к сожалению, крайне низкий. Применительно к обязательным платежам в бюджеты государство не имеет системной основы для установления таковых платежей. Речь идет об отсутствии целей взимания платежей в бюджеты во взаимосвязи с целями социально-экономического развития общества. В этом плане необходимо иметь специальную программу увеличения доходов бюджета, которая одновременно способствовала бы ускоренному развитию экономики и общества⁵⁵.

К числу серьезных проблем в деле взимания платежей остается вопрос о платежах в адрес государственных учреждений. Государство даже вопреки действующей Конституции РФ постепенно переводит свою миссию по организации образования, предоставления медицинской помощи и доступу к учреждениям культуры на платную основу. Поэтому платежи в сфере деятельности бюджетных и автономных учреждений в названных сферах формально, конечно, не поступают в адрес бюджета, но, с другой стороны, их нельзя отделять от бюджета, поскольку такие же платежи в связи с оказанием услуг казенными учреждениями поступают в бюджет. Одновременно бюджет продолжает финансировать часть услуг, оказываемых бюджетными и автономными учреждениями. Следовательно, потребители услуг названных учреждений финансируют ту часть объема услуг, которую отказалось обеспечивать своими ресурсами государство. В то же время по формальным признакам платежи потребителей услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры, спорта, оказываемых бюджетными и автономными учреждениями не относятся к числу обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы. Но к категории публичных платежей их отнести можно, хотя они и имеют гражданско-правовую основу своего появления. Вся проблема в том, что государство переложило на само население проблему финансового обеспечения ряда социально значимых функций, которые в условиях современного цивилизованного общества как правило государство берет на себя. В этом плане наша страна как бы возвращается в девятнадцатый век.

Существенное значение имеет механизм администрирования обязательных платежей в бюджеты. Необходимо максимально упростить порядок расчета суммы платежа и перечисления его в бюджет. Механизм контроля целесообразно перевести на бесконтактную электронную основу, что также снизит затраты на само администрирование.

Но основные усилия следует направить на упорядочение самого перечня обязательных платежей, убрать из числа сборов те виды платежей, которые по сути имеют налоговую природу. Целесообразно поддержать планируемую работу по включению в Налоговый кодекс РФ всех видов обязательных платежей, что значительно упростит порядок пользования документацией по платежам, снизит уровень ведомственного давления на режим их взимания и упростит порядок контроля за их уплатой.

Обязательные платежи в форме налогов и сборов

В свою очередь, публичные обязательные платежи в бюджеты бюджетной системы РФ классифицируются на налоговые и неналоговые.

Налоги как основной источник доходов бюджетов всех уровней подразделяются на прямые и косвенные. В Казахстане, например, к числу прямых налогов отнесены: «налоги на доходы и имущество: подоходный налог и налог на прибыль корпораций (фирм); на социальное страхование и на фонд заработной платы и рабочую силу (так называемые социальные налоги, социальные взносы); поимущественные налоги, в том числе налоги на собственность, включая землю и другую недвижимость; налог на перевод прибыли и капиталов за рубеж и другие. Они взимаются с конкретного физического или юридического лица, их называют прямыми налогами». К косвенным налогам законодательство Казахстана включает: «налоги на товары и услуги: налог с оборота …; акцизы (налоги, прямо включаемые в цену товара или услуги); на наследство; на сделки с недвижимостью и ценными бумагами и другие. … Они частично или полностью переносятся на цену товара или услуги»⁵⁶.

Конкретно в Казахстане взимаются следующие налоги и сборы, поступающие в бюджет Республики: подоходный налог с юридических и физических лиц; налог на добавленную стоимость; акцизы; сбор на регистрацию эмиссии ценных бумаг; специальные платежи и налоги с недропользователей; дорожный налог; социальный налог; сбор на социальное обеспечение; сборы на проезд автотранспортных средств по территории Республики Казахстан. Как видим, перечень налогов и сборов в республиканский бюджет Казахстана менее удачный, чем в России. В частности, к недостаткам можно отнести дублирующие социальные платежи. В то же время сборы на проезд автотранспортных средств, представляется более удачным вариантом по сравнению с «Платоном».

К местным налогам, поступающим в местные бюджеты отнесены: земельный налог; налог на имущество юридических и физических лиц, налог на транспортные средства, сбор за регистрацию физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и юридических лиц; сбор с аукционных продаж⁵⁷. Положительным моментом можно считать, что налоговая юрисдикция уровней публичной власти Казахстана совпадает с бюджетной юрисдикцией, что позволяет повысить статус нижестоящих уровней публичной власти влиять на уровень собираемости обязательных платежей.

Все налоговые платежи должны обладать одинаковыми признаками, указанными законодателем в ст. 8 Налогового кодекса РФ. Это должны быть платежи в форме денежных средств, что ставит под вопрос о принадлежности к системе налогов и сборов платежей в натуральной форме по соглашениям о разделе продукции. Важнейшим признаком налогов является то, что налогоплательщики обязаны перечислять в бюджеты налоги только с того имущества, которое у них на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления. Это значит, что имеющий некоторые признаки налога платеж на капитальный ремонт собственников в многоквартирных домах с арендаторов не должен взиматься. Более сложным является вопрос о природоресурных платежах, которые также имеют признаки налогов или сборов, но плательщики этих платежей собственниками объектов не являются.

Вопрос о структуре обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы должен соотноситься с объемом налогового бремени, как показателя объема совокупного изъятия имущества во всех формах обязательных платежей по всем основаниям. В этой связи предлагается установить определенный минимум государственных расходов, который безусловно должен быть обеспечен доходами. На этой основе должен быть определен минимальный объем налогового бремени на каждого плательщика налогов и других обязательных платежей. Увеличение налогового бремени возможно лишь при наличии экономических возможностей либо в период усиления национальной безопасности. В настоящее время бремя обязательных платежей физических лиц в бюджеты вместе с социальными страховыми взносами, которые в конечном счете обеспечиваются по затратам за счет наемного персонала, составляет 61,2 % от общего объема заработанных средств⁵⁸.

В действующем Налоговом кодексе РФ решен вопрос об исчерпывающем перечне налогов, но остаются проблемы соотнесения этого перечня со специальными налоговыми режимами, которые не являются самостоятельными налогами, а выступают их заменителями. Но при этом специальные налоговые режимы не обладают всеми свойствами налога, указанными в ст. 8 Налогового кодекса РФ.

К числу налоговых обязательных публичных платежей следует отнести те платежи, которые предусмотрены Налоговым кодексом РФ, а также платежи в государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования. В науке есть позиция считать таковые взносы отдельным видом обязательных платежей⁵⁹. Дело в том, что платежи во внебюджетные фонды имеют близкую к налогам природу, хотя и называются страховыми взносами. К числу признаков, по которым можно объединить в одну группу страховые взносы с налогами, можно назвать:

1. Страховые взносы предназначены для обеспечения потребностей бюджетной системы, имеющей единую сущностную основу. Внебюджетные фонды есть часть того же самого бюджета, но только организационно обособленная от него, хотя и имеющая с ним взаимосвязанные денежные потоки, в результате чего организационное обособление становится видимостью самостоятельного функционирования государственных внебюджетных фондов. Каждый год денежные суммы из федерального бюджета направляются на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда, хотя был период, когда деньги Пенсионного фонда использовались для покрытия дефицита федерального бюджета.

Помимо сказанного можно выделить еще один важный признак в пользу учета государственных внебюджетных фондов как единых по сущности с бюджетами бюджетной системы. И те, и другие фонды денежных средств относятся к числу централизованных денежных фондов государства, предназначены для обеспечения функций государства. На этапе перехода страны к рыночной экономике государство сделало попытку отделить ряд некоторых своих социальных задач и вывести государство из числа обязанных субъектов за надлежащее финансовое обеспечение ряда определяющих направлений социальной функции государства. На сегодняшний день можно наблюдать промежуточный вариант из того, что запланировало государство в начале этапа рыночных реформ.

2. Страховые взносы в государственные внебюджетные фонды относятся к категории страховых взносов больше по названию, нежели по сути. В классическом своем виде страховые взносы предполагают прямую связь между страхователем и его интересами по страховому случаю, либо интересами выгодоприобретателя, которого укажет сам страхователь. В случае страхования государственными внебюджетными фондами страхователь указан законом, при этом он не определяет, кто конкретно будет получателем страховых выплат. Такую же функцию выполняет бюджет, обязанные лица вносят свои платежи, которые предназначены на обеспечение всей совокупности бюджетных расходов, независимо от источника поступления доходов в бюджет.

3. Признаком, объединяющим режим страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с остальными налоговыми доходами в бюджеты, можно назвать также единую систему администрирования. Обе разновидности платежей обеспечиваются одной и той организацией налогового контроля и учитываются в кассовом режиме органами Федерального казначейства. Управление средствами, поступающими в бюджеты платежами в форме налогов и страховых взносов, хотя и различается по статусу органов, обеспечивающих названное управление, однако имеет однотипную природу. Органы управления государственными внебюджетными фондами являются бюджетными учреждениями и не входят в число органов власти, однако по объему выполняемых функций они выступают фактическим продолжением государства.

4. Также можно согласиться с Васильевой Н. В. в том, что «при всех различиях с налогами, они (страховые взносы — А. Селюков) отвечают главному критерию налогового платежа — индивидуальной безвозмездности»⁶⁰.

Особое место в числе публичных обязательных платежей занимают сборы, которые в действующем законодательстве делятся две группы, в зависимости от формы юридического установления. Одна группа сборов взимается на основе Налогового кодекса РФ, другая многочисленная группа сборов установлена отдельными нормативными правовыми актами. За исключением санкций, которые не всегда включают в число обязательных платежей, все остальные налоговые и неналоговые платежи имеют обязательную форму⁶¹. В то же время считаем необходимым поддержать вывод Васильевой Н. В. о том, что «обязательными платежами являются налоги, сборы, иные обязательные платежи (взносы), штрафы, пени и иные санкции»⁶².

Согласно п. 2 ст. 8 Налогового кодекса РФ, «Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий), либо уплата которого обусловлена осуществлением в пределах территории, на которой введен сбор, отдельных видов предпринимательской деятельности»⁶³. При этом законодатель не определил: надо ли считать сборы, которые не попали в перечень, указанный в Налоговом кодексе РФ, что они должны обладать теми признаками, на которые указал Налоговый кодекс РФ. Это очень важный вопрос, поскольку перечень сборов, взимаемых в России обширен, и не все они обладают признаками официально указанных законодателем. Поэтому есть специальная проблема относительно официального определения признаков тех платежей, которые получают наименование «сбор».

О некорректном употреблении термина «сбор» можно судить по вводимому в настоящее время т. н. «курортному сбору». Со сбором в классическом виде его объединяет лишь то, что он имеет одноразовый характер изъятия. Однако по сути он ближе к налогу, поскольку не предполагает какие-либо действия или услуги со стороны государства или муниципальных образований. Основанием для его взимания является сам факт нахождения гражданина на территории курорта, при том, что отдельно заплатил за пользование услугами учреждений курорта. Об отсутствии управленческой проработки вопроса о целесообразности названного сбора свидетельствует тот факт, что сбор вместо помощи курортам снизит конкурентные возможности отечественных курортов перед иностранными аналогичными структурами.

Если перечень налогов и сборов, определенный Налоговым кодексом РФ достаточно подробно исследован в науке налогового права, что касается перечня иных неналоговых публичных платежей в бюджеты всех уровней, то сам перечень и особенно критерии их классификации требуют усиленного внимания.

К категории неналоговых доходов бюджетов согласно ст. 41 Бюджетного кодекса РФ относятся:

«1) доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций;

2) доходы от продажи земли и нематериальных активов;

3) поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников;

4) административные платежи и сборы;

5) штрафные санкции, возмещение ущерба;

6) доходы от внешнеэкономической деятельности;

7) прочие неналоговые доходы, например доходы от реализации и (или) использования высокообогащенного урана и природного сырьевого компонента низкообогащенного урана».

Как видим, не все из них являются обязательными платежами, многие имеют гражданско-правовую основу. Но самое главное в том, что этот список не является единственным, на основании которых взимаются обязательные платежи. Понятие «административные сборы и платежи» не раскрыт вообще.

Заслуживает внимания опыт Республики Таджикистан, где республиканским законом установили полный перечень иных обязательных платежей, поступающих в бюджет⁶⁴. Таким образом, в этой стране в отношении обязательных платежей в бюджет действует только Налоговый кодекс РТ и вышеназванный закон.

К числу иных обязательных платежей отнесены общереспубликанские иные обязательные платежи и местные иные обязательные платежи. В первую группу платежей внесены:

— «сбор за государственную регистрацию радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств;

— сбор за государственную регистрацию гражданских воздушных судов;

— сбор за государственную регистрацию аэродромов и аэропортов;

— сбор за государственную регистрацию лекарственных средств;

— сбор за проезд иностранных автотранспортных средств по территории Республики Таджикистан;

— сбор за выдачу разрешения на использование радиочастотного спектра;

— консульский сбор;

— сбор за проставление апостиля; (ЗРТ от 23.11.15 г., № 1250)

— сбор за выдачу паспорта гражданина Республики Таджикистан;

— лицензионный сбор;

— плата за использование радиочастотного спектра;

— плата за действия, связанные с правовой охраной объектов промышленной собственности;

— плата за выдачу разрешительных документов; (ЗРТ от 19.03.13 г., № 948)

— плата за загрязнение окружающей природной среды и другие виды вредного воздействия на нее;

— плата за пользование объектами животного мира;

— плата за лесные пользования;

— плата за пользование объектами растительного мира;

— плата за выдачу разрешения на эксплуатацию транспортных средств с тонированными стеклами; (ЗРТ от 9.01.10 г., № 578)

— плата с чистой прибыли; (ЗРТ от 14.11.16 г., № 1368)

— плата за обязательное страхование; (ЗРТ от 14.11.16 г., № 1368)

— плата за акцизные марки; (ЗРТ от 14.11.16 г., № 1368)

— плата за предоставление сертификатов органами стандартизации, метрологии, сертификации и торговой инспекции; (ЗРТ от 14.11.16 г., № 1368)

— плата за выполненные работ но выдаче свидетельства для импорта сжиженного углеводородного газа; (ЗРТ от 14.11.16 г., № 1368)

— плата в счет судебных штрафов и иных штрафов и взысканий, применяемых другими государственными органами; (ЗРТ от 14.11.16 г., № 1368)

— плата за счет специальных средств бюджетных организаций и учреждений. (ЗРТ от 14.11.16 г., № 1368)».

К числу местных обязательных платежей отнесены:

«— сбор за действия государственной автомобильной инспекции;

— сбор за действия государственной инспекции сельхозтехники;

— сбор за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

— сбор за государственную регистрацию речных маломерных судов;

— плата за размещение наружной рекламы».

Негативными аспектами вышеприведенного примера являются: нечеткость правового режима взимания отдельных платежей, например, платежи за действия автомобильной инспекции, отсутствие разграничений с Налоговым кодексом РТ по ряду позиций, например, платежи за наличие прибыли.

К числу неналоговых сборов, не поступающих в бюджеты России, можно отнести так называемые парафискальные сборы, в том числе платежи в саморегулируемые организации, сборы за рассмотрение дел в третейских судах. Отдельно можно выделить оплату услуг аудиторов по обязательным аудиторским проверкам. В ряде случаев к парафискальным платежам относят членские взносы в различные общественные организации, но при этом надо иметь в виду, что обязанность по их уплате не связана с какими-либо инициативами государства. Так оплата услуг аудитору в принципе имеет гражданско-правовую природу, однако государство законом обязало хозяйствующий субъект заключить соответствующий договор об обязательной аудиторской проверке с аудитором. Такую же форму приобретают вводимые платежи для физических лиц за оплату коммунальных платежей в безналичной форме. Граждане, фактически лишенные права выбора осуществлять оплату в наличной форме, вынуждены отдать дополнительную оплату банкам за услуги перечисления коммунальных платежей.

Административные сборы в СССР как признак публичных платежей

В отличие от современного способа установления сборов, в 20-х годах ХХ века при советской власти использовался механизм административных сборов, который включал в себя все сборы, взимаемые на территории государства. В других странах количество административных сборов достигало свыше 20. К числу основных административных сборов того периода относились нотариальные, консульские сборы, сборы с горных отводов, за выдачу и визирование иностранных паспортов, лицензионные сборы, патентные сборы, за регистрацию акционерных обществ, за право охоты и др.

Изданная в СССР в 1927 г. Финансовая энциклопедия называет наличие системы административных сборов, как сложившейся для отдельных стран совокупности сборов. Классификация ведется на группу всеобщих административных сборов, которые взимались за услуги, не связанные с имущественными отношениями и «технической организацией». Эти сборы предполагали участие органов управления в фиксации юридических фактов (получение паспорта, замена имени, получение рабочей книжки, получение разрешения на практику и т. п.). Во многом государство побуждало граждан иметь у себя паспорт или какое-либо разрешение и одновременно устанавливало сбор за факт приобретения соответствующего документа. Любой человек может прожить без паспорта, как это было в древние времена, но государство устанавливает определенные режимы деятельности, где обязательно требуется паспорт. Поэтому то обстоятельство, что в настоящее время многие из числа подобных сборов не применяются, можно оценить как положительное деяние государства.

Вторая группа сборов по отдельным отраслям управления, предполагало установление платежей за образование и обучение, за сдачу экзаменов, за пользование библиотеками и музеями, за пользование услугами санитарных учреждений. По сути эта группа сборов была близка по своей природе к обычным гражданско-правовым платежам, хотя ценой и не являлось, поскольку затраты на оказание услуги не всегда были связаны с размером платежа. В эту же группу платежей как сборов входили платежи за клеймение мер, весов и прочих мер официального удостоверения каких-либо фактов, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности. Во многом вся эта группа сборов отличается от обычных расчетов в системе гражданско-правовых отношений тем, что они установлены законом, а не в силу договора.

Однако среди этой группы сборов есть и исключение. В частности, называются сборы «за осуществление официального надзора (за испытание паровых котлов, за исследование качества пищевых продуктов, за контроль над аптеками и лечебницами, за выдачу охотничьих свидетельств и свидетельств на право ношения оружия и т. д.)». В силу отсутствия данных неясно, как взимался сбор за осуществление надзора, но это, конечно, сбор, имеющий административно-правовую природу, связан с административно-правовым регулированием отношений. В ту же группу можно включить сборы «за выдачу прав на изобретение, за дарование прав юридического лица, за аптечную, горную привилегии» и др.

Отдельную группу составляли сборы «пошлинного характера, взимаемые государством в качестве вознаграждения за какую-либо определенную деятельность административных органов. Они устанавливаются в тех случаях, когда частные лица вступают в соприкосновение с государственными учреждениями ради своих выгод»⁶⁵. Кстати, такое определение сборов представляется более корректным, чем это сделано в действующем Налоговом кодексе РФ.

При этом государство осознанно ставило задачу, чтобы присутствовал критерий экономического обоснования, чего на наблюдается в наше время. Конкретно указывалось, что административные сборы могут взиматься только в том случае, если плательщик являлся заинтересованным лицом в получении услуги от имени государства. Сумма сбора направлялась в полном или частичном объеме на покрытие тех издержек, которые имело государство на содержание «административных учреждений», оказывающих услуги. В случае превышения суммы сбора объема затрат на оказание услуги такой сбор приобретает признаки налогов, отмечалось авторами Финансовой энциклопедии 1927 г.

Имеет смысл воспроизвести положительные и отрицательные признаки административных сборов согласно редакции 1927 г. Так, к числу достоинств таковых сборов отнесены: «1) расходы по взиманию невелики, так как административные сборы не требуют специального аппарата взимания, будучи взимаемы учреждениями, которые все равно должны были бы существовать вне зависимости от фискальных интересов; 2) обеспечивается легкий контроль за уплатой сборов и затруднительность уклонения от их уплаты; 3) уплата административных сборов сравнительно мало чувствительна для плательщика, потому что сопровождается приобретением известных услуг от органов государства». В числе недостатков называлось то, что «1) они часто не сообразуются ни с доходом, ни с имуществом плательщика и тем нарушают основной принцип обложения; 2) они стесняют доступ к крайне необходимым общественным учреждениям»⁶⁶.

Из сказанного вытекает потребность учесть следующие признаки для установления сборов:

1. Они должны быть непосредственно обусловлены потребностями плательщика в получении оказываемой ему услуги. Дело в том, что в настоящее время имеется ряд сборов в форме обязательных платежей, которые не связаны с потребностями плательщика.

2. Сборы не должны быть обременительны для плательщика, чтобы не стать экономическим препятствием для получения им соответствующей услуги от имени государства. Прежде всего это должно касаться основных прав и свобод граждан. Например, Конституция РФ гарантирует каждому человеку право стать предпринимателем. Однако, отсутствие средств для оплаты сбора может стать препятствием для реализации соответствующего права.

3. Объем взимаемых сборов не должен превышать объем затрат на оказание определенным учреждением какой-либо услуги. То есть бюджет в этом случае от подобных сборов не будет иметь доходов.

Исходя из сказанного можно сделать вывод: в большинстве своем административные сборы в СССР в 20-х гг. ХХ в. не были фискальными по своей сути, поскольку целью их взимания в основном было покрытие затрат, которые имели государственные учреждения на оказание соответствующих услуг.

Выводы

Исходя из сказанного, следует отметить: платежи в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ, а также внебюджетных фондов являются частью более широкого круга публичных платежей, обладают следующими признаками: они взимаются как обязательные платежи, что подразумевает возможность их принудительного изъятия; они предназначены для обеспечения государственных и муниципальных интересов; они предусмотрены законодательством в качестве обязательных платежей. Мы присоединяемся к позиции Васильевой Н. В. относительно упрощения перечня обязательных платежей в бюджеты, сведя их к налогам и сборам, не считая штрафов, которые взимаются в связи с правонарушениями.

Для обеспечения единообразия всех обязательных платежей следует проработать вопрос об установлении их жестких правовых конструкций по аналогии, как это сделано по отношению к налогам. Речь идет об объекте, субъекте, источниках платежа, тарифа или ставки, порядке уплаты.

Для придания всей совокупности публичных обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы признаков системности необходимо принять единый нормативный правовой акт, в котором перечислить все виды таковых платежей, указать критерии их классификации, четкие основания для их уплаты и порядок перечисления в бюджет. Это позволит повысит уровень правовой культуры по поводу взаимодействия государства и общества, каждого его члена по поводу обязательных платежей в централизованные денежные фонды. Тем самым будет установлено единообразие в этой сфере, что позволит сделать ее предсказуемой и понятной всем ее участникам.

Основным принципом содержания такого правового акта должно стать установление баланса интересов общества и отдельного плательщика, что может быть достигнуто только посредством выполнения государством надлежащим образом своих функций. Каждый налогоплательщик и плательщик сборов заинтересован в том, чтобы в бюджете было достаточно доходов, благодаря чему будут обеспечены общие и его личные интересы.

Глава 3.
Юридическая природа обязательных платежей, уплачиваемых в федеральный бюджет Российской Федерации, и критерии их разграничения

Категория «обязательные платежи» является родовой по отношению к нескольким десяткам разновидностей обязательных платежей, имеющих различные наименования,— налоги, сборы, взносы, платежи и др. При том что данным термином часто оперируют в нормативных правовых актах, актах Конституционного Суда Российской Федерации, судебной практике, научной и учебной литературе, законодательного либо общепринятого концептуального определения он не имеет. В частности, высказывается мнение, что его можно трактовать в узком и широком значении: в узком значении в качестве обязательных платежей следует рассматривать платежи, уплачиваемые в бюджет и государственные внебюджетные фонды; в широком — любые платежи, уплата которых обязательна для конкретных субъектов⁶⁷.

Тем не менее представляется возможным выделить отдельные юридические характеристики обязательных платежей, которые достаточно очевидны.

Общим квалифицирующим признаком таких платежей является их обязательность, которая проявляется прежде всего в обязательности их уплаты. При этом обязанность по уплате обязательных платежей имеет особый, публично-правовой, а не частно-правовой (гражданско-правовой) характер, что обусловлено публично-правовой природой государства и государственной власти⁶⁸.

Публично-правовая природа этой обязанности предопределяет односторонний характер установления таких платежей, а также обеспеченность принудительной силой государства. Реализуя публично-правовые функции в сфере установления обязательных платежей, государство действует в сфере своих властных полномочий, не предполагающих, в отличие от договорных правоотношений, проявления воли частных субъектов как условия возникновения прав и обязанностей сторон. Облекая волю в форму нормативного правового акта, государство тем самым придает соответствующему платежу признак обязательности. Такая форма установления обязательства признается основой его правового регулирования. На такую форму установления указывал еще А. Смит, который писал, что налог понимается как «бремя, накладываемое государством в форме закона, который предусматривает и его размер, и порядок уплаты»⁶⁹. Обязанность платить законно установленные налоги и сборы закреплена в Высшем законе государства — Конституции РФ (ст. 57).

Исполнение такой обязанности обеспечивается через установление государством специального обеспечительного механизма принуждения. При этом следует отметить, что механизм принуждения может иметь отличия в зависимости от вида обязательного платежа. Так, например, принуждение к уплате налогов заключается в установлении специальных обеспечительных мер (пени, приостановление операций по банковскому счету и др.), мер, направленных на принудительное исполнение обязанности по уплате налогов за счет денежных средств на банковском счете и иного имущества налогоплательщика, а также в установлении санкции за неуплату, то есть меры юридической ответственности неплательщика. Принуждение к уплате сборов преимущественно обеспечивается авансовым характером такого платежа, когда юридические действия в пользу плательщика не совершаются, если оплата отсутствует. Возможны и другие способы принуждения: например, в соответствии со ст. 80 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации капитан морского порта вправе отказать в выдаче разрешения на выход судна из морского порта в случае неуплаты портовых сборов.

Обязательность уплаты таких платежей обусловлены их публично-правовым значением: исполнение обязанности по их уплате затрагивает права и интересы государства, а также других лиц. Они формируют экономическую основу деятельности государства, будучи источниками доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Однако при этом важно отметить, что не все обязательные платежи подлежат поступлению в бюджеты публично-правовых образований; получателями средств от уплаты части таких платежей являются иные субъекты, которые за счет них также формируют денежные фонды, средства которых используют на обеспечение публичных интересов и реализацию отдельных функций государства, делегированных им для исполнения.

С учетом этого основной классификацией обязательных платежей является их деление на два вида: 1) обязательные платежи, уплачиваемые в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; 2) обязательные платежи, не уплачиваемые в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Последние чаще всего называют парафискалитетами. В российской правовой науке понятие парафискальных платежей является доктринальным и не закреплено в нормативно-правовых актах.

Проблему установления и взимания парафискалитета исследовал еще Поль Мари Годме, по мнению которого такие изъятия отличаются от налогов по трем основаниям:

1) они устанавливаются в экономических или социальных интересах, тогда как налог может быть использован для финансирования любого расхода, представляющего общий интерес;

2) взыскиваются в пользу юридического лица публичного или частного права, не являющегося государством, местным органом или их административным учреждением, то есть такие сборы могут предназначаться для промышленных, коммерческих и социальных предприятий и учреждений, для ассоциаций, технических или профессиональных организаций, тогда как налог взыскивается в пользу государства или местных органов без указания, для какой цели он предназначен;

3) для установления парафискалитета нет необходимости в законе, он может быть установлен актами исполнительной власти, тогда как налог должен быть установлен законом, и бесспорный признак его тот, что он может быть использован по любому назначению⁷⁰.

В современных теоретических работах российские ученые отмечают, что парафискальный сбор является финансовым изъятием, принципиально отличающимся от налогов и иных фискальных сборов, предусмотренных бюджетным законодательством⁷¹.

И. И. Кучеров пишет, что термин «парафискалитет» может быть определен как «правовая, неналоговая форма возложения обязанностей на физических лиц и организаций по участию в формировании финансовых ресурсов отдельных субъектов публичного и частного права, в целях покрытия расходов, связанных с оказанием ими услуг в пользу плательщиков»⁷².

М. В. Карасева под «парафискальным сбором» понимает публичный платеж, который поступает в негосударственный денежный фонд или денежный фонд государственного органа на основе закона или иного нормативного правового акта и используется через этот фонд для реализации публичных задач»⁷³.

Л. В. Ромащенко определяет парафискальные платежи как обязательные платежи, взимаемые на основании требований публичной власти для покрытия расходов на выполнение делегированных публичных функций и зачисляемые напрямую в пользу лиц, исполняющих эти функции, а не в бюджет или иные централизованные публичные фонды. Взимание парафискальных платежей — это способ финансирования деятельности, осуществляемой третьими лицами по поручению публичной власти в децентрализованном порядке⁷⁴.

А. Д. Корнев дает авторское определение парафискального платежа или парафискалитета, согласно которому это обязательный платеж, устанавливаемый публичной властью для целевого финансирования деятельности лиц, осуществляющих публичные функции и не являющихся органами государственной власти и органами местного самоуправления, зачисляемые в обособленный фонд, не участвующий в финансировании общих расходов бюджета⁷⁵.

Некоторые авторы раскрывают содержание термина «парафискальный сбор» путем выделения юридически значимых признаков, отличающих парафискалитет от фискальных плат⁷⁶.

Таким образом, можно сделать общий вывод, что парафискалитеты — это обязательные платежи, которые являются источниками формирования денежных фондов субъектов, не являющихся публично-правовыми образованиями, средства которых предназначены для удовлетворения публичных потребностей.

Вместе с тем парафискальные платежи остаются за рамками настоящей работы, посвященной вопросам правового регулирования обязательных платежей, подлежащих зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Именно эти платежи предназначены для обеспечения реализации функций государства в целом, чем обусловлено их особое значение.

Обязательные платежи уплачиваются в бюджеты всех публично-правовых образований.

При этом принципиальным образом они классифицируются на две группы: 1) налоговые платежи, устанавливаемые, исчисляемые и уплачиваемые в соответствии с Налоговым кодексом РФ; 2) неналоговые платежи, которые урегулированы иными нормативными правовыми актами. Такая классификация базируется на правовых основах, закрепляющих порядок установления, исчисления и уплаты таких платежей — налоговом законодательстве и ином законодательстве, составляющем правовую основу обязательных платежей, не признаваемых налогами (налоговыми сборами).

А с учетом бюджетного законодательства обязательные платежи подразделяются на 1) налоговые доходы и 2) неналоговые доходы.

Следует заметить, что понятие «налоговые платежи» не полностью совпадает с понятием «налоговые доходы». А понятие «неналоговый платеж» вообще не имеет четких границ, при том что понятие «неналоговые доходы» охватывает самый широкий круг бюджетных доходов.

Так, Бюджетный кодекс РФ в ст. 41 определяет, что к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления (п. 1).

К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, местных налогов и сборов, а также пеней и штрафов по ним (п. 2 ст. 41 БК РФ). Такие обязательные платежи как налоги и сборы, закрепленные в НК РФ (налоговые платежи), распределены между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в ст. 50 (федеральный бюджет), 56 (бюджеты субъектов Российской Федерации), 61–61.5 (местные бюджеты) БК РФ.

Неналоговые доходы бюджетов перечислены в п. 3 ст. 41 БК РФ:

1) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (арендная и иная плата за передачу в возмездное пользование; проценты по остаткам бюджетных средств на счетах; средства, получаемые от передачи имущества в залог, в доверительное управление; плата за пользование бюджетными кредитами; доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям; часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей; другие доходы)⁷⁷;

2) доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности⁷⁸;

3) доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

4) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия (ст. 46 БК РФ);

5) средства самообложения граждан;

6) иные неналоговые доходы.

В последнюю группу доходов как раз и входят обязательные неналоговые платежи.

Между бюджетами разных уровней они распределяются в соответствии со ст. 51, 57, 62 БК РФ.

Общими для всех бюджетов «иными неналоговыми доходами», которые можно квалифицировать как обязательные платежи, является плата за использование лесов. Для государственных бюджетов — плата за негативное воздействие на окружающую среду; плата за пользование водными объектами; плата за предоставление сведений, документов, содержащихся в государственных реестрах (регистрах); разовые платежи за пользование недрами при наступлении событий, предусмотренных в лицензии; регулярные платежи за пользование недрами при пользовании недрами; плата, полученная по результатам конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка, состоящего из акватории водного объекта, находящегося в соответствующей собственности, или ее части.

Также установлены и «эксклюзивные» «иные неналоговые доходы» бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которые можно отнести к обязательным платежам.

Для федерального бюджета это: лицензионные сборы; таможенные пошлины и таможенные сборы; консульские сборы; патентные пошлины; плата за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям; сборы в счет возмещения фактических расходов, связанных с совершением консульских действий; утилизационные сборы; плата от продажи на аукционе права на заключение договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов и (или) договора пользования водными биологическими ресурсами, находящимися в федеральной собственности; сборы за участие в конкурсе (аукционе) на право пользования участками недр (кроме участков недр местного значения); прибыль Центрального банка Российской Федерации, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей; доходы от внешнеэкономической деятельности; средства, полученные организациями от реализации продуктов утилизации вооружения и военной техники после уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей; средства, полученные от выпуска материальных ценностей из государственного запаса специального сырья и делящихся материалов после уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей.

Для бюджетов субъектов Российской Федерации исключительными «иными неналоговыми доходами» являются: декларационный платеж; плата за снятие запрета на реконструкцию, строительство зданий, строений, сооружений на земельном участке; плата от продажи на аукционе права на заключение договора пользования водными биологическими ресурсами, находящимися в собственности субъекта Российской Федерации.

Местные бюджеты таких доходов не имеют.

С учетом того, что основная доля обязательных платежей поступает в федеральный бюджет, их изучение может иметь особое научно-практическое значение. Вместе с тем представляется, что единственным основанием, по которому можно провести отграничение федеральных обязательных платежей от региональных и местных обязательных платежей является бюджетный фонд, в который они подлежат зачислению. Прочие признаки и характеристики являются общими.

Следует отметить, что за последнее время категории обязательных платежей и вопросам их правового регулирования уделяется существенное внимание как практиками и правоприменителями, так и учеными. При этом основной акцент сделан на неналоговые платежи с учетом необходимости установления критериев для их правовой идентификации, закрепления общих правил установления, исчисления и уплаты. Многократно высказывалось мнение о формировании реестра таких платежей.

Так, в 2015 г. под эгидой Торгово-промышленной палаты Российской Федерации было проведено научно-прикладное исследование совокупности взимаемых в России обязательных платежей, не предусмотренных законодательством и налогах и сборах, результаты и выводы которого нашли отражение в брошюре «Налоговая реформа: ревизия «параллельной налоговой системы»⁷⁹. В результате исследования было выявлено несколько десятков разновидностей некодифицированных публичных платежей, которые по своим характеристикам аналогичны налогам и сборам, однако существуют вне рамок налогового законодательства. В частности, эти платежи обладают признаком принудительности (вынужденности), суть которого в том, что плательщик должен вносить платеж в определенных обстоятельствах — при совершении им определенных действий, получении положительного экономического результата от определенной деятельности или в определенных экономических состояниях; правомерно избежать возникновения обязанности вносить платеж можно только при отказе от действий, от получения результатов деятельности или от экономических благ, в связи с которыми необходимо внести платеж⁸⁰. Чаще указанная характеристика обозначается как обязательность платежей.

В рамках исследования рассмотрены различные аспекты некодифицированных платежей. Они классифицированы на: (1) бюджетные (зачисляются в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации) и внебюджетные (уплачиваются во внебюджетном порядке)⁸¹. (2) обуславливающие (обусловлены встречным действием как сборы⁸²) и повременные (не обусловлены встречными действиями, вносятся независимо от таких действий в срок, определенный наступлением какого-либо времени или истечением периода как налогами)⁸³; (3) возмещения (их взимание направлено на возмещение особых публичных затрат) и отчисления (взимание направлено на изъятие части дохода плательщика для финансирования публичных нужд)⁸⁴; (4) системные и секторальные (по степени влияния на экономику и общество)⁸⁵ и др.

Результатом исследования стали выводы о том, что существенном возрастании налоговой нагрузки на бизнес из-за существования разросшейся «теневой» налоговой системы в условиях отсутствия системного и ясного правового регулирования⁸⁶. В итоге было предложено унифицировать правовые режимы платежей, систематизировать и укрупнить платежи, сформировать единый реестр принудительных платежей; закрепить единые правила установления и взимания таких платежей и др.⁸⁷

Инициатива совершенствования «параллельной» налоговой системы подхвачена Минфином России, что следует из Основных направлений налоговой политики Российской Федерации на 2016 г. и плановый период 2017 и 2018 гг., где также отмечено о том, что фискальная нагрузка на бизнес формируется за счет налогов и сборов, уплачиваемых в соответствии с законодательством о налогах и сборах, страховых взносов на обязательное социальное страхование, а также прочих обязательных платежей, при этом высказаны предложения по унификации регулирования всей совокупности обязательных платежей⁸⁸.

Неоднократно природа обязательных платежей оценивалась Конституционным Судом Российской Федерации при попытках разграничить налоги и сборы от неналоговых обязательных платежей. Обобщенные выводы относительно правовых подходов судебного органа сделал Сергеев А. А., указав в качестве критериев разграничения выявленные признаки неналоговых платежей: специфика платежей, обусловленная их объектом; отсутствие признака индивидуальной безвозмездности, поскольку плательщики получают определенные блага; возникновение обязанности по уплате основано на несвойственной налоговому платежу свободе выбора; обязанность уплаты обусловлена дополнительными затратами публичной власти, возникающими в связи с получением плательщиком соответствующего блага, и подлежащими возмещению за его счет; последствием неуплаты неналогового платежа является не принудительное изъятие недоимки, а отказ в предоставлении соответствующего блага. При этом сам автор пришел к выводу, что ни один из указанных признаков не является универсальным критерием, позволяющими разграничить налоговые и неналоговые платежи. Сергеев А. А. предлагает пути совершенствования правового регулирования обязательных неналоговых платежей: такие платежи должны иметь конституционную основу; их перечень подлежит закреплению в НК РФ; они должны устанавливаться только федеральными законами с определением всех элементов; уровень гарантий прав плательщиков указанных платежей не может быть ниже уровня гарантий прав плательщиков налогов и сборов, поскольку эти платежи обладают для их плательщиков качествами налогов и сборов; при установлении неналоговых обязательных платежей должны соблюдаться принципы равенства обложения, недопустимости дискриминации, определенности и ясности обязательств, презумпция добросовестности плательщика и др.⁸⁹

Исследование категории обязательных платежей проводится в рамках диссертационных и монографических исследований.

Так, обязательным платежам посвящен отдельный параграф в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Н. В. Васильевой, посвященной проблемам финансово-правового регулирования публичных доходов в России⁹⁰. Установив отсутствие общепризнанного интегрирующего понятия, автор пришла к выводу, что в категорию «обязательные платежи» следует включить все публично-правовые платежи, устанавливаемые публичными образованиями в одностороннем порядке и обязательные к уплате. К таким платежам в широком смысле относятся налоги, сборы, пени и штрафы; в узком — исключаются санкции. При этом к сборам следует относить все обязательные платежи, не обладающие признаками налога, независимо от используемого наименования (сборы, взносы, платы и т. п.); от налогов сборы отличаются присущей индивидуальной возмездностью, в то время как налоги являются индивидуально безвозмездными платежами⁹¹. Рассматривая категорию обязательных платежей, Васильева Н. В. вскрывает проблемы правового регулирования: отсутствие законодательно закрепленного закрытого перечня сборов, а также общих требований к виду и содержанию нормативных правовых актов, которыми устанавливаются неналоговые сборы, в том числе в части обязательных элементов сборообложения. Указанные пробелы, по мнению автора, нарушают права плательщиков неналоговых сборов. Васильева Н. В. предлагает устранить пробелы правового регулирования, закрепив закрытый перечень обязательных платежей и элементы обложения в БК РФ⁹².

Васянина Е. Л. в монографии «Фискальное право России» также исследует вопросы правового регулирования обязательных платежей — налогов и фискальных сборов. При этом под фискальными сборами она понимает установленные законодательным (представительным) органом Российской Федерации, поступающие как в бюджеты, так и к иным уполномоченным субъектам, взимаемые с физических лиц и организаций обязательные платежи, уплата которых является одним из условий совершения в пользу плательщика сбора государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами действий, направленных на выполнение предусмотренных нормативными правовыми актами обязанностей, связанных с реализацией властных полномочий, в целях финансирования расходов публичной власти, а также затрат субъектов, действующих от имени государства⁹³. Автор также указывает, что НК РФ не содержит исчерпывающего перечня видов фискальных сборов, многие из которых установлены за рамками налогового законодательства, классифицируя их с учетом этого на фискальные сборы, на которые распространяется налогово-правовой режим регулирования, и фискальные сборы, не регулируемые НК РФ⁹⁴, к которым относятся таможенные и иные сборы (патентные пошлины, сборы за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности в сфере оказания услуг связи, а также в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции). При этом Е. Л. Васянина предлагает в полной мере распространить режим правового регулирования, установленный НК РФ, на все фискальные сборы⁹⁵.

Также внимание этой проблеме в той или иной степени уделяли и другие ученые⁹⁶.

По мнению Ю. А. Крохиной, обязательные платежи, которые имеют признаки налога, необходимо включить в систему налогов и сборов, регламентируемую НК РФ, а остальные целесообразно перечислить в БК РФ и придать им дальнейшее законодательное регулирование, которое возможно осуществить путем включения в БК РФ соответствующей главы или принятия отдельного федерального закона⁹⁷.

Следует отметить, что законодатель предпринял попытку сформировать правовые основы обязательных платежей, «заложив» соответствующие нормы в проект нового Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — проект БК РФ)⁹⁸.

Указанным законопроектом, в том числе, запланированы изменения раздела II «Доходы бюджетов», в частности, предлагается предусмотреть новую классификацию доходов бюджетов, включающую следующие виды (п. 1 ст. 34)⁹⁹:

1) обязательные платежи;

2) платежи, взимаемые государственными и муниципальными органами, казенными учреждениями за выполнение работ, оказание услуг на договорной основе, в том числе в счет возмещения фактических расходов, связанных с выполнением таких работ, оказанием услуг (ст. 42);

3) платежи от использования и распоряжения государственным и муниципальным имуществом, в том числе от вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов (ст. 43);

4) поступления от финансово-хозяйственной деятельности организаций (ст. 44): часть прибыли федеральных государственных унитарных предприятий¹⁰⁰, государственных унитарных предприятий субъектов Российской Федерации, муниципальных унитарных предприятий, Банка России; средства, полученные организациями от реализации продуктов утилизации вооружения и военной техники; средства, полученные от выпуска материальных ценностей из государственного запаса специального сырья и делящихся материалов; дивиденды по акциям;

5) средства, полученные от конфискации имущества, компенсации ущерба, причиненного государственному и муниципальному имуществу, возмещения вреда, причиненного окружающей среде (ст. 41)¹⁰¹;

6) безвозмездные поступления, в том числе межбюджетные трансферты (ст. 45);

7) средства самообложения граждан (ст. 46);

8) иные платежи, поступающие в доходы бюджетов в соответствии с законодательством или договорами, судебными актами международных судебных органов и судебных органов иностранных государств.

Таким образом, в указанной классификации выделена группа доходов, которые законодатель определяет как обязательные платежи. В действующей редакции БК РФ термин «обязательные платежи» применяется, однако содержание не раскрыто. Он используется либо для обозначения любых других обязательных платежей, которые уплачиваются наряду с налогами, сборами и страховыми взносами на обязательное социальное страхование (в узком смысле)¹⁰², либо как категория, обобщающая все обязательные платежи в бюджетную систему Российской Федерации, включая налоги, сборы, страховые взносы на обязательное социальное страхование (в широком смысле)¹⁰³.

В проекте БК РФ обязательные платежи перечислены в п. 1 ст. 35. К ним относятся:

1) налоги и сборы (федеральные, региональные, местные налоги; местные сборы; сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; государственная пошлина) (ст. 36 проекта БК РФ);

2) консульские сборы, патентные пошлины и иные платежи за совершение юридически значимых действий (ст. 37 проекта БК РФ);

3) таможенные платежи (таможенные пошлины, антидемпинговые, специальные и компенсационные пошлины) (ст. 38 проекта БК РФ);

4) страховые взносы на отдельные виды обязательного социального страхования, в том числе дополнительные страховые взносы (ст. 39 проекта БК РФ);

5) утилизационный сбор, экологический сбор и плата за негативное воздействие на окружающую среду;

6) штрафы, неустойки и пени (ст. 40 проекта БК РФ):

штрафы, установленные Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации (далее — НК РФ), Уголовным кодексом Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации;

пени, установленные НК РФ, законодательством о страховых взносах в государственные внебюджетные фонды;

штрафы, неустойки, пени, которые должны быть уплачены в соответствии с законом или договором государственному (муниципальному) органу, казенному учреждению в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения перед ним обязательств юридическим или физическим лицом;

7) иные обязательные платежи, установленные законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, на условиях обязательности и индивидуальной безвозмездности.

Анализ проекта БК РФ позволяет выявить следующие подходы к правовому регулированию категории обязательных платежей.

1. Состав бюджетных доходов, квалифицируемых как обязательные платежи, позволяет сгруппировать их следующим образом: (1) обязательные платежи, закрепленные в законодательстве о налогах и сборах; (2) обязательные платежи, закрепленные в иных нормативных правовых актах; (3) обязательные платежи, уплачиваемые в связи с применением компенсационных мер и мер ответственности; (4) иные обязательные платежи.

Таким образом, перечень обязательных платежей остается открытым. Соответственно, в отсутствие закрытого перечня обязательных неналоговых платежей должна быть решена проблема их идентификации путем законодательного закрепления признаков.

2. В качестве признаков обязательных платежей можно выделить обязательность и законность установления.

Такая характеристика как обязательность следует уже из наименования этих доходов, а также из подп. 7 п. 1 ст. 34 проекта БК РФ, которым определено, что доходами бюджетов могут являться «иные обязательные платежи, установленные законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, на условиях обязательности…». Обязательность уплаты предопределяется тем, что соответствующая обязанность закрепляется законодательно.

Законность установления обязательных платежей подразумевает закрепление элементов юридического состава платежа в законе. В п. 4 ст. 34 предусмотрено, что «нормативные (муниципальные) правовые акты, в соответствии с которыми уплачиваются обязательные платежи, поступающие в доходы бюджетов, должны предусматривать положения о плательщиках, порядке исчисления (размерах), сроках и (или) условиях их уплаты».

Из указанных норм следует вывод, что законодатель устанавливает требование о закреплении обязанности по уплате обязательных платежей в законе, при этом не определяет вид нормативного правового акта, которым должен быть установлен юридический состав обязательных платежей.

При этом неясной является позиция авторов законопроект относительно такого квалифицирующего признака налоговых и неналоговых платежей как возмездность. Так, подп. 7 п. 1 ст. 34 проекта БК РФ, которым закреплен открытый перечень обязательных платежей, определено, что доходами бюджетов могут являться «иные обязательные платежи, установленные… на условиях… индивидуальной безвозмездности». Формулировка указанной нормы позволяет сделать вывод, что эта характеристика должна касаться тех обязательных платежей, которые отдельно не указаны в проекте БК РФ в перечне обязательных платежей. Однако традиционно индивидуально безвозмездными обязательными платежами признаются налоги, которые отдельно поименованы в указанном перечне. Прочие обязательные платежи считаются возмездными.

Кроме того, представляется, что использование в БК РФ термина «обязательные платежи» не должно порождать неясности в бюджетно-правовом регулировании. Между тем определение отдельных доходов бюджетов как обязательных платежей неизбежно порождает вопрос о том, присущ ли признак обязательности доходам, которые не включены в эту группу.

Васильева Н. В. при исследовании обязательных платежей использует термин «обязательные бюджетные доходы». На основе анализа ст. 41 БК РФ она пришла к выводу к обязательным доходам можно отнести доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налогов и сборов, а также пеней и штрафов по ним; средства, полученные в результате применения мер ответственности, в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям; иные суммы принудительного изъятия; средства самообложения граждан. При этом Н. В. Васильева указывает, что также обязательными доходами следует считать и другие платежи, которые также носят обязательный характер: в частности, лицензионные сборы, таможенные пошлины и сборы, консульские сборы, различные виды природоресурсных платежей, патентные пошлины, страховые взносы во внебюджетные фонды. В итоге она выделяет две категории обязательных бюджетных доходов: (1) обязательные доходы бюджета, регулируемые НК РФ; (2) иные доходы обязательного характера, не подпадающие под действие законодательства Российской Федерации о налогах и сборах¹⁰⁴.

В целом такая точка зрения совпадает с подходом, предлагаемым авторами проекта БК РФ.

Однако существует и более широкий подход к характеристике доходов бюджетов как обязательных. Так, А. Г. Пауль классифицирует доходы бюджетов на 1) обязательные, которые в свою очередь подразделяет на налоговые и неналоговые, и 2) добровольные. Автор указывает, что такое деление доходов определяется инициатором уплаты: если инициатором уплаты выступают публично-правовые образования, которые обладают в силу закона или договора правом на принудительное взыскание таких доходов в случае их неуплаты, доходы следует квалифицировать как обязательные; если уплата производится плательщиками по собственной воле, то доходы следует считать добровольными. К добровольным доходам следует относить лишь безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств; остальные доходы бюджетов являются обязательными¹⁰⁵.

Представляется, что такой подход можно считать достаточно обоснованным.

Также хотелось бы обратить внимание на состав «обязательных платежей», закрепленный в проекте БК РФ. В соответствии со ст. 40 в перечень обязательных платежей включены штрафы, установленные КоАП РФ, НК РФ, УК РФ, законами субъектов Российской Федерации; пени, установленные НК РФ, законодательством о страховых взносах в государственные внебюджетные фонды; штрафы, неустойки, пени, которые должны быть уплачены в соответствии с законом или договором государственному (муниципальному) органу, казенному учреждению в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения перед ним обязательств юридическим или физическим лицом. Вызывает сомнение необходимость отнесения указанных доходов к обязательным платежам с точки зрения формирования концепции таких платежей в законодательстве: во-первых, штрафы, неустойки, пени, подлежащие уплате по договорам в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств юридическим или физическим лицом, в качестве основания для уплаты имеют договор, а не нормативный правовой акт; во-вторых, штрафы, неустойки, пени не имеют юридического состава обязательных платежей, закрепленных в нормативных правовых актах.

Еще хотелось бы отметить, что в проекте БК РФ предпринята попытка определить экономическую природу обязательных платежей: в п. 5 ст. 34 указано, что под обязательными платежами (в том числе налогами, сборами, страховыми взносами), поступлениями, средствами понимаются денежные средства, перечисляемые (переводимые) на счета органов Федерального казначейства по распоряжениям плательщиков, лиц, имеющих право на основании закона предъявлять распоряжения к банковским счетам плательщиков, в целях исполнения обязанностей по уплате, взысканию, перечислению соответствующих обязательных платежей, поступлений, средств (п. 5 ст. 34).

Таким образом, обозначено, что обязательные платежи — это денежные средства.

Представляется, что законодатель указанным определением попытался сформулировать расширенное определение доходов — с учетом того, что данная норма включена в статью, поименованную «Доходы бюджетов», а доходы бюджетов как раз описаны как платежи, поступления, средства.

Между тем в п. 4 ст. 5 проекта БК РФ доходы бюджета определены как поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования бюджета. Аналогичное определение закреплено в действующем БК РФ. Это материальный аспект доходов бюджетов¹⁰⁶.

Следует отметить, что Конституционный суд Российской Федерации в части таких обязательных платежей как налоги указывал, что отношения по списанию с банковского счета налоговых платежей регулируются налоговым законодательством, а отношения по зачислению средств, поступивших на бюджетные счета, являются бюджетными и регулируются бюджетным законодательством; налоговое и бюджетное законодательство различают понятия уплаты налога и зачисления налога¹⁰⁷.

Таким образом, определение, предусмотренное в п. 5 ст. 34 проекта БК РФ, требует соответствующего уточнения. При этом характеристика доходов бюджетов как денежных средств является общей для всех бюджетных доходов, соответственно, не является критерием, позволяющим отграничить обязательные платежи от всех остальных доходов.

Таким образом, следует констатировать, что проект БК РФ в части закрепления основ правового регулирования обязательных платежей не в полной мере обеспечивает устранения обозначенных правовых пробелов и с учетом этого требует доработки. При этом авторам законопроекта также следует принять во внимание разработанные научные концепции бюджетных доходов.

В заключении хотелось бы отметить, что указанная классификация доходов не исключает традиционного деления проектом БК РФ доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на налоговые, неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления, хотя планируемый перечень не совпадает с применяемым.

Так, в ст. 41 «Виды доходов бюджетов» действующего БК РФ определен состав налоговых доходов бюджетов, к которым относятся: 1) доходы от налогов и сборов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (федеральных, региональных, местных); 2) пени и штрафы по ним.

Проект БК РФ ст. 25 «Классификация доходов бюджетов» к налоговым доходам относит 1) налоги, сборы (включая государственную пошлину), 2) регулярные платежи за пользование природными ресурсами, 3) задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам (п. 6).

При этом в ст. 54, 56, 58–63 проекта БК РФ, определяющих конкретный перечень налоговых доходов отдельных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в качестве таких доходов закреплены исключительно налоги и сборы, установленные Налоговым кодексом РФ. Регулярные платежи за пользование природными ресурсами при определении составов доходов бюджетов разных уровней отнесены к неналоговым доходам (ст. 55, 57), что свидетельствует о том, что законодатель достаточно четко не определился относительно правовой квалификации указанных доходов и должен юридическую природу указанных доходов уточнить. Такой доход как «задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам» ни в перечнях налоговых доходов, ни в перечнях неналоговых доходов бюджетов разных уровней не значится. Представляется, что упоминание при такую задолженность было сделано для того, чтобы закрепить правило о том, что «платежи, уплачиваемые юридическими и физическими лицами, взыскиваемые с указанных лиц в целях погашения задолженности по обязательным платежам, которые были отменены (законы (положения законов), устанавливающие данные платежи, утратили силу), поступают в доходы бюджетов (бюджета), в которые данные платежи поступали на дату их отмены» (п. 3 ст. 35). «Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам» не имеет качеств, позволяющих квалифицировать такие платежи как самостоятельную разновидность налоговых доходов бюджетов.

С учетом изложенного можно сказать, что в новом БК РФ законодатель планирует исключить пени и штрафы по налогам и сборам, закрепленным в Налоговом кодексе РФ, из состава налоговых доходов. Эти доходы отнесены к неналоговым доходам в соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 55 проекта БК РФ как «обязательные платежи (за исключением налогов и сборов, иных обязательных платежей, поступающих в доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов, региональных бюджетов, местных бюджетов)».

Можно указать и на другие планируемые изменения в составе неналоговых доходов.

Проект БК РФ содержит более развернутый перечень неналоговых доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что следует оценить положительно (п. 6 ст. 25):

1) страховые взносы на обязательное социальное страхование;

2) доходы от внешнеэкономической деятельности;

3) доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

4) платежи при пользовании природными ресурсами;

5) доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства;

6) доходы от продажи материальных и нематериальных активов;

7) административные платежи и сборы;

8) штрафы, санкции, возмещение ущерба;

9) поступления (перечисления) по урегулированию расчетов между бюджетами;

10) прочие неналоговые доходы.

Таким образом, отдельно в общем перечне неналоговых доходов бюджетов указаны доходы от внешнеэкономической деятельности. Также выделены такие группы неналоговых доходов как «платежи при пользовании природными ресурсами» и «административные платежи и сборы». Уточнены наименования отдельных групп неналоговых доходов (например, вместо узкого «доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями» предлагается более широкий — «доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства»).

Такой подход более информативен, поскольку демонстрирует широкий перечень неналоговых доходов публично-правовых образований, которые «извлечены» законодателем из свернутого перечня «иных неналоговых доходов».

В результате планируемых изменений в «свернутом» перечне «прочих неналоговых доходов» остался более узкий круг доходов бюджетов. Так, проект БК РФ также содержит отдельные перечни неналоговых доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 55, 57, 64). Их изучение показало, что можно выделить следующие «прочие неналоговые доходы»: для федерального бюджета — обязательные платежи (за исключением налогов и сборов, иных обязательных платежей, поступающих в доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов, региональных бюджетов, местных бюджетов); для бюджетов муниципалитетов — средства самообложения граждан; для региональных и местных бюджетов — плата за негативное воздействие на окружающую среду; а также общие для всех бюджетов — иные платежи.

Также следует обратить внимание на то, что согласно проекту БК РФ бюджеты государственных внебюджетных фондов налоговых доходов не имеют; за ними, как следует из ст. 55, закреплены исключительно неналоговые доходы: страховые взносы на обязательное социальное страхование, включая дополнительные страховые взносы (иные взносы); платежи от использования и распоряжения имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за органами управления государственными внебюджетными фондами; средства, поступающие в возмещение ущерба, причиненного имуществу, закрепленному на праве оперативного управления за органами управления государственными внебюджетными фондами; штрафы, неустойки и пени, которые должны быть уплачены в соответствии с законом или договором органам управления государственными внебюджетными фондами в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения перед ним обязательств юридическим или физическим лицом.

С учетом того, что с 1 января 2017 г. страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательное медицинское страхование исчисляются, уплачиваются и администрируются в соответствии с Налоговым кодексом РФ, можно поставить под сомнение отнесение всех страховых взносов на обязательное социальное страхование к категории неналоговых доходов.

Таким образом, доходы, которые определяются проектом БК РФ как «обязательные платежи», распределяются между налоговыми и неналоговыми доходами бюджетом бюджетной системы Российской Федерации. К налоговым доходам относятся такие обязательные платежи как налоги и сборы, предусмотренные Налоговым кодексом РФ. Прочие обязательные платежи — консульские сборы, патентные пошлины и иные платежи за совершение юридически значимых действий; таможенные платежи; страховые взносы; утилизационный сбор, экологический сбор и плата за негативное воздействие на окружающую среду; штрафы, неустойки и пени; иные обязательные платежи, установленные законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, на условиях обязательности и индивидуальной безвозмездности — относятся к неналоговым доходам бюджетов.

С учетом того, что законодатель планирует сохранить в целях бюджетной классификации деление доходов на налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления, возникает вопрос о необходимости закрепления в бюджетном законодательстве классификации доходов, проектируемой в п. 1 ст. 34.

Глава 4.
Платежи, зачисляемые в Федеральный дорожный фонд

Исследуя вопрос о публичных доходах в Федеральные дорожные фонды Российской Федерации, нельзя не отметить отсутствие единого нормативного правового акта по данному вопросу.

Основная часть бюджетных доходов составляют платежи обязательного характера, устанавливаемые публичной властью в одностороннем порядке. Трудности возникают уже при рассмотрении системы этих платежей. Причем прежде всего обращает на себя внимание, что в настоящее время достаточно проблематично составить закрытый перечень обязательных бюджетных платежей. Так, на основе анализа ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации к обязательным доходам можно отнести доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также пеней и штрафов по ним, средства, полученные в результате применения мер ответственности, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и иные суммы принудительного изъятия, а также средства самообложения граждан. Однако такое перечисление обязательных доходов будет неполным, поскольку в него не вошел ряд платежей, в частности лицензионные сборы, таможенные пошлины и сборы, консульские сборы, различные виды природоресурсных платежей, патентные пошлины, страховые взносы во внебюджетные фонды, которые также носят обязательный характер. Более того, на основе анализа норм БК РФ практически невозможно сделать вывод о том, какие обязательные платежи в настоящее время взимаются. Кроме непоименования в ст. 41 БК РФ, многие из них не указаны и в соответствующих статьях БК РФ, определяющих состав неналоговых доходов соответствующих бюджетов. Так, активно обсуждаемая в настоящее время плата по системе «Платон» в ст. 51 БК РФ, определяющей зачисляемые в федеральный бюджет неналоговые доходы, не поименована. Плата упоминается только в ст. 179.4 БК РФ при закреплении объема доходов Федерального дорожного фонда¹⁰⁸.

Согласно указанной статье, «дорожный фонд — часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования». Дорожная деятельность — это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог¹⁰⁹. К дорожным фондам относятся Федеральный дорожный фонд, дорожные фонды субъектов Российской Федерации и муниципальные дорожные фонды. При этом Федеральный дорожный фонд и дорожные фонды субъектов Российской Федерации создаются в обязательном порядке¹¹⁰ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, а муниципальные дорожные фонды — по инициативе местных представительных органов.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ стал правовой основой для формирования нового вида целевых бюджетных фондов, предназначенных для управления определенными публичными расходами — расходами на создание и содержание автотранспортной инфраструктуры.

Представляется, что необходимость увеличения финансирования расходов на создание и содержание автотранспортной инфраструктуры, а также повышения эффективности таких расходов назрела¹¹¹.

Согласно данным, приведенным в 2010 г. Представительством Всемирного банка в России в докладе об экономике России, состояние российской транспортной инфраструктуры для страны с уровнем доходов выше среднего в целом неудовлетворительное, при этом оно ухудшается в результате недоинвестирования в содержание и ремонт. В соответствии с опубликованным Индексом открытости национальных экономик для международной торговли за 2010 г. (2010 Enabling Trade Index), Россия находится на 48-м месте по показателю доступности и качества транспортной инфраструктуры. При этом качество автодорожной инфраструктуры оценивается на самом низком уровне: Россия занимает только 111-е место — почти в самом конце. Всемирный банк приводит сведения и из других источников, свидетельствующие о плачевном состоянии автомобильных дорог в России: по данным Росстата, в 2008 г. коэффициент износа основных фондов инфраструктуры автодорожного транспорта достиг 48 %; исследование федеральной автодорожной сети показало, что большая часть дорог не отвечает минимальным требованиям эксплуатационного качества (Автодор, Программа деятельности государственной компании «Российские автомобильные дороги» на долгосрочный период (2010–2015), 31 декабря 2009 г.). Такое состояние автотранспортной инфраструктуры — большой недостаток для страны с ресурсоемкой экономикой, при этом зависящей от транспортировки экспортных товаров и услуг¹¹².

В связи с этим возникает необходимость об исследовании вопроса об обязательных платежах в Дорожные фонды.

Развитие сети дорожного сообщения путем строительства новых дорог, ремонта и содержания уже построенных, их обустройство в целях повышения безопасности дорожного движения относится к публичным затратам государства. Для реализации поставленных задач государство через денежные фонды в форме создания и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств покрывает публичные затраты. Создание денежных фондов в процессе мобилизации денежных средств, их распределения и перераспределения представляет стержневое направление в финансовой деятельности государства. Финансовые фонды дисциплинируют государство, обязывают должностных лиц использовать денежные средства на цели, указанные в законе¹¹³.

В современной России впервые дорожные фонды появились в 1991 г. (Закон РФ от 18.10.1991 № 1759-1 «О дорожных фондах в Российской Федерации»)¹¹⁴. В соответствии с ним, средства Федерального дорожного фонда РФ направлялись на финансирование, содержание, ремонт, реконструкцию и строительство автомобильных дорог общего пользования, относящихся к федеральной собственности, а также затраты на управление дорожным хозяйством. Также, средства дорожных фондов имели специальное назначение и не подлежали изъятию или расходованию на нужды, не связанные с содержанием и развитием автомобильных дорог общего пользования. В п. 1 первоначальной редакции Закона РФ «О дорожных фондах РФ» средства дорожных фондов (федерального и территориального по субъектам РФ) признавались целевыми внебюджетными средствами и формировались за счет пяти налогов:

1) федерального и территориального налогов на реализацию горюче-смазочных материалов;

2) налога на пользователей автомобильных дорог;

3) налога с владельцев транспортных средств;

4) налога на приобретение автотранспортных средств (кроме приобретаемых гражданами в личное пользование легковых автомобилей);

5) акцизов с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан.

Кроме того, согласно ст. 3 указанного Закона в дорожные фонды могли направляться также средства от проведения займов, лотерей, продажи акций, штрафных санкций, добровольных взносов, а также из других источников (включая ассигнования из бюджета РФ).

В 2001 г. Закон «О дорожных фондах в РФ» от 18.10.1991 № 1759-1 попал в перечень законодательных актов РФ, действие которых приостанавливалось на 2001 г. в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусматривались средства на их реализацию¹¹⁵. С 1 января 2001 г. Федеральный дорожный фонд Российской Федерации был упразднен. С этого времени ежегодно в федеральных законах о федеральных бюджетах деятельность дорожных фондов приостанавливалась на 2002-2004 гг.

С 2002 г. средства, направляемые на строительство, ремонт, содержание автомобильных дорог перестали уже называться внебюджетными, а признавались бюджетными, так как источники их формирования признавались частью бюджетных средств и утверждались федеральным законом о федеральном бюджете.

С принятием БК РФ и начала его действия с 01.01.2000 деятельность дорожного фонда, да и вообще его присутствие в БК РФ, никак не было обозначено. С 01 января 2005 г. Закон «О дорожных фондах в РФ» от 18.10.1991 № 1759-1 уже окончательно утратил свою силу.

С введением НК РФ ранее существующие транспортные платежи, служившие источниками доходов дорожных фондов, были заменены с 1 января 2003 г. транспортным налогом, поимущественным, ежегодным, взимаемым дифференцированно в зависимости от вида транспортного средства и поступающим в полном объеме только в региональный бюджет. Использование доходов от транспортного налога определяется региональными властями и, отвечая правовой природе налогов, не носит целевого характера.

Отношения по использованию автомобильных дорог и осуществлению дорожной деятельности стали регулироваться ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» от 08.11.2007 № 257-ФЗ¹¹⁶. Теперь нашли законодательное закрепление такие понятия, как: автомобильная дорога, дорожная деятельность, реконструкция автомобильной дороги, капитальный ремонт автомобильной дороги, сохранность автомобильной дороги и др.

Федеральным законом от 06.04.2011 № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в БК РФ была введена ст. 179.4 Дорожные фонды.

Согласно ст. 179.4 БК РФ дорожный фонд — часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов.

Из общего объема средств федерального бюджета РФ отдельно выделяются средства, аккумулируемые в Федеральный дорожный фонд — целевой фонд, формируемый за счет бюджетных ассигнований, определяемых БК РФ.

БК РФ устанавливается, что дорожные фонды различаются по территориальной принадлежности. И в отличие от Закона «О дорожных фондах в РФ» от 18.10.1991 № 1759-1, устанавливающим Федеральный дорожный фонд РФ и дорожные фонды в субъектах РФ, БК РФ регулирует Федеральный дорожный фонд, дорожные фонды субъектов РФ и муниципальные дорожные фонды, причем последние с 2014 г. создаются в обязательном порядке, а «не могут создаваться», как было предусмотрено в редакции ФЗ от 06.04.2011 № 68-ФЗ.

Соответственно, в настоящее время, БК РФ устанавливает и источники формирования дорожных фондов, в то время, как до принятия БК РФ, такие источники для Федерального дорожного фонда РФ определялись ФЗ «О дорожных фондах в РФ», для территориальных дорожных фондов — законами субъектов РФ. Сейчас объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.

Средства Федерального дорожного фонда направляются не только на финансовое обеспечение строительства, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования федерального значения, предоставления межбюджетных трансфертов в региональные и муниципальные дорожные фонды, но и на финансирование государственных программ в дорожной отрасли. Так, например, Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 319 была утверждена государственная программа РФ «Развитие транспортной системы», и, в частности, подпрограмма «Дорожное хозяйство»¹¹⁷. Сроки реализации государственной программы 2013–2020 гг. Финансирование осуществляется в основном за счет целевых средств Федерального дорожного фонда и бюджетных средств¹¹⁸.

Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда утверждаются Постановлением Правительства РФ от 30.12.2011 № 1206¹¹⁹.

Доходы Федерального дорожного фонда формируются за счет следующих источников:

1) использования имущества, входящего в состав автомобильных дорог общего пользования федерального значения;

2) передачи в аренду земельных участков, расположенных в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения;

3) сборов за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территориях иностранных государств, по автомобильным дорогам на территории Российской Федерации;

4) платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам федерального значения транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов;

5) платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн;

6) платы за оказание услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения;

7) штрафов за нарушение правил перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения;

8) штрафов за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о внесении платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн;

9) поступлений в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального значения;

10) безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц на финансовое обеспечение дорожной деятельности, в том числе добровольных пожертвований, в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального значения;

11) денежных средств, поступающих в федеральный бюджет от уплаты неустоек (штрафов, пеней), а также от возмещения убытков государственного заказчика, взысканных в установленном порядке в связи с нарушением исполнителем (подрядчиком) условий государственного контракта или иных договоров, финансируемых за счет средств Федерального дорожного фонда, или в связи с уклонением от заключения таких контракта или иных договоров;

12) денежных средств, внесенных участником конкурса или аукциона, проводимых в целях заключения государственного контракта, финансируемого за счет средств Федерального дорожного фонда, в качестве обеспечения заявки на участие в таком конкурсе или аукционе в случае уклонения участника конкурса или аукциона от заключения такого контракта и в иных случаях, установленных законодательством Российской Федерации;

13) платы по соглашениям об установлении частных сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения в целях строительства (реконструкции), капитального ремонта объектов дорожного сервиса, их эксплуатации, установки и эксплуатации рекламных конструкций;

14) платы по соглашениям об установлении публичных сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций, их эксплуатации.

Полномочия главного администратора и администратора доходов федерального бюджета в части дорожной отрасли по ряду платежей, поступающих в Федеральный дорожный фондисполняет Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) на основании Приказа Росавтодора от 28.03.2016 № 440 «Об осуществлении Федеральным дорожным агентством полномочий главного администратора доходов и администратора доходов федерального бюджета».

Так, согласно Приложению 7 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» главным администратором доходов федерального бюджета в части зачисления доходов в Федеральный дорожный фонд выступает Росавтодор по коду 108¹²⁰. Расходы Росавтодора, запланированные на 2017 г., составляют 53 987 848,9 тыс. руб., что на 30 005 047,3 тыс. руб. выше показателей расходов федерального бюджета на 2016 г.

Государство для покрытия расходов использует систему налогов и сборов, установленную в НК РФ. НК РФ непросто перечисляет все действующие на территории РФ налоги и сборы, но и регулирует порядок их установления, введения и уплаты на территории РФ. Обязанность налогоплательщика перед государством оборачивается обязанностью государства перед плательщиком в целом, но не индивидуально по отношению к каждому¹²¹. Сбор же носит возмездный характер. Он является условием совершения в отношении его плательщика определенных действий состороны государства, включая предоставления определенных прав, разрешений, лицензий и т. д. Налоги и сборы, разумеется, имеют фискальный характер. На тему правовой природы обязательных платежей в виде налогов и сборов написано уже достаточное количество работ (А. В. Брызгалин, И. И. Кучеров, М. Ю. Орлов, В. И. Еременко и др.). Если речь заходит о каком-либо налоге, становится понятным, что его регулирование осуществляется НК РФ. Но, когда, зачастую, в название платежа встречается «сбор», возникает дилемма: то ли это сбор, установленный НК РФ, то ли это сбор, регулируемый каким-то иным нормативным правовым актом, и не входит в систему законодательно установленных налогов и сборов. Тем более часто понятие сбора подменяется такими наименованиями, как: платежи, суммы, взносы и др., не имеющими законодательного разъяснения.

В качестве критериев разграничения налоговых и неналоговых платежей, как правило, используются признаки, отраженные в их дефинициях. Поскольку дефиниция неналоговых платежей нормативно не определена, приходится руководствоваться известными дефинициями налога и сбора. Исходя из анализа ст. 8 НК РФ можно сделать вывод о следующих возможных квалифицирующих характеристиках платежей разной природы: степень обязательности, возмездности или же безвозмездности, возвратности, целевой характер, основания уплаты, периодичности выплат, полномочия органов власти на установление платежа, правовые последствия неисполнения платежных обязанностей.

Среди фискальных сборов выделяются: фискальные сборы, законодательное определение которых закреплено в ст. 8 НК РФ; таможенные сборы, понятие и признаки которых закреплены в таможенном законодательстве; а также фискальные сборы, правовая природа которых не соответствует понятиям и признакам сборов, закрепленным в налоговом и таможенном законодательстве, а в качестве их основных признаков признаются: индивидуально-возмездный и компенсационный характер (предназначены для возмещения соответствующих расходов и дополнительных затрат публичной власти); обязательность получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность в определенной сфере¹²².

Приказом Росавтодора от 28.03.2016 № 440 «Об осуществлении Федеральным дорожным агентством полномочий главного администратора доходов и администратора доходов федерального бюджета» определяется полный перечень источников федерального бюджета в ходе исполнения Росавтодором своих полномочий, среди них:

Сбор за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, по автомобильным дорогам Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации от 24.12.2008 № 1007 «О сборе за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, по автомобильным дорогам Российской Федерации»)¹²³;

Суммы в возмещение вреда, причиняемого автомобильным дорогам федерального значения транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов (ФЗ от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 16.11.2009 № 934 «О возмещении вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам Российской Федерации»;

Суммы в возмещение вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн (ст. 46 ФЗ от 06.04.2011 № 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июня 2013 г. № 504 «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн») и др. поступления.

Росавтодор администрирует доходы федерального бюджета, которые распределяются в Федеральный дорожный фонд, территориальные дорожные фонды (например, в части предоставления межбюджетных трансфертов), муниципальные дорожные фонды (также, предоставляя межбюджетные трансферты, например, по восстановлению автомобильных дорог местного значения при ликвидации последствий паводка, произошедшего в 2016 г. на территориях Приморского края и Магаданской области). Суммы финансирования дорожных фондов определяются бюджетом соответствующего уровня (федерального, региональных, местных).

Анализируя источники формирования Федерального дорожного фонда, можно констатировать, что все платежи условно делятся на регулярные (например, плата за систему «Платон», межбюджетные трансферты) и возможные, то есть нерегулярные, связанные с наступлением неблагоприятных последствий в поведении участников определенных отношений в сфере автомобильных дорог. Последние платежи имеют либо компенсационную природу (пени), либо карательную (штрафы).

Статья 20 БК РФ рассматривая классификацию доходов, делит их в том числе на налоговые и неналоговые доходы. И если с налоговыми доходами все понятно, то неналоговые доходы имеют неограниченный перечень платежей, ограничиваясь лишь направлением сферы собирания. Так, согласно п. 3 ст. 41 БК РФ к неналоговым доходам относятся «…также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации». Согласно п. 3 ст. 6 ФЗ от 08.11.2007 № 257-ФЗ, к федеральной собственности относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения или перечень автомобильных дорог необщего пользования федерального значения, утверждаемые соответственно Правительством РФ, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Содержание автомобильных дорог общего пользования федерального значения как имущества, находящегося в публичной собственности и предназначенного в том числе для использования гражданами и их объединениями в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, за счет средств, поступающих в федеральный бюджет в виде налогов, сборов и иных публично-правовых платежей, не исключает возможность возложения обязанности по дополнительному — по сравнению с иными пользователями — финансированию дорожной деятельности на субъектов, которые наиболее интенсивно эксплуатируют автомобильные дороги, получая непосредственную экономическую выгоду от их развития и вместе с тем существенно ускоряя износ дорожного полотна.

Государство, обладающее достаточно широкой дискрецией в выборе конкретных направлений и содержания фискальной политики, самостоятельно определяет целесообразность обложения публичными платежами тех или иных экономических объектов, в том числе в сфере дорожного движения. При этом на нормативные акты в указанной сфере — исходя из того что взимание публичных платежей фискального характера всегда влечет обременения права собственности и свободы экономической деятельности (ст. 34 и 35 Конституции Российской Федерации) — в полной мере распространяются требования ст. 57 Конституции Российской Федерации о законно установленных налогах и сборах и ее ст. 55 (часть 3), допускающей возможность введения в случае необходимости ограничений прав и свобод, но только федеральным законом и лишь соразмерно (пропорционально) конституционно одобряемым целям¹²⁴.

Очевидно, что в таких условиях функционирование дорожных фондов должно быть организовано таким образом, чтобы обеспечить: 1) аккумулирование доходов для финансирования затрат государства на создание и содержание автотранспортной инфраструктуры; 2) эффективность и прозрачность автодорожных расходов, включая организацию финансового контроля за целевым, обоснованным и экономным использованием указанных средств.

В целях аккумулирования в дорожных фондах денежных средств Бюджетный кодекс РФ закрепил за этими целевыми бюджетными фондами собственные источники доходов, гарантирующие их наполнение. Такой подход носит исключительный характер: действующие в настоящее время целевые бюджетные фонды не имеют закрепленных федеральным законодательством доходов (за исключением Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, однако эти фонды созданы для управления нефтегазовыми доходами, а не расходами — как прочие целевые фонды). Также Бюджетным кодексом РФ определен минимальный размер дорожных фондов¹²⁵.

Рассмотрим три платежа, которые относятся к так называемым «дорожным» платежам и формируют Федеральный дорожный фонд.

Первый — сбор за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территориях иностранных государств, по автомобильным дорогам Российской Федерации. Регулирование рассматриваемого сбора осуществляется на основании БК РФ, ФЗ от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ФЗ от 24.07.1998 № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения». А также подзаконными нормативными правовыми актами: Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2008 № 1007 «О сборе за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, по автомобильным дорогам Российской Федерации», Постановлением Правительства РФ от 31.10.1998 № 1272 «О государственном контроле (надзоре) за осуществлением международных автомобильных перевозок».

С иностранных перевозчиков за использование автомобильных дорог РФ взимается сбор с грузовых автотранспортных средств грузоподъемностью от 3,5 до 12 тонн включительно, зарегистрированных на территории 17 государств (Польша, Бельгия, Болгария, Чехия, Австрия и др.). Размер сбора с иностранных перевозчиков за использование автомобильных дорог РФ зависит от времени пребывания автотранспортного средства на территории РФ и взимается за сутки, неделю, месяц, год. Представитель перевозчика (водитель автотранспортного средства) обязан самостоятельно уплатить соответствующую сумму. Сбор взимается Росавтодором и должен быть оплачен иностранным перевозчиком не позднее суток с момента въезда автотранспортного средства иностранного перевозчика на территорию РФ.

Из всех иностранных перевозчиков исключение из правил по срокам уплаты распространяется на Германию. В соответствии с Соглашением между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Федеративной Республики Германии о взаимном освобождении от налогообложения дорожных транспортных средств, участвующих в международном сообщении от 21 февраля 1980 г. сбор за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, по автомобильным дорогам РФ взимается с автотранспортных средств зарегистрированных на территории Германии, начиная с 22-го дня пребывания транспортного средства на территории РФ.

Таким образом, рассмотрев первый сбор, можно сделать следующий вывод. Данный платеж относится к неналоговым платежам, имеет фискальную природу, доходы от которого поступают в федеральный бюджет, а именно в целевой централизованный фонд денежных средств — в Федеральный дорожный фонд. Данный платеж в своем наименовании имеет определенное законом название — сбор, не перечислен в НК РФ, однако регулирование которого также осуществляется в соответствии с законом.

Второй сбор — суммы в возмещение вреда, причиняемого автомобильным дорогам федерального значения транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов. Правовой основой регулирования данного вопроса являются: БК РФ, ФЗ от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации от 16.11.2009 № 934 «О возмещении вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам Российской Федерации».

Необходимо заметить, что законодатель не называет указанный платеж сбором, а указывает в названии платежа «суммы», что затрудняет его отнесение к какому-либо правовому статусу платежа.

Размер вреда, причиняемого тяжеловесным транспортным средством в случае движения указанного транспортного средства по автомобильным дорогам федерального значения, определяется Правительством РФ. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2009 г. № 934 в пределах компетенции, предоставленной ч. ч. 8, 9 ст. 31 ФЗ от 08 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», утверждены Правила возмещения вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозку тяжеловесных грузов. Исходя из п. 2 указанного Постановления Правительства РФ № 934 превышение значений предельно допустимой массы транспортного средства является основанием для возмещения владельцами транспортных средств вреда, причиняемого автомобильным дорогам.

Соблюдение владельцами транспортных средств весовых параметров транспортных средств (допустимых нормативно или декларируемых при получении специального разрешения) при осуществлении перевозок тяжеловесных грузов осуществляется в ходе весового контроля.

Как мы видим, что основная цель данного платежа, это компенсация стоимости ущерба нанесенного дорогам тяжеловесными транспортными средствами.

Основание возникновения такого платежа, является фактическая масса транспортного средства с грузом или без груза, если есть превышение допустимой массы транспортных средств или допустимой осевой нагрузки. В данном случае для установления фактической массы транспортного средства необходимо провести весовой контроль. Однако в практике возникают отдельные проблемы с невозможностью проведения такого контроля. В связи с этим федеральный бюджет недополучает соответствующие доходы.

Перевозка тяжеловесных грузов приводит к преждевременному износу дорожного полотна, что наносит дополнительный ущерб объектам государственной собственности, а также влечет дополнительные затраты, связанные с организацией пропуска движения и осуществлением надзора за техническим состоянием путей следования груза. Такие сверхнормативные расходы должны возмещаться за счет платежей, взимаемых с заинтересованных в особых условиях транспортировки грузов владельцев (пользователей) соответствующих автотранспортных средств (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 22-П). Согласно данному Постановлению, плата за провоз тяжеловесных грузов в отличие от налоговых платежей не отвечает признаку индивидуальной безвозмездности, поскольку именно ее плательщики получают возможность использовать федеральные автомобильные дороги для решения своих хозяйственных и иных задач на определяемых ими согласованных условиях и соразмерно произведенной оплате. Таким образом, возникновение обязанности уплаты указанного платежа основано на не свойственной налоговому платежу свободе выбора, в данном случае — выбора способа транспортировки груза. Государство разрешает перевозчикам перевозить грузы наиболее удобным и выгодным для них способом при условии, что они, осуществив в своих интересах перевозку грузов, возмещают причиненный дорожному полотну ущерб и затраты, размер которых определяется индивидуально на основе установленных параметров.

Неналоговая природа данного платежа выражается и в том, что последствием его неуплаты является не принудительное изъятие соответствующих денежных средств в виде налоговой недоимки, а отказ в выдаче разрешения на перевозку тяжеловесных грузов, что влечет невозможность перевозки. В случае же ее осуществления с нарушением обязанности произвести установленную плату наступает ответственность, предусмотренная также не налоговым законодательством, а КоАП РФ.

Поскольку плата за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам не является налоговым платежом, на нее не распространяется требование ст. 57 Конституции Российской Федерации об установлении налоговых платежей только законами, предполагающее закрепление в них помимо наименования самого налогового платежа также существенных его элементов.

Вместе с тем согласно принципу разделения властей (ст. 10 Конституции Российской Федерации) определение состава доходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере законодательного регулирования. Плата за провоз тяжеловесных грузов является одним из источников дохода Федерального дорожного фонда. Следовательно, предполагается, что взимание этой платы должно допускаться федеральным законодателем¹²⁶. Действительно, взимание такой платы допускается БК РФ, ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Таким образом, рассматриваемый платеж, уверенно можно отнести к фискальному, неналоговому платежу, регулируемому федеральным законодательством.

Третий — суммы в возмещение вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн. Правовой основой регулирования данного вопроса являются: БК РФ, ФЗ от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 24.07.1998 № 127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения», Постановление Правительства РФ от 14.06.2013 № 504 «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн».

Согласно п. 6 ст. 31.1 «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, уплачивается собственниками (владельцами) транспортных средств, а в отношении транспортных средств, принадлежащих иностранным перевозчикам, водителями, если такая плата не внесена собственниками соответствующих транспортных средств и зачисляется в федеральный бюджет. Данное правило не применяется к платным автомобильным дорогам, платным участкам автомобильных дорог, где владелец таких дорог самостоятельно устанавливает плату за проезд по согласованию с Правительством РФ.

Опять же и в названии данного «дорожного» платежа отсутствует прямое указание на правовую природу такого взноса.

В связи с вышесказанным, можно определить, что цель данного платежа – это компенсация стоимости ущерба, нанесенного автомобилями с разрешенной максимальной массой более 12 тонн федеральным трассам. При этом мы можем выделить отдельные особенности данного платежа.

Во-первых, плата берется только за проезд по федеральным трассам.

Во-вторых, не применяется к платным автомобильным дорогам, платным участкам автомобильных дорог, к региональным, частным автодорогам.

В-третьих, критерием определения плательщика данного платежа, являются технические показатели транспортного средства, т. е. используется понятие разрешенная максимальная масса транспортного средства под которым понимается масса снаряженного транспортного средства (с грузом, водителем, пассажирами).

В-четвертых, оплата производится до осуществления проезда по таким трассам. Если лицо осуществляет внесение платежа после, то наступает ответственность в соответствии с КоАП РФ.

В-пятых, достаточно эффективная система контроля.

По данным статистики 56 % от общего размера вреда федеральным дорогам наносит большегрузный транспорт. В дорожный фонд РФ через систему «Платон» с момента ее ввода (с 2015 г.) собрано около 15,3 млрд руб. по состоянию на октябрь 2016¹²⁷. Действие системы распространяется на 50 тыс. км федеральных трасс на территории России, за исключением платных дорог.

Согласно п. 6 ст. 31.1 ФЗ № 257-ФЗ плата по системе «Платон» подлежит зачислению в федеральный бюджет (оператор-концессионер в лице частной компании ООО «РТ-Инвест Транспортные Системы» лишь получает свое «вознаграждение» от концедента каждое календарное полугодие согласно положениям концессионного соглашения). Определяющим критерием для признания платежа фискальным является заинтересованность в получении именно от государства юридически значимых действий. Плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн признается обязательным публичным платежом неналогового характера¹²⁸.

По своей экономической сути это плата не в возмещение вреда, а за использование дорожной инфраструктуры владельцами большегрузных автомобилей и за использование ими общего блага — воздуха, в который выбрасываются вредные вещества. Наименование фискального платежа не должно искажать экономический смысл взимаемой платы. Установленное в законе требование о том, что фискальные платежи должны иметь экономическое обоснование и не могут быть произвольными (п. 3 ст. 3 НК РФ), распространяется и на указание законодателем точного наименования платежа, поскольку оно тоже имеет нормативное значение, предопределяя целевое назначение поступающих в бюджет средств¹²⁹.

Анализируя рассмотренных три «дорожных» платежа, поступающих в федеральный бюджет путем аккумулирования их в Федеральном дорожном фонде, главным недостатком в их регулировании видится отсутствие унификации в, первую очередь, в законодательном названии этих платежей. Так, в зарубежной практике выделяют три разновидности неналоговых сборов: пошлины, взносы, сборы. В российском законодательстве также целесообразно объедение таких целевых сумм, направляемых на развитие транспортной инфраструктуры, в платежи с определением их сущности.

Стоит отметить, что рассмотренные выше «дорожные» платежи, направляемые в Федеральный дорожный фонд, не являются единственным источником формирования дорожного фонда. Например, в рамках данной статьи не рассматривается плата за выдачу специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных грузов, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов (за исключением транспортного средства, осуществляющего международные автомобильные перевозки). Размер платы за выдачу таких разрешений регулируется п. 111 ст. 333.33 НК РФ и администрируется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта (Ространснадзором). Так как в этой связи взимается государственная пошлина, регулирование которой основывается на НК РФ, то соответственно и распределение ее по нормативу 100 зависит от принадлежности источника взимания к бюджету бюджетной системы РФ.

С учетом этого можно рассчитывать, что надежды, которые возложены на возрожденные дорожные фонды, будут оправданны. Более того, успешное функционирование дорожных фондов может обеспечить не только восстановление и развитие системы автодорог, но и решение иных задач — обеспечение безопасности на дорогах, охрана окружающей среды, неотложная помощь при авариях, предупреждение вождения в нетрезвом виде и др. Такой опыт имеется в США¹³⁰ и может быть использован в будущем в России¹³¹.

Исходя из этого совокупный размер обязательных платежей, которые возложены на собственников (владельцев) большегрузных транспортных средств в порядке исполнения ими обязанностей плательщика перед бюджетом, связанных с необходимостью обеспечения такой публичной функции, как дорожная деятельность, не должен быть чрезмерно обременительным. Это означает, что федеральный законодатель и Правительство Российской Федерации не должны допускать в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере перевозок грузовым автомобильным транспортом, такую степень обременения их обязательными платежами (пусть даже и разной природы), которая свидетельствовала бы о несоразмерности общего объема обременения и тем самым приводила бы к нарушению прав и свобод, гарантированных статьями 34 (часть 1) и 35 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации. Иное противоречило бы правовой природе и предназначению обязанности платить законно установленные налоги и сборы, закрепленной ст. 57 Конституции Российской Федерации, и в конечном счете подрывало бы финансово-материальную базу реализации основных прав и свобод человека, составляющих, по смыслу ее ст. 2 Конституции Российской Федерации, высшую цель для государства¹³².

Глава 5.
Платежи за юридически значимые действия (консульские сборы, патентные пошлины, нотариальные платежи)

В системе неналоговых доходов федерльного бюджета отдельно выделяются такие платежи публичного характера как консульские сборы и патентные пошлины. Согласно абзацам 10 и 11 ст. 51 Бюджетного кодекса РФ они зачисляются в федеральный бюджет по нормативу 100 процентов. Вместе с тем, нотариальные платежи как внебюджетные, в данную систему не входят, однако их публичный характер не вызывает сомнений.

Все указанные платежи объединяет единый критерий юридической значимости совершаемых компетентными лицами публичных действий (предоставленных услуг).

В рамках продолжающегося процесса систематизации и грядущей кодификации действующих в российской правовой системе публичных платежей неналоговой природы консульские сборы, патентные пошлины и нотариальные платежи специалистами относятся в группы, объединенные по разным классификационным признакам.

В ходе ревизии «параллельной налоговой системы» специалисты Торгово-промышленной палаты РФ (ТПП РФ) привели свою классификацию публичных неналоговых платежей с учетом специальных классификационных параметров платежей, широты охвата платежами различных отраслей и существенности бремени платежей¹³³.

В соответствии с данной классификацией патентные платежи (как связанные с правовой охраной объектов интеллектуальной собственности, кроме пошлин за поддержание в силе патента как взносов иной природы и составляющих отдельную группу), а также консульские сборы и сборы на возмещение фактических расходов, связанных с совершением консульских действий были отнесены к одиннадцатой группе, получившей название «Компенсационные административные пошлины».

Нотариальные платежи ТПП РФ не рассматривались, как и третейские сборы, ОСАГО, взносы на страхование опасных объектов и подобные обременения ввиду необходимости их отдельного изучения из-за отсутствия «организационной монополии» на их взимание, а также присущих им частно-правовых механизмов регулирования и определенной конкуренции среди их получателей.

Ильин А. В. относит консульские сборы и патентные пошлины наряду с административными, лицензионными и исполнительскими сборами к «Административным платежам и сборам»¹³⁴, ссылаясь на приложение 1 к Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утв. Приказом Минфина России от 1 июля 2013 г. № 65н¹³⁵.

Е. Л. Васянина, используя объединяющее все публичные платежи понятие фиска, предлагает классификацию по их экономической природе на: 1) налоги; 2) фискальные сборы; 3) парафискалитеты; 4) страховые взносы; 5) фиски, имеющие характер наказания (штрафы, конфискации, иные принудительные изъятия); 6) фискальные платежи, являющиеся мерами тарифного регулирования (например, таможенная пошлина, утилизационный сбор); 7) фиски, являющиеся защитными мерами нетарифного регулирования (компенсационные, антидемпинговые пошлины); 8) природоресурсные платежи; 9) «скрытые» фискальные взимания; 10) «обратные» фиски; 11) параналоговые сборы. При этом консульские сборы и патентные платежи относятся ею ко второй группе «фискальные сборы»¹³⁶.

Рассмотрим правовую природу и особенности регулирования патентных пошлин, консульских сборов и нотариальных платежей подробнее.

Правовое регулирование патентных пошлин с 1 января 2008 г. осуществляется на основании ст. 1249 Гражданского кодекса РФ¹³⁷. В целом вступление в силу части четвертой ГК РФ не внесло существенных особенностей в действовавшее правовое регулирование патентных платежей.

Ранее уплата данных платежей предусматривалась Патентным законом Российской Федерации от 23 сентября 1992 г. № 3517-1¹³⁸ и Законом РФ от 23 сентября 1992 г. № 3520-1 «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров»¹³⁹. При этом размеры, порядок и сроки уплаты, а также основания для освобождения от уплаты пошлин, уменьшения их размеров или возврата устанавливались Правительством РФ.

В указанных нормативных правовых актах речь шла о двух видах платежей за совершение юридически значимых действий в данной сфере: патентных пошлинах за патентование изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, а также пошлинах за регистрацию товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров, предоставление права пользования наименованиями мест происхождения товаров

Статья 1249 Гражданского кодекса РФ устанавливает три вида платежей за совершение юридически значимых действий, связанных с результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации:

• патентная пошлина за патентование изобретения, полезной модели, промышленного образца или селекционного достижения, с государственной регистрацией программы для ЭВМ, базы данных, топологии интегральной микросхемы, товарного знака и знака обслуживания, с государственной регистрацией и предоставлением исключительного права на наименование места происхождения товара;

• пошлина за государственную регистрацию и предоставление исключительного права на наименование места происхождения товара, государственную регистрацию перехода исключительных прав к другим лицам, залога этих прав и предоставления права использования результатов интеллектуальной деятельности или средств индивидуализации по договору;

• государственная пошлина за совершение действий по государственной регистрации программы для электронных вычислительных машин (ЭВМ), базы