Социальные выплаты в Российской Федерации

Межотраслевой подход к правовому регулированию

Научно-практическое пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.3

ББК 67.405

С69

Одобрено на заседании секции публичного права ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Рецензенты:

Буянова М. О., доктор юридических наук, профессор, профессор департамента теории права и межотраслевых юридических дисциплин факультета права Национального исследователь- ского университета «Высшая школа экономики» (ВШЭ);

Пашенцев Д. А., доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом теории права и междисциплинарных исследований законодательства Института законодательства и срав- нительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Ответственный редактор кандидат юридических наук Н. В. Антонова.

Научно-практическое пособие посвящено актуальным вопросам правового регулирования социальных и социально значимых выплат по законодательству Российской Федерации, которые образуют комплексный межотраслевой институт правового регулирования и исследуются в рамках таких отраслей российского права, как право социального обеспечения, трудовое и гражданское право. Особенности правовой регламентации отдельных видов социальных выплат представлены по таким устойчивым и целостным сферам общественного развития, как здравоохранение, образование, физическая культура и спорт.

Исследуется правовая природа социальных выплат и их содержательное раскрытие в нормах международного права, отражены этапы становления и развития законодательства о социальных выплатах в Советском государстве и в современной России. Социальные выплаты рассматриваются как инструмент реализации социальных функций государства.

Даны предложения по совершенствованию российского законодательства о социальных выплатах в целом и по отдельным видам выплат с учетом отраслевого регулирования и актуальных направлений развития России до 2030 г., анализируется судебная практика.

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на март 2021 г.

Для научных работников, практикующих юристов, сотрудников государственных органов, преподавателей высших учебных заведений, студентов и аспирантов, а также для широкого круга читателей, интересующихся вопросами обеспечения населения социальными и социально значимыми выплатами в Российской Федерации.

УДК 349.3

ББК 67.405

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2022

© Оформление. ООО «Проспект», 2022

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Антонова Наталья Владиславовна — старший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук (предисловие, гл. 1 — в соавторстве с Е. А. Савченко, 2, 4 — в соавторстве с Н. М. Хромовой);

Белякова Анна Владимировна — старший научный сотрудник лаборатории правового мониторинга и социологии права ИЗиСП, кандидат юридических наук (гл. 9);

Еремина Ольга Юрьевна — старший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук (гл. 3);

Каменская Светлана Владимировна — старший научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП, кандидат юридических наук (гл. 5 — в соавторстве с Т. Ю. Коршуновой);

Коршунова Татьяна Юрьевна — ведущий научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП, кандидат юридических наук (гл. 5 — в соавторстве с С. В. Каменской);

Мельник Тимур Евгеньевич — научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП (гл. 8);

Путило Наталья Васильевна — заведующий отделом социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук (гл. 7);

Савченко Елена Алексеевна — специалист 1-й категории отдела социального законодательства ИЗиСП (гл. 1 — в соавторстве с Н. В. Антоновой);

Хромова Наталия Михайловна — научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП (гл. 4 — в соавторстве с Н. В. Антоновой);

Цомартова Фатима Валерьевна — старший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук (гл. 6).

AUTHOR’S COLLECTIVE

Antonova Natalia Vladislavovna — Candidate of Legal Sciences, Senior Researcher of the Department of Social Legislation ILCL (Preface, Chapter 1 — co-author with E. A. Savchenko, Chapter 2, Chapter 4 — co-author with N. M. Khromova);

Belyakova Anna Vladimirovna — Candidate of Legal Sciences, Senior Researcher of the Laboratory of Legal Monitoring and Sociology of Law ILCL (Chapter 9);

Eryomina Olga Yurievna — Candidate of Legal Sciences, Senior Researcher of the Department of Social Legislation ILCL (Chapter 3);

Kamenskaya Svetlana Vladimirovna — Candidate of Legal Sciences, Senior Researcher of the Department of Labor and Social Security Law ILCL (Chapter 5 — co-author with T.Yu. Korshunova);

Korshunova Tatyana Yurievna — Candidate of Legal Sciences, Leading Researcher of the Department of Labor and Social Security Law ILCL (Chapter 5 — co-author with S. V. Kamenskaya);

Melnik Timur Evgenievich — Researcher of the Department of Social Legislation ILCL (Chapter 8);

Putilo Natalya Vasilievna — Candidate of Legal Sciences, Head Department of Social Legislation ILCL (Chapter 7);

Savchenko Elena Alekseyevna — 1st category specialist of the Department of Social Legislation ILCL (Chapter 1 — co-author with N. V. Antonova);

Khromova Natalia Mikhailovna — Researcher of the Department of Social Legislation ILCL (Chapter 4 — co-author with N. V. Antonova);

Tsomartova Fatima Valerievna — Candidate of Legal Sciences, Senior Researcher of the Department of Social Legislation ILCL (Chapter 6).

ПРЕДИСЛОВИЕ

В последние годы в отечественной юридической науке по праву социального обеспечения большое внимание уделяется изучению направлений модернизации законодательства о различных видах социальных выплат, среди которых государственные пенсии, социальные пособия и компенсации, материнский (семейный) капитал и некоторые другие виды выплат. Как объект правоотношений по социальному обеспечению они представляют собой денежную форму материального социального блага, существующую наравне с натуральной помощью и социальными услугами (социальным обслуживанием) и ориентированную на удовлетворение потребностей различных категорий населения ввиду наступления жизненных ситуаций, признаваемых обществом и государством социально значимыми¹.

Социальные выплаты являются индикатором «социальной и экономической зрелости» любого развитого правового и социального государства, которое заботится о сохранении и приумножении социальных гарантий для своих граждан.

И Российской Федерацией уже предприняты активные шаги в этом направлении: 1) ратификация ряда основополагающих разделов Конвенции Международной организации труда (далее — МОТ) № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» — разд. III (по болезни), разд. V (по старости), разд. VI (в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием), разд. VIII (по материнству); разд. IX (по инвалидности), разд. X (по случаю потери кормильца)²; 2) сближение величин минимального размера оплаты труда (далее — МРОТ) и прожиточного минимума³, а затем их пересмотр (с 1 января 2021 г. они исчисляются из медианных величин — медианный доход и медианная заработная плата)⁴; 3) установление обязательной индексации социальных выплат на высшем конституционном уровне (Конституционная реформа 2020 г.)⁵.

Расширение государственных гарантий по всем видам социальных выплат находит отражение в необходимости разработки и внедрения в законодательство о социальной защите и социальном обеспечении признанных международных сообществом ориентиров (стандартов, нормативов) обеспечения. Они содержатся в ряде основополагающих международных актов (например, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.), конвенций и рекомендаций МОТ (№ 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», № 103 «Относительно охраны материнства (пересмотренная в 1952 г.)», № 130 «О медицинской помощи и пособиях по болезни» и др.). Так, например, для полноценного применения норм Конвенции МОТ № 102 об исчислении пенсионных выплат работающим (застрахованным) лицам на основе такого социального стандарта, как коэффициент замещения утраченного заработка (дохода) получателя до выхода такого лица на пенсию, требуется разработка соответствующей методики исчисления и ее оценка применительно к различным видам страховых пенсий.

Интерес к теме социальных выплат также обусловлен дальнейшим развитием и усложнением общественных отношений, формированием таких комплексных и фундаментальных направлений, как социальное право⁶.

При ведущей роли норм социально-обеспечительного законодательства в правовой регламентации отношений по предоставлению гражданам различных видов социальных выплат нельзя отрицать некоторые особенности их правового регулирования в таких целостных сферах общественной жизни, как здравоохранение, образование, физическая культура и спорт.

Дополнительного внимания заслуживают вопросы, связанные с оценкой правовой природы некоторых выплат: они имеют сходное наименование, но различную правовую природу (компенсационные выплаты в трудовом праве и праве социального обеспечения); оценка правовой природы осуществляется в рамках двух или нескольких отраслей российского права (например, материнский (семейный) капитал)); специфика выплат имеет четкие отраслевые характеристики (например, выплаты в трудовом праве или некоторые социально-значимые выплаты в гражданском праве и процессе) и др.

Научно-практическое пособие продолжает серию трудов сотрудников ИЗиСП, посвященных проблемам и направлениям развития социального законодательства, социальной защиты и социального обеспечения⁷.

Раздел I. ОБЩИЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О СОЦИАЛЬНЫХ ВЫПЛАТАХ В ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ

Глава 1. Правовая природа социальных выплат: историко-правовой анализ советского и современного российского законодательства

Правовая природа социальных выплат в современном их понимании и как преобладающая форма заботы государства о своих гражданах в юридической литературе исследовалась советскими и российскими специалистами по праву социального обеспечения⁸. Именно в рамках отрасли права социального обеспечения происходило формирование целостных институтов по видам социальных выплат и особенностям их отраслевого регулирования.

В начале 1970-х гг. выдающийся советский ученый В. С. Андреев, впервые обосновавший необходимость выделения новой отрасли права — советского права социального обеспечения, отмечал, что научный анализ правовой природы законодательства о социальном обеспечении и практики его применения следует осуществлять посредством двух направлений: «1) детального рассмотрения выплат пенсий и пособий, предоставления других видов обеспечения; 2) теоретического обобщения этих явлений с точки зрения системы и структуры права»⁹. По первому направлению был сделан вывод о существовании единой системы пенсионного обеспечения, обеспечения социальными пособиями, оказания бесплатной общедоступной медицинской помощи и лечения, государственной помощи в воспитании и содержании детей, культурного и бытового обслуживания нетрудоспособных. По второму направлению было установлено, что вся совокупность отношений, примыкающих к отношениям по предоставлению пенсий, не укладывается в рамки ранее сложившихся предметов отдельных отраслей права (трудового, гражданского, финансового и административного) и образует устойчивое внутреннее единство, требующее специфического метода правового регулирования и обособления в единую систему отрасли права¹⁰.

Данный постулат нашел подтверждение в ходе последующего развития социального и социально-обеспечительного законодательства, а также соответствующих материальных (распределительных) отношений по поводу предоставления гражданам различных материальных благ (видов социального обеспечения) в денежной и (или) натуральной форме¹¹.

Специфика материальных (распределительных) отношений в праве социального обеспечения проявляется в зависимости от общественно-исторического типа его развития: 1) родо-общинное содержание при первобытнообщинном строе; 2) гратисарное (от лат. «милость», «облагодетельствование») обеспечение при рабовладельческом и феодальном строе; 3) капиталистическое социальное обеспечение; 4) социалистическое социальное обеспечение; и от ряда присущих такому типу сущностных признаков: а) круг лиц, подлежащих обеспечению; б) социальные или социально-правовые основания обеспечения; в) характер создания фондов социального обеспечения; г) способы распределения средств; д) виды обеспечения (социальное материальное благо в денежной или натуральной форме); е) объем (уровень) обеспечения; ж) принципы организации и управления социальным обеспечением¹².

Таким образом, правовая природа социальных выплат как социального материального блага в денежной форме и сущностного признака конкретного общественно-исторического типа развития социального обеспечения будет обладать своей спецификой на каждом этапе становления соответствующей группы материальных социально-обеспечительных правоотношений.

Следует отметить, что и формирование доктринальных представлений о различных видах социальных выплат (государственных пенсий, социальных пособий и компенсаций, некоторых других видов выплат) было связано с созданием на определенном этапе государственного развития законодательства о таких выплатах. Данное законодательство прошло долгий путь становления и развития, что было обусловлено зарождением и развитием в российском государстве системы социального обеспечения.

Как неотъемлемая часть социальной деятельности государства социальное обеспечение ориентировано на граждан. При этом право на него в виде определенного материального блага — вида социального предоставления (пенсии, пособия, компенсации, услуги и т. п.) в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, потери кормильца — всегда является для гражданина одним из жизненно важных гарантированных государством конституционных прав. Реализация такого права служит фактором сохранения здоровья, воспроизводства населения и поддержания его наиболее социально уязвимых групп, увеличения продолжительности жизни.

Материальное обеспечение нетрудоспособных в различных формах и видах социального предоставления в современном значении, организуемое государством, появилось с зарождением капиталистического производства¹³. Замена семейного хозяйства на труд в условиях мануфактуры и фабрики способствовала смене источника средств к существованию с коллективного труда на индивидуальный труд у работодателя. При этом полученный трудовой доход (заработок как результат труда) не всегда подразумевал возможность содержания членов семьи и даже самого работника в случае его нетрудоспособности. Использование работодателем труда работников в качестве товара не только не могло гарантировать последним обеспечения в случае временной нетрудоспособности, но и в целом — выживания.

Борьба рабочих за свои социальные права привела к созданию организаций, целью которых была помощь нетрудоспособным рабочим и престарелым (страховые кассы и общества взаимопомощи) в случаях болезни, инвалидности, потери кормильца. Средства на социальное обеспечение (первоначально в форме социального страхования) формировались из взносов самих рабочих и работодателей (в меньшем размере) при сохранении собственнической монополии на средства таких касс со стороны капитала¹⁴. Несмотря на недопустимо малые размеры социального предоставления работникам со стороны касс взаимопомощи (как правило, в виде социальных пособий), для государства такая форма обеспечения становилась приоритетной, поскольку давала возможность переложить бремя расходов в случае старости или нетрудоспособности работающего населения на самих трудящихся.

Во второй половине XIX в. в ряде капиталистических стран (Англия, Германия) стали издаваться специальные законы об ответственности предпринимателей за несчастные случаи на фабриках¹⁵. Но и они были больше похожи на фикцию, поскольку позволяли работникам пользоваться защитой (получать преимущественно социальные пособия) только в случае доказывания увечья по вине работодателя (предприятия), что представляло собой достаточно сложный процесс.

В Российской империи в 1880-е гг. под влиянием нарастающего рабочего движения царское правительство было вынуждено приступить к разработке законопроекта об ответственности предпринимателей за увечья своих рабочих на производстве. Однако законопроект не был принят. А новый закон 1903 г. о страховании по большей части отстаивал интересы фабрикантов и заводчиков, которые освобождались от ответственности по материальному обеспечению рабочего в случае возникновения увечья по его неосторожности.

Последующие законы о страховании 1912 г. «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «О страховании рабочих от несчастных случаев», которые можно рассматривать как первые попытки создания системы социального страхования, предусматривали для рабочих, являющихся членами больничных касс, пособия в связи с болезнью, увечьем, смертью и родами. Размер выплат исчислялся из дневного заработка в определенных пропорциях (например, по болезни — от 2/3 до 1/4 дневного заработка). Однако и здесь устанавливались ограничения для получателей страховых выплат: если рабочий не был членом кассы взаимопомощи и не уплачивал взносов, то он мог рассчитывать только на пособия в связи с увечьем на производстве.

Можно привести еще несколько актов о социальных выплатах, принятых в первые годы после Октябрьской революции 1917 г., например Положение ВЦИК и СНК РСФСР от 11 декабря 1917 г. «О страховании на случай безработицы»¹⁶, Декрет СНК РСФСР от 22 декабря 1917 г. «О страховании на случай болезни»¹⁷. Однако система социального обеспечения (в данном случае в форме социального страхования), ориентированная в первую очередь на трудящихся, в те годы так и не сложилась.

Для построения подлинной системы социального обеспечения населения на основе паритетного участия всех заинтересованных сторон требовались соответствующие гарантии со стороны государства, что стало возможным при социалистическом укладе, причем во многом благодаря особой роли общественных фондов для нетрудоспособных¹⁸.

Социальная роль таких общественных фондов потребления заключается в том, чтобы способствовать достижению более полного равенства в процессе распределения жизненных благ. Сфера действия общественных фондов потребления ориентирована в первую очередь на те потребности граждан, которые прямо связаны с развитием личности и ее социальным, как отмечали советские ученые, обеспечением (в широком смысле слова)¹⁹. Рост общественных фондов потребления, а равно и установление на высшем конституционном уровне права каждого на труд является материальной базой реализации права на социальное обеспечение. Благодаря такой основе социальное обеспечение способно оказывать положительное влияние на развитие экономики, общественное производство, общий уровень жизни населения. Государство, закрепляя условия и нормы основных видов социального обеспечения (пенсий, социальных пособий) в зависимости от трудового вклада каждого, утверждает принцип справедливости при распределении материальных благ, направленных на удовлетворение потребностей нуждающихся, мотивирует население к дальнейшему развитию и совершенствованию всей государственной системы социального обеспечения²⁰.

Отличительной чертой развития социального обеспечения в условиях социалистического общества всегда являлось систематическое повышение уровня и размеров обеспечения (поэтапное его совершенствование) и как следствие — общий рост всеобщего благосостояния²¹.

Сложно перечислить все законодательные акты советского периода о видах социального обеспечения, в частности о различных видах социальных выплат — государственных пенсий и социальных пособий, некоторых других видов социальных выплат, и этому есть причины. Создав универсальную систему социального обеспечения, советское правительство рассматривало ее постоянное совершенствование, улучшение как важнейшее направление в деятельности государства, которое по мере развития приобрело самостоятельное значение.

Именно в советском законодательстве произошло становление и дальнейшее развитие таких социальных выплат, как государственные пенсии и социальные пособия, в рамках целостных и внутренне взаимосвязанных правовых образований²². Рассмотрим основные этапы развития советского законодательства о таких выплатах, являющихся ведущими в системе социальных выплат Российского государства.

Период «военного коммунизма» и гражданской войны (1918–1921 гг.) был ознаменован существенными изменениями в социально-экономической жизни Советского государства (национализация промышленности, введение государственной распределительной системы). Однако с первых дней своего существования оно уделяло большое внимание заботе о престарелых и нетрудоспособных, детях и сиротах.

По известным причинам экономические возможности не позволяли первым советским Конституциям 1918 г. и 1924 г. в числе других основных прав граждан закрепить право на материальное обеспечение в старости и при нетрудоспособности, что являлось бы прочным фундаментом к введению различных форм и видов социального обеспечения, включая социальные пособия. Вместе с тем нельзя не отметить определяющую роль ленинской программы РСДРП в научном обосновании и практическом осуществлении принципиально новой системы социального обеспечения. В Положении о социальном обеспечении трудящихся, утвержденном Декретом СНК РСФСР 31 октября 1918 г. (далее — Положение), было закреплено: «Обеспечению подлежат все без исключения лица, источником существования которых является только собственный труд, без эксплуатации чужого»²³. Здесь же В. И. Лениным был провозглашен важнейший принцип — «обеспечение во всех случаях нетрудоспособности». Иными словами, данным Положением вводилось всеобщее социальное обеспечение всех трудящихся и крестьян. Основными видами денежного предоставления выступали социальные пособия и пенсии, имеющие целью «доставление средств к существованию» лицам, лишившимся основного заработка или его части вследствие утраты трудоспособности (независимо от причин: болезнь, увечье, инвалидность, старость, карантин, беременность и роды, смерть и т.п.) или безработицы²⁴.

В то же время провозглашенные в Положении гарантии всеобщности социального обеспечения не давали возможности его полного распространения на всех нетрудоспособных крестьян в централизованном порядке²⁵. В связи с этим появилось социальное обеспечение в форме крестьянской взаимопомощи, которое совершенствовалось по мере экономического роста страны. Оно получило законодательное закрепление в Декрете от 14 мая 1921 г. «Об улучшении постановки дела социального обеспечения рабочих, крестьян и семейств красноармейцев»²⁶. В отношении данных лиц была провозглашена «всестороняя взаимопомощь» — в форме как денежных средств (пенсий и социальных пособий), так и натуральных выдач. Вообще часть социальных выплат данного периода нередко заменялась натуральной помощью, что, по мнению специалистов, свидетельствовало об утрате достижений дореволюционной России в области социального страхования²⁷.

В этот период вводились также новые социальные выплаты, которыми заменялись продовольственные пайки (например, пособие на кормление ребенка). Кормящим матерям — трудящимся женщинам, относящимся к неземледельческому населению, в 1919 г. выдавались пособия в течение семи месяцев после родов в размере заработка²⁸.

Социальное обеспечение в виде ежемесячных пособий осуществлялось также в отношении красноармейцев и их семей²⁹. Однако по своей природе эти выплаты были похожи на пенсии. Ежемесячные пособия из средств государственного бюджета устанавливались в отношении малолетних детей, которые вынуждены были трудиться ввиду недостаточности в их семьях материальных условий к жизни³⁰.

Период новой экономической политики (1921–1929 гг.) стал периодом перехода к социальному страхованию рабочих (служащих), что было обусловлено восстановлением товарно-денежных отношений, переходом на хозрасчет, отменой трудовой повинности, возрождением в составе занятых лиц категорий «наемные работники» и «предприниматели»³¹.

Государство было вынуждено воссоздать новые формы материального обеспечения трудящихся: для рабочих и служащих — государственное социальное страхование³², для крестьян — взаимопомощь с привлечением средств самих обеспечиваемых лиц (в дальнейшем за счет сельскохозяйственных коммун, артелей, денежных и натуральных субсидий органов социального обеспечения и других государственных учреждений, пожертвований и случайных поступлений)³³. В последующем нормы о страховании составили базу КЗоТ 1922 г.³⁴, которым была установлена универсальная система социального страхования для всех лиц наемного труда независимо от вида занятости: в государственных, общественных, кооперативных, концессионных, арендных, смешанных или частных предприятиях, учреждениях или хозяйствах или у частных лиц, независимо от характера и длительности их работы и способов расплаты с ними.

КЗоТ 1922 г. предусматривал нормы о выдаче пособий в порядке социального страхования — при временной утрате трудоспособности (болезнь, увечье, карантин, беременность, роды, уход за больным членом семьи), безработице, инвалидности, при потере кормильца, а также о дополнительных пособиях (на кормление ребенка, предметы ухода, погребение)³⁵. Условия предоставления некоторых из представленных пособий менялись на протяжении рассматриваемого периода³⁶. Например, в 1927 г. в отношении пособия по беременности и родам были введены ограничения — для назначения пособия требовалась установленная продолжительность страхового стажа (не менее шести месяцев до наступления отпуска по беременности и родам). В 1930 г. вступило в силу правило о необходимом минимуме страхового стажа для работниц, занятых по найму в домашнем хозяйстве, — не менее года работы по найму и шести месяцев непосредственно перед началом отпуска по беременности и родам, для работниц по найму в крестьянских хозяйствах — не менее шести месяцев в течение последних двух лет³⁷.

На данном этапе государство заботилось не только о лицах общественно полезного труда, но и о тех, кто нуждался в помощи ввиду объективного отсутствия средств к существованию (семьи красноармейцев, слепых и глухих, инвалидов войны, погибших на войне, нетрудоспособных)³⁸. В отношении крестьянского населения (инвалидов, вдов и сирот, впавших в нужду, лиц, пострадавших от стихии) пособия устанавливались из средств крестьянской взаимопомощи и дополнялись различными видами натурального предоставления³⁹.

Период индустриализации (1929–1941 гг.) был отмечен восстановлением народного хозяйства, коллективизацией, утверждением административно-командной системы управления, что оказало значительное влияние на развитие организационных форм материального обеспечения занятого населения. В результате широкое распространение получило материальное обеспечение в старости и при нетрудоспособности за счет средств государственного бюджета, а также государственное социальное страхование рабочих и служащих из бюджета государственного страхования⁴⁰. Колхозники и их семьи в старости и при нетрудоспособности стали обеспечиваться из внутриколхозных средств в соответствии с положениями Примерного устава сельскохозяйственной артели 1935 г.⁴¹ и средств касс взаимопомощи, создаваемых в колхозах. Все это нашло отражение в нормах Конституции СССР 1936 г.⁴² В ней впервые было закреплено право на материальное обеспечение для всех в старости, а также в случае болезни или потери трудоспособности и предусмотрены возможности для развития и расширения такого права при поддержке государства (ст. 120). По-прежнему базовым видом социального обеспечения и самым многочисленным выступали пособия как в сфере государственного социального страхования, так и обеспечения из государственного бюджета. Однако происходило укрепление и пенсионного обеспечения, чему предшествовало введение пенсий (как вида социального обеспечения) в 1928 г. сначала для рабочих по отдельным отраслям промышленности, затем с широким охватом всех рабочих, к 1937 г. — с его распространением на всех служащих.

В этот период в связи с численным ростом рабочего класса предпринимаются определенные шаги по повышению уровня обеспечения пособиями передовиков производства. Например, Положением о пособиях по временной нетрудоспособности, утвержденным Союзным Советом Социального Страхования при НКТ СССР 28 января 1932 г. № 34⁴³, была произведена дальнейшая дифференциация размеров пособий по временной нетрудоспособности в зависимости от наличия у получателя общего и непрерывного стажа работы на предприятии, в отрасли народного хозяйства, от участия в социалистическом соревновании, профсоюзного членства и др. Одновременно посредством установления социальных выплат (социальных пособий) многодетным семьям и одиноким матерям⁴⁴ решается демографический вопрос в связи с резким снижением рождаемости⁴⁵.

Специалисты по праву социального обеспечения отмечают, что в период с 1921 по 1936 г. в СССР сложилась совокупность нормативных правовых актов по обеспечению социальными выплатами в отношении отдельных групп граждан, например семей с детьми⁴⁶. Однако само законодательство о социальных выплатах того периода нельзя было назвать систематизированным (даже в рамках социального страхования). Оно объединяло совокупность разрозненных нормативных правовых актов и включало нормы других отраслей права. Страховое законодательство носило дискриминационный характер, поскольку не охватывало крестьян, ремесленников, лиц самостоятельной занятости⁴⁷.

Виды страховых и государственных пособий, условия их назначения, круг обеспечиваемых свидетельствовали об отсутствии единой взаимосвязанной системы социальных пособий. Это также касалось системы пенсионного обеспечения.

Законодательство о социальных выплатах в период Великой Отечественной войны (1941–1945 гг.) было ориентировано на семьи военнослужащих, погибших и без вести пропавших фронтовиков. Для них устанавливаются ежемесячные пособия, по правовой природе идентичные пенсиям по потере кормильца⁴⁸. Отдельные пособия семьям военнослужащих были повышены на 25%, был расширен круг обеспечиваемых лиц за счет детей военнослужащих, получающих алименты; жен, не получивших пособия по беременности и родам за дородовой и послеродовой периоды; детей, обучающихся до достижения ими 18 лет и независимо от факта получения стипендии⁴⁹.

По мнению специалистов, в ряде актов о пособиях семьям военнослужащих⁵⁰ имела место некоторая доля систематизации ранее изданных положений в отношении данной категории лиц⁵¹. Так, например, был расширен круг получателей выплат посредством включения в него семей курсантов военных училищ, школ и курсов, не имеющих офицерских званий, медсестер-военнообязанных и погибших работников транспорта. Получателями пособий могли быть отчим, мачеха и усыновители военнослужащего, а также дети, усыновленные женой военнослужащего.

В этот период дополнительно предпринимались меры по предупреждению беспризорности детей посредством поощрения граждан, принявших их на воспитание. Многодетным семья и одиноким матерям устанавливались пособия по многодетности, а также единовременные и ежемесячные пособия, суммы которых возрастали по мере рождения последующих детей. При этом учитывались усыновленные дети такой матери, дети, усыновленные ее мужем от первого брака, дети погибших или пропавших без вести фронтовиков⁵².

Период с 1945 по 1977 г. можно считать периодом завершения становления системы советских правовых норм о социальных пособиях и государственных пенсиях⁵³, что было обусловлено следующим:

1) во исполнение ст. 120 и 122 Конституции СССР 1936 г. было принято Положение о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию, утвержденное Постановлением Президиума ВЦСПС от 5 февраля 1955 г.⁵⁴, которое охватывало все социальные страховые пособия в отношении рабочих (служащих)⁵⁵;

2) в связи с тем, что государственное социальное страхование в соответствии с вышеназванным Положением не распространялось на членов колхозов⁵⁶ и в целом нормы об их страховом обеспечении (по размеру социального предоставления) были ниже, чем для рабочих (служащих), происходило постепенное сближение законодательства о социальном обеспечении рабочих (служащих) и членов колхозов⁵⁷.

Этот процесс получил законодательное оформление с принятием Закона СССР от 15 июля 1964 г. «О пенсиях и пособиях членам колхозов», которым была создана единая система пенсионного обеспечения для данной категории лиц и введены пособия по беременности и родам для женщин. Кроме того, на ведущие кадры колхозов было распространено государственное социальное страхование и государственное пенсионное обеспечение из средств бюджета государственного социального страхования, а с 1969 г. — введено социальное страхование членов колхозов за счет централизованного союзного фонда социального страхования колхозников⁵⁸;

3) в рассматриваемый период советским государством предпринимались меры по дальнейшему расширению помощи семьям, материальной поддержке материнства и детства преимущественно в виде социальных пособий⁵⁹. По мнению российских специалистов, одновременно происходило совершенствование правовых норм о пособиях семьям с детьми, которые к середине 1980-х гг. оформились в развитую самостоятельную систему социальных пособий⁶⁰;

4) сложилась единая система государственного пенсионного обеспечения, которая получила законодательное оформление в рамках единого нормативного акта кодификационного характера — Закона СССР от 14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях»⁶¹. Финансирование осуществлялось как из государственного бюджета, так и из бюджета государственного социального страхования (взносы предприятий, учреждений и организаций без каких-либо вычетов из заработной платы);

5) Конституция СССР 1977 г.⁶² утвердила социальное обеспечение в качестве единой системы, базирующейся на единых конституционных основах. Такие виды социального обеспечения, как пособия многодетным и одиноким матерям, по беременности и родам, другие гарантии материальной поддержки населения, стали общими для всех независимо от участия в системе социального страхования;

6) Конституция СССР 1977 г. впервые установила ряд материальных гарантий осуществления гражданами права на социальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца в числе основных конституционных прав для всех (рабочих, служащих, членов колхозов);

7) закрепляя гарантии осуществления права граждан на материальное обеспечение (ст. 43), Конституция СССР 1977 г. также дифференцировала эти гарантии в рамках единой государственной системы социального обеспечения по кругу обеспечиваемых лиц, видам и организационно-правовым формам социального обеспечения, что свидетельствует о возникновении комплексных (сложных) институтов правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению, и прежде всего государственных пенсий и государственных социальных пособий⁶³.

Последующий период (начало 1980-х — начало 1990-х гг.) можно назвать периодом совершенствования советского законодательства о социальных выплатах⁶⁴. Были повышены размеры отдельных выплат, например семьям с детьми и одиноким матерям⁶⁵.

На данном этапе принимается постановление Совета Министров и ВЦСПС от 23 февраля 1984 г. «О пособиях по государственному социальному страхованию»⁶⁶, а в его исполнение — Положение о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию, утвержденное Президиумом ВЦСПС от 12 ноября 1984 г. № 13-6⁶⁷. Это был первый нормативный правовой акт по систематизации основных видов, порядка и условий назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию. По верному замечанию Ю. Б. Корсаненковой и А. Ф. Корсаненковой, этот акт «стал базой для дальнейшего совершенствования законодательства о социальных пособиях на протяжении почти двадцатилетнего периода своего существования»⁶⁸.

В отношении государственных пенсий принимались акты систематизации пенсионного обеспечения, которые, с одной стороны, базировались на конституционных гарантиях всеобщности материального (социального) обеспечения для всех граждан «как членов общества» (Конституция СССР 1977 г.), с другой — устанавливали различные виды трудовых и социальных пенсий сначала в соответствии с Законом СССР от 15 мая 1990 г. «О пенсионном обеспечении граждан в СССР»⁶⁹, затем с Законом РФ от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации»⁷⁰. Разработка и принятие данных законов были также вызваны необходимостью обновления системы пенсионного страхования в связи с некоторым снижением уровня пенсионного обеспечения работников, сокращением необходимости его дифференциации в зависимости от личного трудового вклада и в целом общим отставанием советской пенсионной системы от пенсионных систем, действующих в других развитых странах⁷¹.

Таким образом, можно выделить два главных этапа развития законодательства о социальных выплатах в советский период: 1) становление — до принятия Конституции СССР 1977 г.; 2) дальнейшее совершенствование норм о государственных пенсиях и социальных пособиях (1977–1990 гг.).

Указанные этапы характеризуются: 1) недостаточной систематизацией нормативных актов, регламентирующих виды и условия предоставления социальных выплат; 2) присутствием необоснованных различий при определении круга обеспечиваемых лиц, размеров и сроков выплат (отдельные выплаты отличаются непродолжительностью и низкими размерами, например в отношении членов колхозов по сравнению с рабочими (служащими)); 3) недостаточным охватом всех нуждающихся лиц (например, всех семей с детьми⁷²).

В последующие временные периоды — постсоветский (1990-е гг. — начало 2000-х гг.) и современный (начало 2000-х гг. — наши дни) — законодательство о социальных выплатах по институтам правового регулирования получило неоднозначное развитие.

1. Институт социальных пособий был расширен посредством включения в него нового вида социального обеспечения — компенсационных выплат (социальных компенсаций)⁷³. Это было обусловлено коренными социально-экономическими преобразованиями в стране в постсоветский период, возвратом России на капиталистический путь развития, что вызвало резкое падение уровня жизни населения, его дифференциацию по доходам, общее снижение социальных гарантий и как следствие возникновение бедности подавляющего большинства российских граждан.

Социальные компенсации как инструмент борьбы с бедностью⁷⁴ вводились на непродолжительное время и, по верному замечанию российских специалистов, должны были приобрести статус полноценного пособия⁷⁵. Однако как новый самостоятельный вид социального обеспечения они плотно укоренились в российском социально-обеспечительном законодательстве и содержатся в большом количестве нормативных правовых актов целевого характера⁷⁶ и по различным видам обеспечения в зависимости от категории получателей⁷⁷.

В ходе анализа законодательства о социальных пособиях и компенсациях постсоветского периода и начала 2000-х гг. учеными отмечается преемственность норм советской системы социальных пособий со всеми ее достоинствами и недостатками⁷⁸.

Так, например, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (далее — Закон о пособиях 1995 г.)⁷⁹ стал очередной попыткой систематизации массива юридических норм о пособиях семьям с детьми, закрепил сложившуюся систему таких пособий. Однако данным актом не было произведено увеличения ранее установленных размеров социальных выплат на детей (по большей части не достигающих приемлемого уровня обеспечения)⁸⁰, расширения круга получателей за счет наиболее нуждающихся граждан и повышения общего уровня социальных гарантий семьям с детьми.

В структурном отношении в Закон о пособиях 1995 г. не вошли выплаты, которые по логике должны были в нем содержаться: 1) пособие по уходу за больным ребенком и при карантине⁸¹; 2) единовременные пособия на детей беженцев и вынужденных переселенцев⁸²; 3) ежемесячное пособие для супругов военнослужащих по контракту⁸³; 4) единовременные пособия лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей⁸⁴; 5) единовременные пособия детям погибшего, принимавшего участие в борьбе с терроризмом, при проведении контртеррористической операции⁸⁵; 6) единовременные пособия членам семьи граждан в случае их смерти вследствие поствакцинального осложнения⁸⁶.

Положительный опыт страхования на случай безработицы в советский период, закрепленный КЗоТ РСФСР 1922 г., был воспринят лишь в постсоветском законодательстве (1990-е гг. — начало 2000-х гг.). Однако с 2001 г. вместо страхового пособия устанавливается пособие по безработице из федерального бюджета, размеры которого до настоящего времени нельзя признать эквивалентными утраченному заработку (трудовому доходу) получателя и отвечающими цели предоставления пособия. Аналогичный путь развития норм постсоветского и современного законодательства о социальных пособиях характерен и для пособия на погребение.

Недостаточная систематизация законодательства о социальных пособиях в постсоветский период и отсутствие единых нормативов (ориентиров, стандартов) обеспечения данными выплатами привели к подмене полноценных социальных пособий компенсационными выплатами меньших размеров. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 30 мая 1994 г. № 1110 «О размере компенсационных выплат отдельным категориям граждан», который с 1 января 2020 г. сохраняет силу в отношении ранее назначенных (до этой даты) компенсаций по уходу за ребенком с полутора до трех лет⁸⁷. Правовая природа такой выплаты⁸⁸ предполагает существование полноценного социального пособия по данному основанию, но ввиду незначительного размера предоставления (50 руб. в месяц) данная компенсация не может быть признана таковой. О подмене социальных пособий компенсационными выплатами меньшего размера также говорит законодательство субъектов Российской Федерации.

Вышеизложенное может свидетельствовать о необходимости систематизации современного законодательства о социальных пособиях и компенсационных выплатах, что, по мнению российских специалистов, могло бы способствовать преодолению вышеназванных противоречий по видам социальных выплат, их целевому назначению, кругу обеспечиваемых лиц, стандартам (ориентирам, нормативам) обеспечения⁸⁹.

2. Институт пенсионного обеспечения был подвергнут ряду внутренних трансформаций, имеющих скорее неблагоприятные последствия для населения, особенно в отношении трудовых (страховых) пенсий⁹⁰. Как отмечает М. Л. Захаров, в связи с беспрецедентным уровнем инфляции, снижением реальных доходов населения, уклонением страхователей от уплаты налогов и страховых взносов Закон РФ от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» достаточно скоро перестал выполняться. Все последующие поправки в него в период с 1993 г. и до его официальной отмены (с 1 января 2002 г.) не привели к достижению желаемого результата в виде сохранения прежнего уровня пенсий, а «закрепили пенсионную нищету практически всех застрахованных и их семей»⁹¹.

Наряду с этим проводилась общая перестройка системы норм о пенсионном обеспечении в направлении декодификации пенсионного законодательства, создания вместо единого пенсионного закона обособленных законов, сначала для отдельных категорий государственных служащих и военнослужащих⁹², затем для всех лиц, обеспечивающих себя занятостью и способных к содержанию и обслуживанию соответствующих страховых фондов.

Таким образом, с принятием и вступлением в силу федеральных законов от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»⁹³, от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»⁹⁴ и от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»⁹⁵, по справедливому замечанию М. Л. Захарова, завершился значимый этап в развитии обязательного пенсионного страхования в постсоветский период, который стал основой для дальнейшего совершенствования пенсионного законодательства⁹⁶.

И здесь можно констатировать, что проблемы декодификации и отказа (а нередко и значительного сужения, явного пересмотра не в пользу застрахованных) от ранее установленных гарантий в отношении обеспечиваемых пенсией лиц привели к тому, что все последующие действия, направленные на сохранение за гражданами ранее приобретенных пенсионных прав (еще в советский период) и некоторых гарантий (в части пенсионного возраста, стажа и др.) продолжают терпеть неудачу. Принятый сравнительно недавно Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» с учетом последующих поправок⁹⁷ также сохраняет некоторую неполноценность, что выражается в несогласованности (предметной и методологической) с другими ветвями обязательного социального страхования: страховой системой обеспечения различными пособиями, а также страховой системой обеспечения пострадавших на производстве и их семей⁹⁸.

Для оценки состояния различных институтов социальных выплат в Российской Федерации, правовой природы выплат по их видам, в науке права социального обеспечения учеными сопоставляются признаки, присущие таким выплатам в советский и современный периоды становления и развития норм законодательства о социальном обеспечении⁹⁹.

Такие признаки (общие (родовые) и специфические (видовые) по отдельным видам социальных выплат) позволяют разграничить между собой сходные выплаты (пенсии, социальные пособия и компенсационные выплаты, материнский (семейный) капитал и др.), обосновать их место в общей системе социальных выплат государства и в рамках единых комплексных институтов социального обеспечения.

Так, например, анализ доктринальных определений социальных пособий¹⁰⁰ позволяет выявить их общие (родовые) признаки: 1) денежная форма предоставления; 2) гарантированность выплаты; 3) периодичность выплаты (единовременные, ежемесячные и периодические); 4) законодательная закрепленность; 5) целевая направленность (поддержание прежнего материального положения лица — компенсация дополнительных расходов или возмещение временно утраченного заработка); 6) способы определения размеров выплат (в размерах, соотносимых с прежним заработком или величиной определенного государством социального стандарта)¹⁰¹. В зависимости от организационно-правовой формы социального предоставления и конкретных видов социальных пособий им могут быть присущи свои специфические признаки: отдельно для пособий страхового и пособий бюджетного характера¹⁰².

Родовые и специфические признаки социальных пособий отграничивают их от социальных компенсаций (компенсационных выплат), которые в совокупности образуют общий (комплексный) институт правового регулирования (социальных пособий и компенсационных выплат), отличный от смежных выплат (например, от материнского (семейного) капитала)¹⁰³ и выплат в рамках иных целостных правовых образований — института пенсионного обеспечения (страховых и социальных пенсий).

Доктринальные определения пенсий и их видов в праве социального обеспечения показывают, что большая часть общих (родовых) признаков, присущих социальным пособиям, может быть также применима в ходе оценки правовой природы пенсии, с той разницей, что для пенсий определяющими выступают: 1) жизненные обстоятельства (достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, смерть кормильца, длительность профессиональной деятельности и др.); 2) законодательная закрепленность — только в актах федерального уровня; 3) целевая направленность — основной источник средств к существованию; 4) периодичность — как правило, ежемесячная выплата¹⁰⁴.

Следует отметить, что правовой природе социальных выплат советского периода были свойственны такие общие признаки, как: 1) алиментарный характер выплат; 2) предоставление за счет общественных фондов потребления (фондов социального обеспечения); 3) обусловленность наличием связи с общественно полезной деятельностью¹⁰⁵. В настоящее время сохраняет силу только первый из признаков — алиментарный (безвозмездный) характер в отношении некоторых социальных выплат, например, предоставляемых в рамках государственной социальной помощи (малоимущим) или социальных пенсий (в отношении неработающих (незастрахованных) получателей)¹⁰⁶.

Доктринальные признаки социальных выплат, отражающие их правовую природу, могут быть использованы законодателем в ходе разработки общих (систематизированных) нормативных правовых актов о таких выплатах, где должны быть определены: круг обеспечиваемых лиц; виды обеспечения; источники финансирования; органы, осуществляющие назначение выплат; периодичность назначения и порядок определения соответствующих размеров.

Исследуя правовую природу социальных выплат, следует помнить, что материальные правоотношения по поводу предоставления государственных пенсий, социальных пособий и компенсаций, ряда других социальных выплат развиваются параллельно или на пересечении со сферой действия трудового, гражданского, административного, финансового и иных отраслей права¹⁰⁷. Это также позволяет выявлять присущие правовой природе социальных выплат сложные многоотраслевые (комплексные) взаимосвязи, особенно в рамках такой организационно-правовой формы социального обеспечения, как обязательное социальное страхование. Так, например, расходование средств фондов социального страхования посредством назначения социальных выплат застрахованным (право социального обеспечения) не представляется возможным без отношений по образованию источников финансирования таких выплат — страховых фондов (финансовое право), а также по управлению ими (административное право)¹⁰⁸. Само возникновение правоотношений в рамках обязательного социального страхования опосредовано действиями субъектов таких отношений и, как правило, их правовым статусом, например, работающие по трудовому договору (трудовое право).

Кроме того, на современном этапе развития общественных отношений в сфере социального обеспечения в связи с попытками их обособления в рамках таких устойчивых сфер правового регулирования, как здравоохранение, образование, физическая культура и спорт, требуют рассмотрения некоторые особенности правовой природы социальных выплат, которые могут быть выявлены в ходе их предоставления отдельным получателям¹⁰⁹.

Дополнительного внимания также заслуживают вопросы, связанные с оценкой правовой природы некоторых выплат:

1) когда они имеют сходное наименование, но различную правовую природу — например, компенсационные выплаты (социальные компенсации) в правоотношениях по социальному обеспечению и компенсации в трудовых правоотношениях (ст. 164 ТК РФ);

2) когда оценка правовой природы, по мнению российских специалистов, балансирует в рамках двух отраслей права — например, материнский (семейный) капитал как социальная выплата в правоотношениях по социальному обеспечению и как выплата, имеющая сходство с объектами гражданско-правового регулирования (платежное средство, товарно-денежная специфика)¹¹⁰;

3) когда специфика выплат имеет конкретные отраслевые характеристики — например, в трудовом праве¹¹¹; социально значимые выплаты в гражданском праве и процессе¹¹².

Глава 2. Социальные выплаты в нормах международного права и международный стандарт социальной защиты

В международных правовых актах и договорах различные виды социальных и социально значимых выплат и предоставлений, которые в национальном праве государств, включая Российскую Федерацию, могут именоваться по-разному («социальные пособия», «компенсационные выплаты», «компенсации», «единовременные денежные выплаты», «пенсии», «алименты» и др.) и обладать различным целевым назначением, как правило, обозначаются терминами «выплата», «периодическая выплата» или «пособие». Рассмотрим содержание международных актов и договоров, которые имеют непосредственное отношение к социальным выплатам — объектам материальных социально-обеспечительных правоотношений¹¹³. В Российской Федерации среди таких выплат центральное место по значимости для населения и объемам социального предоставления занимают социальные пособия и компенсации, а также пенсии и социальные доплаты к ним¹¹⁴.

Индикатором благополучия, «социальной и экономической зрелости»¹¹⁵ любого развитого государства выступает признание им основополагающих гарантий и минимальных стандартов социальной защиты и социального обеспечения, которые закреплены в различных международных документах. Такие гарантии и стандарты (международные стандарты качества жизни) необходимы для исключения произвола в социальной сфере, соблюдения международных обязательств, уважения прав человека и предоставления каждому дополнительного уровня социальной защиты и вспомоществования, независимо от имеющихся в конкретном государстве¹¹⁶. Ведь само многообразие социальных выплат и их наличие в законодательстве не способны существенно повлиять на защищенность населения от различных социальных рисков, если не будут работать механизмы, гарантирующие социальное обеспечение в объеме не ниже общепризнанных минимальных стандартов качества жизни.

В России предусмотрен приоритет в применении общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров, которые являются составной частью правовой системы страны и в части их истолкования не противоречат Конституции РФ (п. 4 ст. 15 и 79)¹¹⁷.

Международные правовые акты и договоры в области социальной защиты и социального обеспечения, в том числе устанавливающие различные социальные выплаты и стандарты социального обеспечения, согласно имеющейся в науке права социального обеспечения классификации могут подразделяться на группы по различным критериям¹¹⁸.

Так, например, по географическому критерию (территории действия) они могут быть универсальными (имеют распространение во всех государствах-членах ООН или, например, МОТ), региональными (в пределах конкретных регионов или межгосударственных образований, например в странах Европейского союза (далее — ЕС), Содружества Независимых Государств (далее — СНГ), Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС) и др.) и двухсторонними (только между участвующими государствами).

По критерию имплементации (претворения в жизнь нормативных предписаний) и в зависимости от юридической силы содержащих их источников возможна классификация на акты:

• обязательные для исполнения государствами-участниками международной организации без ратификации (международные договоры);

• обязательные для исполнения после ратификации (документы ООН, конвенции МОТ, акты и договоры региональных международных организаций после их ратификации компетентным органом);

• не подлежащие ратификации, носящие рекомендательный (декларативный) характер (например, декларации ООН и рекомендации МОТ)¹¹⁹.

Международные правовые акты о социальных стандартах качества жизни, как правило, универсальны, являются социальным ориентиром и обязательны для исполнения в большинстве развитых стран. В свою очередь, международные стандарты социального обеспечения, закрепленные в таких актах, применительно к социальным выплатам могут определять перечень выплат и объем их предоставления, источники финансирования, случаи обеспечения такими выплатами, а также круг обеспечиваемых лиц.

Одним из универсальных актов, установивших международные принципы и ориентиры социальной защиты и социального обеспечения, является Декларация МОТ «О целях и задачах Международной организации труда» 1944 г. (далее — Филадельфийская декларация МОТ)¹²⁰. Ее положения вошли в Устав ООН 1945 г.¹²¹ и Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.¹²²

Филадельфийская декларация МОТ провозгласила всесторонний принцип социальной защиты: «нищета в любом месте является угрозой для общего благосостояния». Это означает, что все люди независимо от пола, расы и вероисповедания, социального положения «имеют право на осуществление своего материального благосостояния и духовного развития в условиях свободы и достоинства, экономической устойчивости и равных возможностей. Достижение условий, при которых это станет возможным, должно являться главной целью национальной и международной политики»¹²³. Проецируя данный принцип на материальные (распределительные) отношения по предоставлению различных социальных выплат, каждое государство должно стремиться к максимальному охвату такими выплатами всех нуждающихся. При этом не должно устанавливаться необоснованных различий, преимуществ либо ограничений в объеме обеспечения для той или иной категории населения.

Рассматриваемый принцип лег в основу формирования международного стандарта социальной защиты, который, по верному замечанию российских исследователей, получил свое оформление с момента принятия Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.¹²⁴

Согласно положениям Всеобщей декларации прав человека 1948 г., каждый имеет право на такой жизненный уровень (включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание), который позволял бы поддерживать благосостояние его самого и членов его семьи. Всеобщая декларация прав человека, закрепив право каждого на социальное обеспечение в случаях болезни, безработицы, инвалидности, вдовства, младенчества, наступления старости или иного случая утраты средств существования по объективным обстоятельствам, обозначила и пределы его осуществления: «в той мере, в какой это необходимо для поддержания человеческого достоинства» (ст. 25).

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.¹²⁵ расширил базовые положения Всеобщей декларации прав человека. Государства, участвующие в указанном пакте, признают право каждого на социальное страхование и достаточный жизненный уровень, которому соответствует достаточное питание, одежда и жилище (ст. 11); улучшение условий жизни самого лица и его семьи; образование и поддержание физического и психического здоровья. Достаточный уровень жизни в данном случае необходимо рассматривать в качестве базового ориентира (норматива предоставления) для государственных пенсий, социальных пособий и компенсаций, других смежных выплат как страхового, так и бюджетного характера¹²⁶.

Международным пактом также предусматривается: охрана семьи, на которой лежит ответственность заботы о несамостоятельных детях и их воспитание (ст. 10); особая охрана матерей в течение разумного периода до и после родов, включая вопросы предоставления соответствующего оплачиваемого отпуска или отпуска с достаточными пособиями по социальному обеспечению. Охране подлежат все дети и подростки, которые должны пользоваться необходимой защитой от экономической и социальной эксплуатации. Участвующие в пакте страны должны принимать все надлежащие меры к обеспечению осуществления права на социальное обеспечение и перечисленных гарантий качества жизни.

Известны и другие универсальные международные документы, которые закрепляют права и гарантии в области социальной защиты и социального обеспечения в отношении особых групп населения (дети, семьи с детьми, инвалиды, женщины-матери, безработные, пенсионеры и др.), тем самым дополняя международный стандарт социальной защиты и перечни оснований предоставления различных социальных выплат.

Это конвенции ООН «О статусе беженцев» 1951 г., «О ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин» 1979 г., «О правах ребенка» 1989 г. и Декларация «О правах инвалидов 1975 г.».

Так, например, Декларация о правах инвалидов 1975 г. закрепляет право инвалида на экономическое и социальное обеспечение и удовлетворительный уровень жизни, который в случае необходимости должен быть поддержан системой социальных пособий¹²⁷. В Конвенции о правах ребенка 1989 г. отражено, что ребенок должен пользоваться всеми благами социального обеспечения, что предполагает обеспечение не только его самого, но и его матери, включая надлежащий дородовой и послеродовой уход с одноименными видами социальных пособий. Конвенцией «О ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин» 1979 г. женщинам предоставляются равные с мужчинами возможности получения пенсий и социальные пособия в случае болезни, безработицы, старости, инвалидности, иных случаях утраты трудоспособности (ст. 11). В соответствии с положениями Конвенции «О статусе беженцев» 1951 г. лица, признанные таковыми, обладают гарантиями на получение социальных выплат в порядке социального обеспечения страны пребывания с некоторыми ограничениями, установленными законами этой страны (ст. 24).

В отношении пожилых людей (лиц, вышедших на пенсию, — пенсионеров) действует Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 46/91 от 16 декабря 1991 г., которой были установлены общие принципы-стандарты по положению пожилых людей, имеющие целью «сделать полнокровной жизнь лиц преклонного возраста»¹²⁸. Такие стандарты, прежде всего, призваны обеспечить право пожилых на достоинство: достойный уровень жизни — более чем достаточный или приемлемый¹²⁹. В конкретном государстве это становится возможным в том числе посредством установления такого объема обеспечения социальными выплатами, который соответствовал бы наиболее полному удовлетворению потребностей пожилых.

Со времени основания МОТ (1919 г.) было принято 23 рекомендации и 31 конвенция в области социального обеспечения, в которых получили дальнейшее развитие международные стандарты социальной защиты и социального обеспечения, выступающие ориентиром для установления размеров пенсий, социальных пособий и компенсаций, некоторых других видов социальных выплат.

Среди актов МОТ для целей обеспечения социальными выплатами страхового и бюджетного характера заслуживают внимания Рекомендации МОТ 1944 г. (№ 67 «Об обеспечении дохода») и 2012 г. (№ 202 «О минимальных уровнях социальной защиты»). С одной стороны, они заложили систему «минимальных стандартов» для наименее развитых в экономическом отношении государств, с другой — смогли обосновать стандарты более высокого порядка (advanced standards) для стран ОЭСР.

В Рекомендации МОТ № 67 «Об обеспечении дохода» отмечается, что обеспечение утраченного дохода (по причине нетрудоспособности, включая старость, или в связи с иными обстоятельствами, влияющими на получение оплачиваемой работы, или в связи со смертью кормильца) с целью снизить нуждаемость и предотвратить нищету является существенным элементом социального обеспечения. Утраченный доход по возможности должен обеспечиваться на основе обязательного социального страхования и посредством предоставления застрахованным лицам пособий в определяемых законом размерах и случаях. В отношении незастрахованных должна действовать система социального вспомоществования. Этим актом также были определены принципы обеспечения различных категорий населения (дети, инвалиды, престарелые, вдовы) пособиями в приемлемых размерах.

Рекомендация МОТ № 202 «О минимальных уровнях социальной защиты» впервые закрепила тройственность социального обеспечения не только как всеобщего права человека, но и как экономической и социальной необходимости. Без такой необходимости становятся невозможны сам процесс развития государства и общественный прогресс, поскольку системы социального обеспечения в социальном и экономическом плане всегда играют роль автоматического стабилизатора, способствуют переходу к более устойчивой экономике (социальное обеспечение посредством социальных предоставлений позволяет сократить, а в отдельных случаях и предотвратить распространение бедности и неравенства, социальной изоляции и незащищенности, что помогает населению наиболее благоприятным образом адаптироваться к новой экономике, изменениям на рынке труда). Рекомендация МОТ № 202 призывает государства к обязательному соблюдению минимальных стандартов социальной защиты и социального обеспечения с их поэтапным повышением до более высоких в отношении максимально широких слоев населения.

Положения деклараций МОТ «Об основополагающих принципах и правах в сфере труда» 1998 г. (далее — Декларация о принципах и правах в сфере труда 1998 г.)¹³⁰ и «О социальной справедливости в целях справедливой глобализации» 2008 г.¹³¹ подчеркивают особую роль этой международной организации в оценке последствий глобализации для лиц с повышенными социальными нуждами, оказавшихся в положении безработных. МОТ рекомендовано мобилизовать и поощрять предпринимаемые на международном, региональном и национальном уровнях усилия, направленные на разрешение проблем нуждающихся лиц, способствовать проведению действенной политики, нацеленной на создание рабочих мест, расширение гарантий защиты от безработицы, среди которых социальное пособие по безработице и другие выплаты безработным.

Прямое отношение к вопросам обеспечения социальными выплатами, преимущественно социальными пособиями и компенсациями, имеют программные документы МОТ — Концепция «Достойный труд» 1999 г. и Декларация столетия МОТ о будущем сферы труда 2019 г. Их положения содержат действенные рекомендации по ведущим направлениям развития сферы труда, социальной защиты и социального обеспечения. Так, юбилейная Декларация МОТ 2019 г. обозначила три ведущих направления развития, а именно увеличение инвестиций: 1) в развитие способностей человека; 2) в институты рынка труда; 3) в достойную и стабильную занятость. Первое и третье направления реализуются также посредством обеспечения всеобщей социальной защиты от рождения до старости на основе принципов солидарности и разделения рисков. Развитые страны, следующие рекомендациям МОТ, должны стремиться к повышению минимальных требований социальной защиты в отношении всех нуждающихся, в обязательном порядке дополняя действующие социальные гарантии программами социального страхования (страховыми пенсиями и пособиями, другими видами страхового возмещения).

Рассматривая международные стандарты социального обеспечения, содержащиеся в международных правовых актах, в частности в актах МОТ, следует отметить, что первый этап в их развитии ознаменован «эпохой социального страхования» и имеет непосредственное отношение к работникам (застрахованным лицам), которые вправе рассчитывать на обеспечение социально-страховыми выплатами. Это наглядно отражено в ранее принятых актах МОТ (1933 г.), посвященных вопросам социального страхования работающего населения: Конвенция № 35 «Об обязательном страховании по старости трудящихся промышленных и торговых предприятий, лиц свободных профессий, а также трудящихся, работающих на дому, и домашней прислуги»¹³² и Конвенция № 36 «Об обязательном страховании по старости трудящихся в сельском хозяйстве»¹³³.

Второй этап представлен «эпохой социального обеспечения», что предполагает распространение системы социального обеспечения на все население (граждан как членов общества) независимо от их участия в трудовой или иной общественно полезной деятельности¹³⁴. В данном случае можно говорить о распространении актов МОТ на все виды социальных выплат (страховых и бюджетных) в национальных системах социального обеспечения государств-членов.

В качестве примера можно привести конвенции МОТ¹³⁵: № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» 1952 г. (далее — Конвенция МОТ № 102)¹³⁶; № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» 1962 г.¹³⁷; № 118 «О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения» 1962 г.¹³⁸; № 121 «О пособиях в случаях производственного травматизма»¹³⁹ 1964 г.; № 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» 1967 г.¹⁴⁰; № 130 «О медицинской помощи и пособиях по болезни» 1969 г.¹⁴¹; № 157 «Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения» 1982 г.¹⁴²; № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы» 1988 г.¹⁴³; № 183 «Об охране материнства» (пересмотренная в 1952 г.)¹⁴⁴.

Универсальная Конвенция МОТ № 102 закрепила различные виды социального обеспечения для всех, а также условия их предоставления, что послужило ориентиром для разработки национальных систем социального обеспечения в различных государствах мира. Конвенция предусматривает вопросы медицинского обслуживания, обеспечения пособиями по болезни, по безработице, в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца.

Некоторая «гибкость» норм Конвенции МОТ № 102, по верному замечанию российских ученых, позволяет странам с различным уровнем социально-экономического развития применять наиболее доступные способы защиты населения от установленных социальных рисков¹⁴⁵. «Гибкость» правового регулирования также дает возможность ратифицировать Конвенцию МОТ № 102 при наличии в национальной системе государств лишь трех из девяти видов социального обеспечения. В дальнейшем положения Конвенции МОТ № 102 могут быть развиты в национальном законодательстве посредством ратификации ее оставшихся частей.

Размеры социальных выплат (как правило, государственных пенсий, социальных пособий и компенсаций) согласно Конвенции МОТ № 102 должны соотноситься с существующими в стране размерами заработной платы. При этом для стран с недостаточно развитыми экономикой и здравоохранением допускаются исключения из общего правила, что позволяет создать в таких государствах необходимые условия для выхода на общепризнанный международный уровень обеспечения. Указанный путь был избран Россией¹⁴⁶ в отношении обязательств по выплате пенсий по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца на гарантированном Конвенцией уровне — не ниже 40% утраченного заработка, а в отношении пособий на время заболевания (термином «болезнь» в Конвенции обозначается любое болезненное состояние независимо от причины, его породившей, а также беременность, роды и их последствия), повлекшего нетрудоспособность, — не ниже 45% заработка типового получателя.

Российские исследователи отмечают, что современное российское законодательство превосходит рекомендуемые Конвенцией МОТ № 102 минимальные стандарты социального обеспечения¹⁴⁷. Основная часть страховых социальных выплат назначается не ниже федерального прожиточного минимума и с соответствующими доплатами на уровне субъектов Российской Федерации. В то же время вопрос об объеме обеспечения базовыми размерами социальных выплат из государственного бюджета и некоторых социальных выплат застрахованным гражданам нуждается в корректировке. В той или иной степени это обусловлено отсутствием в российском законодательстве легальной дефиниции «типовой бенефициар — получатель соответствующих пенсий и социальных пособий»¹⁴⁸. Выработка такого понятия по нормам Конвенции МОТ № 102 предполагает учет положений Международной стандартной отраслевой классификации по видам экономической деятельности. Вместе с тем, оценивая годы разработки и принятия указанного международного документа (на 7-й сессии ООН 27 августа 1948 г.), можно констатировать, что положения Конвенции нуждаются в обновлении и адаптации к современным условиям общественного развития.

О необходимости обновления положений Конвенции МОТ № 102 также могут свидетельствовать более поздние конвенции этой международной организации: №№ 128, 130, 168, 183, которые российскими учеными именуются «третьим поколением стандартов МОТ» и имеют целью расширить сферу обеспечиваемых лиц, повысить минимумы гарантированных им выплат, ввести новые виды пособий¹⁴⁹. Так, конвенциями МОТ № 128 («О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца») и № 130 («О медицинской помощи и пособиях по болезни») были еще более детально конкретизированы перечни обеспечиваемых лиц, а также особенности исчисления гарантируемых социальных выплат. Например, размер пособия по инвалидности (Конвенция № 128) не должен быть менее 50% прежней заработной платы получателя, в отличие от 40% утраченного заработка по Конвенции МОТ № 102. Однако необходимо отметить, что Конвенция № 128 позволяет в случае обусловленности размера пособия стажем уплаты страховых взносов несколько снизить итоговый размер выплаты. Конвенцией № 130 размер предоставляемых пособий по болезни еще более увеличен — до 60% от суммы прежних заработков таким образом, чтобы общая сумма пособий была достаточной для поддержания здоровья и надлежащего материального положения получателя пособий и его семьи. Конвенция № 130, однако, предусматривает, что получатель пособия по болезни или его кормилец могут привлекаться к участию в расходах, связанных с выплатой такого пособия, но с тем расчетом, что такое участие не станет для получателя непосильным и ослабляющим эффективность соответствующих социальных гарантий. Согласно Конвенции № 130 обеспечению подлежат либо все работающие по найму, их жены и дети, либо установленные категории экономически активного населения, составляющие не менее 75% всего экономически активного населения с учетом их жен и детей, либо не менее 75% всех жителей страны. Более высокие стандарты обеспечения по социальным выплатам в отношении работающих (застрахованных) по сравнению с Конвенцией МОТ № 102 установлены и Конвенцией МОТ № 168 («О содействии занятости и защите от безработицы»). Конвенция № 168 поднимает размер выплат до 50% заработной платы. Основное пособие, на которое претендует безработный, должно в любом случае гарантировать здоровье получателей, разумные условия их жизни и жизни их семьи, соответствующие национальным стандартам обеспечения.

Конвенция МОТ № 121 («О пособиях в случаях производственного травматизма») предусматривает 100% охват законодательством о пособиях по случаю производственного травматизма всех работающих (застрахованных) по найму, включая учеников, в частном и общественном секторах, в кооперативах, а в случае смерти работника — всех членов его семьи. При наличии ряда ограничений Конвенция № 121 предусматривает охват пособиями не менее 75% всех трудящихся, за исключением тех, занятость которых может носить случайный характер и которые не связаны с деятельностью своего работодателя, надомников, членов семьи предпринимателя, живущих в его доме, в отношении их работы на него, других категорий работающих по найму, число которых не превышает 10% всех трудящихся. Значимая гарантия заключается в отсутствии обусловленности права на пособие продолжительностью трудового или страхового стажа обеспечиваемого лица либо уплатой страховых взносов. В то же время в отношении профессиональных заболеваний возможно установление периода подтверждения вредного воздействия.

Конвенцией МОТ № 183 («Об охране материнства» (пересмотренная в 1952 г.)) относительно денежного пособия по беременности и родам отражено важное правило, что размер пособия должен устанавливаться национальным законодательством таким образом, чтобы и сама женщина, и ее будущий ребенок имели «хорошие с точки зрения гигиены жизненные условия и надлежащий уровень жизни посредством социальных предоставлений». Денежные пособия по беременности и родам должны выплачиваться не ниже ставок пособий по болезни или временной нетрудоспособности по другим случаям в соответствии с национальным законодательством. Пособия по беременности могут выплачиваться из страховых или государственных фондов либо из фондов общественного вспомоществования. Размеры пособий должны составлять не менее двух третей прежнего заработка матери ребенка, а в приоритете согласно Рекомендации МОТ № 95 «Об охране материнства» — 100% предыдущего заработка.

Пока не ратифицированные Россией конвенции МОТ № 117 («Об основных нормах и целях социальной политики») и № 118 («О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения») возлагают на присоединившиеся государства ряд основополагающих прав в области социального обеспечения и по видам социального предоставления. Так, согласно Конвенции МОТ № 118 участвующие государства вправе принимать на себя обязательства по выполнению нормативных положений в отношении одной или нескольких «отраслей социального обеспечения» и при наличии эффективно применяемых к собственным гражданам специальных норм социально-обеспечительного законодательства, в том числе по вопросам обеспечения различными социальными выплатами.

Нарастающие процессы интеграции в последние годы выявляют все большие тенденции сближения международного и национального права, особенно в рамках региональных международных организаций (союзов, содружеств)¹⁵⁰. Членство России в Совете Европы (далее — СЕ) (с 1996 г.) позволяет осуществлять работу по гармонизации национального законодательства о социальном обеспечении, и в частности по вопросам предоставления различных видов социальных выплат, принимать участие в разработке международных договоров, ориентированных на достижение более высоких социальных стандартов обеспечения по сравнению с закрепленными в универсальных конвенциях МОТ, например, в Конвенции № 102.

Среди наиболее значимых международных договоров СЕ, содействующих «еще большему социальному прогрессу государств участников СЕ», можно выделить Европейскую социальную хартию 1961 г. (пересмотренная в 1996 г.)¹⁵¹ и Европейский кодекс социального обеспечения с дополнительным Протоколом к нему (далее — ЕКСО)¹⁵².

Европейская социальная хартия закрепила право граждан на социальную защиту семьи как основной ячейки общества, пожилых граждан, детей и молодежи. Участвующие в Хартии страны признали главной целью своей политики достижение условий, при которых были бы эффективно реализованы основные экономические и социальные права всех обеспечиваемых лиц. В частности, предусмотрено взаимодействие стран посредством заключения двусторонних и многосторонних соглашений, направленных на создание равных условий для граждан, в том числе в сфере предоставления, сохранения и возобновления права на социальное обеспечение путем суммирования страхового и трудового стажа. В отношении малоимущих лиц и семей (ст. 13) предусматривается социальная помощь, гарантируется защита от бедности и социального отторжения, в том числе посредством предоставления различных социальных и семейных пособий, льгот и компенсаций (ст. 16, 17).

Россия, участвуя в Европейской социальной хартии с 1 декабря 2009 г., ратифицировала лишь отдельные ее нормы о праве граждан на охрану здоровья (ст. 11), социальное обеспечение (п. 1. ст. 12), социальное обслуживание (ст. 14), о праве нетрудоспособных граждан на независимость, социальную интеграцию и участие в общественной жизни (п. 1, 2 ст. 15), о праве работников с семейными обязанностями на равные возможности и на равное обращение (ст. 27). При этом, говоря о праве на социальное обеспечение, ратификацию прошел только п. 1 ст. 12, обязывающий договаривающиеся стороны создавать и поддерживать систему социального обеспечения. Пункты 2 и 3 ст. 12 Хартии, непосредственно влияющие на объем предоставляемых благ, установленный ЕКСО, Россией ратифицированы не были. До сих пор Россией не приняты обязательства по сохранению прав на социальное обеспечение посредством суммирования периодов страхового и трудового стажа.

В отношении социальных и семейных пособий, льгот и компенсаций, предусмотренных для семей, детей и молодежи, прошли ратификацию базовые нормы ст. 16 и 17 Хартии¹⁵³. В то же время фундаментальная для пенсионеров ст. 23, предусматривающая для данной категории лиц значительный объем возможностей оставаться полноценными членами общества за счет гарантируемого государством уровня материального обеспечения, сопоставимого с социальным ориентиром «достойный уровень жизни», пока еще ожидает присоединения¹⁵⁴. В настоящее время Россия не готова взять на себя искомый объем бюджетных обязательств¹⁵⁵.

Перечисленные положения Европейской социальной хартии можно считать первостепенным ориентиром для российского законодателя в рамках реализации Указа Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», где среди первоочередных целей и стратегических задач обозначены обеспечение устойчивого роста численности населения, снижение в два раза уровня бедности, повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет.

ЕКСО вслед за Европейской социальной хартией определяет минимальный уровень социальной защиты в связи с болезнью, безработицей, старостью, трудовым увечьем и профессиональным заболеванием, материнством, инвалидностью и потерей кормильца, на содержание детей, то есть по основаниям назначения и выплаты преимущественно социальных пособий и компенсаций. Из положений ЕКСО следует, что минимальный размер пособий по болезни, материнству и в связи с потерей работы типичного получателя (таковым считается мужчина с женой и двумя детьми, что соответствует нормам Конвенции МОТ № 102) не должен быть ниже 45% заработка, вследствие производственной травмы или заболевания — не ниже 50%. Таким образом, в отношении обеспечения социальными пособиями и компенсациями нормы ЕКСО совпадают с нормами Конвенции МОТ № 102.

ЕКСО и Конвенции МОТ № 102 заложили универсальную планку минимальных стандартов социального обеспечения, ниже которой национальные системы стран, включая Россию, не вправе опускаться ни при каких обстоятельствах.

Пока еще не ратифицированная Россией, но также предусматривающая высокий уровень социальной защиты и социального обеспечения среди актов СЕ Европейская Конвенция о социальном обеспечении 1972 г.¹⁵⁶ распространяется на все виды социальных выплат. Конвенцией были установлены координационные механизмы подсчета трудового и страхового стажа, исчисления социальных пособий, включая их разновидности как по организационно-правовым формам предоставления (страховые и из государственного бюджета), так и в зависимости от покрываемого риска (на детей, на погребение, фиксированные вместо пенсий и др.). Положения данной Конвенции распространяются как на работающих, так и на неработающих получателей пособий, отдельно предусматривается ответственность работодателей в отношении назначения страховых пособий работникам и доведения их до адресатов. Страны, заинтересованные в присоединении к Конвенции, вправе посредством двусторонних и многосторонних договоров определять наиболее благоприятные условия для применения положений Конвенции по отношению к своим гражданам, способствуя дальнейшему повышению их жизненного уровня.

В рамках ЕС, возникшего в результате преобразования Европейского экономического сообщества (ЕЭС), также действуют международные акты, касающиеся вопросов обеспечения социальными выплатами, включая социальные пособия и компенсации. Так, праву на социальное обеспечение посвящена Хартия Сообщества об основных социальных правах трудящихся 1989 г.¹⁵⁷, которая в ст. 10 различает особенности содержания этого права для работающих и неработающих лиц. Работающие лица имеют право на адекватную социальную защиту и адекватный уровень назначаемых благ социального обеспечения, неработающие и не имеющие средств существования — на необходимый для жизни минимум средств и социальную помощь.

В ст. 34 Хартии основных прав ЕС 2000 г.¹⁵⁸ говорится о признании и соблюдении ЕС права на получение пособия по социальному страхованию и социальное обеспечение ввиду «невозможности самостоятельного существования или старости; потери работы». Так, например, в целях борьбы с бедностью и социальным отторжением в отношении каждого нуждающегося закрепляются различные гарантии социальной помощи и жилищные субсидии, обеспечивающие достойное существование. Отдельно говорится о праве на медицинскую помощь (ст. 35), а также о праве особо нуждающихся, например пожилых людей, вести достойную и независимую жизнь (ст. 25).

Особое место среди международных актов о социальных выплатах занимают акты, принятые государствами — членами СНГ. В ст. 4 Устава СНГ¹⁵⁹ отмечается, что сферу совместной деятельности государств СНГ составляют социальная и миграционная политика, обеспечение прав и свобод человека. Между странами СНГ реализуется большое количество совместных проектов по снижению социальной напряженности в связи с проведением социально-экономических реформ.

И здесь особую значимость приобретают такие документы, как Конвенция СНГ «О правах и основных свободах человека» 1995 г. (далее — Конвенция СНГ о правах человека)¹⁶⁰ и Хартия социальных прав и гарантий граждан Содружества Независимых Государств 1994 г. (далее — Хартия социальных прав граждан СНГ)¹⁶¹.

В Конвенции СНГ о правах человека содержатся базовые положения о гарантиях прав на социальное обеспечение, включая вопросы социального страхования по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, воспитания детей и в ряде других установленных национальным законодательством случаях (ст. 16).

В Хартии социальных прав граждан СНГ содержится перечень прав в области занятости, охраны здоровья, социального обслуживания, жилья, обязательного социального страхования на случай болезни, трудового увечья и профессионального заболевания, материнства, инвалидности, старости и др. В ст. 3 перечислены основные права и гарантии гражданам, среди которых пособия по безработице в размере не ниже минимальной заработной платы по национальному законодательству государства, другие пособия или компенсации частично незанятым гражданам. При этом размеры минимальной заработной платы, пенсий и на их основе стипендий, пособий определяются исходя из величины принятой в государстве системы минимальных потребительских бюджетов, утверждаются законодательно и повышаются в установленном порядке с ростом стоимости жизни (ст. 18). Иные показатели прожиточного минимума согласно ст. 19 могут устанавливаться лишь в качестве временных на период преодоления кризисного состояния экономики и при условии, что государства с учетом реальных экономических возможностей будут готовы создать условия для поэтапного приближения минимальных социальных гарантий к минимальному потребительскому бюджету (ст. 18).

Размеры отдельных социальных пособий и компенсации в Российской Федерации отражают, что Россия до сих пор не преодолела последствий перманентного социально-экономического кризиса последних десятилетий, что не позволяет оценить реальные экономические возможности и перспективы государства в сфере создания обеспечительных механизмов, рекомендуемых Хартией, по реализации установленных прав и гарантий населению. В то же время методология по разработке минимальных потребительских бюджетов, предложенная Хартией (ст. 19), может активно применяться в Российской Федерации для разработки социальных стандартов (нормативов, ориентиров) обеспечения граждан различными социальными выплатами¹⁶².

Права, закрепленные Хартией социальных прав граждан СНГ, гарантированы независимо от того, на территории какого государства было приобретено право на социальное обеспечение и его соответствующие виды (пенсии, социальные пособия и компенсации и др.).

Принцип «территориальности» обеспечения социальными выплатами в отношении отдельных категорий населения, в частности семей с детьми, был установлен Соглашением стран СНГ о гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов от 9 сентября 1994 г. (далее — Соглашение СНГ о гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий). Этим принципом было определено, что гарантированная семьям с детьми государственная социальная помощь осуществляется по законодательству страны, в которой постоянно проживает ребенок с одним из родителей. Под гарантированной государственной социальной помощью гражданам с детьми понимается назначение и выплата государственных социальных пособий и компенсаций согласно национальному законодательству. Соглашение распространяется на все виды социальных пособий и компенсаций, предусмотренные действующим, а также будущим законодательством (ст. 2).

В условиях усиливающейся в последние десятилетия трудовой миграции в странах СНГ продолжает действовать Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г.¹⁶³ Соглашением за трудящимися-мигрантами закреплены гарантии в области социального обеспечения, кроме пенсионного, в соответствии с действующим на территории страны трудоустройства законодательством и преимущественно социально-страховой направленности.

Расширению процессов миграции работающего населения и установления наиболее адекватного правового регулирования указанных процессов, обеспечения социальной защиты мигрантов и членов их семей, в том числе по вопросам назначения социальных выплат, способствовало подписание рядом стран — участников СНГ (Россия, Белоруссия, Казахстан и Киргизия) Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях (29 марта 1996 г.). Главной целью такой интеграции было создание Сообщества интегративных государств для решения задач последовательного улучшения условий жизни, защиты прав и свобод личности, достижения социального прогресса, формирования единого экономического пространства, предусматривающего эффективное функционирование общего рынка товаров, услуг, капиталов и рабочей силы; разработки минимальных стандартов социальной защиты и социального обеспечения и др.

Процессы интеграции России и ряда других государств СНГ в социальной и социально-трудовой областях осуществляются также в рамках Договора о создании Союзного Государства 1999 г. (между Российской Федерацией и Республикой Беларусь)¹⁶⁴ и Договора о Евразийском экономическом союзе 2014 г. (далее — Договор о ЕАЭС)¹⁶⁵.

Так, согласно Договору между Россией и Белоруссией «О сотрудничестве в области социального обеспечения» 2006 г.¹⁶⁶ предусмотрена выплата различных пособий: по временной нетрудоспособности, по безработице, на погребение и др. Договор распространяется на отношения с участием как застрахованных, так и незастрахованных граждан.

Согласно Договору о ЕАЭС гражданам из стран-участниц в вопросах социального обеспечения на территории России предоставляются наиболее благоприятные условия наравне с российскими гражданами, как правило, в вопросах назначения социально-страховых пособий работающим (застрахованным) лицам.

Следует также обратить внимание на акты концептуального характера, определяющие направления развития и совершенствования социально-трудовой сферы в указанных межгосударственных союзах. Так, Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ в 2007 г. была утверждена Концепция формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества¹⁶⁷, которой были заложены принципы разработки нормативной базы социального развития. Одним из ключевых принципов значится принцип социальной солидарности и формирования такой системы отношений, при которой все общество встречает социальные трудности как единая, согласованная система. Другими не менее значимыми для населения принципами выступают принцип социальной компенсации и социальных гарантий. С одной стороны, создается система восполнения гражданами ограничений, обусловленных социальным статусом, с другой — создаются условия для предоставления гарантированного минимума социальных услуг.

Основной формой социального обеспечения согласно Концепции должна стать страховая форма обеспечения (из средств работников и работодателей, а также государства в случае исполнения им функций страхователя). Система обязательного социального страхования должна быть ориентирована на массовые категории населения и обеспечивать их страховыми выплатами на социально приемлемом уровне. Размеры предоставляемых выплат должны позволять обеспечиваемому лицу содержать семью с количеством детей либо других иждивенцев, адекватным для необходимого воспроизводства населения страны.

Реализация принципов данной Концепции в национальных законодательствах стран Содружества, по мнению российских исследователей¹⁶⁸, могла бы создать основу для ратификации всеми странами Европейской конвенции о социальном обеспечении 1972 г. и Конвенции МОТ № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» 1962 г.¹⁶⁹ Это способствовало бы выравниванию достаточного и достижению достойного уровня жизни в ряде стран бывшего СССР, включая Российскую Федерацию.

В рамках ЕврАзЭС (ЕАЭС) также была принята Концепция согласованной социальной политики государств — членов Евразийского экономического сообщества 2007 г.¹⁷⁰ Концепцией предлагаются действенные механизмы по преодолению наиболее актуальных проблем в социально-трудовой сфере, таких как: неравномерность распределения доходов, несовершенство системы социальной защиты и относительно высокий уровень бедности, недостаточность размеров отдельных социальных выплат. Это помогает странам-участницам определять первостепенные направления социальной политики на ближайшие десятилетия¹⁷¹.

Российская Федерация является участником большого количества двусторонних соглашений о социальном обеспечении, в которых определены условия предоставления гражданам государственных пенсий, социальных пособий и компенсаций: Договор между Российской Федерацией и Латвийской Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения 2007 г.¹⁷², Договор между Российской Федерацией и Чешской Республикой о социальном обеспечении 2011 г.¹⁷³, Договор между Российской Федерацией и Государством Израиль о сотрудничестве в области социального обеспечения 2016 г.¹⁷⁴, Договор между Российской Федерацией и Республикой Сербией о социальном обеспечении 2017 г.¹⁷⁵, Договор между Российской Федерацией и Венгрией о социальном обеспечении от 30 октября 2019 г.¹⁷⁶ и др.

В последние годы в науке права социального обеспечения высказываются идеи о систематизации в рамках некоторых межгосударственных объединений (СНГ, ЕАЭС) нормативных правовых актов по видам социальных выплат, образующим один институт правового регулирования (например, социальные пособия и компенсационные выплаты). Сходство правовой природы таких социальных выплат в странах СНГ (ЕАЭС), их общее советское прошлое позволяют прийти к созданию Модельных законов (Модельных положений) о социальных выплатах¹⁷⁷, что может оказать поддержку странам-партнерам в ходе углубления интеграционных процессов и глобализации.

Глава 3. Социальные выплаты как инструмент реализации социальных функций российского государства

Внимание общества всегда фокусируется на вопросах реализации социальных функций государства в условиях нарушения его экономической стабильности, возникновения финансовой напряженности, иных социально-экономических потрясений.

Требование общества о защите прав каждого исходит из нерушимой связи гражданского общества и государства. Являясь источником власти, общество делегирует государству исполнение ряда функций, наделяя его властными полномочиями, и, соответственно, ожидает эффективного их выполнения. Особенно значимы социальные функции — их регламентация и последующая реализация являются основным вектором деятельности современного государства.

Традиционно социальной функцией признается деятельность государства по снижению уровня различий в доступе к общественным благам с целью обеспечения стабильности.

Основа прав личности экономическая, материальная (финансовая) обеспеченность, которая гарантирует свободу личности, независимость и достоинство¹⁷⁸. Степень «социальности» государства определяется гарантированностью каждому гражданину той меры свободы, которую оно сможет обеспечить посредством выплаты пособий.

Особое значение экономическая защищенность приобретает для социально уязвимых граждан. Именно эти категории граждан Российской Федерации имеют право на социальное обеспечение при достижении определенного возраста, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и в иных случаях, установленных законодательством.

Обязанность по обеспечению необходимого уровня материального и социального благополучия возникает у государства в соответствующих материальных социально-обеспечительных правоотношениях¹⁷⁹.

Государство постоянно находится в поиске оптимального баланса между обеспечением достойного уровня жизни граждан и снижением социального бремени в условиях экономической нестабильности¹⁸⁰.

В числе наиболее актуальных задач, решаемых государством, — проблемы демографической политики и преодоления бедности. Особенно значимым объектом государственного внимания признаются семьи с детьми¹⁸¹.

Подробнее остановимся на конституционной обязанности государства по социальному обеспечению семей, имеющих детей, по защите материнства, отцовства и детства. Материальное обеспечение семей с детьми влечет несколько позитивных социальных эффектов: во-первых, снижение числа семей с детьми, находящихся за чертой бедности; во-вторых, стабилизацию демографической ситуации в России; в-третьих, повышение уровня доверия общества к государству; в-четвертых, реализацию стимулирующих мер для воспроизводства населения Российской Федерации.

Инструментом государственных гарантий выполнения важнейших социальных потребностей граждан выступает институт социальных выплат, который, несмотря на дуальность государственных интересов, получил широкое распространение на всех уровнях власти. Например, большинство ежемесячных социальных выплат для семей, имеющих детей, осуществляется на региональном уровне. На федеральном уровне устанавливается обязанность по выплате таких пособий, а дальнейшее регулирование и уровень материальной обеспеченности получателей зависят от социально-экономического положения конкретного субъекта Российской Федерации.

Так, в 2020 г. был установлен новый вид детских пособий — ежемесячная денежная выплата на ребенка в возрасте от трех до семи лет включительно. К этому пособию применяется критерий нуждаемости — оно предоставляется в случае, если размер среднедушевого дохода семьи не превышает величину прожиточного минимума на душу населения, установленную в субъекте Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации». С 10 марта 2021 г.¹⁸² предусматривается, что размер ежемесячной выплаты может быть 50, 75 и 100% от величины прожиточного минимума для детей, установленной в субъекте Российской Федерации.

Следовательно, уровень жизни семей с детьми, проживающими на территории Российской Федерации, по факту будет разным в зависимости от того, в каком субъекте Российской Федерации они проживают.

Иная ситуация возникает, когда гарантом прав граждан выступает федеральная власть. Наиболее показательным в этом случае признается опыт поддержки семей с детьми в период пандемии COVID-19. Из средств федерального бюджета в апреле–июне 2020 г. были выплачены ежемесячные пособия в размере 5000 руб.: а) лицам, проживающим на территории Российской Федерации и имеющим (имевшим) право на меры государственной поддержки, предусмотренные Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (далее — Федеральный закон № 256-ФЗ), при условии, что такое право возникло у них до 1 июля 2020 г.; б) гражданам Российской Федерации, проживающим на территории Российской Федерации, у которых первый ребенок родился или которыми первый ребенок был усыновлен в период с 1 апреля 2017 г. по 1 января 2020 г.

В соответствии с Указом Президента РФ от 11 мая 2020 г. № 317 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 7 апреля 2020 г. № 249 “О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей”», предоставлена единовременная выплата по 10 тыс. руб. каждому ребенку, которому в период с 11 мая по 30 июня 2020 г. исполнилось от трех до 16 лет.

Забота о многодетных семьях в Российской Федерации полностью возложена на региональный уровень власти. Федеральное законодательство Российской Федерации не содержит перечня критериев отнесения семей к многодетным¹⁸³. Такие критерии определяются законами субъектов Российской Федерации и не всегда совпадают. Учитывая различные традиции национальных и культурных ценностей, в отдельных субъектах Российской Федерации наличие трех детей не является достаточным для признания семьи многодетной. Кроме того, различен правовой статус пасынков и падчериц в разных субъектах Российской Федерации.

Законодательством субъектов Российской Федерации предусмотрен комплекс мер по поддержке многодетных семей, в том числе выплаты (регулярные и единовременные пособия, компенсации) и предоставление натуральных льгот.

Единовременное пособие при рождении ребенка. Данный вид пособия имеет три варианта реализации:

1) пособие выплачивается при рождении третьего или последующего ребенка, например, в Республиках Адыгея, Карелия, Хабаровском крае, Брянской, Вологодской, Калининградской, Новгородской, Орловской, Свердловской и Челябинской областях, г. Санкт-Петербурге, Ненецком автономном округе. При этом размер пособия имеет колоссальный разрыв — от 2000 до 50 тыс. руб.;

2) единовременное пособие выплачивается только в случае многоплодной беременности, при рождении сразу трех и более детей в Кабардино-Балкарии, Татарстане, Хакасии, Алтайском, Камчатском и Пермском краях, Иркутской, Курганской, Курской, Ленинградской, Липецкой, Магаданской, Мурманской, Омской, Оренбургской, Самарской, Сахалинской, Томской, Ульяновской и Ярославской областях, в Камчатском крае указанное пособие выплачивается при одновременном рождении двух и более детей семьям, в которых уже воспитывается один ребенок или несколько детей. Размер пособия в этих субъектах варьируется от 4849 до 1 млн 200 тыс. руб.;

3) смешанный тип выплаты пособия, когда многодетная семья получит пособие в любом случае — как при рождении третьего ребенка и последующих детей, так и при одновременном рождении трех и более детей (Республика Дагестан, Владимирская, Московская, Новосибирская, Рязанская и Тульская области, г. Москва, Ханты-Мансийский автономный округ).

Регулярные пособия на детей. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показал, что 42 субъекта Российской Федерации выплачивают ежемесячные, ежеквартальные или ежегодные пособия на детей.

Размер ежемесячных пособий существенно различается — от 135 руб. (Алтайский край) до 23 тыс. руб. (Камчатский край). Такой диапазон обусловлен количеством детей вообще, а также детей, рожденных от многоплодной беременности (четверо и более детей).

Ежеквартальные пособия предоставляются равными долями в Волгоградской области (289 руб.), в Кемеровской от 500–1000 руб. в зависимости от количества детей, в Краснодарском крае — в размере 4939 руб.

Ежегодные выплаты предусмотрены законодательством двух субъектов Российской Федерации: в Алтайском крае выплачивается по 3000 руб. в течение семи лет. Условием их получения является одновременное рождение трех и более детей. В Костромской области предусмотрены такие же условия, но выплата ежегодных пособий не ограничивается достижением детьми семи лет.

К ежегодным выплатам, на наш взгляд, относятся также выплаты на приобретение школьной и спортивной формы. Такое пособие выплачивается в Башкортостане, Дагестане, Алтайском крае, Костромской, Мурманской и Новосибирской областях, Чукотском автономном округе при поступлении ребенка из многодетной семьи в первый класс общеобразовательной школы.

В Алтайском крае и Новосибирской области указанные выплаты предоставляются для многодетных семей в течение всего срока обучения ребенка в общеобразовательной школе. В Хабаровском крае эта выплата предоставляется на тех же условиях, но добавляется еще критерий нуждаемости (малоимущим) и только для сельской местности.

В 21 субъекте Российской Федерации законодательно установлена компенсация части родительской платы за содержание детей в дошкольных образовательных организациях.

Многодетным семьям в качестве государственной поддержки предоставляются льготы по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, размер которых зависит от количества детей в многодетной семье и составляет от 30 до 100%. Так, в Кировской области предусмотрено предоставление компенсации на приобретение индивидуальных приборов учета холодной и горячей воды, электроэнергии в размере 50% стоимости. В Белгородской области, г. Москве и Севастополе многодетным семьям компенсируется абонентская плата за телефон.

Право бесплатного проезда на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) на городских и пригородных маршрутах либо денежной выплаты на оплату проезда в качестве меры государственной поддержки предусмотрено в 42 субъектах Российской Федерации. В некоторых регионах это право распространяется на всех членов многодетной семьи (Брянская область).

Существенной помощью многодетным семьям в субъектах Российской Федерации также признается:

1) обеспечение бесплатным питанием обучающихся в общеобразовательных организациях либо ежемесячная денежная выплата, компенсирующая стоимость питания учащихся (22 субъекта Российской Федерации);

2) бесплатное лекарственное обеспечение детей (29 субъектов Российской Федерации);

3) освобождение родителей от платы за содержание детей в оздоровительном лагере или компенсация части стоимости самостоятельно приобретенной путевки (16 субъектов Российской Федерации).

Государственные органы субъектов Российской Федерации имеют обширный опыт и в сфере закрепления регионального материнского (семейного) капитала. Размер его напрямую зависит от социально-экономического положения региона. Например, во Владимирской области размер материнского капитала составляет 60 776 руб., в Брянской, Иркутской и Московской областях, Пермском крае — 100 тыс. руб., Ростовской области — 121 287 руб., в Кемеровской — 130 тыс. руб., в Ненецком автономном округе — 335 490 руб.¹⁸⁴

Кроме того, различия устанавливаются не только непосредственно по размеру регионального материнского (семейного) капитала, но и по порядку его определения, который, как правило, связан с количеством детей в многодетной семье. Например, в Калининградской области материнский (семейный) капитал при рождении третьего или четвертого ребенка составляет 100 тыс. руб., пятого или последующих детей — 200 тыс. руб., при одновременном рождении трех и более детей — 1 млн руб. В Кировской области при рождении (усыновлении) третьего ребенка размер материнского (семейного) капитала установлен в размере 75 тыс. руб., при рождении (усыновлении) четвертого ребенка — 125 тыс. руб., при рождении (усыновлении) пятого и каждого последующего ребенка — 200 тыс. руб.¹⁸⁵

Анализ регионального законодательства показывает, что институт социальных пособий не обеспечивает равенства прав для всех многодетных семей. Неодинаковый, чаще всего скромный, размер выплачиваемых пособий и компенсационных выплат не позволяет говорить о существенном улучшении бедственного положения многодетных семей или семей одиноких родителей с детьми на всей территории Российской Федерации. Полагаем, что изменение ситуации возможно при условии гарантированности прав семей, имеющих детей, на федеральном уровне, с использованием при этом самого высокого размера социальных выплат, предусмотренного региональным законодательством. Особенно это будет значимо для территорий, где отмечается стремительная убыль населения.

В то же время нельзя умалять значения данного института и тех мер, которые уже действуют в субъектах Российской Федерации в деле поддержки многодетных и нередко малоимущих семей.

Еще одним мощным инструментом поддержки традиций многодетности в Российской Федерации признается материнский (семейный) капитал. На федеральном уровне была принята Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года¹⁸⁶, в которой консолидированы усилия федерального, регионального и муниципального уровней публичной власти для обеспечения устойчивого демографического развития.

Устойчивость демографического роста может быть обеспечена увеличением количества детей в каждой семье. Закономерность прямо пропорциональной зависимости демографической ситуации и социально-экономических последствий проявляется уже на микроуровне — на уровне отдельно взятой семьи. Многодетность неизбежно приближает семью к черте бедности (иногда семья оказывается даже за ее чертой). Это обусловлено возрастанием нагрузки на одного работающего члена семьи, который в подавляющем большинстве случаев остается на том же уровне заработной платы при возрастающем количестве иждивенцев.

Взаимозависимость проблем рождаемости и бедности обусловила внедрение и расширение государством следующих мер по стимулированию рождаемости, обеспечению поддержки материнства, которые способствуют снижению остроты указанных негативных социальных феноменов:

• внедрение индексируемого материнского (семейного) капитала, увеличение гибкости этой модели в критических условиях;

• увеличение единовременных пособий при рождении детей;

• увеличение размера пособий по уходу за ребенком для неработающих женщин;

• введение родовых сертификатов;

• компенсационные выплаты родителям, дети которых посещают образовательные организации;

• введение с 2011 г. региональных программ выплат материнского капитала;

• предоставление земельных участков многодетным семьям;

• иные виды поддержки многодетных семей.

Самой эффективной мерой в системе мер стабилизации демографической ситуации признается внедрение материнского (семейного) капитала. Наиболее значимой она является и с точки зрения укрепления имущественного положения семей с детьми.

В связи с нарастающими угрозами социально-экономическому положению страны, усугубленному общемировой пандемией COVID-19, можно прогнозировать решение многих семей об откладывании момента рождения новых детей, поэтому внимание государства вновь оказалось сосредоточено на доказавшем свою эффективность инструменте — материнском (семейном) капитале.

Не углубляясь в особенности регулирования условий получения этой формы государственной поддержки, ее правовую природу, акцентируем внимание на степени социальности этого инструмента и способности повлиять на добровольное решение граждан увеличить количество детей в семье. Правовой статус понятия «материнский (семейный) капитал» возник с момента принятия Федерального закона № 256-ФЗ. Изначально он позиционировался как дополнительная мера государственной поддержки семей с детьми. Однако полагаем, что данная мера изначально была основной, так как дополнению подлежат основные меры, а кроме материнского (семейного) капитала иных мер, которые характеризовались хотя бы сходным социальным эффектом, в действующем законодательстве не содержится. Появление этого нового правового института внесло коррективы во всю правовую систему социального обеспечения, усложнилась система социальных выплат, в которую теперь включен материнский (семейный) капитал наряду с выплатами при рождении детей, ежемесячных детских пособий, компенсаций обучающимся и т.д.

Анализ научной литературы по вопросу определения правовой природы института материнского капитала показал разницу в подходах к его определению. Так, Л. В. Лапач рассматривает материнский (семейный) капитал как объект гражданско-правового регулирования, полагая, что материнский (семейный) капитал выступает в качестве функционального аналога денег, платежного средства и подчеркивает его актуальность с точки зрения как практических, так и теоретических задач гражданско-правового регулирования. При этом указанный автор не отрицает ограничительного характера его действия, так как он используется как способ оплаты только для тех целей, которые прямо указаны в законе, без получения денежных средств держателями сертификата¹⁸⁷.

Примерно такой же точки зрения придерживается Т. К. Миронова, которая определяет материнский (семейный) капитал как определенную денежную сумму, выделяемую из бюджета с обременением целевого распоряжения¹⁸⁸. Данная точка зрения содержит рациональное зерно, материнский (семейный) капитал действительно используется именно как платежное средство. Кроме того, он имеет стоимостное выражение в рублях, которое индексируется (в некоторые периоды ежегодная индексация приостанавливалась¹⁸⁹).

Следует отметить гибкость используемой модели. Изначально данный инструмент государственной поддержки семей с детьми можно было использовать только путем вложения средств в полном объеме или частично — посредством безналичного перечисления из Пенсионного фонда Российской Федерации получателю (образовательной организации, собственнику или застройщику недвижимого имущества и т.д.). Однако в кризисные периоды из средств материнского (семейного) капитала выплачивались денежные средства для личных нужд семей, имеющих детей. Например, в 2010–2011 гг. выплаты производились по 12 тыс. руб.¹⁹⁰, в 2015 г. — по 25 тыс. руб.¹⁹¹, в 2016 г. — по 25 тыс. руб.¹⁹²

В 2020 г. было принято решение выплачивать из средств материнского (семейного) капитала ежемесячную денежную выплату нуждающимся семьям с детьми¹⁹³ при условии, если второй ребенок рожден в семье с 1 января 2018 г. и он вместе с матерью имеет гражданство Российской Федерации¹⁹⁴.

Материнский (семейный) капитал рассматривается многими учеными как объект гражданских прав¹⁹⁵. На наш взгляд, такая точка зрения не лишена правового обоснования, однако значение этого правового института видится намного шире.

В научной литературе материнский (семейный) капитал часто связывается с правом социального обеспечения. Например, Т. С. Гусева определяет его как вид социального обеспечения и считает целевой субсидией¹⁹⁶. Не соглашается с подобной точкой зрения Т. Ю. Барышникова, которая отличает материнский капитал от социальных субсидий и компенсаций и считает ошибочным отнесение его к денежным выплатам¹⁹⁷. Многие авторы называют материнский (семейный) капитал социальной гарантией, социальным благом, социальным инструментом, относят к виду социальных выплат и т. д.¹⁹⁸

Материнский (семейный) капитал имеет социальную правовую природу, однако занимает особое место в системе социальных выплат в Российской Федерации. Разнообразие форм использования позволяет материнскому (семейному) капиталу органично вписываться во многие отрасли законодательства Российской Федерации.

Распоряжение средствами материнского (семейного капитала)¹⁹⁹

При реализации сертификата материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий стороны вступают в гражданско-правовые отношения. Одновременно средства материнского капитала признаются мерой социальной защиты семьи, так как обеспечение жилищем входит в систему неотъемлемых прав человека. Однако нуждаемость в жилище не входит в систему социальных рисков, при которых предоставляется социальное обеспечение.

Весомым аргументом при характеристике правовой природы материнского (семейного) капитала является отсутствие признака нуждаемости при направлении этих средств на решение жилищных вопросов. Государство посредством выделения средств материнского капитала сохраняет, иными словами — компенсирует, расходы семьи на приобретение (строительство) жилого помещения. Это стимулирующая мера, направленная