А. Н. Ларьков, Т. В. Раскина

Аналитические основы надзорной деятельности в сфере профилактики правонарушений

Монография

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963

ББК 67.72

Л25

Авторы:
Ларьков А. Н., доктор юридических наук, профессор, заведующий лабораторией криминологического обеспечения прокурорской деятельности Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации – введение;
Раскина Т. В., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения предупреждения преступности Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации – главы I–III, заключение, список использованных источников.

Рецензенты:
Киреев М. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор Института сервисных технологий Российского государственного университета туризма и сервиса;
Мелехин А. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации, профессор кафедры государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации;
Халиулин А. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник прокуратуры Российской Федерации, заведующий кафедрой прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве Университета прокуратуры Российской Федерации.

В монографии рассматриваются аналитические основы надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере профилактики правонарушений. Объектом монографического исследования является комплекс правоотношений, возникающих и развивающихся в ходе реализации надзорной функции в сфере профилактики правонарушений. Особое внимание в работе уделено правовым и организационным основам данной деятельности, практическим аспектам прокурорского надзора в сфере профилактики правонарушений.

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 10 ноября 2020 г.

Для прокурорских, научных и педагогических работников, студентов и аспирантов юридических вузов. Может быть использована в системе повышения квалификации прокурорских работников.

УДК 347.963

ББК 67.72

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2021

© Оформление. ООО «Проспект», 2021

СПИСОК СОКРАЩЕННЫХ НАЗВАНИЙ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

КоАП РФ

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

УК РФ

Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК РФ

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации

Федеральный закон № 2202-I

Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»

Федеральный закон № 120-ФЗ

Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»

Федеральный закон № 184-ФЗ

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

Федеральный закон № 131-ФЗ

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Федеральный закон № 44-ФЗ

Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»

Федеральный закон № 182-ФЗ

Федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»

Положение о координации деятельности по борьбе с преступностью

Положение о координации деятельности по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996 № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»

приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 155

приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»

приказ Генерального прокурора Российской Федерации от № 188

приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»

приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 195

приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»

приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 84

приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур»

приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 7

приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности»

приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 165

приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 01.04.2014 № 165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании»

приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 454

приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 29.08.2014 № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции»

приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 343

приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 01.07.2015 № 343 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграции»

приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 119

приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 05.03.2018 № 119 «Об организации в органах прокуратуры Российской Федерации работы по исполнению требований Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ “Об основах профилактики правонарушений в Российской Федерации”»

приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 156

приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21.03.2018 № 156 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности»

приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 295

приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17.05.2018 № 295 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии терроризму»

приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 471

приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.08.2018 № 471 «Об организации в органах прокуратуры Российской Федерации работы по правовому просвещению и правовому информированию»

приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 715

приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 10.10.2019 № 715 «Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением»

Инструкция по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации

Инструкция по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, утвержденная приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29.12.2011 № 450

Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденный приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 11.05.2016 № 276

СПИСОК СОКРАЩЕННЫХ НАЗВАНИЙ ОРГАНОВ И ОРГАНИЗАЦИЙ

Госавтоинспекция, ГИБДД

Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации

МВД России

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Минюст России

Министерство юстиции Российской Федерации

ОВД

органы внутренних дел

ПФР

Пенсионный фонд Российской Федерации

Роспотребнадзор

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

Росстат

Федеральная служба государственной статистики

Росфинмониторинг

Федеральная служба по финансовому мониторингу

СК России

Следственный комитет Российской Федерации

ФСБ России

Федеральная службы безопасности Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Известный постулат о том, что «преступление легче предотвратить, чем быть вынужденным наказывать за него», как всегда актуален: без изучения и устранения причин и условий, способствовавших совершению правонарушений, нельзя добиться эффективности в противодействии этим негативным явлениям. Сколько бы ни выявляли и ни наказывали виновных в разных сферах, преступность остается одной из основных угроз общественной безопасности. Для того чтобы успешно противостоять ей, необходимо получение и анализ данных о ее состоянии, структуре, динамике. Такая работа ведется в Научно-исследовательском институте Университета прокуратуры Российской Федерации с момента его создания в 1963 г. Предметом научных исследований являются преступность, причины и условия совершения преступлений, разработка различных криминологических мер профилактики. Результаты исследований отражаются в ежегодной информационно-аналитической записке «Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры», где особое место занимают вопросы профилактической направленности деятельности правоохранительных органов по борьбе с правонарушениями, криминологической профилактики. При этом правонарушения могут быть из области гражданского, арбитражного, административного законодательства и других правовых сфер: противодействия экстремизму и терроризму, коррупции.

О необходимости совершенствования профилактики правонарушений, в том числе преступлений, неоднократно говорил Президент Российской Федерации В. В. Путин: «Важный и объемный участок вашей работы — это профилактика правонарушений, особенно среди несовершеннолетних. Несмотря на снижение подростковой преступности за прошедший период, о котором я уже говорил, важно наращивать активность на этом направлении, подключать к работе с трудными подростками, с группами риска и общественные и религиозные организации»¹. На устранение негативных факторов, способствующих правонарушениям, Президент Российской Федерации обращает внимание и в ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации. В Федеральном законе № 182-ФЗ в качестве профилактики правонарушений рассматривается совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения. Надо заметить, что законодатель оперирует и другим термином — «предупреждение преступлений». Так, в ст. 3 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» указано, что противодействие терроризму включает деятельность по его предупреждению, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма). В научной литературе нередко понятия «предупреждение» и «профилактика» используются как однопорядковые, хотя, строго говоря, в них есть определенная разница: предупреждение — это устранение выявленных причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а медицинский, точнее, санитарно-гигиенический, термин «профилактика» в нашем применении означает проведение зачистки возможных остатков следов правонарушений, причин и условий, им способствующих (своеобразная дезинфекция).

Согласно ст. 5 Федерального закона № 182-ФЗ прокуратура относится к государственным специализированным субъектам профилактики правонарушений. В соответствии со ст. 9 указанного закона органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют профилактику правонарушений, обеспечивая надзор за исполнением законов иными субъектами профилактики правонарушений и их должностными лицами в соответствии с Федеральным законом № 2202-I.

Сущность прокурорского надзора заключается в обеспечении должного правового режима деятельности поднадзорных организаций². Выявляя в процессе реализации указанной функции нарушения законов и применяя меры реагирования, прокурор способствует устранению как нарушений, так и обстоятельств, им способствующих, а следовательно, предупреждает их использование для совершения иных правонарушений, в том числе преступлений. Кроме того, проверка прокурором соответствия закону деятельности органов государственного контроля и надзора в рассматриваемой сфере содействует повышению результативности их работы по выявлению и устранению нарушений закона. Несмотря на имеющиеся законодательные коллизии, прокуроры принимают активное участие в профилактике правонарушений. Органы прокуратуры, имея особый статус, не вмешиваются при этом в функции иных субъектов профилактики и не подменяют их собой. Деятельность прокуроров носит активный характер, осуществляется непрерывно во многих сферах общественной жизни с реализацией широкого диапазона мер прокурорского реагирования. Профилактика применительно к прокуратуре может рассматриваться как имманентная характеристика ее деятельности³. Прокуратура как субъект профилактики имеет специфику, связанную с ее статусом правоохранительного органа:

– задачи и функции предупредительной деятельности прокуратуры не только являются производными от основной компетенции, но и выделены как приоритетные в рамках деятельности по обеспечению законности и правопорядка;

– предупреждение преступлений осуществляется как в процессуальных, так и в непроцессуальных формах;

– сотрудники прокуратуры наделены полномочиями представителей власти, включая право инициировать законные и обоснованные меры государственного принуждения;

– профилактическая деятельность органов прокуратуры обеспечивается соответствующими ресурсами, организацией, кадрами в рамках возложенных на подразделения служебных обязанностей⁴.

В целях повышения эффективности деятельности органов прокуратуры по предупреждению правонарушений большое внимание уделяется аналитической работе. Университет прокуратуры Российской Федерации разрабатывает методики анализа, развивает теорию использования аналитических средств для повышения эффективности профилактики правонарушений. В качестве информационной составляющей профилактики используются данные анализа состояния правонарушений, их структуры, динамики, тенденций, результаты изучения факторов (причин и условий), способствующих совершению правонарушений, рекомендации по их устранению. Прокуратурой Российской Федерации достаточно глубоко освоены управленческие функции: прогнозирования состояния законности и правопорядка, планирования профилактической борьбы с правонарушениями, их учета, анализа состояния контроля и регулирования прокурорской деятельности. Наряду с анализом состояния правонарушений в органах прокуратуры осуществляется анализ прокурорской деятельности, требующий аналитического обеспечения. «Аналитическая деятельность — это научно-интуитивная, интеллектуально-творческая деятельность, направленная на повышение эффективности работы органов прокуратуры, на поиск оптимальных путей решения стоящих перед прокуратурой задач и возникающих проблемных ситуаций, основанная на знаниях законодательства, практики его применения, прокурорской деятельности». Весь собранный арсенал аналитических средств для осмысления и обработки информации необходимо направлять на повышение эффективности профилактики правонарушений. Это означает, что нужно заранее продумать, какие нарушения, их причины и условия подлежат устранению в первую очередь, как и какими мерами это лучше сделать. Надо сказать, что с распадом прежней системы профилактики в нашей стране ослабло и преподавание науки криминологии в вузах. Это большая ошибка, ибо криминология — наука не только юридическая, правовая и социологическая, но и народно-хозяйственная, может приносить значительную пользу стране, государству, обществу. Криминология заслуживает возрождения и утверждения своей роли в государственном строительстве, в том числе в повышении эффективности противодействия правонарушениям. Именно с криминологической точки зрения читателю представлено монографическое исследование аналитических основ прокурорского надзора в сфере профилактики правонарушений.

Научному изучению сущности профилактики правонарушений, ее правовых основ, различных аспектов деятельности прокуроров по предупреждению нарушений закона были посвящены криминологические исследования А. И. Алексеева, Ю. М. Антоняна, Т. М. Арзуманяна, С. И. Герасимова, В. К. Звирбуля, Л. Л. Куракина, Г. М. Миньковского, А. Я. Сухарева, других ученых. Вместе с тем кардинально изменившиеся законодательство и правоприменительная практика обусловливают необходимость продолжения научных исследований и новых разработок мер предупреждения правонарушений. В стенах Университета прокуратуры Российской Федерации уже подготовлены монографии, посвященные концептуальным проблемам предупреждения преступности, а также предупреждению отдельных видов преступлений⁵.

Исследование теоретических и практических вопросов осуществления надзора в сфере профилактики правонарушений проведено на основе документов стратегического планирования, организационно-распорядительных и информационно-справочных документов органов прокуратуры Российской Федерации, материалов прокурорских проверок, докладных записок прокуроров субъектов Российской Федерации об итогах работы за 2015–2019 гг., документов прокуратур субъектов Российской Федерации о результатах мониторинга в сфере профилактики правонарушений за 2017–2019 гг.; информации государственных органов, органов местного самоуправления о профилактике правонарушений, размещенной в сети Интернет.

Нормативные правовые акты представлены в редакции на 10 ноября 2020 года.

Глава 1.
МЕСТО И РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ СУБЪЕКТОВ ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

§ 1.1. Понятие и правовое регулирование профилактики правонарушений

Конституцией Российской Федерации установлено, что права и свободы человека являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита признаются обязанностью государства. Выполняя данную обязанность, государство принимает правовые, организационные, технические и иные необходимые меры, направленные на обеспечение реализации прав и свобод, а в случае их нарушений — правоохранительную и судебную защиту и восстановление.

В системе данных мер исключительную важность имеет защита законных прав и свобод от возможных нарушений. Руководством страны неоднократно ставилась задача по восстановлению отечественного опыта профилактики правонарушений и ее правовому обеспечению⁶. Это нашло отражение в национальных правовых актах.

Так, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года⁷ формирование системы профилактики правонарушений рассматривается в качестве одного из приоритетных направлений долгосрочной политики социальной поддержки населения. Совершенствование данной системы, согласно п. 45 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации⁸, является способом обеспечения государственной и общественной безопасности. Положения о профилактике правонарушений или их наиболее опасных видов — преступлений содержатся в Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года⁹, Национальной стратегии противодействия коррупции¹⁰, Концепции развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года¹¹, государственной программе «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»¹² и др.

При этом единого определения понятия «профилактика правонарушений» в федеральном законодательстве вплоть до 2016 г. не было. В научном сообществе с разной степенью интенсивности исследования различных вопросов профилактики правонарушений, в том числе определения самого понятия, велись всегда. Криминологи, деликтологи, криминалисты, представители иных научных направлений исследовали многообразные аспекты противодействия нарушениям законов применительно к различным сферам научных интересов¹³. Большая часть этих исследований продолжает оставаться актуальной и сейчас, что объясняется самой природой правонарушающего поведения. Любое преступление, административное правонарушение всегда является следствием определенного рода связей, событий, причин. В общем плане их можно назвать детерминантами, от латинского слова determinans (determinantis), что значит «определяющий»¹⁴. Воздействие на эти детерминанты закономерно оказывает влияние определенного свойства и качества на состояние правонарушаемости. Соответственно, в разных определениях профилактика правонарушений всегда связывается именно с этим воздействием.

Такой подход заложен и в законодательном определении понятия «профилактика правонарушений», содержащимся в ст. 1 Федерального закона № 182-ФЗ. Профилактикой правонарушений признается совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения.

Под правонарушением понимается преступление или административное правонарушение. Согласно ст. 14 УК РФ преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное уголовным законом под угрозой наказания. Определение административного правонарушения закреплено в ст. 2.1 КоАП РФ. Это противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях¹⁵ установлена административная ответственность.

Действия физического лица, не влекущие за собой административную или уголовную ответственность, но нарушающие общепринятые нормы поведения и морали, права и законные интересы других лиц, признаются антиобщественным поведением.

Таким образом, резюмируем, что согласно действующему законодательству профилактика правонарушений — это деятельность по реализации мер, направленных на:

1) выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению:

– виновного общественно опасного деяния, запрещенного уголовным законом под угрозой наказания,

– противоправного, виновного действия (бездействия), за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность;

2) оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения уголовных или административно наказуемых деяний, а также нарушения общепринятых норм поведения и морали, прав и законных интересов других лиц.

При этом предупреждение правонарушений является генеральным ориентиром, направлением деятельности по профилактике правонарушений¹⁶.

В юридической литературе под выявлением причин и условий, способствующих совершению преступлений, понимается криминологическая профилактика. Она является центральным и сложнейшим предметом исследований криминологии — науки о состоянии, динамике, причинах преступности, мерах по ее предупреждению. До сих пор в науке нет единого понимания относительно природы причин и условий преступности, так же, как нет и унифицированного определения «профилактика преступности». Тем не менее за многолетний период научных исследований накоплены обширный опыт и знания о профилактике преступности и роли прокуратуры в этой работе¹⁷.

Подобного нельзя сказать о профилактике административных правонарушений. Криминологической наукой профилактика непреступных нарушений закона рассматривается лишь в том объеме и в таком аспекте, которые нужны для разработки мероприятий по профилактике преступности. Речь идет о так называемых «фоновых» явлениях, которые, как отмечает Ю. М. Антонян, «хотя и не относятся к преступным, но сами по себе представляют немалую общественную опасность, активно питают преступность, выступают в качестве ее благоприятного фона, влияют на нравственность общества в целом»¹⁸.

Первая попытка исследования причин и условий совершения административных правонарушений как таковых, безотносительно преступлений, была предпринята в 1979 г. Тогда же было высказано мнение о необходимости новой науки — деликтологии¹⁹. До настоящего времени ученые продолжают обосновывать востребованность административной деликтологии как самостоятельной науки, изучающей состояние, структуру, динамику административных правонарушений, их причины и условия, а также разрабатывающей меры по их предупреждению. Пока же в стране нет даже единого статистического учета выявленных административных правонарушений, а ведомственная статистическая отчетность по зарегистрированным административным правонарушениям имеет разобщенный характер и не отражает в полной мере состояние административной деликтности, масштабы которой исчисляются десятками миллионов административных правонарушений, ежегодно регистрируемых только ОВД. А кроме них к субъектам административной юрисдикции, как известно, относятся иные федеральные и региональные органы исполнительной власти, федеральные и мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, Банк России и другие органы²⁰.

Административные правонарушения и преступления так же, как и изучающие их науки, имеют много общего. О связи между административной деликтностью и преступностью позволяет говорить наличие в законах смежных составов правонарушений. Как не раз доказано наукой и подтверждено практикой, причины многих преступлений и административных правонарушений, а также условия, способствующие их совершению, похожи. А в некоторых случаях, когда речь идет, например, об институте административной преюдиции²¹, причины и условия преступления и административного правонарушения являются идентичными. В связи с этим ученые не без оснований высказываются о возможности использования в исследовании причин административных правонарушений и разработке мер по их профилактике приемов, средств, методов криминологии²².

Однако не всегда административное правонарушение «перерастает» в преступление. Более того, на сегодняшний день нет достаточных данных, основанных на научных исследованиях и подтвержденных практикой, позволяющих автоматически переносить детерминанты криминогенного поведения в область административных правонарушений. Для профилактики административных правонарушений важно выявлять и изучать причины и условия, способствующие именно этим нарушениям. Сказанное относится и к факторам, детерминирующим антиобщественное поведение.

Что касается отдельного выделения в детерминационном комплексе правонарушений обстоятельств, являющихся причинами, и обстоятельств, являющихся условиями, то следует согласиться с мнением А. Э. Жалинского, утверждающего об отсутствии такой необходимости из-за ненужного загромождения науки²³.

Следует сказать, что основополагающим законодательным актом в сфере противодействия правонарушениям стал Федеральный закон № 182-ФЗ. Он является рамочным документом, в самом общем виде определяющим понятие, принципы, виды профилактики, субъектов данной деятельности, участвующих в ней лиц, иные базовые положения. Он закрепляет общие для всех требования к осуществлению профилактической работы.

1. Приоритет прав и законных интересов человека и гражданина.

Конституцией Российской Федерации установлено, что права и свободы человека являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита признаются обязанностью государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Выполняя данную обязанность, государство принимает правовые, организационные, технические и иные необходимые меры, направленные на обеспечение реализации прав и свобод, а в случае их нарушений — правоохранительную и судебную защиту и восстановление. В системе данных мер исключительную важность имеет защита законных прав и свобод от возможных нарушений, в том числе посредством профилактики правонарушений.

2. Законность.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, действовать в рамках предоставленных полномочий с неуклонным соблюдением установленной процедуры. При этом, как обоснованно отмечал В. С. Нерсесянц, принцип законности в правовом государстве подразумевает не всякий закон и не всякую законность, а именно правовой закон и правовую законность «в их противоположности и противостоянии к антиправовому (правонарушающему, произвольному) закону и соответствующей законности»²⁴.

3. Обеспечение системности и единства подходов.

Система профилактики правонарушений представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов со свойственными каждому из них признаками. К таким элементам (составным частям системы) относятся субъекты профилактики правонарушений, лица, участвующие в профилактике правонарушений, принимаемые ими меры профилактики, основы координации деятельности и мониторинга в сфере профилактики правонарушений. Системность означает единство многих элементов. Применительно к профилактической деятельности это правило унифицированного правового регулирования общественных отношений, единообразного применения нормативных правовых актов, взаимодействия субъектов и участников профилактики правонарушений.

4. Открытость, непрерывность, последовательность, своевременность, объективность, достаточность и научная обоснованность принимаемых мер профилактики правонарушений.

Субъекты профилактики правонарушений и лица, участвующие в ней, обеспечивают свободный доступ заинтересованных лиц к информации (открытость, прозрачность). Как правило, сведения размещаются в средствах массовой информации, информационно-телекоммуникационной сети Интернет на порталах соответствующих органов и организаций. Залогом эффективности профилактики являются постоянство выполнения этой работы (непрерывность), соблюдение субъектами профилактики и лицами, участвующими в этой деятельности, определенного порядка, очередности профилактических мероприятий (последовательность). Принятие нужного решения, выполнение действия должны осуществляться в то время, когда это будет наиболее результативно и эффективно (своевременность), а также обусловлено сложившимся состоянием законности и правопорядка в целом или в конкретной сфере общественных отношений, где планируются профилактические мероприятия (объективность). Меры профилактики правонарушений должны применяться ровно в том объеме и в таком качестве, которые позволят решить конкретную задачу и добиться поставленной цели (достаточность). Эффективность любой работы существенно повышается при использовании в ее организации и осуществлении научных разработок (научная обоснованность). В основе профилактики правонарушений должны использоваться достижения многих наук, что обусловлено природой преступности и административной деликтности. Речь идет о совершенствовании законодательства, модернизации организационно-тактических основ профилактики, внедрении криминологической и деликтологической экспертиз и т. п.

5. Компетентность при осуществлении профилактики правонарушений.

Федеральный закон № 182-ФЗ закрепляет обязанность субъектов профилактики правонарушений осуществлять профилактическую деятельность в пределах установленной компетенции. Вместе с тем правило компетентности нужно рассматривать с позиции допустимости участия в профилактике из числа уполномоченных лиц только тех, кто обладает необходимыми знаниями, умениями, профессиональными навыками по осуществлению правового просвещения и правового информирования; проведению профилактической беседы; подготовке и объявлению предостережения о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения; организации и ведению профилактического учета; подготовке и внесению представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения; реализации профилактического надзора; осуществлению социальной адаптации, ресоциализации, социальной реабилитации; оказанию помощи лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми.

6. Ответственность субъектов профилактики правонарушений и их должностных лиц за обеспечение прав и законных интересов человека и гражданина.

Охрана гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, в том числе защита этих прав от неправомерных действий государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц в процессе профилактики правонарушений, обеспечивается установлением дисциплинарной, административной, уголовной ответственности виновных в нарушениях лиц.

Что касается видов профилактики, то законодатель разграничивает их в зависимости от объекта воздействия. Если мероприятия направлены на выявление и устранение причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих совершению правонарушений или облегчающих их совершение, то следует говорить об общей профилактике правонарушений.

Осуществление воспитательных мероприятий в отношении определенных в ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 182-ФЗ категорий лиц в целях недопущения ими антиобщественного поведения, а также устранение факторов, отрицательно влияющих на их поведение, законодатель признает индивидуальной профилактикой. К ней относится также оказание помощи лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми.

На практике и в научных изысканиях, преимущественно криминологической направленности, работа с потенциальными жертвами противоправных деяний образует виктимологическую профилактику. Она представляет собой деятельность по предупреждению правонарушений посредством снижения для отдельных субъектов риска стать потерпевшими от правонарушений. Данный вид профилактики правонарушений осуществляется по разным направлениям виктимологии (криминальная, деликтная, ювенальная, гендерная, коррупционная) в зависимости от изучаемых объективных обстоятельств социализации, а также личностных характеристик, служебных опасностей и иных факторов.

Кроме того, в науке классификация профилактики правонарушений проводится и по иным основаниям. Например, по масштабу реализуемых мероприятий выделяют профилактику федерального, регионального, местного, отраслевого уровней. По содержанию профилактические меры разграничивают на меры политического, правового, экономического, социального характера. По времени реализации профилактика может быть ранней, непосредственной и профилактикой рецидива. Такое разграничение не ограничивается теоретическими разработками, поскольку имеет непосредственное применение на практике, например, при разработке профилактических программ.

Особенности профилактики правонарушений в отдельных сферах общественных отношений определяются соответствующими федеральными законами, некоторые из которых также содержат определение понятия «профилактика». Данное понятие определяется через направленность на недопущение нарушений закона. Это вполне логично, поскольку само слово «профилактика», происходящее от греческого prophylacticos, означает «предохранительный» и подразумевает любое мероприятие, направленное на предотвращение чего-либо²⁵.

Так, в ст. 1 Федерального закона от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» профилактика незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, наркомании рассматривается как совокупность мероприятий политического, экономического, правового, социального, медицинского, педагогического, культурного, физкультурно-спортивного и иного характера, направленных на предупреждение возникновения и распространения наркомании.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних — это система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении.

Статьей 3 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» установлено, что профилактика терроризма — это деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов.

В ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под профилактикой коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по выявлению и последующему устранению причин коррупции.

В Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» как такового определения профилактики нет, однако в ч. 1 ст. 8.2 указано, что мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, осуществляются в целях предупреждения нарушений этих требований, устранения причин, факторов и условий, им способствующих.

К федеральным законодательным актам, регулирующим общественные отношения в сфере профилактики правонарушений в конкретных областях жизнедеятельности, относятся также федеральные законы:

– от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», направленный на воспрепятствование деятельности по приданию правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления, а также по финансовому обеспечению организации, подготовки и (или) совершения террористических преступлений;

– от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», закрепляющий принципы, направления, организационные основы этой работы;

– от 26.07.2017 № 187-ФЗ «О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации», определяющий базовые понятия, принципы, направления обеспечения безопасности и предупреждения нарушений информационных систем, информационно-телекоммуникационных сетей, автоматизированных систем управления.

В целях реализации законодательных положений уполномоченными органами разрабатываются нормативные правовые акты. Например, во исполнение ст. 32 Федерального закона № 182-ФЗ принято постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2016 № 1564 «О проведении субъектами профилактики правонарушений мониторинга в сфере профилактики правонарушений в Российской Федерации».

Отдельную группу составляют федеральные законодательные акты, содержащие некоторые, как правило, общие нормы о профилактике правонарушений.

Например, ст. 5 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» установлено в качестве одной из задач арбитражных судов предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 3 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» частные детективы в установленном Правительством Российской Федерации порядке оказывают содействие правоохранительным органам в предупреждении и раскрытии преступлений, предупреждении и пресечении административных правонарушений.

Статьей 2 Федерального закона от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)» закреплено, что участие в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является одной из целей волонтерства и благотворительности.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.04.2011 № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» для предупреждения совершения определенной категорией лиц преступлений и других правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов устанавливается административный надзор.

Статьей 11 Федерального закона от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» установлено, что участие общественных объединений правоохранительной направленности в предупреждении и пресечении правонарушений является одним из основных направлений их деятельности. А норма ст. 12 данного закона конкретизирует данное положение, закрепляя в качестве основного направления деятельности народных дружин их участие в предупреждении и пресечении правонарушений на территории по месту создания народной дружины.

К рассматриваемой группе законов относится Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Он закрепляет предупреждение нарушений обязательных требований²⁶ и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в качестве направления государственного контроля (надзора) — ст. 2, а также цели мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами — ст. 8.2. Предупреждение нарушений названных требований в соответствии со ст. 18 данного закона является обязанностью должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при проведении проверки. Федеральными органами исполнительной власти утверждены программы проведения профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушений обязательных требований, соблюдение которых оценивается каждым из названных органов²⁷.

В субъектах Российской Федерации в целях установления общих понятий и правил проведения профилактики правонарушений в регионе, в том числе разграничения компетенции уполномоченных органов по осуществлению профилактических мероприятий, приняты «рамочные» правовые акты.

В 59 субъектах Российской Федерации они имеют форму закона, в 19 субъектах Российской Федерации — программ. Некоторые из программных документов являются комплексными и содержат положения о профилактике правонарушений в виде соответствующих подпрограмм. Другие же посвящены исключительно профилактике правонарушений. В 7 субъектах Российской Федерации такие «рамочные» документы отсутствуют, но есть законы и программы о профилактике правонарушений в определенных сферах жизнедеятельности. Причем названные «специальные» документы приняты также во всех субъектах Российской Федерации, где действуют «рамочные» правовые акты.

В муниципальных образованиях в соответствии с предоставленными Федеральным законом № 131-ФЗ полномочиями разрабатываются документы, которые содержат мероприятия по борьбе с пьянством, незаконным потреблением наркотических средств, профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и др. Они ориентированы на регулирование общественных отношений в сфере профилактики правонарушений, исходя из специфики местных условий, возможности финансового обеспечения работы и др.

Резюмируя сказанное, подчеркнем, что правовое регулирование профилактики правонарушений отличается широтой и объемностью. Его основу составляет Конституция Российской Федерации, нормы уголовного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, которые устанавливают деяния, являющиеся преступными или административно-наказуемыми, Федеральный закон № 182-ФЗ, иные федеральные законы, принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. Как было отмечено, условно их можно систематизировать на правовые документы, устанавливающие основы, понятия, принципы, направления профилактической работы в разных сферах общественных отношений, а также документы, непосредственно не посвященные профилактике правонарушений, но содержащие некоторые отдельные положения о ней.

Анализ законодательного определения понятия «профилактика правонарушений» позволяет говорить о необходимости практической работы по выявлению, определению и последующему устранению факторов, являющихся причинами, условиями преступлений и административных правонарушений. Сложность данной работы во многом связана с отсутствием достаточных научно-теоретических и практических познаний, позволяющих однозначно и категорично определить причины и условия административных правонарушений, а также провести разграничение между такими причинами и условиями. Указанное разграничение затруднено также в отношении причин и условий преступлений. На практике такое разделение почти не воспринимается и не оказывает существенного влияния на профилактическую работу правоохранительных и иных органов. В связи с этим указание на причины и условия, а не на обобщающее понятие факторы, детерминанты и т. п., воспринято законодателем, скорее всего, исходя из имеющегося исторического опыта правового регулирования профилактики правонарушений, чем из современной потребности в разграничении таких причин и условий.

Следует отметить, что указанное в Федеральном законе № 182-ФЗ определение профилактики правонарушений в большинстве своем полностью воспринято региональными законодателями, которые ввели идентичное понятие в соответствующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вместе с тем принятие Федерального закона № 182-ФЗ активизировало законотворческую работу в регионах страны. Были приняты законодательные акты, в том числе путем внесения изменений и дополнений в действующие документы, направленные на регламентацию профилактики правонарушений с учетом региональных особенностей, состояния законности в субъекте Российской Федерации, специфики деятельности уполномоченных в этой сфере органов.

Как известно, любая урегулированная правом деятельность, в том числе и профилактика правонарушений, осуществляется определенным кругом субъектов, наделенных соответствующими полномочиями и несущих ответственность за их надлежащее выполнение. Данные полномочия будут законны только при их соответствующем правовом закреплении. По сути, нормативные правовые акты, в которых определяется компетенция органов в сфере профилактики правонарушений, составляет отдельный блок обширного правового обеспечения профилактики правонарушений. Представляется логичным охарактеризовать его в контексте рассмотрения субъектов профилактики правонарушений.

§ 1.2. Система субъектов профилактики правонарушений

Перечень субъектов профилактики правонарушений определен Федеральным законом № 182-ФЗ. К ним относятся федеральные органы исполнительной власти, органы прокуратуры Российской Федерации, следственные органы СК России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Полномочия, компетенция каждого субъекта по осуществлению профилактики правонарушений регламентируются федеральными нормативными правовыми актами.

I. Федеральные органы исполнительной власти представлены министерствами, службами, агентствами, некоторые из которых имеют еще подведомственные органы. Деятельностью 14 федеральных органов исполнительной власти руководит Президент Российской Федерации, 26 — Правительство Российской Федерации²⁸. Согласно ст. 8 Федерального закона № 182-ФЗ к полномочиям федеральных органов исполнительной власти в сфере профилактики правонарушений относятся:

– выработка государственной политики в сфере профилактики правонарушений и обеспечение ее реализации;

– нормативно-правовое регулирование в сфере профилактики правонарушений;

– создание ведомственных координационных органов в сфере профилактики правонарушений, координация деятельности по профилактике правонарушений в подведомственных органах и организациях;

– обеспечение взаимодействия субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений;

– формирование официальной статистической информации о профилактике правонарушений;

– осуществление профилактики правонарушений в предусмотренных законом формах профилактического воздействия в соответствии с предоставленной компетенцией;

– иные полномочия в сфере профилактики правонарушений, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Конечно, не все федеральные органы исполнительной власти являются непосредственными субъектами профилактики правонарушений и компетентны осуществлять указанные полномочия. Компетенция каждого из них определена соответствующим положением, на основании которого он действует. Соответственно, только наличие нормативно-правового закрепления профилактических функций, полномочий за конкретным федеральным министерством, федеральной службой, федеральным агентством позволяет признать этот орган субъектом профилактики правонарушений.

Задачи по обеспечению защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействию преступности относятся к компетенции федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел, — МВД России и его территориальных органов²⁹. Для решения обозначенных задач МВД России и его территориальные органы разрабатывают и принимают в пределах своей компетенции меры по предупреждению преступлений, выявлению и устранению причин и условий, способствующих их совершению. Кроме того, МВД России выявляет, предупреждает, пресекает, раскрывает и расследует тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные организованными группами, преступными сообществами (преступными организациями), носящие транснациональный или межрегиональный характер, либо преступления, вызывающие большой общественный резонанс.

Непосредственно задачи по защите личности, общества, государства от противоправных посягательств, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению и раскрытию преступлений, производству дознания по уголовным делам, производству по делам об административных правонарушениях, исполнению административных наказаний и иные задачи выполняет полиция, являющаяся составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел³⁰. В ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» в числе возложенных на нее обязанностей закреплено: выявление причин преступлений и административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, принятие в пределах своих полномочий мер по их устранению; выявление лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проведение с ними индивидуальной профилактической работы.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» задачи по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, возложены на оперативные подразделения государственных органов, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность. На территории Российской Федерации эту деятельность, помимо уже названных ОВД, осуществляют оперативные подразделения органов Федеральной службы безопасности³¹, федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны³², таможенных органов Российской Федерации³³, Службы внешней разведки Российской Федерации³⁴, Федеральной службы исполнения наказаний³⁵.

К рассматриваемым субъектам профилактики правонарушений относится также Федеральная служба по финансовому мониторингу, которая разрабатывает и реализует во взаимодействии с иными органами и организациями меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение незаконных финансовых операций.

Предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, а также санкции, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими и физическими лицами обязательных требований, применяет Федеральная налоговая служба³⁶, являющаяся также субъектом профилактики правонарушений.

Профилактические функции реализуют Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, иные федеральные органы исполнительной власти, подведомственные им органы и организации, осуществляющие в пределах своих полномочий производство по делам об административных правонарушениях.

На уровне межведомственного и ведомственного правового регулирования субъекты профилактики правонарушений принимают документы по вопросам предупреждения нарушений законодательства в сферах осуществляемых ими контрольно-надзорных функций в пределах предоставленных полномочий. Большое количество таких документов принято МВД России. Как правило, это приказы, регламентирующие деятельность территориальных органов при осуществлении предупреждения преступлений, административного надзора за определенной категорией лиц, регистрационного учета граждан, оборота оружия и др.³⁷

II. Органы прокуратуры Российской Федерации. Деятельность органов прокуратуры в сфере профилактики правонарушений регулируется Федеральным законом № 2202-I и другими федеральными законами. Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона № 2202-I прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, СК России, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Как указывает О. С. Капинус, «в основе организации работы органов прокуратуры лежит, прежде всего, конституционное и иное законодательное закрепление социального предназначения этого важнейшего государственно-правового института, его статуса и функций»³⁸.

Выявляя нарушения законов, прокуроры вносят соответствующие представления об их устранении, а также об устранении причин и условий, обусловивших допущенные нарушения. В случае установления сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов ФСБ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Для обеспечения координации деятельности названных органов прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью. Подробнее о месте прокуратуры в системе субъектов профилактики правонарушений и прокурорской деятельности в рассматриваемой сфере сказано во всех последующих разделах монографии.

III. Участие следственных органов СК России в профилактике правонарушений осуществляется согласно предоставленной Федеральным законом от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» компетенции и в соответствии с Федеральным законом № 182-ФЗ. СК России является федеральным государственным органом, осуществляющим полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Реализуя эти полномочия, следственные органы СК России в числе выполняемых задач организуют и осуществляют выявление обстоятельств, способствующих совершению преступлений, принятие мер по устранению таких обстоятельств. Данная задача закреплена в п. 4 ст. 1 Федерального закона от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» и п. 4 Положения о Следственном комитете Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 14.01.2011 № 38.

Следователи следственных органов СК России в ходе осуществления предварительного расследования по уголовным делам о преступлениях, указанных в подп. 1 п. 2, подп. 7 п. 3 ст. 151 УПК РФ, во исполнение ст. 73, 158 УПК РФ устанавливают обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, и вносят в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу представление о принятии мер по устранению таких обстоятельств, а также других нарушений закона. Данное представление подлежит рассмотрению с обязательным уведомлением о принятых мерах не позднее одного месяца со дня его вынесения.

IV. Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в профилактике правонарушений регулируется Федеральным законом № 184-ФЗ, Федеральным законом № 182-ФЗ, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе. Данное конституционное положение определяет комплексное правовое регулирование профилактики правонарушений посредством формирования базовых федеральных законодательных норм и дальнейшего развития правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий принимает меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью.

В пределах предоставленной Федеральным законом № 182-ФЗ компетенции органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

– осуществляют нормативно-правовое регулирование в сфере профилактики правонарушений;

– реализуют государственную политику в сфере профилактики правонарушений в установленной области деятельности на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации;

– обеспечивают взаимодействие субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений, на уровне субъектов Российской Федерации;

– создают координационные органы в сфере профилактики правонарушений;

– утверждают и контролируют исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на профилактику правонарушений;

– осуществляют профилактику правонарушений в предусмотренных законом формах профилактического воздействия;

– осуществляют иные полномочия в сфере профилактики правонарушений.

Согласно ст. 7 Федерального закона № 182-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации в целях реализации государственной политики в сфере профилактики правонарушений в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в сфере стратегического планирования разрабатывают государственные программы субъектов Российской Федерации в сфере профилактики правонарушений. Разработка таких программ для органов государственной власти субъектов Российской Федерации является обязательной. Выбор приоритетных профилактических мероприятий определяется названными органами самостоятельно, исходя из состояния законности и правопорядка в регионе. Основная часть региональных программ профилактики преступлений и иных правонарушений ориентирована на снижение общего количества преступлений, проведение антитеррористической защиты и антинаркотических мероприятий, правовое просвещение, активизацию участия граждан в деятельности общественных организаций правоохранительной направленности³⁹.

V. Основы правового обеспечения участия органов местного самоуправления в профилактике правонарушений закреплены в Федеральном законе № 131-ФЗ, определяющем компетенцию названных органов, и Федеральном законе № 182-ФЗ, содержащем перечень прав органов местного самоуправления в сфере профилактики правонарушений.

В систему рассматриваемых органов входят избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 14.1, п. 14 ч. 1 ст. 15.1, п. 16 ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе осуществлять мероприятия в сфере профилактики правонарушений, предусмотренные Федеральным законом № 182-ФЗ.

Права органов местного самоуправления в сфере профилактики правонарушений закреплены в ст. 12 Федерального закона № 182-ФЗ. К ним относятся:

– принятие муниципальных правовых актов в сфере профилактики правонарушений;

– создание координационных органов в сфере профилактики правонарушений;

– принятие мер по устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушений;

– обеспечение взаимодействия лиц, участвующих в профилактике правонарушений, на территории муниципального образования;

– реализация форм профилактического воздействия в виде правового просвещения и правового информирования, социальной адаптации, ресоциализации, социальной реабилитации, помощи лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми;

– иные права в сфере профилактики правонарушений.

Перечисленные формы профилактического воздействия применяются органами местного самоуправления с учетом ст. 18, 24–28 Федерального закона № 182-ФЗ.

В соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона № 182-ФЗ органы местного самоуправления вправе разрабатывать муниципальные программы в сфере профилактики правонарушений. Данное право активно реализуется органами местного самоуправления, которые принимают программы профилактики преступлений и иных правонарушений, направленные на противодействие алкоголизму, наркомании, экстремизму и терроризму, иным правонарушениям.

Представленный перечень субъектов профилактики правонарушений, включающий 5 категорий субъектов, является исчерпывающим. Это следует из смысла ст. 5 Федерального закона № 182-ФЗ. Без достаточных на то оснований законодатель не включил в систему профилактики правонарушений суды, которые в процессе разбирательства по уголовному делу в соответствии с ч. 2 ст. 73 УПК РФ должны выявлять обстоятельства, способствовавшие совершению преступления. В связи с этим Верховный Суд Российской Федерации постоянно обращает внимание судейского сообщества на необходимость выявления судами таких обстоятельств, повышения воспитательного и профилактического воздействия судебных процессов⁴⁰. При рассмотрении уголовного дела по существу способствовавшие совершению преступления обстоятельства должны быть не только выявлены судом, но и отражены в протоколе судебного заседания, а потом — и при вынесении частного определения или постановления, в котором обращается внимание соответствующих организаций и должностных лиц на данные обстоятельства и факты нарушений закона, требующие принятия необходимых мер.

Кроме того, во исполнение ст. 29.13 КоАП РФ судья, рассматривающий дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносит в соответствующую организацию и соответствующему должностному лицу представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий, которые, в свою очередь, сообщают о принятых мерах судье. На необходимость выполнения данных норм Верховный Суд Российской Федерации также постоянно акцентирует внимание судов⁴¹.

Высказываются также обоснованные мнения относительно иных органов, не включенных в закрепленный Федеральным законом № 182-ФЗ перечень субъектов профилактики правонарушений, но фактически осуществляющих такую профилактику⁴². Таким образом, существующее сейчас законодательное определение видов субъектов профилактики правонарушений может быть расширено. Однако такое правовое решение должно приниматься в комплексе с решениями вопросов, касающихся сопоставимости предусмотренных Федеральным законом № 182-ФЗ форм профилактического воздействия и компетенции «новых» субъектов профилактики правонарушений.

Пока же еще раз повторим, что содержащийся в Федеральном законе № 182-ФЗ перечень субъектов профилактики правонарушений включает в себя федеральные органы исполнительной власти, органы прокуратуры Российской Федерации, следственные органы СК России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Профилактическая деятельность каждого из них осуществляется в пределах компетенции, установленной федеральными законами. Согласно ст. 3 Федерального закона № 182-ФЗ совокупность субъектов профилактики правонарушений образует один из элементов системы профилактики правонарушений. В этой системе прокуратура Российской Федерации занимает особое место, поскольку призвана осуществлять надзор за исполнением законов в сфере профилактики правонарушений иными субъектами профилактической деятельности.

§ 1.3. Особенности правового положения органов прокуратуры в системе профилактики правонарушений

Как обоснованно отмечает А. Ю. Винокуров, в период действия Закона СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР» профилактика преступлений и иных нарушений непреступного характера относилась законодателем к числу самостоятельных видов внешнефункциональной прокурорской деятельности⁴³. Распад советской системы профилактики повлек за собой относительное затишье в практике предупреждения нарушений законов. Однако спустя несколько лет «на повестку дня» стали выдвигаться вопросы создания и совершенствования единой государственной системы профилактики преступности и иных правонарушений. Это нашло отражение в документах доктринального характера, федеральных и региональных законах, а также принятых в их исполнение нормативных правовых актах государственных органов и органов местного самоуправления. При этом о профилактической работе единственного в своем роде надзорного правозащитного органа и главного координатора борьбы с преступностью — прокуратуры Российской Федерации — ни в одном из законов, в том числе во всех редакциях Федерального закона № 2202-I не было сказано.

Отчасти этим объясняется наличие до недавнего времени среди ученых и практиков разногласий относительно того, являются ли органы прокуратуры субъектом системы профилактики правонарушений. Принятие Федерального закона № 182-ФЗ, казалось бы, расставило все по местам, закрепив за органами прокуратуры статус субъекта профилактики правонарушений. Однако отмечаемое не только учеными, но и практическими работниками несовершенство правового регулирования общественных отношений в сфере профилактики правонарушений, в том числе законодательной регламентации участия органов прокуратуры в этой работе, обусловливает необходимость исследования особенностей правового положения органов прокуратуры в системе профилактики правонарушений. Конституционно-правовой статус органов прокуратуры Российской Федерации определяет особое место российской прокуратуры в системе государственных органов с четким и однозначным законодательным закреплением на федеральном уровне ее полномочий, организации, порядка деятельности, в том числе в ходе профилактики правонарушений.

Как видно, профилактика или аналогичная ей работа (предупреждение, предотвращение и др. правонарушений) в данном перечне отсутствует. При этом ст. 1 Федерального закона № 2202-I допускает выполнение органами прокуратуры не предусмотренных данным законодательным актом функций. Одним из условий выполнения таких функций является, согласно ст. 3 Федерального закона № 2202-I, их закрепление Конституцией Российской Федерации и (или) федеральным законом. Таким образом, деятельность органов прокуратуры не ограничивается перечисленными выше функциями. Они шире, но всегда установлены исключительно законодательным актом федерального уровня. Ни при каких обстоятельствах никто не может обязать органы прокуратуры выполнять функции, которые специально не определены для этого федеральными законами, имеющими верховенство на всей территории страны.

Непосредственно профилактическая роль российской прокуратуры отражена в ст. 9 Федерального закона № 182-ФЗ. Указанная норма конкретизирует деятельность прокуроров, указывая, что профилактика осуществляется посредством обеспечения надзора за исполнением законов. Конкретные полномочия прокуроров в сфере профилактики правонарушений Федеральный закон № 182-ФЗ не закрепляет и отсылает к Федеральному закону № 2202-I. Однако однозначного определения компетенции прокуроров в этой сфере Федеральный закон № 2202-I не содержит. Фактически он устанавливает 4 вида надзора за исполнением законов, по трем из которых законодательно закреплены полномочия прокурора по их осуществлению (ст. 22, 30, 33 Федерального закона № 2202-I). В зависимости от поднадзорных прокуратуре органов, обязанных исполнять законы в определенных сферах общественных отношений, выделяется:

– надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, СК России, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

– надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

– надзор за исполнением законов судебными приставами;

– надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Можно только предположить, что законодатель, отсылая в вопросах компетенции прокурора в профилактике правонарушений к Федеральному закону № 2202-I, имел в виду полномочия по первому из обозначенных направлений (отраслей) надзора за исполнением законов. Именно здесь прослеживается наибольшее сходство в поднадзорных прокуратуре органах, к которым ст. 9 Федерального закона № 182-ФЗ относит федеральные органы исполнительной власти, СК России, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и их должностных лиц.

В таком случае надзорная деятельность прокурора по профилактике правонарушений должна осуществляться в соответствии со ст. 21–25.1 Федерального закона № 2202-I. Однако необходимо учитывать, что указанный в ст. 9 Федерального закона № 182-ФЗ перечень поднадзорных прокуратуре органов у́же, чем определенный абзацем 1 п. 2 ст. 1 Федерального закона № 2202-I. В частности, к органам, в отношении которых прокуратура в ходе профилактики правонарушений осуществляет надзор за исполнением законов, не относятся: 1) органы военного управления и их должностные лица, 2) органы контроля и их должностные лица, 3) субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, 4) органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Кроме того, обращает на себя внимание «усеченная» трактовка Федеральным законом № 182-ФЗ самого предмета надзора. Согласно ст. 21 Федерального закона № 2202-I его составляют не только исполнение законов, но и соответствие законам издаваемых указанными выше органами и их должностными лицами правовых актов. Прокурорская практика складывается таким образом, что, с одной стороны, надзор за исполнением законов и законностью правовых актов образуют единую отрасль с соответствующим ее законодательным и ведомственным регулированием, а с другой стороны, надзор за законностью нормативных правовых актов, по сути, образует отдельное поднаправление работы с присущими ему правовым регулированием в виде специального организационно-распорядительного документа Генерального прокурора Российской Федерации⁴⁴ и статистическими показателями, характеризующими именно эту деятельность. В связи с этим логично и юридически правильно было бы указать в ст. 9 Федерального закона № 182-ФЗ, что органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют профилактику правонарушений, обеспечивая надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, СК России, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Мы же в своем исследовании будем рассматривать указанный законодателем надзор более широко, как это и предполагается Федеральным законом № 2202-I, и говорить о надзоре за исполнением законов поднадзорными прокуратуре органами и их должностными лицами, а также за законностью принимаемых ими правовых актов.

Продолжая анализ содержащихся в ст. 21–25.1 Федерального закона № 2202-I общих правил надзора, следует отметить, что к деятельности по профилактике правонарушений однозначно применимо, пожалуй, только требование о запрете подмены органами прокуратуры иных государственных органов.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона № 182-ФЗ профилактика правонарушений осуществляется при возникновении социальных, экономических, правовых и иных причин и условий, способствующих совершению правонарушений. Такие условия прокурорами могут быть обнаружены при выполнении абсолютно любой деятельности, в том числе информационно-аналитической. Однако, поскольку прокурорская профилактика должна в силу упомянутой нами ст. 9 Федерального закона № 182-ФЗ реализовываться посредством надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, основанием ее проведения так же, как любой прокурорской надзорной проверки, является поступившая в органы прокуратуры информация о фактах уже имеющих место нарушений законов (п. 2 ст. 21 Федерального закона № 2202-I). Причем для ее проведения, как известно, нужно решение прокурора или его заместителя с указанием цели, основания и предмета проверки.

Для применения прокурором специальных мер профилактики также, но уже в силу ч. 3 ст. 16 Федерального закона № 182-ФЗ, нужно решение. Правда, в данном случае никакой закон и организационно-распорядительный документ Генеральной прокуратуры Российской Федерации не регламентируют порядок принятия такого решения и обязательные требования к его содержанию. Более того, действующие нормы административного, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и оперативно-разыскного характера не позволяют однозначно судить о компетентности прокуроров в их применении, и это доказательственно аргументировано А. Ю. Винокуровым⁴⁵.

Что касается реализации прокурорами надзорных полномочий без проведения проверки, то некоторые авторы связывают это с осуществлением информационно-аналитической деятельности, подчас даже подменяя ею надзорные непроверочные мероприятия. Подобная ситуация, безусловно, требует отдельного научного изучения с определением необходимости совершенствования правовых оснований осуществления надзорных мероприятий.

Еще одним проблематичным аспектом правового обеспечения участия органов прокуратуры в профилактике правонарушений является определение направлений, согласно которым прокурорами осуществляется профилактика правонарушений. Они указаны в ст. 6 Федерального закона № 182-ФЗ, однако реализация только некоторых из них относится к компетенции прокуроров. По смыслу ч. 1 ст. 129 Конституции Российской Федерации, ст. 1 Федерального закона № 2202-I, ч. 4 ст. 6 Федерального закона № 182-ФЗ в число этих направлений входят следующие (полностью или в части): защита личности, общества и государства от противоправных посягательств; предупреждение правонарушений; противодействие незаконной миграции; предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних; противодействие терроризму и экстремистской деятельности; противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; противодействие коррупции, выявление и устранение причин и условий ее возникновения; охрана окружающей среды; повышение уровня правовой грамотности и развитие правосознания граждан.

Соответственно, остальные направления (или их часть), установленные Федеральным законом № 182-ФЗ, к деятельности органов прокуратуры неприменимы. Они осуществляются иными субъектами профилактики правонарушений в пределах компетенции, установленной федеральными законами. В числе таких направлений: развитие системы профилактического учета лиц, склонных к совершению правонарушений; охрана общественного порядка, в том числе при проведении спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий; обеспечение общественной безопасности, в том числе безопасности дорожного движения и транспортной безопасности; защита потенциальных объектов террористических посягательств, в том числе критически важных и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей (в контексте противодействия терроризму и экстремистской деятельности); обеспечение защиты и охраны частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; обеспечение экономической безопасности; обеспечение пожарной безопасности; предупреждение, ликвидация и (или) минимизация последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; обеспечение экологической безопасности.

Что касается установленных ст. 17 Федерального закона № 182-ФЗ полномочий субъектов профилактики и форм профилактического воздействия, отметим такую же невозможность для органов прокуратуры их полной реализации в связи с отсутствием корреспондирующих норм в Федеральном законе № 2202-I. Из десяти установленных Федеральным законом № 182-ФЗ форм профилактического воздействия прокуроры в сложившейся правовой ситуации могут применять только три: правовое просвещение и правовое информирование, объявление предостережения о недопустимости нарушения закона, внесение представления об устранении нарушений закона.

Применительно к надзору за исполнением законов, посредством которого прокуроры должны осуществлять профилактику правонарушений, из названных форм профилактического воздействия применяются только представление и предостережение. Это обусловлено следующим. Решение о необходимости внесения представления или (и) объявления предостережения принимается прокурором в ходе надзора за исполнением законов или непосредственно по его результатам. Фактически это возможные, но необязательные элементы надзорных мероприятий. В отсутствие надзорной работы данные меры профилактического воздействия неприменимы.

Правовое просвещение и правовое информирование осуществляются прокурорами посредством доведения до сведения общественности определенной информации в целях повышения уровня правовой грамотности и развития правосознания граждан, оказания воспитательного воздействия для недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения⁴⁶. Данная работа самым тесным образом связана с надзором за исполнением законов, образует составную часть системы профилактики, но непосредственно надзорной деятельностью не является.

Но даже в отношении предостережения и представления как форм профилактического воздействия есть определенные проблемы нормативно-правовой регламентации и, как следствие, практики применения. Подробнее об этом сказано в § 2.2 монографии.

Сейчас же, продолжая рассматривать правовое положение органов прокуратуры в системе субъектов профилактики правонарушений, отметим, что в отличие от Федерального закона № 182-ФЗ Федеральный закон № 2202-I закрепляет иные виды правозащитной и иной деятельности прокуроров по обеспечению законности, которые также сопряжены с профилактикой правонарушений. Это связано с тем, что выявление, устранение, иное воздействие на детерминанты преступлений, административных правонарушений, иных нарушений закона, а также асоциального поведения, которые по сути являются профилактикой правонарушений, осуществляется при реализации практически всех видов установленной Федеральным законом № 2202-I прокурорской деятельности. И это при том, что за весь период почти двадцатилетнего действия Федерального закона № 2202-I ни в одной из его редакций профилактика правонарушений никогда не предусматривалась в качестве направлений или задач деятельности.

Предваряя анализ законодательных норм, напомним читателю, что ныне действующий Федеральный закон № 2202-I был введен в действие постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 17.01.1992 № 2203-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”». В первоначальной редакции только одна норма — ст. 24, регламентировавшая внесение прокурором представления об устранении нарушений закона, содержала положения, которые косвенно можно отнести к профилактике правонарушений. В частности, она обязывала орган или должностное лицо, которым внесено представление, не только устранить допущенные нарушения закона, но и устранить способствовавшие их совершению причины и условия. Прокурор уведомлялся о результатах принятых мер, а это, соответственно, означало, что прокурор контролировал не только результативность работы по устранению нарушений закона, но и достаточность, своевременность принятых мер по нейтрализации детерминант выявленных нарушений, т. е. эффективность профилактических мер.

Следует сказать и о том, что, возбуждая уголовные дела или производства об административном правонарушении, реализуя полномочия по участию в рассмотрении дел судами, расследуя преступления в пределах предоставленной компетенции, прокуроры, безусловно, участвовали в выполнении профилактических задач, установленных на тот момент времени уголовным, уголовно-процессуальным, исполнительно-трудовым законодательством, законодательством об административных правонарушениях⁴⁷.

Федеральный закон от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”» фактически изложил документ в новой редакции. В контексте профилактики правонарушений следует отметить сохранение нормы об устранении причин и условий правонарушений (ст. 24) и введение новых направлений деятельности, реализуя которые прокуроры фактически решали профилактические задачи.

Речь идет о ст. 8, наделявшей Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров полномочиями по координации деятельности по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. И хотя в Федеральном законе № 2202-I не упоминалась профилактика правонарушений, тем не менее Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, к которому отсылала ст. 8, прямо указывало на это. О профилактике правонарушений говорилось и в ст. 27, закреплявшей в качестве надзорных полномочий принятие прокурором мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина.

С 15.02.1999 законодатель⁴⁸ дополнил Федеральный закон № 2202-I ст. 25.1, наделив прокуроров правом объявления, а позже — направления в письменной форме должностным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона. Закрепленной в ст. 25.1 Федерального закона № 2202-I целью реализации данного права являлось предупреждение правонарушений.

В действующей редакции Федерального закона № 2202-I сохранены проанализированные авторами положения ст. 8, 25.1 и 27, наделяющие прокуроров профилактическими полномочиями.

До настоящего времени координация прокурорами деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется в соответствии с утвержденным более двадцати лет назад Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью. За весь период его действия изменения вносились только по причине реформирования организационной структуры некоторых органов, участвующих в координации борьбы с преступностью.

Вместе с тем правовое обеспечение профилактики прокуратурой правонарушений посредством осуществления координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью не ограничивается указанным документом. Согласно ст. 5 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность ОВД Российской Федерации, органов ФСБ, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами. Кроме того, с 06.08.2019 прокуроры наделены новыми координационными полномочиями профилактического характера по взаимодействию с компетентными органами иностранных государств при проведении уполномоченными должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления и организаций проверок соблюдения ограничений, запретов и требований, установленных в целях противодействия коррупции, лицами, на которых распространены такие ограничения, запреты и требования.

Что касается положений ст. 25.1 Федерального закона № 2202-I, то необходимо обратить внимание, что данная норма, в отличие от иных законодательных положений, по стилю изложения и практике применения посвящена исключительно профилактике правонарушений. Ее смысл сводится к четким и ясным правилам о том, что целью предостережения, как акта прокурорского реагирования, является предупреждение правонарушений. Обязательным условием принятия решения о разработке данного документа является наличие у прокурора сведений о готовящихся противоправных деяниях. Вноситься он может только в рамках надзора за исполнением законов и законностью правовых актов прокурорами и (или) их заместителями.

Отдельного рассмотрения требует ст. 27 Федерального закона № 2202-I. В п. 1 данной нормы указано, что прокуроры при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина принимают меры по предупреждению и пресечению нарушений этих прав и свобод. Соответственно, это значит, что прокуроры также принимают меры по предупреждению и пресечению нарушений законов, которые регламентируют реализацию прав и свобод человека и гражданина. Данная работа является отдельным надзорным направлением, не идентичным надзору за исполнением законов и законностью правовых актов. В ходе надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокуроры реализуют специальные полномочия, предусмотренные ст. 27–28 Федерального закона № 2202-I. Согласно ст. 6 Федерального закона № 182-ФЗ, предупреждение правонарушений является одним из направлений профилактики. Таким образом, реализация прокурорами предоставленных полномочий по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина представляет собой профилактическую работу.

Помимо изложенного следует сказать о профилактическом значении участия прокуроров в правотворческой деятельности, которое предусмотрено ст. 9 Федерального закона № 2202-I. Целью такой работы является совершенствование правового регулирования общественных отношений, и следовательно, воспрепятствование неправильному, незаконному регулированию этих отношений, в результате которого создается угроза нарушения прав и свобод человека и гражданина, действующих законов и иных нормативных правовых актов.

Аналогичный профилактический потенциал заложен в регулируемой ст. 9.1 Федерального закона № 2202-I работе по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Данная правовая норма конкретизирует нормотворческую деятельность прокуроров, ограничивая ее специальной целью и предметом — выявлением наличия коррупциогенных факторов в нормативном правовом акте и их последующем устранении.

Профилактической направленностью обладают и иные направления прокурорской деятельности, перечисленные в п. 2 ст. 1 Федерального закона № 2202-I. В частности, реализуя установленные уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации полномочия по уголовному преследованию, возбуждая в соответствии с КоАП РФ и другими федеральными законами дела об административных правонарушениях и проводя административное расследование в соответствии с предоставленными полномочиями, прокуроры также решают профилактические задачи. Например, предупреждение преступлений обозначено в числе задач УК РФ и определено в качестве целей уголовного наказания⁴⁹. Решению данной задачи и достижению обозначенной цели подчинена деятельность прокурора, осуществляющего от имени государства уголовное преследование по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения, принимающего меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления, поддерживающего в суде государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность⁵⁰. Кроме того, прокурор, реализуя в порядке ст. 37 УПК РФ полномочия по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, принимает меры по исполнению требований п. 2 ст. 73 УПК РФ о выявлении при производстве по уголовному делу обстоятельств, способствовавших совершению преступления. Заслуживает безусловной поддержки мнение А. Г. Халиулина о том, что «вся деятельность прокурора в уголовном судопроизводстве подчинена требованиям ст. 2 Конституции Российской Федерации, в которой сказано: “Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства”. Осуществляя уголовное преследование и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, прокурор не должен забывать, что он выполняет в уголовном судопроизводстве эту важнейшую государственную функцию»⁵¹.

По аналогии с УК РФ законодательство об административных правонарушениях также устанавливает в качестве одной из своих задач предупреждение административных правонарушений. Соответственно, прокуроры при осуществлении в соответствии со ст. 24.6 КоАП РФ надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях⁵², а также реализуя закрепленные в ст. 25.11 КоАП РФ права по возбуждению производства по делу об административном правонарушении, участию в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлению доказательств, заявлению ходатайства, даче заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, принесению протеста на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, и др., принимают активное участие в решении обозначенной задачи по предупреждению административных правонарушений. Таким образом, Федеральный закон № 2202-I даже в отсутствие специальной нормы о профилактике правонарушений наделяет прокуроров гораздо более широкими полномочиями в этой работе, чем Федеральный закон № 182-ФЗ.

Особое место органов прокуратуры Российской Федерации в системе субъектов профилактики правонарушений определяется присущим исключительно прокурорам полномочиям по осуществлению надзора за исполнением законов иными субъектами профилактики — федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, следственными органами СК России⁵³. Эта работа с конкретными практическими примерами освещена в главе III монографии.

В целом резюмируя сказанное, отметим, что законодательное определение осуществления прокуратурой профилактики правонарушений посредством обеспечения надзора за исполнением законов необоснованно сужает роль органов прокуратуры Российской Федерации в профилактической деятельности. Вместе с тем, реализуя возложенные Федеральным законом № 2202-I полномочия, прокуроры решают большой комплекс вопросов, связанных с выявлением и организацией устранения причин и условий, способствующих совершению нарушений законов в различных сферах жизнедеятельности. По сути, данная работа обеспечивает, как неоднократно отмечалось учеными, антикриминальное воздействие на причины и условия преступности (самого опасного вида правонарушений) на самых ранних стадиях.

Существующая неоднозначность правового положения органов прокуратуры в сфере профилактики правонарушений нуждается в разрешении. В науке и на практике об этом высказываются разные мнения: от полного исключения органов прокуратуры из числа предусмотренных ст. 5 Федерального закона № 182-ФЗ субъектов профилактики правонарушений и дополнения закона статьей об осуществлении органами прокуратуры надзора за исполнением законов о профилактике правонарушений субъектами профилактики и их должностными лицами⁵⁴ до обоснования особого места органов прокуратуры в системе профилактики правонарушений со свойственными исключительно прокуратуре функциями⁵⁵. В первом случае никаких изменений в Федеральный закон № 2202-I не потребуется. Органы прокуратуры не будут входить в систему профилактики правонарушений и с точки зрения закона осуществлять ее не будут. Во втором случае предстоит сложная работа по совершенствованию регламентации Федеральными законами № 2202-I и № 182-ФЗ компетенции органов прокуратуры Российской Федерации в сфере профилактики правонарушений, координации ею деятельности правоохранительных органов в сфере профилактики правонарушений, включая разграничение понятий «борьба» и «профилактика», создании межведомственных координационных органов с установлением их состава, полномочий, порядка деятельности. Впрочем, имеющаяся рассогласованность правовых дефиниций диктует необходимость данной работы при любом варианте решения проблемы. И все же, принимая во внимание конституционное положение прокуратуры, наиболее оптимальным решением видится более четкое и недвусмысленное законодательное определение полномочий и функций прокуратуры Российской Федерации в сфере профилактики правонарушений непосредственно в Федеральном законе № 2202-I, в том числе при осуществлении надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере.

Аналитические⁵⁶ основы этого надзора включают в себя определение целей, задач, принципов надзорной работы, состояния нормативно-правовой, в том числе ведомственной регламентации ее осуществления, компетенции прокуроров, включая ее разграничение, характеристику внутрисистемного взаимодействия и, конечно, определенные Генеральной прокуратурой Российской Федерации конкретные направления профилактической работы прокуроров.

Глава II.
АНАЛИТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

§ 2.1. Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в сфере профилактики правонарушений

По своему содержанию понятие «цель» многозначно. В философии, психологии, правовых науках, науках об организации деятельности не часто, но встречаются специальные исследования, посвященные изучению вопросов определения и понятия сущности цели⁵⁷. В большинстве энциклопедических трактовок цель определяется через понятие действий, деятельности, которые она направляет и (или) для которых является ориентиром⁵⁸. Часто цель ассоциируется с желаемым к достижению результатом, моделью. Что касается предмета нашего исследования, то следует отметить особый интерес к изучению целей надзорной деятельности в разных сферах общественных отношений⁵⁹. Это связано с тем, что цели деятельности по своей сути являются мерилом оценки результативности и эффективности работы. Как обоснованно отмечал К. Ф. Скворцов, «эффективность прокурорского надзора, как и любого правового института, должна оцениваться в конечном итоге с учетом конкретных результатов в достижении целей»⁶⁰.

Общие для всех видов прокурорской деятельности цели закреплены законодательно и по большому счету определяют сам смысл создания прокуратуры, деятельность которой, как отмечает О. С. Капинус, «неразрывно связана с жизнедеятельностью общества и государства»⁶¹. Федеральный закон № 2202-I в качестве этих целей указывает обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Соответственно, именно к этим глобальным целям должен стремиться прокурор, осуществляющий надзор в сфере профилактики правонарушений.

Расположение целей в определенном законодателем порядке позволяет выделить их приоритетность. Несмотря на то что Конституцией Российской Федерации права и свободы человека и гражданина декларируются в качестве высшей ценности и признаются непосредственно действующими, их защита в качестве целей деятельности прокуратуры указана в Федеральном законе № 2202-I после иных целей. Первостепенное значение среди законодательно закрепленных целей отдано праву, а конкретнее — закону. Вместе с тем, как справедливо отмечено Верховным Судом Российской Федерации, смысл, содержание и применение законов определяются правами и свободами человека и гражданина⁶².

Верховенство закона как цель прокурорской деятельности одновременно является и основополагающим принципом государства, претендующего называться правовым. Соглашаясь с мнением М. Н. Марченко, А. М. Муртазалиева, В. В. Лазарева, В. Н. Хропанюка, подчеркнем, что закон — это главный регулятор общественных отношений. Как отмечают некоторые ученые⁶³, «обеспечение реального верховенства закона служит политическим курсом развития российского государства». В контексте надзора в сфере профилактики правонарушений обеспечение верховенства закона означает первоочередную ориентацию профилактической работы прокуратуры и поднадзорных ей органов на конституционные положения и принципы, ее соответствие действующим в государстве законам, общепризнанным принципам и нормам права.

Единство законности следует рассматривать как стремление к обеспечению унитарного режима действия законов, их единообразного толкования, применения, исполнения на всей территории страны всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями. Воплощение в жизнь одного и того же закона не может быть различным в разных регионах Российской Федерации, применительно к разным субъектам деятельности. Речь идет о необходимости тождественного толкования и применения правовых норм в ходе профилактики правонарушений как органами прокуратуры, так и иными осуществляющими профилактику правонарушений органами. Реализуя надзорные мероприятия в сфере профилактики правонарушений прокуроры должны стремиться к тому, чтобы практика применения законов субъектами профилактики правонарушений при прочих равных условиях была единой, образовывала целостную систему, в которой первостепенное значение имеют права и свободы человека. Вместе с тем такая унифицированность возможна при ясности, четкости, конкретности, понятности изложения закона. Двусмысленность, противоречивость, неоднозначность правовых норм логично влекут сложности и проблемы правоприменения. В этой связи особую важность в достижении данной цели имеет надзор прокурора за законностью нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере профилактики правонарушений.

Укрепление законности означает принятие мер по качественному ее улучшению, стабилизации положительных характеристик законотворчества в рассматриваемой сфере, повышению эффективности реализации правовых норм, развитию и распространению положительного опыта правоприменения.

Цель по защите прав и свобод человека и гражданина означает предохранение этих прав и свобод от возможных нарушений, обеспечение такого правового состояния, когда не будет самой возможности и (или) угрозы изменения конституционной гарантированности их реализации. Сказанное относится и к охраняемым законом интересам общества и государства. Вместе с тем, если права и свободы человека и гражданина установлены Конституцией Российской Федерации и продолжают свое развитие в федеральных законах, то интересы общества и государства определяются опосредованно, например, через объекты уголовно-правовой, административно-правовой охраны.

Указанные цели являются стратегическими и долгосрочными. Более конкретными представляются цели обеспечения антикриминальной и иной безопасности личности, общества, государства в налоговой, финансово-кредитной, строительной, иных сферах; соответствия деятельности федеральных органов исполнительной власти, СК России, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере профилактики правонарушений Конституции Российской Федерации и законам; соответствия законам принимаемых федеральными органами исполнительной власти, СК России, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления правовых актов в сфере профилактики правонарушений; совершенствования системы профилактики правонарушений.

Обусловленные указанными выше целями задачи прокурорского надзора в сфере профилактики правонарушений в широком смысле сводятся к выявлению, устранению, предупреждению нарушений закона, прав и свобод человека и гражданина в сфере профилактики правонарушений. Данные задачи с учетом состояния законности и правопорядка в определенной области общественных отношений конкретизируются в организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур с учетом нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере профилактики правонарушений.

Анализ действующих организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации позволяет выделить следующие масштабные задачи прокурорского надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере.

1. Проверка исполнения законов в сфере профилактики правонарушений и законности правовых актов.

2. Выявление и устранение правонарушений, способствующих им причин и условий.

3. Оценка и прогнозирование криминогенных факторов.

4. Взаимодействие и обмен информацией с иными субъектами профилактики правонарушений, социально ориентированными некоммерческими организациями, принимающими участие в профилактике правонарушений.

5. Издание организационно-распорядительных документов, регламентирующих надзорную деятельность прокуроров в сфере профилактики правонарушений.

6. Разработка различных планов, методических рекомендаций, информационных писем, иных документов об организации и осуществлении надзора в сфере профилактики правонарушений.

7. Проведение семинаров, совещаний, иных коллегиальных мероприятий, посвященных организации и осуществлению прокурорского надзора в сфере профилактики правонарушений.

8. Повышение квалификации прокурорскими работниками, осуществляющими надзор в сфере профилактики правонарушений.

9. Обобщение и анализ сведений, характеризующих:

– состояние законности и правопорядка в регионе, уровень преступности и характер преступных проявлений, факторы, способствующие совершению преступлений;

– меры реагирования прокуроров на выявленные нарушения закона, их причины и условия, и принятые меры по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений и иных правонарушений;

– положительные и отрицательные примеры практики прокурорского надзора в сфере профилактики правонарушений.

10. Разработка предложений по совершенствованию надзора за исполнением законов в сфере профилактики правонарушений.

Внимательный читатель заметит, что данные задачи с некоторой условностью можно систематизировать по двум группам.

Одну из них составляют задачи, определяющие непосредственное осуществление надзора за исполнением законов в сфере профилактики правонарушений и законностью правовых актов. К данной группе относятся задачи по проведению проверки, выявлению, устранению нарушений закона, оценке и прогнозированию криминогенных факторов. Решая обозначенные задачи, прокуроры изучают полноту и законность исполнения правовых требований в федеральных органах исполнительной власти, в том числе их территориальных подразделениях в федеральных округах, субъектах Российской Федерации, городах и районах, в следственных органах СК России, в представительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в представительных и исполнительных органах местного самоуправления.

Бесспорно, что базовой основой прокурорского надзора является проведение проверки. В связи с этим задача проведения проверки занимает главенствующее место в числе задач прокурорского надзора за исполнением законов в сфере профилактики правонарушений. В 2017 г. федеральный законодатель существенно детализировал правовую регламентацию осуществления прокурором проверки⁶⁴.

Это было обусловлено признанием Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации взаимосвязанных положений п. 1 ст. 6 и п. 1 ст. 22 Федерального закона № 2202-I. В своем постановлении от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений “Агора”, межрегиональной общественной организации “Правозащитный центр «Мемориал»”, международной общественной организации “Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал»”, региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам “Гражданское содействие”, автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг “Забайкальский правозащитный центр”, регионального общественного фонда “Международный стандарт” в Республике Башкортостан и гражданки С. А. Ганнушкиной» Конституционный Суд Российской Федерации указал федеральному законодателю на необходимость внести в правовое регулирование отношений, связанных с осуществлением органами прокуратуры надзора за исполнением законов, изменений, определяющих предельные сроки проведения проверочных мероприятий, сроки исполнения проверяемыми организациями требований прокурора, вытекающих из его полномочий, о представлении необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений⁶⁵. В настоящее время оспариваемые положения Федерального закона № 2202-I приведены в неоспоримое соответствие Конституции Российской Федерации.

Процесс рассмотрения конституционности указанных правовых норм и последовавшее за ним законодательное уточнение порядка проведения прокурором надзорной проверки стало стимулом новых исследований базовой основы прокурорского надзора. Надзорной проверке в ее обновленном правовом виде посвящены монографические и учебно-методические издания, научные статьи⁶⁶.

Задача проведения прокурорской проверки исполнения законов в сфере профилактики правонарушений и законности правовых актов, принятых субъектами профилактики правонарушений и их должностными лицами, в зависимости от конкретного предмета проверки, органа, в котором она осуществляется, используемых прокурором полномочий может быть рассмотрена детально с выделением в ней более предметных и узких по объему задач, которые в своем комплексе будут образовывать первоначальную задачу — проведение проверки.

К таким задачам можно отнести следующие:

– проверка исполнения законов и законности правовых актов в области защиты личности, общества и государства от противоправных посягательств;

– проверка исполнения законов и законности правовых актов в сфере противодействия незаконной миграции;

– проверка исполнения законов и законности правовых актов в сфере раннего предупреждения межнациональных и межконфессиональных конфликтов;

– проверка исполнения законов и законности правовых актов в сфере предупреждения безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних;

– проверка исполнения законов и законности правовых актов о противодействии терроризму и экстремистской деятельности;

– проверка исполнения законов и законности правовых актов в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;

– проверка исполнения законов и законности правовых актов в сфере предупреждения использования информационно-коммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, для совершения противоправных деяний;

– проверка исполнения законов и законности правовых актов в области противодействия коррупции, выявления и устранения причин и условий ее возникновения;

– проверка исполнения законов и законности правовых актов в сфере охраны окружающей среды;

– проверка исполнения законов и законности правовых актов в сфере